Federalismo, Reforma y República Restaurada

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Gildardo Hctor Campero Crdenas 71
Captulo III
FEDERALISMO, REFORMA Y REPBLICA RESTAURADA
La herencia del imperio
En La Presencia del Pasado, Enrique Krauze (2005: 155) nos advierte que Humboldt
fue un partero de la conciencia mexicana, en particular de la conciencia liberal,
por cuanto la lite rectora no solo requera un mito de su fundacin sino un
estudio cientfico irreprochable que recogiera el saber acumulado del pas, y que
sintetizando esos conocimientos los divulgara apuntalando definitivamente la idea
de un Mxico respetable y promisorio, como lo hiciera en su Ensayo que apareci
en 1811, editndose once aos despus en espaol.
Al ao siguiente de la consumacin de la independencia, Humboldt planeaba regresar

a estas tierras, comenta Krauze, pero nunca volvi.
El tiempo y la dura realidad desmentiran casi todos los entusiasmos. Mxico
no cosechara los frutos de su legendaria (y sobrevaluada) riqueza natural.
Tampoco alcanzara el orden interno, la paz y mucho menos el progreso. Por
el contrario: el pas vivira un largo y catico perodo de pronunciamientos,
guerras civiles, intervenciones extranjeras y revueltas indgenas; de bancarrota,
desprestigio y desorientacin que lo llevara a perder la mitad de su territorio
y lo conducira al borde de la desintegracin. Pas de revoluciones, Mxico
repela a las corrientes de inmigracin tpicas del siglo xix, y en trminos
sociales, seguira siendo el pas de la desigualdad (Krauze, 2005: 155 y 157).
Aunque la consumacin de la Independencia despert un gran entusiasmo y los

mexicanos confiaban en recobrar la grandeza novohispana, el nuevo Estado se estrenaba
sobre bases endebles. Se haba desvertebrado la economa y la prdida de la mitad
de la fuerza de trabajo en la lucha, afectaba a todas sus ramas. La bancarrota era
total. De esta manera el problema hacendario iba a ser el escollo contra el cual se
estrellaran todos los gobiernos: monarquista, republicano, federalista y centralista, y
an la dictadura (Vzquez, Josefina Zoraida, 2000: 551).
Al consumarse la Independencia en 1821, el pas se enfrent con la difcil tarea de

crear una organizacin poltica econmica que hiciera viable el nuevo Estado, lo que
result particularmente difcil, porque durante la guerra de Independencia la economa
sufri trastornos que ocasionaron una notable baja en la produccin (Secretara del
Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 1).
Los aos de revolucin insurgente fracturaron el sistema hacendario, de tal manera que
consumada la Independencia, la Junta Provisional Gubernativa y el Imperio de Iturbide
primero, as como la Repblica Federal despus, recogieron una herencia ideolgica
DR 2010. Instituto Nacional de Administracin Pblica

Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal

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bienhechora, pues eran las bases de nuestra libertad y de las preocupaciones por dar
al pueblo de Mxico los elementos de su prosperidad; pero, es preciso advertir, que
tambin se recogi una hacienda en ruinas como lo expres Jos Mara Fagoaga en
febrero de 1822:
Qued el Imperio, al disolverse el antiguo Gobierno, sin erario; obstruidas

las fuentes de la riqueza pblica, alterados los rumbos todos de los giros;
extraviada la opinin en millares de puntos; recargados los pueblos de
contribuciones gravsimas, y acostumbrados, por consiguiente a defraudarlas;
sin ningn sistema de hacienda ni administracin (Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia, 1976: XVI).
Las decisiones sobre la forma e intensidad en que las dependencias gubernamentales

deberan intervenir en el proceso econmico del pas, correspondan ahora a una
administracin autnomamente constituida. Las diversas medidas que se tomaron de
1821 a 1867 para solucionar los problemas econmicos y las ideas e instituciones que
dieron cuerpo a la poltica econmica del gobierno, deben analizarse en el contexto de una
constante crisis poltica por la que atraves el pas y que se caracteriz por la ausencia de
un gobierno que conciliara los diversos grupos y facciones constantemente en lucha. A lo
largo de toda esta poca, el gobierno tuvo una constante inestabilidad y bancarrota que le
impidieron llevar a cabo la mayora de sus proyectos de poltica econmica (Secretara del
Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 1-2).
As por ejemplo, en vsperas de su disolucin por parte de Iturbide, el Congreso

Constituyente decretara el 29 de octubre de 1822 una serie de artculos en torno al
estanco del tabaco, a saber:
1.- El estanco continuara como hasta aqu con el preciso trmino de dos aos.
2.- Finalizado este trmino, quedara libre la siembra, manufactura y trfico de
tabaco, aun cuando no preceda declaracin sobre su desestanco. 3.- Si antes
de aquel periodo considerase el gobierno que puede verificarse, lo avisara
al congreso para que desde luego lo determinara. 4.- Todas las personas que
tuvieran tabaco en rama lo presentaran a las factoras, administraciones o
fielatos del distrito en la cabecera de sus respectivos partidos. 5.- Los factores
o Administradores de la renta donde haya fbrica procedern al reconocimiento
y clasificacin del tabaco que se le presente, y recibirn el til que exista en
su respectivo distrito, dando un resguardo al interesado, y remitiendo a las
factoras de la fbrica correspondiente, para que previa la calificacin de su
clase, se abone el importe, tomando el gobierno las medidas conducentes para
evitar gastos intiles de flete...11.- Pasados los trminos que quedan fijados,
ninguna persona podr sembrar tabaco, hacer cigarros y puros, ni vender dicha
planta en rama o manufacturada15.- El gobierno celar cuidadosamente de
la economa y arreglado sistema de esta renta, evitando todos los abusos que

se hubieren introducido y cuyo remedio est en sus facultades, consultando

al congreso las providencias que fuesen correspondientes a sus atribuciones.
Har que se mejoren los labrados, y prevendr que cada semestre se presente al
congreso un estado del valor, gastos y empleados, para que en su visita pueda
dictar las determinaciones que estime convenientes. Octubre 29 de 1822.
El 31 de octubre de 1822 fue disuelto el Congreso Constituyente por medio de la fuerza

armada, por orden del emperador Don Agustn de Iturbide.
El debate entre proteccionistas y librecambistas sobre la forma e intensidad en que

se deba o no proteger la industria perdur varios aos en las discusiones pblicas,
y posteriormente en la pugna entre liberales y conservadores. Haba resistencia a
volver a los patrones de proteccionismo impuestos por la autoridad colonial, pues
precisamente uno de los objetivos fundamentales que persiguieron los lderes de la
Independencia fue el establecimiento del libre comercio. Hacia 1824 predominaron las
ideas del proteccionismo sobre las que propugnaban el libre cambio, pero el espritu
general de la poltica del presidente Guadalupe Victoria sera antiproteccionista. El papel
del Estado debera limitarse nicamente a crear obras de infraestructura y no a intervenir
directamente en las actividades industriales. Como expresara, en mayo de 1825, al cerrar
las sesiones del Congreso:
el espritu de reglamento, y el querer dirigir minuciosamente ingirindose

en todo, es lo ms adecuado para disminuir o desterrar tal vez para siempre la
abundancia y la riqueza, y que por el contrario, para introducirlas y fomentarlas
un gobierno ilustrado y bienhechor, slo debe remover los grandes estorbos,
dejando lo dems a la accin e inters de los particulares. (Secretara del
Patrimonio Nacional-Secretara de la Presidencia, 1976: 5)
La Repblica Federal
La cultura de nuestro primer siglo de vida independiente es, siguiendo a Jos Luis
Martnez (2000: 709) un largo esfuerzo, en ocasiones polmico, de aprendizaje y
formacin. Los hombres de pensamiento y los de accin tuvieron que organizar la
administracin del pas mientras trataban, ms que de encontrar acuerdos, de imponer
el tipo de gobierno y las ideas polticas que cada faccin sostena. El cambio, orgnico
o violento, la transformacin en todos los rdenes, poltico y social, econmico y
cultural, est pues en la naturaleza del siglo xix y su dinmica es la que rige los grandes
movimientos de la poca.
Durante el primer tercio del siglo xix, en los escritos de Jos Mara Luis Mora
y Lucas Alamn, quedan perfiladas las posiciones de liberales y conservadores
que, a lo largo del siglo, habrn de radicalizarse. Cada una de las grandes crisis
de la poca, con la excepcin, acaso, de la invasin norteamericana: guerra


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de Independencia, santannismo y Revolucin de Ayutla, Guerra de reforma,

invasin francesa y Segundo Imperio, fueron sucesivos enfrentamientos de
ambas tendencias. Circunstancialmente se llamaban federalismo y centralismo,
clase media frente a clero, milicia y grandes propietarios, partidarios de
Estados Unidos y partidarios de Europa. Y an podra aadirse que, cuando
menos hacia mediados del siglo, se trataba tambin del enfrentamiento de una
generacin joven (liberales) con otra adulta (conservadores). En esa sucesin de
enfrentamientos ideolgicos y generacionales, el triunfo de uno de los bandos
y la consiguiente toma del poder originaba fatalmente un cambio radical en la
vida del pas.
Con la aprobacin del Acta Constitutiva de la Federacin, el 31 de enero de 1824, qued

establecida la forma de gobierno que regira en la nacin mexicana, adoptando para
la organizacin y funcionamiento de su Gobierno la repblica representativa popular
federal conforme al decreto del 4 de octubre de ese mismo ao (Cmara de Diputados-
Auditora Superior de la Federacin, s/f: 121-122).
Si bien el periodo de Guadalupe Victoria resultara bastante estable, gracias a la supresin

del iturbidismo y al intent por neutralizar las diferencias polticas al invitar a formar
parte a representantes de diversos grupos de su gabinete quedaba por delante la tarea
de poner en prctica el sistema de gobierno. La nueva y flamante Constitucin de 1824,
concebida como frmula mgica, se suscribi el 4 de octubre, pero el escenario poltico
era complejo, natural en un panorama en flujo, en el que todos buscaban respuestas a
problemas casi insolubles. Por una parte se encontraban los federalistas radicales y
antihispanistas, como Vicente Guerrero; y por la otra, el general Bravo preocupado por
el antagonismo.
Victoria encargara a Guerrero someter al rebelde quien derrotado fue exiliado con sus
aliados. Posteriormente Guerrero ocupara la Presidencia, reprobando la repblica su
primera prueba al no respetar que el voto favoreciera a Gmez Pedraza. Posteriormente,
en una trasgresin constitucional el Congreso aprob a Bustamante en el Ejecutivo y
Guerrero apresado mediante una traicin pagada sera fusilado en 1830 (Vzquez,
Josefina Zoraida, 2000: 534-537).
Regresando a la gestin de Guadalupe Victoria, a un mes de iniciada, el 16 de noviembre

de 1824 expidi un decreto dando las bases para el arreglo de la Hacienda Pblica. Por
principio declar la supresin de las direcciones y contaduras generales de [algunos
antiguos estancos]: aduanas, plvora, lotera, montepos de ministros y oficinas,
tesorera general de lotera y el tribunal de cuentas.
En su lugar, el secretario de Hacienda pas a dirigir todas las rentas pertenecientes a la

federacin, adems de inspeccionar las casas de moneda. (Rives Snchez, 1984: 53).

En efecto, el 16 de noviembre de 1824 se decret la creacin de la Contadura Mayor

de Hacienda sustentada en la Ley para el arreglo de la administracin de la Hacienda
Pblica, bajo la inspeccin de la Cmara de Diputados. En este ordenamiento para el
Arreglo de la administracin de la Hacienda Pblica, se establece que el Secretario de
Estado y del Despacho de Hacienda dirigira por s mismo las rentas de plvora, lotera,
montepos, la tesorera general de la lotera, adems de ejercer la inspeccin sobre
las casas de moneda. En cuanto a las salinas de la federacin, stas se remataran
mediante pblica subasta al mejor postor (Biblioteca Garay, 500 aos de Mxico en
documentos, http://biblioteca.tv/artman2/publish/1824/ 1821/Decreto).
Aos despus, a propuesta de Lucas Alamn, ministro de Relaciones en el gabinete
de Anastasio Bustamante se creara un Banco de Fomento a la Industria Nacional,
conocido con el nombre de Banco de Avo, del cual ya nos hemos ocupado, mediante
Ley del 16 de octubre de 1830.
Alamn propona el desarrollo de la industria manufacturera para el logro de
la independencia nacional, alentando a los capitalistas mexicanos y extranjeros
a fundar fbricas con la maquinaria necesaria para que los artculos resulten a
precios moderados, algo que nunca se conseguir sin esta ayuda. Su funcin era
la de estimular al capital privado, orientar a los empresarios a las inversiones en
el terreno industrial, para lo cual les ofreca perspectivas de obtener maquinaria y
crdito con un inters inferior al del mercado. De esta manera el Estado influa
en el ritmo y direccin del desarrollo econmico (Rives Snchez, 1984: 62-63).
Ahora bien, con respecto al estanco del tabaco, en la apertura de las sesiones ordinarias
del Congreso, el 1 de enero de 1831, Anastasio Bustamante anunciaba que la deuda
contrada con los cosecheros, la cual provena de una poca bastante remota y ascenda a
cosa de un milln de pesos, quedaba satisfecha a la mitad. Al ao siguiente recordara al
Congreso el despacho de las leyes pendientes, en especial las relativas a la organizacin
de la renta del tabaco a fin de evitar el contrabando.
En cuanto a la administracin general de correos y la direccin de la casa de moneda,

quedaran exceptuadas de inspeccin por parte de la Direccin General de Rentas
establecida por Ley del 26 de enero de 1831 como lo estaran todos los ramos de
Hacienda que se administraran por cuenta de la Federacin.
La misma normatividad sealaba que la Colectura principal de la lotera de Mxico

tendra el carcter de tesorera general del ramo. Por su parte, la impresin del papel
sellado para el consumo del Distrito, territorios, tribunales y oficinas de la federacin,
as como la administracin del ramo, se pondran a cargo de la Direccin General de
Rentas.
Despus, la poltica fiscal se inclin a favor de cancelar la existencia de productos

estancados. As lo dispuso el Congreso al ordenar, el 12 de abril de 1833, con respecto


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a la fabricacin y venta de plvora, en tanto que el Senado vot, el 22 de octubre, a

favor de declarar libres de todo derecho por parte del gobierno todas las salinas de la
Repblica.
Pero el asunto de mayor embrollo era el del tabaco, tanto por los intereses pblicos
y privados que en l confluan como por las errticas y contradictorias polticas que se
haban puesto en prctica desde la consumacin de la Independencia.
Haba la firme intencin de optar por desestancar el tabaco y destinar

esos impuestos directamente al pago de la deuda pblica. La Ley autorizaba
al gobierno a celebrar con los socios y accionistas de la compaa y con los
estados que tuvieran contratos; los convenios y transacciones que se requirieran
para su liquidacin y corte de cuentas. Pero para optar por este camino haba
que resolver los problemas con los cosecheros, los empresarios del ramo y los
gobiernos de los estados, que desde tiempo atrs reclamaban el control de esos
impuestos. Adems, haba otros inconvenientes derivados de la administracin
de la vieja compaa y sus querellas con los gobiernos; apenas en mayo de 1832
se haba decidido volver al monopolio de la siembra y venta del tabaco. (El
entrecomillado y las cursivas son mas).
No obstante todos los problemas, el 3 de junio de 1833 el gobierno decidi desestancar

nuevamente el ramo, explicando que sera el nico remedio de los perjuicios que
se resentan por la absoluta nulidad y mal estado a que haba venido esa renta. La
justificacin fue que, al emanciparse el cultivo y la venta del tabaco, se lograra una
importante competencia, que terminara por reducir su precio e incluso favorecer su
exportacin. El decreto fue bien recibido por cosecheros y empresarios que haban
apoyado la abolicin del estanco, pero result un duro golpe para las haciendas de los
estados y la general de la Federacin. Para mediados de 1834, recin llegado Santa
Anna a la Presidencia, varios gobiernos estatales exigieron de nueva cuenta anular el
bando de junio de 1833 (Noriega, Cecilia, 2002: 123-124.)
Asimismo, el Plan de la Monarqua Indgena, proclamado el 2 de febrero de 1834, por

los curas Carlos Tepisteco Abad y Epigmenio de la Piedra, estableci, en su artculo 23,
que continuaran los ramos del papel sellado, correos, lotera y otros, en los trminos
en que se hallaban.
Tambin, como lo menciona Alejandro Carrillo Castro, en su ensayo Mitos y realidades

de la administracin pblica paraestatal en Mxico, durante la segunda presidencia
de Anastasio Bustamante, fue establecido el Banco Nacional de Amortizacin de la
Moneda de Cobre. Al respecto cabe sealar que:
La Ley del 17 de enero de 1837, por la cual se cre la institucin encargada de

financiar la amortizacin de la defectuosa moneda de cobre, estipulaba en los

artculos 3 y 4 que se restablecera el estanco del tabaco y que sus ingresos iran
al banco para que ste [el Banco Nacional de Amortizacin de la Moneda de
Cobre] los administrara. (Covarrubias, 2000: http:books.google Las cursivas
son mas).

En el marco de la Repblica Centralista, durante la ltima presidencia de Antonio Lpez
de Santa Anna, se creara en 1853 el Ministerio de fomento, colonizacin, industria y
comercio a sugerencia de Lucas Alamn (Carrillo Castro (2006: 17). En efecto, como
sealara la Secretara de la Presidencia en su coleccin Mxico a travs de los informes
presidenciales. Tomo 5. La administracin pblica Volumen *:
En sus grandes rasgos, la administracin pblica durante las primeras dcadas

de nuestra vida independiente est constituida por los rganos institucionales
propios del Estado liberal, sus tareas se limitan a la necesidad de mantener la
seguridad interna y exterior, as como a proveer los elementos materiales para
la existencia del gobierno, aunque subsisten funciones caractersticas del viejo
orden colonial. Las primeras se encomiendan a los Ministerios de Relaciones
Interiores y Exteriores, de Guerra y Marina y de Hacienda. Las segundas,
estn asignadas al Ministerio del Despacho Universal de Justicia y Negocios
Eclesisticos (1976: XIII). Sin embargo, A mediados del siglo, el Estado
Mexicano ampla su actividad al mbito econmico y la administracin cuenta
con un Ministerio ms, el de fomento, colonizacin e industria y comercio
(1976: XIV. Las cursivas son mas).
Tambin el 26 de noviembre de 1853, Antonio Lpez de Santa Anna emiti un decreto

para establecer que la Contadura Mayor de Hacienda en lo sucesivo tendra el carcter
de Tribunal de Cuentas, una de cuyas secciones la cuarta se ocupaba de las Rentas
estancadas, casas de moneda, lotera y dems ramos menores (Cmara de Diputados-
Auditora Superior de la Federacin: 161, 163-164).
Como sntesis de la poca que va de 1835 a 1854, tenemos a un gobierno mantenido por
los conservadores a pesar de la enorme inestabilidad poltica y la penuria econmica.
Durante este periodo se suceden la independencia de Texas, la guerra con Francia,
denominada de los pasteles, y la guerra con Estados Unidos. Tambin, la prdida de
ms de la mitad del territorio nacional acerc la frontera a la zona poblada del pas,
anul el proteccionismo y provoc el cierre de muchas fbricas y la disminucin del
ritmo de produccin de otras; es decir, retard, si no es que nulific, los esfuerzos para
industrializar al pas. Otro efecto importante de las guerras y conflictos de estos aos
fue que se termin de arruinar la economa nacional y sobre todo el erario, y se crearon
mayores descontentos y mayor inestabilidad en el gobierno (Cmara de Diputados-
Auditora Superior de la Federacin, s/f: 169).


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Revolucin de Ayutla, Reforma y Constitucin de 1857
Hacia 1850, la clase intelectual de Mxico, alarmada por la prdida de medio territorio,
la pobreza del pueblo y el gobierno, as como la incesante guerra civil y el desbarajuste
en la administracin pblica, hicieron que la clase intelectual, alarmada por todo ello,
decidiera poner un hasta aqu al mal, tomando en sus manos las riendas de la nacin
padeciente (Gonzlez, Luis, 1973: 104).
Para 1854 la dictadura santannista haba logrado provocar el disgusto y

animadversin de todas las clases de la Repblica. Los conservadores, que lo
haban llevado al poder, lo repudiaban porque la efervescencia popular, que
no tardara en estallar, pona en peligro sus intereses; los moderados porque
consideraban absolutamente ilegal su rgimen y porque haban sido heridos
en sus intereses de propietarios e industriales; los radicales, por todo, pero
principalmente por sus ataques a los libertades civiles y polticas, por sus
medidas persecutorias y por sus proyectos monrquicos. A la insurreccin
de Juan lvarez se uni Ignacio Comonfort y un grupo de opositores, juntos
redactaron un plan que fue proclamado en Ayutla el 1 de marzo de 1854 (Daz,
Lilia, 2000: 590).
Al malestar poltico surgido de la administracin santannista se sumaron otros factores

que contribuiran a luchar contra el dictador y los conservadores. Entre otros las
deshonestidades administrativas (Cmara de Diputados-Auditora Superior de la
Federacin, s/f: 170). En efecto, como declarara Francisco Zarco el 11 de enero de
1856 en el diario El Siglo Diez y Nueve:
La revolucin de Ayutla no slo prometi una constitucin poltica formada

por representantes autnticos del pueblo, sino tambin la reforma completa de
los ramos, todos de la administracin pblica. El partido liberal acept esa
promesa de la revolucin y ha reasumido sus creencias y sus esperanzas en tres
palabras: Libertad poltica y reforma. Libertad poltica, libertad civil, libertad
en todo y para todo, y reforma administrativa. Sin la reforma administrativa, es
imposible la reforma poltica, que si no encuentra bases en que apoyarse, ser
tan efmera, tan ineficaz, como cuantos ensayos se han hecho antes. Queremos
todava un poco ms en la reforma administrativaque cdigos sencillos y
claros pongan trmino al caos de nuestra confusa legislacinla organizacin
liberal del municipio, para que hasta las ms pobres localidades puedan sacar
ventajas de la descentralizacin administrativa, la reduccin de los gastos
pblicos para poder disminuir las contribuciones, la reforma de nuestro sistema
de impuestos, la libertad de comercio, el fin de los estancos y monopolios
(Las cursivas son mas).

Al triunfar la revolucin de Ayutla, la Hacienda Pblica se encontraba trastornada. Sus

primeros pasos se encaminaron a derogar varias leyes expedidas por la administracin
anterior, como la que estableca el impuesto sobre puertas y ventanas, sobre perros y el
estanco de la nieve (Secretara de la Presidencia, Tomo 1, 1973: 168; Flores Caballero,
2006: 78 y 81).
Durante la gestin de Ignacio Comonfort, como Presidente sustituto, el Ministro de Hacienda

y Crdito Pblico, Payno, sealaba en la exposicin de motivos de la Ley de presupuestos
generales de la Repblica, del 31 de diciembre de 1855, el lamentable estado en que se
encontraban las rentas pblicas, en particular los estancos del correo, la lotera, la renta
del tabaco, el papel sellado, as como los peajes y el producto de la minera. La propia Ley
comprenda asignaciones correspondientes, a las secciones que atendan lo relativo a las casas
de moneda, el tabaco, los naipes, el fondo de minera de la Escuela Nacional de Minas, los
correos, el papel sellado y la lotera de San Carlos (Secretara de la Presidencia, 1973: 647,
649-650).
Enemigo de los monopolios, el gobierno aboli el estanco del tabaco en 1856. La Casa
de Moneda de la capital haba sido arrendada con un contrato desventajoso, pero no
exista otra solucin, dada la penuria del erario (Secretara de la Presidencia, Tomo 1,
1973: 172-173).
En tal circunstancia, el Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana,

de 16 de junio de 1856 habra de incluir en sus artculos 17 y 20, entre los Derechos
del Hombre que:
La libertad de ejercer cualquier gnero de industria, comercio y trabajo que

sea til y honesto, no puede ser coartada por la Ley, ni por la autoridad, ni por
los particulares, a ttulo de propietarios (Artculo 17). Adems (Artculo 20),
no habra monopolios, ni estancos de ninguna clase, prohibiciones a ttulo de
proteccin a la industria (Biblioteca Garay; Tena Ramrez, 1975: 556-557).
Meses despus, el da 5 de febrero de 1857, el Congreso General Constituyente

decret la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo Artculo 28
estableci que:
No habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a ttulo de

proteccin a la industria. Exceptense nicamente los relativos a la acuacin
de moneda, a los correos, a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda
la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora (Biblioteca Garay,
http://www.biblioteca.tv/artman2; Tena Ramrez, 1975: 610).

Cabe hacer un parntesis para advertir el encuadre de todo lo anterior con el programa
social de Hidalgo, apenas esbozado en su bando del 6 de diciembre de 1810 (a que


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hiciera referencia Tena Ramrez, 1975: 21-22), aboliendo el papel sellado y liberando
el labrado de la plvora. Morelos tambin propondra, en los Sentimientos de la
Nacin, quitar imposiciones que tanto opriman, como el estanco (Tena Ramrez,
1975: 30-31). Asimismo, el texto constitucional recogera de la Constitucin Poltica
de la Monarqua Espaola, promulgada en Cdiz el 19 de marzo, la fraccin quinta del
Artculo 335, encomendando a las diputaciones el fomentar la agricultura, la industria
y el comercio, protegiendo a los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera
de estos ramos. (Tena Ramrez, 1975: 98-99).
El Constituyente de 1917 tomara los textos anteriores en el Artculo 28 de la Ley

Fundamental vigente, el cual a la letra establece que:
En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prcticas
monoplicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los trminos y
condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dar a las prohibiciones
a ttulo de proteccin a la industria.

Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se
concedan a los autores y artistas para la produccin de sus obras y los que para el
uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores
de alguna mejora (Carbonell, Miguel, 2000: 385 y 387).

Regresando al periodo que nos ocupa, una vez expedida la Constitucin de 1857,
en la apertura del Congreso el 8 de octubre de ese mismo ao Ignacio Comonfort
informara que:
Para proteger la industria fabril se redujo la contribucin impuesta a las fbricas
de algodn, lana, lino y papel.
[Adems de haberse decretado]...el establecimiento de un Banco Nacional la
libre elaboracin y expendio de naipes [y] el establecimiento de una Casa de
Moneda en Oaxaca (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la
Presidencia: 110-111. Las cursivas son mas).
Las reformas que introdujo la Constitucin de 1857, en la organizacin del Estado
mexicano, produjeron la ms violenta oposicin en el partido conservador. Los liberales
se vieron amenazados por la activa resistencia del clero, las sublevaciones en diversas
partes del pas, y la delicada situacin internacional (Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico-Secretara de la Presidencia, 1976: 111).
Enseguida, el 17 de diciembre, un golpe de Estado resultado del conservador Plan
de Tacubaya redujo a prisin al Presidente Jurez. Liberado por Comonfort, inici la
Guerra de Reforma. Al triunfo de la Repblica Federal Jurez expuso ante el Congreso:

De aqu nacieron las leyes de Reforma: la nacionalizacin de los bienes de

manos muertas, la libertad de cultos, la independencia absoluta de las potestades
civil y espiritual, la secularizacin, por decirlo as, de la sociedad cuya marcha
estaba determinada por una bastarda alianza en que se profanaba el nombre
de Dios y se ultrajaba la dignidad humana. (Cmara de Diputados-Auditora
Superior de la Federacin: 182).
Derrotado Miramn, Benito Jurez lleg a la Ciudad de Mxico el 11 de enero de 1861.

Uno de sus primeros actos fue decretar, el 2 de mayo del mismo ao, el establecimiento
de la Lotera Nacional, como la nica que existira en la Repblica, quedando suprimidas
en tal virtud las antiguas loteras de San Carlos y de Guadalupe.
Por lo que se refiere a la administracin pblica el Manifiesto y Programa del

Gabinete del Presidente Jurez, del 17 de junio de 1861, sealaba que:
alcanzar los objetivos constitucionales obligaba a pasar de la revolucin

poltica a la revolucin administrativa (Secretara de la Presidencia, Tomo 2,
1974: 123 y 130).
Asimismo, el documento que acompa y recomend el cumplimiento de la Ley de

suspensin de pagos del Gobierno Federal sealaba lo siguiente:
El Congreso no slo ha aceptado, sino que ha completado y perfeccionado

este pensamiento del Gobierno, que puede llamarse la revolucin en la
administracin, la reforma administrativa que viene a coronar la reforma
poltica y social. Si secundan igualmente la idea los poderes de los estados, si
la secunda la opinin pblica que la ha preludiadosi la secundan como es de
esperarse, las naciones amigas, cuya experiencia aconseja a Mxico hace tanto
tiempo, que entre el camino de la economa y del orden, este pas, de quien
han esperado tanto los otros pueblos de la tierra, comenzar por fin a pagar su
contingente: habr en Mxico garantas, paz y prosperidad

Se haca necesario organizar los elementos de accin del Gobierno en virtud
de una administracin previsora, metdica, ordenada, moral, honrada y
econmica (Manifiesto y Programa del Gabinete, 1861, en Secretara de la
Presidencia, 1974: 124-133).
[Adems de una]...administracin de justicia que hiciera efectivas las leyes

Tengo la persuasin [dira Jurez] de que la respetabilidad del gobernante le
viene de la ley y de un recto proceder (Jurez, Benito, Apuntes para mis
hijos, 1867).


82
Tambin resultaba indispensable disminuir el nmero de oficinas y empleados

a lo puramente necesario. Para la provisin de los empleos el Gobierno
[atendera] sobre todo a la aptitud y honradez y no al favor o al ciego espritu
de partido que tan funestos han sido y sern siempre en la administracin de
las rentas pblicas.
Una de las ms urgentes necesidades de la Repblica era la formacin

de cdigos claros y sencillos sobre negocios civiles y criminales y sobre
procedimientos, porque slo de esta manera se [podra] sacar a nuestra
legislacin del embrollado laberinto en que se [encontraba] uniformndola
en toda la Nacin (Manifiesto a la Nacin1859). Adems de facilitar el
comercio exterior... simplificando los requisitos que para l exigen las leyes
y librar al comercio de las onerosas ritualidades fiscales que solo sirven para
estimular el contrabando.
Se consider deber del Ejecutivo estrechar el vnculo federal, y ayudar a los

estados a plantear su rgimen interior con la libertad e independencia que
ellos convinieron en el pacto de la unin, respetando su soberana y su rgimen
interno. (Las cursivas son mas).
El programa del Presidente Jurez comprendera asimismo:
la reorganizacin de todos los ramos de la administracin pblica, desde

las instituciones municipales hasta las relaciones exteriores. Por consiguiente,
la necesidad de reorganizar la administracin pblica y sacar al pas del caos
[reclamaba) medidas prontas, severas, enrgicas en el orden econmico y
administrativo (Programa del Gobierno Constitucional, 1861. Las cursivas
son mas).
En suma, la regla de oro de la gestin del Presidente Jurez puede resumirse en el

siguiente axioma:
Bajo el sistema republicano de gobierno, los funcionarios pblicos [deben]

consagrarse asiduamente al trabajo, disponindose a vivir en la honrada
mediana que proporcione la retribucin que la Ley seala (Textos tomados
de: Instituto Nacional de Administracin Pblica. La Administracin Pblica
en la poca de Jurez. Versin abreviada, 2006: 11-14. Las cursivas son mas).
A la muerte de Jurez, el 18 de julio de 1872, asume la Presidencia Sebastin Lerdo de

Tejada. Entre las primeras medidas de su mandato se recuper la administracin de la
Casa de Moneda de Chihuahua, adems de quedar administradas por el Gobierno las
otras diez Casas de Moneda que operaban en la Repblica.

En otro momento, Lerdo de Tejada mencionara que:

el recobrar las casas de Moneda de Guanajuato, Zacatecas y San Luis Potos,
conforme a los respectivos contratos de arrendamiento, indicaba (junto con la
ampliacin de las lneas telegrficas y el cumplimiento de sus compromisos
pecuniarios) el estado satisfactorio de la Hacienda de la Federacin, el cual
mejorara indudablemente ms adelante con los productos de las casas de
Moneda ya recuperadas (Secretara de la Presidencia, 1976: 562. Las cursivas
son mas).
Tambin desde el inicio de su gestin ofrecera, entre los objetos preferentes de su

Gobierno, el otorgar toda la proteccin posible al comercio, a la industria y a la
agricultura, fuentes de riqueza y prosperidad social.
Con tal propsito asegurara la pronta conclusin de vas frreas que abrieran nuevas
facilidades a las comunicaciones, el comercio y la exportacin, para lo cual otorg
subvenciones y redujo tarifas. Asimismo, se pronunci favorablemente por el proyecto
del Ferrocarril Interocenico e Internacional, mismo que cont con la aprobacin del
Congreso.
En otra ocasin Lerdo de Tejada al trmino de su intervencin en la apertura del

segundo periodo de sesiones del 7. Congreso de la Unin, el 1 de abril de 1875
expresara que:
El Ejecutivo ha cuidado con especial inters de seguir invirtiendo cuanto

permite la condicin del Erario, en las vas de comunicacin y en varios ramos
de mejoras materiales tan necesarias para el fomento y desarrollo de la riqueza
pblica. (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico-Secretara de la Presidencia,
1976: 133-137).
Por lo que se refiere a la historia del desarrollo ferrocarrilero, cabe hacer un parntesis
para recordar que ste se remonta a los primeros tiempos del Mxico independiente:
El 4 de noviembre de 1824, durante el gobierno del general Anastasio Bustamante

se expidi el primer decreto sobre la materia; en aquel texto legal el Ejecutivo
convocaba a todos los interesados a presentar un proyecto de comunicacin
interocenica por el Istmo de Tehuantepec. Nada prctico surgi de este paso
legislativo (Secretara de ComunicacionesXXXIII).
Al ao siguiente, Francisco de Arrillaga realizara los estudios necesarios para localizar

un camino de hierro entre la capital y Veracruz, publicando su Proyecto del primer
camino de hierro de la Repblica en 1837. Donde se ponderaba la importancia del


84
ferrocarril, hasta el grado de considerarlo factor decisivo en el progreso nacional y en

la felicidad humana.
El 22 de agosto de ese mismo ao el Presidente Bustamante otorg privilegio exclusivo

a Arrillaga para la ejecucin del proyecto en las condiciones ms favorables. Los
trminos del convenio quedaran como sigue:
Que con arreglo a mis facultades constitucionales, y de acuerdo con el Consejo

de Gobierno, he concedido al Sr. Don Francisco de Arrillaga privilegio exclusivo
para establecer un camino de hierro entre Veracruz hasta la capital, asegurndole
por el presente la propiedad de este establecimiento, en los trminos y por el
tiempo que designan los artculos siguientes:
Art.- 1 Que este privilegio ser por el trmino de treinta aos y el camino de
hierro de dobles carriles, desde el puerto de Veracruz hasta esta capital
.
Art.- 6 Que sern libres de todos derechos a la entrada a Veracruz, solas las
mquinas y algunos otros renglones que lo estn por el nuevo arancel; ms
los carriles, carruajes y dems tiles que introduzca la compaa para la
construccin y uso de su camino, pagarn los derechos conforme a las leyes
que entonces estn vigentes.
...
Art.- 8 La compaa establecer precisamente un ramal o camino de travesa
del ferrocarril, doble, de cuatro carriles a la ciudad de Puebla, desde el punto y
por la direccin que parezca ms conveniente a la Empresa.
Art.- 9 Se conducirn todas las producciones del pas al puerto de Veracruz
desde Mxico, al moderado flete de un real arroba y a proporcin desde puntos
intermedios, a excepcin de la plata y oro que pagarn medio por ciento.
.
Art.- 11 La correspondencia pblica se conducir graciosamente a beneficio
del erario, no slo durante el trmino del privilegio, sino despus y mientras
persista el camino.
.
Art.- 13 A los once aos del uso de la patente, y en cada uno de los siguientes
hasta el vencimiento de los treinta, entregar la Compaa cincuenta mil pesos
en las cajas nacionales, a llenar un milln para la mejora de los dems caminos
laterales u otros objetos del bien pblico.
Art.- 14 Este camino y el de travesa a Puebla sern siempre propiedad de la
empresa, y como tales sern respetados, garantizados y protegidos segn las
leyes, quedando sujeto el empresario por su parte a todas las dems condiciones
que ellas establecen en esta materia, sirvindole de ttulo este decreto (Sindicato
de Trabajadores Ferrocarrileros de la Repblica Mexicana, C:/Users/.).

La empresa no lleg jams a constituirse ni a tenderse un solo metro de va (Secretara

de Comunicaciones y Transportes1976: XXXIII-XXXIV). Al no haberse ejecutado
la obra en el plazo de 12 aos decretado, la concesin se declar sin validez y qued
como constancia del primer intento para establecer una lnea frrea en nuestro pas.
Posteriormente, y por Decreto del Presidente Antonio Lpez de Santa Anna del 31
de mayo de 1842, se dispuso construir un ferrocarril que partiera de Veracruz hasta
el Ro San Juan. Despus de siete aos se avanzaron siete kilmetros. Reanudndose
los trabajos en 1848, dos aos despus se puso en servicio al pblico el primer convoy
ferroviario que transit en Mxico.
Enseguida se proyect construir la lnea Veracruz-Mxico que no llegara a ejecutarse.

Antes de abandonar el poder, al triunfo de la Revolucin de Ayutla, Santa Anna decret
la construccin del tren de San Juan, Veracruz a Acapulco, pasando por la Ciudad
de Mxico, y el 4 de julio de 1857 se inaugur el tramo de Tlatelolco a la Villa de
Guadalupe por el Presidente Ignacio Comonfort. Poco despus, el 31 de agosto, se
otorg una concesin a Antonio Escandn para construir un ferrocarril de Veracruz al
Ocano Pacfico, otorgndole Benito Jurez la construccin del ramal a Puebla, el 5 de
abril de 1861.
Sobrevino la intervencin francesa en 1862 y con la aprobacin de Maximiliano (1863-

1867) se traspas el privilegio a la Compaa Imperial Mexicana.
Para 1867 casi todos los pases europeos y los Estados Unidos disponan de una
vasta red de caminos de fierro; Mxico, en cambio, no tena prcticamen te nada:
era un pas comunicado por rutas de polvo, se advierte en la obra Mxico a travs
de los informes presidenciales en su Tomo 8 de Las Comunicaciones (Secretara de
Comunicaciones y Transportes-Secretara de la Presidencia 1976: XXXII). En la misma
obra se comenta que:
Movidos por una fe ciega en la capacidad redentora y lucrativa de las modernas

vas de comunicacin, principalmente del ferrocarril, los gobiernos de Benito
Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada dedicaron lo mejor de sus esfuerzos
a construirlas con el concurso de compaas inglesas y norteamericanas
(Secretara de Comunicaciones... XXXII).
Cuando Jurez reasumi la Presidencia en 1868, la lnea ferroviaria estaba inconclusa.

Por esta razn tom medidas para asegurar su terminacin: otorg cuantiosos subsidios
a un concesionario britnico para concluir la lnea, compr acciones de la compaa
y asumi el derecho de nombrar a una minora de los directores. De esta suerte, la
participacin del gobierno representaba para l un camino posible para impulsar el
desarrollo nacional (Secretara del Patrimonio Nacional1976: 12.)



86
En extender cada vez ms la comunicacin del pensamiento, en la construccin

de vas frreas y canales, en las mejoras materiales de toda especie, sin olvidar
una conveniente colonizacin, es en lo que estriba el porvenir de nuestra patria
[expresara el Presidente Jurez]. (Secretara del Patrimonio Nacional1976: 11).

Una vez restablecido el gobierno de la Repblica se revalid la concesin a Escandn,
por decreto de 10 de noviembre de 1868. La inauguracin del ferrocarril tuvo lugar el
1 de enero de 1873, asistiendo Sebastin Lerdo de Tejada encargado de la Presidencia
de la Repblica, a la sbita muerte de Benito Jurez.
En la apertura de sesiones del Congreso de la Unin, del 16 de septiembre de 1872,

Lerdo de Tejada ya recomendaba ocuparse del importante asunto de las bases
generales para concesiones de ferrocarriles (Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico1976: 131).
Despus, el 1 de abril de 1873 reiterara ante ese cuerpo legislativo el importante

asunto de los proyectos de ferrocarriles hacia el interior y hacia el Pacfico, e
informara que:
Autorizado el Ejecutivocon objeto de arreglar una reduccin favorable

en las tarifas de fletes del ferrocarril de Mxico a Veracruz, para los frutos
nacionales destinados a la exportacin, procur con especial empeo remover
los obstculos que haban ocurrido. Ahora tendr la satisfaccin de presentar
al Congreso el arreglo ya concluido que, debiendo producir grandes beneficios
a la agricultura [que es la primera fuente de riqueza nacional, y debe ser la
ms fecunda en el porvenir (Secretara de Hacienda1976: 135)], permitir
realizar por medio de la exportacin, la ms fundada esperanza de riqueza y de
prosperidad de la Repblica.
Convenida la reduccin permanente de las tarifas, pudo ligarse con este arreglo
el aseguramiento de una pronta conclusin de la va frrea por Jalapa, que ser
de tanta utilidad no slo para muchos Distritos de los estados de Veracruz y
Puebla, sino en general para abrir nuevas facilidades a las comunicaciones y al
comercio (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico1976: 133). [Asimismo]
El ferrocarril de Pachuca a Ometusco, subvencionado por el Congreso,
enlazar[]a con la va de Veracruz el estado de Hidalgo, dando ms benfico
movimiento a los ricos frutos de su agricultura y minera. (Secretara de
Hacienda1976: 134).
Ante el mismo Congreso de la Unin, Lerdo de Tejada se ocupara (el 21 de enero de

1874) de la comunicacin interocenica por el Istmo de Tehuantepec, con la nueva
esperanza de realizar esa obra de tan alto inters reconocido por todos los gobiernos de
la Repblica (Secretara de Hacienda1976: 133).

Finalmente, el 20 de diciembre de 1872 (a treinta aos de iniciadas las obras) quedaron

unidos los extremos (Mxico-Veracruz) en las Cumbres de Maltrata, realizndose la
fastuosa inauguracin el 1 de enero de 1873, por parte de Sebastin Lerdo de Tejada.
Meses antes haba fallecido el Presidente Jurez (Secretara de Comunicaciones
XXXIV-XXXIX).
Podemos concluir este captulo, en palabras de Luis Gonzlez, con lo siguiente:

La dcada de Mxico comprendida entre los aos de 1867 y 1876 cont con
un equipo de civilizadores y patriotas pequeo pero extremadamente grande
por su entusiasmo y su inteligencia, con un programa de accin mltiple,
lcido, preciso y vigoroso y con un clima nacional adverso a las prosperidades
democrtica, liberal, econmica, cientfica y nacionalista.
Los planes de orden econmico (atraccin de capital extranjero, supresin
del sistema de alcabalas, ensayo de nuevos cultivos y tcnicas agrcolas,
e industrializacin), fueron ejecutados en dosis mnimas. Los capitales
extranjeros, como era de esperarse, no se atrevieron a poner en marcha la
economa mexicana. Las inversiones extranjeras destinadas a la construccin
de ferrocarriles y al comercio fueron un chisguete. El sistema de alcabalas se
tambale, pero se mantuvo. La agricultura sigui siendo preponderantemente
consuntiva, maicera y lrica [excepto pocas novedades, la prosperidad del caf
y la caa de azcar y el algodn].
El pas prosper, aunque a paso de tortuga y no en todos los ramos de la
actividad econmica. En la minera no hubo nada nuevo.
El mayor xito de la Repblica Restaurada fue en algunos cotos laicos de la
cultura. La religin catlica permaneci inconmovible y exclusivaEntre
airados denuestos, Lerdohizo constitucionales las leyes de Reforma
Con todo, se plantaron entonces las semillas de la modernizacin y el
nacionalismoLa accin de la Repblica Restaurada, si es mirada desde el
punto donde parti fue prodigiosa; si se le mira desde las metas que se propuso
fue pobre. De cualquier modo, desde otra perspectiva, luce como aurora de un
da de la vida de Mxico conocido con los nombres de porfirismo y porfiriato,
que fue inicialmente porfirismo por la adhesin popular a Porfirio, y despus
porfiriato por la adhesin de don Porfirio a la silla presidencial.
La aspiracin de Hidalgo y Morelos por emancipar al pueblo mediante
garantas individuales para el libre trabajo y profesin vino a elevarse a rango
constitucional en la Carta de 1857, extinguiendo los estancos. Ello pondra
fin a ms de tres siglos del monopolio de la actividad industrial y comercial
por la Corona Espaola y despus por los regmenes conservadores. El
liberalismo econmico vendra a sustituir al mercantilismo, el laissez-faire


88
al intervencionismo estatal. (Gonzlez, Luis, 2000: 650 y 652. Las cursivas

son mas).
Asimismo, como afirmara Daniel Coso Villegas (1973: 117) La Historia Moderna de
Mxico comienza con una cada y acaba con otra cada:
Se inicia en julio de 1867, al derrumbarse el imperio de Maximiliano, y
concluye en mayo de 1911 cuando se desploma el gobierno de Porfirio Daz.
Entonces esa historia abarca cuarenta y cuatro aos, que sin embargo, se dividen
habitualmente en dos pocas. La inicial, de escasos diez aos, va de 1867 a
1876, y se llama la Repblica Restaurada. A la segunda, de treinta y cuatro, de
1887 a 1911, se le nombra El Porfiriato.
De esta ltima nos ocuparemos enseguida.
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Federalismo, Reforma y República Restaurada

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Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal

Revolucin de Ayutla, Reforma y Constitucin de 1857

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Al malestar poltico surgido de la administracin santannista se sumaron otros factores

La revolucin de Ayutla no slo prometi una constitucin poltica formada

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Gildardo Hctor Campero Crdenas 79

Al triunfar la revolucin de Ayutla, la Hacienda Pblica se encontraba trastornada. Sus

Durante la gestin de Ignacio Comonfort, como Presidente sustituto, el Ministro de Hacienda

En tal circunstancia, el Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana,

La libertad de ejercer cualquier gnero de industria, comercio y trabajo que

Meses despus, el da 5 de febrero de 1857, el Congreso General Constituyente

No habr monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a ttulo de

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Tomo IV. Evolucin de la Administracin Pblica Paraestatal

El Constituyente de 1917 tomara los textos anteriores en el Artculo 28 de la Ley

DR 2010. Instituto Nacional de Administracin Pblica

Gildardo Hctor Campero Crdenas 81

De aqu nacieron las leyes de Reforma: la nacionalizacin de los bienes de

Derrotado Miramn, Benito Jurez lleg a la Ciudad de Mxico el 11 de enero de 1861.