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(Julio 6)
Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los
municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Artculo 6. El artculo 3 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 3. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo
departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indgenas, incorporando las
visiones de las minoras tnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin
vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por
la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios UPRA, para el ordenamiento
y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en
armona con el Plan Nacional de Desarrollo, segn la ley orgnica de la materia.
Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias y polticas dirigidas al respeto y
garanta de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y
comunidades indgenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos
de accin comunal.
4. Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinacin con las
autoridades locales de polica y promover la convivencia entre sus habitantes.
5. Promover la participacin comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social
y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura ser prioridad de los municipios y los recursos
pblicos invertidos en actividades culturales tendrn, para todos los efectos legales, el carcter de
gasto pblico social de conformidad con el artculo 1, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.
6. Promover alianzas y sinergias pblico-privadas que contribuyan al desarrollo econmico, social y
ambiental del municipio y de la regin, mediante el empleo de los mecanismos de integracin
dispuestos en la ley.
7. Procurar la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en
lo que sea de su competencia, con especial nfasis en los nios, las nias, los adolescentes, las
mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condicin de
discapacidad y los dems sujetos de especial proteccin constitucional.
8. En asocio con los departamentos y la Nacin, contribuir al goce efectivo de los derechos de la
poblacin vctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinacin,
concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurdicas vigentes.
9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera especfica
los usos del suelo en las reas urbanas, de expansin y rurales, de acuerdo con las leyes y
teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en
armona con las polticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de
Ordenamiento Territorial sern presentados para revisin ante el Concejo Municipal o Distrital cada
12 aos.
10. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la
Constitucin y la ley.
11. Promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo municipio,
fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de
conformidad con la legislacin vigente para estas materias.
12. Fomentar y promover el turismo, en coordinacin con la Poltica Nacional.
13. Los municipios fronterizos podrn celebrar Convenios con entidades territoriales limtrofes del
mismo nivel y de pases vecinos para el fomento de la convivencia y seguridad ciudadana, el
desarrollo econmico y comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del
ambiente.
14. Autorizar y aprobar, de acuerdo con la disponibilidad de servicios pblicos, programas de
desarrollo de Vivienda ejerciendo las funciones de vigilancia necesarias.
15. Incorporar el uso de nuevas tecnologas, energas renovables, reciclaje y produccin limpia en
los planes municipales de desarrollo.
16. En concordancia con lo establecido en el artculo 355 de la Constitucin Poltica, los municipios
y distritos podrn celebrar convenios solidarios con: los cabildos, las autoridades y organizaciones
indgenas, los organismos de accin comunal y dems organizaciones civiles y asociaciones
residentes en el territorio, para el desarrollo conjunto de programas y actividades establecidas por
la Ley a los municipios y distritos, acorde con sus planes de desarrollo.
17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la correspondiente afectacin
presupuestal, de los cabildos, autoridades y organizaciones indgenas, organismos de accin
comunal, organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deber
construirse de manera concertada con esas organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades
y los lineamientos de los respectivos planes de desarrollo.
18. Celebrar convenios de uso de bienes pblicos y/o de usufructo comunitario con los cabildos,
autoridades y organizaciones indgenas y con los organismos de accin comunal y otros
organismos comunitarios.
19. Garantizar la prestacin del servicio de agua potable y saneamiento bsico a los habitantes de
la jurisdiccin de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios pblicos
domiciliarios.
20. Ejecutar el Programas de Alimentacin Escolar con sus propios recursos y los provenientes del
Departamento y la Nacin, quienes podrn realizar el acompaamiento tcnico, acorde con sus
competencias.
21. Publicar los informes de rendicin de cuentas en la respectiva pgina web del municipio.
22. Las dems que sealen la Constitucin y la ley.
23. En materia de vas, los municipios tendrn a su cargo la construccin y mantenimiento de vas
urbanas y rurales del rango municipal. Continuarn a cargo de la Nacin, las vas urbanas que
formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales.
Pargrafo 1. Las polticas, planes, programas y proyectos con destino al fortalecimiento de los
cabildos, de las autoridades y organizaciones indgenas y de los organismos de accin comunal se
formularn en concertacin con ellas.
Pargrafo 2. En los parques y zonas verdes pblicas entregadas en comodato o en cualquier otra
forma de administracin a un particular, no se podr establecer ningn tipo de cobro por acceso al
mismo, salvo los casos en donde se realicen espectculos pblicos.
Pargrafo 3. Convenios Solidarios. Entindase por convenios solidarios la complementacin de
esfuerzos institucionales, comunitarios, econmicos y sociales para la construccin de obras y la
satisfaccin de necesidades y aspiraciones de las comunidades.
Pargrafo 4. Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para
celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de accin comunal con el fin de ejecutar
obras hasta por la mnima cuanta. Para la ejecucin de estas debern contratar con los habitantes
de la comunidad.
NOTA: El texto subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-126 de 2016.
El organismo de accin comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante los
organismos competentes.
NOTA: Artculo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C100 de 2013
La expresin departamental y del pargrafo 4 del artculo 6 de la ley 1551 de 2012, al regular la
posibilidad de que las juntas de accin comunal celebren convenios de solidaridad con entes
territoriales del orden departamental, no desconoce el principio de unidad de materia (artculo 158
de la Constitucin y 148 de la ley 5 de 1992), en virtud de su conexidad temtica, teleolgica,
metodolgica y sistemtica con la materia dominante de la ley. Tal materia consiste en la
regulacin de la administracin, gobierno y organizacin de las entidades municipales y distritales
y, en ese contexto, en la adopcin de reglas aplicables a su relacin con otros niveles territoriales.
Las juntas de accin comunal son un escenario de participacin y gestin marcadamente local y,
en esa medida, establecer disposiciones que inciden en sus actividades se vincula con el objeto de
la ley. As mismo, la participacin de los departamentos en los convenios de solidaridad con las
juntas de accin comunal, se relaciona con importantes funciones que cumplen tales entidades
territoriales respecto de los municipios, en el marco de principios constitucionales de coordinacin
y concurrencia.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SISTEMATIZAR, ARMONIZAR E INTEGRAR
NORMAS SOBRE ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Inexequibilidad
por desconocimiento del numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin Poltica.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Atribucin de los concejos en materia de ordenacin del suelo.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Delegacin en directores de departamentos administrativos.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Facultades extraordinarias en la aceptacin de renuncia, licencias y permisos
del alcalde.
No desconoce la autonoma de las entidades territoriales, reconocida en los artculos 1 y 287 de la
Constitucin, la atribucin conferida al Presidente de la Repblica y a los Gobernadores -en el
artculo 31 de la ley 1551 de 2012- para aceptar la renuncia o para autorizar las licencias o
permisos del alcalde mayor del Distrito Capital y de los alcaldes municipales, segn el caso. Esa
disposicin ha sido expedida con fundamento en lo dispuesto en el artculo 293 de la Constitucin
en el que se atribuye al legislador la competencia para adoptar el rgimen de las faltas absolutas y
temporales de los ciudadanos elegidos popularmente as como para disciplinar el desempeo de
sus funciones. Adicionalmente la atribucin conferida no es extraa al sistema de relaciones entre
los diferentes niveles territoriales definido en la Constitucin.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Requisitos para ser personero.
NORMAS TENDIENTES A MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE
LOS MUNICIPIOS-Seguridad social de ediles.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, especficas, pertinentes y
suficientes.
LEY-Unidad de materia/PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Exigencia de unidad de
materia/JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas jurisprudenciales.
JUICIO POR VIOLACION DE LA UNIDAD DE MATERIA EN LA ACTIVIDAD LEGISLATIVACriterios orientadores
La cuestin central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violacin del
artculo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse
el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar
excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuracin otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo
anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisin que operan como orientaciones
generales para adelantar el juicio por violacin de la unidad de materia en la actividad
legislativa: (i) Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinacin legislativa. Ello
implica que es exigible, para afirmar la violacin del artculo 158 de la Constitucin, un esfuerzo
argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una
decisin de inexequibilidad. (ii) La violacin del principio de unidad de materia exige como primer
paso la identificacin del eje, ncleo o mdula del proyecto. Esta identificacin debe tomar en
consideracin diferentes tcnicas interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto,
de las relaciones entre las diversas partes de la ley y de sus vnculos con otras leyes. (iii) El
siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposicin examinada, atendiendo el contenido
normativo que se desprende de ella, guarda conexin con la materia del proyecto. Este examen
debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede ocuparse
de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de materias. Esa
conexin puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deber establecerse su relevancia. El
vnculo o relacin puede darse en funcin de: (i) el rea de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexin temtica-; (ii) las causas que motivan su expedicin -conexin causal-;
(iii) las finalidades, propsitos o efectos que se pretende conseguir con la adopcin de la ley
-conexin teleolgica-; (iv) las necesidades de tcnica legislativa que justifiquen la incorporacin de
una determinada disposicin -conexidad metodolgica-; (v) los contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexin sistemtica-. (iv) El examen por violacin de unidad de materia
puede adquirir diferentes niveles de rigor. As, el examen de unidad de materia en un acto
legislativo da lugar a un escrutinio dbil en tanto basta, para constatar la relacin con la materia,
que la disposicin examinada tenga como propsito reformar la Constitucin. En una direccin
diferente la conexin de disposiciones incorporadas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de
Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas a la ejecucin o realizacin de los
diferentes programas y propsitos que all se incluyen. (v) Adicionalmente cuando los propsitos
que justifican el reconocimiento del principio de unidad de materia han sido satisfechos durante el
debate legislativo, el rigor en el examen que debe adelantarse puede disminuir significativamente
haciendo posible, en consecuencia, el empleo de criterios interpretativos ms deferentes con la
actividad legislativa. En efecto si una disposicin con una conexin lejana a la materia del proyecto
fue objeto de discusin y votacin a lo largo de todo el trmite legislativo y, en esa medida,
alrededor de la misma se desarrollo un adecuado proceso de deliberacin, el requerimiento de
conexidad podr resultar menos exigente, en tanto ya se habra controlado uno de los riesgos que
pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia.
ENTES TERRITORIALES DEL ORDEN DEPARTAMENTAL Y JUNTAS DE ACCION COMUNALAutorizacin para celebrar convenios solidarios/JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Definicin.
El literal a) del artculo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de accin comunal como
organizaciones cvicas, sociales y comunitarias de gestin social, sin nimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes
de un lugar que anan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El mbito de actuacin
de las juntas de accin comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el
escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello,
una disposicin que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios
con organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales
-a tal punto que entre sus objetivos, segn lo establece el literal a) del artculo 19 de la citada ley
743 de 2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de
segn
su
UNIDAD
NORMATIVA-Jurisprudencia
constitucional/UNIDAD
Artculo 9. Toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con
poblacin de 30.000 habitantes o menos, tendr tratamiento especial como mnimo en los
siguientes aspectos:
1. Organizacin: Estos municipios no estarn obligados ms que a la implementacin de la
estructura mnima que imponga la Constitucin, de modo que no podr norma alguna imponer la
creacin de dependencia o cargo, salvo que la norma prevea la asignacin de recursos suficientes
para su funcionamiento.
2. Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento territorial, bastar con la elaboracin
de esquemas mnimos de ordenacin, previendo especialmente los usos del suelo.
1.2.1. Planteamiento del demandante.
Seala el demandante, luego de comparar algunos aspectos relativos a la regulacin de los planes
de ordenamiento territorial en la ley 388 de 1997 y en el artculo 9 de la ley 1551 de 2012, lo
siguiente:
Por lo expuesto, mientras que la ley que regula en forma integral la materia relacionada con la
planeacin local (la ley 388/97), se habla de Esquemas de Ordenamiento Territorial en los
municipios de menos de 30 mil habitantes, de un plumazo la ley 1551/2012 borra este concepto y
lo reemplaza por el de esquemas mnimos de ordenacin, vulnerando en forma directa la
atribucin que tienen los Concejos Municipales de reglamentar los usos del suelo (artculo 313.7
superior), de all su inconstitucionalidad.
1.2.2. Intervenciones.
1.2.2.1. Ministerio del Interior.
Los argumentos planteados por el demandante no satisfacen las exigencias para la formulacin de
un cargo de inconstitucionalidad. Ello es as dado que carece de claridad puesto que no es posible
comprenderlo adecuadamente. As mismo no resulta especfico en tanto no demuestra la manera
en que la autorizacin deesquemas mnimos de ordenacin desconoce las facultades de los
Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo.
En todo caso y al margen de lo anterior, la disposicin acusada se inscribe en el propsito de
ofrecer a determinada categora de municipios instrumentos adecuados para la planeacin y
ejecucin de sus proyectos. La norma acusada no vulnera la regla de atribucin de funciones que
se prev en el numeral 7 del artculo 313 de la Constitucin.
1.2.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El planteamiento del demandante no ofrece una fundamentacin clara y, en esa medida, se ha
configurado una ineptitud sustantiva de la demanda.
En cualquier caso la Constitucin prev que el legislador dictar las normas en materia de
ordenamiento territorial correspondindole, al Concejo Municipal, la reglamentacin de los usos del
suelo de conformidad con lo dispuesto en la ley.
1.2.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
El enunciado demandado es compatible con lo dispuesto en el artculo 320 de la Constitucin que
prev la posibilidad de establecer categoras de municipios y, al mismo tiempo, fijar regmenes
especiales. Adicionalmente no se deriva de la disposicin demandada desconocimiento alguno de
las competencias que se encuentran a cargo de los Concejos Municipales en tanto no son privados
del ejercicio de ninguna de ellas.
Pero, con base en Carta Constitucional de 1991, bajo un Estado Social de Derecho, organizado de
manera Centralista (Repblica Unitaria), pero, con Autonoma y Descentralizacin de las entidades
territoriales, los alcaldes son la primera autoridad poltica del municipio y, por ello, al no depender
funcionalmente de los gobernadores (ni del Presidente de la Repblica, en el caso de los alcaldes
de los distritos), no es posible que estos presenten la renuncia o la solicitud de licencia o permiso al
gobernador respectivo, sin que se afecte en forma clara el ncleo de fundamental de la
autonoma.
1.4.2. Intervenciones.
1.4.2.1. Ministerio del Interior.
El principio de autonoma territorial debe articularse con el principio unitario y, en consecuencia, no
es incompatible con la Constitucin la asignacin, al Presidente de la Repblica, de las facultades
previstas en el aparte acusado. De hecho, por ejemplo, al Gobernador le son asignadas
competencias para designar a los alcaldes en aquellos casos en los que se susciten determinadas
faltas.
Estas competencias se articulan directamente con lo dispuesto en los artculos 2, 189, 209 y 314
de la Carta Poltica y, adicionalmente, promueven la estabilidad poltico-administrativa en el
municipio. Ello ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la
sentencia C-844 de 2000.
1.4.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Se trata de la precisin de competencias que no son incompatibles con la Constitucin. Ellas se
encuentran en consonancia con lo dispuesto en el numeral 15 del Artculo 315 y con el artculo 189.
Cabe destacar que, de hecho, el artculo 314 de la Constitucin indica que le corresponde al
Presidente de la Repblica y a los Gobernadores suspender o destituir a los alcaldes.
1.4.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
El principio autonmico y el principio unitario se articulan de diversas maneras. En el caso de la
disposicin cuestionada es claro que no pretende establecer la superioridad de un nivel sobre otro
sino, en otra direccin, fijar una regla que permita enfrentar una situacin administrativa especial.
Cabe destacar, adicionalmente, que esta regulacin no desconoce la orientacin constitucional que
se sigue de los artculos 304 y 314 de la Constitucin.
1.4.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
La disposicin demandada constituye una expresin de colaboracin armnica entre los diferentes
rganos del poder pblico. No se trata de una norma que implique el sometimiento de una
autoridad local a una autoridad nacional sino, por el contrario, una armnica colaboracin.
1.4.3. Procuradura General de la Nacin.
La disposicin demandada pretende enfrentar una situacin administrativa cumpliendo de esa
manera una finalidad constitucional vlida. No se busca designar en propiedad a un alcalde sino
hacer frente a una situacin administrativa que demanda una accin pronta y diligente por parte de
las autoridades estatales. De lo que se trata en este caso es de regular un vaco temporal de
poder.
1.5. Cargo formulado en contra de las expresiones del artculo 35 de la ley 1551 de 2012.
El ciudadano demanda la expresin que se resalta del artculo 35 de la ley 1551 de 2012,
modificatorio del artculo 170 de la ley 136 de 1994.
LEY 1551 DE 2012
Artculo 35. El artculo 170 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 170. Eleccin.
()
Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categoras especial,
primera y segunda ttulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta
categoras, ttulo de abogado. En las dems categoras podrn participar en el concurso egresados
de facultades de derecho, sin embargo, en la calificacin del concurso se dar prelacin al ttulo de
abogado.
()
1.5.1. Planteamiento del demandante.
El demandante seala que la exigencia conforme a la cual para ser elegido como personero en
determinados municipios se requieren ttulos de abogado y de postgrado, desconoce al derecho a
la igualdad en tanto excluye a otros abogados que no han obtenido este ltimo ttulo. Ello resulta
constitucionalmente problemtico, en opinin del ciudadano, si se considera que la ley 136 de 1994
no estableca dicha exigencia.
1.5.2. Intervenciones.
1.5.2.1. Ministerio del Interior.
El cargo planteado no cumple las condiciones bsicas de un cuestionamiento por violacin del
derecho a la igualdad. El demandante tena la obligacin de exponer las razones por las cuales el
trato diferente resultaba contrario a la Constitucin.
Ahora bien cabe destacar que la disposicin demandada se apoya en la necesidad de promover un
adecuado ejercicio de competencias por parte de los personeros y pretende atender la mayor
complejidad de los municipios mencionados por el artculo.
1.5.2.2. Ministerio de Hacienda.
El demandante no presenta adecuadamente el sustento jurdico de su acusacin. En todo caso y
con fundamento en el artculo 123 de la Constitucin, el Legislador se encuentra habilitado para
establecer las condiciones que deben cumplir los servidores pblicos para el ejercicio de su cargo.
Siendo ello as, la diferencia entre los diversos municipios permite considerar justificado el diverso
tratamiento en tanto no se trata de supuestos iguales.
1.5.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
La distincin establecida en la norma demandada se ajusta a las diferencias existentes entre las
categoras de municipios. En efecto, la complejidad de las funciones que deben cumplirse son
diversas y, en esa medida, el legislador puede establecer tratos desiguales. Esta regulacin
tambin guarda correspondencia con el fortalecimiento general de los estudios de postgrado como
forma de complementar la carrera aprobada.
Afirma el demandante que la creacin de los territorios especiales diversos y fronterizos a los que
alude la disposicin demandada, desconoce el carcter taxativo de la enunciacin que de las
entidades territoriales se hace en el artculo 286 de la Constitucin.
Adicionalmente destaca que la norma demandada seala que los territorios especiales biodiversos
y fronterizos tendrn una estructura institucional mnima, cuya autoridad poltico administrativa ser
de eleccin popular. En su opinin, nicamente el texto constitucional puede establecer el origen
popular de un cargo pblico.
1.7.2. Intervenciones.
1.7.2.1. Ministerio del interior.
Con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 150 que le asigna al Congreso, a
travs de la ley, la definicin de la divisin general del territorio y en el artculo 285 que prev otras
formas de divisin del territorio diferentes a las enunciadas expresamente en la Constitucin, cabe
concluir que la creacin de los territorios especiales biodiversos y fronterizos no constituye una
violacin de la Constitucin. Esta comprensin se apoya en lo sealado por la Corte constitucional
en la sentencia C-313 de 2009.
1.7.2.2. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
El demandante desconoce que, con fundamento en el artculo 285 de la Constitucin, el legislador
se encuentra habilitado para crear los territorios a los que se refiere la disposicin demandada.
1.7.2.3. Departamento Nacional de Planeacin.
La disposicin acusada se ajusta a lo previsto en el artculo 320 de la Constitucin en el que se
prev que la ley podr establecer categoras de municipios en funcin de las variables que all se
indican.
1.7.2.4. Federacin Colombiana de Municipios.
La disposicin acusada no prev la creacin de una nueva entidad territorial sino que, en otra
direccin, constituye una expresin de la competencia prevista en el artculo 320 de la Constitucin
para establecer categoras de municipios. Conforme a ello la norma no debe ser declarada
inexequible sino que, por el contrario, la Corte debe interpretarla en el sentido de que la institucin
que regula el artculo es una nueva categora de municipios y que por tanto deber establecerse
para la misma un rgimen diferenciado.
1.7.3. Procuradura General de la Nacin.
Los territorios a que se refiere el segmento acusado no constituyen entidades territoriales. Se trata
de divisiones territoriales cuya adopcin por el Congreso es posible con fundamento en lo
dispuesto en el numeral 4 del artculo 150 de la Constitucin as como en su artculo 285.
1.8. Cargo formulado en contra de las expresiones del artculo 49 de la ley 1551 de 2012
LEY 1551 DE 2012
Artculo 49. Facultades Extraordinarias. Revstese al Presidente de la Repblica de precisas
facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir de la
promulgacin de esta ley, proceda a sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo, las
disposiciones legales vigentes para la organizacin y el funcionamiento de los municipios.
Confrmese una comisin de seguimiento integrada por (5) Senadores y (5) Representantes a la
Cmara, designados por el Presidente de cada una de las Cmaras, para hacer seguimiento
permanente a las facultades conferidas en este artculo, recibir informes del gobierno y
presentarlos al Congreso.
1.8.1. Planteamiento del demandante.
Advierte el demandante que lo dispuesto en el artculo 49 de la ley 1551 desconoce la prohibicin,
establecida en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, de otorgar facultades al Presidente
para la expedicin de Cdigos. Estima que la autorizacin establecida para sistematizar, armonizar
e integrar en un solo cuerpo las disposiciones all sealadas, equivale al otorgamiento de
competencias para ese efecto. Esta norma, adems de lo anterior, desconoce el precedente de la
Corte contenido en la sentencia C-129 de 1995.
1.8.2. Intervenciones.
1.8.2.1. Senado de la Repblica.
La ley de la que hace parte la disposicin cuestionada no otorga facultad alguna al Presidente de la
Repblica para la expedicin de normas orgnicas o para la adopcin de un cdigo. Se atribuyen
facultades para materializar y ejecutar lo previsto en la norma acusada. Ello implica que se
habilita para organizar, armonizar e integrar las normas vigentes y no, como lo afirma la demanda,
para la expedicin de cdigos.
1.8.2.2. Ministerio del Interior.
No vulnera la Constitucin el artculo demandado en tanto no atribuye facultades para expedir un
Cdigo sino nicamente para armonizar y sistematizar las normas legales vigentes. No se extiende
tal habilitacin al cambio de ttulos o a la fijacin de una nueva numeracin.
1.8.2.3. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
La disposicin demandada no constituye una infraccin del numeral 10 del artculo 150 en tanto la
misma no otorga facultades para la expedicin de un Cdigo. Esta conclusin se sigue del hecho
consistente en que no todo otorgamiento de facultades para sistematizar normas equivale a la
atribucin de competencias para la expedicin de cdigos.
La eventual inconstitucionalidad se seguira no de la disposicin cuestionada sino del ejercicio de
las facultades all conferidas. Ese anlisis, sin embargo, escapa al control que ahora le es
planteado a la Corte y difiere de aquel desplegado en la sentencia C-129 de 1995 en la que, entre
otras cosas, se examinaba una disposicin que prevea facultades para eliminar disposiciones. Ello
supona entonces que el artculo 199 de la ley 136 de 1994 autorizaba la expedicin de un cdigo.
1.8.2.4. Departamento Nacional de Planeacin.
El artculo 49 de la ley 1551 no vulnera la constitucin dado que (i) la regulacin de los regmenes
municipales y departamentales no constituye la materia propia de un cdigo y (ii) la autorizacin
examinada se reduce a compilar y no a adoptar una regulacin coincidente con la definicin de la
expresin Cdigo.
1.8.2.5. Federacin Colombiana de Municipios.
Atendiendo que la norma que se ocupar de compilar tendr la naturaleza de un decreto ley resulta
admisible la habilitacin examinada considerando lo sealado por la Corte Constitucional en la
sentencia C-839 de 2008.
igualdad. En efecto, el demandante se limita a sealar que el tratamiento de los ediles vinculados a
municipios con una poblacin superior a cien mil (100.000) habitantes debera ser igual al de los
ediles vinculados a los municipios que no cumplan tal condicin.
En el planteamiento de este tipo de cargos es exigible que el demandante se esfuerce en presentar
las razones por las cuales los grupos objeto de trato diferente en este caso los municipios de ms
de cien mil y los municipios con una poblacin inferior- deben considerarse iguales y, en esa,
medida, era su obligacin exponer los argumentos constitucionales que evidencian la incorreccin
del criterio de comparacin elegido por el Congreso -nmero de habitantes-. As las cosas el
demandante deba satisfacer estos requerimientos si pretenda demostrar una vulneracin del
mandato de trato igual.
3. Problema jurdico constitucional.
Son varias las disposiciones de la ley 1551 de 2012 objeto de acusacin en esta oportunidad. A fin
de dar un orden adecuado a la presente decisin, la Corte proceder formular el problema jurdico
derivado de cada uno de los cargos y, a continuacin, caracterizar el parmetro de
constitucionalidad con fundamento en el cual se resolver la cuestin planteada.
4. Cargo primero: la expresin departamental del pargrafo 4 del artculo 6 de la ley 1551
de 2012 vulnera el artculo 158 de la Constitucin.
4.1. El problema jurdico.
Constituye una violacin de la regla de unidad de materia reconocida en el artculo 158 de la
Constitucin y en el artculo 148 de la ley 5 de 1992, la inclusin, en la ley 1551 de 2012, de una
disposicin que autoriza a los entes territoriales departamentales para celebrar convenios
solidarios con las juntas de accin comunal?.
4.2. Parmetro de constitucionalidad: la regla de unidad de materia en el proceso de
formacin de las leyes.
4.2.1. La regla de unidad de materia establecida constitucionalmente en el artculo 158 de la
Constitucin, impone un mandato en virtud del cual todas las disposiciones de un proyecto de ley
deben referirse a la misma materia. Con tal propsito la referida disposicin y el artculo 148 de la
ley 5 de 1992 establecen la obligacin del Presidente de la Comisin respectiva de rechazar
aquellos contenidos que no se ajusten al mencionado mandato.
4.2.2. A efectos de adelantar el control constitucional de respeto de la regla de unidad de materia,
la Corte debe establecer, en primer lugar, la materia dominante de la ley y, una vez hecho ello,
establecer si entre tal materia y las disposiciones de la ley existe algn tipo de conexidad temtica,
sistemtica, metodolgica, teleolgica o causal.
4.2.3. En la sentencia C-896 de 2012 esta Corporacin formul el alcance de la exigencia de
unidad de materia y las etapas aplicables a los juicios por su violacin. En lo pertinente seal:
La cuestin central consiste en determinar los eventos en los cuales se produce la violacin del
artculo 158. Para ello resulta indispensable establecer la rigurosidad con la que debe adelantarse
el examen. El punto de partida en esta materia indica que el examen no debe resultar
excesivamente exigente ni extremadamente deferente. Ello implica que el escrutinio no puede
desconocer el amplio margen de configuracin otorgado al Congreso pero tampoco las exigencias
de racionalidad legislativa que se asocian al principio de unidad de materia. Con fundamento en lo
anterior cabe presentar las siguientes pautas de decisin que operan como orientaciones
generales para adelantar el juicio por violacin de la unidad de materia en la actividad legislativa:
(i). Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinacin legislativa. Ello implica que
es exigible, para afirmar la violacin del artculo 158 de la Constitucin, un esfuerzo argumentativo
especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisin de
inexequibilidad.
(ii). La violacin del principio de unidad de materia exige como primer paso la identificacin del eje,
ncleo o mdula del proyecto. Esta identificacin debe tomar en consideracin diferentes tcnicas
interpretativas que se ocupen de la historia de la ley, de su texto, de las relaciones entre las
diversas partes de la ley y de sus vnculos con otras leyes.
(iii). El siguiente paso del juicio, demanda establecer si la disposicin examinada, atendiendo el
contenido normativo que se desprende de ella, guarda conexin con la materia del proyecto. Este
examen debe diferenciar entre materia del proyecto y temas del proyecto dado que una ley puede
ocuparse de una pluralidad de temas sin que ello signifique, necesariamente, diversidad de
materias.
Esa conexin puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deber establecerse su relevancia.
El vnculo o relacin puede darse en funcin de: (i) el rea de la realidad social que se ocupa de
disciplinar la ley -conexin temtica-; (ii) las causas que motivan su expedicin -conexin causal-;
(iii) las finalidades, propsitos o efectos que se pretende conseguir con la adopcin de la ley
-conexin teleolgica-; (iv) las necesidades de tcnica legislativa que justifiquen la incorporacin de
una determinada disposicin -conexidad metodolgica-; (v) los contenidos de todas y cada una de
las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexin sistemtica-.
(iii). El examen por violacin de unidad de materia puede adquirir diferentes niveles de rigor. As, el
examen de unidad de materia en un acto legislativo da lugar a un escrutinio dbil en tanto basta,
para constatar la relacin con la materia, que la disposicin examinada tenga como propsito
reformar la Constitucin. En una direccin diferente la conexin de disposiciones incorporadas en
la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, demanda que ellas se encuentren encaminadas
a la ejecucin o realizacin de los diferentes programas y propsitos que all se incluyen.
(iv). Adicionalmente cuando los propsitos que justifican el reconocimiento del principio de unidad
de materia han sido satisfechos durante el debate legislativo, el rigor en el examen que debe
adelantarse puede disminuir significativamente haciendo posible, en consecuencia, el empleo de
criterios interpretativos ms deferentes con la actividad legislativa. En efecto si una disposicin con
una conexin lejana a la materia del proyecto fue objeto de discusin y votacin a lo largo de todo
el trmite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se desarroll un adecuado proceso
de deliberacin, el requerimiento de conexidad podr resultar menos exigente, en tanto ya se
habra controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el reconocimiento constitucional
del principio de unidad de materia.
4.3. Examen del cargo.
4.3.1. La lectura de la ley 1551 de 2012 permite constatar que su eje temtico se encuentra
constituido por la regulacin de la administracin, gobierno y organizacin de las entidades
municipales y distritales y, en ese contexto, por la adopcin de reglas aplicables a sus relaciones
con otros niveles territoriales. En efecto (i) el ttulo del proyecto indica que a travs de la referida
ley se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios; (ii) su
artculo 1 seala que ella tiene por objeto modernizar la normativa relacionada con el rgimen
municipal, dentro de la autonoma que reconoce a los municipios la Constitucin y la ley como
instrumento de gestin para cumplir sus competencias y funciones; (iii) el artculo 2 se ocupa de
enunciar los derechos cuya titularidad se encuentra radicada en los municipios, (iv) los artculos 3,
4, 6, 7, 11, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 29, 31, 32, 33, 34, 35, 38, 40, 41, 42 y 43 se ocupan de
modificar la ley 136 de 1994 por la cual se adoptaron normas tendientes a modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios; y (v) en la exposicin de motivos se destaca
que el proyecto buscaba dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, gil y
acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autnomamente,
cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus
territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participacin efectiva
de la comunidad y propiciando la integracin regional.8
4.3.2. Corresponde establecer si una disposicin que autoriza a los entes territoriales del
orden departamental para celebrar convenios solidarios con las juntas de accin comunal, se
vincula de forma constitucionalmente admisible con el ncleo temtico previamente delimitado.
Para la Corte esta cuestin debe responderse afirmativamente por las razones que a continuacin
se exponen:
4.3.2.1. El literal a) del artculo 8 de la ley 743 de 2002 define a las juntas de accin comunal como
organizaciones cvicas, sociales y comunitarias de gestin social, sin nimo de lucro, de naturaleza
solidaria, con personera jurdica y patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes
de un lugar que anan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa. El mbito de actuacin
de las juntas de accin comunal es predominantemente local y estrechamente relacionado con el
escenario en el que las autoridades municipales deben cumplir sus funciones. Conforme a ello, una
disposicin que autoriza a los entes territoriales del orden departamental a celebrar convenios con
organizaciones que despliegan sus actividades localmente y favorecen intereses municipales -a tal
punto que entre sus objetivos, segn lo establece el literal a) del artculo 19 de la citada ley 743 de
2002, se encuentra el consistente en promover y fortalecer en el individuo, el sentido de
pertenencia frente a su comunidad, localidad, distrito o municipio a travs del ejercicio de la
democracia participativa- est relacionada con el desarrollo del municipio y, en esa medida, no es
ajena al ncleo de la ley y tiene con ella conexidad temtica.
4.3.2.2. Apoya lo anterior la dimensin marcadamente local de las juntas de accin comunal
reconocida en la ley 743 de 2002. As se evidencia (i) en el artculo 12, que prev que cada una de
tales organizaciones desarrollar sus actividades en un territorio indicando, a continuacin, que
ellos pueden ser la comuna, el corregimiento, la localidad o el municipio, y (ii) en el artculo 56 que
indica la posibilidad de que las organizaciones comunales se vinculen al desarrollo y mejoramiento
municipal, mediante su participacin en el ejercicio de sus funciones, la prestacin de servicios o la
ejecucin de obras pblicas a cargo de la administracin central o descentralizada.
4.3.2.3. La celebracin de este tipo de convenios se dirige a promover el desarrollo de actividades
que favorecen la realizacin de propsitos comunes en el mbito local y en esa medida contribuyen
a concretar las finalidades asociadas a la consideracin del municipio como entidad fundamental.
En efecto, los convenios solidarios son definidos por el pargrafo 3 de la disposicin de la que hace
parte la expresin demandada, sealando que deben ser entendidos comola complementacin de
esfuerzos institucionales, comunitarios, econmicos y sociales para la construccin de obras y la
satisfaccin de necesidades y aspiraciones de las comunidades. Las actividades que desarrollan
las juntas de accin comunal se encuentran ligadas a la promocin de la participacin de la
comunidad y al mejoramiento social y cultural de sus habitantes, responsabilidades del municipio
segn lo prev el artculo 311 de la Constitucin.
La autorizacin para celebrar convenios de solidaridad entre las juntas de accin comunal y las
entidades del orden departamental tienen la aptitud de promover el desarrollo municipal y por ello,
una conexidad teleolgica con la ley de la que hacen parte cuyo propsito, segn se indic,
consisti en la adopcin de normas para modernizar la organizacin y funcionamiento del
municipio.
4.3.2.4. Adicionalmente, razones de tcnica legislativa comprendidas por la denominada conexidad
metodolgica justifican que en una misma disposicin se regule una clase de convenios que puede
celebrarse por los diferentes entes territoriales con organismos cuyo mbito de actuacin es el
local. Ello permite la existencia de un cuerpo ordenado motivado por la misma racionalidad interna,
5.2.3. Este punto de partida ha sido designado por la jurisprudencia constitucional con la expresin
sistema o regla de las limitaciones recprocas. As, en la sentencia C-579 de 2001 dijo sobre
ello:
En otras palabras, el equilibrio entre la unidad y la autonoma se logra mediante un sistema de
limitaciones recprocas (C-535/96): la autonoma, por una parte, se encuentra limitada en primera
instancia por el principio de unidad, en virtud del cual, debe existir una uniformidad legislativa en
todo lo que tenga que ver con el inters general nacional, puesto que la naturaleza del Estado
unitario presume la centralizacin poltica, que exige unidad en todos los ramos de la legislacin y
en las decisiones de poltica que tengan vigencia para todo el territorio nacional, as como una
administracin de justicia comn. La unidad, a su vez, se encuentra limitada por el ncleo esencial
de la autonoma territorial (sentencia C-216/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Esta supone la
capacidad de gestionar los intereses propios; es decir, la potestad de expedir una regulacin
particular para lo especfico de cada localidad, dentro de los parmetros de un orden unificado por
la ley general.
Y ms adelante sostuvo:
De esta manera, de la regla de limitaciones recprocas se desprende una sub-regla, en el sentido
de que la autonoma constitucionalmente reconocida implica, para los entes territoriales, la facultad
de gestionar sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellos ataen. Ello implica, en
consonancia con los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad que debern
gobernar el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, que todo lo
que tenga que ver con asuntos que rebasan el mbito meramente local o regional, deber ser
regulado por una ley de la Repblica: en los trminos de la sentencia C-216/94, es un desorden el
pretender que lo que por esencia es nacional se regule con criterios seccionales o locales. En el
mismo sentido, en la sentencia C-004/93 se afirm: la introduccin del concepto de autonoma,
que implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser
entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponder
definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales,
siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En
cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos
intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las competencias
que se ejercen en los distintos niveles no son excluyentes. Por el contrario dichas competencias,
como lo seala la propia Constitucin, deben ejercerse dentro de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad. ()
5.2.4. En estrecha conexin con la regla de las limitaciones recprocas, esta Corte ha destacado
que la autonoma admite diversos grados de realizacin y en esa medida representa un rango
variable, que cuenta con lmites mnimos y mximos fijados por la Constitucin Poltica, dentro de
los cuales actan los entes territoriales9. El lmite mnimo est constituido por el ncleo esencial de
la autonoma integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la
Carta Poltica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las
funciones y la prestacin de los servicios a su cargo10 o, como lo indic en otra oportunidad la
Corte, est constituido por la capacidad de gestionar los intereses propios, esto es, la potestad de
expedir una regulacin particular para lo especfico de cada localidad, dentro de los parmetros de
un orden unificado por la ley general.11 A su vez el mximo nivel de realizacin del principio
autonmico -lmite mximo- ha sido definido por esta Corporacin indicando que se encuentra
conformado por una frontera poltica entendida como aquel extremo que al ser superado rompe
los principios de organizacin del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de
aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales12
Entre estos dos extremos -la prohibicin de afectar el ncleo esencial de la autonoma y la
prohibicin de romper el carcter unitario de la Repblica-, existe una multiplicidad de posibilidades
de decisin por parte del legislador pudiendo identificar y establecer diferentes formas de
interaccin o armonizacin de los principios autonmico y unitario. La radicacin de esta
a efecto determinada accin, como ocurre con la delegacin de funciones que en los concejos
municipales pueden hacer las asambleas departamentales (art. 301).
Comn a los diferentes niveles territoriales, se prev que la ley establecer taxativamente los
eventos que autorizan que el Presidente de la Repblica suspenda o destituya a los Gobernadores,
a los alcaldes municipales y al alcalde mayor del Distrito Capital (arts. 304 -inc. 1-, 314 -inc. 3- y
323 -inc. 6-).
5.3.2. Disposiciones constitucionales sobre la posibilidad de injerencia del Presidente de la
Repblica y de los gobernadores en los diferentes niveles territoriales.
Un primer conjunto de disposiciones establecen relaciones de jerarqua en determinadas
materias contemplando una atribucin de desplazamiento de la autoridad de la entidad
territorial correspondiente. As el artculo 303 indica que el Gobernador es agente del Presidente
de la Repblica en lo relativo al mantenimiento del orden pblico tal y como ello se reconoce en el
artculo 296 y que, adicionalmente, tambin lo ser en relacin con la ejecucin de la poltica
econmica y en aquellos asuntos que la nacin y el departamento acuerden mediante convenios. A
su vez, ocupndose de las relaciones entre gobernadores y alcaldes se dispone que los actos y
rdenes del gobernador, necesarios para la conservacin del orden pblico o para su
restablecimiento, se aplicarn de manera inmediata y de preferencia a las decisiones de los
alcaldes (art. 296).
Otro grupo de disposiciones establecen mandatos de actuacin del presidente o del Gobernador,
cuando se configura determinado tipo de situaciones administrativas. En esa direccin prescriben
que en los casos de faltas absolutas del Gobernador o del Alcalde del Distrito Capital y restando
menos de 18 meses para la terminacin del perodo el Presidente designar el Gobernador (art.
303) o al Alcalde Distrital (art. 323) por el perodo restante. Adicionalmente la Constitucin le asigna
al Presidente de la Repblica la competencia para suspender o destituir al Gobernador (art. 304) o
al Alcalde Mayor del Distrito (323) cuando se configuren los supuestos expresamente establecidos
en las disposiciones adoptadas por el legislador.
Ahora bien, algunas disposiciones semejantes a las enunciadas operan en la relacin entre los
gobernadores y los alcaldes. As, el artculo 314 dispone que a los primeros les corresponde, en el
evento en que el alcalde falte absolutamente y falten menos de 18 meses para concluir su perodo,
designar su remplazo. Adicionalmente en el tercer inciso de ese mismo artculo se prev que
los Gobernadores podrn destituir y suspender a los alcaldes en los eventos expresamente
sealados por la ley.
5.4. Conclusin.
5.4.1. Puede sealarse que la Constitucin, en el marco de la necesaria armonizacin del principio
unitario y autonmico, previ una compleja distribucin de competencias que habilitan al Congreso
-mediante la ley- y a las autoridades de algunos niveles territoriales para incidir en las actividades
de los municipios y distritos. Estas habilitaciones constitucionales incluyen, por ejemplo, la
posibilidad de que la ley regule las faltas absolutas o temporales, las causas de destitucin y las
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos popularmente as como todas aquellas
medidas que se requieren para el desempeo de sus funciones (art. 293).
5.4.2. El reconocimiento de las referidas competencias legislativas y administrativas implican
diferentes grados de intervencin. En ocasiones se limita a sealar que el legislador podr regular
una materia al paso que en otras oportunidades impone obligaciones de regulacin a las que se
condiciona el desarrollo de determinadas actividades de los departamentos, distritos y municipios.
Igualmente se asignan competencias a autoridades de niveles territoriales superiores que las
facultan para intervenir en asuntos de importancia especial -orden pblico y planeacin- o para
enfrentar situaciones administrativas especficas que pueden afectar el normal despliegue de las
actividades en el orden territorial.
5.4.3. Las disposiciones que prevn la asignacin de competencias resultan del mayor inters para
resolver el presente asunto en tanto evidencian la manera como el constituyente pretendi resolver
la tensin entre los principios que en materia territorial entran en tensin. Su utilidad radica en el
hecho de que pueden ser reglas que protegen especficamente la autonoma o la unidad y que, en
esa medida, constituyan criterios definitivos para la solucin del caso. O, en otra direccin, pueden
tambin ofrecer pautas para determinar la intensidad del examen de proporcionalidad, al reconocer
dilatados mrgenes de accin que justifican exmenes de constitucionalidad deferentes con las
determinaciones legislativas.
5.4. Examen del cargo segundo.
5.4.1. La disposicin acusada regula la intervencin del Gobernador -en el caso de los alcaldes
municipales- y del Presidente -en el caso del alcalde distrital-, cuando los primeros o el segundo
renuncian, solicitan una licencia o piden un permiso. Se trata de tres hiptesis relativas al rgimen
laboral administrativo que inciden en la continuidad en el cargo de la autoridad territorial respectiva.
La norma demandada define el funcionario competente para aceptar o autorizar la determinacin
adoptada por tal autoridad. As, en el caso de la renuncia se atribuye la competencia para aceptarla
y, en el caso de los permisos y licencias se establece la funcin de autorizarlas.
5.4.2. A pesar de que la norma demandada agota su contenido en la definicin de la funcin que
deber ejercerse y de la competencia para hacerlo, importa destacar que la ley ha previsto que una
vez consolidada una de tales situaciones -la aceptacin de la renuncia o la autorizacin de la
licencia o permiso- procede la aplicacin del artculo 106 de la ley 136 de 1994 conforme al cual (i)
en los eventos de falta absoluta -como lo sera la renuncia aceptada- el Presidente de la Repblica
en relacin con el Distrito Capital y los Gobernadores respecto de los otros municipios, procedern
a efectuar la designacin de su remplazo atendiendo las reglas de filiacin poltica y (ii) en los
casos de falta temporal -permiso y licencia- el alcalde encargar al Secretario o a quien haga sus
veces.
5.4.3. Para la Corte, la disposicin acusada de la ley 1551 de 2012 se ocupa de disciplinar un
asunto correspondiente a las faltas absolutas y temporales de los alcaldes y a la forma de llenar
las vacantes. Ello es as, dado que el artculo 98 de la ley 136 de 1994 prev como falta absoluta
la renuncia aceptada, al paso que el artculo 99 de la misma ley dispone que sern faltas
temporales las relativas a los permisos para separarse del cargo y las licencias. La disposicin
demandada establece, en sntesis, el rgimen de aceptacin o autorizacin en tales supuestos a fin
de ofrecer condiciones de certidumbre sobre la situacin administrativa en la que queda uno de los
cargos ms importantes de la respectiva entidad territorial.
5.4.4. El artculo 293 de la Constitucin remite a la ley, bajo la condicin de respetar lo dispuesto en
la Carta Poltica, para la fijacin de las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de
posesin, periodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitucin y formas de
llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeo de
funciones pblicas en las diferentes entidades territoriales. Adicionalmente establece que la ley
contendr las otras disposiciones que se requieran para la eleccin de tales funcionarios as como
para el desempeo de sus funciones. Esta competencia legislativa prevista especficamente en el
ttulo correspondiente a la organizacin territorial, se asocia con aquella prevista en el numeral 23
del artculo 150 de la Constitucin conforme a la cual al Congreso le corresponde expedir las leyes
que regirn el ejercicio de las funciones pblicas. Se trata entonces de una competencia del
Congreso reconocida expresamente por la Constitucin y que confiere al legislador una amplsima
capacidad de elegir entre diferentes alternativas de regulacin.
5.4.5. Adems de tratarse de un asunto relacionado directamente con la ocurrencia de hechos
constitutivos de faltas absolutas y relativas, las hiptesis reguladas se ubican en una etapa previa a
la determinacin definitiva de quien ocupar el cargo; de esta manera, se encuentran
estrechamente relacionadas con las materias que el Constituyente dispuso seran objeto de
regulacin por parte del Congreso, segn los artculos 150.23 y 293. Para la Corte, la precisin de
las normas constitucionales referidas permite concluir que la Carta Poltica refleja una decisin
inequvoca de promover la uniformidad en las reglas relativas a las diferentes situaciones
administrativas de los mandatarios locales, dado que, en la definicin pronta y adecuada de ese
tipo de asuntos, se encuentra un inters nacional de asegurar el cumplimiento regular y ordenado
de las competencias misionales de cada una de las entidades territoriales.
5.4.6. Adems de lo expuesto, la Corte considera, desde una perspectiva sistemtica, que si la
Constitucin autoriza directamente al Presidente de la Repblica o al Gobernador, segn el caso y
en los eventos precisamente fijados en la ley, para suspender o destituir a los alcaldes, con mayor
razn puede admitirse la funcin ahora examinada en tanto comporta una incidencia mucho menor
en la actividad de las autoridades municipales.
Cabe incluso destacar que la ley y la jurisprudencia constitucional ha previsto -an sin existir una
competencia expresa en la Constitucin- la posibilidad de conferir al Presidente de la Repblica y a
los gobernadores la facultad de realizar nombramientos provisionales cuando le ha sido revocado
el mandato a un alcalde o gobernador. En efecto, el artculo 14 de la ley 131 de 1994 precis que
durante el perodo que transcurra entre la fecha de revocatoria y la posesin del nuevo mandatario,
ser designado en calidad de encargado por el Presidente de la Repblica o el gobernador segn
sea el caso, un ciudadano del mismo grupo, movimiento, sector o partido poltico del mandatario
revocado. Y sobre tal facultad de designacin interina por parte del presidente de la Repblica y los
gobernadores, la sentencia C-011 de 1994 precis:
Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el presidente de
la Repblica, o por el respectivo gobernador, segn el caso, en los trminos del artculo 14 del
proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vaco de poder que pudiera presentarse en el
respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se
procede a la eleccin de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situacin
lgicamente se derivaran.14
5.5. Conclusin.
Por las razones expuestas, la Corte declarar la exequibilidad del artculo 31 de la ley 1551 de
2012 que, a su vez, modific el artculo 100 de la ley 136 de 1994.
6. Cargo tercero: apartes del inciso tercero del artculo 35 de la ley 1551 de 2012 desconocen
el derecho a la igualdad.
6.1. El problema constitucional.
Constituye una infraccin del artculo 13 de la Constitucin una disposicin que establece una
exigencia de formacin adicional, consistente en tener ttulo de postgrado, para aquellos abogados
que pretendan ocupar al cargo de personero en los municipios de categora especial, primera o
segunda?
6.2. Parmetro de constitucionalidad: alcance general del derecho a la igualdad.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de definir el alcance del control de
constitucionalidad por la infraccin de las clusulas constitucionales que reconocen y protegen el
derecho a la igualdad entre ellas el artculo 13-. Las pautas que orientan o delimitan tal juicio
pueden sintetizarse de la siguiente forma.
6.2.1. La infraccin de la igualdad puede producirse, en general, por dos razones. En primer lugar,
cuando se establece un trato diferente entre supuestos, hiptesis o sujetos que dada su similitud
deberan ser destinatarios de un tratamiento anlogo. En segundo lugar, cuando se establece un
trato igual entre supuestos, hiptesis o sujetos que, en atencin a sus diferencias, deberan ser
6.4. Conclusin.
De conformidad con lo expuesto, la Corte declarar que la disposicin acusada es constitucional
dado que: (i) impone requisitos diferentes para ser personero en atencin a la diversidad de
supuestos objeto de regulacin; (ii) es manifestacin de la competencia prevista en el artculo 320
de la Constitucin; y (iii) la jurisprudencia ha reconocido la constitucionalidad de tal tipo de tratos.
7. Cargo Quinto: el artculo 44 de la ley 1551 de 2012 desconoce el artculo 286 de la
Constitucin
8.1. El problema constitucional.
7.1.1. La creacin legal de los territorios diversos y fronterizos constituye una violacin del artculo
286 de la Constitucin, al establecer una entidad territorial diferente de aquellas sealadas en esa
disposicin?
7.1.2. Cuestin previa: conformacin de la unidad normativa
7.1.2.1. La jurisprudencia constitucional, con apoyo en el inciso tercero del artculo 6 del decreto
2067 de 1991, admite la posibilidad de conformar la unidad normativa. En esa direccin ha
sealado, como punto de partida, que la norma demandada define el objeto del control del tribunal
constitucional, no pudiendo extenderse discrecionalmente a otras disposiciones no atacadas por el
accionante. Con todo, excepcionalmente, puede disponer la ampliacin del control a otros
enunciados normativos no demandados expresamente, esto es, realizar una integracin normativa:
(i) para completar el sentido de la disposicin demandada con otros enunciados inescindiblemente
relacionados con ella y poder confrontarla con la Constitucin; (ii) para extender el efecto de la
decisin a otras disposiciones de igual contenido normativo; y (iii) para evitar que una decisin de
inconstitucionalidad prive de sentido o finalidad al texto suprstite. As las cosas para conformar la
unidad normativa, la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una relacin intima e
inescindible entre la disposicin acusada y aquella respecto de la cual se integra, de manera tal
que resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a esta ltima. 17
7.1.2.2. Atendiendo lo sealado, la Corte considera que en esta oportunidad procede la
conformacin de la unidad normativa, a efectos de adelantar el control de constitucionalidad
respecto de la totalidad del artculo 44 de la ley 1551 de 2012. En efecto, el mencionado artculo se
ocupa (i) de crear los territorios biodiversos y fronterizos estableciendo su definicin, (ii) de
enunciar las zonas de los departamentos de Amazonas, Guaina, Vaups y Nario que sern
considerados territorios biodiversos y fronterizos y (iii) de determinar la organizacin y las funciones
de tales territorios. En este caso existe una relacin estrecha entre la definicin demandada y los
apartes no acusados del artculo 44, en tanto estos ltimos se ocupan de complementar la
definicin o enuncian las zonas que son territorios biodiversos y fronterizos.
7.2. Parmetro de constitucionalidad: artculo 286 de la Constitucin y la creacin de
entidades territoriales.
7.2.1. El artculo 286 de la Constitucin prev, en primer lugar, una definicin de la
expresin entidad territorial, designando los sujetos institucionales cobijados por ella:
departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas. Adicionalmente establece una
autorizacin para que el Legislador confiera la condicin de entidad territorial a las regiones y a las
provincias que lleguen a constituirse, cumpliendo las condiciones constitucional y legalmente
establecidas. Siendo ello as, la solucin del problema constitucional exige establecer si el artculo
286 de la Carta excluye la posibilidad de que el legislador reconozca otro tipo de entidades
territoriales.
7.2.2. Para la Corte, el artculo 286 de la Constitucin contiene la enunciacin de las nicas formas
que pueden considerarse entidades territoriales. Esa consiste en un listado taxativo de las formas
de ordenacin territorial a las que se atribuye o puede atribuir la condicin de entidad territorial.
Esta consideracin, que constituye el ms importante parmetro de constitucionalidad para
examinar la constitucionalidad del artculo 44 de la ley 1551 de 2012 acusado, encuentra apoyo en
las siguientes consideraciones:
7.2.2.1. Aunque el primer inciso del artculo 286 utiliza una definicin por enunciacin de algunos
de los sujetos institucionales que pueden ser designados con la expresin definida, de manera tal
que podra no excluir otros, el inciso siguiente prev una autorizacin para que el legislador
reconozca como entidades territoriales a las regiones y provincias. En consecuencia, la definicin
inicial seguida de la habilitacin legislativa restrictiva, indican una prohibicin. Una interpretacin
diferente implicara privar de todo efecto til el segundo inciso del artculo 286, en tanto la
autorizacin especfica, despus de la definicin, no limitara la actividad del Congreso que podra,
en consecuencia, crear cualquier tipo de entidad territorial.
7.2.2.2. Un examen sistemtico permite concluir que la interpretacin segn la cual el artculo 286
contiene una lista taxativa de entidades territoriales, es consistente con la importancia que tiene en
el proceso de descentralizacin ostentar tal condicin. En efecto, ser entidad territorial implica que
en ella se radican los cuatro derechos reconocidos en el artculo 287 y, en esa medida, adquiere la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias, administrar los recursos, ejercer sus propias
competencias, establecer tributos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
diferentes rentas nacionales. Una comprensin diferente del artculo 286 podra afectar el diseo
de la Constitucin en lo relativo al proceso de descentralizacin y al alcance de los impulsos
autonmicos que desde el artculo 1 se anuncian. As por ejemplo, en la actualidad la Carta
Poltica edifica su regulacin, al momento de asignar competencias y recursos, en las entidades
territoriales referidas en el artculo 286 de la Constitucin y, en particular, en los municipios,
departamentos y distritos. Ello se constata con claridad en los actuales artculos 356, 357 y 361 de
la Constitucin.
7.2.2.3. Aceptar la existencia de una subdivisin departamental diferente a los municipios y a las
provincias, conllevara una afectacin de las competencias constitucionales asignadas a las
Asambleas Departamentales y, en particular, la prevista en el numeral 6 del artculo 300, cuyo texto
dispone que le corresponde a tales corporaciones crear y suprimir municipios, segregar y agregar
territorios municipales as como organizar provincias. En caso de aceptar la existencia de una
entidad territorial diferente a los municipios o a las provincias, se afectara gravemente la
competencia de la Asamblea Departamental, al quedar desprovista de la posibilidad de incidir en
determinadas reas territoriales no calificadas como municipios.
7.2.2.4. La interpretacin restrictiva del artculo 286 ha sido, en la jurisprudencia constitucional, el
punto de partida para comprender el alcance del numeral 4 del artculo 150 y del artculo 285 de la
Constitucin en los que se establece: (i) que al Congreso le corresponde por medio de las
leyes definir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en la Constitucin; y (ii) que
adems de la divisin general del territorio, habr las que determine la ley para el cumplimiento de
las funciones y servicios a cargo del Estado. As en la sentencia C-313 de 2009 este Tribunal
seal:
La Constitucin Poltica asigna al Legislador la potestad de determinar la divisin general del
territorio de Colombia. As lo expresa el artculo 150, numeral 4 de la Carta:
Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(.)
4. Definir la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitucin, fijar las
bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer
sus competencias.
4.2.2. Por divisin general de territorio ha de entenderse la organizacin fsica e institucional de la
Repblica a partir de sus entidades territoriales, a saber, los departamentos, distritos, municipios,
territorios indgenas y, eventualmente, regiones y provincias (CP, arts 285 y 286). Como lo dice la
propia Constitucin, existen otras divisiones del territorio establecidas para el cumplimiento de
determinadas funciones y servicios a cargo del Poder Pblico, entre las que sobresalen las propias
de la funcin judicial, notarial, registral, entre otras. Mas el mapa que surge de la conjuncin de
entidades territoriales es la divisin general del territorio.
4.2.3. La facultad de definir la divisin general del territorio entraa el poder de determinar la
existencia de las entidades territoriales que constitucionalmente lo conforman, esto es, el poder de
creacin, eliminacin, modificacin y fusin de las mismas. Lo que constituye una clusula general
de competencia del Legislador en tal sentido respecto de departamentos, distritos, territorios
indgenas - y del otorgamiento de tal carcter a las regiones y provincias -, con excepcin de los
municipios, cuya creacin, supresin, agregacin y segregacin corresponde a las asambleas
departamentales a travs de ordenanzas (CP, art 300, numeral 6). Lo que no obsta para que el
propio constituyente, directamente, haya erigido antiguas intendencia o comisarias en
departamentos, o municipios en distritos, sin que ello afecte la vigencia de la clusula general de
competencia radicada en el Legislador.
7.2.3. Las competencias atribuidas al Congreso no incluyen, en consecuencia, la posibilidad de
crear categoras territoriales -asignndoles la condicin de entidades territoriales- diferentes a las
mencionadas en el artculo 286. En otra direccin, es a partir del tipo de entidades territoriales all
mencionadas que el Legislador puede disear formas de divisin territorial para el desarrollo de
algunas actividades a cargo del Estado (285) o crear, por ejemplo, nuevos departamentos (art.
297).
7.3. Examen del cargo.
7.3.1. El artculo 44 establece que los territorios especiales biodiversos y fronterizos,
correspondern a las zonas no municipalizadas relativas a los antiguos corregimientos
departamentales. Tales zonas fueron una divisin no municipal de las intendencias y comisarias
existentes antes de la Constitucin de 1991 que, en virtud de lo dispuesto en su artculo 309, se
erigieron en Departamentos. Sobre ello, el artculo 21 del Decreto 2274 de 1991, expedido con
fundamento en el artculo 39 de las disposiciones transitorias de la Constitucin, dispuso lo
siguiente:
Para el cumplimento de las funciones y servicios a cargo de los nuevos departamentos, en
aquellas reas que no formen parte de un determinado municipio, los corregimientos de las
antiguas Intendencias y Comisaras se mantendrn como divisiones departamentales.
En cada una de ellas habr un Corregidor, que ser agente del Gobernador, y una Junta
Administradora, que se regirn por las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a
los corregimientos de las antiguas Intendencias y Comisaras.
7.3.2. La disposicin transcrita fue cuestionada ante la Corte Constitucional afirmando, entre otras
cosas, que ella desconoca el rgimen constitucional en materia de ordenamiento territorial, dado
que reconoca una entidad territorial no prevista por la Constitucin; y vulneraba, en consecuencia,
la norma constitucional que eriga al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico
administrativa del Estado. Al examinar la cuestin la sentencia C-141 de 2001 seal:
Entra pues la Corte a examinar la segunda acusacin contra esa regulacin, a saber, que ella
desconoce que el municipio es la entidad bsica del ordenamiento territorial colombiano, por lo
cual, en principio, no parecera admisible que existiera una figura, como el corregimiento
departamental, que sustituye al municipio en esos territorios.
10- La Corte considera que ese cargo tiene fuerza. As, la acusacin parte de premisas vlidas,
pues es cierto que el municipio es la entidad bsica del ordenamiento poltico-administrativo (CP
art. 311), y por ende, salvo que exista excepcin constitucional expresa, como los territorios
indgenas o los distritos especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porcin del
territorio colombiano debe hacer parte de un municipio. Igualmente es cierto que la Carta no
autoriza de manera expresa la existencia de la figura de los corregimientos departamentales. La
conclusin parece inevitable: la figura del corregimiento departamental es inconstitucional y la
norma acusada debe ser retirada del ordenamiento, el la medida que desconoce el status territorial
diseado por la Constitucin.
11- A pesar de la fuerza de la anterior argumentacin, la Corte considera que ella no es de recibo,
ya que olvida un punto esencial y es el siguiente: la propia Constitucin reconoci que la
incorporacin de los antiguos territorios nacionales en el rgimen territorial diseado en la Carta no
poda ser automtica, y por ello precisamente previ la existencia de un rgimen de transicin (CP
art. 39 T), que permitiera una adaptacin lo menos traumtica posible de esas zonas al diseo
constitucional. Adems, debe recordarse que la Carta no orden una inmediata municipalizacin de
todas estas zonas. En tal contexto, la Corte considera que, dadas las particularidades econmicas,
geogrficas y demogrficas de esas regiones, bien poda el Gobierno preservar la figura del
corregimiento (ahora bajo la forma de corregimiento departamental) siempre y cuando esa decisin
estuviera encaminada a progresivamente adaptar esos territorios al rgimen municipal previsto en
la Carta, pues esa posibilidad se entiende comprendida dentro de las facultades conferidas por el
artculo 39 transitorio. En efecto, si el Constituyente confiri al Gobierno atribuciones para tomar
todas las medidas para poner en marcha los nuevos departamentos, y una de esas medidas era
mantener transitoriamente la figura de los corregimientos, debido a que no era viable crear en esas
zonas nuevos municipios, entonces era claro que el Presidente poda establecer, en virtud del
artculo 39 transitorio, que esos corregimientos intendenciales y comisariales se transformaran en
corregimientos departamentales, ya que se trata de un paso importante encaminado no slo a
poner en marcha los nuevos departamentos sino tambin a ir creando las condiciones para que
dichos corregimientos sean el germen de los nuevos municipios. Por ello, como bien lo dijeron los
ponentes en la Comisin Especial Legislativa, estos corregimientos son un municipio en potencia
(). Y por ello efectivamente la regulacin est encaminada a ir generando esas condiciones, para
lo cual se prev precisamente la creacin de la Junta Administradora, que es la base de los futuros
concejos municipales. As, el artculo 22 de ese mismo decreto 2274 de 1991 establece que los
miembros de esas juntas sern elegidos popularmente, para de esa manera estimular un desarrollo
progresivo de la democracia local.
12- La Corte destaca adems que no era claro que el Gobierno pudiera tomar en ese momento una
decisin distinta, pues las otras alternativas sealadas por el actor y el interviniente (a saber,
transformar los corregimientos en municipios o anexarlos a los municipios existentes) eran de difcil
aplicacin jurdica, o podan tener efectos contraproducentes.
As, de un lado, la vinculacin de esos corregimientos a otros municipios, poda hacer an ms
inmanejables esos territorios, puesto que se hubieran creado municipios de extensiones enormes
pero con una enorme debilidad administrativa y econmica, lo cual no slo habra generado
dificultades administrativas sino que tambin hubiera podido agravar la situacin de orden pblico
en la zona. Adems, era incluso discutible que el Presidente contara con facultades para realizar
esas demarcaciones territoriales pues es a las Asambleas Departamentales a quien corresponde,
con sujecin a la ley, crear y suprimir municipios y segregar y agregar territorios municipales (CP
art. 300).
De otro lado, la transformacin de esos corregimientos en municipios hubiera supuesto la creacin
de una categora muy especial de municipios, para la cual tampoco es claro que el Gobierno
tuviera la facultad.
Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la norma acusada poda transformar los
corregimientos intendenciales y comisariales en corregimientos departamentales como una figura
transitoria para poner en marcha los nuevos departamentos. Es claro que tales formas
organizativas deben ser reconocidas como transitorias, hasta tanto sea expedida la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial, por cuanto es ste el medio por la cual debe desarrollarse finalmente
la forma de cmo debe organizarse poltica y administrativamente el territorio nacional (C.P. art.
288). (Negrillas no son del texto)
Luego de advertir el carcter transitorio de la regulacin que reconoca los corregimientos
departamentales seal en esa misma providencia:
En tales circunstancias, la Corte concluye que el artculo acusado tuvo en 1991 una cierta
justificacin constitucional, pues poda ser considerado un desarrollo del artculo 39 transitorio de la
Carta, ya que, dentro del margen de apreciacin del Gobierno y de la Comisin Especial
Legislativa, la preservacin de los corregimientos poda ser vista como un mecanismo apto para
asegurar el debido funcionamiento de los nuevos departamentos. Sin embargo, esa norma adolece
de un vicio de inconstitucionalidad por cuanto el decreto 2274 de 1991 no establece ningn lmite
en el tiempo para el mantenimiento de los corregimientos departamentales, con lo cual la medida,
en la prctica, se torna permanente. Esa mutacin de la norma la hace inconstitucional, pues una
cosa es admitir la existencia de los corregimientos departamentales, como un instrumento
transitorio y excepcional para poner en marcha los nuevos departamentos, y otra muy diferente es
permitir que esos corregimientos sean consagrados como una institucin permanente, que es lo
que en el fondo hace la disposicin acusada, lo cual vulnera el diseo territorial establecido por la
Carta, en virtud del cual, el municipio es la entidad fundamental de la divisin poltico administrativa
del Estado (CP art. 311). Este vicio de inconstitucionalidad es an ms patente si se tiene en
cuenta que diez aos despus de expedida la norma, la figura de los corregimientos
departamentales se mantiene, con lo cual, numerosas porciones del territorio nacional siguen
sustradas del rgimen municipal. (subrayas fuera del texto original).
Debido al reconocimiento indefinido que se haca de los corregimientos departamentales en la
disposicin acusada, esta Corporacin afirm que tal regulacin era inconstitucional. A pesar de
ello y considerando los efectos de una declaratoria inmediata de inexequibilidad, estableci que
quedara diferida por un trmino mximo dos legislaturas, a fin de que el Congreso, dentro de la
libertad de configuracin que le es propia, expida el rgimen que permita la progresiva
transformacin de los corregimientos departamentales en municipios, o su incorporacin en
municipios existentes
7.3.2. Los antecedentes expuestos, as como lo indicado expresamente en el artculo acusado,
permiten a la Corte sealar que el artculo 44 de la ley 1551 de 2012 al crear los territorios
especiales biodiversos y fronterizos, ha establecido una nueva denominacin y ordenacin de los
corregimientos departamentales cuyo reconocimiento, como se ha dejado indicado, fue
considerado contrario a la Carta. Teniendo en cuenta tal punto de partida, a juicio de la Corte la
norma objeto de examen desconoce el artculo 286 de la Constitucin, debido a que establece una
nueva entidad territorial no prevista por tal disposicin y, en consecuencia, desconoce su carcter
taxativo. Ello es as por las siguientes razones:
7.3.2.1. La disposicin de la que hace parte el artculo demandado, dispone que los territorios
biodiversos y fronterizos tendrn atributos que han sido reconocidos en el artculo 287 como
derechos de las entidades territoriales y, excepcionalmente, de los corregimientos o comunas
municipales segn el artculo 318 de la Constitucin. En efecto, el segundo inciso del artculo
demandado prescribe que tales territorios tendrn una autoridad poltica administrativa, que ser
de eleccin popular, y que constituye manifestacin del derecho a gobernarse por autoridades
propias. A su vez, luego de sealar que tendrn una estructura institucional mnima, la ley les
asigna a los territorios creados competencias que constitucionalmente se encuentran radicadas en
los municipios tal y como ocurre con las relativas a la prestacin de servicios pblicos, a la
texto formalmente promulgado24. En la sentencia C-340 de 2006 la Corte enunci con precisin el
alcance de las disposiciones de la Constitucin en esta materia:
En este sentido, la regla constitucional de competencia establecida en el numeral 2 del artculo
150 de la Constitucin y complementada por la prohibicin del numeral 10 del artculo 150
Superior, conduce a que el legislador no pueda habilitar al Ejecutivo para que adopte un nico
conjunto normativo en el cual se sistematicen, integren, incorporen y armonicen las normas
vigentes sobre una determinada rama del derecho.25
8.2.5 Ahora bien, es importante sealar que no toda regulacin que se caracterice por su
pretensin de sistematicidad o exhaustividad puede llegar a calificarse como cdigo dado que se
requiere, adems de ello y como punto de partida, que se ocupe de una rama del derecho o de una
materia que as lo demande. Para la Corte esta ltima exigencia debe ser delimitada con el
propsito de asegurar que las restricciones vinculadas a la adopcin de cdigos no se extiendan
excesivamente, afectando la competencia del Congreso para delegar en el Presidente de la
Repblica durante un plazo especfico y de manera precisa, la facultad de expedir con fuerza de
ley- determinado tipo de normas.
En atencin a que la expresin cdigo no es unvoca, la Corte considera que la definicin de
aquellas regulaciones que se encuentran por ella comprendidas, debe sujetarse a las siguientes
pautas interpretativas:
8.2.5.1. El Congreso, en ejercicio de la libertad de configuracin reconocida por el artculo 150 de
la Constitucin y, en particular, por el numeral 2 de tal disposicin, es el llamado a establecer en
cada momento aquellas materias que deben ser objeto de codificacin. Goza en esta materia de un
amplio margen de configuracin para precisar los asuntos que requieren encontrarse sometidos a
esta tcnica legislativa26.
8.2.5.2. No obstante la competencia del Congreso, su decisin no resulta totalmente libre sino que
se encuentra sometida a lmites27 que se vinculan, por ejemplo, (i) a las prcticas institucionales, (ii)
a la importancia constitucional de las materias que son objeto de regulacin y (iii) al grado de
dispersin competencial para la regulacin de la materia de que se trate.
8.2.5.2.1. Una extendida prctica institucional consistente en reconocer determinadas materias
como objeto de codificacin debe ser tenida en cuenta para delimitar el alcance de esta reserva.
Aunque la tradicin no impone un lmite definitivo en esta materia, en tanto es posible que por
diversas razones pueda implementarse un proceso descodificador, las actuaciones uniformes de
las autoridades pblicas con competencias de regulacin identificadas, por ejemplo, en las
denominaciones dadas a los cuerpos normativos en cada momento histrico- constituyen un
referente constitucionalmente relevante (Criterio de la prctica institucional o tradicin
jurdica)28.
8.2.5.2.2. La importancia constitucional del objeto de regulacin, vista desde la perspectiva de los
fines del Estado o de la necesidad de proteger los derechos de las personas, puede tambin
ofrecer un criterio relevante para la identificacin de las materias reservadas a los cdigos en tanto
se articula con los propsitos que, segn la jurisprudencia de esta Corporacin, se han asociado
histricamente a los procesos de codificacin29.
Sin embargo, considerando que en la actualidad se prevn reservas legales especiales para
asuntos especialmente importantes en materia de proteccin de los derechos estatutaria-, la
definicin de si se trata o no de una materia codificable debe ser respetuosa de tales reservas. Por
ello, para definir si se impone la codificacin resultar necesario, de una parte, descartar la
existencia de una reserva legislativa especial y, de otra, evaluar si el objeto de la regulacin
adquiere una trascendencia constitucional especial en atencin a los fines previstos en el artculo 2
y, de manera particular, a la garanta de los derechos de las personas.
la renumeracin del articulado, bajo el supuesto de una funcin meramente compiladora, lo que
resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario claramente al
artculo 150-2 de la Carta.
8.2.7. La existencia de una reserva propia de un cdigo y la prohibicin correlativa para su
expedicin por parte del Presidente de la Repblica depender siempre, en primer lugar, de la
existencia de un mandato de codificacin que tome nota de los criterios expuestos en el numeral
8.2.5.2, entre otros que lleguen a considerarse pertinentes.
Una vez definido ello, deber establecerse si la forma de la regulacin satisface las exigencias del
Cdigo. En ese contexto, cabe afirmar que las actividades de codificacin no solo incluyen aquellas
directamente relacionadas con la ordenacin sistemtica y completa de un conjunto de
disposiciones que disciplinan una determinada rea del derecho, sino tambin aquellas que
suponen actividades de numeracin, renumeracin, subsanacin de cualquier falta de armona o
eliminacin de disposiciones reservadas al cdigo.
8.3. Examen del cargo.
8.3.1. Las consideraciones anteriores hacen posible afirmar que las facultades conferidas al
Presidente de la Repblica en el artculo 49 de la ley 1551 de 2012 consistentes en sistematizar,
armonizar e integrar en un solo cuerpo, las disposiciones legales vigentes para la organizacin y el
funcionamiento de los municipios, coinciden precisamente con conductas de tpica codificacin.
Esta conclusin se apoya en los siguientes argumentos.
8.3.2 La prctica institucional evidencia que el rgimen de los municipios ha sido una materia cuya
regulacin se ha codificado. En efecto, mediante el Decreto 1333 de 1986 el Presidente de la
Repblica, en ejercicio de las facultades conferidas en la ley 11 de 1986 30 adopt el Cdigo de
Rgimen Municipal cuya pretensin de exhaustividad se evidenciaba con claridad en su artculo
385 en el que se dispona que se encontraban derogadas las normas de carcter legal sobre
organizacin y funcionamiento de la administracin municipal no codificadas en el estatuto.
Aunque posteriormente la ley 136 de 1994 as como la ley 1551 de 2012 no recibieron la
denominacin de cdigos, las disposiciones all adoptadas no implicaron una descodificacin de
esta materia dado que no derogaron la totalidad del Decreto 1333 de 1986.
Adicionalmente la ley 1454 de 2011, Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones, evidenciando la determinacin legislativa de codificar
el rgimen municipal, dispuso en el pargrafo 1 del artculo 37 -al prever normas relativas al
desarrollo y armonizacin de la legislacin territorial- que el Gobierno Nacional presentara al
Congreso los proyectos de ley sobre un Cdigo de Rgimen Departamental, un Cdigo de
Rgimen Distrital, un Cdigo de Rgimen de rea Metropolitana y un Cdigo de Rgimen
Municipal que integre la legislacin vigente sobre la materia.
As las cosas, la prctica institucional -ratificada ltimamente en una disposicin orgnica en
materia de ordenamiento territorial- evidencia que la regulacin del rgimen municipal es una
materia propia de un Cdigo.
8.3.3 Adems de lo sealado cabe indicar que la disposicin examinada no contempla simplemente
facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto las diversas disposiciones relativas a los
municipios, sino de una atribucin consistente en ordenarlas adecuadamente y en incorporarlas de
manera tal que no se opongan.
La calificacin de estas facultades como propias de la codificacin se evidencia con claridad, al
constatar que la actividad de armonizacin supone, necesariamente, un examen enderezado a
establecer la compatibilidad entre las diferentes disposiciones y en esa medida podra comprender
(i). El artculo 286 reconoce las ordenaciones territoriales que pueden ser consideradas como
entidades territoriales: se trata de un conjunto taxativo que comprende a los municipios, a los
departamentos, a los distritos a las entidades territoriales indgenas, a las provincias y a las
regiones. La regulacin de los territorios biodiversos y fronterizos -antiguas zonas no
municipalizadas correspondientes a los corregimientos departamentales-, implica la creacin de
una entidad territorial nueva, sin asimilarla a los municipios, por la asignacin de algunos derechos
que solo ellos tienen, y les atribuye responsabilidades iguales a las previstas en el artculo 311 de
la Constitucin.
(ii). La facultad para llevar a cabo la divisin general del territorio establecida en el artculo 285
-invocado en la disposicin demandada-, no supone una habilitacin para crear nuevas entidades
territoriales.
(iii). La disposicin demandada desconoce la ratio decidendi definida en la sentencia C-141 de
2001, al declarar la inconstitucionalidad de la norma que, con apoyo en disposiciones transitorias
de la Constitucin, haba creado los corregimientos departamentales. De acuerdo con ella salvo
que exista excepcin constitucional expresa, como los territorios indgenas o los distritos
especiales o las provincias (CP art. 287), en principio toda porcin del territorio colombiano debe
hacer parte de un municipio.
(iv). El artculo demandado desconoce la competencia de las asambleas departamentales, prevista
en el numeral 6 del artculo 300, para crear y suprimir municipios.
9.6. Desconoce la prohibicin de revestir al Presidente de la repblica de facultades extraordinarias
para la expedicin de Cdigos prevista en el numeral 10 del artculo 150 de la Constitucin, una
disposicin legal -artculo 49 de la ley 1551- que le concede al Presidente de la Repblica la
facultad de sistematizar, armonizar e integrar en un solo cuerpo las disposiciones vigentes para la
organizacin y el funcionamiento de los municipios. Las facultades conferidas al Presidente de la
Repblica en el artculo demandado, coinciden con conductas de tpica codificacin: (i)
comprenden materias que segn la prctica institucional han sido objeto de codificacin y (ii) no se
trata simplemente de facultades dirigidas a aglutinar o reunir en un solo estatuto diversas
disposiciones relativas a los municipios, sino de la atribucin consistente en ordenarlas
adecuadamente y en incorporarlas de manera tal que no se opongan.
III. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Primero. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las expresiones
demandadas contenidas en los artculos 9, numeral 2, 30 y 42 de la Ley 1551 de 2012.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los apartes demandados de los
artculos 6, 31 y 35 de la Ley 1551 de 2012.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLES los artculos 44 y 49 de Ley 1551 de 2012.
Cpiese, notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cmplase y archvese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
Magistrada
Magistrado
Magistrado
Magistrado
Magistrado (E)
Magistrado
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Mltiples son las decisiones que la Corte ha adoptado en esta materia. Cabe destacar las
sentencias C-447 de 1997, C-1052 de 2001 y C-403 de 2003.
2
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12
13
Este punto de partida ha sido reconocido por la Corte Constitucional en sentencias posteriores.
Entre ellas cabe destacar las sentencias C-837 de 2001, C-1112 de 2001, C-105 de 2004 y C-935
de 2004.
14
en la Constitucin (art. 293) para evitar vacos de poder y, por supuesto, los efectos perniciosos
que ello puede significar en el manejo de los municipios.
15
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19
Ello fue indicado por la Corte en la sentencia C-650 de 2001. Igualmente ha sido reconocido,
entre otras, en las sentencias C-555 de 1993, C-099 de 2001 y C-1111 de 2000.
20
21
22
C-129 de 1995
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24
C-655 de 2007. Es importante sealar que en el pasado la Corte indic que sistematizar, integrar
o armonizar no implicaba, en todos los casos, codificar. En la sentencia C-129 de 1995 dijo: Sin
embargo, conviene precisar que existen otras situaciones en las que se sistematizan, se integran o
se armonizan unas normas jurdicas, sin que ello implique la expedicin de un cuerpo jurdico
nuevo, pleno e integral. En otras palabras, todo cdigo implica per se una sistematizacin, pero no
todo acto ordenador o sistemtico equivale a la expedicin de un cdigo.
25
26
Esta postura ha sido reconocida por la Corte en diferentes oportunidades. As por ejemplo, en la
sentencia C-362 de 1996 se indic que [d]ado que los cdigos constituyen "una tcnica
legislativa", como es de aceptacin general, es lgico que sea el rgano encargado de dictar las
leyes el que precise cul de stas configura un cdigo (). A su vez, en la sentencia C-340 de
2006 se seal que la consideracin de una regulacin como cdigo demanda que exista la
manifestacin expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurdico en cdigo.
27
28
En la sentencia C-362 de 1996 esta Corte seal que existen materias que, reiteradamente,
fueron objeto de codificacin. Entre ellas se encontraban, entre otras, las materias civil, penal y
procesal. En la sentencia C-140 de 2001 al ocuparse de la Constitucionalidad del Decreto 254 de
2000, desde la perspectiva de la prohibicin de conferir facultades extraordinarias para la
expedicin de Cdigos la Corte seal que la ley habilitante no confiri facultades extraordinarias
para modificar ningn cdigo, pues el rgimen para la liquidacin y disolucin de las entidades
pblicas del orden nacional haca parte ni de la regulacin propia del Cdigo de procedimiento Civil
ni de la correspondiente al Cdigo Contencioso Administrativo.
29
ante el Estado, para lo cual se procedi a separar el derecho privado del pblico y dentro de ste
algunas ramas especiales, tales como el derecho penal y los derechos procesales.
30
claras,
ciertas,
especficas,
eventos en que la ley permite a los asociados de organizaciones con personera jurdica concurrir a
las deliberaciones de las asambleas de socios por medio de representante, con facultades plenas
para la toma de decisiones, no se desconoce su derecho a participar, por el contrario se facilita el
mismo pero por intermedio de otros sujetos. As mismo, tambin se encuentra el principio
democrtico de participacin en los derechos colectivos de los consumidores, ya que se asegura el
goce efectivo de su derecho a constituir organizaciones sometidas a reglas de representacin y
participacin en los estudios que les afecten y a adoptar las decisiones democrticamente.
Entonces, no existe manto de duda que tanto en el Prembulo como en el artculo 1 de la
Constitucin Poltica, se hace nfasis en que los ciudadanos encuentren espacios suficientes y
adecuados para incidir en la formulacin de las polticas pblicas; por cuanto esas polticas
establecen medidas que los afectan directamente.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Toma de decisiones
PARTICIPACION-Estrechamente ligada al principio democrtico
La participacin va estrechamente ligada al principio democrtico, pues como se seal en
precedencia, la obligatoriedad de estos principios no est supeditada a expresiones netamente
electorales, sino que resulta aplicable a todas relaciones sociales, pues la concurrencia de las
personas en las decisiones que los afectan no solo se inscribe en el ejercicio de las libertades
pblicas, sino que constituye una responsabilidad de los asociados en el marco del ejercicio
democrtico del poder poltico.
PARTICIPACION-Implicaciones
La participacin implica la ampliacin cuantitativa de oportunidades reales de participacin
ciudadana, en las que adems del aspecto poltico - electoral, su espritu se proyecte a los planos
de lo individual, familiar, econmico y social. No obstante, es preciso sealar que si bien el
principio de participacin se puede manifestar en diversos escenarios, eso no lo hace un derecho
absoluto, por cuanto su ejercicio se debe sujetar a los trminos que expresamente haya previsto el
Legislador, los cuales debern atender los lmites propios de la libertad de configuracin legislativa.
JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Evolucin histrica y conceptual en nuestro
ordenamiento jurdico
PRINCIPIO DE PARTICIPACION A NIVEL MUNICIPAL Y DEPARTAMENTALImportancia de las juntas de accin comunal
JUNTAS DE ACCION COMUNAL-Regulacin legal
DERECHO DE LIBRE ASOCIACION-Consagracin constitucional/SOCIEDAD CIVIL EN
PROCESO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Intervencin
La Constitucin Poltica de Colombia en su artculo 38, estableci la obligacin de garantizar el
derecho de libre asociacin para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan
en sociedad, en aras de contar con una sociedad civil ms participativa, claro est, no como un
ente autnomo y autorregulado, sino como parte de un sistema conformado por la sociedad y el
Estado, con un fin comn, el cual se ve directamente reflejado en su calidad de vida. As mismo, en
el artculo 1 Superior, se previ la idea de una sociedad pluralista fundada en la solidaridad,
facilitando la participacin de todos en las decisiones que los afectan; por lo tanto no existe duda
que la sociedad civil es uno de los actores principales en el proceso de participacin democrtica,
principalmente a travs de las organizaciones y entidades cvicas autnomas; es por ello que el
Estado debe fomentar y promover la participacin de la sociedad civil, ya sea actuando como
veedor o en la toma de decisiones basadas en las necesidades de la colectividad a la que
pertenece. Por otra parte, el artculo 103 de la Constitucin Poltica permite afirmar que las
organizaciones civiles previstas por el constituyente, no solamente son viables para ejercer una
labor de vigilancia y control, sino que tambin se prev su intervencin en la actividad estatal.
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Naturaleza
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Objetivos generales
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y DE CONTRATACION PUBLICA-Libertad de
configuracin legislativa
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para hacer, reformar o derogar leyes y
expedir cdigos/LEGISLADOR-Amplia libertad de configuracin normativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcances y lmites/LEGISLADORLibertad de configuracin poltica
DISCRECIONALIDAD DEL LEGISLADOR-No es absoluta
PROTECCION DE BIENES
proporcionalidad y razonabilidad
JURIDICOS
POR
LEGISLADOR-Principios
de
PUBLICO-Inters
general/CONTRATO
PUBLICO-Configuracin
del
pblica y as lo establece el artculo 94 de la Ley 1474 de 2011, que adicion el artculo 2 del
Decreto 1150 de 2007 Por lo tanto lo que consagra la norma demandada es un desarrollo de la
modalidad de contratacin en asuntos de mnima cuanta, en la cual no es necesario realizar un
proceso licitatorio y s permite maximizar la participacin de las juntas de accin comunal en el
desarrollo de obras que afecten a su comunidad.
Referencia: expediente D-10894
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley
1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para
modernizar la organizacin y el funcionamiento de
los municipios.
Actor:
Mximo
Jos
Noriega
Rodrguez,
representante legal del Instituto Distrital de la
Participacin y la Accin Comunal IDPAC, y
Nixon Torres Carcamo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogot D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mara Victoria Calle
Correa -quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Prez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Ivn Palacio Palacio, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ros y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
En escrito presentado el da nueve (09) de julio de dos mil quince (2015), y en ejercicio de la
accin pblica de inconstitucionalidad establecida en los artculos 241 y 242 de la Constitucin
Poltica, los ciudadanos Mximo Jos Noriega Rodrguez, actuando en calidad de representante
legal del Instituto Distrital de la Participacin y la Accin Comunal -IDPAC-, y Nixon Torres
Carcamo, demandaron la expresin () hasta por la mnima cuanta contenida en el pargrafo 4
del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la
organizacin y el funcionamiento de los municipios, al considerar que vulnera el artculo 1 de la
Constitucin Poltica.
Mediante Auto del seis (06) de agosto de dos mil quince (2015), el Magistrado Sustanciador
decidi inadmitir la demanda de la referencia y conceder a los demandantes el trmino de tres (3)
das para que procedieran a corregirla, en consideracin a que no cumpla con los requisitos
mnimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1].
En este sentido, el da catorce (14) de agosto del dos mil quince (2015), se recibi por parte de los
demandantes el escrito de subsanacin de la demanda de inconstitucionalidad, por lo que en virtud
del Auto del veintiocho (28) de agosto de dos mil quince (2015), esta Corporacin procedi
a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer su fijacin en lista; (iii) comunicar del proceso al Congreso
de la Repblica, a la Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica, al Ministerio del Interior,
al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Departamento Nacional de Planeacin, al
LA DEMANDA
EL TEXTO DEMANDADO
A continuacin se transcribe el texto del pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de
2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el funcionamiento
de los municipios, segn su publicacin en el Diario Oficial No. 48483 del seis (6) de
julio de dos mil doce (2012) y se subraya el aparte demandado:
Artculo 6. El artculo 3 de la Ley 136 de 1994 quedar as:
Artculo 3. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios pblicos
que determine la ley.
2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el
plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y
resguardos indgenas, incorporando las visiones de las minoras tnicas,
de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin
vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e
instrumentos definidos por la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales
y Usos Agropecuarios UPRA, para el ordenamiento y el uso eficiente
del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial,
y en armona con el Plan Nacional de Desarrollo, segn la ley orgnica
de la materia.
Los planes de desarrollo municipal debern incluir estrategias y polticas
dirigidas al respeto y garanta de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario;
3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que
demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en
cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades
LA DEMANDA
Los demandantes consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional,
contenido en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, contraviene lo
dispuesto en el artculo 1 de la Constitucin Poltica de conformidad con los
argumentos que se exponen a continuacin:
2.2.1. Sealan que el aparte demandado vulnera el principio democrtico de participacin que
se desprende del artculo 1 Superior, el cual es consustancial al Estado Social de
Derecho y que implica la implementacin de acciones que promuevan la participacin
democrtica de los ciudadanos en las decisiones que los afectan; en cuanto
circunscribe la participacin comunitaria, a travs de los convenios sociales, a ciertos
lmites presupuestales. Al respecto sostuvo:
Vulnera el principio democrtico de participacin, como mandato de
optimizacin de los bienes tutelados o protegidos en el orden jurdico
constitucional, en materia democrtica, cual es el derecho a la
participacin democrtica de los ciudadanos y de sus organizaciones
en las decisiones que los afectan, que hacen parte integral y se
desprende del artculo 1 Superior, toda vez que al ser consustancial al
Estado Social de Derecho, el principio democrtico de participacin,
exige acciones que conduzcan a su realizacin, materializacin y
proteccin como mandato que irriga todo el orden jurdico, y del cual
en el sistema escalonado, como una de las tesis que garantizan la
aplicacin del positivismo normativista y que va de la mano con la
seguridad jurdica dentro de este modelo de interpretacin como es el
positivismo, establece claramente que las normas inferiores, deben
sujecin y respeto a la norma superior constitucional, indicando ello,
que al ser uno de los elementos o contenidos normativos
constitucionales del principio democrtico de participacin, el
compromiso es del Estado, en garantizar acciones que promuevan la
participacin democrtica de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan.
2.2.2. Sostienen que el Estado Social de Derecho no se puede concebir sin la participacin en
el desarrollo comunitario de los organismos civiles que aglutinan y representan a la
comunidad, siendo que dichas corporaciones son los representantes primarios de la
sociedad; de all su importancia organizativa en la legitimacin del Estado democrtico
que propende por la participacin del ciudadano y de sus organizaciones.
2.2.3. Indican que las juntas de accin comunal son un eslabn necesario para el desarrollo
econmico de la sociedad que no puede verse limitado por cuantas determinadas, ya
que esto impide la participacin de tales organismos comunales en el desarrollo de
grandes obras de envergadura social; ello teniendo en cuenta que la mnima cuanta,
conforme al ordenamiento jurdico actual, est representada en un mximo del 10% del
valor de la menor cuanta en materia de contratacin en la respectiva entidad territorial.
2.2.4. Manifiestan que las obras de mnima cuanta oscilan entre 280 a 1000 salarios,
dependiendo del presupuesto de la entidad y por tanto, la participacin, a travs de los
convenios solidarios, se reduce a las pequeas obras.
2.2.5. Aducen que limitar la participacin comunitaria en el desarrollo econmico de los entes
territoriales, con presupuestos que no sobrepasen la mnima cuanta, es injustificado y
desconoce precedentes jurisprudenciales sobre el desarrollo econmico y la
participacin de organizaciones civiles en la gestin pblica; entre ellos, el consagrado
en la sentencia C-588 de 2001, en la cual se expuso:
El desarrollo comunitario es un proceso social con accin participativa
de la comunidad al tiempo que representa un medio de promocin
humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su contexto
detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para
alcanzar sus metas en el proceso requiere de la solidaridad entre los
miembros constitutivos de la comunidad, pero ante todo, de la
integracin de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos
de la poblacin se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las
condiciones econmicas, sociales y culturales de la nacin, en el
entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar de la
debida autonoma para iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas
de desarrollo comunitario.
2.2.6. Arguyen que la limitacin de la mnima cuanta afecta el artculo 1 de la Constitucin
Poltica, en el sentido que el Estado no puede establecerse restricciones, donde sus
gestiones deben ser progresivas en la materializacin de los principios con contenido
normativo, como se desprende del artculo 1 Superior, exigiendo constitucionalmente
que se adelanten acciones que no trasgredan la norma Suprema.
2.2.7. Resaltan que la participacin de las organizaciones civiles no se circunscribe solamente a
las funciones de control y vigilancia de la gestin pblica, puesto que tambin
comprende la intervencin de la comunidad organizada mediante la concertacin con
las autoridades, lo cual le imprime legitimidad a la actuacin estatal.
2.2.8. Concluyen que, al impedir la norma demandada que los organismos comunales
participen en el desarrollo de sus comunidades, mediante la ejecucin de obras que
sean superiores a la mnima cuanta, vulnera el principio democrtico de participacin,
en el entendido que el Estado no despliega acciones legislativas que propendan por la
proteccin del mismo como mandato, sino que lo limita, en el caso de las acciones
comunales, a presupuestos que no permiten la interaccin directa de las comunidades
con el Estado; por lo cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad del aparte
demandado contenido en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012.
3.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
3.1.1. La acusacin presentada por los demandantes no est llamada a prosperar, por cuanto
el artculo acusado no es el nico soporte legal que faculta a los entes territoriales del
orden departamental y municipal para entablar relaciones contractuales con las juntas
de accin comunal.
3.1.2. Sostiene que las juntas de accin comunal, al ser organizaciones sin nimo de lucro,
pueden contratar o convenir con las entidades nacionales, departamentales, distritales y
municipales sin la limitacin de la mnima cuanta, segn lo previsto en el artculo 355
Superior, el cual expone que:
Ninguna de las ramas u rganos del poder pblico podr decretar
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurdicas de
derecho privado.
El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal
podr, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos
con entidades privadas sin nimo de lucro y de reconocida idoneidad
con el fin de impulsar programas y actividades de inters pblico
acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El
Gobierno Nacional reglamentar la materia.
3.1.3. Seala que igualmente, el artculo 55 de la Ley 743 de 2002 dispone lo siguiente:
Conforme al artculo 141 de la Ley 136 de 1994, las organizaciones
comunales podrn vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal,
mediante su participacin en el ejercicio de sus funciones, la prestacin
de servicios, o la ejecucin de obras pblicas a cargo de la
administracin central o descentralizada.
Los contratos o convenios que celebren los organismos comunales se
regularn por el rgimen vigente de contratacin para organizaciones
solidarias.
3.1.4. De conformidad con las anteriores disposiciones normativas, sostiene que los
organismos comunales, de los cuales hacen parte las juntas de accin comunal,
pueden contratar o convenir con las entidades municipales en lo relacionado con el
mejoramiento municipal sin limitacin a la mnima cuanta, todo esto sin perjuicio al
cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que reglamentan las
disposiciones anteriores.
3.1.5. Aduce que los organismos comunales son una de las expresiones de un proceso de
participacin ciudadana cuyo objeto se vincula al desarrollo comunitario, que puede ser
estructurado y desarrollado por la misma organizacin comunal, en ejercicio de
facultades distintas, reconocidas en la misma ley comunal, que nada tienen que ver
con el precepto demandado; por lo que no encuentra soporte alguno frente a la
afectacin del desarrollo comunitario que alegan los demandantes.
3.1.6. Concluye que la disposicin acusada no vulnera la Constitucin Poltica ni los derechos
de los organismos comunales, dado que no les impide contratar con las entidades
territoriales en proyectos que sobrepasen la mnima cuanta.
3.2.
3.3.4. Por otro lado, seala que la propia Corte Constitucional ha reiterado la facultad que tiene
el Legislador para regular la competencia contractual de las entidades territoriales,
dentro de la cual se prevn modalidades y cuantas determinadas en orden a regular la
capacidad de concurrencia dentro del proceso de contratacin estatal.
3.3.5. Aduce que el criterio de fijacin de lmites a la contratacin se extiende incluso al mbito
del derecho privado, en donde la libertad de concurrencia contractual admite
excepciones que pueden tener como fundamento la necesidad de asegurar la
capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades tcnicas, profesionales, econmicas
y financieras del contratista; limitaciones que deben ser fijadas por el Legislador con
sujecin a parmetros de razonabilidad y proporcionalidad.
3.3.6. Manifiesta que segn la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001, la
competencia de los Concejos Municipales para reglamentar el proceso contractual a
nivel municipal previsto en el artculo 32 de la Ley 136 de 1994, debe ceirse al mbito
reservado constitucionalmente por el Legislador en virtud del artculo 150 Superior.
3.3.7. Por otro lado, y tras invocar el principio pro actione, considera que los planteamientos
expuestos por los demandantes no permiten realizar un cotejo entre los cargos
formulados y la Constitucin, y que la demanda presenta una serie de percepciones o
consideraciones de carcter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta la
violacin alegada.
3.3.8. Plantea que en ejercicio de la accin pblica de constitucionalidad, el rol de la Corte
Constitucional es reactivo, mas no es funcin de sta actuar de oficio, suplir al
demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de las disposiciones que no han sido
acusadas, ni tienen cargos concretos y conceptos de violacin constitucional
reconocibles, pues de actuar as la Corte se estara convirtiendo en juez y parte,
suplantando al ciudadano y contrariando su funcin institucional de ser guardiana
imparcial de la Carta[2].
3.3.9. De conformidad con los requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991 para la
procedencia de las demandas de inconstitucionalidad, sostiene que se deben plantear
acusaciones comprensibles o claras que recaigan de manera real y eficaz sobre el
contenido de la disposicin acusada; y en este orden de ideas, tales acusaciones deben
ser ciertas, mostrar de manera especfica cmo las disposiciones objeto de demanda
vulneran la Carta y se deben utilizar argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza
constitucional y no legal o doctrinario, ni referidos a situaciones puramente individuales.
3.3.10. Concluye que frente al caso concreto, los demandantes no cumplieron con las
exigencias de precisin, suficiencia y claridad; la argumentacin vaga y subjetiva
empleada no permite su real confrontacin con la Constitucin.
3.4.
Segn lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 242 y en el numeral 5 del artculo 278
Superiores, el Procurador General de la Nacin, Alejandro Ordez Maldonado, rindi
concepto en relacin con la demanda instaurada por los ciudadanos Mximo Jos
Noriega Rodrguez y Nixon Torres Carcamo contra el pargrafo 4 del artculo 6 de la
Ley 1551 de 2012, y solicit a la Corte Constitucional declarar laEXEQUIBILIDAD del
aparte normativo demandado, de conformidad con los siguientes argumentos:
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.
4.9.
4.10.
Bajo la sealada comprensin, indica que si para los demandantes la norma resulta
lesiva por no haber previsto una ventaja o excepcin mayscula para los contratos de
mayor cuanta, entonces es claro que su demanda carece de justificacin suficiente,
pues en forma alguna indican los motivos por los cuales debera dejarse sin efectos la
ponderacin efectuada por el Legislador.
4.11.
Lo anterior, toda vez que si bien es cierto que el derecho a la participacin de las
comunidades permite que se les confiera algn tratamiento especial en relacin con la
contratacin pblica, considera que no se puede perder de vista que ste se encuentra
en tensin con el derecho a la libre concurrencia y que, ante esta situacin, es
precisamente el Legislador el llamado a ponderar polticamente ambos principios y
adoptar la solucin que considere pertinente conforme al debate democrtico.
4.12.
Agrega que debido a que la contratacin pblica est sometida al principio de libertad de
concurrencia contractual, siempre que se establezca una ventaja contractual que
excepte del deber de acudir al mercado en igualdad de condiciones, se requiere una
justificacin fuerte.
4.13.
As las cosas, y en relacin con el caso concreto, concluye que no existe un imperativo
constitucional que obligue al Legislador a sustraer a las juntas de accin comunal del
deber de concurrir al mercado, en igualdad de condiciones con los dems oferentes, en
el evento que deseen acceder a la contratacin pblica de cuantas superiores a las
referidas por el artculo acusado, y en este sentido, no hay razn para declarar la
inconstitucionalidad solicitada.
4.14.
En otras palabras, resea que una habilitacin excepcional para contratar en cuantas
superiores, no es un imperativo constitucional, sino que puede ser una decisin del
Legislador luego de hacer la ponderacin correspondiente, y por ello, la norma acusada
debe mantenerse inclume.
4.15.
5.1.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
COMPETENCIA
Conforme al artculo 241 ordinal 4 de la Constitucin, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de la expresin hasta por la mnima cuanta del
pargrafo 4, artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una expresin normativa contenida en una ley.
5.2.
CUESTIN PREVIA
El artculo 2 del Decreto 2067 de 1991 seala los elementos indispensables que debe
contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[5]. Concretamente, el
ciudadano que ejerce la accin pblica de inconstitucionalidad contra una norma
determinada debe referir con precisin el objeto demandado, elconcepto de la
violacin y la razn por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
Es decir, para que realmente exista en la demanda, una imputacin o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los cargos permitan efectuar a la Corte
Constitucional una verdadera confrontacin entre la norma acusada, los argumentos
expuestos por el demandante y la disposicin constitucional supuestamente vulnerada.
En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sealado, en numerosas ocasiones,
que no cualquier tipo de argumentacin sirve de sustento al anlisis que debe realizar el
juez de constitucionalidad; es necesario que los razonamientos del actor contengan
En este orden de ideas, los ciudadanos han expuesto una secuencia argumentativa
atendible y coherente que plantea una problemtica de orden constitucional,
relacionada con la limitacin al principio de participacin comunitaria en el desarrollo
econmico de los entes territoriales, de lo cual es posible concluir que tales
cuestionamientos estn orientados a controvertir la potestad de configuracin del
Legislador para determinar los procedimientos administrativos y las normas de
contratacin pblica. En esa medida, existe un cargo cierto, claro, suficiente y
pertinente que permite contrastar las disposiciones demandadas con las normas
constitucionales que regulan la materia. El cumplimiento de estos requisitos solamente
tiene el efecto de activar la competencia de la Corte para abordar un anlisis material
del asunto, sin que implique que los reproches de inconstitucionalidad estn llamados,
por ese solo hecho, a tener xito.[8]
Culminado este juicio previo de procedibilidad, queda habilitada la Corte para continuar
con el anlisis del cargo de la demanda.
5.3.
PROBLEMA JURDICO
5.3.1. Los ciudadanos consideran que el preceptivo objeto de censura constitucional, contenido
en el pargrafo 4 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012 vulnera el principio democrtico
de participacin que se desprende del artculo 1 Superior, el cual implica la
implementacin de acciones que promuevan la participacin democrtica de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan; en cuanto circunscribe la participacin
comunitaria, a travs de los convenios sociales, a ciertos lmites presupuestales.
5.3.2. El Ministerio del Interior solicita a esta Corporacin la declaratoria de exequibilidad del
aparte normativo acusado, exponiendo, entre otros, los siguientes argumentos (i) el
artculo acusado no es el nico soporte legal que faculta a los entes territoriales del
orden departamental y municipal para entablar relaciones contractuales con las juntas
de accin comunal; (ii) las juntas de accin comunal, al ser organizaciones sin nimo de
lucro, pueden contratar o convenir con las entidades nacionales, departamentales,
distritales y municipales sin la limitacin de la mnima cuanta, segn lo previsto en el
artculo 355 Superior y; (iii) los organismos comunales, de los cuales hacen parte las
juntas de accin comunal, pueden contratar o convenir con las entidades municipales
en lo relacionado con el mejoramiento municipal sin limitacin a la mnima cuanta, todo
esto sin perjuicio al cumplimiento de lo establecido por las leyes y los decretos que
reglamentan las disposicin anterior.
5.3.3. El Departamento Nacional de Planeacin y la Universidad del Rosario solicitaron a esta
Corte que se declare inhibida frente a la acusacin de fondo contra la norma
demandada, o que en su defecto la declare exequible, pues consideran que la
apreciacin contenida en el escrito de la demanda es imprecisa teniendo en cuenta que
la ley se halla habilitada para regular el ejercicio de la competencia contractual por parte
de las entidades estatales; adems porque no se presentan criterios claros que
permitan que el Tribunal en sede de constitucionalidad pueda pronunciarse sobre el
fondo de la misma.
5.3.4. La Federacin Colombiana de Municipios, seala que la expresin demandada debe ser
declarada inexequible por cuanto se constituye en una regresin, en la medida en que
el artculo 375 del Decreto 1333 de 1986 autoriza los convenios, acuerdos y contratos a
que hubiere lugar, sin que la cuanta resulte para nada determinante.
Indica adems, que resulta a todas luces contrario al principio de razonabilidad que
estos convenios solidarios no puedan rebasar la mnima cuanta, pues en la mayora de
las entidades territoriales, no supera los 28 salarios mnimos legales mensuales.
5.3.5. El Ministerio Pblico pidi declarar la exequibilidad del aparte normativo demandado toda
vez que conforme a lo previsto en el artculo 150 Superior, compete al Congreso de la
Repblica expedir el estatuto general de contratacin de la administracin pblica y en
especial de la administracin nacional, y que en este sentido, se confiere al Legislativo
la facultad de; (i) crear un rgimen legal para la contratacin; y (ii) establecer la
necesidad de una colaboracin recproca entre el Estado y los particulares para el
cumplimiento de sus funciones especficas.
Refiere que la potestad legislativa para unificar el rgimen de contratacin no slo
persigue la materializacin de postulados del Estado Social de Derecho a travs del
contrato pblico, sino que tambin es una forma de materializar la preocupacin del
constituyente en relacin con la defensa de los recursos pblicos y permitir su ejecucin
transparente, es decir, salvaguardando los derechos de todas las personas.
5.3.6. En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si la limitacin introducida por
el artculo 6, pargrafo 4 de la Ley 1551 de 2012, en virtud de la cual se autoriza la
celebracin de convenios solidarios entre juntas de accin comunal y entidades
territoriales de orden departamental y municipal para ejecutar obras hasta por la mnima
cuanta, desconoce el principio de participacin previsto en la norma Superior.
5.3.7. Para resolver este cuestionamiento, la Sala analizar (i) el alcance del principio de
participacin democrtica; (ii) la evolucin histrica y conceptual de las juntas de accin
comunal en nuestro ordenamiento jurdico; (iii) la libertad de configuracin legislativa,
haciendo especial referencia a su aplicacin en los procedimientos administrativos y de
contratacin pblica; y; con base en lo anterior, (iv) se realizar el juicio de
constitucionalidad de la disposicin parcialmente censurada.
5.4.
5.5.
En segundo lugar, se advierte no solo que la contratacin pblica tiene como finalidad el
inters general; sino que adems existen criterios en cuanto a la configuracin del
Legislador, lo cuales esta Corporacin ha establecido en diversas oportunidades y se
sintetizan en la sentencia C-713 de 2009[56], reiterados igualmente en la sentencia C499 de 2015[57]as:
(i) De la Constitucin no es posible inferir la obligacin para el legislador
de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislacin existente
en materia contractual, pues si sta hubiera sido la voluntad del
constituyente, en el artculo 150 Fundamental se habra autorizado al
Congreso de la Repblica para expedir un estatuto nico de contratacin
para el Estado y no un estatuto general como prev la disposicin
constitucional[58].
(ii) El mandato otorgado al Congreso de la Repblica, en el artculo 150
de la Carta, para que dicte un estatuto general de contratacin de la
administracin pblica y en especial de la administracin nacional,
implica el reconocimiento de una amplia libertad de configuracin del
legislador para disear un rgimen legal cuya finalidad sea la de
propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social
de Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del
aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los rganos
pblicos mediante la contratacin. En este orden de ideas, es innegable
el carcter instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es
un fin en s mismo sino un medio para la consecucin de los altos
objetivos del Estado[59].
(iii) En virtud de la potestad de configuracin que se comenta el
Congreso tiene libertad para regular los aspectos ms significativos de la
contratacin pblica como son los referentes a las clusulas
excepcionales, la clasificacin de los contratos estatales, los deberes y
derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para
contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestin
contractual, responsabilidad contractual, liquidacin de los contratos y
solucin de las controversias contractuales, entre otros, todo dentro de
los lmites de razonabilidad y proporcionalidad y con arreglo a los
parmetros constitucionales.[60]
Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el caso concreto.
6.
6.1
6.2.1
CONCLUSIONES
7.2.
7.2.1. El artculo 55 de la Ley 743 de 2002, permite a los organismos comunales contratar con
las entidades municipales para el mejoramiento del municipio sin limitacin en la
cuanta; adems uno de los objetivos de la juntas de accin comunal es precisamente
la celebracin de contratos con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acorde
con los propsitos comunitarios y territoriales de desarrollo. Por lo anterior la limitacin
pecuniaria consagrada en el pargrafo demandado no constituye un obstculo para que
las juntas de accin comunal celebren otros contratos de obra por modalidades
diferentes a los convenios solidarios.
7.2.2. La norma atacada es una disposicin permisiva y no restrictiva de derechos, por cuanto
la autorizacin para celebrar convenios solidarios entre las juntas de accin comunal y
los entes departamentales hasta por la mnima cuanta, constituye una nueva
modalidad de contrato que le otorga a dichos organismos comunales la certeza de que
no sern excluidos del debate ni de los procesos que comprometen a su comunidad;
adems les otorga una ventaja contractual en la medida en que no debern someterse
a un proceso de licitacin pblica.
Aunado a lo anterior, la norma es un desarrollo de la contratacin en asuntos de
mnima cuanta, los cuales al no requerir de un proceso de licitacin pblica maximizan
la participacin de la juntas de accin comunal en el desarrollo de las obras que
afectan a su comunidad.
7.2.3. Por otra parte, la expresin hasta por la mnima cuanta prevista dentro del marco de
los convenios solidarios entre entidades territoriales y juntas de accin comunal son
una manifestacin de la libertad de configuracin del Legislador, proferida en virtud de
la facultad que la Constitucin le otorga para regular los aspectos ms importantes de
la contratacin pblica, sin que se sobrepasan los lmites propios de dicha libertad,
pues lo que se busca es satisfacer el inters general contribuyendo as en el
cumplimiento de los fines del Estado al permitir la adquisicin de bienes y servicios de
forma legal, armnica y eficaz dentro de la reglamentacin que frente a la contratacin
pblica existe en nuestro pas.
7.3.
DECISIN
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, salvo mi voto en la sentencia C-126
del 9 de marzo de 2016 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), fallo en que la Corte declar a la
exequibilidad de la expresin hasta por la mnima cuanta, contenida en el pargrafo 4 del
artculo 6 de la Ley 1551 de 2012. Esto con base en los argumentos siguientes:
1. La mayora consider que la norma era exequible por los cargos analizados. La censura
propuesta se bas en considerar que la limitacin contenida por la expresin acusada respecto de
los convenios solidarios a celebrarse entre los entes territoriales y las juntas de accin comunal,
vulneraba los derechos de participacin de dichas juntas y con ello, el artculo 1 C.P.
La Corte consider que dicha limitacin era compatible con la Carta, en la medida en que se
insertaba dentro del margen de configuracin legislativa respecto del rgimen de contratacin
estatal. Adems, la norma no era incompatible con otras previsiones legales que permiten a las
juntas de accin comunal suscribir contratos ms all de dicha limitacin, pero a travs de otras
modalidades. As, la mayora concluye que en realidad la disposicin demandada contiene una
regulacin novedosa, que se adiciona a otras formas de contratacin estatal posibles entre las
mencionadas juntas y las administraciones territoriales.
2. Advierto que las razones planteadas en la sentencia no eran propias de un fallo de fondo, sino
de uno de carcter inhibitorio. Esto debido a que demuestran que la demanda propuesta incumple
con el requisito de certeza. Es evidente que, junto con la posibilidad de contratar con el Estado
que dispone la norma acusada, existen diferentes modalidades de contratacin estatal, en
particular basadas en el mecanismo de seleccin objetiva luego de licitacin y otras convocatorias
similares, en donde las juntas de accin comunal pueden participar, a fin de lograr contratar con el
Estado. Esta premisa, que debi haber sido analizada por la Corte en la instancia de admisibilidad,
fue en mi criterio errneamente traslada al mbito del estudio de fondo.
A mi juicio, esta clase de estructuras argumentativas se muestran particularmente problemticas,
puesto que la labor de la Corte termina distancindose de la comparacin objetiva entre la norma
acusada y la Constitucin, para resolver sobre la exequibilidad a partir de una comprensin en el
nivel estrictamente legal del objeto demandado. En otras palabras, la mayora llega a la conclusin
que la norma acusada es constitucional, pero travs de la definicin sobre la adecuada
interpretacin del precepto acusado, en este caso su compatibilidad con otras formas de
contratacin que prescinde de limitaciones a la cuanta. Un anlisis de esta naturaleza confunde
la etapa de admisibilidad del cargo con el estudio de fondo sobre la exequibilidad de la disposicin
legal respectiva.
3. En efecto, el anlisis adelantado por la mayora no se centr en contrastar la norma acusada con
el principio de participacin, sino en plantear su verdadero sentido y alcance, para a partir de este
definir sobre su exequibilidad al considerarse que dicha interpretacin correcta solventaba los
asuntos planteados en el cargo. Esta labor, aunque acertada, no es propia del juicio de
constitucionalidad, sino apenas del debate sobre admisibilidad.
Por ende, concuerdo con la Magistrada Mara Victoria Calle Correa, en el sentido que la decisin
que debi de haberse adoptado fue la inhibicin ante la ineptitud sustantiva de la demanda. Como
esta decisin no fue adoptada por la Sala, salvo mi voto en el presente asunto.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha ut supra.
[1] En primer lugar, en relacin con el requisito de claridad y de especificidad, se observa que el
actor no define con claridad la manera como la disposicin acusada desconoce o vulnera la Carta
Poltica () En segundo lugar, en cuanto a la pertinencia, se observa que el accionante plantea
una interpretacin subjetiva de la disposicin, que no es propia del juicio abstracto de
constitucionalidad (). (Auto del 6 de agosto de 2015)
[2] Sentencia C-914 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Prez.
[3] Sentencia C-520 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] Para establecer el alcance de la normativa legal reguladora de la consulta popular y sus
alcances, frente a la competencia constitucional de otros rganos del Estado, es necesario tener
presente que la Constitucin Poltica de 1991 tiene como rasgo esencial el de haber introducido el
concepto de democracia participativa como uno de los elementos del Estado Social de Derecho.
En efecto, desde el Prembulo de la Constitucin, que ha sido considerado como consagratorio de
la concepcin filosfico poltica que inspira el texto constitucional, se invoca un marco jurdico,
democrtico y participativo como garanta de un orden poltico, econmico y social justo tendiente
a asegurar la unidad nacional y los fines del Estado. (Sentencia del 17 de marzo de 2000. Consejo
de Estado, Seccin Primera, Radicacin No. 5279)
[5] Dice la citada norma: Artculo 2. Las demandas en las acciones pblicas de
inconstitucionalidad se presentarn por escrito, en duplicado, y contendrn: 1. El sealamiento de
las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripcin literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicacin oficial de las mismas; 2. El sealamiento de las normas constitucionales
que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.
Cuando fuera el caso, el sealamiento del trmite impuesto por la Constitucin para la expedicin
del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razn por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda".
[6] M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
[7] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193
de 2001. M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa, entre otras.
[8] Sentencia C-782 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[9] Entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su
artculo 13 sobre el derecho a la educacin, la Conferencia sobre el Medio Ambiente Humanos de
Estocolmo de 1972, la Carta Mundial de la Naturaleza, la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro de
1992, la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeos Estados Insulares en
Desarrollo.
[10] Artculo XIII. Toda persona tiene el derecho de participar en la vida cultural de la comunidad,
gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos intelectuales y
especialmente de los descubrimientos cientficos. Tiene asimismo derecho a la proteccin de los
intereses morales y materiales que le correspondan por razn de los inventos, obras literarias,
cientficas y artsticas de que sea autor.
Derecho a los beneficios de la cultura.
[11] Artculo XX. Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el
gobierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las
elecciones populares, que sern de voto secreto, genuino, peridico y libre. Derecho de sufragio y
de participacin en el gobierno.
[12] Artculo XXI. Toda persona tiene el derecho de reunirse pacficamente con otras, en
manifestacin pblica o en asamblea transitoria, en relacin con sus intereses comunes de
cualquier ndole.
[13] Artculo XXII. Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y
proteger sus intereses legtimos de orden poltico, econmico, religioso, social, cultural, profesional,
sindical o de cualquier otro orden.
[14] Artculo 6.
[15] Artculo 23. Derechos Polticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por sufragio universal e
igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso
anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin,
capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
[16] M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[17] Ibdem.
[18] Sentencias T-439 de 1992, C-607 de 1992, T-469 de 1992, C-003 de 1993, T-03 de 1992, T383 de 1993, T-200 de 1993, C-089 de 1994, y C-86A de 1994, entre otras.
[19] Sentencia C-089 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
[20] Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[21] Sentencia C-021 de 1996. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[22] M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[23] Sentencia C-749 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[24] M.P. Alberto Rojas Ros
[25] M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[26] Sentencia C-580 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[27] Ley 743 de 2002. Artculo 6.
[28] Ley 743 de 2002. Artculo 8.
[29] Sentencia C-520 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[30] Sentencia C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muoz.
[31] Ibdem.
[32] Ibdem.
[33] Sentencia T-323 de 1999 M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
[34] Sentencia C-204 de 2003 M.P. lvaro Tafur Galvis; Sentencia C-471 de 2006.
[35] Sentencia C-736 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentera; C-296 de 2002, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-1075 de 2002, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
[36] Por ende, se deca en la sentencia C-520 de 2009, M.P. Mara Victoria Calle Correa, siguiendo
el precedente (Sentencias C-1512 de 2000, M.P. lvaro Tafur Galvis. y C-925 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.): la violacin del debido proceso ocurrira no slo bajo el presupuesto de
la omisin de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propsito
para el cual fue diseada, sino especialmente en el evento de que sta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilizacin.
[37] Sentencia C-531 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muoz.
[38] Ibdem.
[39] Ibdem.
[40] Cfr. Sentencias C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000; C-131 de 2002; C-123 y C204 de 2003.
[41] M.P. lvaro Tafur Galvis.
[42] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[44] M.P. Jorge Pretelt Chaljub. Esta sentencia se declar inexequible la norma que impuso una
nueva cuanta en materia de casacin laboral.
[45] Ver, entre otras, sentencias C-772 de 1998 M.P. Fabio Morn Daz y C-897 de 1999 M.P.
Eduardo Cifuentes Muoz.
[46] Ver, entre otras, sentencias C-232 de 1997 M.P. Jorge Arango Meja y C-269 de 1999 M.P.
Martha Schica Mndez.
[47] Sentencia C-1514 de 2000. M.P. Martha Victoria Schica Mndez.
[48] Sentencia C-449 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martnez Caballero.
[49] Sentencia C-154 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
[50] Sentencia C-1514 de 2000. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[51] Ibdem.
[52] Ibdem.
[53] Sentencia C-555 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[54] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[55] M.P. lvaro Tafur Galvis.
[56] M.P. Mara Victoria Calle Correa.
[57] M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
[58] Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[59] El contrato del Estado no es un fin en s mismo, no agota su causa en el equilibrio de
prestaciones determinadas, sino que todo el negocio se coloca en bloque al servicio de un inters
pblico polifactico y mvil. Este fin es el verdadero fundamento del contrato del Estado, de tal
forma que cuando aquel se desconecta de este, debe procederse a su modificacin, ha dicho
Jos Ignacio Monedero Gil en Doctrina del Contrato del Estado. Fbrica Nacional de Moneda y
Timbre. 1977. Madrid. Citado en la Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[60] Sentencia C-949 de 2001. M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.
[61] Gaceta del Congreso 308 de 2012. Las problemticas que presentan los municipios en la
actualidad abarcan mltiples formas y son varios los motivos, y es ac en donde encontramos que
el espritu del presente proyecto de ley puede solventar de una manera acertada las problemticas
que se vienen presentando, ya que con el actual marco jurdico, las normativas vigentes se tornan
paquidrmicas y obsoletas.
Un elemento muy importante que incorpora el presente proyecto, es facilitar con las herramientas
existentes en la administracin pblica como lo son la delegacin y asignacin de competencias,
pero segn la realidad y particularidades de los municipios en la actualidad, se tendrn en cuenta
los diversos factores que realmente estructuran un municipio como lo son la capacidad econmica
de la poblacin, los recursos naturales, medios de subsistencia, ndices de crecimiento
demogrfico, desarrollo industrial y comercial, extensin de los territorios entre otros aspectos.
Permitir que las comunidades se organicen, siempre y cuando se enmarque en los requisitos del
presente proyecto, para que no se tengan que dar procesos largos que agravan la situacin de
ciertas problemticas que requieren de soluciones en el momento, las cuales se pueden dar, como