34 Encontro Anual da ANPOCS

ST13: Grupos dirigentes e estruturas de poder

Elites de classe na judicializao da poltica?

Associaes empresariais e Aes Diretas de Inconstitucionalidade
Jeferson Mariano Silva

Pois quem , de fato, mercurial a

poltica, que se infiltra em toda parte.
(WERNECK VIANNA et al., 1999)

Introduo1

Nas

duas

ltimas

dcadas,

argumentos

variados

mesmo

divergentes tm encontrado abrigo na controvertida expresso judicializao da

poltica. Em geral, eles se referem vagamente crescente interferncia dos
aparelhos judicirios de Estado no tratamento de conflitos polticos. A expresso
que d unidade s divergncias no chega a ser um conceito e seu significado
, ele prprio, uma das principais questes em disputa.

Este trabalho apresenta resultados parciais da pesquisa de mestrado que desenvolvo sob
os auspcios do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)
e a orientao do professor Renato Raul Boschi, da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ). Agradeo ao CNPq, UERJ, ao meu orientador e aos outros professores
e colegas do novo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP), por terem garantido as
condies institucionais de realizao desta pesquisa, que dedico a Mariana Armond Dias
Paes, claro.

Sem ter a pretenso de ser exaustivo, pois j copiosa a bibliografia,

possvel distinguir as argumentaes divergentes desta maneira:
As formulaes tericas iniciais do fenmeno designado por
judicializao da poltica associavam-no a um suposto ativismo poltico dos
aparelhos judicirios de Estado. De algum modo, esses aparelhos teriam se
tornado instituies centrais na luta poltica, atuando nela com vocao
naturalmente contra-majoritria e, alm do mais, com poder suficiente para
alterar a estabilidade do sistema poltico. Essa centralidade poltica indita
teria sido provocada seno pela forma de um ativismo deliberado do Supremo
Tribunal Federal (STF) e dos aparelhos judicirios em geral, 2 certamente pela
via de um ativismo induzido por demandas e insatisfaes da comunidade
aberta de intrpretes da Constituio. 3
Mais recentemente, no entanto, as tentativas de mensurar a extenso
desse pretenso ativismo judicial acabaram por indicar a necessidade de se
verificar sua prpria existncia. Essa dificuldade atinge o ponto central da
interpretao anterior: o que se chama de judicializao da poltica dificilmente
pode continuar a ser entendido como um processo de crescente interferncia
judiciria na vida poltica. Sob pena de simplesmente no existir, judicializao
da poltica no pode ser identificada com ativismo judicial. Mas as dificuldades
no param a: as pesquisas destinadas verificao da suposta vocao contramajoritria do STF, paradoxalmente, tm revelado uma instituio muito mais
cautelosa e parcimoniosa do que se supunha. As raras e acanhadas
intervenes polticas do Tribunal, muitas vezes, vo no sentido de reforar e
aperfeioar a vontade parlamentar majoritria, isto , vo no sentido exatamente
oposto ao que se imaginara.4 Assim, novas interpretaes tm tido lugar, novos
enfoques tm sido propostos e novas hipteses de anlise tm sido formuladas.
Tudo isso, enquanto o contedo mesmo da expresso judicializao da poltica
, cada vez mais, colocado em xeque.
2
3
4

VERSSIMO, 2008.
WERNECK VIANNA et al., 1999.
Por todos, POGREBINSCHI, 2010. Agradeo autora no s por ter disponibilizado o
referido texto, mas principalmente por ter influenciado decisivamente a iniciativa desta
pesquisa.

A distino que fiz nos pargrafos anteriores, v-se logo,

excessivamente esquemtica. H trabalhos muito recentes de autores, que, com
surpreendente eloqncia, procuraram mostrar no apenas a existncia de um
ativismo judicirio, mas tambm a existncia de srios riscos por ele implicados:
riscos identidade e ao funcionamento dos aparelhos judicirios e, por via de
conseqncia, ao funcionamento de outras instituies tambm. 5 De outro lado,
h aqueles que j eram cticos a respeito do ativismo judicial quando ainda
eram pouqussimas as pesquisas sobre o tema. 6 Enfim, no difcil encontrar
excees ao movimento intelectual descrito nos trs pargrafos anteriores.
Como tendncia geral, todavia, o argumento tem seu valor.
Na seo seguinte, desenvolvo essas colocaes e critico algumas
teorizaes dedicadas interpretao da judicializao da poltica tal como ela
supostamente ocorre no Brasil.
Na terceira seo, delimito o objeto especfico desta pesquisa: as
organizaes

de

representao

de

interesses

do

empresariado

que

efetivamente desempenham um papel de representao subjetiva. Exponho,

tambm, os pressupostos tericos e os procedimentos metodolgicos adotados
na pesquisa.
Na quarta seo, argumento que, no por ativismo e at pelo
contrrio , a consolidao do uso de Aes Diretas de Inconstitucionalidade
(ADIs) como prtica poltica recorrente de certas organizaes se deve, em
grande medida, ao modo de atuao do STF. Argumento, ainda, que a
consolidao do uso de ADIs aconteceu simultaneamente filtragem das
instituies que falam e escrevem em nome do empresariado, colocando
determinadas organizaes na condio de elites de classe, isto , de efetivas
representantes dos empresrios.
Na seo final, retomo os argumentos da seo anterior para, luz
deles, rediscutir em que sentido analtico vlido falar em judicializao da
poltica no caso brasileiro.

5
6

VERSSIMO, 2008.
CASTRO, 1997.

Judicializao da poltica

Um dos primeiros estudos sobre a expanso de poderes do STF no

contexto institucional fixado pela Constituio de 1988 foi publicado em 1997,
por CASTRO.
Conceitualmente, o autor definiu judicializao da poltica como um
processo formado por dois componentes. De um lado, um novo ativismo judicial,
isto , uma nova disposio dos aparelhos judicirios de Estado para decidir
sobre assuntos at ento reservados a outros setores do Estado. De outro lado
e complementarmente, o interesse de atores polticos em adotar procedimentos
e parmetros judicirios em seu prprio comportamento.
Analiticamente, contudo, CASTRO assumiu postura bastante moderada:
concluiu que, exceto para polticas muito especficas, o STF no se contrape
implementao de polticas governamentais. Alis, o Tribunal se revelou
parcimonioso no uso das prerrogativas de que dispe. 7 Assim, o primeiro
componente da definio proposta pelo autor o ativismo judicial no se
verifica no caso brasileiro, pois onde deveria haver ao e interferncia, h
inao e parcimnia.
investigao conduzida por CASTRO se seguiram outras, de
diferentes autores, e sua posio moderada acabou por se tornar minoritria.
Em publicao empiricamente rica e sistemtica, WERNECK VIANNA et al.
compreenderam, no nvel conceitual, a judicializao da poltica como o
resultado de uma progressiva apropriao das inovaes da Carta de 88 por
parte da sociedade e de agentes institucionais 8 do Estado. Esse primeiro
movimento , em alguma medida, independente dos aparelhos judicirios, mas
teria exercido sobre eles uma influncia decisiva.

7
8

CASTRO, 1997.
WERNECK VIANNA et al., 1999, p. 53.

A partir da dcada de 1990, os aparelhos judicirios de Estado,

decisivamente influenciados pela ao de parte da sociedade e de agentes
institucionais, teriam assumido progressivamente o papel a eles reservado pela
Constituio e por sua comunidade de intrpretes: o papel de uma instituio
central democracia brasileira.
Sete anos mais tarde, WERNECK VIANNA, BURGOS e SALLES renovaram a
interpretao anterior em outra publicao com vasta fundamentao emprica. 9
Nos dois estudos, est presente, portanto, a seguinte tese: a
judicializao da poltica se confunde com o surgimento de um judicirio
ativista. Conquanto no tenha sido o apetite poltico dos aparelhos judicirios a
dar incio ao processo, a ao da comunidade de intrpretes da Constituio
teria induzido o STF a assumir posio crescentemente ativa na vida poltica.
A tese encontrou sua formulao mais extremada em estudo recente.
VERSSIMO entendeu a judicializao da poltica como um processo diretamente
relacionado ao surgimento de um judicirio ativista, que, sem quaisquer
constrangimentos, exerceria competncias de reviso cada vez mais amplas.
No campo do controle concentrado de constitucionalidade das leis, ento, o
ativismo do STF seria tanto mais claro quanto mais expressivos os seus
resultados. O autor menciona as aes judiciais referentes Lei de
Biossegurana (ADI 3510), reforma partidria (ADIs 1351 e 1354),
verticalizao das candidaturas (ADI 3685) e contribuio previdenciria dos
inativos (ADI 3105) para ilustrar seu argumento, mesmo admitindo que a maioria
dessas aes no recebeu julgamento procedente. Analisando, ainda, as
estatsticas disponveis no endereo eletrnico do STF, o autor identificou uma
razovel propenso do STF em proferir juzos de inconstitucionalidade.
Finalmente, VERSSIMO argumentou que, aproveitando-se do espao aberto pela
Constituio de 1988, os aparelhos judicirios teriam inaugurado um novo
tempo de intensa atividade poltica, o que estaria colocando em srio risco suas
funes e sua prpria identidade institucional. 10

9
10

WERNECK VIANNA, BURGOS e SALLES, 2007.

VERSSIMO, 2008.

Do lado diametralmente oposto, POGREBINSCHI tem desenvolvido

argumentao peremptoriamente contrria associao entre judicializao da
poltica e ativismo judicial. Analisando as ADIs e as Argies de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) propostas contra normas do
Legislativo federal desde 1988 at o final do ano de 2009, a autora identificou
apenas 67 aes com deciso final procedente ou procedente em parte, isto ,
13,32% do total de 503 aes contra normas do Legislativo federal julgadas no
perodo. O estudo revela que, na maior parte dos casos, o STF se abstm de
julgar o mrito das aes, negando-lhes seguimento por algum vcio formal
antes mesmo que elas possam ter a chance de serem julgadas procedentes ou
improcedentes. Quanto s leis federais julgadas totalmente ou parcialmente
inconstitucionais pelo STF at 2009, as informaes apresentadas pela autora
so ainda mais impressionantes: apenas 37 leis federais, ou seja, 0,82% da
produo de leis do Congresso, carregam alguma inconstitucionalidade, do
ponto de vista do STF. Se a tese do ativismo judicial no encontra embasamento
quantitativo, na avaliao qualitativa da autora, o STF aparece como uma
espcie de Poder prudente, bastante cauteloso no uso de suas prerrogativas de
controle judicial da produo normativa no nvel federal. 11
OLIVEIRA tambm assume posio crtica a respeito do ativismo
judicirio. Mediante algumas distines conceituais e de um estudo de caso, a
autora contesta a existncia de ativismo judicial no Brasil e, por conseqncia,
da judicializao da poltica que lhe corresponderia.
Conceitualmente, OLIVEIRA define um ciclo da judicializao, que
seria composto por trs fases: primeiro, o acionamento do Judicirio pelos mais
diversos atores. Esta fase chamada de politizao da justia. Em seguida, o
julgamento do pedido liminar (quando h tal pedido). E, encerrando o ciclo, o
julgamento do mrito a judicializao propriamente dita.
Assim, apenas o crescimento numrico da proposio de ADIs no
indicaria uma judicializao da poltica, pois esta se limita existncia, em
algum grau, de ativismo por parte dos juzes.

11

POGREBINSCHI, 2010.

A fim de contribuir para o dimensionamento da atividade poltica dos

juzes, a autora estudou um dos processos polticos mais polmicos de nossa
histria as privatizaes realizadas na dcada de 1990. A autora concluiu que,
embora seja possvel identificar grande nmero de aes judiciais contestando
as privatizaes uma politizao da justia, portanto , elas no foram
suficientes para alterar as polticas capitaneadas pelo governo. Assim, a ltima e
decisiva fase do ciclo da judicializao no chegou a ocorrer. 12
Postura crtica foi assumida tambm por CARVALHO. Percebendo que,
quantitativamente, so reduzidos os julgamentos de ADIs como procedentes e
procedentes em parte, e que, qualitativamente, mesmo essas poucas decises
dificilmente representam um contraponto vontade parlamentar majoritria,
CARVALHO notou as dificuldades de se falar em ativismo judicial no Brasil. Por isso
mesmo, o autor questionou a prpria idia de judicializao da poltica, que,
descolada da noo de ativismo judicial, termina por ser tautolgica.
O debate sobre a existncia ou inexistncia ou, quando menos,
sobre a intensidade do ativismo judicial instrui sobre os limites da expresso
judicializao da poltica como categoria conceitual e analtica. inequvoca a
presena crescente dos aparelhos judicirios na vida poltica. inequvoco
tambm o aumento de ADIs propostas, ano a ano, ao julgamento do STF. Mas,
se o STF est formalmente obrigado a responder a essas demandas e o faz de
modo lento, cauteloso e, na maior parte dos casos, favorvel s normas
vigentes, pouco significativo dar nome prprio ao seu suposto mpeto poltico.
Mas, ao aumento da atividade do STF, corresponde sim um
fenmeno indito: no a disposio para interferir o mximo possvel em temas
polticos, mas o tratamento especfico que o STF destina a cada ADI, tendo em
vista o tipo de norma atacada pelas aes e a autoria delas. No se trata de
saber, pois, se o STF tem comportamento expansivo: no tem. Trata-se de
investigar que tipos de comportamento o STF tem em diferentes situaes. No
se trata de verificar maior ou menor judicializao conforme o maior ou menor
ativismo, mas de determinar qual judicializao est em curso, considerando as
formas de ao e, sobretudo, de inao dos aparelhos judicirios.
12

OLIVEIRA, 2005.

Elites de classe

Na anlise da atividade poltica da classe empresarial, assumo o

enfoque relacional sugerido por BIANCHI:
O enfoque alternativo cujos contornos e apenas estes foram
apresentados aqui um enfoque relacional. Nele o Estado
concebido como condensao institucional das relaes de foras
sociais, ao mesmo tempo, um campo de conflito e o resultado
desse conflito. Nessa perspectiva, a ao coletiva das classes
sociais em presena incorporada a uma esfera estatal ampliada
impregnando-a. A ao estatal deixa, ento, de ser considerada
plenamente independente das classes sociais e passa a ser
considerada como o resultado de uma autonomia relativa exercida
em uma situao definida por uma relao de foras determinada.
(grifos meus)13

A perspectiva e a terminologia adotadas por BIANCHI retomam o

argumento central de POULANTZAS: o Estado deve ser considerado como uma
relao, mais exatamente como a condensao material de uma relao de
foras entre classes e fraes de classe, tal como ele expressa, sempre de
maneira especfica, no seio do Estado14. Numa concepo ampliada de Estado,
sua ossatura material expressa e determina o campo de conflito entre classes,
das quais o Estado se mantm, por isso mesmo, relativamente autnomo.
A primeira conseqncia metodolgica da adeso ao enfoque terico
mencionado negar validade analtica distino entre sociedade civil
organizada e Estado. A ao coletiva empresarial parte constitutiva da esfera
estatal ampliada, distinguindo-se de outros aparelhos de Estado pelo modo
atravs do qual expressa e delimita as relaes de fora nela cristalizadas.
13
14

BIANCHI, 2004, p. 116.

POULANTZAS, 1978, p. 130.

A segunda conseqncia admitir que a mencionada ao coletiva

empresarial s pode existir atravs de mediaes, ao mesmo tempo,
institucionais e concretas, sempre inseridas na esfera ampliada do Estado.
Seguindo os passos sugeridos por PERISSINOTTO e CODATO,15 a mediao
institucional entre o empresariado e sua atividade poltica ser entendida como
representao subjetiva de classe e a mediao concreta como elite de classe.
Fixados esses pressupostos, o problema central deste trabalho pode
ser formulado da seguinte forma: de que modo o empresariado utiliza a
possibilidade de, por meio da proposio de ADIs, alterar o ordenamento
jurdico brasileiro?
Essa possibilidade, aberta pela Constituio de 1988, passou a existir
num contexto de profundas mudanas nas associaes empresariais. BOSCHI e
DINIZ16 identificaram essas tendncias, a partir das quais possvel esboar uma
hiptese de resposta ao problema formulado.
Os autores notaram que a estrutura dual de representao de
interesses passou por significativas alteraes a partir da dcada de 1970,
quando comeou a crescer o nmero de sindicatos oficiais e de associaes
extracorporativas, respondendo estas ltimas a um impulso mais intenso. Na
dcada de 1980, a criao de sindicatos diminuiu seu ritmo, mas as associaes
permaneceram em profuso, alcanando seu pice. Nessas duas dcadas,
1970 e 1980, pela primeira vez, a criao de associaes extracorporativas
ultrapassou a criao de sindicatos oficiais. Nos anos 1990, o impulso
associativo se retraiu para ambos os formatos organizativos.
Por um lado, as mudanas na estrutura dual de representao de
interesses sugerem que as associaes extracorporativas vm desenvolvendo
papis muito diversificados e, por isso, esto deslocando os sindicatos oficiais
para o exerccio de funes complementares. 17 Assim, seria de se supor que as
associaes extracorporativas tm maiores chances de agirem como elites de
classe, no sentido j definido.

15

PERISSINOTTO e CODATO, 2009.

BOSCHI e DINIZ, 2003.
17
DINIZ, 2002, p. 246.
16

Por outro lado, no entanto, o universo de possveis proponentes de

ADIs limitado pelo texto constitucional e, principalmente, pela hermenutica
que dele faz o STF. So trs as formas de limitao:
Primeiro, no que tange s instituies de representao de
interesses, a Constituio reconhece legitimidade para a proposio de ADIs
confederao sindical e entidade de classe de mbito nacional. 18 Na
interpretao do STF, o texto constitucional ganhou o significado de restringir a
iniciativa de entidades sindicais de segundo e primeiro graus, mesmo que elas
tenham abrangncia nacional. Entre os sindicatos oficiais, portanto, o STF
reconhece legitimidade ativa apenas s confederaes sindicais. 19
Alm dessa limitao, a interpretao adotada pelo STF impunha
uma segunda restrio proposio de ADIs por entidades de representao:
no eram conhecidas as aes propostas por associaes de associaes. 20
A terceira limitao feita pelo STF se refere exigncia de pertinncia
temtica entre os objetivos da organizao e a norma por ela impugnada. 21
Considerando os rigores impostos pelo STF e as transformaes da
estrutura dual de representao de interesses, avano como hiptese que as
associaes extracorporativas no se constituem efetivamente como elites de
classe na atividade de representao subjetiva do empresariado perante o STF.
Ainda que essas associaes proponham ADIs, a impossibilidade institucional
de sucesso de suas iniciativas bloqueia a constituio de um comportamento
poltico efetivo de representao subjetiva.22 Sua caracterizao como elite de
classe se deslocaria para um nvel inferior: o contedo discursivo de suas aes
judiciais, o que, conforme os pressupostos aqui assumidos, insuficiente. 23

18

Constituio, art. 103, IX.

Ilustra essa interpretao o voto proferido, em 6 de setembro de 1995, pelo ento Ministro
Ilmar Galvo, na ADI 1149, proposta pelo Sindicato Nacional da Indstria de Mquinas. O
voto recebeu votao favorvel e unnime no pleno do STF.
20
Para esse entendimento, ver o voto do Ministro Celso de Mello, na ADPF 34. Embora o
STF tenha alterado esse entendimento em 2005 (ADI 3153), para o perodo aqui
considerado (1988-2000), vale a restrio
21
O voto do .Ministro Carlos Velloso, na ADI 1507, esclarece a restrio.
22
PERISSINOTTO e CODATO, 2009, p. 263.
19

Como corolrio da hiptese de que as confederaes constituem

elites de classe do empresariado em sua representao subjetiva perante o
STF, avano a possibilidade, a ser empiricamente confrontada, de que o STF
age em favor de um processo que se poderia sim chamar de judicializao da
poltica. Mas essa ao no se confunde com ativismo. Antes o oposto: a
inao sistemtica do STF e sua indiferena deliberada em relao a certas
propostas

de

interpretao

constitucional

ensejam

uma

determinada

judicializao: judicializao da poltica como processo contraditrio de

decises mas tambm de no-decises por parte do STF, como um processo de
filtragem escalonada pelo STF de medidas propostas por vrios setores da
esfera ampliada do Estado, separados uns dos outros na medida em que tm
sua legitimidade ou ilegitimidade ativa judicializada. 24
Esta pesquisa abrange todas as ADIs que chegaram ao STF at o
final do ano 2000, totalizando 2377 aes 25. Em cada uma delas, foram
considerados: a data de distribuio dentro do STF, o requerente, o requerido, o
resultado do pedido liminar, a data da deciso do pedido liminar, o resultado da
deciso final e a data da deciso final.

23

Pois as representaes sociais expressas no discurso da elite podem ser convergentes

ou coincidentes com as da classe, mas sua atuao efetiva, no (PERISSINOTTO e
CODATO, 2009, p. 264).
24
O aporte conceitual retoma POULANTZAS, 1978 e POULANTZAS, 1976.
25
Atualmente, esse conjunto de informaes, produzido a partir do stio eletrnico do STF
(www.stf.jus.br), est sendo ampliado de modo a incluir as ADIs propostas depois do ano
2000.

Empresariado e judicializao

WERNECK VIANNA et al. (1999) e WERNECK VIANNA, BURGOS e SALLES (2007)

j apresentaram um quadro panormico das proposies de ADIs por entidades
empresariais, bem como dos julgamentos proferidos pelo STF nesses casos. Os
grficos 1 e 2 abaixo detalham um pouco mais as consideraes dos autores,
ilustrando a evoluo quantitativa de ADIs propostas por entidades do
empresariado. O nmero de ADIs propostas por entidades empresariais oscilou
muito nos anos imediatamente posteriores ao incio de vigncia da Constituio.
Contudo, parece haver uma estabilizao posterior, a ser verificada com
informaes sobre a dcada atual. Considerando a atividade do empresariado
no conjunto de ADIs propostas por todos os gneros de associaes, o mesmo
quadro se repete: grande oscilao inicial e aparente estabilizao posterior. No
entanto, a variao da atividade das entidades empresariais no parece estar
relacionada do conjunto de associaes.
Grfico 1
ADIs, por ano de distribuio - 1988-2000
(Requerente: Entidades empresariais)
35

32
29

30
25

22
19

20
15

17
12

21

18

10

10
5

17

22

0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Grfico 2
ADIs, por ano de distribuio, segundo o requerente - 1988-2000
(Requerente: associaes)
2000

21

1999

22

1998

22

1997

137
93
102
95

10

1996

18

1995

17

97
80

1994

63

32

1993

54

17

1992 3
1991

48
90

12

1990

71

19

1989

45

29

1988 5 4
0

20

40

60

80

empresariado

100

120

140

160

180

outras associaes

Tabela 1
ADIs, por origem da norma contestada 1988-2000
(Requerente: entidades empresariais)
Origem da norma

ADIs

Executivo estadual

11

Executivo federal

54

Judicirio estadual

Legislativo estadual

73

Legislativo federal

87

Legislativo municipal

1*

Total
227
* A argio de constitucionalidade foi proposta mesmo sendo notoriamente impossvel o exame de
constitucionalidade de leis municipais em sede de controle concentrado.

Grfico 3
ADIs, por origem da norma contestada - 1988-2000
(Requerente: Entidades empresariais)
100
87

90
80

73

70
60

54

50
40
30
20
10
0

11
1

Executivo Federal
Legislativo Estadual
Legislativo Municipal
Executivo Estadual
Judicirio Estadual
Legislativo Federal

Como mostram a tabela 1 e o grfico 3 acima, o conjunto das ADIs

aqui consideradas buscam argir a constitucionalidade de normas oriundas do
Congresso Nacional, em primeiro lugar, e de assemblias estaduais, em
segundo. A atividade normativa do Executivo, sobretudo das administraes
estaduais, pouco questionada. As normas do Judicirio, por sua vez,
praticamente no aparecem no repertrio de normas contestadas.
Quanto ao julgamento das ADIs, o indeferimento sem anlise de
mrito muitssimo mais recorrente que as decises de procedncia (parcial ou
plena), que as de improcedncia e que as aes aguardando julgamento.
Extinto o processo, no conhecido, negado seguimento e prejudicado so
os pronunciamentos mais recorrentes.
A tabela 2 apresenta as informaes para cada uma dessas
categorias. Na tabela seguinte (tabela 3) e no grfico 4 aquelas categorias foram
agrupadas em: indeferidas sem julgamento de mrito, procedentes ou
procedentes em parte e improcedentes. Esta ltima a deciso menos
freqente. As aes aguardando julgamento foram excludas.

Tabela 2
ADIs, por resultado 1988-2000
(Requerente: entidades empresariais)
Resultado final

ADIs

Aguardando julgamento

34

14,98

Extinto o processo

2,2

Improcedente

11

4,85

No Conhecido

58

25,55

Negado seguimento

52

22,91

Prejudicada

47

20,7

Procedente

14

6,17

Procedente em parte

2,64

227

100

Total

Tabela 3
ADIs, por resultado 1988-2000
(Requerente: entidades empresariais)
Resultado final

ADIs

11

5,7

Indeferida sem julgamento de mrito

162

83,94

Procedente ou procedente em parte

20

10,36

193

100

Improcedente

Total

Grfico 4
ADIs, por resultado final - 1988-2000
(Requerente: Entidades empresariais)
180

162

160
140
120
100
80
60
40
20

11

20

0
Improcedente

indeferida sem julgamento de mrito

Procedente ou procedente em parte

Usando os mesmos critrios adotados para construo do ltimo

grfico, possvel observar que o julgamento das ADIs propostas por entidades
empresariais segue um padro bastante semelhante ao do julgamento de aes
propostas pelo conjunto das associaes e dos partidos. No entanto,
considerando todos os proponentes de ADIs, percebe-se que as instituies
centrais do Estado tm sucesso maior que as instituies representativas
associaes e partidos.
O xito relativo diz respeito tanto maior proporo de aes
julgadas procedentes quanto menor proporo de aes repelidas sem anlise
de mrito. Uma hiptese de trabalho a ser desenvolvida a partir de informaes
que cubram tambm os ltimos anos a de que, embora o STF no atue
deliberadamente em favor desse ou daquele setor, seus critrios de
admissibilidade das ADIs, bem como o rigor na aplicao desses critrios,
tendem a conter o mpeto da representao poltica de interesses pela via
judicial.
Ou seja, talvez aquilo que OLIVEIRA chamou de politizao da justia
no induza a um ativismo judicial que, por sua vez, redundaria em
judicializao da poltica. Onde se viu um ciclo da judicializao e uma
induo do ativismo judicial pela comunidade de intrpretes, pode estar
precisamente o oposto: uma atitude preferencialmente indiferente do STF em
relao s interpretaes constitucionais oriundas de associaes e de partidos.
Nessa hiptese, a incontestavelmente crescente interferncia do STF na vida
poltica responderia no por ativismo, mas pelo exerccio de duas funes
complementares: por um lado, funo de racionalizao, com a conseqncia
funcional de emprestar coerncia s instituies mais centrais dos aparelhos de
Estado; por outro, funo de segregao e hierarquizao, com o efeito de
escalonar as possibilidades de participao no interior da comunidade aberta
de intrpretes constitucionais.
Evidentemente,

essas

hipteses

ainda

carecem

de

maior

desenvolvimento e de embasamento emprico. De todo modo, o sucesso judicial

das associaes e dos partidos contrastado com o sucesso judicial de outros
autores aparece nos grficos 5 e 6 abaixo.

Grfico 5
ADIs, por resultado final - 1988-2000
(Requerente: partidos e associaes)
1000
862

900
800
700
600
500
400
300
200
100

118

60

0
Improcedente

Indeferida sem julgamento de mrito

Procedente ou procedente em parte

Grfico 6
ADIs, por resultado final - 1988-2000

1400

1307

1200
1000
800
558

600
400
200

104

0
Improcedente

Indeferida a inicial

Procedente

Na seo anterior formulei a hiptese de que as confederaes se

constituem efetivamente como elites de classe na atividade de representao
subjetiva do empresariado perante o STF. E, por conseqncia, sugeri que o
STF favorece, por indiferena deliberada, a separao e o escalonamento de
certos setores da esfera ampliada do Estado.
De que modo, ento, o empresariado utiliza a possibilidade de, por
meio da proposio de ADIs, alterar o ordenamento jurdico brasileiro? Mediante
uma representao subjetiva concretizada por elites de classe situadas nas
confederaes sindicais. Estas se estabelecem como elites na representao
junto ao STF em razo de dois fatores que se reforam mutuamente: primeiro,
pela obstinao dessas organizaes em afirmar sua legitimidade como
intrpretes da Constituio e representantes legtimas da classe empresarial; e,
em segundo lugar e decisivamente, pela disposio do STF em reconhecer-lhe
legitimidade ao mesmo tempo em que no reconhece igual estatuto a outras
entidades.
As informaes produzidas na pesquisa favorecem amplamente as
hipteses. muito heterognea a lista de entidades empresariais que
propuseram ADIs no perodo aqui considerado, indicando que vrias entidades
concorreram para a posio de representantes efetivas do empresariado.
Todavia, apenas algumas organizaes parecem ter incorporado definitivamente
s suas prticas polticas a utilizao das ADIs. Nesse sentido, as principais
entidades foram, como se esperava, confederaes nacionais. Em ordem
decrescente:

Confederao Nacional do Comrcio,

Confederao Nacional da Indstria,

Confederao Nacional dos Transportes,

Confederao Nacional da Agricultura,

Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino,

Confederao Nacional de Sade e

Confederao das Associaes Comerciais do Brasil.

Sozinhas, essas Confederaes responderam por 59,03% das ADIs

propostas por entidades empresariais.
Tabela 4
Entidades empresariais com maior nmero de ADIs propostas 1988-2000
Entidades

ADIs

Confederao Nacional do Comrcio

36

Confederao Nacional da Indstria

34

Confederao Nacional dos Transportes

17*

Confederao Nacional da Agricultura

15

Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino

15

Confederao Nacional de Sade

10

Confederao das Associaes Comerciais do Brasil

Total
134
* Uma das aes foi proposta em conjunto pela Confederao Nacional dos Transportes e pela
Confederao Nacional da Indstria. A fim de evitar dupla contagem, foi considerado apenas o
primeiro autor.

J foi discutido o sucesso judicial das entidades empresariais em

relao a outros proponentes. Foi considerado como exitosa a deciso final
procedente ou procedente em parte. Porm, essas no so as nicas hipteses
em que se pode obter uma deciso favorvel do STF. Tambm so exitosas, do
ponto de vista dos autores, as liminares deferidas e parcialmente deferidas.
Considerando as ADIs propostas por entidades empresariais que receberam
algum desses juzos entre 1988 e 2000, observa-se que a lista de autores
diminui muito e bem menos heterognea que a lista com o total de entidades
empresariais autoras. So elas:
Unio Democrtica Ruralista,
Federao Nacional dos Bancos,
Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino,
Confederao Nacional dos Transportes,
Confederao Nacional de Sade,
Confederao Nacional da Indstria,
Confederao Nacional do Comrcio,
Confederao Nacional da Agricultura e
Confederao das Associaes de Microempresas do Brasil

Assim, a consolidao de algumas confederaes como

efetivas

representantes do empresariado perante o STF parece resultar tanto da

combatividade dessas instituies como da disposio para reconhecer apenas
algumas entidades como legtimas intrpretes constitucionais.
Tomarei as trs principais organizaes da elite da classe empresarial
na representao de interesses junto ao STF para mostrar a validade desse
argumento na trajetria das entidades.
Veja-se a Confederao Nacional do Comrcio (CNC). Ela props,
um total de 36 ADIs no perodo analisado. A primeira ao foi proposta em 1990.
Seu primeiro xito, contudo, s aconteceu em maro de 1992. No ano seguinte,
a entidade props trs aes, um recorde para a entidade at a. Nesse mesmo
ano (1993), a CNC conseguiu duas liminares favorveis. Em 1994, ento, a
autora props cinco aes, mas obteve sucesso em apenas uma, o que parece
explicar a diminuio de aes propostas em 1995 e 1996. Em 1997, a autora
voltou a propor uma ADI, obtendo uma liminar dois dias depois. Depois dessa
deciso, mas ainda no mesmo ano, foram propostas pela entidade outras duas
aes, tambm com resultado liminar favorvel. Em 1998, a CNC props sete
aes, um nmero recorde, que se repetiu em 1999.
Grfico 7
ADIs por ano de distribuio - 1988-2000
(Requerente: CNC)
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
propostas

liminar

final

O caso da Confederao Nacional da Indstria (CNI) tambm

ilustrativo. A autora props sua primeira ao em 1988, mas sem sucesso nesse
ano e no seguinte. Em 1990, a autora voltou a propor e, pouco mais de um ms
aps sua segunda tentativa, a CNI conseguiu uma liminar. No mesmo ano, a
entidade foi autora de outras trs aes e mais duas no ano seguinte (1991).
Tendo obtido apenas aquele primeiro xito, a entidade no voltou a representar
no STF em 1992 e, em 1993, props apenas uma ao. Em maro de 1994 e
em junho do mesmo ano, a autora recorreu novamente ao STF, obtendo duas
liminares no fim de junho. Dois meses depois, foi proposta a primeira de quatro
aes, um total de seis no ano. Desde ento, a CNI no mais parou at 2000.
Grfico 8
ADIs por ano de distribuio - 1988-2000
(Requerente: CNI)
7
6
5
4
3
2
1
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
propostas

liminar

final

A Confederao Nacional dos Transportes (CNT) a terceira

entidade empresarial em ADIs propostas e sua trajetria segue a das anteriores.
Sua primeira ao apareceu em 1991. Sem nenhum sucesso, a autora s se
aventurou novamente em maio de 1993, conseguindo uma liminar uma semana
depois. Da, seguiram-se duas aes ainda em 1993 e outras duas em 1994. No
final de 1994, outra liminar favorvel e o reflexo nos anos seguintes: duas aes
propostas em 1995 e quatro em 1996. Nesses dois anos, porm, a entidade no
alcanou sucesso em nenhuma ao. Depois que, em 1997, foi deferido um
pedido liminar requerido em 1996, a autora voltou a representar no STF.

Grfico 9
ADIs por ano de distribuio - 1988-2000
(Requerente: CNT)
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
propostas

liminar

Concluses

Considerando os tipos deliberados e sistemticos de ao e inao

poltica do STF em relao s ADIs propostas por entidades empresariais,
percebe-se uma judicializao da poltica com sentido distinto do que vem
sendo empregado na literatura. Observa-se uma judicializao da poltica
associativa, da poltica de base, por assim dizer.
Entendendo que essa judicializao da poltica um processo
contraditrio de decises e no-decises, de filtragem escalonada das medidas
propostas pelos setores da esfera ampliada do Estado, pode-se afirmar que,
quanto ao empresariado, o STF age de modo a diferenciar e escalonar suas
associaes e sindicatos, conforme lhes nega ou lhes concede a possibilidade
de representar efetivamente a classe empresarial e de interpretar com efeitos
jurdicos a Constituio (neste caso, apenas naqueles assuntos em que se
considerar a existncia de pertinncia temtica).
As atividades de representao da CNC, da CNI e da CNT junto ao
STF, ao longo dos anos 1990, ilustram esse processo, evidenciando que, num
contexto em que muitas entidades tentam se apropriar das possibilidades de
representao judicial inauguradas pela Constituio de 1988, a postura do STF
sempre significativa: quando no age, restringe a comunidade de possveis
intrpretes constitucionais e, quando age, contribui para a consolidao de
alguns intrpretes especficos.
No conjunto, a judicializao da poltica levada a cabo pelo STF tem
por efeito o reforo da estrutura corporativa existente no pas desde a era
Vargas. A restrio do campo semntico passvel de interpretao por parte das
entidades de classe, via verificao de pertinncia temtica, o arremate:
fora

de

restringir

interpretaes

movidas

pelo

interesse

meramente

particularista e classista, o STF consagra a tradio de tutelamento da poltica

associativa e reconhece legitimidade estrutura sindical.

Referncias Bibliogrficas

BIANCHI, A. (2004), Estado e empresrios na Amrica Latina (1980-2000).

Antropoltica, n. 16. Niteri, janeiro-junho de 2004, pp. 101-122.
BOSCHI, R. R.; DINIZ, E. R. (2003), Empresariado e estratgias de
desenvolvimento. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 18, n.
52. So Paulo, junho de 2003, pp. 15-33.
CARVALHO, E. R. (2004), Em busca da judicializao da poltica no Brasil:
apontamentos para uma nova abordagem. Revista de Sociologia e
Poltica, n. 23. Curitiba, novembro de 2004, pp. 115-126.
CASTRO, M. F. (1997), O Supremo Tribunal Federal e a judicializao da
poltica no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 12, n.
34. So Paulo, julho de 1997.
DINIZ, E. R. (2002) Empresariado e estratgias de desenvolvimento. Lua
Nova, n.55-56. So Paulo, 2002, pp. 241-262.
OLIVEIRA, V. E. (2005), Judicirio e privatizaes no Brasil: existe uma
judicializao da poltica? Dados, vol. 48, n. 3. Rio de Janeiro, 2005,
pp. 559-587.
PERISSINOTTO, R. M. CODATO, A. N. (2009), Classe social, elite poltica e
elite de classe: por uma anlise societalista da poltica. Revista
Brasileira de Cincia Poltica, n. 2. Braslia, julho-dezembro de 2009,
pp. 243-270.
POGREBINSCHI, T. (2010), Tomando ratinhos por hipoptamos: o dilogo
institucional entre o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal

Federal. 7 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica.

Recife, 2010.
POULANTZAS, N. (1978), O Estado, o poder, o socialismo. Traduo: Rita Lima.
So Paulo: Paz e Terra, 2000.
. (1976), As transformaes atuais do Estado, a crise poltica e a
crise do Estado. POULANTZAS, N. (org.) O Estado em crise.
Traduo: Maria Laura Viveiros de Castro. Rio de Janeiro: Graal,
1977.
VERSSIMO, M. P. (2008), A Constituio de 1988, vinte anos depois: suprema
corte e ativismo judicial ' brasileira'. Revista Direito GV, vol. 4, n. 2,
So Paulo, julho-dezembro de 2008, pp. 407-440.
WERNECK VIANNA, L. J. [et al.]. (1999), A judicializao da poltica e das
relaes sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999.
WERNECK VIANNA, L. J.; BURGOS, M. B. SALLES, P. M. (2007), Dezessete
anos de judicializao da poltica. Tempo Social, vol. 19, n. 2. So
Paulo, novembro de 2007, pp. 39-85.