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Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas

Universidade Tcnica de Lisboa

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL,


NA ERA DA GLOBALIZAO.

Dissertao para obteno de grau de Mestre em Gesto e Polticas Pblicas

Francisco Jos Seixas Fonseca

ORIENTAO: Professora Doutora Elisabete Reis de Carvalho

LISBOA
2010

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

NDICE

1 INTRODUO ......................................................................................................................... 12
1.1 ESCOLHA E FUNDAMENTAO DA INVESTIGAO .................................................. 12
1.2 METODOLOGIA ................................................................................................................ 15
1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAO ................................................................................... 16
2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA E AS POLTICAS PBLICAS .................. 18
2.1 CONCEITO........................................................................................................................ 18
2.2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA .............................................................. 19
2.3 AS POLTICAS PBLICAS ............................................................................................... 25
3 SEGURANA INTERNA, SEGURANA PBLICA E NOVA GOVERNANA DA
SEGURANA. ............................................................................................................................ 32
3.1 SISTEMA DE SEGURANA INTERNA ............................................................................ 32
3.2 SEGURANA PBLICA ................................................................................................... 39
3.3 POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA ....................................................................... 42
3.4 NOVA GOVERNANA DA SEGURANA........................................................................ 48
4 A DIMENSO INTERNA DA SEGURANA INTERNA .......................................................... 53
4.1 CARACTERIZAO DA REALIDADE PORTUGUESA ................................................... 53
4.1.1 Criminalidade geral .................................................................................................... 57
4.1.2 Criminalidade violenta e grave ................................................................................... 58
5 DIMENSO EXTERNA DA SEGURANA INTERNA ............................................................ 62
5.1 CARACTERIZAO DOS RISCOS E AMEAAS PARA A SEGURANA ..................... 62
5.2 TERRORISMO: A PERSPECTIVA ACTUAL .................................................................... 63
5.3 OS NOVOS MODUS OPERANDI DOS TERRORISTAS ............................................... 65
5.3.1 Terrorismo nuclear ..................................................................................................... 65
5.3.2 Terrorismo biolgico ................................................................................................... 66
5.3.3 Terrorismo qumico .................................................................................................... 66
5.5.4 Terrorismo com bombas sujas ................................................................................ 67
5.5.5 Utilizao de suicidas ................................................................................................. 68
5.3.6 Ciberterrorismo ........................................................................................................... 68
5.4 CRIMINALIDADE ORGANIZADA TRANSNACIONAL...................................................... 69
5.4.1 Narcotrfico ................................................................................................................ 70
5.4.2 Trfico de seres humanos .......................................................................................... 71
5.4.3 Trfico de armas ........................................................................................................ 72
5.4.4 O crime financeiro ...................................................................................................... 72
6 ANLISE DAS AGENDAS GOVERNAMENTAIS DOS LTIMOS 30 ANOS ........................ 74
6.1 ANLISE DA AGENDA GOVERNAMENTAL ................................................................... 75
7 AS POLTICAS DE COOPERAO DE RESPOSTA DIMENSO EXTERNA ................. 79

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7.1. A cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa ............................. 79


7.2 A cooperao transatlntica .............................................................................................. 81
7.3 A cooperao no Espao de Liberdade, Segurana e Justia ......................................... 83
8 CONCLUSO .......................................................................................................................... 86
BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................... 89
ANEXO ........................................................................................................................................ 99

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NDICE DE FIGURAS

Figura 3. 1 - Modelo de segurana pblica nas sociedades contemporneas ........................... 41


Figura 3.2 Crculo virtuoso de uma poltica pblica de segurana .......................................... 43
Figura 3.3 - Multi-level governana da segurana ...................................................................... 49
Figura 3.4 Densificao do contedo da segurana ................................................................ 51
Figura 4.1 Percepo da segurana em Portugal ................................................................... 54
Figura 4.2 - Indicadores de risco e medo do crime e de avaliao do desempenho policial Portugal: evoluo de 2000 a 2005..................................................................................... 55

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NDICE DE TABELAS
Tabela 2.1 Tipologias de Polticas Pblicas............................................................................. 27
Tabela 3.1 Polticas de Segurana: reas de abrangncia ..................................................... 43
Tabela 3.2 Polticas de Segurana: desafios do quadro operacional e estratgico ................ 45
Tabela 3.3 Nveis de implementao das polticas de segurana ........................................... 46
Tabela 3.4 Ameaas comuns para a Segurana Interna e Defesa Nacional .......................... 47
Tabela 4.1 - Factores que afectam o sentimento de insegurana .............................................. 56
Tabela 4.2 Criminalidade violenta, entre 1998 e 2009 ............................................................ 59
Tabela 5.3 - A "Clientela" da droga mundial em 2000-2010 ..................................................... 70
Tabela 6.1 - Anlise de contedo dos Programas de Governo .................................................. 77
Tabela A1 - Governos Constitucionais nos ltimos 30 anos .................................................... 100
Tabela A2 Medidas de combate a pequena criminalidade constantes nos Programas ........ 101
Tabela A3 Medidas de combate a criminalidade violenta e grave constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 102
Tabela A4 - Medidas de combate ao trfico e consumo de drogas constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 104
Tabela A5 - Medidas de coordenao entre foras e servios de segurana constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 106
Tabela A6 Madidas de combate criminalidade organizada internacional constantes nos
Programas ........................................................................................................................ 108
Tabela A7 - Medidas de combate ao terrorismo constantes nos Programas ........................... 110
Tabela A8 - Medidas de combate aos grandes trficos transnacionais constantes nos
Programas ......................................................................................................................... 111
Tabela A9 - Medidas de cooperao internacional em matria de segurana constantes nos
programas ......................................................................................................................... 112

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NDICE DE GRFICOS

Grfico 4.1 Evoluo da criminalidade participada .................................................................. 58


Grfico 4.2 Evoluo da criminalidade violenta e grave .......................................................... 70
Grfico 6.1 Sntese do tratamento por anlise de contedo dos Programas de Governo ...... 78

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LISTA DE ACRNIMOS

AP

ADMINISTRAO PBLICA

CEDN

CONCEITO ESTRATGICO DE DEFESA NACIONAL

CEMGFA

CHEFE DO ESTADO-MAIOR-GENERAL DAS FORAS ARMADAS

CESI

CONCEITO ESTRATGICO DE SEGURANA INTERNA

CPLP

COMUNIDADE DE PASES DE LNGUA PORTUGUESA

CSSI

CONSELHO SUPERIOR DE SEGURANA INTERNA

CTP

COOPERAO TCNICO POLICIAL

EM

ESTADO MEMBRO

ETA

EUSKADI TA ASKATASUNA

FARC

FORAS ARMADAS REVOLUCIONRIAS DA COLMBIA

FMI

FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL

FSS

FORAS E SERVIOS DE SEGURANA

GCS

GABINETE COORDENADOR DE SEGURANA

GIA

GRUPO ISLMICO ARMADO

GNR

GUARGA NACIONAL REPUBLICANA

GOP

GRANDES OPES DO PLANO

INE

INSTITUTO NACIONAL DE ESTATSTICA

IPRI

INSTITUTO PORTUGUS DE RELAES INTERNACIONAIS

IRA

IRISH REPUBLICAN ARMY

KGB

KOMITEYED GOSUDARSTVENNOY BEZOPASNOSTY

LDNFA

LEI DE DEFESA NACIONAL E DAS FORAS ARMADAS

LNEC

LABORATRIO NACIONAL DE ENGENHARIA CIVIL

LOIC

LEI DE ORGANIZAO DA INVESTIGAO CRIMINAL

LRA

LORD`S RESISTANCE ARMY

LSI

LEI DE SEGURANA INTERNA

NGP

NOVA GESTO PBLICA

NPM

NEW PUBLIC MANAGEMENT

OCDE

ORGANIZAO PARA A COOPERAO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO

ONU

ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS

ONUDC

UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME PREVENTION

OSAMA

RGOS DOS SISTEMAS DE AUTORIDADE MARTIMA E AERONUTICA

OSCOT

OBSERVATRIO DE SEGURANA, CRIMINALIDADE ORGANIZADA E


TERRORISMO

OTAN

ORGANIZAO DO TRATADO DO ATLNTICO NORTE

PESC

POLTICA EXTERNA E DE SEGURANA COMUM

PIC

PROGRAMAS INDICATIVOS DE COOPERAO

PJ

POLCIA JUDICIRIA

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PNCTSH

PLANO NACIONAL CONTRA O TRFICO DE SERES HUMANOS

PSP

POLCIA DE SEGURANA PBLICA

RASI

RELATRIO ANUAL DE SEGURANA INTERNA

RCM

RESOLUO DO CONSELHO DE MINISTROS

SEF

SERVIO DE ESTRANGEIROS E FRONTEIRAS

SGSSI

SECRETRIO-GERAL DO SISTEMA DE SEGURANA INTERNA

SIRP

SISTEMA DE INFORMAES DA REPUBLICA PORTUGUESA

SIS

SERVIO DE INFORMAES E SEGURANA

SMA

SECRETRIA PARA A MODERNIZAO ADMINISTRATIVA

SSI

SISTEMA DE SEGURANA INTERNA

TIC

TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAO

TUE

TRATADO DA UNIO EUROPEIA

EU

UNIO EUROPEIA

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RESUMO

A gesto da segurana interna tem sofrido alteraes neste mundo dinmico e em acentuada
globalizao. Esta dissertao pretende investigar as polticas pblicas de segurana interna, que
foram inscritas nas agendas governamentais, nos ltimos 30 anos, de forma a responder aos
problemas, que tem a sua origem fora das fronteiras nacionais e que se podem manifestar no seu
interior. O objectivo desta investigao consiste em saber de que forma tem evoludo a resposta
dimenso externa da segurana interna.

Procedemos ao enquadramento das polticas de segurana, assim como, das dimenses internas
e externa da segurana interna.

A pesquisa emprica consistiu na aplicao da abordagem qualitativa, aplicando a anlise de


contedo aos programas de Governo, desde o VI Governo Constitucional, at ao presente.

Os resultados apontam para uma preocupao, com a dimenso externa da segurana interna, a
partir do mandato do XII Governo Constitucional. Os problemas como a criminalidade organizada
internacional, o terrorismo, os grandes trficos transnacionais e a cooperao internacional,
passaram a dominar os programas governativos, em matria de segurana interna, com o XII
Governo.

Palavras-chave: Polticas Pblicas; Segurana; Governo; Globalizao; Gesto; Agendas.

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Francisco Fonseca

ABSTRACT
The internal security management has been suffering changings in this dynamic world with an
enlarged globalization. This essay intends to investigate the internal security public policies,
which have been enrolled in the Government Agenda, in the last 30 years, in order to answer the
problems that have origin out of the national borders and that can be manifested in their interior.
The purpose of this investigation consists to know in which way it has been developed the answer
of the internal security based in an external dimension.
We proceeded to the framing of internal security policies, as well as the internal and external
dimensions of the internal security.
The empiric research consisted on a qualitative approach, by applying a content analysis to
Government's Programs, since the VI Constitutional Government to the present.
The results indicate a concern, with the external dimension of the internal security, starting from
the mandate of the XII Constitutional Government. Problems such as the international criminality,
the terrorism, the great transnational traffics and the international cooperation started to dominate
the governmental programs, regarding the internal security, with the XII Government.

Key-words: Public policies; Security; Government; Globalization; Management; Agenda.

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AGRADECIMENTOS

Agradecer a todos aqueles que contriburam para o desenvolvimento desta investigao, constitui
uma tarefa difcil, pois corremos o risco de no prestar o devido tributo, a todos os que ofereceram os
seus conhecimentos, para que os resultados obtidos nesta dissertao possam ser aqui
apresentados.

As minhas primeiras palavras de agradecimento vo para a Professora Doutora Elisabete Reis de


Carvalho, que demonstrou confiana no meu trabalho, ao aceitar orientar esta Dissertao de
Mestrado. O seu auxlio e estmulo no arranque da caminhada foram fundamentais. Esta investigao
no teria sido possvel sem as suas valiosas sugestes, crticas, generosidade e o seu tempo cedido
no apoio dos meus esforos.

A todos os docentes deste Mestrado, pela excelncia demonstrada na transmisso de


conhecimentos, que muito contribuem para elevar o nome do Instituto Superior de Cincias Sociais e
Polticas, como instituio de referncia no ensino superior.

Ao meu irmo Jaime Fonseca e Ana Paula, s afilhadas Mariana e Matilde, o meu muito obrigado
pelos conselhos e fora que me deram em todos os momentos deste meu percurso.

Quero manifestar o meu agradecimento, de uma forma muito especial, minha esposa Cludia, pelo
incentivo, apoio, compreenso, amor e carinho demonstrados durante esta jornada.

As palavras finais so de agradecimento profundo os meus pais, pelas referncias, princpios, valores
e responsabilidade que sempre me transmitiram. minha Me, o meu obrigado eterno, pelo grande
Amor e inesgotvel Carinho que sempre me dedicou, at sempre!

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1 INTRODUO

As sociedades tm que confrontar-se com os seus demnios e que aprender a


domin-los: pela educao, pela cultura, pelo civismo e pela solidariedade.
(Rodrigues, 1994: 320)

O presente complexo e o futuro radicalmente incerto.


(Moreira, 2004: 131)

1.1 ESCOLHA E FUNDAMENTAO DA INVESTIGAO

A fase da escolha do tema a investigar, constitui-se sempre como uma fase muito delicada; muitas
ideias surgiram, muitas interrogaes se colocaram quanto a relevncia do estudo, mas a incerteza
era a nica coisa clara que se nos afigurava perante a necessidade imperiosa de tomar uma deciso.
A pesquisa cientfica sobre a nossa rea de interesse adensou-se e algumas ideias foram ficando
mais claras, quanto ao que queramos tratar em sede desta investigao.

A deciso pela abordagem nesta perspectiva deve-se nossa rea de trabalho e formao
acadmica, mas tambm devido ao facto de ser um assunto muito pouco estudado em Portugal, pois
so poucos os trabalhos de cariz cientfico dentro desta temtica. Com este trabalho, por um lado,
pretendemos construir um conjunto de reflexes sobre a problemtica das polticas pblicas de
segurana interna, de forma a clarificar a dimenso interna e externa da segurana interna; por outro,
nosso objectivo principal, descortinar se as polticas introduzidas na agenda dos vrios governos
em anlise respondem aos problemas de dimenso externa da segurana interna.

Neste caminho, abordmos o fenmeno da globalizao, que transformou o mundo numa esfera
global mais pequena, em que os indivduos, os grupos e as naes tornam-se mais interdependentes
(Giddens, 2004). Esta transformao traduz-se em factores de unificao e de cooperao, mas
arrasta consigo tambm novos riscos e desafios, que ultrapassam as fronteiras geopolticas dos
Estados, que tornam os modelos de governao e as suas estruturas obsoletas para lidar com a nova
realidade global. Podemos dizer que vivemos numa era em que a barbrie, a violncia e a desordem
crescem a uma escala global (Hobsbawn, 2008: 15). Assim, a globalizao tem na sua origem um
conjunto de factores do frum econmico, poltico, social e cultural.

A humanidade nunca antes tinha assistido a uma evoluo cientfica, tecnolgica e informacional,
como a que estamos a presenciar. Esta baseada na velocidade das tecnologias de informao, que

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conjugada com os factores anteriormente apontados, provoca um ritmo acelerado da mudana e o


surgimento de novos riscos (Giddens, 2004: 51) para as pessoas e novas oportunidades para as
organizaes criminosas.
A globalizao trouxe novos desafios para a Segurana Interna dos Estados, pois novos captulos se
abriram como sejam o crime transnacional organizado e a segurana internacional, o crime
transnacional e a globalizao econmica, a liberalizao e o crime financeiro transnacional, a
cooperao entre organizaes criminosas (Moreira, 2004: 147).

A insegurana sentida a nvel global prende-se com o facto de vivermos num Mundo cada vez mais
desigual, interdependente, e dialgico (Guedes, 2007: 20). A sociedade passou a vivenciar um
poder errtico () sem territrio, sem populao, sem oramento, sem legalidade objectiva,
exactamente o negativo do Estado que conhecemos (Moreira, 2000: 67).

Em contrapartida, a segurana est plasmada na nossa Constituio como um direito fundamental,


interligado com o direito liberdade. Estes direitos tm uma relao de interdependncia, pois
podemos dizer que no existe liberdade sem segurana nem, efectivamente, segurana sem
liberdade. Assim sendo, o Estado responsvel por assegurar este direito fundamental aos cidados,
garantindo e preservando este bem social. Para qualquer cidado informado, em todo o mundo, a
segurana passou a ocupar o primeiro lugar das suas preocupaes podendo por em causa os
valores essenciais das Democracias (Leandro, 2008: 13). A segurana tida hoje como um pilar
fundamental de qualquer Estado de direito democrtico e consequentemente, como importante rea
de interveno pblica e poltica, esta deve, a fortioti, encontrar-se na linha da frente da inovao
industrial e da pesquisa (Almeida, 2009: 51), devendo merecer da parte dos investigadores e
acadmicos, a maior ateno, no sentido de se encontrarem as melhores prticas e conceitos, para a
segurana global, adaptveis s novas realidades.

O conceito de segurana diz respeito defesa externa do Estado e garantia da ordem, a nvel
interno (Lara, 2004: 75). As estruturas do Estado de direito sentem-se minadas por um sentimento
de aceitao da ideia que o mundo actual se caracteriza por um ambiente infinitamente complexo e
catico (Sarmento, 2006: 161), onde as polticas pblicas de segurana interna tm de ser
orientadas para a preveno das ameaas cada vez mais imprevisveis e que tm a sua origem fora
do territrio Nacional. Desta forma, a dimenso externa da segurana interna , cada vez mais,
imposta por um conjunto vasto e inovador de ameaas que no conhecem fronteiras nem limites
territoriais (Pereira, 2009).

Assim, o conceito de dimenso externa da segurana interna tem a ver com todo o tipo de ameaas,
que tem a sua gnese fora das fronteiras, mas que colocam em causa valores do Estado de direito,
como sejam os direitos, liberdades e garantias dos cidados, numa sociedade democrtica.
Exemplos destas novas ameaas transnacionais so o caso do terrorismo, da criminalidade
organizada, com especial relevo para o narcotrfico, trfico de armas, trfico e explorao de seres

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humanos e ainda a criminalidade econmica e financeira, a que Portugal tem de fazer face, sendo
que estes fenmenos criminais tm a sua origem no exterior das nossas fronteiras geopolticas.

No mbito desta dissertao, identificamos como problema o facto da segurana interna ter, na sua
gnese, cada vez mais uma dimenso externa, capaz de responder nova conjuntura internacional,
em termos de novos desafios criados aos Estados, pois a segurana apresenta-se agora como um
conceito global. (Almeida, 2009: 51). Assim, quando identificamos problemas globais de segurana,
que interferem na segurana interna de qualquer pas coloca-se em relevo a necessidade de
identificar os paradigmas para a definio de polticas (2009: 51) que dem resposta aos novos
problemas da segurana interna e que ajudem os governos na promoo e implementao de
mecanismos eficazes e eficientes, em termos de segurana para todos os cidados e sociedade em
geral.

Nesta problemtica as sociedades de risco no se confinam, como anteriormente sucedia, aos


limites geogrficos do tradicional Estado-nao (Pereira, 2009). Constatamos que o conceito de
segurana interna tem vindo a sofrer alteraes, pois os Estados tm de abdicar de alguma soberania
em prol de novo conceito global, ou seja, os Estados perdem alguma autonomia e as fronteiras de
segurana vo para alm dos prprios Estados; passa a existir uma componente supranacional da
segurana, isto , passamos a ter uma dinmica transnacional. Desta forma os Estados so
obrigados a reagir a acontecimentos internos que tm a sua gnese no exterior, fora do seu controlo
(Fernandes, 2005a: 55).

Neste domnio, os governos tm de criar polticas pblicas que se ajustem a esta nova realidade, em
termos de segurana interna. Os pases tero de encontrar mecanismos e estruturas, capazes de
projectar segurana no exterior das suas fronteiras fsicas, com o recurso s novas tecnologias
informacionais, a novos modus operandi e cooperao e experincia internacional (Elias, 2009).

Chegados aqui, importava definir a nossa pergunta de partida em que se basearia a nossa pesquisa.
Realizmos o percurso terico indispensvel, de forma a fazer a caracterizao das categorias que
nos permitisse distinguir claramente, entre dimenso interna e externa da segurana interna.
Recorrendo anlise de contedo, a fazer aos programas de governo desde o VI Governo
Constitucional at a actualidade, constitui nosso objectivo final dispor de dados para responder
questo de partida: Em que medidas as polticas pblicas de segurana interna configuram, cada vez
mais, uma dimenso externa?

Desta forma, pretendemos investigar se as polticas pblicas de segurana interna, na era da


globalizao, do resposta a esta nova abordagem de segurana, ou seja, que medidas em termos
de polticas pblicas de segurana interna foram inscritas nas vrias agendas governamentais, no
sentido de dar respostas dimenso externa da segurana interna.

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Neste sentido, as polticas pblicas de segurana interna devem ter como principal finalidade, a
resoluo de problemas securitrios, no sentido de promover a coeso social, o respeito por uma
cultura democrtica de segurana, a afirmao da cidadania e o desenvolvimento harmonioso da
sociedade.

1.2 METODOLOGIA

Para a elaborao desta dissertao, utilizaremos conhecimentos no mbito das cincias sociais,
nomeadamente no domnio da Cincia da Administrao Pblica e das Polticas Pblicas. A nossa
opo recaiu por realizar um estudo de carcter descritivo, baseando-nos na anlise documental,
bibliogrfica, quer de fontes nacionais, quer de fontes internacionais.

Procedemos ao levantamento do estado da arte nas cincias abordadas, atravs da reviso da


literatura, de forma a ficarmos munidos de ferramentas que nos permitam fundamentar as exposies
ao longo do texto. Consideramos que as obras citadas ao longo da dissertao, sendo que s essas
so referenciadas na bibliografia, constituem o mnimo indispensvel para a realizao de uma
investigao desta natureza.

De forma a garantir uma sustentao cientfica das concluses que nos propomos atingir,
recorreremos a abordagem qualitativa, fazendo uma anlise de contedo

dos programas de

Governo, desde o VI Governo Constitucional, at ao presente. Pretendemos, do ponto de vista


categorial e inferencial, a desmontagem das tendncias de evoluo das categorias apontadas
constantes do corpus 2 seleccionado. O estudo baseou-se numa codificao 3 , de acordo com os
objectivos da investigao, explicitada num quadro de referncia terica, baseada na explorao dos
textos que tratavam de forma especfica as polticas de segurana interna. Identificamos duas
categorias 4 partida: a dimenso interna e a dimenso externa da segurana interna.

Durante o trabalho de categorizao e classificao das unidades de registo encontradas no corpus,


no procedemos a uma anlise da frequncia com que os indicadores 5 aparecem neste, foi nossa

Um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter por procedimentos sistemticos e
objectivos de descrio do contedo das mensagens indicadores (quantitativos ou no) que permitam a
inferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas) destas
mensagens Bardin (2008: 44).
2
O corpus o conjunto dos documentos tidos em conta para serem submetidos aos procedimentos analticos
(Bardin, 2008: 122).
3
A codificao corresponde a uma transformao efectuada segundo regras precisas dos dados em bruto
do texto, transformao esta que, por recorte, agregao e enumerao, permite atingir uma representao do
contedo, ou da sua expresso; susceptvel de esclarecer analista acerca das caractersticas do texto (Bardin,
2008:129).
4
As categorias so rubricas ou classes, as quais renem um grupo de elementos () sob um ttulo genrico,
agrupamento esse efectuado em razo das caractersticas comuns destes elementos (Bardin, 2008: 145).
5
o conjunto de sub-categorias, e respectivos indicadores, que constitui uma definio operacional e
compreensiva de cada categoria, definio valida em funo dos critrios que presidem anlise (Amado, 2000:
57).

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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opo apenas considerar a sua presena ou ausncia. Sendo nosso objectivo constatar que medidas
estavam a ser inscritas pelos decisores governamentais na respectiva agenda, no foi nossa
preocupao verificar qual a intensidade com que determinado tema era citado.
Assim, pretendemos descortinar a evoluo das polticas pblicas de segurana interna em Portugal,
na era da globalizao, observando de que forma tem evoludo a dimenso externa da segurana
interna.

1.3 ESTRUTURA DA DISSERTAO

Sendo a nossa linha de partida a anlise da agenda governamental em termos de polticas pblicas
de segurana interna, procuramos no segundo captulo, primordialmente, situar o nosso corpo terico
na Cincia da Administrao Pblica e nas Polticas Pblicas, fazendo uma breve abordagem ao
estado da arte.

No terceiro captulo, descrevemos a estrutura do Sistema de Segurana Interna (SSI), enquadramos


o conceito de segurana pblica e por fim fazemos a ligao das reformas na Administrao Pblica
com a nova Governana da Segurana.

Segue-se o quarto captulo, onde se faz a caracterizao da dimenso interna da segurana interna,
atravs dos principais indicadores, baseada principalmente nos Relatrios Anuais de Segurana
Interna (RASI) e nos dados do Instituto Nacional de Estatstica (INE), devido a falta de outros estudos
estatsticos publicados.

No quinto captulo procedemos caracterizao dos perigos e das ameaas para a segurana global,
de forma a estabelecermos os principais Indicadores que enquadram a dimenso externa da
segurana interna. Para o efeito, recorremos a um conjunto de documentos oficiais, como so o caso
das vrias agendas governamentais, os RASI e o estudo do IPRI, que nos possibilitaram fundamentar
com mais preciso as categorias por ns estabelecidas.

No sexto captulo, procedemos ao estudo da agenda governamental das Polticas de Segurana


Interna nos ltimos 30 anos de governao em Portugal, atravs da anlise de contedo qualitativa
dos ltimos treze governos, da III Repblica.

As Polticas Pblicas de Segurana em matria de cooperao so focadas no stimo captulo.


Pretendemos, aqui descortinar que ferramentas so utilizadas para fazer face dimenso externa da
segurana interna. Em primeiro lugar, a cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), onde Portugal pode desempenhar um papel fundamental em termos da criao
de estruturas de segurana e programas de ajuda ao melhoramento da segurana desses pases,
projectando, assim, segurana para fora das suas fronteiras. Em segundo, a cooperao

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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transatlntica, que neste caso tem uma importncia estratgica para o nosso pas, pois muito do
conhecimento em termos de informaes importantes, passa por esta cooperao. Finalmente, a
cooperao no Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia, onde estamos integrados. Nesta
vertente, Portugal tem um papel mais passivo, limitando-se a cumprir as directivas emanadas da
unio Europeia, em matria de segurana interna.

O ltimo captulo dedicado apresentao das concluses finais da investigao e aos possveis
caminhos em termos de sugestes para trabalho futuro.

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2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA E AS POLTICAS PBLICAS

2.1 CONCEITO

O nosso governo chama-se democracia, porque a administrao serve os


interesses da maioria e no de uma minoria.
(Pricles, 1988: 27)

A palavra administrar, segundo Queir (1944) tem a sua origem nas expresses latinas ad ministrate
(servir) e ad manus trahere (manejar). Assim, administrar algo que passa por estruturar um grupo
humano em funo dos fins que este se prope atingir (Caupers, 2007: 31).

A Administrao Pblica (AP) a ferramenta a que o poder executivo do Estado recorre, com a
finalidade de satisfazer as necessidades da colectividade, prosseguindo o interesse pblico.

A administrao do Estado s muito recentemente que passou a garantir, com alguma frequncia,
outras necessidades para alm da segurana interna e externa e de justia. A expanso do mbito da
AP acontece com o Estado ps-liberal, passando a abarcar todas as esferas da vivncia social, como
so exemplo a sade, segurana social, ensino e a informao.

A AP pode ser definida, em sentido orgnico como, o conjunto de rgos, servios e agentes do
Estado e demais organizaes pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao
disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar
(Caupers, 2007: 37).

Quando nos referimos actividade administrativa pblica, ou seja, da actuao dos rgos e servios
do Estado, estamos a faz-lo em sentido material ou funcional.

A AP pode ser definida, em sentido material ou funcional como o conjunto de aces e operaes
desenvolvidas pelos rgos, servios e agentes do Estado e demais organizaes pblicas ocupados
em assegurar, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das
necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar (2007: 38).

Assim sendo, a AP o conjunto de rgos criados pelo governo para dar respostas s necessidades
dos cidados. Cada rgo tem uma funo especfica, e o conjunto de rgos forma o servio
pblico. Esta realiza servios que tm em vista satisfazer as necessidades da colectividade,
constituindo-se esta como financiadora do Estado atravs da contribuio de impostos. Desta forma,

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

o Estado conduz a produo e implementao de polticas pblicas no sentido de fazer uma


redistribuio aos cidados atravs de bens e servios, procurando o bem comum.

A Administrao prossegue o seu fim atravs de um conjunto de princpios ticos e jurdicos de forma
a dar segurana e confiana aos administrados. Por outro lado, os cidados tm o direito de exigir
transparncia, fiabilidade, clareza e racionalidade dos actos praticados pelos poderes pblicos, de
modo a poderem orientar as suas vidas de forma previsvel, calculvel e segura.

Assim, podemos dizer a este respeito que a AP est sob o controlo poltico (Rocha, 2000), mas
tambm submetida a princpios norteados pelo direito. A jurisdio do Estado cada vez mais uma
preocupao, pretendendo-se:

Respeitar a ordem jurdica que tutelava os direitos e deveres fundamentais (Mozzicafreddo,


1997);

Controlar a actuao do Estado, em termos de limitao de poder, atravs da subordinao


ao Direito (Chevallier, 2002).

A AP deve ser subordinada lei e orientada pelo direito e pela tica, de forma que a legalidade se
funda com os princpios ticos e morais em prol dos interesses dos cidados em geral. Por
conseguinte, temos hoje a ideia de uma administrao desinteressada e apostada apenas na
imparcialidade e universalidade das medidas no to evidente ou pacfica (Mozzicafreddo, 2001:
3). Actualmente, na sociedade em que vivemos, cada vez mais competitiva e complexa, o interesse
geral no apenas racional, neutro e imparcial, mas tambm rodeado de jogos de influncia,
presses e preferncias polticas e valorativas (2001: 3).

Em concluso, podemos dizer que a AP o conjunto de rgos institudos para cumprir os objectivos
do poder legislativo que, por sua vez, se traduz no conjunto das funes necessrias aos servios
pblicos em geral, de forma a satisfazer as necessidades da comunidade.

2.2 A ADMINISTRAO PBLICA PORTUGUESA

Portugal tem percorrido um caminho de adequao da AP evoluo da sociedade, da economia e


da cultura, prosseguindo um processo de modernizao administrativa. Este tem sido um dos
grandes desafios que, nos ltimos vinte anos, os vrios governos tm feito esforos no sentido de
responder aos anseios dos cidados. A AP portuguesa, tem acompanhado as tendncias europeias
nas ltimas dcadas, adoptando reformas no sentido de modernizar e adequar os servios, s novas
concepes de Estado e s reclamaes dos cidados. Reformas estas que seguiram directrizes
neo-liberais de AP que se reflectem sobretudo na reduo do peso da administrao no oramento

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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de Estado; na reduo da complexidade burocrtica dos servios; e na actual tendncia de


descentralizao, flexibilizao e democratizao da administrao pblica (Mozzicafreddo, 2001).

Com a evoluo da sociedade, novos valores sociais e culturais de servio pblico orientados para os
cidados, foram reclamados. Isto deveu-se globalizao dos mercados, revoluo tecnolgica e
informacional e necessidade imperiosa de reduzir a despesa pblica. A gesto pblica passa a
basear-se na racionalizao e optimizao de recursos que esto ao dispor da administrao, para
que exista uma melhor adaptao s novas realidades emergentes. Tarefa que tanto ou mais difcil
no contexto da AP, onde os recursos so escassos, porm a necessidade de adaptao nova
realidade fundamental para uma administrao do futuro. Vivemos cenrios de turbulncia e de
incerteza permanentes, situaes de risco em consequncia do desenvolvimento da sociedade e,
sobretudo, da complexidade e das formas desse desenvolvimento, com que as administraes tm
de se confrontar e adaptar constantemente (Madureira e Rodrigues, 2006).

A revoluo informacional a que estamos a assistir, veio possibilitar a difuso da informao


velocidade da luz, acelerou a integrao dos Estados-nao no processo de globalizao da
economia mundial e escancarou as portas sociedade do conhecimento. Actualmente assistimos a
um mundo cada vez mais globalizado, onde as diferenas entre os pases so cada vez menores.
Contudo, existem duas correntes em termos de cultura de AP: de um lado, temos os pases de
cultura legalista, ou seja, os pases que herdaram a influncia napolenica; do outro lado, os pases
de cultura gestionria, isto , os pases anglo-saxnicos (OCDE, 1997: 28).

A cultura tem um papel importante no funcionamento das organizaes e nos processos, assim como
sobre o prprio processo reformador (Hofstede, 1980; Crozier, 1963). Segundo Schein, a cultura
organizacional o padro de pressupostos bsicos que um dado grupo inventou, descobriu ou
desenvolveu, aprendendo a lidar com os problemas de adaptao externa e de integrao interna, e
que tm funcionado suficientemente bem para serem considerados vlidos e serem ensinados aos
novos membros como o modo correcto de compreender, pensar e sentir, em relao a esses
problemas (citado por Bilhim, 2005: 186).

A cultura administrativa, para Ziller (1993), a soma de valores e atitudes partilhados de uma forma
consciente pelo conjunto de actores da mquina poltico-administrativa. O autor refere o tamanho do
pas, as tradies e o nvel de formao como elementos determinantes nas culturas administrativas.
A dimenso de um pas pode implicar um maior anonimato nas relaes entre a administrao e os
cidados, menor tendncia para a desconcentrao e descentralizao das competncias do Estado,
na escolha de determinadas polticas pblicas (1993).

As tradies influenciam grandemente a cultura administrativa. Um relatrio da Organizao para a


Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE, 1997) sobre a gesto pblica referia que na
administrao portuguesa existia uma forte desconfiana nas relaes entre os cidados e a

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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administrao, sendo o contrrio, tambm verdadeiro 6 . Esta realidade tem a ver com o facto de em
Portugal, o cidado ser visto como um administrado, enquanto em outros pases o cidado visto
como um consumidor de servios e sobretudo como um cliente.

Quanto formao, outro factor que tem impacto na cultura administrativa, continuamos a ter uma
massa trabalhadora na AP com baixa escolaridade, embora nos ltimos anos se tenham lanado
algumas polticas pblicas, como o exemplo das novas oportunidades, no sentido de aumentar os
ndices de escolaridade. Segundo Hofstede (1980) existe uma influncia das culturas nacionais sobre
as organizaes, os cidados adquirem durante as suas relaes de trabalho um tipo de programa
mental, ou seja, uma cultura originria que leva a um determinado comportamento, tendo como
objectivo a vivncia em sociedade.

Podemos interrogar-nos se as reformas na AP podero ser condicionadas por factores culturais.


Parafraseando Trosa, a autora refere que a herana cultural influencia o processo reformador, mas
que a escolha de polticas pblicas podem conduzir inflexo da histria (1995:269). Por outro lado,
a sociedade no muda por decreto reformador, pois a cultura agrega um conjunto de valores, de
regras e de representaes colectivas que funcionam no mais profundo das relaes humanas
(Sainsaulieu, 1987: 142). Crainer explicita que pouco provvel que se possa fazer uma mudana
cultural bem sucedida de um s golpe. No se pode esquecer facilmente o passado, nem as
organizaes devem facilmente dispensar alguns dos modos positivos de pensar e agir j
estabelecidos. Casar a velha e a nova cultura torna-se ento num acto de formidvel equilbrio
(citado por Carvalho, 2001: 135).

Como acabmos de ver, a cultura desempenha um papel determinante nas mudanas, sejam elas de
processos, de estruturas ou de sistemas.

As reformas da AP devem ser sensveis a esta questo, uma vez que para alterar e modernizar os
seus procedimentos, tradicionalmente enraizados em aspectos de carcter normativo e burocrtico,
fulcral o recurso inovao tecnolgica, mas principalmente a novos comportamentos. S desta
forma a administrao portuguesa poder dar resposta aos novos contextos sociais, econmicos,
polticos e organizacionais que a envolvem.

A evoluo da AP est intimamente ligada reforma e evoluo do Estado (Mozzicafreddo, 2001).


Com o advento da Segunda Grande Guerra Mundial, e todos os grandes problemas sociais e
econmicos da resultantes, durante algumas dcadas o Estado Providncia (Welfare State),
enquanto actor social e organizador da sociedade, recorreu a modelos mistos de economia, de forma
a criar crescimento econmico, estabilidade e proteco social. O Estado Providncia entrou em crise

Em 2002 numa sondagem efectuada pela Marktest, o Dirio de Notcias e TSF, verificou-se que 58% dos
cidados portugueses consideravam a administrao pblica pouco eficiente, 13,6% consideravam-na nada
eficiente, 15,2% achavam-na muito eficiente, 0,1% muitssimo eficiente e 13,1% nada sabe ou no responde
(Dirio de Notcias, 25 de Fevereiro de 2002: 6).

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

no incio da dcada de 70 devido, principalmente, crise petrolfera. Anos mais tarde, a situao
comeava a tornar-se insustentvel devido ao aumento das despesas dos servios pblicos num
perodo de estagnao econmica. Com a falncia eminente do Welfare State devido
insustentabilidade oramental e gestionria, criaram-se novos modelos e paradigmas de
administrao (Rocha, 2001), estando estes na origem do que se veio a chamar reforma
administrativa. Este tema omnipresente no domnio da Cincia da Administrao Pblica. Esta
cincia estuda os fenmenos administrativos relacionados directa ou indirectamente com o sector
pblico procurando descrev-los, explic-los e manipul-los (Carvalho, 2008: 70).

As reformas gestionrias na AP tiveram como pano de fundo, atingir maior eficcia, eficincia e
excelncia, em todos os processos desenvolvidos conducentes satisfao das necessidades
pblicas. A Escola Managerial na AP teve lugar a partir dos anos 80, materializando-se num conjunto
de princpios fundamentais que passavam pela descentralizao, desregulao e delegao das
competncias. Segundo Lane (1995), o managerialismo consiste numa filosofia de substituio de um
Estado Administrativo por um Estado Managerial, ou seja, a opo gestionria face inoperncia e
s ineficincias tradicionalmente conotadas com as organizaes burocrticas (Citado por Madureira
e Rodrigues, 2006).

Segundo Pollitt (1993), o managerialismo consiste num conjunto de prticas raramente testadas, de
que uma melhor gesto ser uma soluo eficaz para um campo vasto de males quer econmicos
quer sociais. Pollitt defende ainda que, estas metas sero alcanadas atravs do progresso social,
que reside na obteno de aumentos sucessivos de produtividade, aumentos, esses, que resultam da
aplicao das tecnologias cada vez mais sofisticadas, tais como as tecnologias de informao e
comunicao (TIC); a aplicao e explorao destas tecnologias requerem uma fora de trabalho
altamente treinada e disciplinada, de acordo com as regras de produtividade; a gesto uma funo
organizacional separada das demais; o sucesso do negcio depender das capacidades e qualidades
do profissionalismo dos gestores; e para que os gestores possam desempenhar o seu papel devero
possuir um espao grande de manobra (citado por Bilhim, 2000: 45).

A reforma administrativa tornou-se um issue obrigatrio na agenda governamental a partir dos anos
oitenta (Carvalho, 2007: 4). Este perodo coincidiu com a entrada do pas para a Unio Europeia,
sendo as reformas pautadas: pelo comprometimento poltico ao mais alto nvel governamental com a
alterao de paradigma; pela influncia do movimento reformista da Nova Gesto Pblica (NGP)
iniciado em vrios pases da OCDE; e pelo papel desempenhado pela estrutura de misso
responsvel pela dinamizao da reforma administrativa a Secretaria para a Modernizao
Administrativa (SMA) (Arajo, 2004). O que na opinio de alguns autores (Arajo, 2004; Rocha, 2001)
foi decisiva para a introduo do modelo gestionrio na AP portuguesa. Surge desta forma um novo
paradigma de gesto pblica denominado, New Public Management (NPM).

O NPM demarcou-se do managerialismo pblico tpico uma vez que apresenta uma maior nitidez nas

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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suas caractersticas (Madureira e Rodrigues, 2006). As mais relevantes prendem-se com a


profissionalizao da gesto, a criao objectiva de medidas de desempenho, o foco nos resultados e
na reduo dos custos e na segmentao das unidades administrativas demasiado grandes e
complexas (Hood, 1991).

Alguns autores de referncia ligados ao NPM advogavam uma maior responsabilizao dos gestores
pblicos, maior competio entre os servios pblicos e avaliao dos resultados como factor
fundamental dos desempenhos (Osborne e Gaebler, 1992). No seguimento, podemos dizer que o
NPM a designao atribuda a um conjunto de doutrinas semelhantes, que surgiu no Reino Unido,
durante a dcada de oitenta do sculo XX e que tm vindo, desde ento, a dominar a agenda da
reforma burocrtica em muitos pases da OCDE 7 . Para alm do Reino Unido, a reforma sob influncia
deste modelo foi introduzida na Austrlia, Nova Zelndia, Estados Unidos da Amrica e noutros
pases da OCDE (Hood, 1991), incluindo Portugal.

O desenvolvimento do NPM, nas ltimas dcadas, ficou ligado a quatro mega tendncias
administrativas, que Hood (1991) enuncia:

Tentativas de reverter ou abrandar o crescimento do Estado em termos de despesas e de


recursos humanos;

Mudana para a privatizao ou quase privatizao do sector pblico com nfase nos
servios subsidirios;

Desenvolvimento da automao, em particular das tecnologias de comunicao e


informao (TIC), na produo e distribuio dos servios pblicos; e

Desenvolvimento de uma agenda internacional com um grande foco em assuntos gerais


de AP, design de polticas pblicas, de estilos de deciso e cooperao pblica.

Este foi um caminho objectivamente traado por todos aqueles que seguiram estes princpios, pois
Hood (1995) refere que a NGP no um resultado inevitvel de um conjunto de factores, mas sim o
produto de escolhas intencionais feitas pelos governantes dos diversos pases da OCDE, que desde
ento seguiram esta doutrina.

Por outro lado, importa dizer que o NPM oferece um conjunto de ferramentas limitadas e por isso,
todos os governos agem de forma semelhante, sendo que uns esto mais avanados que outros. As

Estas personalidades foram consideradas carismticas na dcada de 80: Margareth Thatcher, no Reino Unido
(1979-1990); Ronald Reagan, nos EUA (1981-1989); David Lange e Sir Geoffrey Palmer, na Nova Zelndia
(1984-1990); e Robert Hawke na Austrlia (1983-1991). Todos eles introduziram inmeras reformas nos seus
pases, com sabor neo-liberal, advogando um Estado minimalista e uma Administrao Pblica mais eficaz e
eficiente (Carvalho, 2008: 72).

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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prioridades dadas aos diferentes componentes variam consideravelmente de pas para pas, por um
lado porque nem todos os pases partiram da mesma posio, e por outro, nem todos os governos
possuem as mesmas capacidades para implementar reformas (Pollitt, 2000). Podemos mesmo
afirmar que, no h polticas de reforma administrativas iguais. Alis, no presente estdio de
evoluo, a Cincia da Administrao Pblica, em geral, continua a ser um assunto essencialmente
nacional. A compreenso e explicao dos fenmenos administrativos esto dependentes do
conhecimento e do contexto histrico, poltico, jurdico, econmico e social de cada Estado
(Carvalho, 2007: 6).

Ao abordar a reforma administrativa, em Portugal, temos de falar nas mudanas que ocorreram nos
ltimos 30 anos, depois da Revoluo dos Cravos, em Abril de 1974, que reps no nosso pas um
regime democrtico (Arajo, 2004; Rocha, 2001). Parece-nos pacfico afirmar que a AP portuguesa
influenciada pelo seu passado, ou seja, pelas mudanas introduzidas ao modelo tradicional, baseado
no sistema Napolenico. Porm, os estudos nacionais dedicados a esta rea cientfica (Cincia da
Administrao Pblica) so escassos e relativamente recentes (Carvalho, 2001; 31).

Assim, no caso portugus, temos numa primeira fase (1986-1992), uma reforma orientada para
solucionar o problema oramental, ou seja, reduo de custos principalmente com as polticas
sociais, em que o objectivo principal era o emagrecimento do Estado, com recurso ao sector privado
e s leis do mercado, tudo em nome da eficincia e controlo de custos; numa segunda fase (19931995), as reformas tm a ver com a gesto da qualidade dos servios pblicos, mais orientada para o
cidado (Rocha, 2001).

Estas reformas tiveram lugar num perodo de governao do PSD, nomeadamente, o X, XI e XII
Governos Constitucionais, tendo como Primeiro-ministro o Professor Cavaco Silva, sendo um perodo
de estabilidade poltica. Neste perodo, muitas organizaes internacionais como a OCDE, o Banco
Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e as prprias Naes Unidas tiveram um papel activo na
difuso das ideias do NPM, nomeadamente em relao reduo da despesa pblica, eficincia,
qualidade e accountability (Carvalho, 2008).

A partir destas novas ideias gestionrias da administrao pblica a reforma exige que se questione
o papel do Estado, a natureza das suas misses dos servios pblicos, a responsabilizao destes
perante os cidados e o governo, pela implementao das polticas pblicas e, em ltima anlise, a
resposta s necessidades sociais e a rentabilizao de recursos financeiros comuns (Neves, 2002:
27), devendo o Estado subordinar-se aos constrangimentos da concorrncia a gerir o seu patrimnio
com critrios de eficcia e excelncia (Moreira, 1996).

As reformas administrativas introduzidas pelos governos que se seguiram, a que Rocha (2001)
chamou de reinveno da administrao, tiveram impacto em reas especficas de interveno, na
relao da administrao com o cidado e na sua qualidade. Na reforma administrativa dos governos

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

socialistas de Antnio Guterres (XIII e XIV Governos Constitucionais, entre 1995 e 2002), preconizase o desenvolvimento de novos sistemas de gesto assentes numa maior autonomia dos servios da
Administrao Pblica e na responsabilizao dos seus dirigentes (Carvalho, 2008; 176). Neste
perodo, foram encontrados 9 elementos, segundo Carvalho (2007), nos programas de governo,
sendo eles: autonomia de gesto, agencificao, qualidade, eficincia, eficcia, privatizao, Estado
regulador, TIC, avaliao do desempenho e autonomia de gesto.

Na Reforma Administrativa dos Governos Sociais-democratas de Duro Barroso e Pedro Santana


Lopes (XV e XVI Governos Constitucionais, entre 2002 e 2005), foram encontrados oito dos nove
elementos antes definidos, nos programas de governo. Foram eles: avaliao do desempenho,
autonomia de gesto, qualidade, eficincia, eficcia, privatizao, Estado regulador, e tecnologias da
informao e comunicao (Carvalho, 2007).

Na Reforma Administrativa dos Governos Socialistas de Jos Scrates (XVII e XVIII Governos
Constitucionais, entre 2005 e actualidade); detectam-se sete elementos em nove possveis: avaliao
de desempenho, autonomia de gesto, qualidade, eficincia, eficcia, Estado regulador, e TIC (2007).

A AP do sculo XXI foi forada a responder a variveis que at ento no tinham qualquer
interferncia no sector pblico. Hoje, a AP tem de fazer uma gesto de redes complexas, compostas
por actores diversos, que podem ser grupos de presso, grupos polticos, instituies sociais e
empresas privadas. Passam ento a existir conflitos de interesses entre estes actores, por
conseguinte a gesto pblica deve ser capaz de os gerir, no devendo impor unilateralmente a sua
vontade.

Podemos concluir agora, que o NPM teve e continua a ter um grande impacto na AP portuguesa. Um
paradigma sobretudo econmico, que foi introduzido, maioritariamente, por fora de uma conjuntura
externa desfavorvel continuao de um modelo burocrtico de dcadas. Devemos referir que a
crise mundial actual, que afecta Portugal sobremaneira, poder alterar este paradigma, mas ainda
no so conhecidos dados que permitam tirar quaisquer concluses acerca deste facto.

2.3 AS POLTICAS PBLICAS

Os polticos tendem, por vezes, a agir de acordo com os ltimos acontecimentos,


escolhendo as medidas mais simples, em vez de pensarem a longo prazo e
procurando antecipar os riscos e as ameaas segurana.
(Almeida, 2009)

A disciplina de polticas pblicas emergiu nos Estados Unidos, principalmente devido aos esforos de
Charles Merriam, cientista poltico americano e a Harold Lasswell (Carvalho, 2008: 30; Rocha, 2009:
9), a quem ficou a dever-se, juntamente com Lerner a caracterizao como disciplina cientfica

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

(Rocha, 2009: 10). A crescente interveno do Estado e a necessidade de avaliao dos programas
pblicos criaram o objecto de anlise, ou seja, output governamental (Rocha, 2009: 10). O estudo das
polticas pblicas tem que ver com as decises ou no decises que afectam e interferem na vida dos
cidados, isto , os resultados produzidos pela actividade dos governos.

O estudo sistemtico das polticas pblicas ainda muito recente (Carvalho, 2008), pelo que
encontrar uma definio de polticas pblicas, que merea a concordncia da comunidade cientfica,
que entronque nos objectivos da nossa investigao, seria uma tarefa sem resultados prticos.
Contudo, deixamos aqui algumas definies de polticas pblicas. Nagel (1980) diz-nos que as
polticas pblicas compreendem as decises governamentais destinadas a resolver problemas. J
segundo Anderson (1984) as polticas pblicas dizem respeito aco do governo e dos funcionrios
pblicos, destinadas a lidar com um determinado problema. Mas a definio considerada clssica
entre a comunidade acadmica, diz-nos que uma poltica pblica tudo que os governos escolhem
fazer ou no fazer (Dye, 1975: 1).

Como podemos constatar, no existe uma definio consensual entre investigadores e acadmicos
para polticas pblicas. Segundo Birkland, a definio de polticas pblicas tem como nico objectivo,
enquadrar os sujeitos que esto relacionados com o processo de produo de polticas (2005: 17).

Em sentido mais especfico, relativamente noo de polticas pblicas podemos dizer que uma
poltica pblica pressupe a existncia de uma esfera ou domnio da vida que no privado, nem to
pouco meramente individual, mas que, pelo contrrio, assumido como comum (Cardim, 2006: 30).
Assim sendo, as polticas pblicas so projectos para a resoluo de problemas concretos, no
domnio pblico, ou aces de um determinado governo orientadas para as funes tpicas de um
Estado, como o caso da segurana, justia, sade, educao, economia, cultura e bem-estar social
das comunidades e dos seus cidados, ou seja, um conjunto de aces ou inaces aprovadas pelo
governo que iro produzir efeitos especficos em determinadas reas da sociedade.

Desta forma, para o desenvolvimento do nosso trabalho, assumimos como polticas pblicas as
decises tomadas pelo governo, destinadas resoluo de problemas que afectam a sociedade ou
introduo de regras e orientaes que determinam o modo de funcionamento do colectivo dos
cidados e das instituies e actores que operam na sua esfera de actuao (Cardim, 2009:135).

Chegados aqui, devemos procurar entender a origem e a ontologia da rea de conhecimento das
polticas pblicas, pois isso permite compreender melhor os caminhos traados e as suas
perspectivas.

Na anlise das polticas pblicas, quatro clssicos tiverem importantes contributos: H. Lasswell, H.
Simon, C. Lindblom e D. Easton (Rocha, 2009: 54), conforme explicitaremos seguidamente.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Lasswell (1951), introduz a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica), na tentativa de
tentar conciliar o conhecimento cientfico com a produo dos governos e, ainda, estabelecer canais
de entendimento entre os cientistas sociais, grupos de interesse e o governo.
Seguidamente, Simon (1957) introduziu o conceito da racionalidade limitada de quem tinha poder de
deciso na AP (policy makers). A racionalidade limitada, ainda segundo o autor fica-se a dever a
problemas de informao deficiente, ao auto-interesse dos decisores e outros factores que possam
interferir no momento da tomada da deciso.

Mais tarde, Lindblom (1959) colocou em questo o racionalismo de Lasswell e Simon, sendo que a
sua proposta vai no sentido de incorporar outras variveis durante a formulao e a anlise de
polticas pblicas, nomeadamente as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do
processo decisrio. O processo das polticas pblicas tinha que ter em conta factores relacionados
com as eleies, os partidos polticos, os grupos de interesse e as prprias burocracias.

O contributo de Easton (1965) teve a ver com a definio de poltica pblica como um sistema, isto ,
como uma interaco entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo o autor, as polticas
pblicas so influenciadas pelos inputs dos partidos, dos media e dos grupos de interesse, que
passam a ter um papel fundamental em termos de resultados e efeitos das polticas implementadas
(citado por Rocha, 2009).

Na tabela 2.1, identificamos as quatro tipologias de polticas pblicas, que segundo Lowi (1964; 1972)
cada poltica implementada vai ser alvo de apoios e rejeies.

DISTRIBUTIVAS
Compreendem
as
decises tomadas pelo
governo, que no tm
em linha de conta o
facto de os recursos
serem limitados; os
impactos
destas
polticas fazem-se sentir
mais individualmente do
que colectivamente, ou
seja, privilegia alguns
grupos em vez da
generalidade
da
comunidade.

Tabela 2.1 Tipologias de Polticas Pblicas


REGULADORAS
CONSTITUTIVAS
Estas polticas tm mais
visibilidade perante o
pblico em geral, pois
estas envolvem a AP,
os polticos e os grupos
de interesse.

Esta tipologia tem a ver


principalmente
com
procedimentos, isto ,
estas polticas pblicas
geram grupos de apoio
e de veto dentro do
prprio sistema poltico.

REDISTRIBUTIVAS
As mais conhecidas as
polticas sociais; estas
atingem a maior parte
dos cidados, pois,
abrangem a alocao e
a gesto dos recursos
colectivos e, o modo de
distribuio
e
de
disponibilizao
dos
servios.

Fonte: (Adaptado de Lowi, 1964; 1972)

Quanto ao processo de polticas pblicas, tambm denominado por ciclo de polticas pblicas, que
vigorou nas dcadas de 70 e 80, pode ser decomposto num conjunto de fases, desde o seu comeo,
at ao seu fim (Carvalho, 2008).

As etapas do processo de polticas pblicas podem ser resumidas da seguinte forma: a primeira

27

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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prende-se com o agendamento (agenda-setting), ou seja, a identificao dos problemas e a sua


colocao na agenda governamental; a formulao de polticas pblicas, que tem que ver com o
estudo e desenvolvimento de propostas polticas tendentes resoluo de problemas, mediante
negociao; a deciso traduz-se na seleco da proposta; a implementao refere-se execuo das
polticas escolhidas e, por ltimo, a avaliao est relacionada com o controle dos outputs das
polticas junto dos grupos abrangidos e no abrangidos (Carvalho, 2008).

Por conseguinte, segundo Bryner (2003), o fenmeno de formulao, implementao e avaliao de


polticas pblicas revela-se, na prtica, fludo e pouco preciso, nem sempre sendo possvel identificar
com exactido o problema tratado ou as possveis solues aplicadas, o que leva a que muitas
aces pblicas no tenham qualquer efeito e que determinadas polticas lidem com os sintomas e
no com as causas de um problema, deixando-o por resolver (citado por Carvalho, 2008: 35).

Nas ltimas dcadas o estudo das polticas pblicas teve um crescimento em toda a comunidade
acadmica. Vrios factores estiveram na origem da maior visibilidade desta rea. O primeiro fica-se a
dever imposio de polticas de maior eficincia e controle de custos, que passaram a dominar a
agenda poltica dos pases da OCDE. Nesta fase assiste-se reconfigurao das polticas pblicas,
principalmente as sociais e econmicas o que faz com que tenham maior visibilidade em termos da
sua concepo e implementao. Como segundo factor temos a substituio das polticas
Keynesianas oriundas do fim da Segunda Guerra Mundial, por polticas mais restritivas de custos.
Desta forma, as polticas pblicas tambm sofreram alteraes, devido desinterveno do Estado
quer na economia quer nas polticas sociais.

Assim, o conceito de polticas pblicas depende do conceito de Estado. No modelo de Estado


Welfare, o Estado o autor das polticas pblicas, implementa-as atravs da sua mquina
administrativa. No h polticas pblicas fora do Estado. As polticas pblicas de cariz social so a
actividade do Estado por excelncia (Rocha, 2009). A partir da dcada de setenta, o Estado
providncia entrou em falncia com a crise petrolfera, que afectou todos os Estados industrializados,
devido estagnao econmica, desemprego e inflao. Houve a necessidade de os Estados
efectuarem uma reformulao das polticas pblicas. Esta reconfigurao, a que nos referimos
anteriormente, d-se atravs da assuno da categoria do estado regulador, o que se veio a
manifestar, desde logo, numa lenta mas progressiva e contnua metamorfose dos servios pblicos e
das polticas pblicas (Rodrigues, 2009: 157).

Por conseguinte, valores e princpios que guiaram o aparelho administrativo, que se foram
consolidando durante sculos, tornaram-se, aparentemente, o smbolo de um passado engolido pela
voracidade da competitividade, da globalizao e das tecnologias da informao e comunicao
(Carvalho, 2008: 79). Assim, chegamos a uma NGP, que Bilhim classifica como uma mudana de
foco da public administration para a public management (2000: 45).

28

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Com o NPM a actividade do Estado afectada, o Estado reduzido, atravs das polticas de
privatizao. Grande parte da actividade do Estado passa a ser subcontratada. Isto significa que a
implementao das polticas passou a estar a cargo das entidades que tem os contratos com o
Estado. Por conseguinte, o Estado passa a ser caracterizado por uma actividade de regulao e de
orientao macro-econmica e de autonomizao da esfera privada (Mozzicafreddo, 1997: 17).

Devemos referir que a formulao de polticas pblicas tem de lidar com trs tipos de interesse: o
interesse nacional, o interesse pblico e o interesse geral. (Bilhim, 2008: 113). No que diz respeito ao
interesse nacional, este relaciona-se intimamente com a essncia de Portugal, como Estado-nao,
perante um conjunto de circunstncias histricas da mais variada natureza, e, tendo em conta a
prevalncia de quaisquer factores de ndole geogrfica ou geopoltica. (2009:113). Nesta esfera,
esto englobadas as polticas pblicas relacionadas com a segurana e de garantia da soberania e
independncia nacional; direitos, liberdades e garantias; a defesa da democracia poltica; a promoo
do bem-estar e da qualidade de vida do povo e da igualdade real entre os portugueses () entre
outras (2009: 113). Neste paradigma, o Estado visto como uma instituio centralizadora e
impositiva (Rodrigues, 2009:153), com uma tripla funo de assegurar um ambiente de Paz e de
Segurana, atravs dos alicerces da Eficincia, da Equidade e da Estabilidade (2009: 153).

Nos nossos dias, um dos principais debates no mundo acadmico prende-se com o facto de se saber
que espao tm os governos na definio e implementao de polticas pblicas. No processo actual
de definio de polticas pblicas, os Estados, seus governos que exercem a sua actividade num
mundo globalizado e cada vez mais complexo, aproxima-se mais da perspectiva terica dos que
defendem que existe uma autonomia relativa dos Estados, ou seja, os estados continuam a ter o
seu espao de actuao, mas cada vez mais sujeitos a influncias internas e externas (Evans,
Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Desta forma, assistimos ao envolvimento de grupos de interesse,
movimentos sociais que participam na formulao das polticas pblicas, cada qual com maior ou
menor influncia.

Existe alguma literatura que vem defendendo um encurtamento do papel dos governos, devido
principalmente globalizao, dificuldades de interveno, menor capacidade para formular polticas
pblicas e para governar. Todos estes factores ficam-se a dever crescente complexidade que a vida
moderna trouxe consigo e que levou a considerar o poder poltico institucionalizado como uma rede
de poderes, o que leva a encarar a vida poltica como um processo de negociao e de troca, onde
governar passa a assentar num processo de ajustamento entre grupos (Maltez, 1996). Neste sentido,
podemos dizer que as polticas e programas que estruturam e conduzem a vida poltica e social so
o resultado de interaces de muitos diferentes grupos e organizaes, a mistura de muito diferentes
opinies e interesses (Bilhim, 2008:102).

Como j referimos, com o NGP, tambm novos formatos de polticas pblicas foram introduzidos,
devido grande preocupao por parte dos governos com a eficincia. A eficincia passa a ser o

29

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

principal desiderato dos novos formatos de polticas pblicas. Por outro lado a credibilidade e a
delegao das polticas pblicas passam a ser factores preponderantes, embora estes novos
desenhos ainda tenham pouca investigao emprica. Esta nova viso, resulta da crise fiscal e
econmica ocorrida e na mudana da ideologia do Estado, que comeou com a decadncia do sonho
pluralista da viso dos Estados Unidos sobre polticas pblicas.

Os interesses comuns, que estiveram na origem da deciso sobre polticas pblicas que afectam os
cidados, no resultam de uma aco colectiva, mas sim de free riding, isto , os interesses de
alguns apresentam maiores resultados do que os interesses da comunidade (Olson, 1965). Em
sentido contrrio, Cardim refere que o carcter pblico das polticas relaciona-se, ainda, com a sua
universalidade, entendida na medida em que providenciam bens pblicos utilizveis ou
disponibilizados para toda a sociedade, no podendo ser consumidos ou dirigidos apenas a uma
pessoa singular ou a um nico grupo de pessoas (2006: 29).

Olson, a este respeito, refere que o interesse pblico no a soma dos interesses dos grupos.
Seguindo o mesmo raciocnio, uma boa poltica resultaria de uma anlise racional e no de uma
disputa de grupos de interesses. Assim, com o contributo de Olson, a eficincia e a racionalidade
passam a estar no cerne das polticas pblicas, nomeadamente nas polticas de privatizao e
desregulamentao, que diminuiriam os riscos das aces colectivas.

Como outro factor de influncia, a credibilidade das polticas pblicas ganhou adeptos, pois, as regras
pr-estabelecidas so mais eficientes do que o poder discricionrio dos polticos e da prpria
administrao, de que as polticas pblicas podem ser alvo. A discricionariedade tende a ser
eliminada, delegando-se em instituies que preparam o processo disponibilizador das solues que
as motivaram, ou que constituem mesmo a sua frente de contacto e de disponibilizao de produtos
ou servios delas decorrentes (Cardim, 2006: 29).

Em vrios pases, as polticas pblicas tendem a ser implementadas com um carcter participativo
cada vez mais activo, pois a negociao e a obteno de consensos contribui expressivamente para
a legitimao social e para a viabilidade de uma poltica pblica, uma vez que alarga o espectro social
de apoio, neutraliza interesses contraditrios e permite a penetrao no tecido social envolvido no
processo ou que dele toma conhecimento (Cardim, 2006: 195). Neste sentido fundamental, que as
polticas adoptadas sejam as mais adequadas resoluo dos problemas, para que haja adeso e
consentimento dos seus destinatrios. (Carvalho, 2008: 99).

O governo continua a ser um dos principais actores, mas, actualmente, a formulao e


implementao das polticas pblicas que regulam a sociedade, so o resultado de uma interaco
muito complexa de vrios outros intervenientes, com diferentes interesses, objectivos e valores
(Colebatch, 2005 e Bilhim, 2009). Segundo Sabatier (1999) o processo de definio e
desenvolvimento das polticas pblicas est imbudo da complexidade inerente realidade social em

30

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

que o mesmo se desenrola, implicando numerosos actores, visveis e encobertos, com diferentes
vises da realidade e interesses, que procuram, recorrendo aos meios ao seu alcance, atingir os seus
prprios fins (Citado por Carvalho, 2008: 33).

Com a nova governao, tambm o Estado Portugus delegou poder em grupos sociais, que
representam determinados grupos de interesses, principalmente no que diz respeito implementao
de polticas pblicas, mas o governo continua a tomar decises e a desenhar polticas conducentes
resoluo de problemas, adaptando-se s formas como a sociedade, as suas estruturas e os grupos
de interesses que as compem, relatam e interpretam as histrias acerca do modo como os
problemas se delimitam, se corporizam e interagem, conduzem a uma nova dimenso (social) desses
mesmos problemas (Cardim, 2006: 194). Neste sentido, quando fizermos referncia as polticas
pblicas fica subentendido que as medidas propostas consistem em solues decorrentes do
diagnstico de uma situao problemtica, determinadas de acordo com uma sequncia lgica,
racional: diagnstico do problema, determinao dos objectivos, levantamento das alternativas,
escolha da alternativa com a melhor relao custo/benefcio e menor risco, sua implementao e
posterior avaliao (Carvalho, 2008: 99). Isto nada mais que o ciclo de uma poltica pblica.

Pensamos estar agora em condies, depois de resumidamente termos abordado alguns modelos e
teorias, de compreender melhor os problemas para os quais as polticas pblicas so desenhadas, os
conflitos causados, as etapas, o papel dos destinatrios, instituies e grupos de interesse envolvidos
na deciso e que, no final, sero abrangidos pelas polticas pblicas.

31

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

3 SEGURANA INTERNA, SEGURANA PBLICA E NOVA GOVERNANA DA SEGURANA.

O declnio do Estado no um preldio da utopia, mas sim do desastre.


(Fukuyama, 2006: 128)

3.1 SISTEMA DE SEGURANA INTERNA

Se fizermos uma abordagem etimologia da palavra segurana, ficamos mais aptos a entender o seu
verdadeiro significado. Assim, a sua origem vem do Latim securus, que significa sem temor,
derivando da expresso sine cura, que por sua vez significava sem cuidados. Podemos dizer que
a segurana a ausncia de risco, a previsibilidade, a certeza quanto ao futuro. O risco est sempre
associado a factores que diminuem a previsibilidade e, portanto, a certeza quanto ao futuro.
Prosseguindo, podemos dizer que a segurana um estado pessoal, mas simultaneamente um
processo de interaco social que visa assegurar a previsibilidade, a confiana, a regularidade e a
ordem, como forma de combater ameaas e riscos gerados pela desordem e imprevisibilidade (IPRI,
2006a: 23).

A segurana interna no contexto actual, homeland security na terminologia anglo-saxnica pode


ser definida como o esforo de governao concentrado, envolvendo todos os agentes e capacidades
pblicas e privadas que contribuem para um clima de paz social e de tranquilidade pblica num dado
pas (Almeida, 2009: 50). Assim, a segurana interna consiste na actividade do Estado levada a
cabo, no sentido de proporcionar um sentimento de segurana sociedade em geral e precaver e
combater riscos e ameaas que possam comprometer o normal funcionamento das instituies
democrticas. No mesmo sentido, o significado de segurana equivale nas sociedades
contemporneas ocidentais ao estatuto de bem pblico e de direito fundamental, sendo
percepcionada como um factor de desenvolvimento econmico, coeso social e estabilidade poltica
(IPRI, 2006a: 23).

Depois da aprovao da Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, foi prevista a necessidade


de se encontrar um conceito do SSI, que veio a acontecer em 1987 com o parlamento a aprovar a
8
primeira Lei de Segurana Interna (LSI). Esta LSI definiu as competncias do Governo, na conduo

da poltica de segurana interna, nomeadamente o Conselho de Ministros, que tem competncia para
definir as linhas gerais de poltica governamental de segurana interna; da Assembleia da Repblica,
que tem como competncia a fiscalizao da sua execuo e do Primeiro-Ministro que responsvel
pela direco poltica da segurana interna. Foi criado tambm o Conselho Superior de Segurana
Interna (CSSI), sendo um rgo interministerial de consulta em matria de segurana interna e o

Lei n. 20/87, de 12 de Julho, actualizada pela Lei n. 8/91, de 01 de Abril, pelo Decreto-Lei n. 61/88, de 27 de
Fevereiro, pelo Decreto-Lei n. 51/96, de 16 de Maio e pelo Decreto-Lei n. 149/2001, de 07 de Maio.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Gabinete Coordenador de Segurana 9 (GCS), que funciona na directa dependncia do PrimeiroMinistro ou, por sua delegao, do Ministrio da Administrao Interna (MAI), sendo um rgo de
assessoria e consulta para a coordenao tcnica e operacional da actividade das Foras e Servios
de Segurana (FSS). Esta primeira LSI definia como entidades e organismos pblicos com funes
de segurana:

A Polcia de Segurana Pblica (PSP) 10 ;

A Guarda Nacional Republicana (GNR) 11 ;

A Polcia Judiciria (PJ) 12 ;

O Servio de Estrangeiros e Fronteiras 13 (SEF);

O Servio de Informaes e Segurana (SIS);

Os rgos dos Sistemas de Autoridade Martima 14 e Aeronutica (OSAMA) 15 .

No GCS tinham assento os dirigentes mximos da PSP, GNR, PJ, SEF, SIS, autoridade martima,
autoridade aeronutica e Secretrio-Geral e um representante de cada uma das entidades em
permanncia, sendo as suas funes genricas, assessorar as entidades governamentais
responsveis pela conduo da poltica de segurana interna. Devemos salientar que o GCS no
detinha quaisquer competncias de comando, operacionais, sendo apenas um rgo de consulta.

Aps vinte anos de vigncia do sistema de segurana, criado pela LSI de 1987 foram identificados
pontos crticos, que podem ser sistematizados do seguinte modo:

Multiplicidade de actores;

Multiplicidade de tutelas;

Ausncia de uma efectiva instncia de coordenao operacional;

Duplicaes funcionais e territoriais;

Separao entre os dois nveis de investigao criminal;

Disperso da cooperao policial internacional;

Deficiente articulao do SII com o SIRP;

Duplicao de rgos de apoio (IPRI, 2006a, 18).

9
Regulamentado pelo Decreto-Lei n.61/88 de 27 de Fevereiro, com as alteraes introduzidas pelos DecretoLei n. 51/96 de 16 de Maio e Decreto-Lei n. 149/2001 de 7 de Maio.
10
Originariamente criada como Polcia Cvica pelo Decreto-lei n. 144 de 8 Julho de 1867, sendo de natureza
civil.
11
Criada por Lei a 3 de Maio de 1911, sendo duplamente tutelada pelos ministrios da Administrao Interna e
Defesa, por isso de natureza militar.
12
Inicialmente designada de Polcia de Investigao Criminal, integrada na PSP, tendo-se autonomizado em
1927, sendo hoje um corpo superior de polcia criminal, tutelada pelo Ministrio da Justia.
13
Tem origem em 1974 pela PSP, com a criao da Direco de Servios de Estrangeiros. O SEF foi criado pelo
Decreto-Lei n. 440/86, de 31 de Dezembro, retirando assim competncias PSP.
14
Criado pelo Decreto-Lei n. 300/84, de 7 de Setembro e regulamentado pelo Decreto-lei n. 43/2003, de 2 de
Maro.
15
Com origem a 1929 com a criao do Conselho Nacional do Ar, sendo em 1979 criada a Direco-Geral da
Aviao Civil e mais recentemente representado pelo Instituto Nacional de Aviao Civil, recentemente
reformulado pelo Decreto-Lei n. 145/2007, de 27 de Abril e pela Portaria n. 543/2007, de 30 de Abril.

33

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Como facilmente se depreende, a descoordenao, desarticulao e a sobreposio de meios e de


rgos eram os factores dominantes neste sistema. Esta Lei encontrava-se completamente
inadequada e desajustada nova realidade nacional e internacional devido s mudanas ocorridas
em termos de novas ameaas, riscos e desafios, principalmente ao nvel do terrorismo, criminalidade
transnacional, trfico de drogas, trfico de pessoas, trfico de armas e crime econmico. Estes novos
desafios correspondem a alterao do quadro de ameaas e riscos que se colocam segurana nas
sociedades contemporneas (IPRI, 2006a: 18).

SSI

portugus

assenta

em

quatro

domnios

fundamentais

em

interdependncia

complementaridade: a preveno, a ordem pblica, a investigao criminal e as informaes. Nesta


lgica, o SSI dispunha de uma considervel panplia de FSS (PSP, GNR, PJ, SEF, SIS) e mais os
sistemas de autoridade martima e aeronutica, mas que no conseguiam responder as vrias
solicitaes e domnios da segurana dos cidados.

Ento que mudanas ocorreram, em termos de ameaas e riscos na sociedade? A mudana social
reclama por novos paradigmas de segurana? Os nveis de insegurana sentidos pelos cidados
aumentaram? A coordenao das FSS tornou-se impraticvel, pondo em causa a segurana interna?
O conceito de segurana em vigor deixou de ter aplicabilidade?

Para responder s questes levantadas, comeamos por dizer que para a criao de um novo
conceito de segurana, num mbito mais alargado, a comunidade internacional tem de mostrar
interesse num futuro comum em que exista interesse estratgico, justificao tcnica-operacional,
cultura poltica prevalecente e contexto geopoltico favorvel para que o tpico da segurana interna
das sociedades livres e democrticas (IPRI, 2006a: 10) seja aberto e favorvel cooperao interestatal. Por outro lado, facilmente constatamos que os Estados no detm mais a capacidade de
prevenir e controlar os fenmenos criminais, devido ao quadro das ameaas e riscos ser nogovernamental,

no-convencional,

dinmico,

no-linear,

com

regras

de

empenhamento

desconhecidas, pelo menos por um dos lados, com um modo de actuao e doutrina assimtrica e
imprevisvel (Steele, 2002: 5).

Devemos notar que o XVII Governo Constitucional, prosseguindo um dos objectivos reformadores
inscrito no seu programa afirmar a autoridade do Estado e garantir a segurana, socorreu-se do
Instituto Portugus de Relaes Internacionais (IPRI) da Universidade Nova de Lisboa, atravs do
Ministrio da Administrao Interna, para a realizao de um estudo que reflectisse a Reforma do
Modelo de Organizao do Sistema de Segurana Interna em Portugal.

Assim, no mbito deste estudo, em 5 de Julho de 2006 foi apresentado um relatrio preliminar onde
se destaca a efectiva falta de coordenao operacional das FSS interna que tem sido deixada pelo
legislador inteira discricionariedade dos dirigentes mximos destas foras e servios. No mbito da

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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apresentao do referido relatrio (IPRI, 2006) foram enunciadas reflexes com vista a reformulao
do SSI existente, tendo em considerao os novos desafios da segurana num mundo em
transformao:

Em primeiro lugar, a segurana passa a ocupar uma posio cimeira de debate nas
sociedades modernas, devido grande incerteza e instabilidade a que se assiste
presentemente no mundo (2006: 5);

As ameaas, no passado, eram perfeitamente identificadas, tinham um rosto, um territrio,


sendo que, as ameaas actuais so de difcil identificao e localizao, pois na maior parte
das vezes no se conhece os adversrios (2006: 10).

Por outro lado, as ameaas tradicionais concorrem com novas ameaas, que so
transnacionais, assimtricas e imprevisveis (2006: 11);

Dentro das fronteiras, a criminalidade sofre mutaes, principalmente devido s mudanas


sociais, culturais e econmicas, ligadas ao aumento dos centros urbanos e aparecimento de
zonas cinzentas (2006: 12);

Aparecimento de novas tipologias de criminalidade organizada transnacional, como resultado


das polticas da livre circulao de pessoas e redes de trfico de seres humanos (2006: 31);

Emergncia de novos interlocutores internacionais, obrigando os Estados a terem de actuar


numa situao de maior complexidade, em termos de relaes internacionais (2006: 32);

Finalmente, a vulnerabilidade do mundo actual, as perturbaes e as transformaes, que


afectam constantemente a sociedade, abrigam reviso do conceito de segurana (2006:
32).

Chegados aqui, somos levados a concluir que a reforma do SSI, se impunha, de forma a corrigir os
desajustamentos entre o quadro legal, ento em vigor e o novo quadro de ameaas e riscos quer a
nvel interno, quer a nvel externo.
O Governo publicou a Resoluo do Conselho de Ministros (RCM) n.45/2007 16 de 1 de Maro, onde
apresenta a vontade poltica de reformular a velha LSI. Esta resoluo veio definir as linhas

16
Na parte introdutria desta resoluo pode ler-se que O Sistema de Segurana Interna, que vem vigorando
em Portugal desde o fim da dcada de 80, fruto de uma conjuntura internacional e interna ultrapassada. Foi
concebido ainda no quadro da Guerra Fria e da aco das organizaes terroristas de inspirao ideolgica. Por
outro lado, decorre de um quadro legal e institucional cujas componentes foram emergindo em circunstncias
muito diversas, gerando omisses, sobreposies e zonas de indefinio, em especial no tocante s
responsabilidades das foras e servios intervenientes. Dfices de coordenao comprovados vm subsistindo,
agravando a inadequao do Sistema.

35

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

orientadoras que serviriam de base nova LSI. Nesta resoluo pode ler-se que importante
promover a aprovao de uma nova lei de segurana interna que consagre um conceito estratgico
de segurana interna inovador e adequado ao ciclo histrico.

A nova LSI, aprovada pela Lei n. 53/2008, de 29 de Agosto, enuncia os princpios fundamentais e os
fins da segurana interna, assim como as ferramentas de coordenao e os rgos tutelares pela sua
execuo. Esta actividade desenvolvida por um conjunto de entidades, rgos e servios que
desenvolvem aces de direco, coordenao, fiscalizao, consultivas e operacionais, para
implementar as polticas pblicas de segurana, ou seja, o SSI. No podemos ainda, dizer que a nova
LSI veio trazer uma ruptura completa com o velho SSI, sendo que a principal novidade, prende-se
com a criao do Secretrio-Geral do Sistema se Segurana Interna (SGSSI). Esta nova figura
central passa a ter competncias de coordenao de reas que at ento se encontravam em
compartimentos estanques.

O legislador atribui competncias ao SGSSI, de estabelecer a articulao e cooperao da aco das


foras e dos servios de segurana, nomeadamente:

O sistema prisional, de forma a tornar mais eficaz a preveno e a represso da


criminalidade;

O sistema integrado de operaes de proteco e socorro;

Os servios de emergncia mdica;

Os servios de segurana rodoviria e transporte; segurana ambiental;

Garantir a articulao entre o SSI e o planeamento civil de emergncia;

Estabelecer com o Secretrio-Geral do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa


(SGSIRP) mecanismos adequados de cooperao institucional de modo a garantir a partilha
de informaes;

Articular as instituies nacionais com as de mbito local (polcias municipais e os conselhos


municipais de segurana;

Estabelecer ligao com estruturas privadas, incluindo designadamente as empresas de


segurana privada.

Devemos salientar que as competncias do SGSSI so exercidas no seguimento de um plano de


coordenao, controlo e comando operacional das foras e servios de segurana, que aprovado

36

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

em Conselho de Ministros, sendo a proposta feita pelo Primeiro-Ministro, colocando assim, limites ao
exerccio das competncias do SGSSI, de modo a afastar toda e qualquer conotao poltica no seu
exerccio. Este novo modelo prev que h uma entidade que vai ter acesso a tudo. O SGSSI vai ter
acesso ao Sistema Integrado de Informao Criminal, onde esto os processos em investigao.
Portanto, ao mesmo tempo que h uma grande acumulao de poder, deveria haver um maior poder
de fiscalizao da Assembleia da Repblica (Cabral, 2007). Assim, coloca-se muita informao nas
mos de uma s pessoa, sendo na sociedade de hoje sinnimo de poder.

Com a publicao da nova LSI, o SSI passou a ter os seguintes rgos:

O CSSI o rgo interministerial de audio e consulta em matria de segurana interna,


presidido pelo Primeiro-Ministro e integrando os Ministros da Administrao Interna, da
Justia, da Defesa Nacional, das Finanas e das Obras Pblicas, Transportes e
Comunicaes, deputados, responsveis mximos dos sistemas SSI e SIRP, foras armadas,
foras de segurana e de outros servios relevantes em termos de segurana;

O SGSSI funciona na directa dependncia do Primeiro-Ministro ou, por sua delegao, do


Ministro da Administrao Interna;

O GCS o rgo especializado de assessoria e consulta para a coordenao tcnica e


operacional da actividade das foras e dos servios de segurana, funcionando na directa
dependncia do Primeiro-Ministro ou, por sua delegao, do Ministro da Administrao
Interna.

Como conceito central da nossa investigao, a segurana interna, definida no Art. 1., n.1 da Lei
n.53/2008 de 29 de Agosto, como a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a
segurana e a tranquilidade pblicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e
contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio
dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade
democrtica. A LSI define quais so os organismos que exercem funes de segurana interna (art.
25.), quais as medidas e as medidas especiais de polcia (art. 28. e 29.), a utilizao de meios
coercivos (art. 34.) e uma novidade que consiste na colaborao das foras armadas em matria de
segurana interna (art. 35.). Desta forma, a nova Lei d um sinal claro de aproximao entre
segurana interna e defesa nacional competindo ao SGSSI e ao Chefe do Estado-Maior-General das
Foras Armadas (CEMGFA) assegurarem entre si a articulao operacional, pois ambos fazem parte
do CSSI.

Poder a aproximao referida anteriormente, levar criao de conceito estratgico de segurana


nacional? Ou pelo contrrio, os conceitos de segurana interna e externa manter-se-o estanques e
sem pontos de contacto?

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

A LSI no seu art.1, n.3 enuncia um novo paradigma, pois para alm da tradicional proteco das
pessoas e da ordem e segurana pblica, refere que a preveno e reaco a acidentes graves ou
catstrofes, a defesa do ambiente e a preservao da sade pblica passam a estar tambm sob a
alada deste diploma. Sem dvida que se trata de um sistema alargado com uma geometria varivel
e que tem como principais caractersticas ser suportado por um conceito interdisciplinar 17 de
segurana interna e possuir uma composio robusta, coerente e com flexibilidade (IPRI, 2006a: 32).
Pretende-se assim, atravs destas caractersticas do novo conceito de segurana interna obter, maior
eficcia no que diz respeito a preveno, conteno e respostas adequadas ao conjunto de
transformaes rpidas e imprevisveis em termos de ameaas e riscos.

A LSI prev uma panplia de ferramentas de coordenao, direco, controlo e comando operacional
neste novo figurino da segurana interna, mas em nosso entender poderia ter ido mais longe, no
sentido de clarificar as velhas concepes de diviso em compartimentos estanques da dimenso
interna e externa da segurana, pois no esclarece de forma clara as zonas de interpenetrao e de
complementaridade entre as duas dimenses, dentro de fronteiras, assim como fora delas. Neste
sentido, o Art. 4., n.2 da LSI apresenta somente uma novidade, pois enuncia uma vertente da
dimenso externa da segurana interna, quando estipula que,

no quadro dos compromissos internacionais e das normas aplicveis do


direito internacional, as foras e os servios de segurana podem actuar
fora do (espao sujeito aos poderes de jurisdio do Estado Portugus), em
cooperao com os organismos e servios de Estados estrangeiros ou com
organizaes internacionais de que Portugal faa parte, tendo em vista, em
especial, o aprofundamento do espao de liberdade, segurana e justia da
Unio Europeia.

Em outras ocasies, a LSI faz referncia s competncias em termos de dimenso externa da


segurana interna do SGSSI: Em primeiro lugar, dever desenvolver no territrio nacional os planos
de aco e as estratgias do espao europeu de liberdade, segurana e justia, que impliquem
actuao articulada das foras e dos servios de segurana (Art.16, n.2, al. d)); em segundo,
estabelecer com o SGSIRP mecanismos adequados de cooperao institucional de modo a garantir a
partilha de informaes, com observncia dos regimes legais do segredo de justia e do segredo de
Estado, e o cumprimento do princpio da disponibilidade, no intercmbio de informaes com as
estruturas de segurana dos Estados-Membros (EM) da Unio Europeia (Art.16, n.3, al. c)); e
terceiro, constituir-se como ponto nacional de contacto permanente para situaes de alerta e
resposta rpidas s ameaas segurana interna, no mbito dos mecanismos da Unio Europeia
(Art.17, n.2, al. e)). Tambm o GCS tem competncia para estudar e propor formas de

17

O termo interdisciplinar aqui utilizado para reforar a integrao no SSI de entidades que no so
restritamente de foro policial, mas cuja actividade deve ser considerada relevante para a garantia do bom
funcionamento e do incremento dos processos de regulao social que apoiam a proteco dos cidados e
salvaguardam a sua segurana (IPRI, 2006: 32).

38

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

coordenao e cooperao internacional das foras e dos servios de segurana (Art.22, n.1, al. e)).
Constatamos pois, que a LSI deu alguns passos importantes em termos da cooperao internacional
e de coordenao entre as vrias organizaes nacionais e internacionais em prol da nova
governana da segurana.

Se tivermos em considerao os ltimos desenvolvimentos em matria de segurana e criminalidade,


inscritos nos Relatrios Anuais de Segurana Interna (RASI), Portugal tem de agir rapidamente
perante este novo ciclo em que nos encontramos. Estamos a assistir a uma mudana de paradigma
em termos de criminalidade, sendo cada vez mais organizada, violenta e com meios
tecnologicamente mais evoludos. Assim, esta nova arquitectura do SSI vem fazer com que sejam
evitadas sobreposies e conflitos entre FSS, melhorar a articulao e coordenao das misses e
aumentar a eficcia e a eficincia do SSI, atravs da eliminao de canais de estrangulamento,
deficincias e custos desnecessrios (IPRI, 2006a), na tentativa de elevar os ndices de segurana na
sociedade portuguesa.

3.2 SEGURANA PBLICA

A segurana pblica em pleno sculo XXI continua a merecer a ateno de acadmicos, polticos,
dos media, de instituies no governamentais e dos gestores de organizaes com responsabilidade
no bem-estar e na paz social dos cidados.

O conceito de segurana vigente numa sociedade tende a relaciona-se com a manuteno da ordem
pblica e a preveno e controle da criminalidade e das incivilidades. Este mesmo conceito tem de
ser visto como sendo uma questo de Estado, sendo tambm um bem pblico que o garante da
Democracia, assim, a segurana tem de ser vista como condio fundamental da liberdade, ou seja,
condio principal para que todos os cidados usufruam dos seus direitos, liberdades e garantias
(Teixeira, 2002).

O mundo encontra-se cada vez mais globalizado e interdependente, o que obriga os Estados a um
processo de reforma, ou seja, a repensar as suas estruturas, funes e novos conceitos de
segurana que satisfaam as necessidades dos cidados. Anteriormente, a segurana que o Estado
oferecia, proporcionava alguma tranquilidade. Hoje, a segurana um conceito mais abrangente e
complexo, que envolve muitos actores, pois a segurana um problema do Estado, da comunidade
internacional, das polcias, das comunidades e de ns mesmos.

A ltima dcada do sculo XX trouxe-nos paradigmas diferentes, em termos econmicos, polticos,


sociais, culturais e ambientais. Estas transformaes devem-se ao processo de globalizao, que nos
colocou perante novas oportunidades, mas que tambm fez surgir muitos riscos, ameaas e
inseguranas. Desta forma, a omnipresena do risco na sociedade contempornea encontra-se,

39

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

assim, estritamente associada sua globalizao (Gonalves, 2003: 6).

Neste quadro de novos riscos, ameaas e incertezas, a segurana pblica assume um novo conceito,
deixando de abranger somente a segurana individual, transformando-se num conceito mais global,
que obriga os Estados a redefinirem os seus sistemas de segurana interna, o papel das foras e
servios de segurana, o papel das foras armadas e o papel das foras de emergncia e socorro.
Foi o que o Estado Portugus tentou fazer com a aprovao e publicao da nova LSI.

As sociedades apresentam cada vez mais vulnerabilidades, em termos de ameaas e riscos que
provocam um aumento do sentimento de insegurana nas populaes. Os Estados-nao entram em
crise, pois o seu modelo, baseado num Estado centralizado, reduz a sua capacidade de fazer face a
problemas de desequilbrios ambientais globais, distribuio desigual da riqueza, ao crescimento
populacional, aos problemas de imigrao ilegal e riscos de confrontao nuclear. Esta tipologia de
Estado no consegue enfrentar de forma preventiva, as novas realidades decorrentes da globalizao
(Falk, 2002: 72).

Cada vez mais se vm os Estados a perderem a sua capacidade para encontrar as componentes
sociais, econmicas e materiais, da segurana pblica dentro das suas prprias fronteiras (Falk,
2002). Podemos mesmo afirmar que os pases no conseguem proteger os seus prprios interesses,
sem que para isso estabeleam parcerias tcnicas e operacionais com outros pases. Assistimos,
pois, a perda de capacidade dos Estados em encontrar internamente solues capazes de impor a lei
e a ordem, levando a que se instale uma certa ingovernabilidade em termos de segurana, o que se
vem a reflectir de forma prejudicial na qualidade e bem-estar dos cidados.

Assistimos a uma nova realidade, ou seja, os Estados vem-se impotentes para fazer face a estas
vulnerabilidades sociais, actuando isoladamente. Os Estados na actual conjuntura, em termos de
segurana interna tm de se desnacionalizar e transnacionalizar para o seu prprio interesse
nacional, isto , abdicar da sua soberania, para que, num mundo globalizado, possam tratar dos seus
problemas nacionais (Beck, 2002).

Estamos perante uma segurana pblica de carcter multidimensional, onde os Estados, atravs da
sua AP tm de abandonar rapidamente o conceito de segurana pblica, em sentido estrito, e passar
a fazer uma abordagem multivariada e integrada de todos os factores que causam insegurana e que
esto relacionados entre si.

Em particular, a sociedade portuguesa assistiu nas ltimas dcadas a mudanas sociais


significativas, como a globalizao e a mobilidade; a urbanizao e metropolizao dos grandes
centros; as alteraes multitnicas, ocorridas no tecido social; a excluso social; e a diluio dos
mecanismos informais de controlo social. Desta forma, apresentamos um modelo que nos ajuda a
compreender a nova segurana pblica reivindicada pelas sociedades contemporneas (Vide figura

40

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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3.1).

Figura 3. 1- Modelo de segurana pblica nas sociedades contemporneas

AVALIAO DOS
RISCOS E
AMEAAS

POLTICA DE
SEGURANA
NACIONAL

SENTIMENTO DE
INSEGURANA

MUDANA
SOCIAL

SEGURANA
GLOBAL

POLTICAS
PBLICAS

Fonte: (Adaptado de Machado, 2009)

Desta forma podemos melhor compreender, que as polticas de segurana tm de se adaptar


constantemente s mudanas ocorridas no seio da sociedade.

No inicio da ltima dcada do sculo XX, a Segurana Interna e a Segurana Internacional eram
perfeitamente definidas e identificadas. A Segurana Internacional era uma realidade exclusiva dos
Estados, que usavam a diplomacia para tempos de paz e as foras armadas para tempos de guerra.
A Segurana Interna dizia respeito unicamente ao interior dos Estados. O Estado respondia com o
direito penal e com a represso policial, perante a criminalidade e a insegurana (Teixeira, 2004:5).

A realidade que assistimos nos nossos dias complexa e apresenta zonas cinzentas, pois cada vez
mais difcil de distinguir o que so ameaas segurana interna e ameaas segurana externa, ou
seja, muitas delas fluidificam-se atravessando as fronteiras geogrficas dos Estados, vindo
posteriormente a manifestar-se no seu interior. Muitas destas ameaas constituem-se como
ameaas transnacionais como o crime organizado, o narcotrfico, o terrorismo transnacional e
outras, que determinam a transnacionalizao do fenmeno da segurana e exigem no s novas
perspectivas de anlise, mas tambm e sobretudo novas polticas de segurana (Teixeira, 2004: 5).

O novo conceito de segurana pblica reclama pela participao e interveno cada vez mais activa
dos cidados na sua prpria segurana. O Estado regulador deve reconhecer, o papel e as
capacidades em promover a participao dos cidados, em prol da nova segurana pblica. Estamos
numa fase em que partes do que antes era considerado pelo sistema poltico como segurana
pblica, e de cuja manuteno dele dependia, deixaram de ser encaradas como responsabilidade do

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Estado (Sarmento, 2007: 28).

Chegados aqui, estamos em condies de responder s questes por ns levantadas. Assim,


podemos dizer que as ameaas e os riscos so imprevisveis e globais, a mudana social est no
centro da mudana de paradigma da segurana; as ameaas e riscos provocam um aumento do
sentimento de insegurana nas populaes; a coordenao entre FSS fazia perigar a segurana
interna e o conceito de segurana em vigor tornou-se obsoleto, para fazer face nova realidade
securitria.

Seguidamente, vamos abordar, o novo formato das polticas pblicas de segurana, que a sociedade
actual, de complexidade crescente, reclama, em prol de um desenvolvimento humano escala
mundial.

3.3 POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

A segurana tem de ser vista, hoje como um conceito em permanente evoluo, de forma
multidisciplinar, ou seja, que atravessa um conjunto de disciplinas autnomas, mas que se relacionam
entre si (Gouveia e Pereira, 2007).

As polticas pblicas de segurana podem ser definidas como um conjunto, mais ou menos coerente
de decises e de medidas tomadas pelas instncias polticas legtimas, cujo objectivo,
expressamente definido, o de fornecer atravs da mobilizao das instituies de segurana de
regulao social e de outros parceiros pblicos e privados, uma resposta efectiva s diversas formas
de insegurana (Dieu, 1999: 29).

Neste quadro global de novas ameaas e riscos, as polticas pblicas de segurana tm por objectivo
principal identificar as prioridades e os problemas que a segurana enfrenta. Estas devem ser
implementadas no sentido de, primeiramente, prevenir as ameaas e os riscos simtricos e
assimtricos, de poderem vir a manifestar-se contra os cidados, as instituies democrticas, as
infra-estruturas essenciais e vitais para a vida em sociedade e os servios e foras de segurana
(Almeida, 2009). Nesta medida, podemos dizer que uma poltica de segurana tem sempre de actuar
em crculo, conforme modelo apresentado (Vide figura 3.2).

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Figura 3.2 Crculo virtuoso de uma poltica pblica de segurana

OBSERVAR
PARA
PERCEBER

AVALIAR

ACTUAR
REACTIVAMENTE

PERCEBER
PARA
ACTUAR

ACTUAR
PREVENTIVAMENTE

Fonte: (Adaptado de Machado, 2009)

Por conseguinte, este crculo tem de estar em permanente retro alimentao, isto , as polticas
pblicas de segurana tm de ser alvo constante de adaptaes, para responder eficazmente aos
problemas securitrios, que os Estados tm pela frente.

No podemos cair na tentao de alargarmos demasiado o conceito de segurana, podendo correr o


risco de perdermos a sua tangibilidade. No podemos definir como problema de segurana tudo que
cause incertezas no quotidiano das pessoas, pois o termo deixaria de ter significado, sendo assim
imperioso identificar os actores e os factores que afectam realmente a segurana, prosseguindo
tambm, um esforo de caracterizao dos parmetros qualitativos e quantitativos que os
caracterizam, fazendo a sua indispensvel associao ao campo de segurana apropriado (Almeida,
2009).

Devemos referir que, quando falamos em polticas de segurana, estamos a falar de um universo
muito vasto e que a abrangncia ultrapassa o objecto da nossa investigao, pelo que consideramos
importante enunciar as possveis reas de abrangncia das polticas de governao em termos de
segurana (Vide Tabela 3.1).

Tabela3.1 Polticas de Segurana: reas de abrangncia


REAS DE ABRANGNCIA DAS POLTICAS DE SEGURANA
Segurana Nacional Integrada
Segurana Pblica e Privada
Segurana Empresarial e das Comunicaes
Segurana Ambiental, Alimentar e Econmica
Segurana Rodoviria e Martima
Segurana no Trabalho

Fonte: (Almeida, 2009)

43

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Assim, desta forma ficam balizados todos os aspectos das polticas de segurana, sendo que, para o
nosso trabalho, so relevantes as polticas na rea da segurana interna, ou seja, a segurana
pblica.

As polticas de segurana, implementadas em Portugal, nas duas ltimas dcadas tm sido


caracterizadas, em geral, pelo seu gradualismo, descontinuidade e centralidade, pela sua natureza
segmentada, micro e normativa (Oliveira, 2006: 285), faltando uma estratgia global, nomeadamente
em termos do SSI. Normalmente tm-se constitudo como polticas de segurana efmeras e
conjunturais, assentes em meras convices de oportunidades ou em experincias alheias, nem
sempre conciliveis com o pas real (Dias, 2001: 98) e com os servios e foras de segurana de que
o Estado dispe, para assegurar da forma mais eficiente e eficaz a segurana dos cidados.

Quando investigamos as polticas pblicas de segurana que foram seguidas em Portugal, podemos
classific-las na base de trs eixos distintos (Oliveira, 2006: 285):

Polticas de segurana e consolidao do estado de direito, de 1974 a 1981;

Polticas de reafirmao da segurana interna, de 1981 a 1995;

E polticas de segurana pblica, de 1995 a 2002.

Ns acrescentaramos um novo perodo, as polticas reformadoras do SSI, de 2003 a 2008, pois


durante este perodo a agenda governamental tem como preocupao constante, a introduo de
reformas no SSI, embora a nova LSI s veio a ser publicada na vigncia do XVII Governo
Constitucional.

No primeiro perodo, as polticas de segurana tinham como principal objectivo o reforo da


autoridade democrtica e zelar pela ordem pblica, nomeadamente polticas anti-terroristas de cariz
nacional, e polticas contra o trfico de estupefacientes a nvel interno.

No segundo perodo, as polticas mais importantes prenderam-se com a publicao da primeira LSI e
o desenvolvimento do SSI. Os servios e as foras de segurana tambm passaram por uma
modernizao, nomeadamente as leis orgnicas e respectivos estatutos da PSP, GNR, PJ, e a
criao do Servio de Informao (SIS), assim como a institucionalizao do SEF.

No terceiro perodo, as polticas de segurana levadas a cabo pelos governos do Partido Socialista
(XIII e XIV Governos Constitucionais), podem ser referenciadas em trs reas distintas. A primeira
relativa modernizao das foras de segurana (efectivos e meios); uma outra dirigida aos
programas de segurana (escola segura, segurana a idosos, comrcio seguro, vtimas) e uma rea
respeitante territorializao da segurana, por via da criao das polcias municipais (Oliveira,
2006: 288).

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No ltimo perodo, foram levadas a cabo polticas reformadoras do sistema de segurana interna e da
investigao criminal. Os XV e XVI governos Constitucionais no tiveram, na sua agenda
governamental, nenhuma medida relevante na rea da segurana interna. O XVII Governo
Constitucional colocou na sua agenda, a reformulao do SSI, que culminou com a publicao da
nova LSI e com a Lei de Organizao da Investigao criminal (LOIC), demonstrando que as
matrias de segurana interna so transversais, quando esto em questo problemas de segurana.

Os Estados vem-se confrontados com uma nova realidade securitria, uma vez que tm de fazer
face a um conjunto de situaes internas que tm a sua origem fora das suas fronteiras geopolticas
(Fernandes, 2005). Cada vez mais, necessrio um esforo conjunto entre Estados, no sentido de
construir estruturas complexas, sistemas partilhados, acordos de cooperao e convenes onde a
responsabilidade seja partilhada, em torno do bem segurana.

Estamos na presena de um novo espao de segurana, que requer uma nova configurao das
polticas atinentes a ela, que podemos designar como um quadro operacional e estratgico (Almeida,
2009), onde ressalta vista uma diferenciao de ameaas e riscos com que os Estados,
presentemente, tm de se confrontar (Vide Tabela 3.2).

Tabela 3.2 Polticas de Segurana: desafios do quadro operacional e estratgico


Desafios para
as Polticas de
Segurana

MILITARES

NOMILITARES

Problemas Exter-Estatais

Problemas Inter-Estatais

Guerras entre Estados


Competio entre
grandes potncias
Disputas comerciais
Competio por
recursos naturais
Disputas comerciais
Conflitos sobre recursos
Competio pela
energia

Golpes militares
Conflitos tnicos
Guerras civis

Populao
Migraes econmicas
Competio por
recursos

Problemas Transnacionais
Insurgncias
transfronteirias
Proliferao de armas via
ou para actores noestatais
Terrorismo transnacional
Media transnacionais
Terrorismo transnacional
Crime transnacional
Proliferao tecnolgica

Fonte: (Adaptado de Brown, 2003)

Neste quadro, esto representados a maior parte dos problemas, que as polticas de segurana tero
de fazer face, quer atravs de meios militares, quer atravs das FSS, ou ainda de aplicao de
ambos.

As abordagens feitas aos conceitos de segurana que vigoraram no sculo passado entraram em
colapso. As polticas de segurana tero de procurar novos conceitos de segurana para a defesa e
proteco das sociedades. Os governos tero de envolver toda a comunidade, isto , as
organizaes, as instituies pblicas e privadas e os cidados, aproveitando o know-how de todos
para construir uma sociedade mais segura, onde os cidados possam usufruir dos seus direitos e
liberdades, em segurana plena.

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Pensar a segurana, na sociedade global, leva-nos a pensar em problemas de segurana


relacionados com os transportes pblicos, o ambiente, a sade, a alimentao (Nunes, 2008),
mercados de energia (Bryce, 2008), segurana de reservas de gua (Dillon, 2005), o crescimento
demogrfico e a engenharia gentica (Perrow, 2007). Como podemos ver os possveis problemas
relacionados com a segurana da sociedade podem ser muito variados e complexos.

Para que as polticas pblicas dos governos sejam bem direccionadas para os problemas
respectivos, necessrio, devido sua cada vez maior complexidade, definir nveis de
implementao das polticas de segurana. Assim, podemos definir quatro nveis de implementao
para as polticas de segurana, considerando alguns dos principais agentes e preocupaes na sua
operacionalidade estratgica e tctica (Almeida, 2009: 54). (Vide Tabela 3.3)

Tabela 3.3 Nveis de implementao das polticas de segurana


Nvel Transnacional

Nvel Nacional/domstico
Nvel Empresarial
Nvel Individual

ONU, NATO, INTERPOL, Servios de informaes


Avaliao de riscos e ameaas Balanced Scored for Security
Security Sector Governance
EU European Security and Defense Policy
EUA National Strategy for Homeland Security
Portugal Poltica de Segurana Interna e Defesa Nacional
Anlise de risco
Certificaes de profissionais de auditoria e avaliao de risco
Riscos e ameaas no Sculo XXI
Videovigilncia
Segurana alimentar, ambiental, no trabalho

Fonte: Almeida, 2009

A definio destes quatro nveis de implementao, de polticas pblicas de segurana permite uma
melhor identificao e anlise do novo conceito de segurana abrangente, sempre numa dimenso
pluridisciplinar e de multi-nvel. Desta forma, a formulao de polticas de segurana dever ser
baseada na inovao e sempre focada na antecipao dos problemas, isto , passa a ser
fundamental recorrer-se a uma estratgia baseada na intelligence, de anlise e avaliao antecipada
das ameaas segurana, cada vez mais diversificadas, inter-ligadas e de origem transnacional
(Romana, 2008).

Quando nos referimos operacionalidade estratgica e tctica, estamos a dizer que Portugal deveria
dispor de um Conceito Estratgico de Segurana Interna (CESI), semelhana do que acontece com
18
o Conceito Estratgico de Defesa Nacional (CEDN) , previsto na Lei de Defesa Nacional e das

Foras Armadas (LDNFA) 19 .

O Estudo para a Reforma do Modelo e Organizao do Sistema de Segurana Interna (IPRI, 2006)

18

Resoluo do Conselho de Ministros n. 6/2003


Lei n. 29/82, de 11 de Dezembro, alterada pelas Lei n. 41/83, de 21 de Dezembro, Lei n. 111/91, de 29 de
Agosto, lei n. 113/91, de 29 de Agosto, Lei n. 18/95, de 13 de Julho, Lei Orgnica n. 3/99, de 18 de Setembro,
Lei Orgnica n. 4/2001, de 30 de Agosto e Lei Orgnica n. 2/2007, de 16 de Abril.

19

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foi um bom documento de partida para a reformulao do SSI, mas no aprofundou o suficiente para
a elaborao de um CESI. Entendemos que este CESI deveria ser operacional, relativamente forma
como o Estado projecta a sua segurana, devendo designadamente, identificar (Nunes, 2008: 133):

Delimitao da segurana interna;

Enquadramento global;

Avaliao dos riscos;

Estabelecimento de um quadro de ameaas;

Avaliao das alteraes na sociedade;

Valncias operacionais;

Distribuio das misses gerais e especficas;

Operacionalizao das valncias;

A implementao, monitorizao e avaliao.

Assim, este CESI fundamental para que toda a sociedade entenda como o Estado trata da
segurana interna, ou seja, como enfrenta as ameaas previsveis, conseguindo, desta forma, o
envolvimento e a participao dos cidados numa cultura securitria essencial para o
desenvolvimento social, econmico, tecnolgico e cultural, sustentado em valores democrticos.

No fim deste ponto, pensamos ser capazes de estar em condies de dizer, que seria importante
dotar o nosso pas, de um conceito estratgico de segurana nacional, na medida que os conceitos
de segurana interna e defesa nacional se interligam em vrios pontos de contacto, como fazemos
referncia (Vide tabela 3.4).

Tabela 3.4 Ameaas comuns para a Segurana Interna e Defesa Nacional


Segurana das comunicaes, transportes, energia e informaes

Terrorismo transnacional

Proliferao de armas de destruio macia

Crime organizado transnacional (narcotrfico, explorao da imigrao ilegal, trfico


de pessoas)

Destruio florestal

Fonte: (Adaptado do CEDN)

No prximo passo desta investigao, vamos fazer uma abordagem nova governana da
segurana, expondo de forma resumida as diferenas entre o velho e a novo conceito de
segurana.

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3.4 NOVA GOVERNANA DA SEGURANA

O conceito de segurana at a pouco tempo manteve-se inaltervel, pois desde o tratado de


Vesteflia, em 1648, que os Estados estavam inseridos numa ordem simples, de fronteiras claras, ou
seja, distino inequvoca entre a ordem interna e externa e onde cada Estado possua o monoplio
do uso da fora e mantinha relaes internacionais perfeitamente sob o seu domnio. Devido a estes
factos, o Estado era o nico e principal actor de segurana.

Com o fim da Guerra Fria, em finais do sculo passado, este modelo de segurana comea a sofrer
alteraes, sendo a globalizao o motor de transformao acelerada das sociedades, para o bem e
para o mal, pois o Estado tradicional esmagado e atravessado pelas transnacionais da economia,
das finanas, da cultura, do desporto, do terror e do crime organizado (Leandro, 2008: 12). Por outro
lado, as fronteiras internas e externas tornam-se cada vez mais diludas e indefinidas e os Estados
procuram novas respostas, fazendo reformulaes e redefinies aos seus antigos conceitos de
segurana.

Neste aspecto assiste-se presentemente consolidao de novas fronteiras, que vo para alm do
mapeamento geogrfico de cada Estado, ou seja, factores de natureza cultural, social, poltica,
econmica e de segurana, alteram a fronteira inicial de soberania, passando a existir a fronteira de
segurana, a fronteira dos interesses, a fronteira da vulnerabilidade, a fronteira da globalidade e a
no-fronteira da solidariedade (Leandro, 1992).

O Estado passa a no conseguir, sozinho, como acontecia at aqui, combater e prevenir as ameaas
e os riscos que so percepcionados pelos cidados, como factores indutores de insegurana. Desta
forma, alargam-se os domnios da segurana e o Estado v-se obrigado a chamar novos actores para
produzirem e distriburem segurana. Assim, o Estado deixa de ser o nico actor, perdendo o seu
papel central, passando a existir um conjunto de novos actores que so responsveis,
subsidiariamente e complementarmente com o Estado, na produo e distribuio da segurana.

Desta forma, surge a nova governana da segurana na sociedade, que visa responder a novos
desafios e riscos com que a sociedade e os seus governos tm de se confrontar. Nestes tempos em
que vivemos, o papel do Estado sofre alteraes enquanto nico prestador de segurana, ou seja,
surgem novos actores de segurana, quer nacionais, quer internacionais.

Os sistemas de segurana dos Estados passam a ser mais complexos e a sua actuao a ser em
rede, de forma a dar respostas s novas ameaas e riscos emergentes, passando o Estado a ter um
papel regulador e prestador de segurana. Na sociedade hodierna a governana da segurana passa
a ser multicentrada e exercida em diversos nveis e em rede, sendo a autoridade/legitimidade
estadual contestada por um conjunto de actores e organizaes supranacionais (Loader e Walker,
2007: 235).

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Francisco Fonseca

Dentro desta lgica, a segurana de cada Estado s pode ser entendida e desenhada de acordo com
os padres internacionais onde esta inserido. Desta forma, os Estados esto mergulhados num
espao global de interdependncia. Na sociedade actual, a segurana de cada Estado insere-se num
complexo, onde um grupo de Estados tem preocupaes comuns e transversais, de tal forma, que a
segurana de cada um, no pode ser considerada separada das outras (Buzan, 1991).

Podemos dizer que o conceito de governana um processo de governo, atravs de redes de


polticas pblicas, que compreende os actores do sector pblico e privado, incluindo os actores
governamentais, sem que, estes ltimos, ocupem a posio central (Lemieux, 2000: 128), como
acontecia no modelo do Estado prestador. A segurana um direito fundamental e um bem
considerado pblico, cada vez mais apreciado pelos cidados, pelo que este novo conceito carece de
uma abordagem poltica transversal e de uma participao interactiva de mltiplos actores.

Esta ideia de concepo da segurana entronca no conceito de governana da segurana, como


novo paradigma de interveno pblica, de forma a responder as novas realidades, num mundo cada
vez mais exigente. Esta nova concepo caracterizada pela passagem da tutela ao contrato, da
centralizao descentralizao, do Estado redistributivo ao Estado-regulador, da gesto do servio
pblico gesto segundo princpios de mercado, da direco pblica cooperao entre os actores
pblicos e privados (Merrien, 1998: 63).

Com este novo conceito, surge uma multi-level governana em que a segurana produzida e
fornecida em nveis horizontalmente diferenciados, mas verticalmente articulados o local (polcia
municipal e polcia local), o nacional (polcia nacional) e o internacional (por exemplo, EUROPOL e
INTERPOL) (IPRI, 2006a: 25), como representado (Vide figura 3.3).

Figura 3.3 - Multi-level governana da segurana

COOPERAO
INTERNACIONAL

NACIONAL
SOCIEDADE
CIVIL
ACTOR
ESTATAL

LOCAL
TERRITORIALIZAO

Fonte: (Adaptado do IPRI, 2006a)

49

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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O Estado, com esta nova conceptualizao, comea a perder o seu papel central, pois confronta-se
com o surgimento de agentes fora do Estado que competem entre si, pelo monoplio da segurana.
Nesta medida, o Estado tem de dar uma resposta multidimensional, englobando todos os actores e
integrando as vrias reas e valncias da sua actividade, em prol do bem-estar dos cidados em
termos de segurana.

Em Portugal, as polticas pblicas de segurana no tm contribudo para uma sistematizao neste


domnio, mas alguns sinais de governana da segurana tm surgido, nomeadamente ao nvel (IPRI,
2006a: 25):

Da descentralizao e territorializao da segurana com a criao das polcias municipais;

Da cooperao internacional, com as vrias instncias europeias, nomeadamente policial,


informaes, proteco civil, Europol e Interpol;

Da privatizao da segurana, com o aparecimento cada vez mais de empresas de


segurana privada, absorvendo competncias s foras policiais, como o caso do
controlo de bagagens e pessoas nos aeroportos, segurana interior dos recintos
desportivos;

Da participao dos cidados, como mecanismo de reforo dos mecanismos informais de


controlo social, fortalecendo a natureza interdisciplinar das solues de segurana.

De forma esquemtica, podemos ilustrar como o conceito de segurana se est a densificar nas
sociedades globalizadas, fazendo com que novos interpretes sejam chamados a intervir na chamada
grande segurana.

Para uma melhor compreenso da densificao referida, apresentamos um esquema em que a


segurana da sociedade, atravs da preservao dos seus direitos fundamentais e bens, se
manifesta em novos domnios, sofrendo influncias fundamentais, do ambiente social e das
populaes que a compem.

50

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Figura 3.4 Densificao do contedo da segurana

NOVOS DOMNIOS DA
SOCIEDADE

A SEGURANA DA SOCIEDADE
ALARGA-SE URBANIZAO,
CONSTRUO, ACTIVIDADE
ECONMICA

NOVOS ACTORES

O ESTADO DEIXA DE TER O


MONPOLIO E SURGEM NOVOS
ACTORES QUE ACTUAM DE FORMA
SUBSIDIRIA E COMPLEMENTAR:
EMPRESAS DE SEGURANA PRIVADA,
OUTROS ORGANISMOS CAPAZES DE
PREDUZIR SEGURANA

NOVOS OBJECTOS

A SEGURANA DO ESTADO D
LUGAR SEGURANA DAS
PESSOAS, AS FSS PASSAM A
RESPONDER AOS VELHOS E
NOVOS PROBLEMAS DA MUDANA
SOCIAL

NOVOS
INSTRUMENTOS

PASSAGEM DO HARD POWER AO


SOFT POWER, MELHOR
TECNOLOGIA, MELHORES
INSTRUMENTOS DE MEDIAO E
RELACIONAMENTO

DENSIFICAO DO
CONTEDO DE
SEGURANA

Fonte: (Adaptado de Machado, 2009)

Nesta conjuntura, o Estado passa a enfrentar as ameaas, os riscos e os problemas de segurana,


com um novo conceito, isto , o Estado passa a no ser o nico actor na governana da segurana,
mas continua como elemento central na qualidade de prestador, regulador e dinamizador da
segurana. Assim sendo, o Estado na sua qualidade de prestador, tem como desafio principal a
territorializao e a proximidade, a eficcia e a eficincia. Como regulador, o desafio colocado
prende-se com a definio das competncias, dos procedimentos e dos limites de actuao dos
agentes exteriores ao Estado. Por ltimo, na qualidade de dinamizador, a mais difcil de concretizar, o
Estado tem pela frente a tarefa de mobilizar e incentivar a participao dos outros autores de
segurana.

Em jeito de concluso, podemos dizer que o conceito de segurana, no mundo de hoje est
continuadamente em transformao, ou seja, os Estados vem-se obrigados a redefinir e actualizar o
conceito em termos de:

Dimenso interna e externa;

Relao pblico e privado;

Relao Estado e cidados.

O Estado fica obrigado a reinventar novos modelos, novas prticas para resolver os problemas da
segurana.

Assim, julgamos estar em condies de caracterizar a categoria definida partida, para este estudo,

51

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ou seja, a dimenso interna da segurana interna. Vamos analisar os principais indicadores que nos
permitam a sua melhor definio.

52

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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4 A DIMENSO INTERNA DA SEGURANA INTERNA

4.1 CARACTERIZAO DA REALIDADE PORTUGUESA

A realidade portuguesa, inserida no mundo actual, passa pela incerteza, a instabilidade e a


imprevisibilidade, que fazem com que a segurana seja tema central da agenda poltica de qualquer
governo. Esta preocupao prende-se com o sentimento de insegurana que transversal a todos os
cidados. Nesta lgica, o estudo dos factores que interferem no modo como as populaes
afectadas, se sentem ou no em perigo, bem como a noo e percepo prpria do risco e das
ameaas, faz parte do domnio privilegiado de investigao das cincias sociais (Breton, 1995).

Portugal sofre com os efeitos da globalizao, pois a ideia de uma sociedade mundial e de um nico
mundo, acarreta consequncias para alm da segurana (IPRI, 2006: 6):

Politicamente, os Estados perdem a sua centralidade e autonomia, pois os desafios e


problemas que se colocam tm cada vez mais cariz transnacional, acentuando desta forma a
crise de governabilidade;

Culturalmente, assiste-se generalizao dos hbitos de consumo, estilos de vida, baseados


nos padres ocidentais, e por outro lado aumentam as resistncias identitrias;

Socialmente, acentuam-se as diferenas de padres de bem-estar, que leva excluso de


muitas pessoas desse bem desejado. As desigualdades aumentam, entre pases
desenvolvidos e em vias de desenvolvimento e, o fosso entre indivduos ricos e pobres
cresce exponencialmente.

Actualmente, a mudana social em curso, faz com que os mecanismos informais de controlo social,
paralelamente com a quebra das solidariedades, sejam considerados como factores potenciadores da
criminalidade. Portugal depara-se com vrios factores que podem potenciar o desvio e a
delinquncia, como so o caso da desestruturao familiar, o desemprego de longa durao, o
aumento das desigualdades sociais, a desertificao das zonas rurais e a grande concentrao nos
centros urbanos e o crescimento da marginalizao e excluso social em zonas de subrbios. Estes
problemas reais da sociedade portuguesa constituem precisamente aquilo que alimenta a
inquietao e refora o argumentrio da insegurana (Roch, 1994: 25).

Estes fenmenos acabam por ter uma influncia determinante, para o aumento dos nveis de
incerteza e de insegurana dos cidados. O sentimento de insegurana resulta de uma
representao social do meio, em que esto presentes lgicas culturais e identitrias e lgicas
situacionais (Roch, 1996). Assim, podemos dizer que o sentimento de insegurana acaba por
afectar todos os cidados, pois as manifestaes de medo pessoal ou as preocupaes com a

53

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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ordem verbais, comportamentais, individuais ou colectivas" (Roch, 1993:135), atingem de forma


diversificada toda a sociedade. O sentimento de insegurana ser, assim, expresso subjectiva da
maior vulnerabilidade da estrutura social das sociedades complexas (Roch, 1994), onde a realidade
portuguesa est englobada.

Recorrendo ao relatrio do Observatrio de Segurana, Criminalidade Organizada e Terrorismo


(OSCOT) de 2008, podemos perceber melhor o grau de percepo da segurana dos portugueses
(Vide figura 4.1).

Figura 4.1 Percepo da segurana em Portugal

Fonte: OSCOT, 2008

Fazendo a anlise do resultado das duas sondagens, poder dizer-se que existe efectivamente um
sentimento de insegurana com uma dimenso significativa: 39% dos inquiridos, na primeira
sondagem e 43,5% na segunda, consideram o pas pouco seguro.

Se nos focalizarmos nos valores apurados em 2007, quer os referentes criminalidade geral, quer,
sobretudo, os relativos criminalidade violenta e grave, contrariam uma tendncia inversa que parece
vir a registar-se ao nvel do sentimento de insegurana e do medo do crime, na nossa sociedade.
(RASI, 2007).

No RASI de 2009 afirma-se que o agravamento da criminalidade violenta, da insegurana nos


grandes centros urbanos, est associada s zonas urbanas sensveis e actividade da criminalidade
organizada.

Na sociedade, possvel medir os indicadores de risco, que potenciam o sentimento de insegurana.


No caso Portugus, recorremos ao estudo do Laboratrio Nacional de Engenharia Civil (LNEC, 2007),
para melhor compreender o fenmeno (Vide Figura 4.2).

54

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Figura 4.2 - Indicadores de risco e medo do crime e de avaliao do desempenho policial - Portugal:
evoluo de 2000 a 2005

Fonte: Grfico 20 apresentado no estudo Metrpoles Seguras (LNEC, 2007), a partir de dados
disponveis em EU ICS Report, The Burden of Crime in the EU, A Comparative Analysis of the
European Survey of Crime and Safety (EU ICS 2005) 21 .

Ao fazermos a interpretao do grfico precedente, e conforme se pode ler no estudo referido (LNEC,
22

2007) , a sociedade portuguesa continua a ser uma das mais seguras da Europa.

20

Legenda:

(1) Percentagem de pessoas que se sentem inseguras ou muito inseguras nas ruas do seu local de residncia
depois de escurecer;
(2) Percentagem de pessoas que consideram ser provvel ou muito provvel virem a ser assaltadas no prximo
ano;
(3) Percentagem de pessoas que declararam terem sido vtimas, uma ou mais vezes, de um crime no ltimo ano
(furto de viatura, furto em viatura, furto de motociclo, furto de bicicleta, assalto a residncia, tentativa de assalto a
residncia, roubo, furto de bem pessoal, incidente sexual, tentativa de roubo);
(4) Percentagem de pessoas que declararam terem participado polcia um assalto sua residncia;
(5) Percentagem de pessoas que declararam terem ficado satisfeitas ou muito satisfeitas com a forma como a
queixa foi recebida pela polcia;
(6) Percentagem de pessoas que declararam estarem satisfeitas com o policiamento da sua zona de residncia;
21
Pode ler-se neste relatrio que, Portugal did never take part in the ICVS. In the EU context Portugal is a low
crime country. The profile of Portugal shows no major deviations from the average profile of the EU but scores on
drugs related problems and robberies are slightly above average. Burglar alarms are widely used. The police
performance score is just below the EU mean.

22

"Desde logo, h que sublinhar uma primeira dinmica positiva, que corresponde ao facto da percentagem das

pessoas que consideram ser provvel ou muito provvel virem a ser assaltadas no prximo ano (indicador e
1
confiana no sistema) ter deixado de ser maioritria (58% em 2000) para passar a ser pouco superior a /3 (35%),
ligeiramente acima da mdia europeia. Trata-se de um recuo de 23% em 5 anos. Depois, observam-se duas
transformaes muito intensas em termos da satisfao manifestada com o trabalho policial, quer em termos do
recepcionamento das queixas (digamos, do trabalho em secretaria), quer igualmente em termos da satisfao
com o policiamento na zona de residncia. Em ambos os indicadores a satisfao passou a ser uma condio
maioritria, em linha com os valores dos outros pases considerados e tambm com a mdia europeia. Os
poliedros de 2000 e 2005 apenas se mantm semelhantes em relao taxa de participao - tendo esta
recuado ligeiramente - e no que respeita ao sentimento de insegurana (que at se agravou em 7 pontos

55

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Podemos de forma esquemtica, para melhor compreenso da realidade portuguesa, resumir os


principais factores que podem potenciar o sentimento de insegurana, sejam sociais, de
comportamentos delinquentes ou de criminalidade (Vide Tabela 4.1).

Tabela 4.1 - Factores que afectam o sentimento de insegurana


Factores sociais
Comportamentos delinquentes
Excluso social
Incivilidades
Desemprego de
Consumo de drogas
longa durao
Os graffiti
Incerteza no futuro
Actos de vandalismo
Desigualdades
Degradao do espao pblico
sociais
Problemas de
vizinhana
Fonte: (Adaptado de Cotta, 2005)

Criminalidade
Terrorismo
Criminalidade organizada
Violncia urbana
Criminalidade violenta e
grave
Pequena criminalidade
Delinquncia juvenil

Os Estados-nao esto em constante transformao, neste mundo globalizado. Os Estados


confrontam-se com uma realidade complexa e difcil de compreender, pois o Estado por vezes
demasiado grande para responder aos problemas locais e demasiado pequeno para responder aos
desafios globais (IPRI, 2006: 9).

Com a mudana de paradigma, face nova conjectura em termos de ameaas e riscos globais, o
Estado sente dificuldades em responder de forma eficaz e eficiente a tais problemas, provocando nos
cidados maior incerteza e insegurana, pois a conscincia das vulnerabilidades e dos riscos que
correm vai sendo aprofundada.

Os cidados, cada vez mais, exigem do Estado melhor qualidade de segurana, pois a segurana
uma caracterstica fundamental das sociedades, social, econmica e culturalmente desenvolvidas. A
presso sobre os sistemas tradicionais de segurana acentua-se, os Estados so obrigados a
arquitectar novos sistemas de segurana, de natureza transversal, integral, de domnios alargados,
assente em mltiplos actores, no sentido de controlar e combater as dimenses, espacial, social e
temporal das perturbaes globais da segurana.

Como temos vindo a referir, os Estados deparam-se com uma realidade bem mais complexa devido a
que as ameaas so originadas por adversrios sem rosto, no identificveis e desterritorializados.
Estas ameaas so consequncias de factores como (IPRI, 2006a 29):

A revoluo tecnolgica, principalmente ao nvel das TIC, como grande motor de


transformao do mundo, gerando vulnerabilidades para a segurana;

percentuais). Portugal permanece, assim, como uma das sociedades europeias mais seguras, que regista uma
dinmica de transformao nestes parmetros sociais muito forte, e simultaneamente uma das sociedades mais
idiossincrticas no que relao entre crime e sentimento de insegurana respeita.

56

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A sociedade de consumo, levou ao aumento da procura e consequentemente diminuio da


oferta dos recursos naturais, repercutindo-se em termos econmicos, sociais e geopolticos;

Os problemas ambientais, que passam pela deteriorao do ambiente e pela maior


ocorrncia de catstrofes naturais;

O medo de ocorrncia de pandemias e riscos para a sade pblica;

O envelhecimento da populao, nos pases desenvolvidos, que gera graves problemas de


sustentao dos sistemas de proteco social;

Em contraste, o crescimento demogrfico nos pases em desenvolvimento, gerando


movimentos migratrios para os pases desenvolvidos;

Aumento das concentraes urbanas, que causam problemas de gesto aos governos e
favorecem as ocorrncias criminais.

Todos estes factores implicam novas polticas pblicas de segurana, de forma a fazer face a estes
fenmenos globalizados e transnacionais, num quadro de pr-actividade de cooperao internacional.

neste quadro que vamos caracterizar a realidade portuguesa, na sua dimenso interna da
segurana interna, ou seja, focalizar-nos nas ameaas tradicionais e nas ameaas emergentes no
plano interno, derivadas sobretudo das transformaes sociais, econmicas e culturais relacionadas
com a criminalidade e o sentimento de insegurana.

4.1.1 Criminalidade geral

A criminalidade analisada, tendo sempre as polticas pblicas de segurana e a segurana pblica


como pedra de toque, ou seja, nem sempre os resultados apresentados so cientificamente credveis,
pois so utilizadas poucas fontes estatsticas, o que a nosso ver, prejudica o mtodo cientfico. Assim,
na maior parte das vezes os dados apresentados apenas reflectem o que se esta a passar, mas no
o conhecimento profundo das causas que esto na origem da maior parte dos fenmenos criminais.

Quando so feitas anlises da criminalidade e do sentimento de insegurana em Portugal,


normalmente cometem-se alguns erros de avaliao, que passam por dissociar a criminalidade da
realidade social em que aquela se manifesta; confundir o ciclo longo das mudanas com as variaes
sazonais que so registadas; e no distinguir, dentro da criminalidade participada, as ocorrncias que
devem ser tomadas como indicadores de eficincia do desempenho policial (Machado, 2009: 7).

57

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Existe uma escassez de estudos sobre a temtica da segurana, assim, vimo-nos obrigados a utilizar
como fonte de dados principal os Relatrios Anuais de Segurana Interna (RASI).

Devemos referir que, na chamada pequena criminalidade, muitos crimes fogem notao oficial, pois
muitas vezes as vtimas no se do ao trabalho de participarem pequenos furtos, ou outros delitos,
por entenderem que esse acto intil e tambm por descrerem na actuao das autoridades
judicirias e policiais. Os crimes contra o patrimnio e a pequena criminalidade tm bastante
influncia nas vtimas e tm um peso significativo, totalizando mais de metade dos crimes
participados nos ltimos anos, no panorama nacional.

Feita esta ressalva, verificamos que a criminalidade participada em Portugal, nos ltimos 12 anos,
tem vindo a aumentar, com excepo dos anos 2004 e 2005, onde se registou um decrscimo (Vide
Grfico 4.1).
Grfico 4.1 Evoluo da criminalidade participada
CRIMINALIDADE PARTICIPADA
440.000
420.000
400.000

TOTAL
CRIMINALIDADE
PARTICIPADA

380.000
360.000
340.000
320.000
300.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: (Dados recolhidos dos RASI)

A tendncia de crescimento da criminalidade participada inverteu-se pela primeira vez, no perodo em


anlise, em 2004 e 2005. Mas essa tendncia de inverso no se verificou nos anos seguintes e
estamos novamente num perodo sustentado de crescimento do fenmeno criminal. Esta tendncia
verifica-se na maior parte dos pases que, ao longo das ltimas dcadas, fizeram acompanhar o
crescimento econmico com o processo de urbanizao, de um aumento da criminalidade, sobretudo
a de natureza patrimonial (IPRI, 2006).

4.1.2 Criminalidade violenta e grave


23
Nesta tipologia de criminalidade, enquadram-se 15 tipos de crimes . Este conceito que engloba um

23

Nesta tipologia esto englobados os crimes de homicdio voluntrio consumado (1); ofensa integridade
fsica voluntria grave (2); rapto, sequestro e tomada de refns (3); violao (4); roubo na via pblica, excepto

58

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nmero diversificado de crimes tem como caractersticas comuns o grau de violncia que
normalmente est associada ao acto e ao resultado, pondo em causa bens jurdicos que as
sociedades, em geral, consideram fundamentais, tais como a vida, a integridade fsica, a segurana
pblica, a ordem pblica e o prprio Estado de direito. Podemos dizer que a agregao deste
conjunto de crimes e a sua leitura no tempo, permite, entre outras coisas, perceber qualitativa e
quantitativamente o grau de violncia de uma determinada sociedade, a sua evoluo e a sua
consequente repercusso social, expressa em sentimentos de insegurana (Vide Tabela 4.2).

Tabela 4.2 Criminalidade violenta, entre 1998 e 2009


TIPOS

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

(1)

340

299

247

282

266

271

187

161

194

133

145

144

(2)

947

894

805

862

841

894

773

684

673

662

760

722

(3)

349

421

315

418

442

482

446

438

556

442

493

536

(4)

404

383

385

349

404

391

338

363

341

306

317

375

(5)

5.613

7.803

9.004

10.612

10.970

10.552

11.606

11.413

11.818

9.660

10.171

10.710

(6)

219

335

324

198

343

240

285

224

222

241

471

337

(7)

200

161

76

107

174

204

143

211

139

108

230

198

(8)

281

255

221

141

147

130

167

149

226

218

228

223

CRIME

(9)

4.632

5.741

5.514

5.372

5.958

6.376

6.246

5.517

5.378

5.424

5.357

5.011

(10)

63

87

99

226

156

155

147

175

176

211

190

226

(11)

0*

(12)

15

11

(13)

24

14

16

40

64

46

31

16

22

23

29

47

(14)

58

39

0*

(15)

815

982

1.115

1.150

1.301

1.394

1.478

1.708

1.698

1.741

1.571

1.649

13.960

17.419

18.129

19.769

21.867

21.141

21.074

21.055

24.534

21.947

24.317

24.163

Fonte: (Dados recolhidos dos RASI)


*Os valores inferiores a 3 no so reportados, preservando o segredo estatstico. O valor global por
esse motivo, superior soma dos valores visveis.

Com o grfico 4.2 pretendemos contabilizar a evoluo da criminalidade violenta e grave em Portugal,
no perodo 1998 2009.

por estico (5); roubo a posto de abastecimento de combustvel (6); roubo a banco ou outro estabelecimento de
crdito/tesouraria ou estao de correios (7); roubo a motorista de transporte pblico (8); furto/roubo por estico
(9); extorso (10); pirataria area/outros crimes contra a segurana da aviao (11); motim, instigao e apologia
pblica de crime (12); associao criminosa (13); terrorismo e organizaes terroristas (14); resistncia e
coaco sobre funcionrio (15).

59

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Francisco Fonseca

Grfico 4.2 Evoluo da criminalidade violenta e grave


26.000

CRIMINALIDADE VIOLENTA E GRAVE

24.000
22.000
20.000
18.000

CRIMINALIDADE
VIOLENTA E
GRAVE

16.000
14.000
12.000
10.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: (Dados recolhidos dos RASI)

Como resultado da anlise do grfico precedente, verificamos que o crime violento e grave tem vindo
a aumentar quantitativamente e qualitativamente, em Portugal, com especial destaque para a
criminalidade violenta e grave praticada no espao pblico. Em geral, o crime violento passou de
cerca de 14.000 casos participados, em 1998, para cerca de 24.000, em 2009.

Destacam-se pela sua importncia, nesta categoria de anlise e durante os anos em apreo (Vide
tabela 4.2), os crimes de roubo na via pblica, que constituem, em mdia, 44% dos casos e os de
roubo por estico, que representam aproximadamente 27% deste tipo de criminalidade. Nestes dois
casos estamos perante os crimes tpicos de via pblica, perpetrados com utilizao efectiva ou
ameaa de uso da violncia.

Como se referiu, um dos crimes que mais cresceu foi o roubo na via pblica, passando dos 5.613
casos, em 1998, para os 10.710, em 2009, registando um aumento de 90%. No entanto, o crime que
mais aumentou em percentagem foi o de resistncia e coao sobre funcionrio, com um
crescimento, entre 1998 e 2009, de 102%.

Podemos admitir como provvel uma tendncia para aumento deste tipo de criminalidade, tanto sob
o ponto de vista quantitativo, como qualitativo, com o alargamento a tipologias de crime pouco
comuns em Portugal em consequncia de modus operandi importados (Mendes, 2009). Nesta
tipologia, as aces tendem para serem mais violentas e evasivas no futuro, de maior complexidade
de investigao, de interveno por parte dos servios e foras de segurana.

possvel verificar que muita desta criminalidade vem sendo praticada por cidados oriundos de
24
outros pases, que actuam de acordo com as tipologias criminais dos pases de origem .

24

Podemos a ttulo de exemplo, referir a actuao de alguns indivduos conotados com as Mfias de Leste,
nomeadamente da ex-Jugoslvia, Romnia, Moldvia, etc. e, mais recentemente, o receio de que estruturas

60

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A violncia urbana est associada ao controlo de espaos, renncia da autoridade do Estado e do


modelo cultura estabelecido e explorao dos rendimentos da criminalidade, sendo uma
preocupao crescente, devido ao envolvimento de armas, de organizaes criminosas e de bandos
de jovens delinquentes (Mendes, 2009). Este crime tem como principais causas a presso
demogrfica sobre as periferias dos grandes centros urbanos, existncia de alguns espaos
multitnicos no integrados, e as elevadas taxas de insucesso e abandono escolar dos jovens
originrios destes bairros multi-raciais. Estes factores podero potenciar, no mdio prazo, graves
fenmenos de violncia urbana.

Concluda esta etapa, entramos no conceito da dimenso externa da segurana interna, a


desenvolver no prximo captulo.

ligadas ao crime organizado do Brasil (Primeiro Comando da Capital, de So Paulo e o Comando Vermelho, do
Rio de Janeiro), possam estar a operar em Portugal, com estruturas j considerveis (Mendes, 2009).

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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5 DIMENSO EXTERNA DA SEGURANA INTERNA

Seguindo nesta senda, que temos delineado at aqui, poderamos ser levados a pensar que o estudo
da segurana seria quase impossvel, tal a sua complexidade. neste caminho, que vamos
prosseguir, procurando colocar em evidncia a realidade das ameaas e riscos para a nossa
segurana, que tm a sua origem fora das nossas fronteiras geogrficas.

Vamos, clarificar o conceito de dimenso externa da segurana interna, comeando por referir que a
nova LSI no Art. 4., n. 2 apresenta uma novidade, j referenciada no decorrer deste estudo (p. 38).

Esta nova roupagem da LSI vem trazer uma nova ferramenta, de resposta s ameaas e riscos, que
tm frequentemente a sua origem em factores genticos distantes, situados no exterior das fronteiras,
obrigando os Estados a procurar na cooperao internacional a resposta para os prevenir e
combater.

Hodiernamente, os pases sentem a necessidade de encontrar parcerias a todos os nveis, mas


principalmente em questes de segurana, com outros pases, para proteger os seus interesses no
que diz respeito a segurana interna.

As sociedades extrapolam as fronteiras geogrficas dos Estado-Nao. Actualmente, existe uma


dimenso de crimes transnacionais, que colocam em perigo os valores do Estado de direito, assim
como todas a estruturas das sociedades livres e democrticas.

Neste sentido, podemos dizer que o quadro vigente de desafios e ameaas segurana interna
situa-se num mbito transnacional, tendo como resultado o esbatimento das fronteiras entre
segurana interna e externa. Constituem-se, assim, como ameaas globais segurana dos Estados
o terrorismo, o narcotrfico, a imigrao ilegal, as ciberameaas, e a proliferao de armas de
destruio em massa, entre outras (RASI, 2009: 31).

5.1 CARACTERIZAO DOS RISCOS E AMEAAS PARA A SEGURANA

Podemos definir ameaa como a promessa de castigo ou malefcio, prenncio de mal ou desgraa
(Figueiredo, 1996:15). De uma forma mais restrita e objectiva, pode o mesmo conceito ser definido
como qualquer acontecimento ou aco (em curso ou previsvel) que contraria a consecuo de um
objectivo e que, normalmente, causador de danos, materiais ou morais (Couto, 1988: 329). Desta
forma, o conceito de ameaa est ligado a um acto de cariz ofensivo (ou a um acontecimento), que
afecte significativamente os objectivos polticos de um Estado, de modo a colocar em causa a sua
sobrevivncia como unidade poltica ou, de algum modo, a prpria segurana internacional.

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No mundo de hoje, o sistema internacional actual caracteriza-se pela indefinio quanto s ameaas
e riscos, que afectam a segurana e a defesa dos territrios e das populaes, a estabilidade, a paz,
a democracia e o desenvolvimento (Tom, 2002:10). O inimigo deixou de ter bilhete de identidade,
assumindo vrios disfarces. De facto, o espectro das ameaas variado e complexo, especialmente
quanto natureza e objectivos a alcanar, sendo difcil orquestrar e estruturar formas de as combater
interna e externamente.

No panorama actual, relativamente s ameaas, assistimos nos ltimos anos sua globalizao, a
uma indefinio da probabilidade de ocorrncia das mesmas, da sua elevada periculosidade mas
tambm da sua universalizao.

Neste contexto, podemos dizer que assistimos a uma diversificao cada vez maior das ameaas e
estamos a enfrentar um novo terrorismo sem fronteiras, que mal conhecemos e que poder usar
armas qumicas, biolgicas, atmicas, ou ainda, sabotar os sistemas de informao e comunicao
de que as sociedades avanadas muito dependem (Moreira, 2004: 151).

Assim, o terrorismo, o crime organizado e a proliferao das armas de destruio macia, so


ameaas globais que tocam tanto a esfera das organizaes internacionais (de carcter global e
regional), como a dos Estados nacionais.

Vem a propsito lembrar que a ONU, a NATO e a UE so unnimes ao considerar que as maiores
ameaas que se colocam aos Estados e s sociedades so as armas de destruio em massa, o
terrorismo transnacional e a criminalidade organizada (OSCOT, 2008).

Esta caracterizao leva-nos a pensar que urge, de facto, tentar compreender aquilo com que
deparamos num Mundo que se tornou cada vez mais perigoso e mais opaco, e por conseguinte
menos previsvel (Guedes, 2007: 11).

5.2 TERRORISMO: A PERSPECTIVA ACTUAL

Nas ltimas dcadas o terrorismo passou a dominar a agenda internacional, fundamentalmente, aps
o ataque s torres gmeas, em 2001. Esta tipologia de terrorismo parece no considerar sequer
limites ticos, nem de qualquer natureza, assumindo uma possibilidade de actuao escala global,
conjugando a violncia tradicional, decorrentes de atentados e aces bombistas, com a utilizao do
25
ciberespao e de meios de destruio macia (CEDN, 2003) .

Este novo tipo de terror passou a ser a forma de fazer a guerra da parte dos fracos contra os

25

Conceito Estratgico de Defesa Nacional, aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n.6/2003, de 20
de Janeiro (DR I srie B; N.16, pp. 279-287).

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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poderosos, constituindo uma forma de combate subversivo com uma expresso nunca vista,
passando a constituir uma das frentes seno a mais importante, da fase a que j se chamou de
Terceira Guerra Mundial (Lara, 2004: 97).

A erupo fulminante do denominado terrorismo de segunda gerao (Lara, 2007: 44) ou superterrorismo (Alexander e Hoening, 2001), refere-se a uma nova fase da avanada terrorista
abrangendo meios cada vez mais poderosos e letais, designadamente de natureza biolgica,
qumica, e nuclear, de concepo e execuo transnacional, correspondendo poca final do sculo
XX e ao inicio do sculo XXI (Lara, 2007a: 539).

O acontecimento, de 11 de Setembro comprovou a grande fragilidade das sociedades desenvolvidas,


em relao aos poderes errticos, que as golpeiam em pontos-chave, com vista a vergar o poder
poltico, usando para o efeito a matana indiscriminada de inocentes (Moreira, 2006: 7).

Seguindo nesta lgica de pensamento, podemos dizer que o novo terror transformou-se ainda em
revoluo civilizacional, na medida em que significou uma ameaa real e provada segurana
internacional, ao livre-trnsito de pessoas e bens, convivncia pacfica, normalidade econmica,
social e cultural e, em ltima anlise, sobrevivncia de pessoas, grupos e povos. (Rogeiro, 2004:
532).

Podemos acrescentar que terrorismo, por outras palavras, simplesmente o nome contemporneo
que se d mudana assumida, ao combate deliberadamente desenvolvido contra civis com o
objectivo de destruir a sua vontade de apoiar quer os lderes quer polticos que os agentes de tal
violncia consideram condenveis (Cabb, 2002: 6). Prosseguindo esta linha de raciocnio, o
terrorismo uma ameaa permanente () pendente sobre as populaes e sobre as autoridades;
() condicionando a opinio pblica, pelo medo retraco, cedncia e ao neutralismo passivo.
(Lara, 1987: 272).

Contudo, em pleno sculo XXI, o terrorismo tem vindo a alastrar escala mundial, revelando a
incapacidade das sociedades para o combater facto dramaticamente constatado a 11 de Setembro
de 2001, nos Estados Unidos da Amrica; a 11 de Maro de 2004, em Madrid; a 7 e 21 de Julho de
2005 em Londres; em 2006 e 2008, atentados em Mumbai na ndia; em Argel a 11 de Abril e 11 de
Dezembro de 2007; mais recentemente, em Maro de 2010, duas exploses mataram 38 pessoas em
duas estaes do metro de Moscovo; entre outros acontecimentos. Estes factos demonstram que o
terrorismo actual um terrorismo niilista, de destruio pela destruio, de maior violncia e mais
letal (Vila, 2006: 17), com o objectivo de provocar destruio massiva e assassnios em massa de
milhares de civis (Ribeiro, 2005).

Assim, como sintetizao das ideias acabadas de expor, podemos dizer, que o terrorismo actual,
apresenta-se com uma violncia indiscriminada contra civis, de maior letalidade, de forma a espalhar

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pnico nas sociedades, racional nos alvos e objectivos que pretende alcanar, vergando governos e a
comunidade internacional, no sentido de levar a cabo ou no determinadas polticas, aces ou
pretenes.

Em jeito de concluso, podemos dizer que este tipo de terrorismo procura, fundamentalmente, uma
enorme desproporo entre os recursos utilizados e os resultados conseguidos, criando uma
sensao de permanente insegurana e de impotncia perante um inimigo insensvel e impiedoso.
Com este estado de esprito, aumentam as presses sobre os governos, condicionando polticas e
subvertendo prioridades na conduo dos destinos dos pases.

5.3 OS NOVOS MODUS OPERANDI DOS TERRORISTAS

Devemos estabelecer critrios bem definidos, para entender as ameaas e os perigos que esto na
nossa frente, presentemente. Podemos dizer que existe um vasto leque de ameaas,

como as chamadas bombas sujas (explosivos convencionais envoltos


em material radioactivo) e o clique de um rato ciberterrorista, que entre
nos sistemas informticos de um pas para minar o abastecimento de gua,
o trfego areo, os sistemas financeiros e as comunicaes. Juntemos a
estas ameaas as armas nucleares, qumicas e biolgicas, capazes de
provocar ataques to ou mais mortferos(Simons, 2002: 6).

Seguidamente, vamos abordar, de forma muito resumida, os modus operandi que os grupos
terroristas podero fazer uso, para levar a cabo as suas intenes.

5.3.1 Terrorismo nuclear

As armas nucleares, ocupam um lugar de destaque das Armas de Destruio Macia (ADM). Usadas
pela primeira e nica vez, em 1945, sobre as cidades de Hiroshima e Nagasaki, no Japo precipitando o fim da II Guerra Mundial no Pacfico - foram posteriormente desenvolvidas e
aperfeioadas no contexto da corrida aos armamentos que foi marca da Guerra Fria. Na dcada de
1980, os arsenais das superpotncias continham aproximadamente 24.000 bombas nucleares
estratgicas e pelo menos 23.000 armas nucleares tcticas espalhadas pelo mundo (Brown, 1990).

Por outro lado, as declaraes do general russo Alexander Lebed avisaram o mundo de que a
extinta URSS havia produzido durante a guerra fria, um conjunto de malas atmicas, portteis, no
se sabendo se todas elas esto sob controlo russo nem se a tecnologia desenvolvida no possa estar
posta ao servio de uma organizao terrorista (Lara, 2007a: 544), colocando-se assim a hiptese

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de algumas destas armas de destruio macia poderem ter ido parar a mos terroristas.

Muito recentemente, no discurso de abertura da cimeira de segurana nuclear de Washington, que


teve lugar em 13 de Abril de 2010, foram proferidas as seguintes afirmaes "duas dcadas depois
do fim da Guerra Fria, enfrentamos uma cruel ironia da histria. O risco de confrontao nuclear entre
naes baixou, mas o risco de um ataque nuclear aumentou", prosseguindo, " cada vez mais claro
que o perigo de terrorismo nuclear uma das maiores ameaas segurana global" (Obama, 2010).

O actual secretrio-geral da ONU referiu que garantir a segurana do material nuclear e prevenir a
possibilidade de terrorismo nuclear constituem desafios globais, que merecem aces emergentes e
conjuntas da comunidade internacional (Ki-moon, 2010).

Como acabamos de constatar, real o perigo do uso de armas nucleares por grupos terroristas.

5.3.2 Terrorismo biolgico

O terrorismo biolgico caracteriza-se pelo uso intencional de agentes biolgicos, com o objectivo de
produzir doenas ou intoxicaes na populao, susceptveis de satisfazer os fins dos terroristas.

As armas biolgicas, que actuam atravs do emprego de vrus, bactrias, bacilos e toxinas,
produzindo incapacidade ou morte, a curto ou mdio prazo, em seres humanos, animais e plantas,
tambm tm vindo a constituir uma preocupao crescente. Como agentes mais mortferos possveis
de ser utilizados num ataque, podemos citar: o Antrax, o vrus da Varola, a bactria do Botulismo, o
agente da Peste, os vrus Hemorrgicos e Toxinas diversas.

do conhecimento geral, que hoje em dia nos comandos operacionais terroristas, h bilogos,
qumicos, informticos, engenheiros e fsicos (Duarte, 2007: 109), projectando-se, desta forma, o uso
destas armas como algo cada vez mais iminente, pois a ameaa das armas biolgicas real e est
a aumentar, conduzida por descobertas cientficas e convulses polticas por todo o mundo (Miller,
Engelbert, Broad, 2001: 291).

Podemos dizer que as armas biolgicas representam um perigo, no panorama da ameaa terrorista
actual, pois constituem-se como um factor assustador para as sociedades, devido ao seu poder
exterminador e aterrorizador.

5.3.3 Terrorismo qumico

No que diz respeito s armas qumicas, o seu emprego sistemtico remonta Primeira Guerra

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Mundial. Dirige-se ao ser humano, duma forma directa e eficaz, atingindo normalmente o sistema
nervoso ou o sistema respiratrio, com resultados paralisantes e fatais.

Apesar das diversas convenes que procuram minimizar ou eliminar o seu emprego, a produo e o
uso de armas qumicas nunca foi totalmente evitado nos conflitos do sculo XX. Quem no se lembra
do uso de armas qumicas no conflito Iro-Iraque (1980-1988), por ambos os lados, ou dos ataques
mandados efectuar por Saddam Hussein, contra as populaes Curdas do norte do Iraque (1988), ou
contra as populaes Xiitas do sul do Iraque (1991). No mbito do terror, esta modalidade foi
encetada pela organizao nipnica Aum Shinrikyo com a utilizao de gs sarin no metropolitano de
Tquio, em Maro de 1995, causando 12 mortos e mais de 5000 feridos (Lara, 2007a: 543).

Segundo informaes, data difundidas pela polcia japonesa, aquela seita dispunha de um arsenal
armazenado, de agentes qumicos e biolgicos, com capacidade estimada de provocar de 2 a 3
milhes de mortos. Como substncias qumicas mais utilizadas neste tipo de armas, podemos citar o
gs Sarin, o gs VX e o gs Mostarda.

5.5.4 Terrorismo com bombas sujas

Quanto s armas radiolgicas, a situao preocupante tambm. Encaixam nesta descrio, as


vulgarmente designadas bombas sujas ou seja, uma espcie de cocktail Molotov combinado com
materiais radioactivos que uma vez deflagrado pode tornar radioactiva toda uma rea.

Uma bomba com esta designao, constituda por explosivos convencionais, tipo dinamite ou
T.N.T., envolvidos por materiais radioactivos como Cobalto, Estrncio, Csio, Irdio e Amercio.
Quando se d o rebentamento da bomba, o sopro da exploso espalha as poeiras ou as partculas
radioactivas, pela rea envolvente, podendo, com a ajuda do vento, atingir reas afastadas do ponto
de deflagrao.

A este respeito, em 26 de Outubro de 2008, o director da Agncia Internacional de Energia Atmica


(AIEA), Mohamed El Baradei, relatou que no ano de 2008 foram registados 215 queixas de material
radioactivo que tinha sido roubado ou desaparecido, referindo que a possibilidade de terroristas
obterem material nuclear e radioactivo uma grave ameaa para a segurana internacional.
Em 30 de Novembro de 2007, vrios rgos de comunicao social 26 em Portugal, davam conta que
as autoridades da Eslovquia, em colaborao com as autoridades da Hungria, precederam

26
Jornal Pblico de 30 de Novembro de 2007, p.22 O que tornava o material radioactivo mais perigoso era o
facto de estar em p, afirmou o vice-director da polcia eslovaca, Michal Kopcik, citado pela AFP. O urnio
poderia ser utilizado no fabrico de bombas sujas, assim chamadas por resultarem da mistura de explosivos
comuns com elementos nucleares. Desde os anos 90 quando a Unio Sovitica se desmantelou, o que
favoreceu este tipo de mercado negro , a Agncia Internacional de Energia Atmica j registou mais de 1250
casos de contrabando de material nuclear.

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apreenso de cerca de 500 gramas de urnio-235, misturado com urnio-238 em p enriquecido, a


um grupo de crime organizado, sendo este material suficiente para fazer uma bomba suja, capaz de
ser utilizada por um grupo terrorista. A mesma fonte noticiosa referia que em 1994, na Republica
Checa, a polcia procedeu apreenso de 2,7 quilos de urnio enriquecido.

5.5.5 Utilizao de suicidas

O primeiro ataque suicida conhecido ocorreu em 480 a.C., quando dois espartanos sobreviventes da
batalha de Termpila atacaram invasores persas (Boyle, 2006).

No sculo passado, no decorrer da II Guerra Mundial, pilotos japoneses, kamikaze e kaiten,


investiram contra embarcaes americanas e, nos anos de 1960, Viet Congs envolveram-se em
ataques suicidas para liberar o seu pas dos invasores americanos. Um grupo no-religioso do SriLanka, constitudo pelo Tigres da Libertao do Tamil Eelan foi responsvel por cerca de 60% dos
ataques suicida entre 1983 e 2000.

Um suicida preparado durante algum tempo, sendo que, o voluntrio para o martrio tem de estar
fortemente motivado para o ingresso no Paraso. Para se ser mrtir preciso ter-se muita f. A
motivao para o martrio usualmente ideolgica, religiosa e patritica. A sua misso requer muita
fora de vontade e persistncia. Os mrtires levam uma vida normal, mas, quando chega a hora do
seu martrio, atacam (Costa, 2003: 67).

Este modus operandi foi adaptado, actualmente, no terrorismo indiscriminado, em especial,


promovido pelo fundamentalismo islmico, em virtude das promessas de natureza religiosa incutidas
nos jovens mrtires (Lara, 2007a: 44).

Esta forma de actuao devastadora, pois os suicdios dos bombistas conferem aos palestinianos
algo que nenhuma outra arma seria capaz de obter: a capacidade para causar um sofrimento atroz,
sem precedentes, na sociedade hebraica (Costa, 2003: 19).

Em concluso, as organizaes terroristas actuais caracterizam-se pela tendncia de efectuar


ataques suicidas de dimenso espectacular, capazes de arruinar milhares de vidas humanas,
gerando assim, o pnico geral no seio das sociedades afectadas.

5.3.6 Ciberterrorismo

Esta designao foi utilizada pela primeira vez por Collin (1997), investigador no Institute for Security
and Intelligence, nos anos 80, para se referir convergncia do ciberespao e do terrorismo.

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O ciberterrorismo pode ser definido como sendo um ataque premeditado contra informaes, dados,
sistemas e programas de computadores, com intenes polticas, econmicas, religiosas ou
ideolgicas resultando em violncia contra alvos no combatentes de organizaes ou agentes
clandestinos (Pollit, 1997).

A Internet, em inmeras circunstncias, pe as superpotncias em igualdade de condies com os


pases mais pobres, motivo pelo qual existe uma grande preocupao com o aumento das
actividades terroristas no mundo virtual. A internet serve objectivamente os interesses mundiais do
terrorismo, no s como frum para terroristas, mas como meio de ataque a redes de informtica que
suportam sistemas vitais de pases e de organizaes internacionais, designadamente servios
militares, mdico-sanitrios, de emergncia, de transporte, de sistema financeiro (Lara, 2007a: 543).
Vrios peritos 27 em cibersegurana consideram que o ciberterrorismo apresenta-se como uma das
principais ameaas terroristas do presente e do futuro.

O ciberterrorismo pode visar a paralisao de um adversrio pela penetrao nas redes de


computadores que dirigem a maioria das actividades vitais da economia, criando o caos e difundindo
um estado de medo generalizado.

5.4 CRIMINALIDADE ORGANIZADA TRANSNACIONAL

Existem muitas definies de crime organizado, uma das mais reconhecidas diz-nos que o crime
organizado constitudo por, group activities of 3 or more persons, with hierarchical links or personal
relationships, which permit their leaders to earn profits or control territories or markets, internal or
foreign, by means of violence, intimidation or corruption, both in furtherance of criminal activity and in
order to infiltrate the legitimate economy (ONU, 2003: 3).

Neste contexto, O crime organizado aparece, hoje em dia, cada vez mais associado subverso do
sistema estabelecido. Mas tambm aparece como efeito colateral e adaptao de uma actividade
(que sempre existiu) ao novo teatro poltico que d pelo nome de globalizao (Lara, 2007: 34).
28
O crime organizado apresenta tendncias expansionistas, envolvendo mfias , revelando elevados

graus de organizao e flexibilidade na sua forma de actuao. Nas actividades desenvolvidas, os


trficos e explorao de pessoas, armas e estupefacientes continuam a merecer particular
investimento de redes transnacionais, em desprimor das organizaes criminosas locais de cada
Estado (Mendes, 2009).

27
28

4. Conferncia Mundial sobre Segurana, Bruxelas de 20 a 22 de Fevereiro de 2007


Principalmente, italianas, chinesas, sul-americanas, africanas e russas (Mendes, 2009)

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Por outro lado, o crime organizado transnacional, apresenta uma tendncia de infiltrao em outros
nveis, para alm do trfico internacional, de forma a procurar dividendos noutros nveis de
explorao da actividade criminosa (Mendes, 2009).

Se olharmos para a globalidade das operaes desenvolvidas, podemos observar a existncia de


quatro reas principais distintas: narcotrfico, trfico de seres humanos e imigrao ilegal, trfico de
armas e crimes financeiros.

5.4.1 Narcotrfico

O trfico de drogas ser de longe a actividade mais lucrativa do crime organizado, com 185 milhes
de consumidores em todo o mundo, apresentando um lucro estimado pelas Naes Unidas em 400
bilies de dlares por ano (ONUDC, 2005:124).

Podemos constatar que o trfico internacional de drogas, ao longo dos tempos tem sido uma
actividade bastante lucrativa do ponto de vista econmico para s mfias do crime. Mas tambm
movimenta internacionalmente grupos marginais que vo criando situaes de instabilidade
econmica, poltica e sociais, nos pases aonde actuam (Ebo, 2006: 43).

Na actualidade, os narcotraficantes tm aproximadamente 250 milhes de "clientes" em todo o


mundo. Apresentamos alguns dados compilados, dos relatrios disponveis do ONUDC (Vide Tabela
5.2), das estimativas dos consumidores a nvel mundial.

Tabela 5. 3 - A "Clientela" da droga mundial em 2000-2010


2000

2005

2010 29

Cannabis

144 Milhes

150 Milhes

190 Milhes

Anfetaminas + xtase

29 Milhes

38 Milhes

52Milhes

Cocana, crack, etc.

13 Milhes

13 Milhes

19 Milhes

pio (herona.)

13.5 Milhes

15 Milhes

21 Milhes

Tipo de droga

Fonte: United Nations Office on Drugs and Crime (ONUDC)

O enorme poder econmico dos narcotraficantes, a sua ligao economia legal, a penetrao em
reas do poder poltico e econmico e no sistema policial, permitem-lhes escapar facilmente ao
controlo das foras policiais que, comparativamente, dispem de fracos recursos. O reconhecimento

29
Segundo o World Drug Report do UNODC a Globally, UNODC estimates that between 155 and 250 million
people (3.5 to 5.7% of the population aged 15-64) used illicit substances at least once in 2008. Globally, cannabis
users comprise the largest number of illicit drug users (129 - 190 million people). Amphetamine- group
substances rank as the second most commonly used drug, followed by cocaine and opiates. (2010: 12)

70

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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destas realidades obriga a procurar outros meios que permitam combater mais eficazmente este
flagelo social.

5.4.2 Trfico de seres humanos


O trfico 30 de seres humanos e o apoio imigrao ilegal tm uma forte dimenso econmica.
Podemos comparar o fenmeno migratrio a um mercado, onde h uma procura e uma oferta e onde
as organizaes criminosas, implicadas, quer em trfico, quer em imigrao ilegal, servem de
facilitadores dos movimentos populacionais (Salt, 2000).

De acordo com o I Plano Nacional Contra o Trfico de Seres Humanos (PNCTSH), este fenmeno ,
hoje em dia, uma realidade com um impacto econmico comparvel com o trfico de armas e de
droga. Segundo o U.S. Federal Bureau of Investigation, esta criminalidade gera por ano cerca de 9.5
mil milhes de dlares.

Um Relatrio da Europol de 2004 sobre a Situao do Crime Organizado refere: A complexidade em


mover grandes grupos de pessoas para vrios pases requer um grau de organizao e sofisticao
que s est ao alcance dos grupos do crime organizado (Europol, 2004).

Durante a conferncia da aliana global contra crime organizado internacional realizado em Maro de
2002, Grenville Cross, Director das acusaes pblicas em Hong Kong, calculou que quatro milhes
de pessoas so afectadas pelo trfico durante um ano e geram uma receita de sete bilies de
dlares. Por outro lado, a Interpol relata 17 bilies de dlares e 25 milhes de vtimas, sendo um
milho de mulheres e crianas, vtimas de explorao sexual todos os anos. Neste caso, as
mulheres, em virtude de uma crescente feminizao da pobreza, esto mais expostas a situaes de
explorao sexual e laboral. As crianas apresentam-se tambm como um grupo mais vulnervel,
sendo esta realidade um atentado ao direito inalienvel de crescer num ambiente protegido e
acolhedor e de ser livre de qualquer forma de abuso e/ou explorao (PNCTSH).

O trfico de seres humanos e o apoio imigrao ilegal so actividades com algumas caractersticas
em comum, pois frequentemente o movimento voluntrio, em ambos os casos, e o estatuto de
ilegalidade no pas de destino coloca os migrantes, quer tenham sido traficados ou simplesmente
smuggled, numa situao de vulnerabilidade que aumenta o risco de virem a ser explorados
(Peixoto, Soares, Costa, Murteira, Pereira, Sabino, 2005: 24).

30

Em Novembro de 2000, a Conveno contra a Criminalidade Organizada Transnacional e o Protocolo


Adicional Relativo Preveno, Represso e Punio do Trfico de Pessoas, em especial de Mulheres e
Crianas, das Naes Unidas, (aprovada por Portugal pela Resoluo n32/2004 da Assembleia da Repblica e
ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n19/2004, de 2 de Abril) surge como o primeiro documento
internacional com uma definio clara de trfico para fins de explorao. Ao nvel da Unio Europeia, e no
seguimento da Conveno das Naes Unidas, foi adoptada a Deciso-Quadro do Conselho de 19 de Julho de
2002, relativa luta contra o trfico de seres humanos.

71

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Sintetizando, segundo o relatrio UNODC 2010 The Globalization of Crime, s na Europa h cerca
de 140 000 vtimas do trfico de seres humanos para fins de explorao sexual, que gera 3 mil
milhes de dlares por ano para os criminosos.

5.4.3 Trfico de armas


O trfico internacional de armas um problema gravssimo para a segurana dos Estados, uma das
principais actividades do crime organizado, gerando conflitos armados e desvios sociais bastante
negativos para as sociedades. Este trfico feito num circuito opaco e dinmico, articulado em
vrios plos disseminados globalmente, onde se destaca a articulao entre os grupos de alguns
pases de Leste, como a Ucrnia e a Bulgria e grupos em pases como Angola ou frica do Sul,
pontos de recepo e difuso dos fluxos internacionais de armas (Kinsella, 2006: 107).

Em 19 de Maro de 2010, o director executivo do UNODC, Antnio Costa, afirmou perante o


Conselho de Segurana da ONU, que o mercado global de armas ilcitas estimado entre 200 e 300
milhes de dlares por ano, o que representa cerca de 20% do comrcio lcito e mensurvel de
armas.

A proliferao do trfico de armas ligeiras est a ameaar a segurana pessoal, a contribuir para a
violao dos Direitos Humanos e a prejudicar a justia social, o desenvolvimento e a paz em todo o
mundo. No dia 6 de Maro de 2008, Viktor Bout foi detido pela Polcia tailandesa. Este traficante
visado em muitos documentos da Organizao das Naes Unidas como um dos grandes
responsveis pelo abastecimento de armamento em regies de conflito, sendo acusado de vender
armas para conflitos no Afeganisto, Angola, Libria, Congo, Paquisto, Filipinas, Ruanda, Serra
Leoa, Sudo e Colmbia (Paes, 2008).

Mais amplamente, as estimativas das Naes Unidas referem que as armas ligeiras ilegais causam
500.000 mortes todos os anos no mundo (conflitos locais, assassinatos, suicdios, etc.),
representando 57 mortes/hora, uma verdadeira matana em massa.

5.4.4 O crime financeiro


No mundo actual, a ligao das mfias 31 e do mundo do crime aos negcios legais, tem sido um
instrumento, de que a economia se serve para melhor se afirmar e perdurar. O responsvel mximo

31

De acordo com o Jornal I de 02 de Setembro de 2010, n. 413, p. 16-19, Mfias internacionais do


cibercrime actuam em Portugal para branquear dinheiro. Mfias russas e brasileiras usam imigrantes para
operaes criminosas na lavagem de dinheiro

72

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

da ONU pelo combate ao crime e ao trfico, Antonio Costa 32 , afirmou que o sistema financeiro
recebeu dinheiro sujo como forma de resolver os problemas de liquidez que enfrentava, pois "os
emprstimos interbancrios foram financiados por dinheiro vindo do trfico de droga e outras
actividades ilegais", calculando em 240 mil milhes de euros, o capital ilcito que ter entrado no
sistema financeiro durante a crise.

Ao fazermos referncia ao fenmeno do branqueamento de capitais, suscita-nos de imediato, a ideia


de um conjunto de actividades ilcitas, cujos bens e fundos que geram carecem de adquirir uma
roupagem legal, de forma a iludir a sua origem criminosa. Assim se procura dissimular no s os
crimes que lhe esto na origem, como tambm dissimular, transformar e reconverter, os proventos
lucrativos que a prtica desses crimes proporciona aos respectivos agentes, que os introduzem nos
circuitos financeiros e econmicos, utilizando-os como se tratasse de rendimentos obtidos
legitimamente.

Este fenmeno tem implicaes na economia mundial, pois, ao fazermos a avaliao dos efeitos do
branqueamento de capitais e dos lucros obtidos pelo trfico de estupefacientes e armas, chegaremos
concluso de que, embora defraudem grandemente os Estados em receitas fiscais e aduaneiras,
acabam por desenvolver o prprio sistema financeiro em vigor, no final do processo de
branqueamento, pois os capitais so investidos em aces e empresas legais (Lara, 2004: 101).

Outra realidade preocupante que os mercados mais vulnerveis esto situados em Estados em que
as instituies e o seu poder de regulamentao dbil. Quanto mais dbil o Estado, mais fcil se
torna para as organizaes criminosas operarem nesses mercados e recolher elevados lucros
(Savona, 1997).

Em resumo, podemos dizer, que o crime financeiro um mal que atravessa as sociedades, que
entrava o seu desenvolvimento sustentado, tornando os Estados vulnerveis, as suas instituies
frgeis e os sistemas fiscais inoperacionais.

Finda a tarefa de caracterizao da dimenso externa da segurana interna, vamos partir para a
anlise das agendas governamentais dos ltimos 30 anos, com o intuito de avaliar a preocupao
dos vrios governos em dotar as agendas governamentais, de polticas conducentes, a dar resposta
dimenso externa da segurana interna.

32

Disponvel em: http://www.ionline.pt/conteudo/37348-banca-sobreviveu-gracas-ao-trafico-drogaacusa-onu; consultado em 10/10/2010

73

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

6 ANLISE DAS AGENDAS GOVERNAMENTAIS DOS LTIMOS 30 ANOS

Chegados aqui, feito que est o enquadramento terico da nossa dissertao e a discusso crtica da
principal literatura relevante para a nossa investigao, vamos proceder a anlise das agendas
governamentais, no que se refere s polticas pblicas de segurana interna.

Um dos objectivos desta dissertao consiste em verificar, se as polticas pblicas de segurana


interna evoluram no sentido de terem cada vez mais uma dimenso externa. Para verificarmos ou
no este objectivo, procedemos anlise qualitativa de contedo dos Programas de Governo, dos
ltimos 13 Governos Constitucionais, da III Repblica (vide Tabela A1), tendo em considerao a sua
adequao, para este tipo de anlise.

Para fazer esta anlise basemo-nos nos Programas de Governo, como sendo o espelho mais fiel da
agenda governamental, pois todos os Governos elaboram e apresentam publicamente, antes dos
escrutnios eleitorais, dando assim indicadores bastante aproximados das polticas pblicas a
prosseguir, seus objectivos e principais medidas (Carvalho, 2008: 94), embora saibamos que muitas
polticas levadas a cabo no se encontram inscritas nos programas governamentais.

Sabemos que este caminho percorrido no consensual entre os especialistas, pois como Carvalho
refere, poder-se- argumentar que o contedo programtico da governao est compreendido na
agenda decisional e no na governamental (2008: 94). Para a nossa investigao vemos os
Programas de Governos como um conjunto de solues, baseadas nas agendas dos partidos
polticos, cabendo a estes a sua colocao nos programas eleitorais. Mas todos sabemos que muitas
destas solues preconizadas, podem ou no transformar-se em decises governamentais. Por outro
lado, a agenda decisional dos Governos baseada nas Grandes Opes do Plano (GOP), pois este
documento que traduz e expe as polticas pblicas, que determinado Governo projecta para o Pas.
Optmos na nossa pesquisa por no proceder ao estudo da agenda decisional.

A dimenso do texto a analisar bastante extensa, mas como a nossa anlise centrada e focada
nas polticas pblicas de segurana, optmos por no utilizar nenhuma ferramenta informtica para a
anlise qualitativa de contedo, fazendo uma anlise metdica e percorrendo todas a etapas da
anlise de contedo, de forma a obtermos dados com valor cientfico.

Na aplicao desta tcnica, utilizmos a sua tipologia categorial, tendo por base a inferncia dos
resultados, focando-nos na sua vertente qualitativa. Constitui nosso propsito, do ponto de vista
categorial e inferencial verificar qual ser a resposta para a nossa pergunta de partida, constante no
corpus seleccionado.

Quanto ao processo de codificao, procedemos catalogao das unidades de anlise,


referenciadas pela palavra e pelo tema. Ainda no processo de codificao, utilizmos a regra de

74

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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enumerao de ordem qualitativa, isto , o recorte das unidades de enumerao conseguido no


levantamento e anlise da presena ou ausncia de registos com significado analtico.

Relativamente categorizao, outra operao tcnica, optmos por desenvolver o quadro categorial
medida que desenvolvemos todo o processo de investigao e alancamos todas as potencialidades
de anlise dos Programas de Governo. Desta forma, as operaes de codificao e categorizao
foram sendo operacionalizadas, tendo por base o tema escolhido, o quadro contextual e
metodolgico seleccionado para a presente investigao e em concordncia com o objectivo de
anlise seguido.

Para facilitar a codificao, foi nossa opo ao longo do trabalho definir e contextualizar as categorias
a utilizar, de acordo com as polticas focadas nos Programas. Seguidamente, agrupmos os
indicadores de acordo com as categorias, sendo que, todos eles foram referenciados de forma
bastante detalhada e pormenorizada no enquadramento terico desta dissertao.

Est subjacente que foram feitas vrias leituras, atentas e activas, isto , vrias leituras sucessivas,
verticais, programa a programa, cada vez mais minuciosas, durante a construo terica desta
dissertao, a fim de fazer uma inventariao dos indicadores mais relevantes do corpus, de forma a
verificar o rigor da anlise feita.

Por conseguinte, investimos na clarificao dos processos metodolgicos utilizados, tendo em vista a
validade da investigao, procurando seguir todas as especificidades da anlise de contedo em
termos tcnicos.

O nosso principal foco de anlise centrou-se em delimitar as polticas de dimenso interna e de


dimenso externa da Segurana Interna, isto , as polticas para solucionar problemas, que tm a sua
gnese dentro das fronteiras e polticas para fazer face a problemas que so originados fora do
territrio Nacional.

6.1 ANLISE DA AGENDA GOVERNAMENTAL

Comeamos por fazer um breve enquadramento, de como que as polticas so inscritas na agenda,
ou seja, que problemas chamam a ateno dos polticos e que por sua vez, so objecto de uma
poltica tendente sua resoluo.

A formao das polticas, depende dos problemas que chegam a ateno dos polticos, que por sua
vez motivam uma proposta poltica, destinada a resolver esses mesmos problemas (Rocha, 2009).
Desta forma, aparece um conceito de agenda no processo de formao de polticas. A agenda
uma coleco de problemas objecto de ateno pelos poderes pblicos (Rocha, 2009: 95).

75

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Na constituio da agenda poltica existem problemas que merecem a ateno dos polticos, que
entram na agenda, porm, outros ficam do lado de fora. Nesta abordagem, de como os governos
definem as agendas, existem vrias teorias e modelos, sendo que para a nossa investigao,
optmos por dois tipos de respostas.

A primeira focaliza-se nos problemas (Kingdon, 2003), isto , os problemas entram na agenda
quando os polticos assumem que devem fazer algo sobre eles. Mas podemos dizer, que nem todas
as situaes problemticas de uma sociedade so alvo de ateno dos decisores. Para que haja
presso para que um problema seja atendido pelas autoridades necessrio que a resoluo seja
tida como estando ao alcance da interveno humana (Carvalho, 2008: 55)

A segunda resposta focaliza-se na poltica (Kingdon, 2003), ou seja, como se constri uma
conscincia colectiva sobre a necessidade de solucionar determinado problema. Neste caso a via
utilizada so as eleies, mudando os partidos governantes. Assim, a construo de uma conscincia
colectiva sobre determinado problema constitui um factor determinante na definio da agenda. Neste
contexto, a negociao, com o propsito de se formar uma coligao de apoio a uma dada medida,
implica tcnicas de persuaso e tambm, desejavelmente, a criao de cenrios win-win, em que, em
troca de apoio a uma determinada alternativa, se abandonar uma outra de um outro proponente
(Carvalho, 2008: 61).

Normalmente, para que determinada poltica faa parte da agenda poltica necessrio que seja
considerado um facto poltico controverso, tem de haver um conflito de interesses, e que por seu lado
seja justificante, para a interveno do poder poltico (Roger, Elder, 1983). Em democracia, os
governos no constitudos pelos partidos polticos, que representam determinados interesses, logo a
agenda seria o resultado entre a procura dos cidados e a oferta dos partidos, mas como o objectivo
dos polticos a permanncia no poder, as polticas so pensadas no curto prazo e a escolha das
alternativas nem sempre a mais eficiente (Bilhim, 2008).

Assim podemos dizer que para que determinada poltica seja inscrita na agenda depende da
existncia de trs factores, problemas, escolha de polticas e contexto poltico (Carvalho, 2008: 99). O
estudo da agenda permite perceber, de que forma os grupos de interesse, atravs dos partidos, a
opinio pblica atravs dos cidados e os agentes polticos se interligam, no sentido de desenhar
determinada poltica pblica (Rocha, 2009). Podemos dizer que no momento actual, os governos
perdem o seu papel de controlador e ganham o de formatadores da agenda, agregando sua volta
os grupos apropriados e os parceiros certos, arbitrando, negociando, mediando e servindo de motor
facilitador das polticas, para os problemas pblicos, atravs de parcerias pblico-privadas (Bilhim,
2008).

As categorias utilizadas so a dimenso interna e a dimenso externa da segurana interna. Ao longo


desta investigao, e principalmente no captulo quinto, estas duas categorias foram contextualizadas

76

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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e caracterizadas atravs de indicadores, que agora nos vo servir para averiguar se tm sido inscritos
no corpus, que vamos analisar seguidamente. Na anlise efectuada, fizemos o levantamento das
medidas e propostas inscritas nas agendas, que atestam todos os indicadores definidos para a
caracterizao das categorias estabelecidas (Vide Tabelas A2, A3, A4, A5, A6, A7, A8, A9),
apresentadas em anexo, conduziu ao resultado que agora se apresenta (Vide Tabela 6.1).

Tabela 6.1 - Anlise de contedo dos Programas de Governo

VIII

TOTAL

COOPERAO

INTERNACIONAL

TRANSNACIONAIS

GRANDES TRFICOS

TERRORISMO

ORGANIZADA

INTERNACIONAL

CRIMINALIDADE

SERVIOS

FORAS E

TRFICO E

VI
VII

COORDENAO

INDICADORES

DROGAS

INDICADORES

CONSUMO DE

DIMENSO EXTERNA

CRIMINALIDADE

DIMENSO INTERNA

VIOLENTA E GRAVE

PEQUENA

CRIMINALIDADE

GOVERNO

CATEGORIAS

3
3

IX

XI

4
5
9

XII

XIII

XIV

XV

XVI

XVII

XVIII

13

12

78

TOTAL

12

11

Concluda que est a anlise de contedo feita aos Programas de Governo, a observao da tabela
supra, indica-nos que a dimenso interna da segurana interna est presente em todos os Programas
de Governo analisados, havendo alguns casos em que as agendas no se focaram sobre todos os
indicadores definidos, VI; VII, XIV e XV.

No caso da dimenso externa, da segurana interna comeamos a visualizar a preocupao com a


criminalidade organizada internacional na agenda do X Governo Constitucional. Nos Governos
seguintes esta preocupao continua a fazer parte dos Programas governativos e surgem como
novas preocupaes o terrorismo e a cooperao internacional nos dois Governos seguintes. J em
plena era da globalizao o XIII Governo Constitucional que entrou em funes a 28 de Outubro de
1995, inscreve na sua agenda todos os indicadores por nos estabelecidos.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Para fazermos uma leitura mais clara dos resultados obtidos, apresentamos uma sntese do
tratamento por anlise de contedo dos programas de governo (Vide Grfico 7.1).

Grfico 6.1 Sntese do tratamento por anlise de contedo dos Programas de Governo
VI
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0

XVIII
XVII

XVI

VII
VIII

IX

DIMENSO INTERNA
DIMENSO EXTERNA

XV

XIV

XI
XIII

XII

Fazendo a interpretao dos resultados demonstrados pelo grfico supra, podemos dizer que a
dimenso externa da segurana interna comea a ter uma expresso considervel com o XII Governo
Constitucional, liderado pelo Primeiro-ministro Anbal Cavaco Silva, tendo como Ministro da
Administrao Interna Dias Loureiro.

A partir daqui, assistimos a uma preocupao permanente com a dimenso externa at ao presente,
existindo em dois casos, nos XIV e XV Governos Constitucionais, um decrscimo da dimenso
interna em detrimento da dimenso externa, nas respectivas agendas.

No captulo seguinte vamos abordar as principais polticas de cooperao, a que os governos tm


recorrido para responder dimenso externa.

78

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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7 AS POLTICAS DE COOPERAO DE RESPOSTA DIMENSO EXTERNA

O Estado, por meio de governo, tem como principal misso assegurar a segurana interna e zelar
pelos interesses nacionais alm fronteiras. Na segurana dos tempos modernos necessrio, que o
sistema de informaes nacional esteja em ligao permanente, com outros sistemas de intelligence
espalhados pelo globo (Graa, 2007), ou seja, a resposta dimenso externa, tem de passar por
fortes polticas de cooperao, em todos os vectores da segurana Nacional.

Nas ltimas legislaturas, os governos tm procurado criar polticas pblicas de segurana, para dar
resposta a estes problemas reais e que tm passado por trs eixos fundamentais da dimenso
externa da poltica de segurana interna.

Em primeiro lugar, a cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa, onde Portugal
tem desempenhado um papel fundamental em termos da criao de estruturas de segurana e
programas de ajuda ao melhoramento da segurana desses pases, projectando assim, segurana
para fora das suas fronteiras.

Em segundo, a cooperao transatlntica, que neste caso tem uma importncia estratgica para o
nosso pas, pois muito do conhecimento em termos de informaes importantes, passa por esta via.

Finalmente, a cooperao no Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia, onde estamos


integrados. Nesta vertente, Portugal tem um papel mais passivo, limitando-se a cumprir as directivas
emanadas da unio Europeia, em matria de segurana interna.

7.1. A cooperao com a Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa

A cooperao em termos de segurana com os pases da Comunidade de Pases de Lngua


Portuguesa (CPLP) 33 tem passado por dois vectores principais: a cooperao tcnico-miltar (CTM),
que agrega a formao e a assessoria tcnica e a cooperao tcnico-policial (CTP), que tem incidido
na recuperao e capacitao das instituies policiais (Pereira, 2009).

Nesta ltima vertente, a cooperao tem-se consubstanciado no fortalecimento dos laos de CTP
entre as diversas Foras e Servios de Segurana, com competncias especializadas em matria de
segurana pblica, proteco civil e controlo de fronteiras.

Foi criado o Secretariado para a Cooperao entre os Pases de Lngua Portuguesa, em matria de
Segurana Pblica, na dependncia directa do MAI, atravs do despacho n. 16554/2008. Este

33

A CPLP uma instituio de afirmao do espao lusfono, criada em 17 de Julho 1996, em Lisboa, donde
fazem parte Portugal, Brasil, Angola, Moambique, Guin, Cabo-Verde, So-Tom Prncipe e Timor-Leste.

79

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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despacho tem como objectivo orientar e coordenar a execuo da Declarao de Lisboa 34 e o


Protocolo de cooperao entre os Pases de Lngua Portuguesa na rea das polticas de segurana
pblica, de 9 de Abril de 2008. Neste sentido a cooperao nos domnios da segurana interna, teve
mais um impulso, com a criao em Abril de 2008, de um Frum de Ministros da Administrao
Interna da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa, imagem do Conselho de Justia e
Assuntos Internos Europeu, que em muito tem fortalecido os histricos laos de amizade e de
cooperao que unem os oito pases da CPLP (Pereira, 2009).

A CTP com os pases da CPLP tem duas referncias legislativas importantes, a RCM n. 43/99, de 18
de Maio que aprovou um documento com o ttulo, A Cooperao Portuguesa no limiar de sculo XXI
e a RCM n. 196/2005, de 22 de Dezembro, que aprovou outro documento do Instituto Portugus de
Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) denominado Uma Viso Estratgica para a Cooperao
Portuguesa. Estes dois documentos reflectem a estratgia de cooperao nacional com os pases da
CPLP. Podemos mesmo dizer que esta RCM constitui o primado legislativo da cooperao
internacional portuguesa, tendo pela primeira vez, sido utilizada a expresso cooperao tcnicopolicial, embora j muitas vezes utilizada pelas instituies policiais portuguesas, at aqui nunca
havia sido consagrada em qualquer referncia legislativa nacional (Caldas, 2006: 11).

A segurana e a paz pblica so factores fundamentais para o desenvolvimento (Bayley, 2006 ;


Wang, Tjonneland, 2005), pois um Estado de Direito sem estabilidade poltica, sem segurana
pblica, sem um ordenamento jurdico, a sua reconstruo e reabilitao, em regies de globo
referenciadas pela excluso, dominao, pobreza e humilhao, so insustentveis (Leandro, 2007).

Relativamente poltica de cooperao, as Grandes Opes do Plano 2005-2009 definem como


objectivo fundamental,

construir uma poltica de Cooperao para o Desenvolvimento que utilize


os recursos de forma coordenada, contando com um oramento integrado
para a Ajuda Pblica que a torne mais coerente, coesa e eficiente. A
execuo e implementao da estratgia da Cooperao Portuguesa para o
Desenvolvimento devero ser acompanhadas de uma poltica de avaliao
que analise os respectivos impactos e eficcia.

A cooperao portuguesa com os pases da CPLP, nos ltimos anos tem-se materializado, nos
Programas Indicativos de cooperao (PIC).

No PIC Portugal/Angola 2007-2010, a CTP tem como objectivo apoiar Angola no sentido de garantir
condies de segurana pblica em todas as parcelas do territrio nacional, apoiando a reforma e o

34
Nesta declarao criada em 8 de Abril de 2008, os Ministros da Administrao Interna tomaram a deciso de
na rea da segurana pblica conferir especial ateno: preveno e combate criminalidade transnacional;
cooperao policial; troca de informaes respeitando a legislao de cada Estado.

80

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

desenvolvimento do sector da segurana interna.

No PIC Portugal/Moambique 2007-2009 a CTP, de acordo com uma viso estratgica para a
cooperao portuguesa, visa contribuir para o desenvolvimento de formas de organizao do
sistema de segurana interna, controlo de fronteiras, gesto de informaes, manuteno da ordem
pblica e combate criminalidade.

No que diz respeito ao PIC de Portugal/Guin-Bissau 2008-2010 a CTP consiste em apoiar as


autoridades guineenses nas suas prioridades em matria de segurana, expressas no Plano de
Emergncia de Combate ao Narcotrfico, que Portugal assinou, a 21 de Agosto de 2007, um
Memorando de Entendimento para o Combate ao Narcotrfico na Guin-Bissau. Na sequncia deste
Memorando de Entendimento e em consonncia com o Plano Operacional de Combate ao
Narcotrfico na Guin-Bissau da UNODC, a interveno da Cooperao Portuguesa na rea tcnicopolicial, ao longo do presente PIC, visa desenvolver competncias tcnicas e operacionais das
Foras e Servios de Segurana na tutela do Ministrio do Interior da Guin-Bissau: a Policia de
Ordem Pblica (POP) e a Direco-Geral de Migraes e Fronteiras.

O PIC de Portugal/Cabo Verde 2008-2011 a CTP ser prosseguida, atravs de um projecto, tendo
como objectivo global a optimizao do funcionamento interno da Polcia Nacional, a elevao do
nvel de formao tcnico-profissional.

No PIC de Portugal/So Tom 2008-2011 na rea de CTP tem por objectivo contribuir para o
desenvolvimento de formas de organizao do sistema de segurana interna, controlo de fronteiras,
gesto de informaes, manuteno da ordem pblica e combate criminalidade.

Por ltimo o PIC de Portugal/Timor-Leste entre 2007-2010 tem como objectivo a consolidao do
sistema se segurana interna e que tem como principais desafios na rea da polcia e segurana: o
desenvolvimento das capacidades dos servios policiais, nomeadamente a construo da base de
recursos humanos e institucionais do sector.

Como acabmos de constatar, em todos os PIC, na vertente de CTP, a preocupao fundamental


prende-se com as questes da segurana interna destes pases, desta forma Portugal projecta
segurana, para fora das suas fronteiras geogrficas, contribuindo para a estabilizao e
desenvolvimento democrtico, criando melhores condies de segurana, nessas reas do globo.

7.2 A cooperao transatlntica

Nas relaes entre Portugal e os Estados Unidos h que ter em conta um factor determinante e de
carcter permanente, que o factor geoestratgico. Este constitui-se certamente como o mais

81

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

importante e aquele que, atravs de vrias vicissitudes, acabou sempre por se impor como resultado
da evoluo da situao poltica internacional e como factor positivo nas relaes transatlnticas.

A cooperao transatlntica com os EUA reflecte-se solidariamente, na luta contra as ameaas


(novas ou velhas) segurana internacional, nomeadamente o terrorismo, o crime organizado
transnacional, a proliferao das armas de destruio massiva, o trfico de seres humanos e o crime
financeiro. Sabemos das eventuais divergncias entre tcnicas, tcticas e estratgicas que possam
existir entre a Europa e os EUA.

A Resoluo do Parlamento Europeu, de 26 de Maro de 2009, sobre o estado das relaes


transatlnticas na sequncia das eleies nos EUA (2008/2199(INI)), considera que,

num mundo cada vez mais global e complexo e em constante mudana,


ambos os parceiros, UE e Estados Unidos, tm interesse em moldar em
conjunto a situao internacional e enfrentar em unssono ameaas e
desafios comuns, tomando como base o direito internacional e as
instituies multilaterais, especialmente o sistema da ONU, assim como em
convidar outros parceiros a colaborar neste esforo.

Em boa verdade, as relaes transatlnticas no se limitam s questes de segurana, mas nem por
isso, deixa de ser central o papel que as relaes NATO/UE sempre desempenharam num contexto,
em que tm diferido muito as vises, de um lado e outro, sobre a forma emprego da fora. Podemos
referir que desde 2003, a Unio Europeia passou a ter uma doutrina de segurana estratgica, cuja
definio das novas ameaas convergente com a doutrina de segurana nacional dos Estados
Unidos (Teixeira, 2007).

No caso portugus, a cooperao transatlntica constitui um factor determinante no esforo de


preveno e combate s ameaas e risco do presente. Os governos tm conseguido manter
conversaes de cooperao com as Administraes norte-americanas, em matrias como o
combate ao terrorismo, o controlo de fronteiras, e, ainda, a preveno e a represso do trfico de
seres humanos, de armas e de estupefacientes (Pereira, 2009).

Podemos mesmo dizer, que Portugal tem uma experincia alargada na cooperao com as
democracias em misses militares internacionais, no s com os membros da Aliana Atlntica e da
Unio Europeia nos Balcs, em Africa e no Mdio Oriente, mas tambm com o Japo, a Austrlia e a
Nova Zelndia em Timor-Leste, ou com a ndia no Lbano (Teixeira, 2007).

No Conselho de Ministros de Justia e Assuntos Internos da EU, que decorreu no Luxemburgo, nos
dias 3 e 4 de Junho de 2010, foi feita uma anlise da relao entre as vertentes interna e externa da
segurana, os Ministros congratularam-se com o reforo da cooperao transatlntica em matria de

82

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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combate ao terrorismo e com o andamento dos trabalhos a serem desenvolvidos pela Comisso
Europeia, em estreita articulao com o Parlamento Europeu, tendo em vista um Acordo entre a UE e
os EUA sobre dados de mensagens de pagamentos financeiros, para fins de preveno e luta contra
o terrorismo e o seu financiamento (Acordo SWIFT 35 ).

Assim, como membro fundador da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), Portugal
denotou sempre o seu empenho na Aliana e na defesa dos valores e espao euro-atlntico. Em
concluso, podemos dizer que devido ao papel determinante que tem na segurana e defesa
nacional, a OTAN manter-se- como uma das prioridades da poltica externa de cooperao, ou seja,
Portugal pretender manter uma participao activa na Aliana e nas suas diversas componentes.

7.3 A cooperao no Espao de Liberdade, Segurana e Justia

A segurana sempre foi desgnio crucial da integrao europeia, desde as suas origens. A integrao
europeia teve como fundamento principal evitar guerras fratricidas entre os europeus e construir uma
Europa fundada na paz e na estabilidade. Mas a resposta europeia s novas ameaas e riscos, como
o caso do terrorismo internacional, a proliferao de armamento de destruio macia e o problema
de Estados falhados, tem sido lenta e continua muito aqum das responsabilidades e capacidades
efectivas da EU (Teixeira, 2007a).

Nas duas ltimas dcadas, Portugal passou de uma poltica de segurana e defesa tradicional, de
matriz marcadamente nacional e atlntica (OTAN), para polticas mais europeizadas. Esta mudana
tem vrios factores, como o fim Guerra Fria, a globalizao, mas o principal factor prende-se com a
entrada de Portugal na Unio Europeia. No entanto, foi s com o tratado de Maastricht (1992), que
surgiu uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), que configura o segundo pilar do
Tratado da Unio Europeia (TUE). Embora membro da EU, o nosso pas, como acabmos de ver,
mantm uma forte tradio de cooperao transatlntica.

A PESC uma poltica intergovernamental que reflecte uma actuao por consenso, sendo os seus
instrumentos as estratgias comuns, as aces comuns e as posies comuns (art. 12 TUE). Dessa
forma, a Europa ganha conscincia das suas fragilidades, ameaas e perigos que s podem ser
combatidos com esforos globais e contnuos, apoiados por elevados nveis de informao,
preveno e cooperao entre Estados e servios de polcia s escalas europeia e mundial (Farinha,
2005: 1). Portugal, s por si, no pode desenhar e implementar uma poltica de segurana interna ou

35

A empresa SWIFT gere cerca de 80% das transferncias financeiras electrnicas de 208 pases de todo o
mundo. Depois dos ataques de 11 de Setembro, os Estados Unidos da Amrica notificaram a SWIFT para
aceder s transaces bancrias atravs do Programa Anti-Terrorismo do Departamento do Tesouro norteamericano, e seguir os movimentos relacionados com financiamento do terrorismo.
Em 2009, a SWIFT instala um servidor para armazenagem de dados europeus na Sua, informaes que at
esse momento tambm se encontravam num servidor nos EUA, o que obrigou a um novo acordo entre a
Comisso e o Conselho, por um lado, e com os EUA, por outro.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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de preveno e combate criminalidade isolada ou desgarrada do contexto alargado e das opes


da U.E., pois a maior ou menor eficcia das polticas de um Estado Membro (EM) tero cada vez
maior impacto em todo o espao europeu (Gomes, 2006: 230). Neste sentido, fundamental realar
que qualquer tomada de posio no que respeita PESC, no deve ser vista como afronta aos EUA,
nem contra outro Estado qualquer, mas bem pelo contrrio, ou seja, congregando em torno dessa
poltica o maior nmero possvel Estados, desde que a perspectiva comum e a posio comum
estejam sempre presentes.

No que concerne s polticas de segurana o teste de viabilidade da PESC passa pela formulao
de uma doutrina comum em relao a matrias to sensveis e centrais como a reforma das Naes
Unidas, o papel da lei e das jurisdies internacionais na ordem global, as condies do uso da fora
armada, a adopo de polticas no plano da defesa da paz, dos direitos humanos (Vitorino, 2006:
171).
Por outro lado, as fronteiras 36 nos dias de hoje so fludas, mltiplas, flutuantes e volteis,
principalmente no espao europeu, em funo do ritmo acelerado do sistema poltico internacional.
Presenciamos tempos de fragmentao poltica internacional, que inclui o aumento da
ingovernabilidade a nvel estatal, a segurana, pode apresentar-se como uma liberdade, face
opresso poltica de uma cultura de medo, expandida a partir da deslegitimazao da actividade
poltica e da aco violenta dos poderes errticos (Sarmento, 2004: 74).

A segurana cooperativa, dentro do espao europeu tem sido garantida atravs do desenvolvimento
de troca de informaes, com base no princpio da disponibilidade; do incremento da preveno
efectiva e da luta contra o terrorismo, acolhendo a ideia da importncia da segurana comum para
todos os Estados-membros (Pereira, 2009).

O Tratado de Lisboa reformador do Tratado da Unio Europeia (TUE), no seu art. 67, n.2, estipula
as aces de coordenao e de cooperao das autoridades policiais e judicirias, no sentido de
garantir um elevado nvel de segurana, atravs de medidas de preveno da criminalidade, do
racismo e da xenofobia e de combate contra estes fenmenos.

O incremento da segurana UE passa tambm pelo fortalecimento da cooperao policial, nos


seguintes domnios (Pereira, 2009):

Em primeiro lugar, o desenvolvimento das competncias e da capacidade de actuao da

36
Sobre este novo conceito de fronteiras referenciamos alguns autores que nos ajudam a compreender este
fenmeno, Christopher W. Morris (2005). Um Ensaio sobre o Estado Moderno, Landy Editora, So Paulo, p.
327-377; Fernando Sousa (Org.) (2005). Dicionrio de Relaes Internacionais, Edies Afrontamento/CEPESE,
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84

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Agncia Frontex, proposta de criao de uma Autoridade de Fronteiras Europeia,


incrementando a actuao das Equipas de Interveno Rpida (Rabits) e as Operaes de
Vigilncia e Patrulhamento Costeiro, que tm como objectivos a preveno da imigrao
ilegal;

Seguidamente, criao de uma Fora de Polcia Europeia, integrando a Eurogendfor, com


competncias em matria de gesto de crises, que tenham repercusses transfronteirias em
toda EU;

Depois, a diversificao de competncias e actuao da Eurojust, apostando na troca de


informaes judiciais entre os Estados-membros;

Finalmente, o fortalecimento das competncias e da actuao da Europol e do Sitcen, na


partilha e na troca de informaes entre as FSS, no sentido de prevenir e reprimir os
fenmenos de criminalidade organizada e o planeamento de atentados terroristas.

Como temos vindo a constatar, a segurana um conceito global, pois as ameaas e os riscos para a
segurana dizem respeito a todos, logo, tambm as solues, pelo que nenhum EM, isoladamente,
pode encontrar respostas para os desafios colocados pela segurana internacional. Dessa forma,
todos os pases so autores e ao mesmo tempo destinatrios de segurana, ou seja, a ordem
internacional de segurana tornou-se multipolar. A partilha das ameaas e dos riscos supe a
comunho de solues.

No Mundo de hoje, a preveno, as respostas, as solues para garantir a segurana dos cidados
passam por uma abordagem no apenas cooperativa e multilateral, mas especialmente co-titulada,
isto , todos os pases renem interesses e inquietaes, independentemente do espao ou regio a
que pertenam, todos apresentam por outro lado, mais-valias e organizaes capazes de assegurar
mais fielmente a eficcia das solues, em termos de segurana. Assim, fundamental encontrar
uma vontade comum susceptvel de coordenar as polticas pblicas (Martins, 1999: 19) em torno
de uma segurana cooperativa.

85

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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8 CONCLUSO

Se nos pedissem para escolher uma palavra-chave, para caracterizar a nossa edificao, que
acabmos de concretizar, ela seria incerteza. Esta afirmao sustentada no facto de termos
enquadrado a nossa investigao na concepo gestionria da Cincia da Administrao e nas
Polticas Pblicas. Nestas duas reas do conhecimento cientfico, muitas teorias e modelos tentam
explicar a realidade emprica, sendo que, quando optmos pelo estudo das polticas pblicas de
segurana, essa realidade ainda mais complexa e incerta.

A governao vive com uma necessidade imperiosa de demonstrar que tem capacidade para
encontrar as melhores polticas, para os complexos problemas que afectam a sociedade em todos os
campos, constituindo-se a segurana das sociedades, como um factor obrigatrio de investimento,
cada vez mais elevado, por parte do poder poltico.

As polticas reformadoras, que foram introduzidas na Administrao Pblica, atravs das vrias
agendas governamentais, substituram os ideais do servio pblico tradicional pelos conceitos do
NPM (Carvalho, 2008: 262). Estes mandamentos tambm chegaram s polticas de segurana, ou
seja, anteriormente o Estado era visto como nico e principal actor de segurana, mas perdeu o seu
papel central, surgindo novos agentes fora do Estado, que competem entre si, pelo monoplio da
segurana. Desta forma, passa a existir uma governana da segurana, baseada principalmente na
descentralizao da segurana, na cooperao internacional e na privatizao da segurana.

Neste novo edifcio securitrio, fundamental que o modelo actual, de organizao da segurana
interna, que engloba as FSS, passe a envolver, de forma assertiva, contnua e permanente, a
cooperao internacional, as autoridades judicirias, outros organismos do Estado, os operadores de
segurana privada, toda a sociedade civil e por fim os cidados, numa participao activa e efectiva.

Atravs da anlise de contedo dos Programas de Governo, pudemos verificar como tem sido a
evoluo da dimenso externa da segurana interna ao longo das vrias agendas governamentais. A
partir do mandato do XII Governo Constitucional a dimenso externa da segurana interna comea a
ser alvo de preocupao e, so inseridas nas agendas governamentais posteriores medidas
concretas, ou seja, polticas conducentes resoluo de problemas securitrios de dimenso
externa.

Por outro lado, os indicadores da dimenso externa da segurana interna, a criminalidade organizada
internacional, o terrorismo, os grandes trficos transnacionais e a cooperao internacional,
passaram a dominar as preocupaes dos Governos em matria de segurana interna,
principalmente a partir do XIII Governo Constitucional.

Concluindo, estamos agora em condies de responder a nossa pergunta de partida, que norteou

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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toda esta investigao. Tnhamos como objectivo principal saber: em que medida as polticas
pblicas de Segurana Interna configuram, cada vez mais, uma dimenso externa? chegado o
momento, com todos os dados recolhidos neste estudo, de afirmar que, efectivamente, as polticas
pblicas de segurana interna inscritas nas agendas governamentais a partir da agenda do XIII
Governo Constitucional, apresentam cada vez mais uma dimenso externa da segurana interna,
imposta por um conjunto vasto e inovador de ameaas e riscos, que no conhecem fronteiras nem
limites territoriais. Assistimos durante o perodo em anlise, mais concretamente a partir do XII
Governo Constitucional, a uma preocupao crescente em dotar as agendas governamentais de
medidas e instrumentos, de forma a responder aos riscos e s ameaas de dimenso transnacionais.

Podemos ainda concluir, que no perodo em anlise, muitas alteraes surgiram no conceito de
segurana, principalmente devido globalizao, pois, neste novo quadro, o conceito de segurana
regista duas grandes alteraes relativamente ao passado. Em primeiro lugar, a segurana interna
deixou de ser uma funo exclusiva dos prprios Estados; a segurana das sociedades ter de ser
baseada num quadro de segurana humana. Em segundo, quando se trata de terrorismo, de
proliferao de armas de destruio massiva, criminalidade altamente organizada e transnacional,
dedicada aos trficos de drogas, armas, seres humanos e ao crime econmico-financeiro, a resposta
dos pases na preveno e combate ter de passar, essencialmente e obrigatoriamente, pela
cooperao internacional, ou seja, dever ter por referncia um quadro de segurana cooperativa.

Outra das concluses prende-se com o facto, de as ameaas e os riscos para a segurana das
sociedades modernas serem de natureza global, imprevisvel, invisvel, diversificada e assimtrica. A
natureza das ameaas e riscos conduz adopo de polticas globais, transversais, flexveis e
multidimensionais, sendo inevitvel que se proceda com a mxima urgncia a uma reflexo e reviso
dos conceitos tericos e institucionais, entre segurana interna e segurana externa, ou seja, entre
Segurana e Defesa, entre a oferta pblica de segurana e a oferta privada, entre preveno,
investigao criminal e informaes.

Para podermos acalentar a viver numa sociedade de bem-estar social e humano, necessrio
adoptar uma nova governana da segurana, isto , proceder convocao de todos os actores
envolvidos na segurana cooperativa, pblicos e privados, numa relao de parcerias de mtuo
interesse, ou seja, multiplicar e fortalecer relaes de win-win.

Somos levados a concluir que a segurana enfrenta novas ameaas, derivadas de uma complexidade
crescente das sociedades contemporneas e constitui-se como um conceito polissmico e complexo.
Este novo conceito engloba a segurana individual dos cidados, a segurana pblica, a segurana
interna. Por outro lado, tradicionalmente a distino entre Segurana Interna e Defesa Nacional, era
perfeitamente clara. Hoje existem campos e sombras onde ambas se tocam e surgem associadas,
como o caso da preveno e combate ao terrorismo global.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Como sugestes para trabalho futuro, aps a concluso da nossa dissertao, ficamos com a ideia
que seria interessante operacionalizar os conceitos de Segurana e Defesa e fundi-los numa
perspectiva de um conceito de Segurana Nacional, uma vez que apresentam significados cada vez
mais idnticos e reas de sobreposio, cada vez maiores.

Hodiernamente, o Estado tem de ser cada vez mais eficiente na rentabilizao de recursos e, da
mesma forma, tem de responder eficazmente a todos os problemas da segurana. As misses de
segurana interna so cada vez mais diversificadas e o espao de actuao alargado diariamente.
Assim, parece-nos oportuno verificar se o Estado possui outras valncias, que possam actuar dentro
de um novo conceito estratgico de Segurana Nacional, nomeadamente, as Foras Armadas e, com
que valncias o poderiam fazer, sem colocar em questo os princpios constitucionais.

Por outro lado, estamos a viver tempos em que a economia de recursos um factor fundamental,
para o desenvolvimento sustentado de qualquer Estado. Sendo assim, outro caminho para uma
investigao futura poderia ser, estudar de que forma seria exequvel a adaptao de polticas, no
sentido de rentabilizar os recursos j existentes dentro do universo das Foras e Servios de
segurana, Foras Armadas, na tentativa de apurar, que sinergias seriam possveis criar no sentido
de valor acrescentado no produto final da Segurana Nacional.

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98

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

ANEXO

99

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Tabela A1 - Governos Constitucionais nos ltimos 30 anos


Governo

VI

VII

VIII

IX

XI

XII

Mandato

03 Jan 80
09 Jan 81

Partido Poltico
Aliana Democrtica coligao preleitoral entre o PSD, CDS e PPM
Eleies intercalares

Primeiro-

Ministro da

ministro

Administrao Interna

Francisco de
S Carneiro

09 Jan 81

Aliana Democrtica coligao pr-

Francisco Pinto

04 Set 81

eleitoral entre o PSD, CDS e PPM

Balsemo

O4 Set 81

Aliana Democrtica Coligao

Francisco Pinto

09 Jan 83

entre o PSD, CDS e PPM

Balsemo

PS e PSD (Coligao ps-eleitoral)

Mrio Soares

09 Jan 83
06 Nov 85
06 Nov 85
17 Ago 87
17 Ago 87
31 Out 91
31 Out 91
28 Out 95

PSD (sem maioria parlamentar)

PSD

PSD

Anbal Cavaco
Silva
Anbal Cavaco
Silva
Anbal Cavaco
Silva

Eurico de Melo

Fernando do Amaral

ngelo Correia

Eduardo Pereira

Eurico de Melo

Jos Silveira Godinho

Manuel Dias Loureiro


Alberto Costa (1995

XIII

28 Out 95
25 Out 99

PS (sem maioria parlamentar)

Antnio

1997)

Guterres

Jorge Coelho
(1997 1999)

XIV

XV

XVI

XVII

XVIII

25 Out 99
6 Abr 02
6 Abr 02
17 Jul 04
17 Jul 04
12 Mar 05
12 Mar 05
26 Out 09
26 Out 09

Antnio

Nuno Severiano

Guterres

Teixeira

Jos Manuel

Antnio Figueiredo

Duro Barroso

Lopes

Pedro Santana

Daniel Viegas

Lopes

Sanches

PS

Jos Scrates

Rui Pereira

PS (sem maioria parlamentar)

Jos Scrates

Rui Pereira

PS (sem maioria parlamentar)

PSD e CDS (cligao ps-eleitoral)

PSD e CDS

100

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Tabela A2 Medidas de combate a pequena criminalidade constantes nos Programas


GOVERNO
combate metdico criminalidade
VI
A preveno criminal, no mbito da delinquncia infantil e juvenil
VII
a preveno criminal, no mbito da delinquncia infantil e juvenil, dever
iniciar-se e desenvolver-se mesmo antes de se manifestarem sintomas
VIII
individualizados desse tipo de criminalidade.
reforo da eficcia da luta contra a criminalidade e da delinquncia
IX
relevo o combate a todas as espcies de criminalidade
X
no deixar sem resposta os ilcitos penais menos graves
Combate criminalidade e preveno da delinquncia

XI

XII
XIII
XIV

XV

Os cidados tm direito a ser protegidos, no apenas contra a criminalidade


violenta ou organizada, mas tambm contra a pequena criminalidade.
O Governo prosseguir com firmeza a luta contra a criminalidade, quaisquer
que sejam as formas por que ela se evidencie
no plano do combate pequena e mdia criminalidade, geradora de
insegurana e potenciadora de um sentimento de impunidade
Instituir procedimentos cleres relativamente pequena criminalidade
Introduo de novos procedimentos de preveno e combate criminalidade
na preveno e no combate a todos os ttulos de criminalidade
combate aos principais tipos de criminalidade que afectam a segurana dos
cidados nas reas onde se verificam mais ndices de violncia e perigosidade
Ainda no domnio da delinquncia juvenil o Governo considera que
necessria a reviso do actual quadro normativo aplicvel
na preveno e no combate a todos os tipos de criminalidade

XVI

combate aos principais tipos de criminalidade que afectam a segurana dos


cidados nas reas onde se verificam mais ndices de violncia e perigosidade

XVII

Ainda no domnio da delinquncia juvenil o Governo considera que


necessria a reviso do actual quadro normativo aplicvel
srio esforo de preveno e combate aco delituosa
Ser criado um programa nacional de mediao vtima-infractor, quer na
delinquncia juvenil, quer na idade adulta.

XVIII

Melhorar a deteco precoce de situaes de risco ou de delinquncia


Ser lanado um programa contra a delinquncia juvenil, orientado para
combater a violncia, a incivilidade e o vandalismo grupais.

101

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Tabela A3 - Medidas de combate a criminalidade violenta e grave constantes nos Programas


GOVERNO
A defesa dos cidados e dos seus bens contra uma criminalidade em preocupante
aumento, e com formas cada vez mais inesperadas e violentas, postula a cooperao
VI
da Polcia Judiciria com os demais organismos com funes de natureza policial
a represso de formas violentas e organizadas de criminalidade
VII

VIII
IX
X

A poltica criminal resultara, assim, flexvel, permitindo a luta contra a criminalidade


grave
A poltica criminal resultar, assim, flexvel, por forma a permitir a luta contra a
criminalidade grave
O combate ao crime e o reforo da segurana dos cidados e compreensvel
inquietao pelo aumento dos crimes violentos
assume especial relevo o combate a todas as espcies de criminalidade,
designadamente a violenta, cujos ndices assumem expresso preocupante
No domnio da criminalidade violenta (), o Governo vai dotar ou reforar as polcias
criminais com meios rpidos e eficientes de interveno e reformular os dispositivos
tcnicos de recolha e anlise das provas.

XI
O Governo prosseguir com firmeza a luta contra a criminalidade, quaisquer que sejam
as formas por que ela se evidencie, destacando-se, como prioritrio, o combate
criminalidade violenta
Elegendo-se como reas de interveno preferencial, reforar-se-o os mecanismos
de coordenao e de combate criminalidade violenta
XII

O Governo para garantir a reduo das taxas de criminalidade e para obstaculizar o


desenvolvimento da criminalidade violenta procurar assegurar a completa
operacionalidade das foras, e a permanente melhoria organizacional.
reapreciao das molduras penais relativas a certos tipos de criminalidade violenta
e de especial danosidade social

XIII

XIV

XV

XVI

XVII

XVIII

Ao reforo da capacidade de investigao criminal, em especial frente criminalidade


violenta
()
na preveno e no combate a todos os ttulos de criminalidade
a orientao estratgica e a preparao das Foras de Segurana para o combate aos
principais tipos de criminalidade que afectam a segurana dos cidados nas reas onde
se verificam mais ndices de violncia e perigosidade
orientao estratgica e a preparao das Foras de Segurana para o combate aos
principais tipos de criminalidade que afectam a segurana dos cidados nas reas onde
se verificam maiores ndices de violncia e perigosidade
uma poltica de segurana interna eficaz na manuteno da ordem e tranquilidade
pblica, na preveno e no combate a todos os tipos de criminalidade
O Governo considera que s possvel traar uma poltica de segurana credvel que
responda s necessidades das pessoas, identificando os principais problemas que hoje
se colocam a Portugal: () a criminalidade geral () tem registado uma tendncia
constante para crescer, quer no nmero global quer quanto aos crimes violentos e
contra as pessoas
Em todos os domnios da sinistralidade rodoviria e dos incndios florestais
criminalidade grave () , o Governo privilegia medidas preventivas
Reforar a segurana o primeiro objectivo do Governo neste domnio. Para isso, h
que enfrentar e reprimir os crimes cometidos com violncia, sobretudo com recurso a
armas, bem como aqueles que so mais ofensivos para os cidados e causam maior
alarme social

102

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A violncia inerente criminalidade grave releva a necessidade de uma aco


integrada no apoio s vtimas deste tipo de crimes.

103

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Tabela A4 - Medidas de combate ao trfico e consumo de drogas constantes nos Programas


GOVERNO
()
VI
Coordenar a aco desta polcia com os diversos centros relacionados com o
VII
problema do trfico e consumo da droga constituir tarefa urgente.
Processarse- a extenso territorial e concluir-se- a reforma dos centros relacionados
com o problema do trfico e consumo da droga, por forma a evitar sobreposio de
competncias.
VIII
investigar cientificamente as causas da criminalidade e da preveno das situaes de
permissividade da nossa sociedade quanto ao uso da droga
O Governo combater o crime: combatendo o desemprego, a prostituio e a droga

IX

XI

Referncia especial pela gravidade de que j se reveste o problema merece a


intensificao das aces a empreender, na luta contra a droga, quer no que respeita
erradicao da sua produo e trfico ilcitos
Flagelo afectando de modo particular as camadas mais jovens, o aumento do
consumo de droga nas escolas e quartis requer que no seu combate se empenhem
igualmente as autoridades acadmicas
Actualizar-se- a legislao penal secundria respeitante ao consumo e trfico de
drogas, enquadrando-se, nomeadamente, numa perspectiva comunitria.
O Governo prosseguir com firmeza a luta contra a criminalidade, quaisquer que
sejam as formas por que ela se evidencie, destacando-se, como prioritrio, o combate
() ao trfico e consumo de droga.
O Governo, por outro lado, prosseguir a execuo do Projecto VIDA de luta contra a
droga.
ser executado o plano de Combate Droga (Projecto V.I.D.A.), cobrindo as vertentes
de informao, tratamento, reabilitao e insero e combate ao trfico
articulao com o projecto VIDA, luta contra o consumo e o trfico de drogas.
colaborao quer no plano interno, quer no plano internacional com os servios e
foras de segurana no combate () ao trfico de droga.

XII

O Combate Droga merecer do Governo um empenho acrescido. Assim, no mbito


do Projecto Vida, sero reforados os meios de combate droga, nomeadamente
atravs do aumento da segurana e vigilncia nos estabelecimentos de ensino e da
reviso da legislao em vigor com vista, designadamente, a agravar as penas
aplicveis aos traficantes.
reviso da lei da droga, distinguindo situaes hoje tratadas de forma idntica e
agravando as penas relativas ao trfico
reforo da coordenao do combate ao trfico de droga, com a participao das
autoridades de investigao criminal, promovendo um envolvimento mais eficaz de
todas as entidades no combate ao narcotrfico

XIII

Firmeza no combate droga, atacando as causas, reforando a vigilncia nas


escolas e agravando as penas a aplicar aos traficantes
Promoo da eficcia do controlo do trfico de droga, dotando as polcias dos meios
necessrios ao combate

XIV

Promoo das necessrias alteraes do quadro legal, designadamente no sentido do


agravamento das penas referentes ao trfico de droga, aperfeioando-se a distino
entre trfico e situaes de posse, oferecimento ou cedncia
descriminalizar no significa legalizar e muito menos liberalizar o consumo de
drogas.

104

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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consumo de drogas continue a ser proibido, no como ilcito criminal mas sim como
ilcito de mera ordenao social.
Permanecer, assim, o desvalor legal do consumo de drogas e o combate
acessibilidade, sobretudo dos mais jovens, s drogas ilcitas.
Consagrao legislativa da possibilidade de uso de registos mecnicos fotografia ou
material audiovisual utilizados na investigao de processos por trfico de droga
num pas com uma das maiores prevalncias de consumo problemtico de drogas
de toda a Unio Europeia, no se compadece com avanos e recuos.
XV

XVI

Ser especialmente valorizada a funo dos educadores, dos formandos e de


especialistas em preveno primria e sero reforados os meios necessrios
preveno da iniciao nas drogas
desenvolver, atravs do IDT - Instituto da Droga e Toxicodependncia, uma Poltica
para a Toxicodependncia cuja maior aposta na preveno, sem descurar o
tratamento, a reinsero e reduo de riscos
avaliar a Estratgia Nacional de Luta Contra a Droga desenvolvida nos ltimos 4 anos,
at ao final do ano de 2004
Relanar a poltica de preveno do consumo de droga
Desenvolver o sistema de preveno em meio escolar que garanta o acesso
diferenciado e especfico informao sobre tipos de substncias e promova as
resistncias ao consumo de drogas

XVII
Promover o combate integrado ao trfico de drogas, implementando medidas
alternativas ao cumprimento de penas de priso

XVIII

Sero ainda reforados os meios e programas de preveno e combate () com


especial destaque para a luta contra () os trficos de droga
As polticas desenhadas na sequncia da Estratgia Nacional de Luta contra a Droga
tm vindo a revelar-se eficazes no que respeita ao consumo e s consequncias de
algumas das mais problemticas substncias psicoactivas ilcitas e, em geral,
toxicodependncia.
manter-se- a determinao no combate ao trfico ilcito de drogas.

105

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Tabela A5 - Medidas de coordenao entre foras e servios de segurana constantes nos


Programas
GOVERNO
O Governo, no desempenho das suas atribuies, desenvolver actividades de
articulao da administrao regional e local com os departamentos centrais, () de
direco e coordenao das actividades das foras e servios de segurana.
VI

VII
VIII

IX

postula a cooperao da Polcia Judiciria com os demais organismos com funes de


natureza policial, integrados noutros Ministrios. Prosseguir-se- nessa j iniciada
coordenao de actuaes, designadamente por via legislativa.
desenvolver-se-o os mecanismos de coordenao j existentes em matria de
proteco civil e contra calamidades e grandes desastres.
()
Constituir, pois, objectivo do Governo a racionalizao das infra-estruturas materiais e
organizativas existentes, com o inerente reforo de coordenao e direco das
foras policiais, permitindo-se assim um melhor aproveitamento dos meios existentes
e uma maior economia de meios na sua utilizao.
Redefinio no plano legal dos princpios de segurana interna e das respectivas
autoridades em democracia, incluindo a sua coordenao ao mais alto nvel
definio legal das autoridades de segurana em democracia, incluindo a sua
coordenao, tendo em vista possibilitar um adequado tratamento dos problemas da
ordem interna
Proceder institucionalizao de mecanismos que possibilitem a coordenao entre
as actividades da Polcia de Segurana Pblica, da Guarda Nacional Republicana, da
Polcia Judiciria e da Guarda Fiscal, alm de outros organismos com funes policiais,
por forma a obter-se o reforo da eficcia da luta contra a criminalidade e da
delinquncia com menor dispndio de recursos humanos e materiais.
apresentao Assembleia da Repblica de uma Proposta de Lei sobre Segurana
Interna, instrumento indispensvel adequada articulao e coordenao da
actividade desenvolvida pelas diversas autoridades policiais com vista a um mais eficaz
combate e represso da criminalidade.
o Governo assegurar a efectiva coordenao das aces a desenvolver pelas foras
e servios de segurana.
o Governo continuar a fomentar a cooperaro entre as foras e os servios de
segurana portugueses

XI

XII

XIII

XIV
XV

XVI

ser melhorada a coordenao operacional entre os vrios intervenientes nas aces


de proteco civil
o Governo aumentar a eficcia da aco preventiva e o sucesso da interveno
repressiva, designadamente atravs do reforo da coordenao entre os vrios rgos
de polcia criminal.
reforo dos mecanismos de cooperao policial, pela melhoria da coordenao entre
os diferentes servios e foras de segurana com responsabilidade nesta rea
O reforo da coordenao do combate ao trfico de droga, com a participao das
autoridades de investigao criminal, promovendo um envolvimento mais eficaz de
todas as entidades no combate ao narcotrfico
Reforo da capacidade operacional da Unidade de Coordenao e Interveno
Conjunta Nacional, envolvendo a Polcia Judiciria, a GNR, a PSP, a DGAIEC e o SEF
()
definio de medidas concretas que garantam uma eficaz articulao entre as foras
de segurana no combate ao crime, designadamente a nvel da coordenao
orgnica, e a efectivao de acessos ao j criado sistema integrado de informao
criminal, por parte das autoridades com competncia de investigao

106

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desenvolvimento da implantao e o reforo da interveno das Polcias Municipais e a


sua correcta articulao com a PSP e a GNR, libertando, tambm por essa via, estas
foras de tarefas locais burocrticas
coordenao entre os Servios de Informaes, atravs da aco do respectivo
Secretrio-Geral, garantir a colaborao efectiva entre estes Servios e os rgos de
polcia criminal
XVII

XVIII

O Sistema Integrado de Informao Criminal, previsto desde 2000 indispensvel


para garantir a coordenao da actividade das polcias e o sucesso da investigao
criminal.
reforo da coordenao do sistema de segurana interna.

107

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Tabela A6 - Medidas de combate criminalidade organizada internacional constantes nos Programas


GOVERNO
()
VI
alterar pontualmente o vigente Cdigo Penal e respectiva legislao processual com
VII
vista a represso de formas violentas e organizadas de criminalidade.
()
VIII
()
IX
especialmente vocacionado para a preveno e represso da criminalidade ( )
organizada, ser implementado o Servio de Informaes de Segurana.
X
Uma especial intencionalidade de acertamento existir quanto ao tratamento penal de
comportamentos relacionados com a criminalidade () organizada.
No domnio da criminalidade () altamente organizada, o Governo vai dotar ou
reforar as polcias criminais com meios rpidos e eficientes de interveno e
reformular os dispositivos tcnicos de recolha e anlise das provas.
XI
Dar-se- especial ateno preveno e represso da criminalidade
internacionalmente organizada.
reforar-se-o os mecanismos de coordenao e de combate criminalidade ()
organizada.
XII

XIII

Como indispensvel , de modo idntico, a colaborao quer no plano interno, quer no


plano internacional com os servios e foras de segurana no combate criminalidade
internacional
reforo da capacidade de investigao criminal, em especial frente ()
criminalidade organizada
Defender-se- igualmente, no mbito da Unio Europeia, a primazia da cooperao
intergovernamental na rea da Justia, com especial ateno ao necessrio reforo nas
reas da criminalidade organizada
Defesa do reforo da cooperao europeia no plano da segurana interna, no quadro
do conjunto de compromissos assumidos por Portugal, favorecendo o desenvolvimento
de mecanismos de informao e combate ao crime altura da dimenso das ameaas
(tendo em linha de conta a crescente natureza transnacional das formas mais
sofisticadas de criminalidade organizada
introduo de novos procedimentos de preveno e combate criminalidade, em
especial criminalidade cientificamente organizada a nvel global, a qual imune,
ou pouco menos, aos processos tradicionais de combate.

XIV

XV

XVI

Ser adoptado um Programa de Preveno e Combate criminalidade econmica,


fraude, corrupo e crime organizado, com especial destaque para o combate ao
trfico de droga, em estreita articulao com as organizaes internacionais
pertinentes, muito em especial no mbito do espao de liberdade, de segurana e de
justia da Unio Europeia.
preveno e o combate () criminalidade internacional
Noutro plano h que aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a cooperao policial
no mbito do terceiro pilar da Unio Europeia especialmente no quadro do novo
Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia no combate criminalidade e
ao terrorismo internacional.
a evidncia dos trgicos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, o terrorismo e
outras formas de criminalidade internacional, como uma ameaa real segurana
dos Estados.
Importa, tambm, aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a cooperao policial no
mbito do terceiro pilar da Unio Europeia especialmente no quadro do novo Espao
Europeu de Liberdade, Segurana e Justia no combate criminalidade e ao
terrorismo internacional.

108

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

srio esforo de preveno e combate aco delituosa, designadamente


criminalidade organizada

XVII

Sero ainda reforados os meios e programas de preveno e combate


criminalidade organizada
O novo quadro de ameaas da criminalidade organizada e do terrorismo
internacional requer ainda a participao em aces concertadas de combate ao crime,
envolvendo pases terceiros, bem como uma participao mais activas e instituies de
carcter multilateral e global.
esforo de preveno e combate aco delituosa, designadamente criminalidade
organizada.

XVIII

De modo a combater eficazmente a criminalidade organizada e transnacional,


nomeadamente de carcter econmico--financeiro, ser criada uma Brigada de
Investigao Tecnolgica.

109

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

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Tabela A7 - Medidas de combate ao terrorismo constantes nos Programas


GOVERNO
()
VI
()
VII
()
VIII
()
IX
()
X
()
XI
Como indispensvel , de modo idntico, a colaborao quer no plano interno, quer no
plano internacional com os servios e foras de segurana no combate criminalidade
XII
internacional, ao trfico de droga e ao terrorismo.
Defender, no quadro da Unio, um progressivo reforo da cooperao no campo da
Justia e Assuntos Internos, como forma de dar resposta organizada s questes que
afectam a segurana dos cidados europeus, nomeadamente no tocante
XIII
criminalidade organizada, ao trfico de drogas e ao terrorismo, designadamente
atravs do eficaz funcionamento da EUROPOL
preveno e o combate ao trfico de drogas, criminalidade internacional e ao
terrorismo, sero igualmente objecto de cuidadoso acompanhamento nas instncias
multilaterais por parte de Portugal.
XIV
articulao das aces de combate criminalidade organizada, droga e ao
terrorismo e regulao comum das questes de livre circulao.
evidncia dos trgicos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001, o terrorismo e
outras formas de criminalidade internacional, como uma ameaa real segurana dos
Estados.
XV

XVI

Noutro plano h que aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a cooperao policial


no mbito do terceiro pilar da Unio Europeia especialmente no quadro do novo
Espao Europeu de Liberdade, Segurana e Justia no combate criminalidade e ao
terrorismo internacional.
Importa, tambm, aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a cooperao policial no
mbito do terceiro pilar da Unio Europeia especialmente no quadro do novo Espao
Europeu de Liberdade, Segurana e Justia no combate criminalidade e ao
terrorismo internacional.
Sero ainda reforados os meios e programas de preveno e combate
criminalidade organizada, corrupo e criminalidade econmico-financeira em geral,
com especial destaque para a luta contra o terrorismo e os trficos de droga, seres
humanos e armas.

XVII

Por conseguinte, essencial adoptar e reforar os mecanismos de cooperao jurdica


e judiciria no seio do espao de liberdade, segurana e justia da Unio Europeia,
preparando as novas solues previstas no Tratado Constitucional europeu e atribuindo
prioridade luta contra o terrorismo.

XVIII

O novo quadro de ameaas da criminalidade organizada e do terrorismo


internacional requer ainda a participao em aces concertadas de combate ao
crime, envolvendo pases terceiros, bem como uma participao mais activas e
instituies de carcter multilateral e global.
Portugal continuar a participar no combate ao terrorismo, ampliando os mecanismos
operacionais de cooperao bilateral e multilateral, com destaque para os de partilha da
informao e de criao de equipas conjuntas de investigao.

110

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Tabela A8 - Medidas de combate aos grandes trficos transnacionais constantes nos


Programas
GOVERNO
()
VI
()
VII
()
VIII
()
IX
()
X
()
XI
()
XII
Defesa do reforo da cooperao europeia no plano da segurana interna, no
quadro do conjunto de compromissos assumidos por Portugal, favorecendo o
desenvolvimento de mecanismos de informao e combate ao crime altura da
dimenso das ameaas (tendo em linha de conta a crescente natureza
transnacional das formas mais sofisticadas de criminalidade organizada:
narcotrfico, compra e venda de armamento, branqueamento de dinheiro,
XIII
trfico de seres humanos

XIV

XV

XVI

O reforo da coordenao do combate ao trfico de droga, com a participao


das autoridades de investigao criminal, promovendo um envolvimento mais
eficaz de todas as entidades no combate ao narcotrfico
Na rea da Prostituio e Trfico de Mulheres: dar continuidade aos princpios
expressos na legislao nacional e nos textos internacionais subscritos por
Portugal, nomeadamente no que se refere proteco de testemunhas.
o combate violncia, particularmente a violncia domstica, a explorao da
prostituio, o trfico de mulheres e crianas para fins de explorao sexual,
incluindo medidas de preveno da violncia, de apoio s vtimas e de
represso e reabilitao dos agressores; combate s redes de explorao e
trfico, tendo em conta a necessidade de cooperao com outros pases com
este objectivo.
adopo de uma poltica eficaz de combate s redes de imigrao
clandestina.
celebrao de acordos bilaterais entre o Estado Portugus e os Pases de
origem, por forma a regular os fluxos migratrios e a co-responsabilizar os
governos dos Estados envolvidos no combate s redes de imigrao
clandestina e imigrao ilegal
a proliferao de armas de destruio macia so, hoje em dia, as maiores
ameaas nossa sociedade e ao nosso modo de vida. Torna-se por isso
fundamental desenvolver polticas, a um nvel global, capazes de lidar de forma
preventiva e efectiva com estas ameaas.
A fiscalizao centra-se na represso das redes de recrutamento ilegal de mo
de obra e de trfico de seres humanos.

XVII

XVIII

Sero ainda reforados os meios e programas de preveno e combate


criminalidade organizada, corrupo e criminalidade econmico-financeira
em geral, com especial destaque para a luta contra o terrorismo e os trficos de
droga, seres humanos e armas.
Portugal adoptou nos ltimos anos uma poltica avanada para a integrao
dos imigrantes e uma orientao responsvel e realista na gesto dos fluxos
migratrios, com pleno empenhamento no combate imigrao ilegal e ao
trfico de seres humanos, bem como na cooperao europeia e internacional.
O sistema integrado de vigilncia, comando e controlo da costa portuguesa
ser montado e activado, reforando o combate aos trficos e honrando
obrigaes internacionais.

111

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Tabela A9 - Medidas de cooperao internacional em matria de segurana constantes nos


programas
GOVERNO
()
VI
()
VII
()
VIII
()
IX
()
X
o Governo continuar a fomentar a cooperaro entre as foras e os
servios de segurana portugueses e as organizaes suas congneres dos
XI
restantes pases da Comunidade.
Simultaneamente dar-se- particular ateno ao relacionamento com a
Amrica do Norte e s aces de cooperao, no apenas com os Pases
que integram as alianas a que pertencemos, mas ainda com Pases que se
inserem na nossa rea regional e com os PALOP.
XII
ampliao das aces de cooperao bilateral e multilateral, a
reestruturao de servios e o reforo de mecanismos de vigilncia nas
fronteiras exteriores.
Ao reforo da capacidade de investigao criminal, em especial frente
criminalidade violenta, ao narcotrfico, criminalidade organizada,
corrupo e criminalidade econmico-financeira, com actuao prioritria
nos domnios da polcia cientfica, do acesso a percias, da coordenao de
meios, da colaborao entre instituies e da cooperao e aco comum
no quadro europeu e internacional

XIII

Defesa do reforo da cooperao europeia no plano da segurana interna,


no quadro do conjunto de compromissos assumidos por Portugal,
favorecendo o desenvolvimento de mecanismos de informao e combate ao
crime altura da dimenso das ameaas
A supresso dos controlos nas fronteiras internas dos Estados membros da
Unio Europeia, a par do aumento das presses migratrias, exige novas
estruturas e mtodos de cooperao que tenham em conta as exigncias
do Tratado da Unio Europeia em matria de segurana e os princpios que
no mbito do espao de Schengen visam compatibilizar a liberdade de
circulao e a segurana.
O fenmeno da droga e da toxicodependncia um dos mais graves
problemas mundiais, requerendo por isso mesmo uma resposta que reflicta
uma estreita cooperao da comunidade internacional, numa linha de
responsabilidade partilhada, que abranja, de uma forma equilibrada, as reas
da reduo de oferta e da reduo da procura.

XIV

XV

A dimenso mundial do problema da droga e da toxicodependncia exige


uma ateno muito especial ao reforo da cooperao internacional, quer
bilateral, quer no quadro da Unio Europeia e da Organizao das Naes
Unidas.
Aperfeioamento dos sistemas de controlo e dos mecanismos de
cooperao internacional, no que se refere ao combate ao branqueamento
de capitais oriundos do trfico ilcito de drogas, tendo por base as
convenes da ONU e as resolues da 20 Sesso da Assembleia Geral
Neste contexto, onde estamos inseridos e onde queremos ser parte activa, o
Governo reafirma o seu empenhamento no esforo de adaptao e
actualizao do funcionamento das instituies internacionais, como o caso
da Organizao das Naes Unidas, da Organizao do Tratado do Atlntico
Norte, da Unio Europeia, da Unio Europeia Ocidental e da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa.

112

A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

Noutro plano h que aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a


cooperao policial no mbito do terceiro pilar da Unio Europeia
especialmente no quadro do novo Espao Europeu de Liberdade, Segurana
e Justia no combate criminalidade e ao terrorismo internacional
o reforo da cooperao com a Unio Europeia e com os pases de lngua
oficial Portuguesa e, ao nvel da segurana, da participao nas foras
internacionais de misses humanitrias e de manuteno da paz no quadro
da Unio Europeia e das Organizaes Internacionais de que Portugal seja
membro.
O agravamento preocupante das tenses no Mdio Oriente o exemplo
mais recente da instabilidade de um sistema internacional que requer, do
Estado Portugus e dos seus aliados, um esforo suplementar de
coordenao e cooperao internacional.
Importa, tambm, aperfeioar e intensificar, em reciprocidade, a
cooperao policial no mbito do terceiro pilar da Unio Europeia
especialmente no quadro do novo Espao Europeu de Liberdade, Segurana
e Justia no combate criminalidade e ao terrorismo internacional.
XVI
reforo da cooperao, ao nvel da segurana, com a Unio Europeia e
com os pases de lngua oficial Portuguesa, bem como da participao nas
foras internacionais e de manuteno da paz no quadro da Unio Europeia
e das Organizaes Internacionais de que Portugal seja membro.
O novo quadro de ameaas da criminalidade organizada e do terrorismo
internacional requer ainda a participao em aces concertadas de
combate ao crime, envolvendo pases terceiros, bem como uma participao
mais activas e instituies de carcter multilateral e global.
Neste contexto, assume a maior importncia a colaborao entre os vrios
rgos de polcia criminal e entre eles e os Servios de Informaes.
indispensvel, de igual modo, aprofundar a cooperao no mbito da Unio
Europeia e das Organizaes Internacionais em que Portugal participa.
XVII

No domnio da preveno do terrorismo, necessrio reforar a


coordenao entre os Servios de Informaes, atravs da aco do
respectivo Secretrio-Geral, garantir a colaborao efectiva entre estes
Servios e os rgos de polcia criminal e aprofundar a cooperao com os
organismos congneres estrangeiros.
reforo do papel do Conselho de Segurana e da credibilidade das demais
instituies do sistema das Naes Unidas, bem como nacooperao aberta
entre vrias organizaes regionais, tenham elas incidncia nas reas da
diplomacia, da segurana, do controlo de armamentos e sua reduo
gradual, mtua, equilibrada e verificvel
Portugal adoptou nos ltimos anos uma poltica avanada para a integrao
dos imigrantes e uma orientao responsvel e realista na gesto dos fluxos
migratrios, com pleno empenhamento no combate imigrao ilegal e ao
trfico de seres humanos, bem como na cooperao europeia e
internacional.

XVIII

contra riscos, ameaas e conflitos transnacionais, a resposta ter que


basear-se, essencialmente, na cooperao internacional: um quadro de
Segurana Cooperativa.
Portugal continuar a participar no combate ao terrorismo, ampliando os
mecanismos operacionais de cooperao bilateral e multilateral, com
destaque para os de partilha da informao e de criao de equipas
conjuntas de investigao.

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A EVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA INTERNA EM PORTUGAL, NA ERA DA GLOBALIZAO.

Francisco Fonseca

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