enero 2009

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La organizacin territorial del Estado

Las Comunidades Autnomas. Las Entidades Locales

1.

ESTADO Y COMUNIDADES AUTNOMAS.

1.1 MODELO ORGANIZACIN TERRITORIAL ESTADO ESPAOL: LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
1.2 EL PROCESO AUTONMICO.
1.3 LOS ESTATUTOS DE AUTNOMA.
1.4 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS.
1.5 DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.

2.

Artculo 148 de la Constitucin Espaola.

Artculo 149 de la Constitucin Espaola.

Clusula residual del artculo 149.3.

ADMINISTRACIN LOCAL: PROVINCIA Y MUNICIPIO.

2.1. CONCEPTO Y ENTIDADES QUE LA INTEGRAN.

2.2. EL MUNICIPIO.

Territorio.
Poblacin.
Organizacin.

2.3. LA PROVINCIA.

Territorio.
Poblacin.
Organizacin.

2.4. LA ISLA.

1.

ESTADO Y COMUNIDADES AUTNOMAS.

1.1.
MODELO ORGANIZACIN TERRITORIAL ESTADO ESPAOL: LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
Incorporan el reconocimiento de una descentralizacin poltica y administrativa del poder. El
Estado espaol es un solo Estado que alberga en su seno una nica Nacin, indivisible y
comn a todos los espaoles. Esto elimina una posible concepcin federal del Estado. Admite
la autonoma de las regiones y territorios que integran la Nacin. A pesar del carcter unitario
del Estado, se reconoce a los territorios que lo integran y que presenten determinados rasgos
lingsticos, histricos, econmicos o culturales comunes, la posibilidad de autogobernarse
mediante el establecimiento de su propio sistema de organizacin poltica y administrativa.
La autonoma es un concepto que facilita el equilibrio necesario entre unidad y diversidad, es
la expresin de la descentralizacin poltica y administrativa que preside la organizacin del
Estado y que significa que el poder poltico se encuentra repartido entre el Estado y otros
Entes Pblicos Territoriales (las Comunidades Autnomas), que tienen reconocido el derecho
de acceder a la gestin de sus respectivos intereses. La autonoma de las Comunidades
Autnomas es un derecho que implica la capacidad de direccin poltica (autogobierno), la
potestad legislativa propia (autonoma legislativa), la organizacin administrativa propia y la
autonoma financiera (en coordinacin con la Hacienda Estatal y con solidaridad respecto a
las dems Comunidades Autnomas).
1.2

EL PROCESO AUTONMICO.

El acceso a la autonoma se configuraba en la Constitucin Espaola de 1978 como un

derecho voluntario, reconocido a priori, a todos los territorios del Estado sin distincin. Para

poder adquirir la categora de Comunidad Autnoma era necesario demostrar o confirmar la

existencia de ciertos vnculos culturales, histricos o econmicos entre los habitantes de esa
regin o territorio. Podran constituirse en Comunidades Autnomas segn el art. 143.1 de la
Constitucin Espaola las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y
econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica.
Las Cortes Generales por motivos de inters nacional y mediante ley orgnica podran hacer
variaciones o modificaciones a ese mapa general autonmico autorizando la constitucin de
una Comunidad Autnoma cuando su mbito territorial no superara el de una provincia y no
reuniera las condiciones del art. 143.1 (Comunidad de Madrid), autorizando o acordando un
Estatuto de Autonoma para territorios que no estuviesen integrados en la organizacin
provincial, o sustituyendo la iniciativa de las Corporaciones Locales. En el caso de Ceuta y
Melilla segn la disposicin transitoria quinta de la Constitucin Espaola podran acceder a
la autonoma si hay acuerdo de la mayora absoluta de sus respectivos Ayuntamientos y
autorizacin de las Cortes Generales por Ley Orgnica. En el caso de Navarra, exigir el
reconocimiento explcito de sus Fueros (derechos forales ancestrales) y su actualizacin para
lo cual se acogi a la disposicin adicional primera de la Constitucin espaola que declaraba
el respeto de la Constitucin por las normas forales de todos los territorios del Estado. As fue
como Navarra se constituy en una Comunidad Foral, actualizando sus Fueros a travs de la
Ley Orgnica de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra
(LORAFNA) norma que en la prctica ha funcionado como un verdadero Estatuto de
Autonoma. En el caso de territorios histricos, de territorios que en el pasado hubiesen
plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de Autonoma (en la etapa
preconstitucional) y contarn al tiempo de promulgarse la de la Constitucin Espaola con
regmenes provisionales de autonoma (alusin a Pas Vasco, Galicia y Catalua), estas
regiones podran acceder a la autonoma directamente con solo aprobar su Estatuto de
Autonoma cuando as lo acordaren por mayora absoluta sus rganos colegiados ejecutivos
preautonmicos, comunicndolo al Gobierno Central. Para alcanzar la autonoma hay dos
sistemas.
La va rpida de acceso que supona adquirir de una sola vez todas las competencias previstas
en la Constitucin Espaola para las Comunidades Autnomas, arts. 148.1 y 149.1. El
acuerdo de acceso deba ser adoptado por las diputaciones u rganos interinsulares
correspondiente, por las tres cuartas partes de los Ayuntamientos cuya poblacin representara
al menos la mayora del censo electoral de la respectiva provincia o isla y ratificado por va
de referndum. Este referndum para ser favorable deba concluir con el voto afirmativo de la
mayora absoluta de los electores de cada provincia. Estos requisitos haban de cumplirse en
el plazo de seis meses y de no prosperar slo podran reiterarse transcurridos cinco aos.
La va lenta de acceso que supona en un primer momento, al aprobar el Estatuto de
Autonoma, acceder a las competencias del art. 148.1 de la Constitucin Espaola.
Transcurridos cinco aos y tras la oportuna modificacin del Estatuto de Autonoma a las
competencias restantes, art. 149.1 de la Constitucin Espaola. Los territorios que decidieran
iniciar el camino de acceso a la autonoma por este procedimiento habran de adoptar el
acuerdo favorable al acceso mediante la aprobacin del mismo por las diputaciones
Provinciales u rgano interinsular correspondiente de las provincias o islas interesadas y por
las dos terceras partes de los Ayuntamientos cuya poblacin representara al menos la mayora
del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos habran de ser cumplidos en el
plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las
Corporaciones Locales interesadas. La iniciativa en caso de no prosperar, solamente podra
reiterarse pasados cinco aos.

Una vez cumplidos los acuerdos, en ambos casos se procedera a la aprobacin de los
respectivos Estatutos de Autonoma. El territorio espaol cuenta con 19 Comunidades
Autnomas: Galicia, Asturias, Cantabria, Pas Vasco, Navarra, La Rioja, Aragn, Castilla
Len, Castilla La Mancha, Extremadura, Madrid, Andaluca, Murcia, Valencia, Catalua,
Islas Baleares, Islas Canarias, Ceuta y Melilla. De ellas accedieron por la va rpida, Pas
Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca. Las dems son Comunidades de va lenta o especial
como Navarra, Ceuta y Melilla.
1.3

LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA.

Es la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma. Son normas estatales ya que
su aprobacin ltima corresponde a las Cortes Generales y tienen rango de Ley Orgnica. Los
Estatutos debern contener la denominacin de la Comunidad Autnoma, la delimitacin de
su territorio, la denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias y
las competencias asumidas por esa Comunidad dentro del marco establecido en la
Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
1.4

EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTO NOMAS.

La estructura institucional de las Comunidades Autnomas se basa en los siguientes rganos.

Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal (denominada Parlamento, Cortes...).
Entre sus funciones se encuentra la de aprobar las leyes de la Comunidad Autnoma, aprobar
los Presupuestos Autonmicos y de ejercer las labores de control poltico del Ejecutivo
autonmico (mediante preguntas, interpelaciones, mocin de censura y cuestin de
confianza). Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas. Este rgano
sera el encargado de la direccin poltica de la Comunidad y de dictar las disposiciones
reglamentarias de desarrollo de las leyes autonmicas. De l depender la Administracin
(central y perifrica) de la Comunidad, como rgano homlogo al Consejo de Ministros. Un
Presidente que ostentara la suprema representacin de la Comunidad y la ordinaria del
Estado de aquella. El Presidente es la mxima autoridad en la Comunidad Autnoma. Es
elegido por la Asamblea Legislativa (de entre sus miembros tras la investidura) y nombrado
por el Rey. Acta como rgano similar al Presidente del Gobierno ya que es quien dirige la
accin del Consejo de Gobierno y coordina las funciones de los distintos Consejeros. Debido
a sus funciones simblicas y representativas, es un simulacro del Jefe del Estado (a nivel
autonmico) ya que sanciona las leyes de la Comunidad, nombra a los miembros del Consejo
de Gobierno, convoca elecciones, disuelve el Parlamento autonmico...
1.5
DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTNOMAS.
Presenta un sistema de doble lista de competencias (arts. 148 y 149) pero responde ms
propiamente a un modelo de lista nica. Por su difcil clasificacin en alguna de las
categoras preestablecidas es por lo que se conoce al Estado espaol bajo la expresin de
Estado Autonmico sin etiquetarlo de federal o regional, por presentar un sistema nico y sin
parangn en el resto de los pases del universo democrtico, de Estado unitario pero a la vez
descentralizado con apertura a una frmula diferente y novedosa de reparto del poder poltico
y administrativo, que camina da a da hacia mayores niveles de cooperacin y solidaridad

gracias a la consolidacin institucional de esas otras entidades que se han constituido como
Comunidades Autnomas.
Artculo 148 de la Constitucin Espaola.
Contiene un listado de una serie de materias sobre las cuales las Comunidades Autnomas
podran asumir determinadas funciones. Es en realidad una lista que est pensada para las
Comunidades Autnomas de la va lenta, configurndose como un techo o tope mnimo de
posibles competencias que estas podrn asumir, antes de alcanzar, transcurrido el periodo
de cinco aos de trnsito, las dems competencias (art. 149). Entre las materias
mencionadas estn: organizacin de sus instituciones de autogobierno, alteraciones de los
trminos municipales comprendidos en su territorio, obras pblicas de inters de la
Comunidad Autnoma en su propio territorio, ordenacin del territorio, urbanismo y
vivienda, puertos de refugio, puertos y aeropuertos deportivos, agricultura y ganadera, de
acuerdo con la ordenacin general de la economa, pesca en aguas interiores, marisqueo y
acuicultura, la caza y la pesca fluvial, ferias interiores, fomento de la cultura, de la
investigacin y en su caso de la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma,
promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial, promocin del deporte...
Otras han de ser conectadas con el propio art. 149 para ver hasta dnde llega la
competencia autonmica, constituyendo un campo en el que las Comunidades Autnomas
de va lenta tendran nicamente las facultades de mera ejecucin, al tener que esperar
cinco aos para ampliarlas en el marco del art. 149. Entre estas materias destacamos:
Sanidad e higiene, Asistencia social, museos, bibliotecas, gestin en materia de proteccin
del medio ambiente, coordinacin y dems facultades en relacin con los policas locales
en los trminos que establezca una ley orgnica.
Artculo 149 de la Constitucin Espaola.
Se citan aquellas competencias que se reservan al Estado. Atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre una determinada materia, lo que significa que es el titular de
toda la materia (en bloque) y que lgicamente podr ejercer sobre ella todas las
competencias posibles (legislar, ejecutar, gestionar,...). En cambio, si se atribuye al Estado
la competencia exclusiva sobre una determinada funcin (legislacin, legislacin bsica...)
ello es tanto como concederle nicamente esa competencia y no el resto de las que queda
ejercer sobre ese sector de la vida social. Son frecuentes los apartados en los que el Estado
establece competencias compartidas con las Comunidades Autnomas Materias
propiamente exclusivas del Estado en las que quedan excluidas las Comunidades
Autnomas por ser el Estado el nico que puede ejercer competencias sobre ellas, ya que
hay una reserva en bloque sobre toda esa materia (son exclusivas y excluyentes). Ejemplo:
relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, administracin de justicia,
rgimen aduanero y arancelario, comercio exterior... Competencias compartidas, cuando
tanto el Estado como las Comunidades Autnomas, pueden ejercer funciones sobre una
misma materia. Ejemplo: legislacin mercantil, penal y penitenciaria, legislacin bsica y
rgimen econmico de la Seguridad Social sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios
por las Comunidades Autnomas, bases del rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios que en todo caso garantizarn a los
administrados un tratamiento comn ante ellas...
Clusula residual del artculo 149.3.
Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn
corresponder a las Comunidades Autnomas en virtud de sus respectivos Estatutos. Es
decir, para poder disponer de esas competencias no atribuidas en exclusiva al estado las
Comunidades Autnomas debern asumirlas expresamente en sus Estatutos de

Autonoma. La competencia sobre aquellas materias que no se hayan incorporado a los

Estatutos de Autonoma, corresponder al Estado. En caso de que las Comunidades
Autnomas no hayan introducido en sus Estatutos en el momento de su aprobacin las
competencias que potencialmente les correspondieran, se entiende que revierten a la
titularidad estatal. Las normas del Estado prevalecern en caso de conflicto, sobre las de
las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia
de estas. El Derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades
Autnomas. Las competencias normativas de las Comunidades Autnomas pueden verse
ampliadas o reducidas por el Estado, acudiendo a los instrumentos previstos en el art. 150
de la Constitucin Espaola, a saber, las Leyes marco, las Leyes de Transferencia o
Delegacin y las Leyes de Armonizacin.
2.
2.1.

ADMINISTRACIN LOCAL: PROVINCIA Y MUNICIPIO.

CONCEPTO Y ENTIDADES QUE LA INTEGRAN.

Dentro del conjunto de Entes Pblicos que integran la estructura del Estado, las Entidades
Locales constituyen el escaln territorial inferior, por debajo de la Administracin del Estado
y de las Comunidades Autnomas. El Estado espaol se organiza territorialmente en
municipios, provincias y Comunidades Autnomas. Los Entes Locales se clasifican entidades
locales bsicas cuya existencia es obligatoria segn la Constitucin y que en buena lgica no
pueden ser suprimidas son los municipios y las provincias e islas y, otras entidades locales
cuya existencia es potestativa y podrn crearse libremente por virtud de la legislacin de las
Comunidades Autnomas son las entidades de mbito territorial inferior al municipio
(caseros, pedanas, barrios, aldeas..), las comarcas y otras entidades que agrupan varios
municipios, las reas metropolitanas (agrupan a municipios que sufren grandes
aglomeraciones urbanas) y las mancomunidades de municipios (asociaciones de municipios
para prestar servicios en comn).
2.2.

EL MUNICIPIO.

Es el Ente Pblico primario, ncleo esencia de la Administracin Local. Sus tres elementos
son el territorio, la poblacin y la organizacin.
Territorio.
El mbito o lugar geogrfico en el que esta entidad ejerce sus competencias es un
elemento esencial que lo constituye como tal ente pblico de carcter territorial, y se
denomina trmino municipal. Sus posibles alteraciones son competencia del Pleno de la
Corporacin que ha de contar con el dictamen del Consejo de Estado o del rgano
consultivo anlogo a este de la Comunidad Autnoma y si no han partido a iniciativa de la
Corporacin local, con la audiencia del municipio o municipios afectados.
Poblacin.
Es el conjunto de personas inscritas en el padrn municipal. Toda persona que viva en
Espaa (espaoles o extranjeros) est obligada a inscribirse en el padrn del municipio en
el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deber inscribirse
nicamente en el que habite durante ms tiempo al ao. Los inscritos en el padrn
municipal son los vecinos del municipio. La condicin de vecino se adquiere en el mismo
momento de su inscripcin en el padrn. Para darse de alta en el padrn ser necesario

presentar, si procede, el certificado de baja en el padrn del municipio en el que se hubiera

residido anteriormente. El padrn municipal es el registro administrativo donde constan
los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio
y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan
tendrn carcter de documento pblico y fehaciente para todos los efectos administrativos.
El padrn deba rectificarse anualmente, pero ya no es necesario realizar renovaciones
quinquenales (cada 5 aos). La formacin, mantenimiento, revisin y custodia del padrn
municipal corresponde al ayuntamiento a fin de que estos puedan servir como base para la
celebracin de estadsticas de poblacin a nivel nacional y para que los ayuntamientos
puedan remitir los datos actualizados necesarios para el mantenimiento del Censo
electoral. Se atribuye al Instituto Nacional de Estadstica las funciones de coordinacin de
los distintos padrones municipales, a la vez que se crea el Consejo de Empadronamiento
como rgano de colaboracin en esta materia entre la Administracin General del Estado
y los Entes Locales, fijndose adems los datos obligatorios del contenido del padrn. La
Administracin General del Estado, en colaboracin con los ayuntamientos y
administraciones de las Comunidades Autnomas confeccionar un padrn de espaoles
residentes en el extranjero. Las personas inscritas con este padrn podrn considerarse
vecinos del municipio espaol que figura en los datos de su inscripcin a efectos del
derecho de sufragio, no constituyendo, en ningn caso, poblacin del municipio.
Organizacin.
El sistema general de organizacin de las administraciones locales lo constituye el
Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales. Los concejales son elegidos por
los vecinos del municipio por sufragio universal igual, libre, directo y secreto (es decir, a
travs de las elecciones locales). El Alcalde ser elegido por los concejales salvo en el
rgimen de concejo abierto, en que este es elegido por los vecinos directamente. El
concejo abierto es un rgimen especial de organizacin local previsto para municipios de
pequeas dimensiones, consistente en que el gobierno y la administracin municipales
corresponden a un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los
electores. No existe propiamente Ayuntamiento, por no existir concejales que acten
como representantes o delegados de los electores. Los electores son por s mismos los que
ejercen las tareas de gobierno y administracin municipal. La eleccin del Alcalde, en el
rgimen de Ayuntamiento se realiza de la siguiente manera: pueden ser candidatos
nicamente los concejales que encabecen las correspondientes listas y ser proclamado el
candidato que obtenga la mayora absoluta de los votos de los concejales o, en su defecto,
ser elegido el candidato que encabece la lista ms votada. En caso de empate entre los
votos de varias listas, se elegir al Alcalde por sorteo. Los rganos de Ayuntamiento son:
El Alcalde, el Pleno (formado por el Alcalde y todos los concejales) y los tenientes
de alcalde existen obligatoriamente en todos los Ayuntamientos (son rganos
esenciales).
En los municipios de ms de 5000 habitantes (poblacin de derecho) deber existir
una Comisin de gobierno municipal (formada por el Alcalde, que la presidir, y por
un nmero de concejales no superior al tercio del nmero legal de los que forman la
Corporacin).
Las competencias de estos rganos son:
El Alcalde. Es el Presidente de la Corporacin, le corresponde dirigir el gobierno y
la administracin municipales. Representa al Ayuntamiento, convoca y preside las
sesiones del Pleno y de la Comisin de Gobierno, dirige e inspecciona las obras y

servicios municipales, dicta bandos, ejerce la jefatura de la Polica municipal, otorga

licencias, es el jefe superior del personal de la corporacin.
El Pleno (formado por el Alcalde y todos los concejales). Le corresponde fiscalizar
a los rganos de gobierno municipal (pudiendo cesar al Alcalde por medio de una
mocin de censura), aprueba las ordenanzas municipales y los planes de ordenacin
urbana, as como los presupuestos generales de la corporacin. Aprueba la plantilla de
personal, la relacin de puestos de trabajo, las bases de las pruebas para la seleccin de
personal y para los concursos de provisin de puestos de trabajo, fijando la cuanta de
las retribuciones complementarias de los funcionarios y el nmero y rgimen de
personal eventual, pudiendo aprobar la sancin de separacin del servicio de los
funcionarios de la Corporacin y el despido del personal laboral.
Comisin de Gobierno. Sus miembros son designados y cesados libremente por el
Alcalde. Su misin es asistirle en el gobierno y administracin de los intereses
municipales y ejercer las funciones que el Alcalde le delegue.
Los tenientes de alcalde. Son designados y revocados libremente por el Alcalde, de
entre los miembros de la Comisin de Gobierno y donde esta no exista, de entre los
concejales. Sustituyen por el orden de su nombramiento al Alcalde, en los casos de
vacante, ausencia o enfermedad.
2.3.

LA PROVINCIA.

Entidad Local con personalidad jurdica propia, constituida por una agrupacin de
municipios. Es tambin una divisin territorial para el cumplimiento de los fines del Estado.
Sus tres elementos son el territorio, la poblacin y la organizacin.
Territorio.
Es la suma de los trminos municipales de los municipios integrados en su mbito
geogrfico.
Poblacin.
Est constituida por el conjunto de los vecinos de los diferentes municipios que la
integran.
Organizacin.
El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estn encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones provinciales. Son rganos que existen en todas las
Diputaciones provinciales: el Presidente, los Vicepresidentes, la Comisin de Gobierno y
el Pleno.
El Pleno est integrado por el Presidente y los Diputados provinciales. Son elegidos
por y entre los Concejales de los Ayuntamientos por un sistema electoral de segundo
grado. Siendo compatible la condicin de Diputado Provincial con la de Concejal de
Ayuntamiento de manera que si se cesa como Concejal, implica el cese de Diputado.
La Comisin de Gobierno provincial est formada por el Presidente y un nmero de
Diputados no superior al tercio del nmero legal de los mismos (libremente designados
y separados por el Presidente de la Diputacin). Los Vicepresidentes son designados y
revocados libremente por el Presidente de entre los miembros de la Comisin de
Gobierno la cual es obligatoria cualquiera que sea el nmero de los habitantes de la
provincia.

Las facultades de Alcalde, Tenientes de Alcalde, Comisin de Gobierno Municipal y

Pleno son idnticas a las del Presidente, Vicepresidentes, Comisin de Gobierno y Pleno
de la Diputacin Provincial.
2.4.

LA ISLA.

Cada isla tiene su administracin propia en forma de Cabildos (Canarias) y Consejos

insulares (Baleares). Dichos rganos se pueden considerar Diputaciones Provinciales pero sus
competencias sern las que fijen los Estatutos y dems normas especficas de las
Comunidades Autnomas.
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