Libro Gobernar Resultados PDF

gobernar por resultados?
En el ao 2007, como consecuencia de su decisin de

adoptar un enfoque de presupuesto basado en resultados,
rgobernar
el Ejecutivo Federal estableci una ambiciosa poltica de
AlejandroGonzlez Arreola (Coordinador)

e s u lta d o s?
evaluacin del desempeo para el conjunto de la Adminis-
por
AlejandroGonzlez Arreola (Coordinador)

tracin Pblica Federal (apf), instrumentada a travs del Sis-
tema de Evaluacin del Desempeo (sed) y del Programa de
Mejora de la Gestin (pmg). Este suceso marc un importan-
te punto de inflexin en un proceso de sucesivas reformas
administrativas que inici hace ms de una dcada, ya que
introduce de forma generalizada un enfoque de gestin por
resultados a la apf, en un contexto en el que an se encuen-
tra inacabada la necesaria tarea de establecer una burocra-
cia sana y funcional que garantice una actuacin legal, pro-
fesional e imparcial. implicaciones de la
Gobernar por resultados? Implicaciones de la poltica poltica de evaluacin del
de evaluacin del desempeo del gobierno mexicano ana-
liza la pertinencia del diseo de la versin mexicana de re- desempeo del gobierno
formas de evaluacin del desempeo y su potencial para mexicano
mejorar la calidad del gasto pblico y la modernizacin
de la administracin pblica. Discute tambin otros aspec-
tos poco abordados en esta clase de anlisis, como son las
implicaciones de este tipo de polticas para el sistema de
rendicin de cuentas y el fortalecimiento democrtico. Para

ello, toma en consideracin el papel que juegan y deberan
jugar actores externos al Poder Ejecutivo, como el Congreso
de la Unin y la Auditora Superior de la Federacin (asf), e
incluso externos al Estado mismo, como las propias organi-
zaciones de la sociedad civil (oscs).
gesoc, Agencia para el Desarrollo, A. C. es una organizacin de

la sociedad civil dedicada a investigar, monitorear y evaluar el
desempeo de instituciones pblicas, oscs y empresas de alto
impacto social para incidir en la produccin de los resultados de
valor pblico que requieren y demandan los ciudadanos.
implicaciones de la poltica de evaluacin
del desempeo del gobierno mexicano
alejandro gonzlez
coordinador
daniela t. barba
alonso cerdn
moiss domnguez p.
dionisio zabaleta
fabiola zermeo
Primera edicin, 2008
gesoc, s. a.
Edicin
Jessica Jurez
Diseo
Ricardo Valds
Derechos reservados conforme a la ley.

Se prohibe la reproduccin total o parcial por cualquier medio
mecnico o electrnico sin permiso escrito del editor.
Impreso en Mxico
Contenido
Agradecimientos 9
Introduccin 11
orgenes, fundamentos y objetivos de la obra 11
la organizacin de la obra 17
1. Marco terico y analtico

de la investigacin 23
la nueva gestin pblica, el paradigma gerencial
y el rol de la evaluacin del desempeo 24
el paradigma gerencial y sus implicaciones
para la rendicin de cuentas y la gobernanza
democrtica 30
hacia un marco para analizar la poltica
de evaluacin del desempeo en mxico 35
consideraciones finales 39
2. Una mirada institucional

a la poltica federal de evaluacin
del desempeo en Mxico:
algunas implicaciones a la luz
del paradigma gerencialista 42
la estrategia de evaluacin del desempeo
en mxico: hacia un modelo dual? 49
implicaciones de la experiencia mexicana
a la luz de las premisas de la nueva
gestin pblica 67
3. Anlisis del esquema de evaluacin

de programas federales sociales
implementado en 2007:
el Programa Anual de Evaluacin
y la Matriz de Marco Lgico 74
contenido

la fuerza legal e institucional del coneval 75

el programa anual de evaluacin 2007 83
matriz de marco lgico 89
4. Orientacin a resultados
y proceso presupuestario:
algunas anotaciones sobre
su implementacin en Mxico 111
el presupuesto basado en resultados:
aspectos conceptuales y experiencias
internacionales 115
el proceso presupuestario y la implantacin
del paradigma del desempeo en mxico 123
algunas lneas prospectivas sobre los alcances
y lmites de la experiencia mexicana 131
y modernizacin del sector pblico:
algunas lneas prospectivas
sobre el Programa de Mejoramiento
de la Gestin en Mxico 140
antecedentes recientes de la modernizacin
administrativa en mxico 142
el programa de mejoramiento de la gestin
en mxico 147
la inclusin del pmg en el sed 164
6. Evaluacin del desempeo

y rendicin de cuentas de las
instituciones pblicas:
el papel del Legislativo 170
la participacin del legislativo en la
implantacin de las reformas de la ngp 171
contenido
fiscalizacin superior como clave para

la rendicin de cuentas horizontal 184
las bases institucionales de la asf 191
fortalezas y ventanas de oportunidad
de mejora en la labor de la asf 203
y sociedad civil: El rol de las oscs
en el fortalecimiento de la
transparencia, la rendicin
de cuentas y el valor pblico de la ap 220
las oscs y su contribucin en la generacin
del valor pblico 221
las oscs y la poltica de evaluacin del desempeo
del gobierno federal: convergencias en la
agregacin de valor pblico 228
Conclusiones. Balance general

y retos para el fortalecimiento
de la poltica de evaluacin
del desempeo 235
balance general del diseo de la poltica
de evaluacin del desempeo: principales
fortalezas y debilidades 238
las ventanas de oportunidad para el congreso
de la unin 243
las ventanas de oportunidad para las oscs 245
bibliografa 249
acrnimos y siglas 263
autores 267
Agradecimientos
Como coordinador de esta obra, deseo expresar mi ms sincero

agradecimiento a todas las personas que hicieron posible su
publicacin.
En primer lugar, reconocer el esfuerzo y la calidad del
trabajo de mis compaeros autores que en su gran mayora
son tambin compaeros de viaje en gesoc, ese microcosmos
en el que da a da imaginamos nuevas formas de hacer y de
incidir.
Tuvimos la suerte de contar con los atinados y valiosos
comentarios de Ernesto Velasco, quien adems de gran amigo
es una de las personas ms conocedoras de la teora y la reali-
dad de la administracin pblica de nuestra generacin.
Esta obra no hubiera sido posible sin el apoyo brindado
a gesoc por la Fundacin William y Flora Hewlett. Gracias a
C.R. Hibbs, a Guadalupe Mendoza y a Erika Ramos por creer
en este proyecto que comienza ya a dar sus primeros pero pro-
metedores frutos.
Agradezco tambin el apoyo del equipo ejecutivo de gesoc,
ya que sin ellos esta obra nunca hubiera visto la luz del da,
particularmente a Claudia Huerta y a Diego Granados.
Reconozco y aprecio la titnica labor de cuidado de la edi-
cin y de diseo realizada por Jessica Jurez y Ricardo Valds.
Por supuesto, agradezco infinitamente a Carolina y Emi-
liano por todo lo que hicieron y lo que dejaron de hacer para
que esta empresa fuera posible.
Alejandro Gonzlez Arreola

Introduccin
alejandro gonzlez arreola
orgenes, fundamentos y objetivos de la obra
En los ltimos veinte aos, el Estado y, particularmente, su

aparato administrativo han experimentado una importante
transformacin en su tamao, formas de organizacin y ope-
racin. An y cuando el discurso poltico que ha sustentado
dicha transformacin enfatiza la necesidad de restablecer el
sentido de misin de los gobiernos desde una perspectiva de
eficacia, eficiencia y calidad de los servicios, la realidad es que
ste ha sido un proceso en el cual los Estados se han visto
obligados a incursionar en razn de los serios problemas de fi-
nanzas pblicas que han enfrentado y del cuestionado desem-
peo de sus programas y servicios, aspectos que terminaron
por erosionar su legitimidad y la confianza que los ciudadanos
les haban depositado como agentes con la capacidad directiva
requerida para efectuar los resultados de valor que sus socie-
dades requieren y reclaman.
Aunque las causas de la postracin en la que se encon-
traba el Estado social (en los pases desarrollados) y el Esta-
do desarrollador (en Latinoamrica) a principios de los aos
ochenta eran mltiples, las reformas centraron su atencin en
su aspecto ms visible: la Administracin Pblica (ap). A sta
se le atribuan graves fallas en las reas que, supuestamente,
deban ser su principal aporte al gobierno: la correccin de sus
anlisis y la eficiencia de sus operaciones (Aguilar, 2007). En
los pases desarrollados, particularmente en el Reino Unido
y en Estados Unidos, la respuesta fue el emprendimiento de
un conjunto de reformas de alcance estrictamente adminis-
11
12 alejandro gonzlez arreola

trativo que ponan en el centro de la discusin la necesidad de

modificar las formas burocrticas de direccin, organizacin
y operacin que haban sustentado exitosamente a la ap
a lo largo del siglo xx, con base en su orientacin irrestricta a
los procedimientos normativos, la racionalidad y la especiali-
zacin funcional. Esta agenda de reforma se integra en lo que
hoy conocemos como Nueva Gestin Pblica (ngp).
Si bien es cierto que la ngp no puede ser considerada
como un paradigma integrado por un paquete de medidas es-
tandarizadas, y que en el mejor de los casos se podra consi-
derar como un arreglo disperso de doctrinas (Hood y Jackson,
1997), es posible destacar un aspecto que ha ocupado un papel
primordial dentro de sus distintas versiones tericas y prcti-
cas: la necesidad de transformar la ap en un sentido gerencial.
Desde la perspectiva de la ngp, buena parte de los problemas
financieros y de la insatisfaccin ciudadana que enfrentan los
gobiernos y sus servicios pblicos se explican por el cariz pasi-
vo y adverso al riesgo de una ap ms enfocada a la observacin
de reglas e instrucciones de la autoridad que a la produccin
de resultados de valor para su sociedad.
En respuesta, la ngp propone modificar el tipo de nor-
matividad, las formas de organizacin y de direccin que
sustentan a la ap tradicional para transformarla en una ad-
ministracin activa, ejecutiva, emprendedora, orientada a
resultados y responsable de ellos. Esto implica transitar de
una responsabilidad basada principalmente en la observancia
de procedimientos normativos y tcnicos a otra basada en la
obtencin (a costos razonables) de resultados e impactos rele-
vantes y apreciados por la comunidad poltica (performance,
Fue Christopher Hood, en su ya famoso artculo de 1991 A public ma-

nagement for all seasons?, quien populariz la utilizacin del trmino de

Nueva Gestin Pblica New Public Management, o npm por sus siglas en
ingls al referirlo a la agenda de reforma emprendida por el Reino Unido
en la dcada de los ochenta.
introduccin 13
not conformance). En suma, una ap preocupada y ocupada por

su desempeo.
Aunque la introduccin de las reformas de gestin del
desempeo a la ap tiene ya una aeja historia, su uso gene-
ralizado ha estado estrechamente relacionado con las refor-
mas de ngp, las cuales implican la implantacin de sistemas
de medicin y evaluacin del desempeo de las unidades ad-
ministrativas, de los programas que se implementan y de los
funcionarios a cargo de stos, con base en la definicin de es-
tndares e indicadores de desempeo pertinentes y la utiliza-
cin de tecnologas de informacin.
Esto se debe a que el paradigma gerencial, a travs de la
gestin del desempeo, aspira a establecer un nuevo patrn
de gestin de la ap centrado en la informacin y en la eva-
luacin (management by information, by evaluation) (Aguilar,
2007), ms que en el estilo de mando y control de la burocra-
cia tradicional (administration by convention). En suma, una
medicin y evaluacin sistemtica del desempeo que hagan
posible una gestin por desempeo. Esto, a su vez, implica
pasar de un tipo de control administrativo y de una rendicin
de cuentas basada en el cumplimiento de los ordenamientos
jerrquicofuncionales y normativos, a otro de tipo gerencial,
basado en el cumplimiento de resultados.
Aunque en algunos pases desarrollados este tipo de re-
formas tiene sus antecedentes en los aos ochenta, su intro-
duccin es de reciente cuo en Latinoamrica. En el caso de
Mxico, an y cuando desde los aos noventa se apuntaba ha-
cia la introduccin del paradigma de orientacin a resultados
en la ap, ste cobr fuerza en los ltimos tres aos con la intro-

Algunos autores afirman que a finales del siglo xix se pueden observar
los primeros ejemplos de la utilizacin de dichos mecanismos. Los anteceden-
tes ms cercanos a los sistemas con los que actualmente se cuenta podran
ser la Gestin por Objetivos de Drucker o los sistemas de presupuestacin por
programas, ambos mecanismos que se popularizaron en las dcadas de los
cincuenta y sesenta (Heinrich, 2003).

duccin de un conjunto de reformas legales y ordenamientos

administrativos secundarios (de los cuales se dar cuenta en
el segundo captulo) que alcanzaron su punto culminante con
la reforma hacendaria impulsada por el Ejecutivo Federal a
finales de 2007. Ante la necesidad de cobrar ms impuestos,
el gobierno se vio obligado a asumir compromisos de mayor
austeridad y de un uso ms racional y productivo del gasto
pblico, al vincularlo directamente a los resultados de sus pro-
gramas. Con ello, Mxico entraba de lleno, por la va del pro-
ceso presupuestario, a la introduccin de una gestin pblica
con un enfoque por resultados. Baste recordar la exposicin de
motivos del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin (pef) de 2008, en la que el ejecutivo plante que:
a partir del ppef 08 se adopta el enfoque de presupuesto

basado en resultados como un nuevo modelo de presu-
puestacin, que permitir que las decisiones involucra-
das en el proceso presupuestario incorporen, sistemti-
camente, consideraciones sobre los resultados esperados
y obtenidos de la aplicacin de los recursos pblicos, y
que motiven a las dependencias y entidades a lograr-
los, con el objeto de mejorar el impacto y la calidad del
gasto pblico federal, as como la rendicin de cuentas
y la transparencia. Para lograr lo anterior, se realizar
una permanente evaluacin del desempeo que permi-
tir realizar una valoracin objetiva del desempeo de
los programas presupuestarios, bajo principios de verifi-
cacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos,
con base en indicadores que permitan conocer el impacto
social de los programas y proyectos (shcp, 2007; 3).
Para hacer posible este compromiso, el Ejecutivo Federal puso

en marcha una ambiciosa poltica de evaluacin del desem-
peo articulada en lo que hoy se conoce como el Sistema de
Evaluacin del Desempeo (sed), cuyo diseo e implementa-
cin han corrido a cargo, principalmente, de la Secretara de
introduccin 15
Hacienda y Crdito Pblico (shcp), quien ha sido ampliamen-

te asesorada en esta empresa por organismos multilaterales
como el Banco Mundial (bm) y el Banco Interamericano de De-
sarrollo (bid), entre otros.
Con esto, la introduccin del paradigma gerencial y de
orientacin a resultados ha tomado carta de naturalizacin
en la ap mexicana. No es ms un fantasma que corre por los
pasillos de las agencias multilaterales establecidas en Mxico,
ni en los mares de tinta de las instituciones acadmicas y, a
juzgar por las experiencias recientes de otros pases latinoa-
mericanos como Chile, Colombia, Costa Rica o Uruguay, no
es una agenda que el gobierno mexicano vaya a abandonar en
el corto plazo. Por ello, entre otras razones que analizaremos
ms adelante, vale la pena reconocerla y abordarla como una
tendencia con potencial para modificar no slo las formas de
organizacin, direccin y operacin de la ap misma, sino tam-
bin importantes aspectos de las relaciones entre los distintos
poderes del Estado y de ste con los actores societales, tal y
como ya ha sucedido en algunos de los pases desarrollados
(Pollitt, 1986).
De aqu que uno de los principales objetivos de esta obra
sea el de contribuir a la apertura temprana de un debate pbli-
co e informado sobre las implicaciones de la introduccin del
paradigma gerencial y del enfoque de orientacin a resultados
en la ap mexicana que trascienda las esferas de los usual sus-
pects: la propia ap, los organismos multilaterales y los pocos
acadmicos latinoamericanos inmersos en el tema. Esto, a par-
tir de un anlisis que aborde no slo las implicaciones tradicio-
nales de este debate centradas en la pertinencia del diseo de
la versin mexicana de reformas de evaluacin del desempeo
y su potencial para mejorar la eficiencia y la calidad del gasto
pblico, as como la modernizacin de la ap, sino tambin otros
aspectos poco abordados en este tipo de anlisis como son sus
implicaciones para el sistema de rendicin de cuentas, el forta-
lecimiento democrtico y actores externos al Poder Ejecutivo
como el Congreso de la Unin, la Auditora Superior de la Fe-

deracin (asf), e incluso para actores externos al Estado mismo

como las organizaciones de la sociedad civil (oscs).
El principal reto que nos propusimos alcanzar fue el de
realizar una obra con rigor acadmico, pero que no estuviera
hecha por y para la comunidad acadmica interesada en el
tema sino teniendo como destinatarios a quienes se enfrentan
diariamente a la difcil tarea de abordar y tomar decisiones
relacionadas con los temas que aqu se abordan: funcionarios
pblicos, legisladores y sus equipos tcnicos, lderes y colabo-
radores de oscs, fundaciones internacionales que abordan y fi-
nancian estos temas en Mxico y Latinoamrica, entre otros.
Es importante destacar que la principal limitacin que
enfrent nuestra investigacin es el poco tiempo de implanta-
cin y operacin con el que cuenta la poltica de evaluacin del
desempeo del Ejecutivo Federal. Es por ello que optamos por
asumir un enfoque de anlisis comparado basado principal-
mente en el diseo de la poltica y, en la medida de lo posible,
documentamos y analizamos los aspectos de implementacin
hasta ahora emprendidos, realizando anlisis prospectivos
cuando fue necesario. Para ello, buscamos incluir las voces y
perspectivas de los principales actores involucrados en el dise-
o e implementacin de la poltica de evaluacin. En este sen-
tido, tuvimos la suerte de celebrar importantes e interesantes
entrevistas con personal directivo de la shcp, la Secretara de
la Funcin Pblica (sfp), el Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica Social (Coneval), funcionarios de algunas depen-
dencias ejecutoras y usuarias de la poltica de evaluacin del
desempeo como la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol),
as como de la asf y otras instancias del Congreso de la Unin,
como el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Susten-
table y la Soberana Alimentaria.
Asimismo, contamos con la participacin de dos con-
sultores especializados en evaluacin de programas pblicos
que colaboraron en la primera generacin de evaluaciones
realizadas bajo la nueva poltica de evaluacin (las llamadas
evaluaciones de consistencia y resultados). A pesar de las
introduccin 17
previsiones antes descritas, reconocemos que los procesos de

diseo e implementacin de una poltica son dinmicos y com-
plementarios, particularmente en sus etapas inciales, por lo
que nuestras conclusiones sern en el mejor de los casos
parciales y estarn sujetas a futuras revisiones. Este hecho
recoge el espritu mismo de la obra: plantear un conjunto de
ideas cuyo xito radique en la discusin pblica y crtica de las
mismas, ms que en su correccin absoluta y lapidaria.
la organizacin de la obra
El libro consta de dos partes. La primera cumple con una

funcin analticodescriptiva de la poltica de evaluacin del
desempeo, que en este tipo de temas resulta tan til como
necesaria, respondiendo principalmente a las siguientes pre-
guntas:
1. En qu consiste el paradigma gerencial y de orientacin

a resultados en la ap y qu rol juega la evaluacin del des-
empeo en ste? Bajo qu criterios podemos analizar la
pertinencia del diseo de la poltica de evaluacin del des-
empeo en el caso mexicano y sus implicaciones para la mo-
dernizacin administrativa, el fortalecimiento democrtico
y la rendicin de cuentas?
2. En qu consiste la poltica de evaluacin del Ejecutivo Fe-
deral mexicano? A qu tipo de modelo obedecen su concep-
cin y diseo en relacin con otras experiencias internacio-
nales?
3. Qu evala y a qu nivel? Cmo lo hace y para qu? Qu
se hace con la informacin generada?
El primer captulo, Marco terico y analtico de la investiga-

cin, a cargo de Alejandro Gonzlez y Alonso Cerdn, ofrece
una discusin terica sobre el paradigma gerencial y de orien-
tacin a resultados en la ap, enfatizando especialmente el rol

que juega la evaluacin del desempeo en dicho paradigma,

as como los sistemas de monitoreo y seguimiento que suelen
sustentarla. Posteriormente, se ofrece un marco analtico que,
desde una perspectiva comparada, permitir identificar y ana-
lizar las caractersticas distintivas de la nueva poltica mexica-
na de evaluacin del desempeo, as como las ventajas y des-
ventajas que ofrece para fortalecer la democracia, la rendicin
de cuentas y la modernizacin administrativa de la propia ap.
En el segundo captulo, Una mirada institucional a la
poltica federal de evaluacin del desempeo en Mxico: algu-
nas implicaciones a la luz del paradigma gerencialista, Dio-
nisio Zabaleta, realiza una acuciosa reconstruccin del diseo
institucional del sed y, a la luz del marco analtico ofrecido en
el primer captulo, discute y responde desde una perspectiva
comparada las preguntas relacionadas con su naturaleza y ca-
ractersticas, analizando sus potenciales alcances y limitacio-
nes, as como algunas posibles tensiones que se pueden prever
en su implementacin a partir de la desvinculacin existente
entre la poltica de evaluacin del desempeo y otras premisas
bsicas de la ngp, tales como la autonoma y la rendicin de
cuentas gerencial.
Finalmente, en el captulo tercero, Anlisis del esque-
ma de evaluacin de programas federales sociales implemen-
tado en 2007: el programa anual de evaluacin y la matriz de
marco lgico, Moiss Domnguez y Fabiola Zermeo profun-
dizan en el proceso de implementacin de la nueva poltica de
evaluacin del desempeo, discutiendo la pertinencia de al-
gunas de sus herramientas analticas clave como la matriz
de marco lgico, el rol que juegan actores como el Coneval,
as como la primera generacin de evaluaciones tendientes a
valorar la consistencia y los resultados de los programas con
reglas de operacin. Para ello, los autores abrevan de su pro-
pia experiencia como consultores especializados en evalua-
cin de programas pblicos y participantes de esta primera
generacin de evaluaciones realizadas durante la segunda
mitad del ao 2007.
introduccin 19
En la segunda parte de la obra se analizan cuatro de las

principales implicaciones de la poltica de evaluacin del des-
empeo del Ejecutivo Federal:
1. Cul es la relacin entre la nueva poltica de evaluacin

del desempeo y el proceso presupuestario? Cules son
sus alcances y lmites para mejorar la calidad del gasto del
pblico a partir de la introduccin del presupuesto basado
en resultados?
2. Se inserta la nueva poltica de evaluacin del desempeo
en el marco de una reforma de mayor alcance con capacidad
para modificar las formas de direccin, operacin y control
de la ap mexicana?
3. Cul es el papel del Poder Legislativo en la nueva poltica
de evaluacin del desempeo para fortalecer la rendicin de
cuentas y robustecer la orientacin a resultados de la ap?
4. Cul es el papel que pueden jugar las oscs para fortale-
cer la transparencia, la rendicin de cuentas y el robusteci-
miento de la orientacin a resultados de la ap?
En el captulo cuarto, Orientacin a resultados y proceso pre-

supuestario: algunas anotaciones sobre su implementacin en
Mxico, Dionisio Zabaleta aborda las implicaciones de la nue-
va poltica de evaluacin del desempeo para la implementa-
cin del Presupuesto basado en Resultados (pbr) en Mxico.
Para ello, realiza un interesante recorrido por la literatura
internacional sobre pbr y su racionalidad inspirada en el para-
digma gerencial, as como los aspectos clave en la implemen-
tacin de este tipo de esquemas con base en las principales
experiencias internacionales para, posteriormente, analizar
la forma en la que el pbr est siendo concebido e introducido
en el caso mexicano.
En el captulo quinto, Orientacin a resultados y moder-
nizacin del sector pblico: algunas lneas prospectivas sobre el
Programa de Mejoramiento de la Gestin en Mxico, Dionisio
Zabaleta aborda y analiza la dimensin no presupuestal de

la nueva poltica de evaluacin del desempeo concretada en

el incipiente Programa de Mejoramiento de la Gestin (pmg),
cuyo diseo e implementacin est a cargo de la sfp y cuyo n-
fasis est en la modernizacin administrativa. En un esfuerzo
prospectivo, el autor estudia la forma en la que se espera que
la lgica de reforma organizacional se vincule con la evalua-
cin del desempeo de los programas pblicos para, despus,
discutir las principales tensiones y contradicciones observa-
das al menos en el nivel del diseo programtico entre el
paradigma de orientacin a resultados de la evaluacin de los
programas federales y la mejora de la gestin burocrtica.
En el captulo sexto, Evaluacin del desempeo y rendi-
cin de cuentas de las instituciones pblicas: el papel del Le-
gislativo, Daniela Barba aborda un tema que representa una
de las principales contribuciones de la obra en razn de la es-
casa investigacin emprica existente en la literatura referida
a los pases latinoamericanos: el papel fundamental del Poder
Legislativo, bajo el paradigma gerencial y de orientacin a re-
sultados ms all del pbr. Desde una perspectiva comparada,
Daniela Barba analiza las posibles vas por las que el Poder
Legislativo puede ser un protagonista activo en la poltica de
evaluacin del desempeo, destacando su funcin como audi-
tor del desempeo del Ejecutivo a travs de la asf, como poten-
cial metaevaluador del sed, como espacio privilegiado para
incentivar la utilizacin de la informacin resultante de las
evaluaciones mediante la apertura de un debate pblico sobre
las polticas y los programas presupuestarios y, por supuesto,
como actor regulador de la poltica de evaluacin a partir de su
capacidad legislativa en el tema. Sin embargo, alerta sobre la
prevalencia de importantes reas grises y vacos en el actual
diseo institucional de la poltica y del Congreso de la Unin
que estaran limitando la realizacin adecuada de estos roles.
En el captulo sptimo, Orientacin a resultados y so-
ciedad civil: el rol de las oscs en el fortalecimiento de la trans-
parencia, la rendicin de cuentas y el valor pblico de la ap,
Alejandro Gonzlez aborda las implicaciones de la introduc-
introduccin 21
cin del paradigma gerencialista para la accin pblica de las

oscs. Asimismo, analiza los posibles roles que dichos actores
pueden jugar para fortalecer una mayor orientacin de la ap
a los resultados de valor que demandan los ciudadanos, con
apego a prcticas de transparencia y rendicin de cuentas a
partir de la utilizacin proactiva y masiva de la informacin
derivada de las evaluaciones del sed.
Por ltimo, Alejandro Gonzlez, Dionisio Zabaleta y Alo-
nso Cerdn ofrecen un conjunto de consideraciones finales y
conclusiones en torno a los temas abordados, delineando una
agenda de accin e incidencia para la mejora de la poltica de
evaluacin del desempeo, que tiene como destinatarios prin-
cipales al Congreso de la Unin y a las oscs.
1. Marco terico y analtico
de la investigacin
alejandro gonzlez y alonso cerdn
En 2007, en el marco de la decisin del Ejecutivo Federal de

adoptar un enfoque de presupuesto basado en resultados
(shcp, 2007; 3), se estableci una ambiciosa poltica de eva-
luacin del desempeo para el conjunto de la Administracin
Pblica Federal (apf), instrumentada a travs del Sistema de
Evaluacin del Desempeo (sed) y del Programa de Mejora de
la Gestin (pmg).
Bajo este marco, esta obra propone estudiar el tema des-
de dos dimensiones.La primera se orienta a identificar y ana-
lizar las caractersticas distintivas de la nueva poltica mexi-
cana de evaluacin del desempeo, as como los alcances y
lmites de su diseo en relacin a otras experiencias interna-
cionales. La segunda se enfoca en analizar las implicaciones
fundamentales de la poltica federal de evaluacin del desem-
peo, su relacin con el proceso presupuestario y la moderni-
zacin administrativa, por un lado; y las potenciales reas de
incidencia que se abren para el Poder Legislativo y otros acto-
res sociales en aras de fortalecer la transparencia, la rendi-
cin de cuentas y el robustecimiento de la orientacin a resul-
tados de la ap, por el otro.
Para tales efectos, en el presente captulo se ralizar una
breve discusin sobre los fundamentos tericos que sustancian
el paradigma gerencial y la racionalidad de su introduccin
en el caso de la poltica de evaluacin del desempeo mexi-
cano, as como sus implicaciones normativas para mejorar la
capacidad de gestin de la ap y la calidad del gasto pblico.
Asimismo, se discutirn algunas de sus implicaciones para la
rendicin de cuentas y la gobernanza democrtica. Por ltimo,
se ofrece un marco analtico que establece criterios clave para
23
24 alejandro gonzlez y alonso cerdn
analizar la pertinencia del diseo de la poltica en relacin con

otras experiencias internacionales.
la nueva gestin pblica, el paradigma gerencial

y el rol de la evaluacin del desempeo
El modelo de administracin pblica tradicional surge a prin-

cipios del siglo xx. Es comnmente llamado modelo weberia-
no en virtud del tipo ideal de dominacin legalracional que el
socilogo alemn defini. El modelo burocrtico o tradicional
de administracin fue considerado, durante largo tiempo,
como la mejor opcin posible para la adecuada organizacin,
direccin y control de los asuntos pblicos de los Estados mo-
dernos. Durante la primera mitad del siglo xx, ocurrieron
cambios en el quehacer del Estado que consolidaron este mo-
delo en naciones con sistemas polticos y econmicos muy dife-
rentes. Aunque los niveles de participacin estatal variaron
mucho de acuerdo al contexto, el sistema de administracin

Con respecto a la diferencia que existe entre los trminos Gestin y
Gerencia, Aguilar aclara que: Se discute, de manera conceptual o nominalis-
ta, sobre la equivalencia o diferencia entre gestin y gerencia. En trminos
conceptuales y lingsticos no creo que exista una distincin, en tanto las
desinencias cin y ncia/nza denotan en sustantivo la accin y efecto del verbo
transitivo. La distincin eventual sera de matices probablemente significati-
vos, en tanto gerencia denotara la instancia o sujeto (personal o colegiado)
que lleva a cabo la gestin y es de ella responsable, mientras que gestin de-
notara justamente el proceso de gestin, sus acciones, instrumentos, modos y
prcticas (Aguilar, 2006; 145). Por lo tanto, se utilizarn ambos de forma
indistinta.

Lynn (2001) cuestiona que las prcticas que comnmente son imputa-
das al paradigma burocrtico fueran ciertas. Afirma que: A careful reading
of the literature reveals, however, that the bureaucratic paradigm is, at best,
a caricature, at worst, a demonstrable distortion of traditional thought that
exhibited far more respect for law, politics, citizens, and values than new,
customer-oriented managerialism and its variants.
marco terico y analtico 25
pblica fue muy parecido en el Estado benefactor occidental,

el Estado desarrollista latinoamericano y los Estados comu-
nistas de Europa del Este (Minogue, 2001; 4).
Esta forma de organizacin se basa en el supuesto de que
el control jerrquico centralizado es la condicin necesaria
para la eficiencia, la imparcialidad y la honestidad de los orga-
nismos pblicos, en tanto que la obediencia a las rdenes su-
periores legtimas crea un entorno previsible de trabajo que
favorece la racionalidad productiva. Segn el enfoque, obede-
cer a las jerarquas y a las leyes hace posible calcular, prescri-
bir y controlar los comportamientos de los funcionarios pbli-
cos (Aguilar, 2006). As, el modelo burocrtico de la ap
predominante durante el siglo xx fue inspirado por los siguien-
tes elementos (Minogue, 2001):
clara separacin entre poltica y administracin y, por

tanto, roles diferenciados para los lderes polticos
(elegidos democrticamente) y los administradores
pblicos (designados);
administracin continua y predecible que opera con
base en reglas escritas y ciertas;
divisin funcional del trabajo que facilita la especiali-
zacin tcnica; divisin jerrquica de la autoridad que
haga posible el acatamiento de las reglas y las normas
tcnicas definidas por los expertos;
administradores contratados con base en sus califica-
ciones profesionales;
los recursos pertenecen a la organizacin y no a los
individuos que trabajan en sta;
la principal motivacin de los administradores est
inspirada en la tica profesional y en valores que res-
paldan el inters pblico y no el privado.

El siguiente listado es una cita textual de donde Weber define el tipo
ideal de burocracia: Personalmente libres, se deben slo a los deberes objeti-
La crtica al modelo burocrtico ideal objeta que existe una impor-

tante brecha entre los supuestos tericos que lo fundamentan y la
prctica, la cual es la causa de la postracin en la que se encontr
el Estado social a finales de la dcada de los setenta. Los siguien-
tes elementos contribuyen a la existencia de dicha brecha:
en la prctica no es clara la separacin entre poltica y

administracin, ya sea en trminos de los procesos de
toma de decisiones o de los respectivos roles de polti-
cos y administradores;
los procesos de toma de decisiones no se apegan estric-
tamente a las reglas de racionalidad econmica y tc-
nica, sino que suelen ser influidos por procesos de con-
flicto, negociacin e intercambio de intereses entre los
miembros de la propia burocracia y de stos con acto-
res externos;
la jerarqua y la centralizacin, combinadas con la ad-
hesin formal a reglas y procedimientos, producen de-
vos de su cargo; en jerarqua administrativa rigurosa; con competencias rigu-

rosamente fijadas; en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base
de la libre seleccin segn; calificacin profesional que fundamenta su nom-
bramiento en el caso ms racional: por medio de ciertas pruebas o del diplo-
ma que certifica su calificacin son retribuidos en dinero con sueldos fijos,
con derecho a pensin de las veces; son revocables siempre a instancia del
propio funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los esta-
blecimientos privados) pueden tambin ser revocados por parte del que man-
da; su retribucin est guardada primeramente en relacin con el rango jerr-
quico, luego segn la responsabilidad del cargo y en general, segn el principio
de decoro estamental; ejercen el cargo como su nica o principal profesin;
tienen ante s una carrera, o perspectiva de ascensos y avances por aos
de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, segn juicio de sus superiores;
trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin apro-
piacin del cargo o estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia ad-
ministrativa (Max Weber, 1998; 176). Los subrayados son del autor. No se
utiliz este listado porque, a pesar de su nombre, el modelo weberiano incluye
modificaciones posteriores.
fectos tales como retrasos, inflexibilidad y poco inters

y respeto las demandas/necesidades ciudadanas; y
las formas de implementacin de arribaabajo ca-
ractersticas de las burocracias suelen producir polti-
cas inadecuadas con resultados frecuentemente po-
bres (Minogue, 1997).
En compensacin de lo anterior, surgieron enfoques neoclsi-

cos que sustentaron lo que en la prctica se configur como el
conjunto de reformas tendientes a modificar los patrones de
direccin, gestin y operacin de la ap en busca de su mejor
desempeo. Todas ellas fueron agrupadas bajo lo que hoy co-
nocemos como Nueva Gestin Pblica (ngp).
La ngp recupera el principio de que las entidades pbli-
cas, sus polticas y programas existen y se justifican en la me-
dida en la que son capaces de orientarse y satisfacer las nece-
sidades y demandas de los ciudadanos, y no a la ap misma. Se
destaca la capacidad de cliente del ciudadano, proponiendo
que ste debe ser el centro de la accin gubernamental y que
la ap debe orientarse a la generacin del llamado valor pbli-
co. Adicionalmente, se aboga por el establecimiento de for-
mas descentralizadas o postburocrticas de gestin organiza-
tiva como requisito sine qua non para lograr lo anterior, cuyos
puntos clave son:
redimensionamiento de la estructura administrativa

mediante la desaparicin o compactacin de los nive-
les jerrquicos y de las unidades de mando, en busca

El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de ser-
vicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia este valor tie-
ne dos dimensiones: el que es determinado colectivamente por las preferen-
cias ciudadanas expresadas a travs de una variedad de medios y reflejadas
mediante las decisiones de los polticos electos; y el determinado de forma
individual por el usuario/beneficiario de un servicio o bien pblico concreto
(Moore, 1998).
de una administracin ligera, menos costosa, ms es-

pecializada, enfocada a los fines sustantivos y a metas
precisas;
distincin entre la decisin/formulacin de la poltica
(timonear), y la implementacin/administracin de
la poltica (remar), que acenta el carcter estratgi-
co de la alta direccin gubernamental y que suele tra-
ducirse en la creacin de agencias administrativas
pblicas descentralizadas, independientes y a las cua-
les se les responsabiliza y controla con base en su des-
empeo (eficacia, eficiencia) y no a partir de normas y
procedimientos (performance, not conformance);
descentralizacin de las decisiones de implementa-
cin/administracin de la poltica hacia mandos subal-
ternos con la correspondiente facultacin y responsa-
bilizacin por su actuacin y resultados (let managers
manage); y en consecuencia,
establecimiento de sistemas de medicin y evaluacin
del desempeo (actividades, productos, resultados) de
la ap que implican definir estndares e indicadores de
actuacin adecuados y precisos para las unidades y los
funcionarios (Hood, 1991).
Este ltimo punto es de particular importancia, pues se vincu-

la directamente con uno de los principales ejes de la ngp y,
precisamente, el objeto de estudio de este libro: la evaluacin
del desempeo.
No existe un claro consenso en la literatura sobre la de-
finicin de evaluacin del desempeo, pero es probablemen-
te Davis (1999) quien ofrece la ms adecuada para efectos de
este estudio: un grupo de iniciativas sistemticas que buscan
definir el desempeo como resultados tangibles al estable-
cer niveles medibles de logros esperados y proveer de herra-
mientas contables par evaluar resultado con base en los que
es posible basar la asignacin de recursos en informacin de
desempeo.
El establecimiento de sistemas de medicin y evaluacin

del desempeo cobra relevancia en el paradigma gerencial, ya
que es el dispositivo directivo sobre el cual se sostiene la aspi-
racin de establecer un nuevo patrn de gestin de la ap orien-
tado a la obtencin de resultados de alto aprecio pblico y no
a los insumos, los procedimientos y las normas. Son la medi-
cin y la evaluacin sistemtica del desempeo las que indu-
cen el establecimiento de metas de logro concretas y hacen
posible la disponibilidad de informacin para valorar avances
en las metas prescritas y, en su caso, la identificacin de los
factores que provocan brechas entre stas y el logro obtenido.
Esto, a su vez, posibilita la generacin de procesos de aprendi-
zaje entre los agentes pblicos, quienes poseen los elementos
para corregir las polticas y programas pblicos, que se tradu-
ciran en mejoras a la gestin y sus resultados, es decir, al
desempeo.
Por otro lado, el nfasis en la medicin y evaluacin sis-
temtica de las acciones de los agentes pblicos abre la posibi-
lidad de vincular la informacin sobre el desempeo, tanto de
las unidades administrativas como de sus programas pblicos
y de sus funcionarios con sus respectivas asignaciones presu-
puestales, lo que hace posible el establecimiento de esquemas
tendientes a mejorar la calidad del gasto pblico como los Pre-
supuestos por Resultados (ppr); o bien, esquemas de incenti-
vos para mejorar el desempeo individual de los funcionarios
pblicos como los pagos por desempeo, que en su forma
ms bsica consisten en el pago de bonos a los funcionarios
que obtienen o superan los estndares de desempeo que les
han sido prescritos.
Ahora bien, debe advertirse sobre los cuestionamientos
que la literatura hace a la escasa evidencia generada para
demostrar los beneficios obtenidos en trminos de desempe-
o y calidad del gasto pblico que seran obtenidos luego de

En el captulo cuarto se aborda ampliamente este concepto.
emprender reformas de este tipo (Stewart and Walsh, 1994;

Walsh et al., 1997; Boyne, 1998; Coulson, 1998; Polidano,
1999; Minogue, 2001). Ms an, se previene sobre los desas-
tres provocados por su introduccin irreflexiva en pases en
desarrollo con contextos polticoadministrativos diametral-
mente distintos a los de los pases iniciadores (Larbi, 1999;
Schick, 1998; Batley, 1999; McCourt 2001; Taylor 2001; Poli-
dano, 2001).
A pesar de ello, existen importantes convergencias entre
los principales acadmicos, donantes y practicantes a nivel in-
ternacional en dos aspectos fundamentales: primero, que a
pesar de la evidencia poco concluyente, ninguno de los pases
iniciadores puede imaginar hoy da la gestin de los asuntos
de sus administraciones pblicas sin sistemas de monitoreo y
evaluacin del desempeo. En segundo lugar, los problemas
que se han encontrado en ciertas naciones desarrolladas no
deben condenar a los pases en desarrollo a un modelo de ap
que, en cambio, s ha demostrado limitaciones de desempeo.
En todo caso, el llamado sera al emprendimiento cauto y re-
flexivo de reformas inspiradas en mayor o menor medida
en los argumentos de la ngp.
el paradigma gerencial y sus implicaciones

para la rendicin de cuentas y la gobernanza democrtica
De lo ya expuesto se deriva que el paradigma gerencial aspira

a establecer un nuevo patrn de gestin de la ap orientado ms
a la obtencin de resultados de alto aprecio pblico que a la
observancia de las normas y los procedimientos tcnicos y le-
gales. Una de las implicaciones ms interesantes de dicha as-
piracin es que cuestiona el ncleo mismo de lo que se entien-
de por responsabilidad pblica en la administracin pblica
tradicional y, por tanto, de sus prcticas de control y rendicin
de cuentas. Mientras que en el paradigma burocrtico la res-
ponsabilidad pblica encuentra su fundamento en el respeto
irrestricto a la norma legal y tcnica, el gerencial se basa en la

capacidad de la ap y sus funcionarios para lograr los resulta-
dos de valor que la ciudadana requiere y demanda (perfor-
mance, not conformance). Esto, a su vez, implica pasar de un
tipo de control administrativo y una rendicin de cuentas ba-
sada estrictamente en el cumplimiento de los ordenamientos
jerrquicofuncionales y normativos a otro que considere el
cumplimiento de resultados.
Cules son las implicaciones de esta idea para los pa-
ses latinoamericanos, en particular para Mxico, cuando tene-
mos una ap en la que an persisten problemas de legalidad y
probidad que reclaman un mayor respeto a la norma? Es ra-
zonable incursionar en el paradigma gerencial a pesar de que
tenemos por delante la inacabada tarea de establecer una
sana y funcional burocracia capaz de garantizar una actua-
cin legal, profesional e imparcial? La respuesta a estas pre-
guntas no es sencilla. Sobre todo cuando compartimos con los
pases desarrollados (quizs con mayor urgencia) la necesidad
de hacer ms con menos, de una ap que entregue resultados,
que contribuya a la generalizacin de los derechos ciudadanos
y no slo se conforme al cumplimiento puntual de procedi-
mientos y normas.
A este dilema, autores latinoamericanos como Luis F.
Aguilar, Luis Carlos Bresser Pereira, Nuria Cunill y Sonia
Ospina, as como publicaciones colectivas como las Cartas Ibe-
roamericanas del Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (clad) (1998) han respondido que lo que re-
querimos en nuestra regin es una agenda de reforma que
restablezca el sentido y la naturaleza pblica de la ap, a la vez
que reconstruya su capacidad administrativa. Es decir, una
agenda de reforma gerencial pero tambin polticogubernati-
va: una estructura de gobierno descentralizada que se dirija
mediante sistemas de informacin y medicin, [pero] que est
obligada a rendir cuentas a la ciudadana y que abra institu-
cionalmente oportunidades y espacios para la participacin
ciudadana (Aguilar, 2006; 210).
Sin embargo, habr que preguntarse antes si ambas

agendas son realmente compatibles. Abunda la literatura que
afirma que en los pases desarrollados las reformas de ngp han
de hecho erosionado la gobernanza democrtica del Estado en
tanto se ha priorizado la rendicin de cuentas gerencial por en-
cima de la rendicin de cuentas poltica (Wise, 2002; McCourt,
2001; Arellano y Gil, 2003). Entre los principales argumentos
en este sentido, destaca que las reformas descentralizadoras
de la ngp responsabilizan y facultan en demasa a los admi-
nistradores pblicos que, al no ser elegidos por la voluntad
popular, no pueden ser llamados a cuentas por los ciudadanos
a partir de mecanismos polticoinstitucionales. Asimismo, se
cuestiona que con tal de lograr una ap ms orientada a las ne-
cesidades y expectativas del ciudadano, ste ha sido reducido
a la dimensin de cliente de los servicios pblicos, despoliti-
zando su relacin con el Estado y, como resultado, erosionado
sus derechos y capacidad de exigencia ante ste.
Por otro lado, autores latinoamericanos sealan que el
paradigma gerencial y el restablecimiento de la capacidad gu-
bernativa democrtica no necesariamente son incompatibles
(Aguilar, 2006; Ospina y Cunill, 2003). Aguilar seala que la
introduccin del paradigma gerencial ha modificado los prop-
sitos, niveles y alcances del concepto de responsabilidad p-
blica en la ap, en el sentido de que la responsabilidad legal se
ha complementado y mejorado con la responsabilidad geren-
cial, al hacer responsable al funcionario no slo de la obser-
vancia de la norma, sino tambin de los resultados por obtener
en su funcin pblica. Las limitaciones de la responsabilidad
legal de la ap tradicional: en el enfoque administrativo pasa-
do se poda ser ineficaz e ineficiente con tal de no ser ilegal o
corrupto (Aguilar, 2006; 433). Muy probablemente, las deci-
siones que pusieron en riesgo la sustentabilidad del Estado
social de la posguerra fueron tomadas con apego al marco le-
gal e institucional, por lo que desde el punto de vista de la
rendicin de cuentas polticolegal fueron impecables, pero no
as desde el punto de vista de la rendicin de cuentas geren-
cial en razn de los problemas que generaron. En suma, nos

referimos a otro tipo de responsabilidad pblica que combina
los conceptos de responsabilidad ante superiores y las leyes, y
la responsabilidad por los resultados obtenidos.
Es posible combinar ambas responsabilidades y mane-
jar las tensiones entre ellas? A continuacin se ofrecen algunas
lneas argumentativas a favor de su compatibilidad prctica
y terica. En primera instancia, destaca que en el caso latino-
americano este dilema se acentuara en un contexto de gestin
descentralizada de la ap en el que el principal instrumento de
control y rendicin de cuentas sea la informacin sobre los re-
sultados de las entidades descentralizadas y los funcionarios
facultados, y no el cumplimiento de la norma tcnica y legal.
Sin embargo, en ninguno de los pases latinoamericanos en los
que se han introducido reformas de evaluacin del desempe-
o, stas han sido acompaadas de modelos descentralizados
de gestin (Cunill y Ospina, 2003), por lo que el principal ins-
trumento de control y rendicin de cuentas contina siendo el
cumplimiento de la norma tcnica y legal. Esta situacin re-
duce los riesgos de erosin de la rendicin de cuentas poltica
en nuestros sistemas democrticos latinoamericanos.
Sin embargo, tal como Cunill y Ospina (2003) lo plantean,
el problema radica en que dada la ausencia de un modelo des-
centralizado de gestin faltan los incentivos endgenos sufi-
cientes para que la informacin derivada de los sistemas de
monitoreo y evaluacin sea utilizada, y se convierta en uno de
los principales instrumentos de control y rendicin de cuentas
de los funcionarios y las dependencias pblicas. Como resulta-
do, la introduccin de reformas de evaluacin del desempeo
pierde gran parte de su potencial transformador. Es aqu don-
de, desde nuestra perspectiva, los actores externos al Poder
Ejecutivo, en primera instancia, y al Estado, en segunda, resul-
tan de vital importancia en el caso latinoamericano para crear
incentivos exgenos para la utilizacin de la informacin deri-
vada de los sistemas de monitoreo y, por tanto, para maximizar
el potencial transformador de la ap en este tipo de reformas.
Por un lado, el Poder Legislativo puede incrementar el

uso de la informacin derivada de los sistemas de monitoreo
y evaluacin del desempeo en al menos tres formas: a partir
de su rol como auditor del desempeo del Ejecutivo a travs
de la asf (en el caso mexicano), como potencial metaevalua-
dor del propio sed, y a travs de la apertura de espacios pbli-
cos de debate sobre el diseo y los resultados de las polticas y
los programas presupuestarios. Por su parte, la academia, las
oscs y los medios de comunicacin pueden tambin contribuir a
crear incentivos exgenos para una mayor utilizacin de la in-
formacin de desempeo por parte de los tomadores de decisio-
nes como productores de investigacin aplicada que facilite la
comprensin e interpretacin de las complejas evaluaciones por
parte de los tomadores de decisiones (principalmente del Poder
Legislativo, en tanto ste tiene la capacidad formal de llamar a
cuentas al Poder Ejecutivo) y como diseadores de rankings o
league tables que agreguen y clasifiquen a las dependencias en
funcin de su desempeo, por nombrar algunos ejemplos.
En suma, la introduccin de reformas sustanciadas en el
paradigma gerencial en contextos como el latinoamericano re-
quieren de la participacin activa del Poder Legislativo y de
actores externos al Estado para incrementar sus posibilidades
de xito en virtud de las posibles externalidades negativas
que traera consigo la introduccin generalizada de modelos
descentralizados de gestin de la ap en trminos del debilita-
miento de la an incipiente rendicin de cuentas poltica que
viven los Estados de la regin. Es decir, demandan de una vi-
sin posgubernamental de los asuntos pblicos en la que se
reconozca el vital papel que pueden jugar actores externos al
Poder Ejecutivo y al propio Estado en el fortalecimiento de
una ap orientada a entregar los resultados de valor que de-
mandan los ciudadanos, y de un poder legislativo con renova-
da capacidad para llamar a cuentas al Poder Ejecutivo sobre
su desempeo. Es slo desde esta perspectiva, la posguberna-
mental, que el paradigma gerencial ser capaz de realizar su
potencial democratizador del Estado y de la ap en pases lati-
noamericanos, ya que es la que ofrece las condiciones necesa-

rias para armonizar en el corto plazo las responsabilidades
legal y gerencial.
hacia un marco para analizar la poltica

de evaluacin del desempeo en mxico
A pesar de que, como se ha visto anteriormente, el tema de la

evaluacin del desempeo ha ganado gran popularidad en los
ltimos veinte aos, los marcos de anlisis disponibles para un
estudio como el que se pretende emprender son, hasta cierto
punto, limitados. Bouckaert y Halligan (2008) identifican tres
tipos. En primer lugar, estn aquellos que vinculan directa-
mente la evaluacin del desempeo con una reforma adminis-
trativa ms amplia, como por ejemplo los casos de Christen-
sen y Laegreid (2001), y Pollit y Bouckaert (2000). En segundo
lugar, se ubican los que adoptan una definicin limitada de
evaluacin del desempeo, como Hatry (1999). Finalmente es-
tn aquellos que estudian un pas en particular o estn orga-
nizados alrededor de temas tradicionalmente administrativos
como gestin de recursos humanos, organizacin, estrategia,
comunicacin, etc. (Bouckaert y Halligan, 2008; 35).
A esta clasificacin se podra aadir el marco diseado
por la ocde (1997) que intenta desagregar las polticas de eva-
luacin del desempeo de los pases miembros en sus princi-
pales componentes con el objetivo de establecer comparacio-
nes y detectar diferencias entre las prcticas. Estos marcos de
anlisis resultan inadecuados para el anlisis que aqu se pro-
pone, pues se busca estudiar el diseo de una poltica nueva
donde se cuenta con poca informacin sobre su implementa-
cin y nula o muy poca evidencia sobre resultados. Inclu-
so, sera inapropiado utilizar el marco propuesto por Bouck-

aert
y Halligan (2008), ya que estos autores disearon tipos
ideales basados en la experiencia de ms de veinte aos de
seis pases desarrollados. En razn de que las administracio-
nes pblicas de los pases iniciadores muestran demandas y

particularidades diferentes a aquellas mostradas por pases
en desarrollo como Mxico, hemos decidido basar el anlisis
del caso mexicano en la evidencia resultante del estudio de
casos de otros pases latinoamericanos.
Existe poca literatura con estndares acadmicos que
explore la experiencia de naciones latinoamericanas en la im-
plementacin de sistemas de evaluacin del desempeo (Are-
llano Gault et al., 2000; Mora, 2000; Cunill y Ospina, 2003;
Ospina et al., 2004). Quizs una de las contribuciones ms
acabadas sea el libro editado por Nuria Cunill y Sonia Ospina:
Evaluacin de resultados para una gestin pblica moderna y
democrtica, en el que se explora la experiencia de cuatro pa-
ses (Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay) en la implemen-
tacin de sistemas de evaluacin del desempeo.
El marco terico propuesto por las autoras es de particular
relevancia para el anlisis que se propone hacer esta obra. Par-
te de la respuesta a tres interrogantes: para qu evaluar, qu
evaluar y cmo asegurar el uso apropiado de la informacin. La
respuesta a la primera ha sido expuesta de manera extensa en
la seccin anterior, por lo que no se entrar en mayor detalle.
Baste decir que al respecto las autoras opinan que la evalua-
cin puede contribuir a fortalecer y profundizar la instituciona-
lidad democrtica si logra establecer claramente los niveles de
responsabilidad de los funcionarios pblicos y su obligacin de
dar cuenta de sus acciones (Cunill y Ospina, 2003).
La respuesta a la segunda interrogante puede ser explo-
rada desde tres niveles analticos. El nivel macro incluye los
grandes ejes de poltica y el diseo institucional de la adminis-
tracin pblica; su evaluacin se refiere a la valoracin de los
proyectos de nacin que fueron elegidos democrticamente. El
nivel meso, por su parte, centra su atencin en el desempeo
de las secretaras/ministerios y los programas y proyectos que
stas implementan. Finalmente, el nivel micro considera las
acciones de los servidores pblicos y podra estar incluido en
la gestin de recursos humanos.
As pues, el marco terico de Cunill y Ospina (2003) su-

pone que para lograr que las evaluaciones contribuyan de for-
ma directa a mejorar las administraciones pblicas es necesa-
rio conseguir dos tipos de integracin en el diseo de las
polticas de evaluacin. En primer lugar, el diseo institucio-
nal debe fomentar que los usuarios de los sistemas de evalua-
cin utilicen los resultados de los tres niveles de anlisis y los
vinculen para lograr una visin y comprensin ms profunda
del desempeo de la ap, logrando, en consecuencia, la integra-
cin vertical. En segundo lugar, las autoras mencionan la im-
portancia de la integracin horizontal, que se refiere a la coor-
dinacin entre diferentes organizaciones y reas de poltica, lo
cual permite una visin y comprensin ms abarcadora del
desempeo de la ap.
Por ltimo, respecto a cmo asegurar el uso de la infor-
macin, las autoras reconocen que ste es un tema que incluso
en los pases iniciadores ha generado problemas y debate. Po-
llitt (2006) afirma que la informacin generada por los siste-
mas de gestin de desempeo rara vez es utilizada por polti-
cos, legisladores y ciudadanos. Cunill y Ospina (2004) sealan
que el problema no slo es tcnico, sino tambin humano y
poltico. Es necesario disear mecanismos y sistemas de in-
centivos que fomenten y premien la utilizacin de la informa-
cin que las evaluaciones de desempeo arrojen. Quizs entre
los ms importantes est otorgar mayor autonoma en la ges-
tin a los funcionarios pblicos, aunque esta medida, tal y
como se discuti en la seccin anterior, puede traer consigo
externalidades negativas para los pases latinoamericanos si
es aplicada de manera generalizada en el corto plazo.
En una publicacin posterior, Ospina et al. (2004) identi-
ficaron dos modelos distintos para la implementacin de pol-
ticas de evaluacin del desempeo en pases latinoamericanos:
el modelo presupuestal y el modelo planificado. El modelo pre-
supuestal, implementado en Chile y Uruguay, favorece que la
informacin generada por el sistema de evaluacin sea utiliza-
da principalmente en la formulacin de presupuestos debido a
su concentracin en el nivel meso de la accin gubernamental.

No es de sorprenderse entonces que en ambos pases los minis-
terios de finanzas jueguen un papel fundamental en el diseo e
implementacin de los sistemas. De manera que, como se pue-
de ver en la matriz, este modelo busca mejorar la vinculacin
del presupuesto con la informacin sobre el desempeo y en-
fatiza la rendicin de cuentas gerencial. El modelo planificado
tiene por objetivo fortalecer la planeacin estratgica y la toma
de decisiones a nivel de poltica pblica y organizacional. ste
se puede encontrar en Colombia y Costa Rica, donde los siste-
mas estaban firmemente vinculados a los planes nacionales de
desarrollo y, por tanto, presentaban un fuerte enfoque al nivel
macro de la accin gubernamental. En este caso, se fortalece la
rendicin de cuentas poltica. Los sistemas de evaluacin es-
taban diseados para asegurar que el presidente y otros oficia-
les de alto rango hagan responsables a sus subordinados por
su desempeo, y la ciudadana, a su vez, hara rendir cuentas a
las autoridades electas sobre el cumplimiento de sus promesas
electorales (Ospina et al., 2004). El diagrama que se presenta
a continuacin resume los modelos:
diagrama 1.2. caractersticas de dos modelos de evaluacin

del desempeo
Modelo presupuestal Modelo planificado

Rendicin de cuentas Mejora de la gestin
Busca mejorar la eficiencia Busca mejorar la eficiencia

y la efectividad del sector y efectividad del sector p-
pblico al vincular el diseo blico al vincular el policy
de presupuestos con la in- making y la planeacin es-
formacin sobre resultados. tratgica con los resultados.
nfasis en los criterios pol-

ticos de rendicin de cuentas
nfasis en los criterios ge-
(ajuste con las promesas po-
renciales de rendicin de
lticas de campaa, respon-
cuentas (eficiencia, eficacia
sabilidad por el desempeo
y calidad del servicio)
mientras se encuentre en el
cargo).
Fuente: Ospina et al., 2004.
consideraciones finales
El presente captulo busc atender, desde la perspectiva aca-

dmica, los temas que sirven como marco terico y analtico de
la poltica de evaluacin del desempeo en el caso mexicano,
as como algunas de sus implicaciones clave. En primer lugar,
se discuti la ngp y sus principales caractersticas. Dentro de
sta, la evaluacin del desempeo juega un papel fundamen-
tal y es el tema principal de este libro. Como se mencion,
virtualmente todos aquellos pases que han tenido reformas
inspiradas en la ngp han implementado la evaluacin del des-
empeo en diferente medida y con diversos grados de xito.
En la segunda seccin se analizaron las consecuencias

que el paradigma gerencial trae para la gobernanza democr-
tica, particularmente las implicaciones de la modificacin del
concepto de responsabilidad pblica al transitar de un siste-
ma de administracin pblica tradicional basado en insumos
y procedimientos a uno gerencial basado en resultados. En
pases desarrollados, se enfatiz en la consecucin de resulta-
dos (performance, not conformance) y en las relaciones exis-
tentes entre los resultados y los procesos o insumos, como por
ejemplo la eficiencia, la eficacia y el llamado valor por dine-
ro. En pases en desarrollo de reciente democratizacin, como
en la mayor parte de las naciones latinoamericanas, los im-
pactos o productos de una poltica no son las nicas variables
relevantes para la sociedad sino que, como consecuencia de la
falta de legitimidad y dficit democrticos, tambin cobran
importancia factores como la transparencia y la apertura de
espacios de participacin.
La implementacin de estas polticas en Amrica Latina
genera un segundo problema. Tradicionalmente el principal
incentivo para que los individuos y organizaciones hagan uso
de los sistemas de medicin del desempeo ha sido brindarles
mayor autonoma, es decir, descentralizacin administrativa.
En vista de que ni en Mxico ni en el resto del continente se
han realizado reformas administrativas comprehensivas su-
ficientes para cumplir con este requisito, es necesario anali-
zar un segundo grupo de incentivos exgenos que motiven a
los funcionarios y organizaciones. En este sentido, se torna
la atencin a actores como el Poder Legislativo y las organi-
zaciones de la sociedad civil para fomentar el adecuado des-
empeo de las instituciones pblicas. Cabe destacar que no
es simple coincidencia que estos dos actores frecuentemente
sean mencionados como cruciales en el proceso de transicin
a la democracia, ya que su participacin activa no slo me-
jorara la posibilidad de xito de este tipo de reformas, sino
que profundizara la democracia y la rendicin de cuentas en
nuestros pases.
Por ltimo, con base en las experiencias latinoamerica-

nas, se establece el marco de anlisis general que guiar la
obra. A este respecto, el estudio sobre Chile, Costa Rica, Co-
lombia y Uruguay elaborado por Cunill y Ospina (2003) resul-
ta invaluable. Las autoras proponen que al evaluar un siste-
ma de gestin del desempeo se deben observar tres niveles
de gobierno: macro (nivel de polticas pblicas), meso (progra-
mas) y micro (funcionarios), as como la integracin horizontal
y vertical que existe entre ellos. Como resultado de la aplica-
cin de este marco de investigacin en cuatro pases latinoa-
mericanos, las autoras identifican dos modelos explicativos
(presupuestal y planificado) que si bien no explican completa-
mente el caso mexicano, s servirn como un marco de referen-
cia, tal y como se ver en los siguientes captulos.
2. Una mirada institucional
a la poltica federal de evaluacin
del desempeo en Mxico:
algunas implicaciones a la luz
del paradigma gerencialista
dionisio zabaleta sols
Desde hace algunos aos, el gobierno federal mexicano ha em-

prendido una serie de reformas que tienen como propsito in-
crementar la calidad y eficacia del gasto pblico. Este proceso
tuvo su punto culminante durante 2007, con la presentacin
de la iniciativa de reforma fiscal en materia de gasto en la que
el Ejecutivo Federal reconoca explcitamente, por medio de
una serie de adecuaciones a distintos ordenamientos legales,
la necesidad de establecer una nueva racionalidad en la defi-
nicin de los presupuestos pblicos que trascendiera las inte-
racciones polticas y organizacionales tradicionales que no
necesariamente reflejaban las prioridades gubernamentales.
Si bien es cierto que la reforma del Ejecutivo en la materia, la
cual pretenda crear un Consejo Nacional de Evaluacin de
las Polticas Pblicas, no fue aprobada por el Legislativo, en la

Especficamente, aqu se hace referencia a la reforma fiscal en mate-
ria de gasto pblico, la cual tena tres objetivos principales: incrementar la
calidad del gasto, prever erogaciones plurianuales en inversin para infra-
estructura y fortalecer la transparencia y rendicin de cuentas en el ejerci-
cio presupuestal. Para observar con mayor detalle las caractersticas de la
propuesta de reforma, vase Iniciativa con proyecto de decreto que reforma,
adiciona y deroga diversas disposiciones de las leyes Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria; Orgnica de la Administracin Pblica Fede-
ral; de Coordinacin Fiscal; General de Desarrollo Social; de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, y de Obras Pblicas y Servi-
cios Relacionados con las Mismas, Mxico, 2007.
42
una mirada institucional a la poltica federal 43
actualidad existe un diseo institucional y normativo de una

poltica de evaluacin del desempeo en el mbito federal
mexicano de la que ya se observan sus primeros rasgos y que
entr en operacin plena a partir del ejercicio fiscal de 2008.
Dicha poltica encuentra su eje articulador en la Ley Fe-
deral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (lfprh)
publicada en marzo de 2006. En dicho ordenamiento se de-
finen las bases del proceso presupuestario y de ejecucin del
gasto procurando [q]ue exista un adecuado equilibrio entre el
control, el costo de la fiscalizacin, el costo de la implantacin
y la obtencin de resultados en los programas y proyectos
(lfprh, 2006; art. 4). Esta premisa indica una forma novedosa
de pensar la elaboracin del presupuesto procurando alcanzar
un balance entre la consecucin de los resultados de gobierno,
as como de la existencia de mecanismos de rendicin de cuen-
tas y evaluacin del desempeo de los programas y dependen-
cias de la Administracin Pblica Federal (apf).
Dentro de un proyecto elaborado por el Banco Interame-
ricano para el Desarrollo (bid) para la implementacin del sis-
tema de Presupuesto Basado en Resultados (pbr) en Mxico
se observa nuevamente este equilibrio entre efectividad del
gasto y la rendicin de cuentas cuando se enfatiza que:
Tal modalidad presupuestaria permite introducir me-

joras en la gestin financiera del lado del gasto, pero
tambin permite garantizar al poder legislativo y a la
ciudadana que cualquier esfuerzo contributivo se ver
acompaado por un esfuerzo del gobierno por adminis-
trar los recursos fiscales con rigor para maximizar los
impactos sobre el desarrollo del pas (bid; 10).

En adelante se utilizarn indistintamente las abreviaciones Ley de Pre-
supuesto o lfprh.
44 dionisio zabaleta sols
La concepcin de esta poltica de evaluacin es resultado de

un largo proceso de ajustes al sistema presupuestario fede-
ral que se remonta a las reformas del Presupuesto por Pro-
gramas (ppp) realizadas a mediados de los aos setenta; a las
reformas del sistema presupuestario realizadas en 1998 (por
medio de las cuales se incorporaron algunos instrumentos de
la gestin privada a la presupuestacin pblica como la pla-
neacin estratgica, los indicadores del desempeo y la admi-
nistracin por objetivos) y, finalmente, a la Nueva Estructura
Programtica (nep) introducida como parte de las reformas del
sistema presupuestario antes sealadas, con la que se busca-
ba establecer una alineacin estratgica entre los objetivos y
prioridades gubernamentales con las funciones y actividades
habituales de la apf.
Si bien es cierto que el sistema de evaluacin que actual-
mente se est estructurando tiene una orientacin un poco
diferente a las reformas presupuestales previas, tambin lo
es que en el fondo rescata un elemento primordial incorpo-
rado por medio de la nep a finales de los noventa: a saber, la
coherencia y alineamiento de las funciones, programas y ac-
tividades habituales de la burocracia federal con los objetivos
estratgicos del gobierno, plasmados en el Plan Nacional de
Desarrollo (pnd). Este elemento introduce un matiz importan-
te porque, al menos idealmente, lo que buscara es romper con
crculos burocrticos incrementales y orientar la accin admi-
nistrativa de acuerdo a las prioridades y objetivos centrales
del Ejecutivo, lo cual permitira la consecucin de dos objeti-
vos bsicos: racionalizar el proceso de asignacin de gasto y
modernizar la gestin pblica.

En ltima instancia se parte de la premisa de que dicha alineacin de
objetivos, adems de garantizar cierta coherencia en el ejercicio gubernamen-
tal, permitir satisfacer de mejor forma las necesidades ciudadanas. Como se
indica en la Propuesta del Ejecutivo sobre el sed entregada a la Cmara de
Diputados: Aunque se han fortalecido las etapas del proceso presupuestario
federal, resulta impostergable contar con un sistema que garantice de forma
Como se observa en el diagrama 2.1, la base de la poltica

de evaluacin se encuentra en la alineacin, en discurso como
estratgica, de los objetivos y prioridades gubernamentales
con los programas y funciones burocrticas; posteriormente,
todas las polticas y dependencias de gobierno definen con
base en dicha alineacin una serie de objetivos estratgicos,
metas especficas e indicadores del desempeo que son utiliza-
dos como el cimiento del seguimiento y la evaluacin por re-
sultados de los programas pblicos. Finalmente, se espera que
toda esta alineacin programtica y la orientacin a resulta-
dos favorezcan una asignacin mucho ms eficaz de los recur-
sos financieros con base en su relevancia estratgica, as como
a la capacidad de las polticas y las dependencias para alcan-
zar sus resultados. Un impacto que tambin se deriva de este
proceso de evaluacin del desempeo es la reforma y moderni-
zacin efectiva de todas las dependencias de la apf. Esta cade-
na lgica se constituye como el eje fundamental de la poltica
federal de evaluacin.
Esta cadena argumentativa bsica de la poltica federal
de evaluacin se hace operativa por medio de un sistema infor-
mtico conocido como Sistema de Evaluacin del Desempeo
(sed). Este instrumento se concibe como un conjunto de ele-
mentos metodolgicos que permiten realizar una valoracin ob-
jetiva del desempeo de los programas, con base en indicadores
estratgicos y de gestin, para conocer el impacto social y eco-
nmico de los proyectos y programas (shcp, 2007b). El sed in-
corpora dos elementos centrales que se detallan en el grfico
plena y permanente que los recursos pblicos no slo cumplen con los fines
para los que han sido destinados, sino que la ciudadana recibe y percibe con
toda oportunidad sus beneficios [] Para garantizar la confianza de los ciu-
dadanos en el ejercicio del gasto pblico, en el marco de una sociedad cada vez
ms demandante y donde los recursos resultan insuficientes para responder a
todas las necesidades es necesario asegurar que cada peso que eroga el gobier-
no se aproveche de la mejor manera posible, as como demostrarlo de manera
transparente y objetiva (shcp, 2007; 5-6).
diagrama 2.1. elementos generales de la poltica federal

de evaluacin en mxico
Alineacin de los Proyectos y Programas Federales a los

Objetivos y Prioridades del Plan Nacional de Desarrollo.
(definicin y alineacin sexenal de las prioridades
programticas)
Definicin de objetivos estratgicos, indicadores

y metas especficos para cada programa.
(definicin de los objetivos programticos
especficos a evaluar)
Seguimiento constante de los recursos,

enfocado a los resultados.
(etapa en la asignacin del gasto presupuestal)
Asignacin de recursos en funcin de su relevancia

estratgica y la relevancia de sus resultados.
(racionalidad en la asignacin del gasto presupuestal)
Fuente: elaboracin propia.
siguiente: un sistema de evaluacin de los programas y proyec-

tos, y un mecanismo de evaluacin de la gestin y el desempeo
de las dependencias pblicas.
La conformacin final de esta poltica pblica pareciera
nutrirse de algunas de las premisas doctrinarias de la Nueva
Gestin Pblica (ngp), que ha servido de pauta discursiva e
instrumental en los procesos de modernizacin administrati-
va alrededor del mundo en las ltimas tres dcadas. Si nos
remitimos a los siete componentes valorativos de la ngp pro-
puestos por Hood (1991), es posible reconocer que el paradig-
ma de la evaluacin del desempeo que se busca implementar

en Mxico incorpora al menos tres elementos bsicos (estable-
cimiento de estndares y medidas explcitas de desempeo,
mayor nfasis en el control de impactos, y mayor peso en la
disciplina y parsimonia en el uso de los recursos). En un sen-
tido similar, al retomar los principios del paradigma posburo-
crtico sealados por Barzelay (1998), es posible reconocer
cmo la evaluacin del desempeo se inscribe decisivamente
como un mecanismo de anlisis y retroalimentacin de los re-
sultados gubernamentales.
diagrama 2.2. vertientes principales del sistema de evaluacin

del desempeo mexicano
Sistema de Evaluacin del Desempeo
Evaluacin de la gestin
Evaluacin de programas
pblica
(Conevalshcp)
(sfpshcp)
Evaluaciones
Programas anuales Programa de mejora

de evaluacin de la gestin
Sistemas de monitoreo
y evaluacin por
dependencias
Sistema comprehensivo de
indicadores del desempeo por
programa o dependencia
Sistema integral de monitoreo

Compromisos de mejora de la
y evaluacin basado en
gestin por dependencia
resultados de los pf
Presupuesto basado en Resultados

A pesar de esto, hay un par de elementos que requieren un

anlisis un poco ms detallado, especialmente para el caso
mexicano. Por una parte, si bien es cierto que desde distintos
miradores analticos no se considera a la ngp como un paradig-
ma integrado del todo y se concibe, ms bien, como una doc-
trina en la que se engloban una gran cantidad de herramien-
tas dispersas, resulta importante observar la forma en la
que se engarzan sus distintas premisas doctrinarias para pro-
ducir un cierto tipo de dinmicas administrativas. Asimismo,
la confluencia de instrumentos de corte gerencialista en un
escenario de persistencia de lgicas burocrticojerrquicas
puede, al menos tericamente, producir una serie de tensiones
y contradicciones que reduzcan el efecto de las estrategias de
modernizacin.
Por otra parte, cualquier esfuerzo de implementacin de
medidas de evaluacin del desempeo no tiene como propsito
la medicin per se, sino que incorpora una serie de objetivos ul-
teriores que generalmente se orientan hacia el establecimien-
to de pbr, el mejoramiento de la gestin administrativa y el
fortalecimiento de la rendicin de cuentas interna y externa.
Con base en estas dos aclaraciones, este captulo tiene como
propsito analizar el diseo de la estrategia de evaluacin del
desempeo desde la lgica de la ngp. Para esto, se retomarn
algunos de los elementos conceptuales descritos y discutidos
en el primer captulo de este libro para analizar la congruen-
cia de la experiencia mexicana.
Para satisfacer este objetivo, en un primer momento se
describir con cierto detalle el diseo institucional de la poltica
de evaluacin del desempeo en Mxico con el fin de destacar
cmo en el caso mexicano se est conformando un sistema dual
en el que se busca incrementar la racionalidad del gasto pbli-
co a travs de la implementacin paulatina de presupuestos
basados en resultados, as como mejorar la gestin organiza-
cional de las dependencias de la apf. En un segundo apartado
se discutirn algunas implicaciones de la experiencia mexi-
cana que se pueden observar desde las premisas doctrinarias
de la ngp. En particular, esta seccin se concentrar en los

obstculos que se podran encontrar en el mediano plazo debi-
do a la inexistencia de mecanismos de autonoma gerencial al
interior de la apf, a la dificultad que implica el rompimiento de
rutinas y lgicas burocrticas tradicionales, as como a la mis-
ma tensin institucional que implica el establecimiento de un
sistema de evaluacin dual. Finalmente, en una tercera sec-
cin se ofrecern algunas conclusiones generales del captulo.
la estrategia de evaluacin del desempeo en mxico:

hacia un modelo dual?
Como se seal someramente un poco ms arriba, el esquema

mexicano de evaluacin del desempeo parte de una premisa
fundamental: alinear todos los mecanismos programticos y
organizacionales de la apf con las lneas estratgicas del pnd
con el fin de alcanzar los objetivos de poltica que redunden en
la solucin de los principales problemas pblicos del pas. Con
esta idea en mente, el sistema de evaluacin federal establece
como concepto aglutinador el de gestin del desempeo que se
define como la utilizacin estratgica de informacin relevante
sobre los resultados arrojados por los programas y dependen-
cias gubernamentales para la toma de decisiones futuras en la
asignacin del gasto y en el establecimiento de medidas de me-
jora de la gestin. A partir de esta lgica, se funda un esquema
dual en el que por una parte se proponen medidas especficas
de evaluacin de los programas gubernamentales sujetos a re-
glas de operacin y, por otra, un conjunto de instrumentos que
midan el desempeo de la gestin organizacional.
De la sntesis de estos dos elementos se busca estruc-
turar una cadena lgica que vincule cada una de las fases
del proceso presupuestario con la medicin y evaluacin del
desempeo (que se puede observar en el siguiente diagrama),
adems del sistema informtico sed, en el que converjan to-
dos los indicadores y resultados relevantes con el propsito de
ser utilizados posteriormente por los tomadores de decisiones

para la asignacin presupuestal, la mejora administrativa y el
fortalecimiento de los mecanismos de rendicin de cuentas.
Ms all de la doble lgica antes expuesta, esta vincula-
cin entre proceso presupuestario y el paradigma de resultados,
que conduce la conformacin del sed, tiene algunos elementos
genricos que merecen atencin especial. Dichos mecanismos se
vincularan (siguiendo el esquema anterior) a las fases de pla-
diagrama 2.3. vinculacin entre el proceso presupuestario

y el enfoque de resultados
Alineacin con el pnd y sus programas

planeacin
Objetivos estratgicos de las dependencias y entidades
Elaboracin y autorizacin de estructuras

programticas
Definicin de programas presupuestarios
programacin
Elaboracin de matriz de indicadores (Marco
Lgico)
Generacin de los indicadores estratgicos y
de gestin (sed)
Asignaciones presupuestarias
presupuesto con base en resultados
ejercicio y Mejora en la gestin

control y calidad del gasto pblico
Informes de resultado
seguimiento Monitoreo de indicadores
Compromisos para resultados y

evaluacin de mejoramiento de la gestin
rendicin de Cuenta pblica de resultados

cuentas
Fuente: shcp (2007c; anexo 1, 4).
En trminos formales, el sed se define como: un conjunto de elementos

metodolgicos que permiten realizar una valoracin objetiva del desempeo

de los programas, con base en indicadores estratgicos y de gestin, para
conocer el impacto social y econmico de los proyectos y programas (shcp,
2007b).
neacin, programacin, seguimiento y evaluacin del ciclo pre-

supuestal, mientras que las dos vertientes particulares se orien-
taran a la fase de presupuestacin (la evaluacin de programas)
y a la de ejercicio y control (la evaluacin de la gestin).
Si se inicia en la etapa de evaluacin, el punto de partida
se encuentra en la definicin de los objetivos estratgicos de
cada una de las dependencias, los cuales deben alinearse con
los objetivos y prioridades establecidos por el Ejecutivo Fede-
ral en el pnd, as como con los programas sectoriales con los
cuales cada una de las dependencias mantiene una relacin
funcional. En este sentido, basado en estos objetivos se esta-
blecen las metas y perspectivas sexenales concretas que cada
una de las dependencias buscara alcanzar. Como se indica en
los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Progra-
mas Federales de la apf:
Los objetivos estratgicos de las dependencias y entida-

des deber una expresin de los fines ltimos que se fijen
en el marco de los objetivos, estrategias y prioridades
contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que
las dependencias y entidades debern elaborar dichos
objetivos estratgicos alinendolos y vinculndolos con
el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que se
deriven del mismo (lgepf; quinto).
Estos objetivos estratgicos definen la base mediante la cual

se justifica la actuacin de determinada dependencia, as como
la existencia de sus programas especficos. En este sentido,
los objetivos estratgicos deben estar vinculados y justifica-

A partir de este alineamiento bsico con el Plan Nacional de Desarrollo
es que se puede hacer la conjetura de la construccin de objetivos e indicado-
res estratgicos que definen la pauta sexenal de desempeo y tendern a ser
estables a lo largo de toda la administracin.

En adelante slo Lineamientos o lgepf.
dos a un anlisis de necesidades, as como de los problemas

sectoriales especficos que dicha dependencia (por medio de
su funcionamiento operativo y sus programas base) trata de
resolver. Como se indica en los Lineamientos (2007) estos ob-
jetivos estratgicos deben hacerse pblicos por medio de las
pginas en Internet de cada una de las dependencias con el fin
de fortalecer la rendicin de cuentas hacia la ciudadana.
Como una medida para asegurar la coherencia de los ob-
jetivos estratgicos de cada una de las dependencias con las
prioridades del Gobierno Federal se prev que las secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico (shcp) y de la Funcin Pblica
(sfp), as como el Consejo Nacional de Evaluacin de la Polti-
ca Social (Coneval) en el mbito de los programas de desa-

Especficamente, los Lineamientos (2007) en su numeral sptimo espe-
cifican que en las pginas en internet se debe publicar al menos:
La forma en la que dichos objetivos se vinculan con el Plan Nacional de
Desarrollo y el Programa Sectorial especfico.
La justificacin de cada objetivo con base en el anlisis de necesidades
previamente sealado.
Los indicadores de resultados para cada objetivo estratgico.
La especificacin de bienes o servicios que se generan para alcanzar
cada objetivo.
La identificacin del programa federal por medio del cual se alcanza
dicho objetivo.
En el caso de programas de desarrollo social, la especificacin de la
poblacin objetivo.
La justificacin legalnormativa de cada objetivo.

Cabe sealar aqu que, a lo largo del proceso de toda la poltica de eva-
luacin y de presupuestos basados en resultados, la participacin del Cone-
val se sujeta al mbito especfico de su competencia enmarcado en el Ttulo
Quinto de la Ley General de Desarrollo Social. En adelante se utilizarn de
forma indistinta las siglas de cada una de las dependencias antes sealadas:
shcp para Hacienda, sfp para la Funcin Pblica y Coneval para el Consejo
Nacional de Evaluacin de la Poltica Social. Es importante subrayar tambin
que las alusiones hechas a lo largo de este trabajo se circunscriben normati-
vamente al mbito exclusivo de la poltica social; en el resto de los sectores la
responsabilidad recae solamente en la shcp y la sfp.
rrollo social evalen la congruencia de los objetivos estrat-

gicos particulares con las prioridades de gobierno, as como con
los fines de los programas federales. A pesar de que, como se
mencion un poco ms arriba, el establecimiento de los objeti-
vos estratgicos establece la pauta sexenal del desempeo de
las organizaciones pblicas, los Lineamientos (2007) permiten
que la evaluacin de los objetivos estratgicos pueda realizar-
se anualmente. Si bien esta medida podra suponer un cierto
elemento de discrecionalidad poltica por parte de las instan-
cias coordinadoras de la poltica, segn informacin de fun-
cionarios involucrados en el proceso de implementacin de la
estrategia de evaluacin, la revisin continua tiene por objeto
un mejoramiento incremental de la calidad de los objetivos
estratgicos y de los indicadores de desempeo, adems del
ajuste de los mismos al que obligan tanto el marco normativo
como el programtico.
Una vez que las dependencias han consolidado su listado
de objetivos estratgicos, as como la vinculacin de los mismos
con sus actividades operativas y con sus programas federales de
base, el siguiente paso que tienen que realizar es la elaboracin
de una matriz de indicadores de resultados y desempeo para
cada uno de los programas federales que operan. Dicha matriz
se encuentra enmarcada bajo una metodologa de marco lgico
que es elaborada de manera conjunta por la shcp y la sfp, as
como por el Coneval. Esta metodologa, indica la normatividad,
tendra que estar definida en el marco del proceso presupuesta-
rio y en el Programa de Mejoramiento de la Gestin (pmg).10

En trminos de la normatividad mexicana, por indicador se entiende
la expresin cuantitativa o, en su caso, cualitativa que proporciona un medio
sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con las
acciones del programa federal, monitorear y evaluar sus resultados (lgepf,
2007; noveno).
10
Para el caso del ejercicio fiscal 2008, la metodologa de marco lgico
fue publicada el 17 de julio de 2007 por la Unidad de Poltica y Control Pre-
supuestario por medio del oficio 307-A.-1593. En ese mismo documento, as
Al igual que en la definicin de los objetivos estratgicos

de las dependencias, tanto las secretaras de Hacienda y de la
Funcin Pblica, as como el Coneval tienen la obligacin de
evaluar y calificar la calidad de las matrices de indicadores
de todas las dependencias y proponer recomendaciones para
la modificacin de las mismas. Todos los organismos pblicos,
debern atender a estas recomendaciones y ajustar sus matri-
ces a los resultados de las evaluaciones realizadas por las tres
dependencias antes sealadas. En el mbito normativo no se
especifican las caractersticas de este proceso de evaluacin,
as como los criterios que se utilizarn para revisar y aprobar
las matrices de indicadores.
Este ltimo punto cobra especial relevancia, ya que in-
cluso normativamente se observa cierta tensin entre los
criterios fundamentales de evaluacin y de construccin de
indicadores de medicin. Tanto en los Lineamientos (2007)
como en la Ley Federal de Presupuesto (2006) se insiste en
el establecimiento de un sistema de evaluacin en el que se
privilegie la eficiencia, la economa, la eficacia y la calidad de
la apf. Sin embargo, en muchas ocasiones estos criterios dif-
cilmente pueden conciliarse conjuntamente, por lo que debe
como en el numeral noveno de los Lineamientos (2007), se indican los elemen-

tos mnimos que debe contener el listado de indicadores de las dependencias:
Reconocimiento del propsito y del fin de cada uno de los programas
federales, as como la vinculacin que tiene con determinado objetivo
estratgico de la dependencia.
Desglose de los productos, bienes o servicios entregados por el progra-
ma a los beneficiarios.
Identificacin de los recursos financieros, humanos y materiales que se
aplicarn en cada uno de los programas.
Listado de los indicadores utilizados para medir el desempeo de un
determinado programa federal.
Desglose de las fuentes de informacin que sern utilizadas para obte-
ner los datos necesarios para elaborar los indicadores de desempeo.
Identificacin de los factores exgenos a los programas que podran in-
cidir en el cumplimiento de los objetivos.
existir una ponderacin bsica por parte del gobierno, o de

cada dependencia especfica, sobre el criterio fundamental. En
este sentido, la jerarquizacin o ponderacin de los criterios se
convierte en un asunto crucial que no slo se centrara en la
definicin misma de las matrices de indicadores de cada uno
de los programas federales, sino tambin sobre las prioridades
especficas del gobierno en turno, o sobre el valor que justifica
la existencia misma de un instrumento gubernamental.
Finalmente, normativamente se indica que todas las de-
pendencias deben revisar y actualizar anualmente la matriz
de indicadores de sus programas federales, introduciendo en
ella la informacin sobre su operacin, as como los resultados
de las evaluaciones realizadas por actores externos (de las cua-
les se harn algunas anotaciones un poco ms adelante). La
matriz actualizada deber incluirse en las reglas de operacin
de cada uno de los programas federales sujetos a evaluacin.11
A partir de aqu, y ya con una alineacin y definicin precisa
de los objetivos estratgicos y las matrices de indicadores, es
que comienzan a correr por carriles separados la evaluacin
de los programas y de la gestin pblica. A continuacin se
bosquejarn brevemente algunos puntos centrales de cada
una de estas vertientes.
Con la definicin de objetivos estratgicos y de la matriz
de indicadores, la etapa de evaluacin de programas pblicos
inicia formalmente. Los tipos de evaluaciones contempladas
por la legislacin son muy variadas y cada programa pblico
sujeto a reglas de operacin debe ser evaluado anualmente al
menos por uno de los diferentes tipos de evaluacin. La asig-
nacin de stas se encuentra determinada por medio de un
Programa Anual de Evaluacin (pae) que es elaborado cada
11
Esta regla aplica principalmente a los ajustes hechos en la matriz de
indicadores de los programas nuevos o en el caso que la shcp, la sfp y el Cone-
val deciden realizar alguna revisin anual a los objetivos estratgicos y a la
matriz de indicadores de cierta dependencia o programa determinado.
ao de manera conjunta por la shcp y la sfp, as como por el

Coneval.12
En trminos de los tipos de evaluacin contemplados en
la legislacin, los Lineamientos (2007) se dividen en dos varie-
dades principales: en primer lugar, la evaluacin de progra-
mas federales, que se orientan especficamente al anlisis de
acciones y programas concretos y, en segundo, la evaluacin
estratgica, la cual tiene como propsito analizar un conjunto
de programas que giran en torno a una estrategia o poltica
sectorial general (lgepf, 2007; dcimo sexto). Particularmen-
diagrama 2.4. tipos de evaluaciones de programas federales
evaluacin de Anlisis sistemtico del diseo y desempe-

consistencia y o global de los programas federales para
resultados mejorar su gestin y medir el logro de sus
resultados con base en la matriz de indica-
dores.
evalucin de Anlisis de campo que tiene como propsito
indicadores estudiar la pertinencia y el alcance de los
indicadores de un programa particular.
evaluacin de Anlisis de campo que busca identificar si el
procesos programa lleva a cabo sus procesos operati-
vos de manera eficaz y eficiente, y si contri-
buye al mejoramiento de la gestin.
evalucin de Anlisis basado en metodologas rigurosas
impacto que tiene como propsito identificar el cambio
en los indicadores a nivel de resultados atri-
buible a la ejecucin del programa federal.
evaluacin Toda otra evaluacin no comprendida den-
especfica tro de las categoras anteriores.
Fuente: Lineamientos (2007; dcimo sexto).
12
Para el caso del ejercicio fiscal 2007 el Programa Anual de Evaluacin
fue publicado el 30 de abril de 2007.
te, la normatividad reconoce cinco tipos de evaluaciones de

programas federales:
diagrama 2.5. contenidos de la evaluacin de consistencia

y resultados
contenido mnimo especificacin
de diseo Capacidad del programa para

identificar un problema claro
y concreto.
El grado de vinculacin del programa
con los objetivos estratgicos de la
dependencia responsable.
Anlisis de la lgica vertical
y horizontal de la matriz de
indicadores.
Definicin de la poblacin objetivo y
justificacin de los beneficios a dicho
grupo.
En su caso, el anlisis del padrn
de beneficiarios.
Adecuacin de las reglas de
operacin.
Complementariedad o duplicidad con
otros programas.
de planeacin Anlisis de los mecanismos
estratgica de planeacin programtica.
Mecanismos de definicin de metas
e indicadores.
Avance en los instrumentos
de seguimiento y monitoreo
del programa.
Herramientas internas utilizadas
para facilitar un enfoque
por resultados.
El impacto presupuestario del

programa federal.
Seguimiento de las recomendaciones
realizadas en evaluaciones previas.
de cobertura Cuantificacin detallada de la
y focalizacin poblacin potencial y objetivo.
Anlisis para la medicin de la
poblacin objetivo.
Brecha entre poblacin realmente
atendida y la poblacin potencial
y objetivo.
En caso de existir, anlisis de
efectividad de los mecanismos de
focalizacin y cobertura.
de operacin La sujecin del programa a las reglas
de operacin y a la normatividad
relevante.
Anlisis de los mecanismos de
simplificacin y mejora regulatoria
acarreados por el programa.
Los mecanismos de gestin y
administracin financiera del
programa.
La eficiencia, eficacia y economa
del programa.
El cumplimiento y el avance en los
indicadores de desempeo.
Anlisis de los mecanismos de
rendicin de cuentas y transparencia
de la informacin.
de percepcin de Anlisis de encuestas que permita
los beneficiarios percibir el grado de satisfaccin de
los beneficiarios por el programa.
Construccin de un ndice de
satisfaccin poblacional del
programa.
de resultados Anlisis de los instrumentos
disponibles que permitan evaluar los
cambios en los indicadores.
Anlisis de evaluaciones previas.
Presentacin y difusin de los
principales resultados del programa
con base en la matriz de indicadores.
Susceptibilidad del programa a ser
evaluado por impactos.
Fuente: Lineamientos (2007; dcimo octavo).
Asimismo, en los Lineamientos (2007) se establece una clasi-

ficacin especfica sobre los elementos que tienen que incluir
las evaluaciones de consistencia y resultados, las cuales son
las ms utilizadas en la apf. A grandes rasgos, los contenidos
mnimos de la evaluacin que se comprenden en esta catego-
ra son los siguientes:
Con base en la delimitacin de los contenidos de la eva-
luacin de consistencia y resultados cada ao, y de manera
conjunta con la publicacin del pae, se publican unos trminos
de referencia que deben cumplir los evaluadores al momento
que realizan un anlisis de este tipo. Para el caso de los otros
cuatro tipos de evaluacin (indicadores, procesos, impacto y
complementarias) no se especifica ningn contenido ex ante
sino que, al momento que es seleccionado el evaluador, ste
acuerda con la dependencia, y con la aprobacin de Coneval,
los trminos de referencia concretos para dicha evaluacin.
Un punto que debe subrayarse es que la normatividad
indica que todas las evaluaciones a dependencias o programas
pblicos (ya sean de programas o estratgicas) debern ser
realizadas por evaluadores externos con cargo al presupuesto

de la dependencia o entidad responsable del programa federal,
o por el Consejo [Coneval] en el mbito de su competencia y
cuando ste as lo determine (lgepf, 2007; dcimo sexto). As
las cosas, por medio de los Lineamientos (2007) se reconoce
explcitamente la obligacin de las dependencias para subcon-
tratar las evaluaciones a agentes externos.13
Un ltimo tema relevante relacionado con el proceso
de evaluacin es la naturaleza de los programas nuevos. De
acuerdo con los Lineamientos (2007), previo a la puesta en
marcha de cualquier programa federal, la dependencia res-
ponsable tiene que realizar una justificacin, en trminos de
sus objetivos estratgicos y de su impacto presupuestal, del
programa que busca implementarse. Asimismo, dentro de esta
justificacin debe incluirse ya la matriz de indicadores corres-
pondiente sobre la cual se evaluar el programa. Al igual que
en muchas etapas decisionales de la poltica de evaluacin,
la justificacin debe ser enviada a la shcp y al Coneval para
su inclusin en el proyecto presupuestario de la dependencia
correspondiente. A diferencia de la definicin de los objetivos
estratgicos y de la matriz de indicadores, en este caso ni la
Secretara de Hacienda, ni el Coneval tienen atribuciones for-
males para vetar el inicio de la operacin del programa. Por
ltimo, al primer ao de operacin de los programas nuevos
estarn sujetas obligatoriamente a una evaluacin de consis-
tencia y resultados para identificar, tentativamente, los efec-
En el captulo III de los Lineamientos se indican los requisitos mnimos

13
de elegibilidad de los evaluadores externos, dentro de los que se encuentran:

Acreditar experiencia en el tipo de evaluacin correspondiente a la
prestacin del servicio, de programas gubernamentales en Mxico o
en el extranjero.
Presentar una propuesta de trabajo ejecutivo, en la que se incluya el
objeto y la metodologa de la evaluacin, as como el curriculum de los
investigadores que participaran en la evaluacin.
Detalle de la plantilla de personal que se utilizar en la evaluacin.
tos que produce el programa para la solucin del problema

pblico identificado.
Finalmente, una vez que los evaluadores externos rea-
lizan los respectivos anlisis a los programas federales, las
dependencias tienen la obligacin de hacer pblica toda la in-
formacin concerniente a los resultados y la metodologa de la
evaluacin, as como sobre el evaluador externo. Formalmen-
te, se establece que dicha informacin debera ser publicada
diez das despus de que las evaluaciones fueron entregadas a
los organismos correspondientes.
Por su parte, la lgica de la evaluacin de la gestin p-
blica contiene una serie de premisas e instrumentos de accin
diferentes a las de la vertiente de valoracin de los programas.
Esta lnea de accin se orienta a la evaluacin de desempeo
de los procesos, funciones y actividades rutinarias que reali-
zan los servidores pblicos de la apf. La concepcin especfica
que le ha dado el gobierno mexicano a este tipo de evaluacin
se orientara principalmente al desarrollo de metodologas
que permitan evaluar la eficiencia de la gestin de las depen-
dencias de la apf con el fin de mejorar su productividad, as
como capacitar a los funcionarios de las mismas (bid; 5).
En trminos ideales, lo que se busca con el desarrollo
de este instrumento de anlisis de la gestin pblica es tran-
sitar de un esquema administrativo en el que la asignacin
presupuestal se realiza bajo una lgica inercial y con base en
las actividades institucionales a uno en el que los resultados
especficos de desempeo de las dependencias de gobierno de-
terminen finalmente sus partidas financieras. Asimismo, se
busca favorecer la estandarizacin de mejores prcticas inter-
nacionales en todas las entidades pblicas para nivelar cier-
tas actividades administrativas en reas comunes de gestin
a todas las dependencias (planeacin, recursos humanos, go-
bierno electrnico, entre otras), as como estimular una acti-
tud crtica y de perfeccionamiento continuo al interior de las
instituciones de gobierno por medio de la revisin constante
de los indicadores de desempeo.
Una de las primeras medidas impulsadas por el actual

gobierno fue la publicacin de un Decreto de Medidas de Aus-
teridad y Disciplina del Gasto de la apf14 (2006), en cuyo art-
culo sexto se enfatiza que las medidas de austeridad se orien-
tarn a generar ahorros en el mediano plazo y se vincularn al
Programa de Mejoramiento de la Gestin (pmg), con el objeto
de promover la modernizacin de la gestin pblica (dmadg,
2006). As las cosas, y como se puede interpretar de la cita
pasada, en el fondo la evaluacin de la gestin pblica tiene
como propsito primario la reduccin de los costos adminis-
trativos por medio de la identificacin y reforma de procesos y
actividades ineficientes a partir del cual el Gobierno Federal,
y en particular la sfp, deriva dos consecuencias positivas: el
incremento de la productividad y la mejora de los servicios
pblicos brindados a la ciudadana.
Este objetivo genrico de modernizacin administrativa
se operacionaliza programticamente por medio del pmg, el
cual estar coordinado por la sfp. Este instrumento se nutrir
de los resultados de las evaluaciones externas realizadas en
las que se identifiquen fallas en la gestin de las dependencias
pblicas, las cuales se agruparn en nueve temas esenciales:
calidad regulatoria (interna y externa), subcontratacin de
servicios, duplicidades en procesos y funciones, uso de las tec-
nologas de la informacin, congruencia y racionalidad de las
estructuras burocrticas, eficiencia institucional, enajenacin
de bienes, contrataciones consolidadas y, finalmente, calidad
de los trmites y servicios pblicos (shcp, 2007a; 33). Estos
ejes temticos fundamentales guiarn las recomendaciones
generales para toda la apf, pero principalmente las acciones
particulares que se emprendan en cada dependencia para me-
jorar su desempeo administrativo.
En la articulacin del pmg se estableci un Programa
Marco en el cual se reconocen cinco reas de actuacin funda-
14
En adelante Decreto de Austeridad o dmadg.
mentales (Recursos Humanos, Calidad Regulatoria, Calidad

en los Procesos y Servicios, Gobierno Electrnico, y Austeri-
dad y Disciplina del Gasto) a partir de las cuales se despren-
den una serie de subsistemas y objetivos particulares que se
pretenden abarcar con el Programa Final. Dichas reas de
actuacin se aproximan bastante a las lneas de accin antes
mencionadas e incluso, visto desde este mirador, se podra an-
ticipar una intervencin mucho ms amplia en sistemas como
el del Servicio Profesional de Carrera y los Programas Fede-
rales de Mejora Regulatoria (shcp, 2007a; 55).
Para hacer operativos los planteamientos del pmg en
cada dependencia pblica, la sfp emitir un Programa Opera-
tivo anual por medio del cual las entidades gubernamentales
establezcan, de forma coordinada con la sfp y una serie de me-
sas tcnicas, medidas prioritarias que deben ser emprendidas
para mejorar la gestin de su respectiva organizacin. Como
se indica en el artculo 45 de la Ley de Presupuesto (2006), di-
chos compromisos (bases o convenios) de gestin se vincularn
con medidas presupuestarias especficas con el propsito de
promover un ejercicio del gasto mucho ms eficaz y eficiente.15
En concordancia con este argumento, todas las dependencias
que suscriban los convenios de gestin tendrn que ajustar su
funcionamiento a los controles presupuestarios estipulados en
los mismos, as como a las medidas de austeridad y los presu-
puestos autorizados.
15
Dentro de la propuesta del Ejecutivo del sed se indica que las de-
pendencias, entidades paraestatales y rganos desconcentrados suscribirn
Compromisos de Resultados que formarn parte del pmg. Mediante stos,
las organizaciones gubernamentales se obligarn a adoptar prcticas para
modernizar su operacin, elevar su productividad y otorgar un servicio ms
eficiente a la poblacin. Estas transformaciones estarn planteadas en un
mediano plazo y considerarn los diferentes puntos de partida de las insti-
tuciones. Sus avances sern medidos por indicadores de gestin que, esta-
blecidos en los programas, representen compromisos institucionales pblicos
evaluados peridicamente (schp, 2007a; 32).
As las cosas, si bien discursivamente se sostiene el argu-

mento de la modernizacin administrativa y de la mejora de
procesos en la apf por medio de la evaluacin de la gestin,
una meta estratgica que se trata de alcanzar es la reduccin
sustancial de los recursos destinados al gasto corriente para
orientarlos al gasto programtico. Esta idea est en completa
concordancia con las medidas de austeridad promovidas por el
Ejecutivo, as como con los reclamos recurrentes, a veces in-
fundados, relacionados con el excesivo tamao e ineficiencia
del aparato burocrtico federal.
Finalmente, si bien es cierto que los programas operati-
vos anuales sern una herramienta importante para que las
dependencias cuenten con las medidas especficas de reforma,
no se identifica algn instrumento normativo o programtico
en el que se obligue a las dependencias a cumplir con los com-
promisos expresados en los convenios de gestin. Lo nico que
se indicara en dichas bases seran las estrategias de mejora y
su vinculacin con medidas presupuestarias especficas (par-
ticularmente la de reduccin del gasto corriente), sin embargo
normativamente no se especfica como los compromisos se re-
lacionaran con los instrumentos institucionales de rendicin
de cuentas, de control de la gestin, as como con el proceso de
elaboracin presupuestal. Incluso en un diagrama expuesto
en una presentacin de la sfp se observa cmo se estableceran
dos vas diferenciadas entre el incremento de la eficiencia y la
eficacia gubernamental (encuadrada en el pmg y los convenios
de gestin) con los canales tradicionales de rendicin de cuen-
tas que aseguran la legalidad del desempeo institucional.
Una vez descritos los elementos fundamentales que es-
tructuran la poltica de evaluacin del desempeo, faltara
analizar solamente la forma en la que los distintos insumos
generados en dicha etapa se transforman efectivamente en
procesos operativos y en decisiones sobre la asignacin de gas-
to. Desde una visin normativalegal estricta no hay ningu-
na regulacin que haga explcito dicho vnculo. Por tal razn,
esta parte se elaborar preliminarmente (y a falta de infor-
macin operativa de primera mano) con la informacin que

se obtiene de los Lineamientos generales para el proceso de
programacin y presupuestacin para el ejercicio fiscal 2008
(shcp, 2007c).
Un primer rasgo que se observa es que la Secretara de
Hacienda ha comenzado la instrumentacin de un sistema
llamado Proceso Integral de Programacin y Presupuestacin
(pipp) por medio del cual se realizar la captura informtica
de las matrices de indicadores y de los objetivos estratgicos de
las dependencias gubernamentales. Este instrumento se con-
sidera como un sistema de base que apoyar la captura y la in-
tegracin final del sed, as como de las distintas herramientas,
en la elaboracin de los presupuestos basados en resultados
(shcp, 2007b; anexo 1, 1).
Una vez establecida dicha relacin, se reconoce una vez
ms la importancia de cada uno de los pasos descritos en la
argumentacin bsica de la poltica pblica (objetivos estra-
tgicos, indicadores del desempeo, etc.) en el trnsito pau-
latino hacia un esquema presupuestal basado en resultados.
Adicionalmente, se hacen algunas anotaciones sobre ajustes
que se realizarn en la nep que permitirn una vinculacin
mucho ms clara y precisa entre los sistemas del pipp y el sed
en el proceso de elaboracin del anteproyecto de presupuesto.
Particularmente, en los Lineamientos de Programacin y Pre-
supuestacin se estipula la desaparicin de la figura de Ac-
tividad Prioritaria de la nep por el de Programa Presupues-
tario por medio del cual se reorganiza el gasto programable
en tres reas principales (Programas Federales, Proyectos de
Inversin y Actividades Especficas).
La lgica que se intuye con esta reorganizacin es la de
identificar con claridad el presupuesto asignado a cada pro-
grama sujeto a evaluacin y poder determinar con claridad,
durante la fase de presupuestacin, las modificaciones en
asignacin de recursos que se puedan realizar con base en los
resultados obtenidos. Algo similar ocurre con el campo de acti-
vidades especficas en la que se observan ciertos paralelismos
entre sus rubros secundarios (bienes y servicios, actividades

rectoras, actividades de apoyo, gasto federalizado y otros) y
las principales lneas de accin del pmg. En este sentido se po-
dra aventurar una hiptesis en el sentido de que se estn rea-
lizando los ajustes operativos necesarios para identificar con
claridad los montos asignados a cada dependencia en reas
especficas y poder realizar los ajustes correspondientes de
acuerdo con el desempeo que tengan.
Ms all de estos ajustes operativos del proceso de pro-
gramacin, no se identifica otra modificacin relevante y, ms
importante an, no queda claro el criterio que se utilizar para
la asignacin final de los recursos presupuestarios. Es posible
intuir (solamente como conjetura) que el incentivo que se uti-
lizar es el de que a mejor desempeo mayores recursos; sin
embargo, esta conjetura no es del todo precisa, ya que la dis-
tribucin de recursos (y hablando desde una lgica estricta del
desempeo) puede variar de acuerdo a los tipos de indicadores
utilizados, a la ponderacin que se d a distintos criterios de
desempeo (ahorro, calidad, eficiencia o eficacia) y a las din-
micas propias de los mismos programas federales. En muchas
ocasiones, los proyectos se orientan hacia reas en las que no
necesariamente se pueden esperar resultados cuantificables,
pero que pueden estar teniendo un desempeo adecuado.
As las cosas, si bien se puede identificar con claridad
la forma en la que se ha diseado el doble sistema de evalua-
cin del desempeo y se puede llegar a intuir los mecanismos
mediante los cuales los resultados de dicha etapa servirn de
insumo para cargar sistemas informticos que sern utiliza-
dos durante la fase de planeacin y programacin, la etapa de
la decisin en la asignacin del gasto queda muy difusa y poco
clara, mxime si se considera, cmo ya se seal, que pueda
existir cierta contradiccin con lo que se busca alcanzar con el
desempeo; esto es, eficiencia, eficacia, calidad y ahorro.
implicaciones de la experiencia mexicana

a la luz de las premisas de la nueva gestin pblica
Una vez presentada la estructuracin genrica de la estrategia

mexicana de evaluacin del desempeo, y tomando como insu-
mo los elementos conceptuales que se discutieron en el primer
apartado, es posible discutir con mucha mayor precisin la
trayectoria posible que tomar este caso, as como identificar
las implicaciones ms relevantes que se extraen de las premi-
sas de la ngp. Un primer rasgo que se puede detallar es que a
partir del diseo institucional que se propone en Mxico, tal
pareciera que se est articulando un sistema de medicin de
resultados dual en el cual se buscan incorporar algunos ele-
mentos de los modelos Presupuesto y Plan elaborados por
Cunill y Ospina (2003). Dicha conjetura se extrae del esquema
paralelo de evaluacin de programas y de la gestin que se
articula a partir de lo dispuesto en los Lineamientos (2007).
Asimismo, y en un nivel discursivo, al momento de revisar
los documentos que dan vida al sed se observa una doble lgica
gubernamental en la que, por un lado, se mantiene una idea
muy fuerte de incrementar la racionalidad y la efectividad del
gasto pblico (lo cual la acercara a una visin presupuestal),
pero tambin, por otro, se insiste en la necesidad de incrustar
este esfuerzo de racionalizacin dentro de un proceso macro de
modernizacin de la gestin pblica con el fin de entregar servi-
cios pblicos de mayor calidad, as como ofrecer informacin de
rendicin de cuentas mucho ms clara que muestre realmente
las actividades prioritarias de la administracin pblica.
A pesar de esto, un examen ms detallado del caso mues-
tra que la articulacin de un sistema en el que se alinean los
objetivos y estrategias de cada dependencia con las del gobier-
no en turno (plasmadas en el pnd), que desarrolla matrices de
indicadores y efecta evaluaciones peridicas de los progra-
mas pblicos se encuentra mucho ms cercano al modelo pre-
supuestal que al modelo de planificacin. Esta conjetura se
hace mucho ms slida al revisar las recientemente publica-
das Disposiciones generales del sed, en las que se observa que

el objetivo fundamental de todo este entramado de polticas es
la elaboracin gradual de presupuestos basados en resultados
en Mxico. Este mismo documento reconoce, de forma implci-
ta, la subordinacin de la vertiente de planificacin (que en
este caso sera la de evaluacin de gestin) con los fines y es-
trategias que conduciran a la conformacin de pbrs.16
Las razones que pueden explicar la preponderancia de
esta visin presupuestal en el caso mexicano son muy varia-
das: el peso fundamental que ha dado la actual administracin
federal al tema de la austeridad y la racionalidad del gasto, la
preponderancia innegable (as como la experiencia acumula-
da) con la que cuenta la shcp para impulsar un proyecto de
este tipo en comparacin a la sfp, la influencia internacional
que ha tenido la agenda de pbr en Mxico y, finalmente, la
incapacidad de la sfp para elaborar de forma rpida y efectiva
una estrategia alternativa que pudiera aproximarse ms ha-
cia una visin de planificacin integral.
Ms all de las posibles discusiones al respecto, conside-
ro mucho ms importante discutir algunas limitaciones que la
eleccin de este modelo tiene a la luz del lente conceptual arriba
propuesto. Una primera restriccin que salta a la vista (y que
se vincula con uno de los componentes doctrinales de la ngp) es
el de la existencia de un sistema burocrtico de autonoma ge-
rencial en el cual los directores de programas o de dependencias
son capaces de asignar con cierta libertad sus recursos organi-
zacionales para maximizar la consecucin de los objetivos es-
tratgicos. Como se seal en el primer apartado, esta premisa
resulta fundamental en el modelo presupuestal si se asume,
tal y como lo hacen Cunill y Ospina, que este tipo de esquemas
conducen hacia una rendicin de cuentas gerencial.
16
Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sis-
tema de Evaluacin del Desempeo, Diario Oficial de la Federacin, 31 de
marzo de 2008.
A diferencia de otros pases en los que las reformas de

evaluacin del desempeo se han acompaado con iniciativas
de desmantelamiento de los Servicios Civiles de Carrera, en
Mxico ha sucedido el fenmeno contrario: desde hace algunos
aos se ha apostado por el fortalecimiento de un sistema de
carrera que privilegia el inmovilismo y las restricciones lega-
les de los funcionarios pblicos. Por otra parte, la tradicin
burocrticolegal mexicana ha incrementado ad nauseam la
cantidad de regulaciones y obligaciones de control legal, lo
cual limita enormemente la capacidad de los gerentes de
asignar sus recursos disponibles a las reas ms eficientes o
efectivas. Con esto mismo se limitan los alcances de rendicin
de cuentas del modelo presupuestal, al seguir manteniendo
un esquema de control sobre los insumos y no necesariamente
sobre los resultados.
Una segunda cuestin se refiere a la forma en la que se
han resuelto los problemas de medicin del desempeo en la
construccin de las matrices de indicadores. Ms all de la
posibilidad de establecer medidas robustas desde el inicio de
la operacin del sed, la elaboracin de matrices de indicadores
en Mxico se ha realizado bajo una lgica fuertemente incre-
mental y sin una evaluacin adecuada sobre la pertinencia de
los mismos. En opinin de algunos actores involucrados en la
implementacin de esta estrategia, se ha preferido convertirlo
en una herramienta de aprendizaje organizacional que permi-
ta a las dependencias una adaptacin paulatina al paradigma
resultadista.
Sin embargo, y a la luz de la experiencia internacional,
esta necesidad de negociar los indicadores y la debilidad de
precisin de los mismos se debe a que desde un inicio el sed
se pens como una herramienta aglutinante de todo el espec-
tro gubernamental y no se tuvo la sensibilidad suficiente para
reconocer que hay ciertas reas del gobierno en las que la de-
finicin de productos e impactos es una labor muy compleja y
que, en el largo plazo, no necesariamente ofrece un valor agre-
gado. Un vistazo a algunos casos internacionales muestra que
la conformacin de matrices de indicadores slidas solamente

es posible en ciertos sectores de poltica (como educacin, sa-
lud y proteccin social) en los que la definicin de productos e
impactos resulta relativamente fcil.
Hablando ya en trminos de la estrategia en su conjun-
to, el modelo mexicano (en sus dos vertientes) parece circuns-
cribirse solamente a un nivel meso de evaluacin (esto es, de
programas y organizaciones) y soslaya la importancia que
tiene la evaluacin de polticas y de los funcionarios pbli-
cos como parte de una estrategia integral. Esta limitacin se
vincula tambin con el alto grado de fragmentacin que tiene
la evaluacin gubernamental mexicana en la que se encuen-
tran agencias responsables del nivel macro (como el inee en
el caso de educacin) y del nivel micro (como el subsistema de
evaluacin del desempeo del Servicio Profesional de Carre-
ra) las cuales, empero, no tienen puntos de contacto claros de
integracin vertical.
Esta restriccin en la profundidad y la integracin verti-
cal del sed en Mxico se concatenan claramente con el objetivo
particular de orientar la presupuestacin basada en resulta-
dos solamente al gasto programable (e incluso en un primer
momento slo al de los programas sujetos a reglas de opera-
cin que entregan subsidios a la ciudadana). Asimismo, y al
no existir un nivel de evaluacin macro en el que se hace una
vinculacin entre programas y organizaciones que estn orien-
tadas hacia una poltica pblica determinada, tampoco se ob-
serva con claridad un alto grado de integracin horizontal.
Ms all de esto, s parece que el esquema mexicano ten-
dera a satisfacer algunos de los criterios doctrinarios de la
ngp propuestos por Hood (1991). Independientemente de los
elementos de definicin de estndares de desempeo, del nfa-
sis en productos y del incremento de la disciplina en el uso de
los recursos (que son endgenos a este tipo de reformas), tam-
bin se observa cierta vinculacin con los principios de mayor
desagregacin de las unidades del sector pblico (al menos al
momento de evaluar y calificar el desempeo de cada una de
las unidades responsables del manejo de programas), as como

un incremento de la competencia al interior del sector pblico
al establecer esquemas de calificacin o benchmark del des-
empeo en cada uno de los programas en funcin del avance
en su matriz de indicadores. Asimismo, y desde la vertiente
de evaluacin de la gestin, tambin se satisface el criterio
de la introduccin de prcticas gerencialistas al sector pblico
cuando dentro del pmg se propone el establecimiento de bue-
nas prcticas estandarizadas a ciertas reas comunes de las
dependencias de gobierno.
A pesar de lo anterior, y con esto concluyo esta seccin,
hay un tema que hasta el momento no se ha discutido y que
resulta crucial para entender la viabilidad futura de la estra-
tegia de evaluacin del desempeo en Mxico: el aprendizaje
organizacional. Si bien es cierto que la instrumentacin de
una estrategia de evaluacin del desempeo del tipo presu-
puestal supone una serie de problemas tcnicos y de ajuste de
las estructuras programticas, un elemento central que puede
asegurar el xito de esta poltica es la forma en la que cada
uno de los actores participantes va adaptando las lgicas y
rutinas tradicionales a los nuevos esquemas del paradigma
resultadista.
Esto se hace especialmente evidente en el caso mexica-
no, ya que la estrategia propuesta no ha venido acompaada
de otro tipo de estrategias (sistemas de incentivos, ordena-
mientos legales ad hoc) que faciliten el proceso de aprendizaje
organizacional y poltico que asegure el uso de la informacin
generada en las evaluaciones por los principales agentes. En
un nivel organizacional es posible intuir que las dependencias
gubernamentales, sujetas tradicionalmente a controles de
corte legaljerrquico, puedan percibir la evaluacin del des-
empeo con cierto recelo. Esto se puede hacer particularmen-
te evidente en el caso de las evaluaciones externas, en las que
los responsables de la operacin de los distintos programas
sujetos a reglas de operacin puedan establecer dos posibles
estrategias. Por un lado, bloquear sistemticamente el acceso
a la informacin a los evaluadores con el fin de evitar que sus

programas sean evaluados negativamente y as no puedan re-
cibir un castigo en trminos presupuestales o legales. Por otra
parte, tambin pueden tomar una postura de maquillaje de
la operacin del programa con el fin de que los resultados sean
satisfactorios y de esa manera evitar algn tipo de sancin.
Esta actitud reacia y, hasta cierto punto, pasiva por par-
te de los funcionarios pblicos se puede deber a que el siste-
ma de incentivos que se ha construido de forma paralela a
la infraestructura de evaluacin mantenga rasgos punitivos,
adems de que los funcionarios no encuentren en este tipo de
ejercicios algn tipo de utilidad directa. Posiblemente la nica
estrategia que pretende reorientar el esquema de incentivos
sea el pmg, en el que el cliente principal de las evaluaciones
es la misma dependencia gubernamental, que ser la encar-
gada de identificar aquellas reas de gestin interna dbiles
y en las que puede recibir un paquete de recomendaciones;
por otra parte, este programa no establece incentivos puni-
tivos directos, sino que conforma un esquema de premios a
organizaciones, reas o funcionarios que tengan un desempe-
o sobresaliente, adems de mecanismos punitivos indirectos
que no son de corte legal sino de comparacin con otras agen-
cias elaboracin de rankings de desempeo, principalmente
(shcp, 2007b; 33).
Adems, esta postura por parte de las agencias pblicas
pueda deberse a que los mismos entes coordinadores de la es-
trategia de evaluacin federal (en este caso la shcp y la sfp)
han sido las secretaras que tradicionalmente han reprodu-
cido los esquemas de control presupuestal y legaljerrquico.
Buena porcin de las estructuras organizativas de estas dos
ltimas dependencias estn orientadas al control ms que a la
promocin del buen desempeo organizacional. As las cosas,
un nivel que seguira pendiente y que depender del proceso
de ajuste incremental de la poltica ser la forma en la que,
tanto los actores centralizadores de la poltica como las dems
agencias, ajusten su comportamiento al nuevo paradigma del
desempeo y reconozcan los beneficios que este tipo de herra-

mientas pueden tener para mejorar los resultados de sus or-
ganizaciones.
A lo largo de este captulo se busc presentar de manera gene-

ral el diseo institucional de la estrategia mexicana de eva-
luacin del desempeo. Asimismo, este caso se ha contrastado
muy rpidamente con algunos criterios de anlisis descritos
en el primer captulo de este libro, adems de estudiar la vin-
culacin con los principios doctrinarios de la ngp propuestos por
Hood (1991). En este sentido, aqu se han podido ofrecer algu-
nas pistas introductorias sobre la posible trayectoria que po-
dr tomar el sistema de evaluacin mexicana, as como las
principales limitaciones (medidas a partir de los elementos
de profundidad y transversalidad de la estrategia). Asimismo,
se han sealado algunas posibles tensiones futuras que se
pueden observar en la operacin misma del programa a partir
de la desvinculacin que existe entre esta estrategia y otras
premisas bsicas de la ngp tales como la autonoma y la rendi-
cin de cuentas gerencial.
En los captulos subsecuentes de este libro se podr en-
contrar un anlisis mucho ms detallado sobre la forma en la
que se ha iniciado la implementacin de todo este diseo nor-
mativo e institucional; as como los efectos que la estrategia
de evaluacin del desempeo del gobierno federal mexicano
tiene sobre la elaboracin de medidas de racionalizacin del
gasto pblico (principalmente a travs de la introduccin
del pbr), la mejora de la gestin de las dependencias adminis-
trativas, as como en la rendicin de cuentas. As pues, y ms
all del mbito restringido de anlisis que aqu se present,
este captulo puede servir de referencia para las discusiones
posteriores de la presente investigacin.
3. Anlisis del esquema de evaluacin
de programas federales sociales
implementado en 2007:
el Programa Anual de Evaluacin
y la Matriz de Marco Lgico
moiss domnguez p. y fabiola zermeo n.
A fin de profundizar en el anlisis del esquema de evaluacin de

los programas federales sociales, en este captulo nos daremos a
la tarea de revisar dos aspectos importantes del mismo referidos
a su proceso de implementacin: el Programa Anual de Evalua-
cin (pae) 2007 y la metodologa de Marco Lgico (ml) definida.
El primer aspecto ser ver en qu medida se realizaron los pro-
psitos que se esperaban con su implementacin. En el segundo,
se analizarn las implicaciones de la introduccin de la Matriz
de Marco Lgico (mml) como base metodolgica para la evalua-
cin de dichos programas.
En el abordaje de ambos aspectos destacaremos el papel
representado por el Coneval, pues en l descansa la responsa-
bilidad medular de evaluar el desempeo de tales programas
en el cumplimiento de los objetivos de la poltica de desarrollo
social que encarnan. Esta informacin resulta fundamental
para ser valorada en el nuevo proceso de presupuesto basado
en resultados y en la transparencia y rendicin de cuentas
gubernamentales.
Antes de pasar al anlisis de ambos aspectos, nos da-
remos a la tarea de revisar precisamente el status formal y
real que tiene el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
Social (Coneval) en elementos centrales de la evaluacin de
desempeo, puesto que en diversos aspectos comparte con la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp) y la Secre-
tara de la Funcin Pblica (sfp) atribuciones en la materia,
aunque de manera poco clara y armnica.
74
anlisis del esquema de evaluacin 75
Cabe sealar que no se realiza un anlisis ms a profun-

didad de otros procesos de implementacin de la evaluacin de
programas federales sociales en virtud de que es muy corto el
tiempo transcurrido desde la puesta en marcha de este esque-
ma de evaluacin del desempeo, sancionado tanto en los Li-
neamientos como en el pae, como para realizar una valoracin
integral y plenamente objetiva. A ese factor se suma el hecho
de que la informacin disponible al pblico del propio Consejo,
as como de las secretaras mencionadas sobre su actuacin en
este campo de la evaluacin, es muy escasa.
la fuerza legal e institucional del coneval
El Coneval es por definicin de la Ley General de Desarrollo

Social (lgds, 2004; artculo 81) un organismo pblico descen-
tralizado, con personalidad jurdica, patrimonio propio, auto-
noma tcnica y de gestin de conformidad con la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales. Tiene por objeto normar y co-
ordinar la evaluacin de las Polticas y Programas de Desarro-
llo Social, que ejecuten las dependencias pblicas, y establecer

Al momento de realizar este ensayo (fines de abril de 2008), el Coneval
recin haba colocado en su pgina en internet informacin de las evaluacio-
nes que realiz en 2007. En contraste, muchas de las propias dependencias
y entidades evaluadas por agentes externos diferentes al Coneval an no lo
haban hecho.

Por ejemplo, luego de casi tres aos de existencia legal, el Coneval no
reporta ninguna informacin en el Portal de Obligaciones de Transparencia
en cuanto a lo sealado en las fracciones xv y xvii, denominados Informes e
Informacin relevante, respectivamente. Tampoco la sfp tiene algn apar-
tado o informacin relevante disponible sobre esta poltica en sus pginas en
internet, salvo el Acuerdo bajo el cual se emiti el pae. Por su parte, la shcp
cuenta con un espacio en su pgina en internet, pero en l slo se encuentran
los documentos normativos emitidos o vinculados a esta funcin sustantiva.
De hecho, a un ao de emitidos los Lineamientos, no exista el portal del sed
estipulado en el artculo vigsimo sptimo.
76 domnguez y fabiola zermeo n.

moiss
los lineamientos y criterios para la definicin, identificacin y

medicin de la pobreza, garantizando la transparencia, objeti-
vidad y rigor tcnico en dicha actividad.
Para ello debe revisar peridicamente el cumplimiento
del objetivo social de los programas, metas y acciones de la po-
ltica de desarrollo social, para corregirlos, modificarlos, adi-
cionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente
(lgds, 2004; art. 72).
Precisamente esta capacidad para incidir en la estruc-
tura programtica del gobierno federal, dada su facultad
para realizar una valoracin de los resultados obtenidos por
los programas y, con base en ello, emitir recomendaciones a
diversas instancias es una de las caractersticas del Coneval
que la distingue de otras instituciones pblicas federales que
se plantean funciones de evaluacin, pero sin vinculacin al-
guna con la obtencin de resultados como medida para valorar
su desempeo. Lo que, entre otras cosas, muestra que su di-
seo se encuentra en sintona con los postulados del enfoque
gerencialista que es la base del Sistema de Evaluacin del
Desempeo (sed), tal y como se analiza a lo largo del libro.
Precisamente, el Instituto Nacional para la Evaluacin
de la Educacin (inee), creado apenas un ao y medio antes, es
muestra de ello. De acuerdo con el decreto presidencial que le
da origen, tiene por objeto ofrecer a las autoridades educati-
vas de naturaleza federal y locales, as como al sector privado,
las herramientas idneas para hacer la evaluacin de los dife-
rentes elementos que integran sus correspondientes sistemas
educativos (Decreto inee, 2002; art. 2). De modo que el inee no
realiza evaluaciones de la poltica educativa desde una ptica
de desempeo, ya que los resultados de sta no son valorados
a travs de indicadores que ubiquen el nivel de logro de sus

Para fines de este anlisis, nos centraremos en las atribuciones del Co-
neval referidas a la evaluacin, dejando de lado las que tienen que ver con la
definicin y medicin de la pobreza.
objetivos, ni tampoco hay vinculacin alguna con el proceso de

presupuestacin, transparencia y rendicin de cuentas de esa
poltica, cosa que s sucede con el Coneval (Decreto Coneval,
2005; art. 5).
Cabe sealar que el Coneval puede realizar las accio-
nes de evaluacin por s mismo o a travs de otras instancias,
como expertos, instituciones de educacin superior, de inves-
tigacin u organizaciones no lucrativas especializadas en los
temas respectivos.
Tomando en cuenta la inexistente tradicin institucional
y los esfuerzos aislados por emprender acciones a fondo en
este importante terreno (Cardozo, 2006; 126), as como las dis-
putas polticas que se han dado en el Congreso y al interior del
Ejecutivo con respecto a quin y cmo se realiza la evaluacin
de los programas federales de corte social, resulta clave inda-
gar si el Consejo contaba desde sus inicios con la fuerza pol-
tica y legal para cumplir con su encomienda. A decir nuestro,
ello no fue as. Por el contrario, desde su origen el Coneval fue
marcado por las presiones externas, lo cual repercuti en el
continuo atraso en el cumplimiento de su objetivo y en poder
instrumentar y acompaar debidamente los procesos de eva-
luacin de los que formaba parte junto con las dos secretaras
mencionadas.
Las primeras evidencias de las resistencias existentes al
interior del Ejecutivo Federal a dejar en el Consejo las funcio-
nes normativas de la evaluacin, se expresan en su propio de-
creto de creacin. Si bien en el mismo se reiteraba el objeto
sealado en la ley, consistente en normar y coordinar la eva-
luacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Social y las pol-

De acuerdo con el plazo sealado en el transitorio tercero de la lgds, y
en consideracin a la fecha de expedicin de sta (20 de enero de 2004), dicho
Consejo debi haberse creado a ms tardar a finales de julio de 2004. Una
muestra de esos atrasos es el hecho de que su decreto de creacin se public
en el Diario Oficial de la Federacin del 24 de agosto de 2005, es decir, ms de
un ao despus de su plazo legal.

moiss
ticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias

pblicas, enseguida se acotaba que ello se hara sin perjuicio
de las atribuciones que en materia de control y evaluacin tie-
nen las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de la Fun-
cin Pblica (Decreto Coneval, 2005; art. 3). Esto es, al inte-
rior del propio Ejecutivo se restringa el alcance del Coneval,
manteniendo en las dos secretaras funciones de evaluacin,
con lo que se expresaba su oposicin a que el Coneval tuviera
todas las atribuciones y facultades para ese objeto de ley sin
restriccin alguna.
Las presiones provenientes de la Cmara de Diputados se
expresaron en el cuestionamiento a un conjunto de disposicio-
nes de ese decreto, que desde su ptica resultaban violatorias
de los principios constitucionales de la divisin de poderes,
pues invadan la esfera exclusiva de competencia del Poder
Legislativo Federal mediante disposiciones reglamentarias
que modificaban, contradecan o limitaban el texto de la ley,
con lo que el Ejecutivo Federal se exceda en sus atribuciones.
Ello motiv que este rgano legislativo acordara interponer
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (scjn) una
controversia constitucional en contra del Ejecutivo Federal.
En un momento posterior, la Cmara de Diputados tuvo
otra oportunidad para cuestionar esa decisin de escatimarle
atribuciones al Consejo que se dio desde el propio Ejecutivo.
En este caso, lo hizo en el marco del rechazo al Reglamento de
la Ley General de Desarrollo Social expedido por el Ejecutivo,
donde se reglamentaba en los mismos trminos las funciones
del Coneval, lo que de nueva cuenta motiv una controversia

Cabe sealar que el acuerdo fue tomado por el Pleno de la Cmara de
Diputados, con la oposicin del partido en el gobierno. No obstante que, por
negociaciones posteriores, la Cmara desisti de iniciar el recurso de contro-
versia por las promesas del Ejecutivo de enmendar los artculos cuestionados
del Decreto, el hecho por s mismo expresa una postura comn de la mayora
de Cmara en el sentido de que fuera el Consejo la instancia nica que se
encargara de la evaluacin de programas federales sociales.
constitucional. En esta controversia, que fue admitida por la

scjn, dicho rgano legislativo seal que el Ejecutivo, entre
otros aspectos, puso en duda la autonoma del Coneval al dis-
minuir el alcance de las funciones de evaluacin de los Pro-
gramas Pblicos de Desarrollo Social, dejndose en manos
de las propias dependencias y entidades la seleccin de sus
evaluadores, tal y como acontece hasta hoy.
Esas diferencias de fondo sostenidas con el Ejecutivo Fe-
deral llevaron a la Cmara de Diputados a vetar de facto la
entrada en operaciones del Coneval, particularmente en esta
vertiente de evaluacin, por va de establecer tanto en el Pre-
supuesto de Egresos de la Federacin (pef) de 2005 como en el
de 2006, que la evaluacin de los programas pblicos federales
se siguiera llevando a cabo en los trminos del Acuerdo de la
sfp y de la shcp, publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 30 de abril de 2002, con lo que, como si no existiese el Co-
neval, dejaba en manos de esas secretaras funciones norma-
tivas y de coordinacin.
Sin embargo, pese a que la Cmara de Diputados sostu-
vo reiteradamente esa postura por ms de un ao, en el marco
de la aprobacin de la Ley Federal de Presupuesto y Respon-
sabilidad Hacendaria (lfprh), en marzo de 2006 desisti de
ella. En esa ley se estipul que las propias dependencias, a
travs de su Coordinadora de Sector, realizarn evaluaciones
de resultados por conducto de instituciones acadmicas y de
investigacin u organismos especializados, de carcter nacio-
nal o internacional, que cuenten con reconocimiento y expe-
riencia en las respectivas materias de los programas (lfprh,
2006; art. 78).

Adems se cuestionaba, entre otros asuntos de la poltica de desarrollo
social, que el Ejecutivo en su Reglamento despojara al Coneval de las funcio-
nes exclusivas referidas a la medicin de la pobreza.

En marzo de 2008, el pleno de la scjn resolvi que todos los artculos del
Reglamento que la Cmara haba impugnado eran vlidos.

moiss
En tanto, el Consejo iniciaba formalmente sus activida-

des por esas fechas, luego de ser designados por la Comisin
Nacional de Desarrollo Social los seis acadmicos a que hace
referencia el artculo 82 de la mencionada ley que junto con
el titular de la Secretara de Desarrollo Social y el secretario
ejecutivo, lo conforman.
Teniendo en cuenta el objeto de las disputas, resulta l-
gico que el Consejo se centrara en trabajar particularmente en
cuestiones referidas a la atribucin de normar las definiciones
y mediciones en torno a la pobreza en nuestro pas, aunque
lo hizo con un bajo perfil. Pero en torno a la vertiente de eva-
luacin de programas prcticamente no hubo trabajo visible
alguno ni durante 2005, ni en 2006.
Fue hasta 2007 cuando el Consejo realmente comenz
a operar esa vertiente, sobre todo a partir de las definiciones
dadas por la misma Cmara de Diputados en el artculo 26
fraccin II del pef de ese ao, donde estableci que las depen-
dencias y entidades responsables de los programas debern
presentar los resultados de las evaluaciones, a la Comisin
de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados,
a la shcp, a la sfp y al Coneval. Con ello, por primera vez se
le reconoca, aunque parcialmente, el ascendiente en el tema
que por ley le corresponda, si bien ello se hizo sin que se re-
solviera de fondo la confusa concurrencia de atribuciones que
an hoy sigue conjugando con las otras dos instancias.10

La convocatoria pblica para su seleccin fue emitida en noviembre de
2005.

El bajo perfil del conjunto de sus operaciones se constata en el hecho
de que, para 2006, el Consejo slo haba emitido un comunicado de prensa en
torno a las cifras de pobreza en nuestro pas. Incluso durante 2007 slo hubo
otros dos comunicados que tambin se refirieron a ese tema. Ello es inexpli-
cable desde la vertiente de evaluacin durante 2007, si tomamos en cuenta
que a partir de ese ao se desplegaron muchas acciones orientadas al cumpli-
miento de sus obligaciones, casi todas ellas agrupadas en el pae.
10
En ello coincide la doctora Gabriela Prez Yarahuan, directora gene-
Efectivamente, pese a que el artculo sexto transitorio

de la lgds estableca que se derogan todas las disposiciones
que se opongan al presente Decreto, al interior del Ejecutivo
Federal desde el principio no se acept que esto significara
la anulacin de las atribuciones que las otras dos instancias
tienen en el tema. Al da de hoy, la sfp sigue teniendo atri-
buciones para proponer, dirigir y controlar las polticas del
gobierno federal en materia de control y evaluacin guber-
namental (loapf, 1976; art. 37). En tanto que la shcp tiene
facultades en materia de evaluacin del ejercicio del gasto
y de los programas y presupuestos de egresos (loapf, 1976;
art. 31).
Peor an, continuando con el errtico comportamiento
del Congreso en este tema, posterior a la emisin de los Linea-
mientos y del pae 2007, fue modificada en ese mismo ao la
recin expedida lfprh en los artculos 78 y 110, precisamente
donde se regula la evaluacin de desempeo.11 El sentido de
la reforma ratific al Coneval su facultad para coordinar las
evaluaciones en materia de desarrollo social en trminos de lo
dispuesto por la lgds; no obstante, tambin estableci, de ma-
nera contradictoria, que las instancias pblicas a cargo de la
evaluacin del desempeo (se entiende el Coneval, la shcp y
la sfp) se sujetaran a lo siguiente: Efectuarn las evaluacio-
nes por s mismas o a travs de personas fsicas y morales.
De manera que ya desplegado el proceso de instrumen-
tacin de la evaluacin de programas 2007, el Congreso con-
tribuy a distorsionar ms el marco de atribuciones en torno
ral adjunta de Evaluacin del Coneval, quien asegura que: Muchas veces
no queda claro hasta donde llega la coordinacin entre Coneval, Hacienda
y Funcin Pblica (en trminos de) quin hace qu; eventualmente deber
venir una reforma para clarificar las funciones de estos actores. Entrevista
con Alejandro Gonzlez y Dionisio Zabaleta, investigadores de Gestin Social,
A. C. (gesoc), el 17 de abril de 2008 (grabacin de la entrevista en posesin
de los autores).
11
Ver el Diario Oficial de la Federacin del 1 de octubre de 2007.

moiss
a la evaluacin que ya de por s estaba viciado, al estipular

que cualquiera de las dos secretaras tambin podan efectuar
evaluaciones, por s mismas o a travs de terceros.
De modo que, luego de este anlisis, queda claro porque
ni al interior del Ejecutivo, ni desde el Congreso, el Consejo ha
contado con el respaldo y la fuerza legal e institucional para
jugar un rol central en el esquema de evaluacin definido en
los Lineamientos. Efectivamente, en stos todas las facultades
que se le otorgan para intervenir en ese esquema de evalua-
cin son compartidas con las otras instancias. En principio, se
establece que son esas tres las que los emiten y pueden inter-
pretarlos en el mbito de sus respectivas atribuciones, que
como hemos visto son confusas y contradictorias.
En el mismo sentido, los Lineamientos sealan que las
mismas instancias en el mbito de su competencia evaluarn
conjuntamente la congruencia entre los objetivos estratgicos
de las dependencias y entidades y los fines de los programas
federales. No obstante, lo que no est claro es el mbito de su
competencia, por lo cual no se entiende que se deposite slo en
la sfp la funcin de supervisar que las recomendaciones sean
atendidas.
Es igualmente atribucin compartida definir la metodo-
loga para construir la matriz de indicadores, as como revisar
y aprobar esta ltima, aunque es exclusivamente la sfp la que
verifica la congruencia y veracidad de los reportes de cada in-
dicador contenido en la matriz. Tambin son las tres instan-
cias las que emiten el pae, y las que definen la metodologa
para llevar a cabo evaluaciones de impacto.
Adems, emiten conjuntamente el modelo de trminos de
referencia y de convenio para que instancias externas realicen
las respectivas evaluaciones, en el caso de las de consistencia
y resultados; aunque tratndose de evaluaciones de otro tipo,
dichas instancias slo opinan.
Por lo tanto, el Coneval tampoco tuvo un papel principal
en las actividades enmarcadas en el pae, como veremos a con-
tinuacin.
el programa anual de evaluacin 2007
Como se seal en el captulo anterior, los Lineamientos emi-

tidos el 30 de marzo de 2007 por el Coneval, la sfp y la shcp
instituyen las premisas bsicas bajo las cuales se despliega en
ese ao el esquema bsico de la poltica de evaluacin del des-
empeo. El pae (emitido el 30 de abril de 2007), por su parte,
estableci concretamente qu tipo de evaluaciones se lleva-
ran a cabo y a qu programas aplicaran.
Dada la nula informacin que reportan las tres instan-
cias sobre los avances y resultados del proceso de implemen-
tacin del pae, no es posible realizar una valoracin sobre el
nivel de cumplimiento del mismo. Lo que s es posible y rele-
vante realizar es un anlisis sobre la congruencia en el diseo
de los procesos que contempla dicho programa (ver diagrama
3.1). Lo anterior nos permitir contar con elementos para po-
der ubicar la factibilidad de que los propsitos que el pae se
plante, se hayan cumplido.
diagrama 3.1. programa anual de evaluacin
propsitos actividades programadas en el pae congruencia
Establecer el En el numeral 10 se seala el Cro- PLENA, dado que

calendario de nograma de Ejecucin del pae 2007, el calendario fue
ejecucin de definindose que entran en l los establecido.
las evalua- programas federales sujetos a reglas
ciones de los de operacin enunciados en el anexo
programas 17 del pef 2007; los que se instrumen-
federales en ten durante el ejercicio fiscal 2007; los
operacin y de que vayan a comenzar su operacin;
los que vayan y los que determinen la shcp, la sfp y
a iniciar el Coneval.
Vincular el El artculo 22 del Reglamento de la NULA. Las activida-

calendario de lfprh, seala las actividades de pro- des de programacin
ejecucin de gramacin y presupuesto se realiza- y presupuesto se
las evaluacio- rn conforme al siguiente calendario: desenvolvieron des-
nes con el de I. De enero a marzo: formulacin de vinculadas de las del
actividades escenarios de gasto y de programas calendario de ejecu-
de la progra- prioritarios. cin de las evaluacio-

moiss
macin y II. De enero a junio: etapa de progra- nes, que consideraba

presupuesto macin. que en la etapa IV
del ejercicio III. De abril al 15 de junio: inte- ya estara presu-
fiscal 2008 gracin del informe del avance puestando, para lo
fsico y financiero de los programas cual, se supone se
presupuestarios del Presupuesto de tomara en cuenta lo
Egresos. que reportaran las
IV. De junio a julio: etapa de presu- evaluaciones. Ello
puesto. era prcticamente
V. De junio a agosto: elaboracin e imposible, dado que
integracin del proyecto del Presu- el pae se emiti el
puesto de Egresos y elaboracin de ltimo da de abril
la exposicin de motivos, proyecto de y el calendario de
decreto, anexos, tomos y apartados evaluaciones fijaba
especficos establecidos en la Ley, as que los informes
como del proyecto de Ley de Ingresos preliminares de
y de los Criterios Generales de Polti- las evaluaciones
ca Econmica. (particularmente
VI. A ms tardar el 8 de septiem- los de consistencia
bre: envo del Ejecutivo Federal a la y resultados, que s
Cmara de Diputados del proyecto abordan el compor-
de Presupuesto de Egresos conforme tamiento del gasto)
al artculo 42, fraccin III de la Ley, seran emitidos
as como de los Criterios Generales hasta fines de agos-
de Poltica Econmica, la iniciativa to. Para esas fechas,
de Ley de Ingresos y, en su caso, el proyecto de pef
las iniciativas de reformas legales prcticamente esta-
relativas a las fuentes de ingresos ba impreso para su
para el siguiente ejercicio fiscal, salvo entrega a la Cmara
en el ao en que inicie su encargo de Diputados.
el Ejecutivo Federal, en que deber
presentarse conforme a lo dispuesto
por el artculo 74, fraccin IV, de la
Constitucin.
Determinar En el apartado Tipos de Evaluacin a NULA. Se determi-

los tipos de Aplicar se seala que se aplicar: naron los tipos de
evaluacin I. Evaluacin de consistencia y resul- evaluacin que se
que se apli- tados a todos los programas sujetos aplicaran a los pro-
carn a los a reglas de operacin incluidos en el gramas federales,
programas anexo 17 del pef 2007. sin embargo, no se
federales, De manera adicional se seala que ubica en el marco
mediante un se llevar a cabo la primera evalua- del contenido del
programa cin de este tipo a los siguientes dos pae, un programa
integral, programas: integral, gradual
gradual y Programa Especial de Educacin, y til para las
til para las componente Enciclopedia, a cargo decisiones de asig-
decisiones de de la sep, nacin de recursos
asignacin de Programa de Construccin y Mante- en el marco del
recursos en el nimiento de la Vivienda, a cargo de proceso presupues-
marco del la Comisin Nacional de Vivienda. tario.
proceso pre- En particular se expone que el En principio porque,

supuestario Coneval realizar evaluaciones a los si bien se puede con-
para el ejerci- siguientes programas: ceder que el pae es
cio fiscal 2008 Oportunidades integral, reconocien-
y, en su caso, Programa de Abasto Social de Le- do de que abarca
las medidas che, de Liconsa todos los programas,
conducentes Programa de Abasto Rural y Pro- no se encuentra
para el pre- grama de Abasto Alimentario de la gradualidad y
sente ejercicio Diconsa utilidad para las de-
fiscal Programa Integral de Abasto Social cisiones de carcter
Alimentario, del dif presupuestario en el
Seguro Popular de la Secretara de marco del ejercicio
Salud fiscal 2008, pues
Programa Hbitat de Sedesol como ya se observ,
II. Diseo: las dependencias y los calendarios de
entidades debern realizar una evaluacin no estu-
evaluacin en materia de diseo a los vieron vinculados a
programas federales a su cargo. Se los presupuestarios.
excepta de ello a los programas
considerados en el punto I.
III. Evaluacin de programas nuevos:
los programas federales que comen-
zaron su operacin en 2007 o que
hayan sido reformados de forma
significativa, debern contar con un
diagnstico que justifique su creacin
o modificacin sustantiva, as como
la forma en que contribuye a cumplir
con los objetivos estratgicos de la de-
pendencia y estrategia y mecanismos
de incorporacin de beneficiarios,
entre otros. Adems deber elaborar-
se su mml y una evaluacin de diseo.
Todo ello a cargo de las dependencias
y entidades que los operen.
IV. Evaluacin de impacto: se fij la
obligacin para las dependencias o
entidades que operen los siguientes
programas federales de realizar una
evaluacin de impacto y presentar
sus avances y resultados durante el
proceso presupuestario:
Sistema de Guarderas y Estancias
Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras y Programa de Apoyos
para el Consumo de Energa Elc-
trica y Gas, ambos de Sedesol
Programa Primer Empleo, a cargo
del imss
V. Evaluaciones especficas

moiss
sobre calidad de servicio, a Oportu-

nidades
monitoreo de obra pblica realizada,
a los programas: para el Desarrollo
Local; Atencin a Jornaleros Agr-
colas; 3 x 1 para Migrantes; Hbitat
y Programa de Ahorro, Subsidio y
Crdito a la Vivienda Progresiva, Tu
Casa, todos de la Sedesol.
VI. Evaluaciones estratgicas: el
Consejo realizar una evaluacin
estratgica de la Poltica de Nutricin
y Abasto del Gobierno Federal.
La Secretara y el Consejo realizarn
una evaluacin estratgica de la Po-
ltica del Sector Rural, que permitir
definir necesidades especficas de
evaluacin de los distintos programas
del sector.
Articular las El artculo 111 de la referida ley, NULA. Dada la

evaluaciones de seala que la shcp y la sfp verifica- desvinculacin
los programas rn la ejecucin de los programas y entre los calenda-
federales en el presupuestos de las dependencias y rios de evaluacin
marco del sed entidades, con base en el sed, entre y presupuestarios
previsto en el otros, para identificar la eficiencia, sealada anterior-
artculo 111 economa, eficacia, y la calidad en la mente, la pretendi-
de la lfprh y apf y el impacto social del ejercicio del da articulacin que
considerando lo gasto pblico. tena como base los
dispuesto en el Lo anterior, con base en indicadores indicadores de re-
Sexto Transito- de resultados, los cuales son evalua- sultados no se logr
rio de la misma dos y aplicados de acuerdo con las dis- en 2007 de modo tal
posiciones emitidas no por el Coneval, que se plasmara en
sino por esas secretaras. Se seala el presupuesto de
que los indicadores del sed debern 2008.
formar parte del Presupuesto de Egre-
sos e incorporar sus resultados en la
Cuenta Pblica, explicando en forma
detallada las causas de las variaciones
y su correspondiente efecto econmico.
Finalmente, se afirma que esos resul-
tados debern ser considerados para
efectos de la programacin, presu-
puestacin y ejercicio de los recursos.
Como se puede apreciar, dado lo errtico de su diseo es un

hecho que los propsitos generales del pae 2007 no se vieron
cumplidos, salvo en lo que se refiere a fijar el calendario de
ejecucin de las evaluaciones de los programas federales en
operacin y de los que debieran comenzar su ejecucin en

2007. Es una realidad que no se cumpli en lo que respecta
a vincular los resultados de esas evaluaciones al proceso de
presupuestacin como estimaba el segundo propsito, pues los
tiempos del mbito de evaluacin no pudieron ser programa-
dos con oportunidad tal que los primeros avances sirvieran
como insumo para el mbito presupuestario. Como este prop-
sito no era factible de lograrse, el tercero y cuarto, que depen-
dan de l, tampoco se lograron.
De modo que la pretensin de vincular los resultados de
la evaluacin al proceso de presupuestacin, aspecto medular
para los objetivos globales del sed, no fue cumplida en 2007
con el pae. As lo reconoce el propio Ejecutivo Federal cuando
en la exposicin de motivos del proyecto de pef 2008, enviado
por el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados en sep-
tiembre de 2007, seala que la poltica de gasto del gobierno
federal para 2008 no se fundamenta an en algn resultado
de esas evaluaciones practicadas en 2007; aunque s es un re-
sultado del nuevo modelo se espera obtener en 2008:
a partir del ppef 08 se adopta el enfoque de presupuesto

basado en resultados como un nuevo modelo de presu-
puestacin, que permitir que las decisiones involucra-
das en el proceso presupuestario incorporen, sistemti-
camente, consideraciones sobre los resultados esperados
y obtenidos de la aplicacin de los recursos pblicos, y
que motiven a las dependencias y entidades a lograr-
los, con el objeto de mejorar el impacto y la calidad del
gasto pblico federal, as como la rendicin de cuentas
y la transparencia. Para lograr lo anterior, se realizar
una permanente evaluacin del desempeo que permi-
tir realizar una valoracin objetiva del desempeo de
los programas presupuestarios, bajo principios de verifi-
cacin del grado de cumplimiento de metas y objetivos,
con base en indicadores que permitan conocer el impacto
social de los programas y proyectos (shcp, 2007; 3).

moiss
Con ello resulta evidente que en este incumplimiento influy

de manera definitiva la ausencia de un marco legal claro que
distinguiera en qu mbito de la evaluacin cada una de las
tres instancias sealadas cuentan con atribuciones, tanto ex-
clusivas como concurrentes; como tambin repercuti la falta
de fuerza institucional del Coneval para dirigir el proceso.
Las anteriores crticas no impiden reconocer que a partir
de 2007 se ha iniciado ya la aplicacin de un esquema general
de evaluaciones bajo una visin ms integral que apunta a me-
jorar la gestin de los programas federales sociales, lo que re-
dundar en mejores resultados en el cumplimiento de los obje-
tivos de las polticas de desarrollo social que las fundamentan.
Todo lo cual permite ir institucionalizando la poltica de evalua-
cin en el esquema de gobierno basado en resultados.
En cuanto al papel del Coneval en las acciones definidas
por el pae, ste fue muy limitado. En ese programa se seala
que el propio Consejo realizara siete evaluaciones de consis-
tencia y resultados, tres de impacto a sendos programas, ade-
ms de dos evaluaciones estratgicas a polticas sectoriales
que involucran varios programas. Con ello estara formalmen-
te realizando por s evaluaciones a 12% de los programas in-
volucrados en el pae.
No obstante, en realidad el Consejo no las realiz del todo
por s mismo, puesto que lo hizo con su presupuesto, pero no
con su estructura de investigadores. En su pgina de internet
da cuenta de la contratacin de doce personas morales para
realizar todas las evaluaciones sealadas.12
Es probable que no hubiera podido ser de otro modo dado
lo compacto de la parte de su estructura de personal vincu-
La informacin sobre cuales instituciones realizaron tales evaluacio-

12
nes estuvo disponible hasta abril del 2008, aun y cuando fueron contratadas
por lo menos ocho meses antes. En el portal de obligaciones de transparencia
no se encontr disponible la informacin referente a la contratacin de esas
evaluaciones, salvo en dos casos.
lada a las tareas de evaluacin, que justamente son el objeto

sustancial del Consejo. Efectivamente, desde 2006 el Consejo
cuenta con un Secretariado Ejecutivo con funciones de direc-
cin, del cual dependen cuatro direcciones generales adjuntas.
Slo una de ellas est directamente vinculada a las funciones
de normar y coordinar acciones de evaluacin, contando para
ello con cuatro direcciones de rea, de las cuales slo tres tie-
nen una subdireccin y algunas de ellas entre una y dos jefa-
turas de departamento. Para cumplir con las obligaciones de
evaluar alrededor de un centenar de programas de desarrollo
social se cuenta con trece personas de estructura, ninguna de
las cuales realiza directamente investigacin y evaluacin.13
matriz de marco lgico
De acuerdo con la lgds, el Coneval, con carcter de entidad

paraestatal, cuenta con autonoma tcnica y de gestin ()
para normar y coordinar la evaluacin de la poltica de desa-
rrollo social.
Por su parte, el Decreto mediante el que ste se crea
seala que tiene la obligacin de: alcanzar la mayor calidad
en el desarrollo de lineamientos, metodologas, normas, mo-
delos e instrumentos de evaluacin, atendiendo criterios de
confiabilidad, validez, relevancia, transparencia y represen-
tatividad (Decreto Coneval, 2005; art. 4). A este respecto,
es importante sealar que la Ley Federal de Entidades Pa-
raestatales estipula que las entidades paraestatales gozarn
de autonoma de gestin para el cabal cumplimiento de su ob-
jeto, y de los objetivos y metas sealados en sus programas.
13
El desequilibrio en la estructura orgnica del Coneval se muestra al
ver que la Direccin General Adjunta de Administracin cuenta con quince
personas de estructura para cumplir con sus funciones, las cuales, no obsta
decir, son de apoyo no sustanciales.

moiss
Por lo que resulta claro que, siendo el objeto del Coneval

la evaluacin y su obligacin desarrollar metodologas, est
facultado de manera exclusiva para normar y coordinar sobre
este aspecto eminentemente tcnico (lfep, 1986; art. 11).
No obstante lo anterior, en el marco de la lfprh se esta-
blece que las instancias pblicas a cargo de la evaluacin del
desempeo (Coneval, shcp y sfp) se sujetarn a lo siguiente:
() Las evaluaciones podrn efectuarse respecto de las polti-
cas pblicas, los programas correspondientes y el desempeo
de las instituciones encargadas de llevarlos a cabo. Para tal
efecto, se establecern los mtodos de evaluacin que sean ne-
cesarios, los cuales podrn utilizarse de acuerdo a las caracte-
rsticas de las evaluaciones respectivas (art. 3).
Con base en lo anterior, en menoscabo de la autonoma
tcnica y de las atribuciones que la Ley confiere al Coneval,
fueron las tres instancias sealadas las que definieron desde
los Lineamientos que la nica metodologa de evaluacin de
los programas pblicos federales de desarrollo social seran la
denominada metodologa de Marco Lgico, con base en la cual
se elaboraran sus matrices e indicadores.14
Bajo esta consideracin, analizaremos los procesos e im-
plicaciones de la introduccin de esta metodologa como base
para la evaluacin de programas federales sociales.
a) Qu es la metodologa de Marco Lgico, en dnde surge

y cules son sus antecedentes
El Marco Lgico es una herramienta metodolgica que se

utiliza en procesos de planeacin, monitoreo y evaluacin
Aunque a decir de Gabriela Prez Yaranhuan del Coneval, ste fue un

14
actor fundamental en el impulso al uso del Marco Lgico para la generacin

de matrices de indicadores. Se acerc, en colaboracin con Hacienda, a cepal y
a consultores mexicanos para que fungieran como capacitadores. Entrevista
citada.
de proyectos. Su origen data de finales de los aos 60 como

parte del desarrollo de tcnicas de administracin por obje-
tivos. A principios de los aos 70 se difunde su uso a partir
de que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (usaid) la incorpora en la planificacin de sus
proyectos (cepalilpes, 2005) con la finalidad de mostrar a
los contribuyentes los resultados de los recursos gastados en
ayuda. Entre otras razones, la agencia incorpora este mtodo
en el diseo de sus proyectos porque facilita la evaluacin
posterior de sus resultados, a la luz de los objetivos original-
mente establecidos.
En los aos noventa se populariza el uso del ml al ser
incorporado como herramienta metodolgica en diversas ins-
tancias y agencias de financiamiento para el desarrollo, entre
ellas, el Banco Interamericano para el Desarrollo (bid), Banco
Mundial, la Agencia Internacional Sueca de Cooperacin para
el Desarrollo (sida) y la Organizacin de las Naciones Unidas
(onu). En este boom, la agencia alemana de cooperacin in-
ternacional denominada Gesellschaft fr Technische Zusam-
menarbeit (gtz) tuvo una incidencia relevante, al incorporarla
como parte de su mtodo Planificacin de Proyectos Orientada
a Objetivos (zopp) (Gasper, 2001).
Si bien las agencias de cooperacin o financiamiento son
las que utilizan de manera ms relevante esta metodologa,
y propician la expansin de su uso hacia organizaciones de la
sociedad civil, al exigirlo en la presentacin de sus proyectos
para la recepcin de financiamiento, tambin se ha incorpo-
rado su uso en otro tipo de instituciones e incluso hace algu-
nos aos en gobiernos latinoamericanos como el chileno y el
peruano (antecedentes inmediatos del caso mexicano), que lo
utilizan como mtodo en la planeacin y evaluacin de progra-
mas y proyectos pblicos.
De acuerdo con la cepal, el mtodo fue elaborado bus-
cando evitar tres problemas frecuentes en la formulacin de
proyectos:

moiss
Existencia de mltiples objetivos y la inclusin de ac-

tividades no relevantes para el logro de stos.
Fracasos en la ejecucin por no estar claramente de-
finidas las responsabilidades y no contar con mtodos
para el adecuado seguimiento y control.
Inexistencia de una base para comparar lo planificado
con los resultados efectivos (cepalilpes, 2004; 8).
La metodologa de Marco Lgico concentra sintticamente, en

una matriz (Matriz del Marco Lgico, mml) o tabla los aspectos
centrales de los proyectos15 sus objetivos, productos, activi-
dades, indicadores, as como las condiciones externas al pro-
yecto que lo afectan y determinarn el logro de sus objetivos.
Aunque no queda reflejado en la matriz, se considera que el
proyecto debe responder al problema o necesidad especfica al
cual busca contribuir a resolver.
En esta forma, la mml intenta obtener una visin inte-
grada acerca de: a) los objetivos de los proyectos, ubicando di-
ferentes niveles (jerarquizando), b) la vinculacin entre estos
niveles, c) los factores contextuales, externos al proyecto, que
se necesitan considerar en cuanto a su influencia para que se
verifique dicha vinculacin y d) la manera de evaluar el grado
de cumplimiento de los distintos objetivos (Gasper, 2001).
Para lograr la visin anterior, la mml incorpora una de-
nominada lgica vertical que integra los vnculos causales
(unilineales) entre los distintos grados de objetivos (es decir,
las actividades necesarias para que el proyecto produzca los
bienes o servicios por ofrecer, a la vez necesarios para que se
logre el propsito que consecuentemente contribuir a lograr
el fin de dicho proyecto) y considera los factores contextua-
les externos que pueden arriesgar el xito en los resultados
a alcanzar. sta se complementa con una lgica horizontal
15
Utilizaremos indistintamente la denominacin proyectos o progra-
mas.
mediante la cual se construyen los indicadores que permitirn

medir y evaluar el logro de los distintos niveles de objetivos.
Como se desprende de los prrafos anteriores, un aspecto
fundamental es que mediante dicha metodologa se intentan
vincular los resultados alcanzados respecto de los objetivos
originalmente planteados, por ello su uso es tan popular en
los organismos donantes, los cuales tienen inters en medir el
logro de los objetivos para los cuales otorgan financiamientos
a los organismos de la sociedad civil; y resulta tambin atrac-
tiva como metodologa de diseo y evaluacin de programas
pblicos en un esquema de administracin pblica generen-
cial basada en resultados.
Despus de los aos noventa, algunas agencias incorporan
la participacin activa de los distintos actores vinculados con la
problemtica y el proyecto en la elaboracin de la mml, como
parte fundamental de la metodologa. Esto con el fin de integrar
en el diseo del proyecto, mediante el consenso, los distintos in-
tereses en juego y arribar a una visin compartida. Es importan-
te destacar que para lograr lo anterior, se considera indispensa-
ble la participacin de un facilitador externo que pueda conducir
el proceso de construccin de la matriz.
Los pasos bsicos que comnmente son realizados para
la elaboracin de la matriz se sintetizan en:
Identificacin y caracterizacin del problema o necesi-

dad que se pretende atender,
Anlisis y definicin de los objetivos,
Anlisis y definicin de estrategias de atencin,
Planeacin del proyecto y llenado de la matriz, y
Elaboracin de indicadores de evaluacin y seguimiento.
Un aspecto que hay tomar en cuenta es que, en un escena-

rio ideal, la matriz debe elaborarse en la fase de diseo del
proyecto o programa a fin de que la ejecucin del mismo est
reflejada en ella. Si se elabora posteriormente a que el progra-
ma est operando y no estando ste orientado a resultados,

moiss
se corre el riesgo de que se convierta en un planteamiento de

accin ajeno al que se lleva a cabo o bien se busque ajustar
los postulados de la matriz al modelo de accin en curso, con
lo que slo se limita a justificar su existencia. En cualquie-
ra de ambos casos slo se estara trastocando el sentido de
orientacin a la consecucin de resultados sustantivos que la
metodologa implica.
b) Proceso de aplicacin del Marco Lgico en el pae 2007
En marzo de 2007, en los Lineamientos se establece por pri-

mera vez en Mxico la obligatoriedad de las dependencias y
entidades pblicas federales de elaborar una Matriz de Indi-
cadores mediante la metodologa de Marco Lgico para todos
sus programas. En trminos generales, los Lineamientos de-
terminan los siguientes aspectos en el proceso de introduccin
de la metodologa del Marco Lgico en la Administracin P-
blica Federal (apf):
1. A fin de hacer congruentes los objetivos de los diversos pro-
gramas con los objetivos y directrices del Plan Nacional de
Desarrollo (pnd), el diseo u operacin de stos deba ser
modificado, utilizando para ello la metodologa de ml, en la
construccin de matrices de indicadores.
2. Seran las tres dependencias sealadas (shcp, sfp y Cone-
val) las que revisaran y, en ltima instancia, aprobaran
las matrices resultantes. Una vez aprobadas stas, se de-
beran hacer las modificaciones respectivas en las Reglas
de Operacin (ro) de los programas a fin de hacer ambos
instrumentos congruentes.
3. La matriz debera revisarse y actualizarse anualmente, as
como anexarse a las ro que se emiten tambin anualmente;
asimismo, estara vinculada al proceso presupuestario y for-
mara parte del sed, por lo cual las dependencias y entidades
pblicas deberan reportar el avance en los indicadores conte-
nidos en las matrices, los cuales seran la base para el moni-
toreo, evaluacin y presupuesto de los programas federales.
4. Respecto del proceso de evaluacin, en los mismos Linea-

mientos se establecen cinco tipos de evaluacin para tales
programas: a) de consistencia y resultados, b) de indicado-
res, c) de procesos, d) de impacto y e) especficas; los cuales
deben ser efectuados por evaluadores externos a las depen-
dencias pblicas. En el pae se establecera el tipo de evalua-
cin a desarrollarse para cada programa. En el ao 2007, se
especific que todos los programas federales con ro se debe-
ran someter a un proceso de Evaluacin Externa de Con-
sistencia y Resultados, la cual analiza sistemticamente el
diseo y desempeo global de los programas federales para
mejorar su gestin y medir el logro de sus resultados con
base en su matriz de indicadores. Por tanto, ser el tipo de
evaluacin que analizaremos en este apartado.
Como se desprende de los prrafos anteriores, el proceso de eva-

luacin externa de los programas federales sujetos a ro tuvo
como base metodolgica la matriz de indicadores, misma que
debi ser elaborada por cada dependencia. En ese contexto, to-
das las dependencias, a partir de la emisin de los Lineamien-
tos, iniciaron un proceso formal de elaboracin de las matrices
de sus respectivos programas. Para ello, en la mayora de los
casos, contrataron a consultores externos que fungieron como
facilitadores. Formalmente, una vez que dichas matrices fue-
ran elaboradas y revisadas por las tres instancias sealadas,
iniciara propiamente el proceso de evaluacin de consistencia
y resultados de sus programas. No obstante la planeacin de
la secuencia de los procesos, los tiempos que corrieron en rea-
lidad no permitieron su cumplimiento.
Los Lineamientos se emitieron relativamente tarde, pues
entre el ltimo da de marzo y el ltimo da de agosto, fecha en
que se debera entregar el primer informe de evaluacin sobre
el tema de diseo (donde el objeto central de anlisis era, pre-
cisamente, la matriz de cada programa), slo se cont con un
periodo de tiempo de cinco meses. En un proceso bien planea-
do ese tiempo hubiera sido suficiente para ello, pero se presen-

moiss
taron problemas de implementacin que surgieron en virtud

del diseo de los procesos de evaluacin en su conjunto.
En esos cinco meses era indispensable capacitar a los ser-
vidores pblicos involucrados en construir la matriz de alrede-
dor de un centenar de programas sujetos a evaluacin, esto es,
por lo menos al personal de las reas de planeacin y evaluacin
de la dependencia o entidad, adems del personal que operaba
cada uno de los programas. A ese respecto, Coneval asegura
que, en coordinacin con las otras dos instancias, llev a cabo
en abril y en junio de 2007, sendos seminarios con el fin de que
se conociera la metodologa de la Matriz de Marco Lgico.16
Aunado a lo anterior, deban correr todos los trmites
correspondientes para la contratacin de los evaluadores ex-
ternos, cuestin que no era posible realizar sino a partir de
mayo, pues el 30 de abril de ese ao, apenas se haban emitido
tanto el modelo de trminos de referencia como el modelo de
convenio que serviran para elaborar las bases tcnicas y lega-
les para la contratacin de los evaluadores externos.
Dado lo dilatado de los tiempos de contratacin, en el
mejor de los casos, a principios de junio apenas se pudo, for-
malmente, empezar a trabajar en la evaluacin en el tema de
diseo, pero, en la mayora de los casos, no se contaba an
con una matriz diseada por el Programa. Es probable que,
de existir para esos tiempos una matriz completamente ela-
borada, difcilmente estuviera validada por las 3 instancias
16
A esos eventos asistieron en total, aunque no se sabe cuntas en el
primero y cuntas en el segundo, 702 personas, siendo casi 30% personal de
la Secretara de Hacienda. Curiosamente, pese a ser un evento de capaci-
tacin de servidores pblicos, estuvieron presentes varias consultoras pri-
vadas. Informacin tomada de la respuesta del Coneval a una solicitud de
informacin sobre el nmero de eventos de capacitacin realizados en 2007,
planteada al amparo del Sistema de Solicitudes de Informacin del Instituto
Federal de Acceso a la Informacin, la cual puede consultarse en la siguiente
direccin electrnica: <www.sisi.org.mx/jspsi/documentos/2007/seguimien-
to/20237/2023700003907_065.doc>
sealadas. De modo que la fase de elaboracin de matrices

prcticamente se empalm con el inicio de la evaluacin exter-
na de los Programas.17
Aunado a lo anterior, las Reglas de Operacin (ro) de los
programas federales debieron ser publicadas en el dof a ms
tardar el 28 de febrero de 2007, por lo cual todos los progra-
mas arrancaron el proceso de elaboracin de sus matrices con
los programas diseados previamente y operando con base en
la normatividad establecida en dichas reglas.
En esta forma, se configur un contexto administrati-
vo complejo en el cual se insert el proceso de elaboracin de
las matrices: programas operando, redisendose y al mismo
tiempo siendo sujetos de evaluacin externa, no slo de dise-
o sino de resultados. Esto no es ideal, pues la posibilidad de
que los programas fueran objeto de evaluacin con base en un
diseo e indicadores plasmados en una matriz que no operaba
en los hechos y no estaba an armonizada con las ro, que son
el instrumento normativo que rige formalmente el actuar de
los programas, sembr cautela en las dependencias y contri-
buy a que no dieran al proceso de elaboracin de las matrices
la profundidad y alcance que se hubiera esperado en un ejer-
cicio de real rediseo.18
17
Mltiples experiencias de evaluadores externos que realizaron evalua-
ciones de consistencia y resultados dieron testimonio de esto en uno de los
pocos espacios de formacin exclusivo para evaluadores abierto por el Conse-
jo, realizado en instalaciones de la Secretara de Hacienda en septiembre de
2007, que se dio das despus de entregado el primer Informe de Evaluacin
en torno al tema de diseo que contempla el anlisis de la matriz.
18
Algunas dependencias no tenan claridad respecto del alcance en el
proceso de elaboracin de la matriz, es decir, si deban modificar el diseo del
programa para hacerlo consistente y coherente con el pnd, lo cual significaba
que existiera un desfase entre la matriz, las ro y la operacin vigente del
programa (basada por norma en tales reglas); o deba plasmar en la matriz
lo que de facto exista en las ro, aunque ello significara tener problemas de
consistencia o coherencia en trminos de diseo institucional.

moiss
A lo anterior se sum tambin el hecho de que no hu-

biera claridad ni garanta de que el rediseo resultante sera
respaldado por los recursos presupuestales suficientes para
hacer frente a nuevas necesidades emanadas de eventuales
modificaciones en los componentes o actividades de los pro-
gramas.
Como resultado de lo anterior, el papel de la matriz como
instrumento de diseo de los programas fue limitado. Como
fue sealado en prrafos anteriores, para un adecuado ejerci-
cio de diseo de proyectos con la metodologa de Marco Lgico
es importante que se analice y reflexione desde la definicin y
caracterizacin misma del problema o necesidad que da ori-
gen al programa en cuestin, sus causas y efectos, as como los
objetivos a lograr y las diversas alternativas de atencin, a fin
de identificar las ms adecuadas en el contexto especfico. De
igual forma es importante analizar los recursos factibles con
que contarn los programas para su ejecucin (ante un even-
tual rediseo).
En este sentido, aunque la matriz es un instrumento ex-
tremadamente sinttico, no debe ser visto como simple, pues
idealmente debe ser resultado de la realizacin de una serie
de procesos (algunos participativos), complementarios y ante-
cesores, los cuales se concretan en una matriz resumida pero
coherente, consensuada y factible de operar.
De no ser el caso se corre el riesgo de elaborar mml que a
simple vista son articuladas, pero en realidad son inoperantes,
y todo el ejercicio se convierte en un esfuerzo de rellenar casi-
llas. Es decir, cuando se realiza (en la matriz) un resumen de
los proyectos que ya han sido diseados () son susceptibles a
la racionalizacin slo en el sentido cosmtico. De manera que,
en estos casos, la elaboracin de la matriz no es un ejercicio real
de diseo o rediseo de los proyectos o programas en cuestin.
De igual forma, la limitacin en los tiempos y en la pro-
fundidad del ejercicio ocasion que no se considerara como
necesaria y obligatoria la participacin de los beneficiarios
en el proceso de discusin y elaboracin de las matrices, ante
lo cual el ejercicio se limit, en la mayora de los casos, a la

participacin de los funcionarios y operativos responsables de
la ejecucin de los programas y los consultores externos que
facilitaron metodolgicamente el proceso. Esto dio como resul-
tado un proceso de anlisis, disertacin y consenso acotado e
incompleto.
Un ejercicio profundo de elaboracin de las matrices hu-
biera requerido, entre otros aspectos, que se diera una exten-
sa y profunda capacitacin a los funcionarios de las dependen-
cias involucradas respecto de la metodologa del Marco Lgico;
que se destinara un tiempo razonable a la construccin de
diagnsticos participativos y la elaboracin de matrices, con
la participacin de todos los actores involucrados (entre ellos
los implicados directamente en la problemtica o necesidad a
la cual responden los programas en cuestin) y que se estable-
ciera un necesario proceso de negociacin presupuestal, por
principio de cuentas con participacin de la shcp, vinculado
al resultado de la matrices construidas (a fin de garantizar
la viabilidad de los nuevos diseos emergentes), todo lo cual
difcilmente podra haberse resuelto en cinco meses.
Un escenario deseable es que se hubiera considerado
en ese primer ao de arranque del nuevo modelo (2007) ni-
camente el rediseo de los programas y la evaluacin de ese
diseo (sin evaluar resultados), a fin de no contaminar ese
proceso con la medicin de indicadores de evaluacin no conte-
nidos en las ro y evitar la confusin y desfases entre el diseo
(mml), la normatividad (ro) y la evaluacin de los programas.
En cuanto a la instrumentacin de la evaluacin externa
en este nuevo modelo, como ya se seal anteriormente, en el
2007 por primera vez en los procesos de evaluacin a progra-
mas federales se estableci un modelo de Trminos de Refe-
rencia para las evaluaciones de consistencia y resultados para
todas las dependencias pblicas federales, que incluy, por un
lado, la mml como base de la evaluacin y, por otro, la existen-
cia de un guin estricto de cien preguntas a responder por los
evaluadores externos, con especificaciones incluso de formato

moiss
y extensin mxima de respuesta para cada pregunta con la

finalidad de dar claridad y concrecin a la evaluacin.19
El establecimiento de una metodologa nica de evalua-
cin de consistencia y resultados basada en el anlisis de la
Matriz de Indicadores, para todos los evaluadores externos y
todos los programas federales, tuvo varias implicaciones:
1. Surgi la necesidad de propiciar una capacitacin que

permitiera homologar saberes y conceptos entre todos los
participantes, pues la metodologa de Marco Lgico era des-
conocida para muchos de los actores vinculados al proceso
(funcionarios, operativos y evaluadores externos).
Sin embargo, el proceso que se ofreci fue tardo e
insuficiente. Hasta septiembre de 2007 se dio el primer y
nico taller de capacitacin con una duracin de una se-
mana, realizado por consultores externos contratados por
el Coneval y que no cont con la presencia de funcionarios
del propio Consejo o de la shcp con la capacidad para ofre-
cer respuestas suficientes a los mltiples cuestionamientos
planteados acerca del proceso de evaluacin.
2. En virtud de lo novedoso del proceso, se hizo necesario un
mayor acompaamiento y presencia del Coneval como figu-
ra tcnica coordinadora de la metodologa e implementa-
cin del nuevo modelo de evaluacin.
Sin embargo, su desempeo al respecto, tanto acom-
paando a los funcionarios de las dependencias como a los
evaluadores externos, fue insuficiente para garantizar un
19
Paradjicamente, no se ofreci el mismo nivel de especificacin respec-
to de los conceptos incluidos en la redaccin de las preguntas, por lo cual en
muchos casos se suscitaron confusiones, dudas e interpretaciones diversas.
Esto se gener en buena medida porque el Coneval emiti tardamente (6 de
diciembre de 2007) los Criterios Generales para Dar Respuestas a las Pregun-
tas de las Evaluaciones de Consistencia y Resultados y de Diseo 2007 de los
Programas Federales, lo que se vino a sumar a la falta de claridad en diversas
preguntas contenidas en la metodologa definida.
correcto entendimiento comn y dilogo entre todos los in-

volucrados; tal vez esta situacin fue un efecto de la capaci-
dad limitada del Coneval respecto de los recursos humanos
con que contaba.
3. Al definir desde las tres dependencias sealadas una nica
metodologa, estructura y formato de evaluacin, que por
lo dems asumi criterios rgidos y poco apegados a las di-
versas realidades y contextos de los distintos programas
pblicos, se limit el margen de aportacin metodolgica
de investigadores y evaluadores externos, algunos de los
cuales contaban ya con una experiencia amplia en ejerci-
cios similares, y tambin se acot la posibilidad de adaptar
la metodologa de ml a las caractersticas de los programas
evaluados.
4. En contraparte, la introduccin de una misma metodolo-
ga y estructura de evaluacin permiti que se generaran
documentos comparables y sistematizables entre s,20 que
facilitarn la obtencin de resultados agregados y el aco-
tamiento de las evaluaciones a la obtencin de informacin
relevante respecto de los resultados alcanzados por los pro-
gramas a la luz de sus objetivos.
c) Ventajas y riesgos del Marco Lgico
Como fue sealado lneas arriba, la metodologa de ml surge

de agencias internacionales financiadoras de desarrollo que
requieren la entrega de cuentas a los entes receptores de sus
donativos, a fin de justificar o rechazar el otorgamiento de
nuevos financiamientos. En este sentido, est diseada para
medir el logro de los objetivos originalmente planteados. Con-
sideramos importante no perder de vista la gnesis de esta
20
Al respecto, Gabriela Prez Yaranhuan del Coneval coincide al sealar
que ello se hizo as en virtud de que se necesitaba un estndar que midiera a
todos los programas por igual. Entrevista citada.

moiss
metodologa a fin de entender con mayor claridad sus poten-

cialidades, riesgos y pertinencia en la evaluacin de progra-
mas sociales gubernamentales.
Tomando en cuenta lo anterior y efectuando un anlisis
de la misma metodologa y del contexto de los programas socia-
les federales sujetos a evaluacin, identificamos las siguientes
ventajas y riesgos de la introduccin de Marco Lgico:
Ventajas
1. La mml ofrece una visin integrada, grfica, accesible y con-

cisa de los objetivos de los programas y su relacin con los
contextos, lo cual proporciona una visin general clara, es-
pecialmente til para la discusin y toma de decisiones.
2. Distingue las secuencias temporales en la consecucin de
objetivos as como las jerarquas en sus niveles y sus in-
terconexiones (relacin de causalidad), lo cual permite una
mayor coherencia en el diseo de los programas. De igual
forma, incorpora el anlisis de los factores externos que
influyen, positiva o negativamente, en el desarrollo de los
programas (lgica vertical). Tal vez esta sea su mayor for-
taleza, pues facilita la articulacin causal de los elementos
que componen un determinado proyecto.
3. Al exigir sntesis y coherencia interna, la metodologa de
ml obliga que se incorporen en el diseo de los programas
nicamente los aspectos importantes que contribuyen a
la obtencin de resultados y logro de los fines, excluyendo
aquellas actividades, servicios, productos u objetivos no ali-
neados con los mismos.
4. Permite la obtencin de indicadores mensurables (claros,
relevantes, econmicos, monitoreables y adecuados) rela-
cionados con los objetivos planteados, que pueden ser uti-
lizables en la evaluacin y gestin de los programas. En
el caso de los programas gubernamentales en Mxico esta
posibilidad es importante, pues los indicadores actuales
contenidos en las ro son en mltiples casos irrelevantes y
no relacionados con los resultados y el logro de los objetivos

sustantivos de los programas.21
5. La herramienta de la mml, al proyectar efectos en el futuro,
brinda la posibilidad de analizar ms all de las acciones
inmediatas y los servicios pblicos generados.
6. Puede ser aplicada en una forma participativa para movili-
zar y contrastar informacin e ideas, lo cual fomenta el en-
tendimiento comn, el compromiso y la obtencin de pers-
pectivas compartidas por las diferentes partes involucradas
en el desarrollo de los programas y en sus resultados, inclu-
yendo de manera fundamental a los beneficiarios.22
7. El Marco Lgico puede ayudar a fomentar la discusin sis-
temtica de los problemas y dificultades en un contexto plu-
ral e incontrolable, ello es as si no caen en la suposicin de
que las dificultades o supuestos externos no son importan-
tes, o establecen como compromisos rgidos indicadores u
objetivos inflexibles (Gasper, 2001).
8. El ejercicio de construccin de la mml permiti abrir proce-
sos de discusin en las dependencias tendientes a actuali-
zar, ordenar y alinear el diseo de los programas federales.
En muchos casos, los programas carecan de documentos
conceptuales en los cuales se plasmaran sus diseos; en su
lugar todos contaban con ro, que sin bien son tiles en tan-
to contienen la normatividad especfica de cada uno, tam-
bin son inadecuadas para contener los elementos sustanti-
vos que refieren al diseo y lgica interna. De igual forma,
este ejercicio permiti actualizar la discusin acerca de la
vigencia de los problemas, necesidades o aspiraciones que
21
Uno de los indicadores ms comunes utilizados en las ro de los progra-
mas es el de nmero de apoyos brindados / nmero de apoyos programados,
que si bien es un indicador de eficacia que nos muestra la capacidad del pro-
grama para cumplir sus metas, no ofrece informacin relevante para analizar
ni los resultados ni los efectos e impactos de las acciones pblicas realizadas.
22
Aunque en este ao no se contempl como obligatorio en la metodologa
establecida en los Lineamientos.

moiss
dieron origen a los programas, as como la pertinencia de

las alternativas que se escogieron para atenderlos.
Riesgos
1. El Enfoque del ml tiende a sobreespecificar y sobrevalorar los

objetivos, es decir, a hacer demasiado hincapi en el control, la
rendicin de cuentas y el cumplimiento de lo comprometido, en
oposicin a la flexibilidad a la hora de ensayar un camino hacia
delante teniendo en mente el problema, necesidad o aspiracin
social que dio origen a la iniciativa pblica en cuestin.
A partir de lo anterior, entre los problemas ms comu-
nes que se han identificado con el uso de ml se incluyen los
efectos denominados visin de tnel y lockmarco (Gas-
per, 2001). En el primer caso se quiere decir que el ml puede
generar una ceguera respecto de efectos no esperados o no
previstos de los programas, por no desprenderse linealmen-
te de los objetivos originalmente planteados y que, por lo
mismo, no fueron incluidos en los indicadores de la matriz.
El segundo efecto (lockmarco) est relacionado con
que existe una tendencia a congelar las matrices en el tiem-
po como instrumentos rgidos de rendicin de cuentas, por
lo que se constituyen en los documentos rectores que contie-
nen los parmetros nicos de evaluacin (MacArthur, 1994;
gtz, 1996); por consiguiente, se corre el riesgo de congelar
el desarrollo, la movilidad y la adaptabilidad de los mismos
pogramas al sujetarlos a la matriz y al cumplimiento de
indicadores rgidos y preestablecidos, lo cual puede obsta-
culizar el aprendizaje, la evaluacin, la innovacin y retroa-
limentacin de los programas.
2. La mml puede ser vista como una estructura que sintetiza y
simplifica conceptualizaciones complejas y profundas, pero
no debe sustituir en s misma todo el anlisis requerido para
disear una iniciativa pblica. Por lo mismo, su uso requie-
re una considerable habilidad para una aproximacin til
en situaciones complejas, pues tiende a sobresimplificar y
especificar aspectos sustantivos, dejando de lado reflexio-

nes o consideraciones relevantes. Por ello, es importante
que se conozca previamente a profundidad el entorno y la
problemtica en la cual se inserta el programa.
Asimismo, es fundamental considerar al marco lgico
como un complemento de la utilizacin de diversas herra-
mientas de planeacin y evaluacin, haciendo las adecua-
ciones necesarias en los diversos contextos.
3. Algunos autores (Cracknell y Rednall, 1986) han advertido
que, por sus caractersticas de sntesis, concrecin y prio-
rizacin, la mml es beneficiosa si se elabora por personas
capacitadas, que de manera reflexiva entienden su razn de
ser, potencialidades y limitaciones, y si se construye para
ser vinculada a la creacin y diseo de proyectos, en lugar
de ser adjuntada posteriormente slo como una herramien-
ta de seguimiento o evaluacin. Sin embargo, en el ejercicio
que se acaba de vivir en nuestro pas, la capacitacin que
precedi la construccin de las matrices no garantiz que
todos lo participantes entendieran reflexivamente estos as-
pectos, adems de que, como fue sealado con anterioridad,
no se consider claramente la vinculacin de sus diseos
con la dotacin de las condiciones necesarias para las ade-
cuaciones a los programas.
4. La metodologa de ml contempla que el surgimiento de al-
gn proyecto o programa responde a la existencia de un
problema o necesidad social que se quiere atender o contri-
buir a resolver, por lo cual en el inicio de elaboracin de la
mml se debe partir de identificar y definir el problema. La
cepal lo plantea de la siguiente forma:
La primera tarea que es necesario realizar al preparar

un proyecto es identificar correctamente el problema que
se va a abordar, sus causas y sus efectos () Para la
correcta aplicacin del mtodo, es importante que el pro-
blema sea formulado como una situacin negativa que
debe ser revertida.

moiss
Los distintos pasos que contempla el mtodo () son:

identificar el problema principal,
examinar los efectos que provoca el problema,
identificar las causas del problema,
establecer la situacin deseada (objetivo) (cepalilpes,
2004).
De manera que la metodologa no contempla la elabo-

racin propiamente de un diagnstico que caracterice, ubi-
que, contextualice y analice la evolucin de una determina-
da problemtica y las percepciones que de ella tienen
distintos actores sociales, utilizando para ello herramien-
tas slidas que indaguen a profundidad la realidad social;
ms bien el problema se analiza de manera simplista,
ahistrica, lineal y negativa (Gasper, 2001), y comnmen-
te en talleres de corto alcance que carecen de una participa-
cin amplia y representativa de los involucrados en el tema
en cuestin. En este escenario, adems de que el diagnsti-
co inicial es insuficiente pues no se consideran diversas cir-
cunstancias que lo afectan, se corre el riesgo de que la defi-
nicin del problema est sesgada por la mirada de quien lo
identifica, lo cual en ciertos contextos puede representar
realmente una situacin compleja, pues lo que para ciertos
actores puede representar un problema, para otros no lo es
o lo es de diferente forma.
5. La metodologa de ml no facilita la incorporacin simultnea
de actores con intereses y aspiraciones diversas en los pro-
yectos que se planean y evalan; es decir, que parte del su-
puesto de una poblacin objetivo, homognea o neutra, que
padece la problemtica o necesidad de la misma manera y,
por tanto, obtendr impactos y efectos similares del desarro-
llo del programa. Tal vez ello explique por qu, en 2007, no
se incorpora en la metodologa la perspectiva de gnero en el
diseo y evaluacin de los programas, aspecto que, de alguna
manera (aunque limitada), haba sido incorporado en los cri-
terios de evaluacin contenidos en el pef de aos anteriores.
6. Al centrar la atencin en la cuantificacin de los logros me-

diante la elaboracin de indicadores, se corre el riesgo de
que stos se conviertan en los smbolos de la gestin de los
programas, que sustituyan la observacin y la sentencia en
los procesos de evaluacin (es decir, se corre el riesgo de
generar un efecto de fetichizacin de los indicadores).23
En este sentido, al centrar la valoracin de la gestin
en los indicadores preestablecidos en la matriz se resta po-
tencialidad a la mirada externa de evaluadores de los pro-
gramas y al uso de herramientas metodolgicas diversas, y
se corre el riesgo de tratar a los indicadores como medidas
perfectas y completas de todas las facetas de los objetivos,
lo cual los sobredimensiona y se reduce la posibilidad de
observar ampliamente los resultados y efectos de los pro-
gramas, an los no previstos.
Una consecuencia inmediata de ello puede ser que se
priorice la rendicin de cuentas mediante el cumplimiento
de las metas establecidas en esos indicadores, por encima
de la evaluacin de la validez, alcance y necesidad de los
mismos programas a la luz de la problemtica social que les
da origen y de los efectos generados (intencionales o no) en
la poblacin.
De esta manera, las dependencias pueden enfocar sus
esfuerzos nicamente a cumplir con los indicadores estableci-
dos (generando para ello informacin ad hoc), desatendiendo
la evolucin de la dinmica contextual en que se insertan y los
efectos o impactos no intencionales que se estn generando
(efecto visin de tnel). Con lo cual es ms factible que mues-
tren siempre buenos resultados, aunque el problema social
permanezca sin avances en su solucin al correr de los aos.
23
Por ejemplo, para Des Gasper (2001), la fetichizacin significa olvidar
que los indicadores son slo medidas que de forma ms o menos vlida indi-
can alguna cosa, pero no son la cosa en s, y que su validez debera volver a
examinarse peridicamente, al igual que la validez del objetivo.

moiss
7. La presuncin de que todos los objetivos son cuantificables y

de que todos los indicadores deben tener metas es un criterio
demasiado rgido para la diversidad de programas y objeti-
vos de la apf, lo cual puede ocasionar que ciertos programas
simplifiquen su visin y accionar para cumplir con estos cri-
terios, descuidando los aspectos esenciales de su incidencia
pblica, o que se subestime su alcance e importancia.
Por ejemplo, existen programas destinados a procu-
rar la vigencia de derechos indgenas o fomentar el de-
sarrollo de las culturas indgenas, cuya cuantificacin y
definicin de metas es compleja, por lo cual, si no se le
da la atencin necesaria, se corre el riesgo de que los in-
dicadores o metas se establezcan en funcin de la oferta
pblica y no de los resultados y efectos alcanzados, o de
que se subestime su alcance por la dificultad de medir el
logro de sus objetivos.
La actual falta de disponibilidad de medios para medir

el cumplimiento de un objetivo no implica que el objetivo
no tiene sentido. Por ejemplo, la rehabilitacin postcon-
flicto en la reconstruccin de la confianza y la moral son
fundamentales y, sin embargo, no pueden ser capturados
adecuadamente por los indicadores y las metas conven-
cionales (Christoplos, 1998).
8. Si la mml no se elabora mediante un ejercicio participativo

en el que estn presentes los beneficiarios, se corre el ries-
go de que sea una herramienta centralizada y parcial que
no tiene consenso respecto del problema, los fines y las
alternativas de solucin, por que el potencial de impacto
del programa es de inicio limitado. Adems, considerando
una insuficiente capacitacin en los funcionarios pblicos
responsables de los programas, se corre el riesgo de que
los consultores facilitadores del proceso incidan de ms en
definiciones de gran trascendencia respecto de las iniciati-
vas pblicas.
9. La mml considera a los supuestos como factores externos

a los programas, los cuales influyen en el desarrollo y re-
sultados de los mismos, por lo cual deben ser considerados
como externalidades incontrolables; sin embargo, en la
realidad, estos factores, de alguna u otra manera, tambin
son afectados por la existencia y desarrollo de las mismas
polticas a las cuales afectan, dndose en los hechos una
relacin dialctica, por lo cual no pueden permanecer aje-
nos o inamovibles durante el desarrollo de los programas.
10. Es de gran importancia considerar que los programas so-
ciales responden a problemticas nacionales de orden so-
cial cuya atencin es responsabilidad del Estado. Por ello
es indispensable considerar el riesgo de que se vulnere o
condicione la existencia de los programas a la obtencin de
buenos resultados reflejados exclusivamente en las matri-
ces, independientemente de las necesidades o problemti-
cas que atienden. Un riesgo que existe si se sobrevaloran
los indicadores de las matrices y se minimiza la capacidad
de evaluar impactos, efectos y dinmicas sociales inespe-
rados o cualitativos, surgidos a partir de la existencia de
los programas pblicos.
Como balance podemos sealar que el ml puede ser una me-

todologa muy til en el diseo, planificacin, seleccin, segui-
miento y evaluacin de ciertos tipos de proyectos (pequeos y
sencillos) pues, como fue sealado anteriormente, ofrece una
visin sinttica, causal y lineal de los mismos, lo que facilita
su comprensin y discusin, sobre todo para los funcionarios.
Pero su incorporacin en programas sociales complejos y de
gran alcance debe ser revisada, pues en estos casos puede ser
insuficiente como metodologa nica para orientar, dar segui-
miento y evaluar la gestin pblica.
La poltica social en nuestro pas intenta responder a
problemticas que son complejas, multicausales y multifac-
toriales, y en cuyo entramado participan actores que no ne-
cesariamente comparten los mismos intereses, aspiraciones o

moiss
visiones. Ms an, la historia nos ha mostrado que una accin

pblica no necesariamente genera el efecto esperado (por lo
menos no nicamente); las ms de las veces genera un con-
junto de efectos no previstos (positivos o negativos), que nos
muestran la no linealidad de los procesos y la necesidad de
repensar sistemticamente las alternativas posibles.
Por ello, la mayora de los programas sociales en Mxi-
co requieren de la concurrencia de diversas herramientas y
metodologas que permitan arribar a diseos conceptuales
coherentes, integrales, consensuados y, sobre todo, con un
alto potencial de impacto. Asimismo requieren de la puesta
en marcha de evaluaciones creativas, con mtodos cientficos
que ofrezcan un anlisis profundo y amplio de los alcances y
efectos de los programas. En este sentido, la ml no puede ser
considerada como la nica metodologa de diseo, planeacin
y evaluacin en el sector pblico de nuestro pas, a menos que
se incorporen adecuaciones en los distintos contextos y se apli-
que de manera concurrente con otras metodologas de diseo,
planeacin y evaluacin.
y proceso presupuestario:
algunas anotaciones sobre
su implementacin en Mxico
Una de las implicaciones ms importantes del discurso de la

orientacin a resultados promovida desde la Nueva Gestin
Pblica (ngp) es que aqulla puede tener efectos positivos para
mejorar la calidad y la eficiencia (tanto distributiva como ope-
rativa) del gasto gubernamental. Esta premisa parte del su-
puesto de que la existencia de instrumentos y mecanismos de
evaluacin del desempeo per se no mejoran la actuacin gu-
bernamental, sino que deben estar acompaados de otra serie
de medidas que incidan sobre la forma en la que se toman las
decisiones al interior del gobierno (Curristine, 2005). Dicho
argumento se ha traducido operativamente en diferentes pa-
ses con la introduccin de reformas normativas y organizacio-
nales que buscan dotar de una nueva lgica y racionalidad al
proceso presupuestario (en particular a las fases de progra-
macin y aprobacin). En trminos genricos, este conjunto de
propuestas se ha englobado dentro de la nocin ampliamente
difundida de Presupuestos basados en Resultados (pbr).
En su forma ms simple, y como seala un estudio re-
ciente de la ocde (2007) sobre el tema, el pbr se concibe como
un conjunto de mecanismos mediante los cuales es posible es-
tablecer una relacin (directa o indirecta) entre las decisiones
y asignaciones futuras del gasto pblico y una serie de resul-
tados (o indicadores de desempeo) medibles. Con base en esta
definicin genrica, Schick (2003) identifica dos polos de un
continuo dentro de los cuales puede incluirse una propuesta
de este tipo: en primer lugar, una postura laxa en la que en el
documento presupuestal se incluye solamente informacin
111

agregada (ya sea cualitativa o cuantitativa) sobre los resulta-

dos entregados por los programas y las organizaciones; en se-
gundo lugar, una visin ms estricta en la que se pretende
establecer un criterio o regla de decisin mediante la cual se
vincule de manera cuasi mecnica un incremento en los nive-
les de gasto a una mejora en los resultados o impactos de pol-
tica pblica.
A pesar de la sencillez inicial de esta nocin, as como de
sus posibles alcances, el diseo e implementacin de este tipo
de herramientas ha tenido una historia plagada de complica-
ciones institucionales y organizacionales. Como relata Schick
(2003), la intencin de vincular desempeo con gasto (no siem-
pre asociada a la nocin de pbr) puede remontarse a finales de
los aos cincuenta cuando, en Estados Unidos, la Comisin
Hoover sobre la Organizacin del Poder Ejecutivo recomend
la adopcin de un presupuesto basado en funciones, activida-
des y proyectos (Schick, 2003; 100). A pesar de este origen
relativamente lejano, ms de medio siglo despus y gracias
a la incorporacin de las doctrinas de la ngp al discurso de re-
forma del sector pblico la propuesta de asociar resultados
y asignaciones presupuestales, ms que perder bro, sigue te-
niendo un impulso importante dentro de las agendas de mo-
dernizacin administrativa.
Ms all de las limitaciones que este enfoque (con nom-
bres tan diversos como Presupuestos por Objetivos o por Pro-
gramas o por Resultados) ha tenido a lo largo del tiempo, en
las ltimas dcadas se observa un fortalecimiento de la im-
plantacin de reformas presupuestales alrededor del mundo
que tiene por objeto estrechar la relacin entre desempeo y
gasto pblico. En latitudes tan diversas como Nueva Zelanda,
Corea, Chile, Suecia (por citar slo unos pocos ejemplos) es
posible identificar procesos de ajuste administrativo que arti-
culan esquemas de generacin de informacin sobre los resul-
tados de poltica, programas y organizaciones, los cuales son
posteriormente introducidos de diversas formas y en distin-
tos tiempos al proceso presupuestario. A pesar de la difu-
orientacin a resultados y proceso presupuestario 113
sin internacional de esta idea, la dinmica de cambio no pue-

de ser considerada en un ningn momento homognea y, ms
bien, se observan estilos peculiares de diseo e implementa-
cin en cada pas, dependiendo del contexto institucional exis-
tente, a las tradiciones polticoadministrativas subyacentes,
as como a los objetivos fundamentales que guan la reforma.
En este mismo sentido, y como casi todas las reformas de corte
gerencial introducidas desde la dcada de los aos ochenta, la
transformacin de la idea fundamental del pbr en instrumen-
tos de accin concreto, as como los resultados y efectos ines-
perados que este tipo de mecanismos produce, variarn de-
pendiendo del pas que se est analizando (Christensen y
Laegreid, 2006).
Mxico no se ha quedado al margen de esta dinmica; ya
desde finales de los aos setenta se pueden rastrear algunas
reformas explcitas promovidas por el Ejecutivo Federal que
tena como fin articular pbr, o al menos algo muy parecido. En
los ltimos aos, a la luz de la promulgacin de la Ley de Pre-
supuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006 y la estructu-
racin de una estrategia de evaluacin y gestin del desempe-
o, el esfuerzo por incrementar la calidad del gasto pblico
por medio de este tipo de herramientas se ha robustecido a tal
punto que, a partir del ejercicio fiscal 2009, el Ejecutivo pre-
sentar a la Cmara de Diputados la primera configuracin
formal de un pbr en nuestro pas, mxime que ya desde el ao
pasado se anexaron algunos indicadores de desempeo al do-
cumento presupuestal entregado al Legislativo.
As las cosas, y tomando como punto de referencia el hilo
conductor de este libro, el presente captulo tiene por objeto
discutir, de manera bastante general, la forma en la que se
concibe la articulacin del pbr en nuestro pas, as como desta-
car sus potencialidades y limitaciones ms evidentes. Clara-
mente, y ante la novedad del tema y su incipiente implemen-
tacin en nuestro pas, muchos de los argumentos aqu
esbozados sern ms de corte prospectivo e intuitivo. Para do-
tar de mayor capacidad explicativa a este apartado, y con el

fin de contar con un punto de referencia para analizar la novel

experiencia mexicana, resulta fundamental remitirse a algu-
nos casos internacionales con el fin de identificar asuntos que
resultan medulares al momento de implementar reformas de
este corte. Asimismo, y ante la falta de informacin documen-
tal suficiente, este captulo se nutrir de algunas entrevistas
realizadas a funcionarios de la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico (shcp) que se encuentran trabajando actualmente
en la implementacin del pbr.
Con base en estas ideas introductorias, la pregunta que
se buscar resolver a lo largo de este texto es: a la luz de la
experiencia internacional, qu virtudes y limitaciones se ob-
servan en el diseo y la futura implementacin del pbr en el
gobierno federal mexicano? El argumento que responder a
este cuestionamiento es que si bien en el caso de Mxico es
posible identificar un proceso de implementacin incremental
y gradual del pbr que permitir una adaptacin paulatina al
paradigma de resultados al interior del gobierno, no se recono-
cen con claridad los incentivos necesarios (y complementarios
a una reforma de este tipo) que favorezcan una modificacin
de la lgica de comportamiento inercial tanto de los polticos
(Ejecutivo y Legislativo) como de los burcratas, que redunde
en una utilizacin efectiva de la informacin sobre desempeo
en la definicin de los planes futuros de gasto.
Para desarrollar y sostener el argumento aqu presenta-
do, el captulo se dividir en tres apartados principales. En
primer lugar, se presentar una breve descripcin de la forma
en la que se ha introducido la visin de pbr en algunos pases
(y estudiados con especial atencin por la ocde [2007]), con el
fin de destacar algunos puntos cruciales que sirvan para ana-
lizar posteriormente la propuesta mexicana. En un segundo
apartado se resear con base en una serie de documentos
normativos y algunas entrevistas realizadas a funcionarios
clave la forma en la que se concibe la articulacin del pbr en
Mxico en el corto plazo. Finalmente, en una tercera seccin
se discutirn a luz de los asuntos resaltados en la primera
parte algunos alcances, limitaciones y posibles puntos crti-

cos que podra enfrentar el caso mexicano de cara a su prxi-
mo inicio de operaciones formales.
el presupuesto basado en resultados: aspectos

conceptuales y experiencias internacionales
Si bien es cierto que una conceptualizacin simple y hasta

cierto punto mecnica del pbr supone una vinculacin entre
cierta informacin sobre desempeo (ya sea de productos o im-
pactos) y las asignaciones presupuestales futuras, una revi-
sin detallada sobre la forma en la que esta herramienta ha
sido implementada en diferentes contextos muestra que esta
nocin puede estar sujeta a mltiples interpretaciones y limi-
taciones. Esta variacin en los estilos de adopcin de este tipo
de instrumentos no suponen una vaguedad conceptual tal y
como lo refieren algunos autores (Sour y Rosillo, 2007) ya
que existe un claro reconocimiento en el cambio del paradig-
ma basado en insumos al de orientacin por resultados a par-
tir de las premisas de la nueva gerencia pblica; sino ms bien
a la naturaleza ajustable de esta herramienta dependiendo
del objetivo de poltica que se busca alcanzar y a las restriccio-
nes institucionales y de cultura organizacional enfrentadas
por un pas determinado.
As pues, si en principio una reforma en este sentido su-
pone la aplicacin de ciertas medidas de corte tcnico (como el
cambio en los mecanismos de contabilidad de flujo de efectivo
por uno devengado o actuarial), en ltima instancia, implica la
transformacin de ciertas rutinas organizacionales y el enfren-
tamiento a un cambio en los patrones de interaccin poltica que
rigen el proceso presupuestario en un pas (Arellano, 2001).
Una primera entrada de interpretacin del cambio pol-
ticoorganizacional se refleja en la forma en la que se conci-
be la articulacin del documento de presupuesto presentado
al Poder Legislativo. De acuerdo con un estudio de la ocde

(2007), que hace una revisin extensiva de la experiencia de

implementacin de este tipo de reformas en algunos de sus
pases miembros, se puede pensar en tres posibles formatos
genricos de pbr: el presentacional, el informado y el de fr-
mula directa. El primero consiste solamente en anexar cierta
informacin de desempeo (avance de indicadores, por ejem-
plo) de los programas y organizaciones a la iniciativa presu-
puestal. En algunos casos, en este tipo de formatos tambin
se incluyen las metas futuras de cada uno de los programas,
as como los niveles de desempeo esperados dado el nivel de
gasto sugerido (Anderson, 2008). Como es posible intuir, el
pbr presentacional no establecen una relacin directa entre
desempeo y gasto, pero la evidencia incorporada sirve como
mecanismo de control o sealizacin para la toma de decisio-
nes en la arena poltica.
En el otro extremo del espectro se encuentran los presu-
puestos de frmula directa, en los que ex ante se define un
mecanismo o criterio de asignacin financiera rgido mediante
el cual la informacin del desempeo es traducida en niveles
de gasto especficos. As, y a diferencia del modelo presenta-
cional, el esquema de frmula directa tiene como propsito
explcito la racionalizacin de la asignacin presupuestal. Fi-
nalmente, y en un punto intermedio entre los dos formatos
antes expuestos, est el presupuesto informado en el que, si
bien los resultados de evaluaciones tienen un peso en la deter-
minacin de los montos presupuestales, stos no son el crite-
rio fundamental de asignacin y se subordinan a otras varia-
bles (tales como las prioridades polticas o las restricciones
fiscales) en la definicin final del gasto gubernamental. Asi-
mismo, y en referencia a la funcionalidad de este esquema, el
formato presentacional cumplira con una utilidad hbrida al
incluir tmidamente una racionalizacin en la distribucin de
los recursos, as como informacin relevante que incida en el
debate poltico (ocde, 2007).
Los modelos aqu descritos deben ser considerados como
tpicoideales, ya que en la prctica ningn pas ha estableci-
do a pie juntillas un esquema particular. Por ejemplo, en el

caso de la reforma sueca se opt por un sistema que combina
los formatos presentacional e informado (con mayor peso en el
primero) debido a la preocupacin central del gobierno de for-
talecer los mecanismos de control y rendicin de cuentas buro-
crticos. Por su parte, en pases como Canad, Holanda, Dina-
marca, Australia y el Reino Unido se opt por un enfoque en el
que se daba mayor peso a la visin informada, ya sea a partir
de revisiones del gasto pblico (esto es, informacin de desem-
peo retrospectiva) o a travs de la definicin de planes estra-
tgicos de mediano plazo o de contratos de desempeo (esto es,
compromisos a futuro sobre los resultados).
Una mencin particular merece la forma en la que se ha
introducido el esquema de frmula directa como parte de los
procesos de reforma presupuestal. Si bien este modelo es uti-
lizado en varios de los pases que han adoptado la orientacin
a resultados, las dificultades metodolgicas, organizacionales
y polticas que implica la determinacin (y la medicin) de los
impactos en todos los sectores de la poltica pblica (Radin,
2006) la introduccin de criterios mecnicos de asignacin de
gasto ha sido discreta y se ha limitado a ciertos mbitos donde
las restricciones arriba sealadas son menores. Por citar algu-
nos ejemplos, en los pases estudiados por la ocde (2007) el
establecimiento de frmulas de gasto se ha dirigido, principal-
mente, a algunos aspectos de los sectores educativo por
ejemplo, para determinar los presupuestos de universidades y
escuelas tecnolgicas, de salud, de asistencia social, y de in-
dustria y comercio.
A partir de esta caracterizacin de las formas en las que
se ha implantado el pbr alrededor del mundo, es posible dedu-
cir ms all de la gran variacin de estilos que partir de la
idea de que las reformas presupuestales gerenciales conducen
a una mayor inflexibilidad en la definicin de los niveles de
gasto ya que se encuentran atadas a frmulas de desempeo
es errnea (Bouckaert y Peters, 2002). Todo lo contrario, la
adaptacin de estas iniciativas a la realidad poltica y organi-

zacional ha implicado que el elemento de resultados propuesto

por la ngp se introduzca de otras formas dentro del proceso
presupuestario. En particular, la aportacin que este tipo de
herramientas ha introducido a estas dinmicas es la del for-
talecimiento del uso de informacin cuantitativa y cualitativa
en las distintas fases de elaboracin presupuestal, de tal ma-
nera que se modifiquen las dinmicas inerciales y centradas
en necesidades operativas que preponderaron durante el auge
de la administracin pblica tradicional (Diamond, 2003; Pollitt,
2006; Robinson, 2008).
Asimismo, como han destacado diversos autores (
Bouck-
aert
y Peters, 2002; Schick, 2003; Curristine, 2005) la implan-
tacin a rajatabla de mecanismos automticos de asignacin
de recursos a las dependencias puede enviciar la calidad de la
informacin sobre desempeo producida, al incentivar la arti-
culacin de conductas estratgicas por parte de los funciona-
rios pblicos los cuales buscaran ajustar los resultados a
las necesidades presupuestales, adems de que reducira la
flexibilidad en el timoneo financiero por parte del gobierno,
dependiendo de las prioridades polticas y la situacin econ-
mica (Scott, 2008). En este sentido, valdra ms la pena pro-
fundizar el anlisis sobre los ajustes que los principios de la
ngp han tenido para cambiar los procesos de planeacin y ne-
gociacin presupuestal (en particular entre las agencias y los
ministerios de finanzas, y entre el Ejecutivo y el Legislativo),
que es donde dichas premisas han permeado ms en los lti-
mos aos.
Una relacin al interior del Ejecutivo que potencialmente
se puede fortalecer por medio de la informacin sobre desempe-
o es la que se establece entre los distintos departamentos bu-
rocrticos y el ministerio (o secretara) encargado de elaborar
el plan presupuestal anual. La evidencia internacional seala
que tanto el proceso de planeacin y delimitacin de las metas
a futuro como la negociacin de los techos de gasto para las
agencias pueden complementar las lgicas organizacionales y
estratgicas si se introduce un justo balance entre informacin
sobre desempeo e incentivos (econmicos, de gestin e incluso

simblicos) que motiven a los distintos actores a modificar los
trminos de la discusin sobre el gasto (Anderson, 2008).
En este punto, una vez ms se pueden identificar varia-
ciones pas por pas que van desde una visin bastante rgida
(como en Corea), donde el equilibrio antes descrito se centra
casi exclusivamente en incentivos asociados con el incremento
o disminucin del presupuesto final presentado por el ministe-
rio de finanzas dependiendo del desempeo, hasta posturas
bastante laxas y orientadas ms hacia la planeacin (como en
el Reino Unido y Suecia), en los que el proceso de negociacin
al interior del Ejecutivo se centra ms en la clarificacin de las
metas y objetivos programticos de mediano plazo, as como
en el otorgamiento de mayor o menor flexibilidad de gestin y
de cargas de control legal en funcin de los resultados obser-
vados en los indicadores de desempeo (Curristine, 2005;
Hughes, 2008).
As pues, en ltima instancia, incluso en los procesos in-
ternos de elaboracin presupuestal del Ejecutivo no se obser-
va una postura doctrinaria y mecanicista en el uso de informa-
cin del desempeo, sino que atendiendo al marco institucional
(facultades legales y peso poltico de los ministerios de finan-
zas y de las agencias para determinar los niveles de gasto, por
ejemplo) y la cultura organizativa que prevalece al interior de
la burocracia, la informacin sobre desempeo, y el uso de in-
centivos que faciliten su utilizacin, sirve ms para favorecer
procesos de aprendizaje y mejoramiento de los programas y
organizaciones pblicas (Scott, 2003). Asimismo, y como sea-
la el estudio de la ocde (2007), al final del da, los usuarios
principales de las evaluaciones terminan siendo las mismas
dependencias que las utilizan para la operacin futura de los
programas gubernamentales, ms que las agencias coordina-
doras del proceso presupuestal.
Sin embargo, para que esto ocurra hay que tomar en
cuenta algunas premisas que deben ser conducidas durante la
fase de implementacin. Diamond (2003) y Strauch (2000)

consideran que las reformas tipo pbr tendran que venir acom-
paadas de ciertas medidas que fortalezcan las capacidades
de los ministerios de finanzas (sobre todo para el clculo de los
niveles de gasto a partir de un sistema de cuentas de costos y
no de insumos) y de las dems dependencias gubernamentales
(principalmente, otorgando un mayor grado de autonoma ge-
rencial a los operadores de los programas) con el fin de que la
perspectiva centrada en el desempeo se introduzca a las lgi-
cas organizacionales y que la visin blanda de los principios
de la ngp tenga xito en la relacin entre estos dos agentes. En
un sentido similar, Ospina, Cunill y Zaltsman (2004) subra-
yan que la introduccin de reformas ngp del tipo Presupues-
to requieren del otorgamiento de un mayor grado de autono-
ma gerencial en las organizaciones ejecutoras del gasto para
que puedan utilizar y distribuir sus recursos de manera estra-
tgica para la consecucin de los objetivos previstos.
Una segunda relacin fundamental es la que se establece
entre el Ejecutivo y el Legislativo dentro del proceso presu-
puestal. Este vnculo es bastante complejo, ya que los requisi-
tos de informacin necesarios para modificar los parmetros
de discusin entre estos dos agentes es cambiante y depen-
diente a la fase presupuestaria en la que se encuentre (ya sea
de aprobacin, seguimiento o control). Asimismo, y como bien
seala Pollitt (2006), aunque los liderazgos de estos dos pode-
res siempre mantienen como premisa decisional fundamental
el criterio poltico, los modos en que la informacin es utiliza-
da por aqullos no es la misma y se encuentra en funcin de la
agenda particular, la coyuntura econmica y la composicin
de fuerzas al interior del Congreso. En este sentido, resulta
central preveer que los sistemas informticos en los que se
concentran los indicadores y los resultados de los programas y
organizaciones pblicas sean capaces de proveer datos ad hoc
dependiendo del actor al que vaya dirigido y a las necesidades
especficas de evidencia sobre el desempeo del gobierno.
Siguiendo la lgica del proceso presupuestario, es posible
reconocer que el primer momento en el que se activa la rela-
cin EjecutivoLegislativo es cuando se da la negociacin en

comisiones para definir los montos finales de gasto que sern
aprobados para el siguiente ejercicio fiscal. Tradicionalmente,
esta fase se ha distinguido por seguir una lgica de asignacin
inercial en la que no se hacen variaciones sustantivas a los
niveles de gasto y los cambios radicales dependen, en buena
medida, de los vaivenes polticos o de un cambio brusco en la
situacin econmica. As pues, la incorporacin de la informa-
cin sobre desempeo fcilmente asimilable y utilizable en los
debates parlamentarios en esta etapa, as como de los incenti-
vos necesarios para que los congresistas efectivamente incor-
poren la visin de los resultados a la lgica deliberativa, se
erigen como condiciones necesarias para modificar las rutinas
de aprobacin presupuestal. Sin embargo, y se insiste nueva-
mente, stas ltimas no son condiciones suficientes (ni desea-
bles) para cortar de tajo con las posiciones polticas y partidis-
tas (Arellano, 2001).
Una segunda fase crucial en la relacin entre estos dos
actores (y que normalmente no se atiende con tanta fuerza
como la anterior) es la de la funcin legislativa para dar se-
guimiento y establecer controles externos a la actuacin de
las dependencias ejecutivas. El nfasis en este momento ha
sido recuperado en algunas reformas a nivel internacional en
las que (asumiendo las dificultades inherentes a vincular des-
empeo con gasto de manera mecnica) se opta por una va
en la que se fortalecen los principios democrticos de rendi-
cin de cuentas horizontal con base en informacin fiable que
d seguimiento a los resultados del gobierno, y que no se limi-
te al simple seguimiento del procedimiento o de la probidad
en el uso de los insumos. As las cosas, y aludiendo a los prin-
cipios doctrinarios de la ngp (Hood, 1991), los procesos de mo-
dernizacin de corte gerencialista (as como sus valores impl-
citos) no implican necesariamente una visin eficientista
extrema, sino un cambio de nfasis en los modos en los que se
puede concebir el control dentro del sistema poltico (Arella-
no, 2003).

Un caso sobresaliente que ejemplifica est ltima postu-

ra es, sin lugar a dudas, Suecia. En sintona con el paradigma
escandinavo de modernizacin administrativa emprendida en
los ltimos aos (Christensen y Laegreid, 2006), este pas opt
por una reforma presupuestal en la que el fortalecimiento de
la relacin EjecutivoLegislativo se centr en la definicin de
nuevos mecanismos de control parlamentario a las agencias
ejecutivas. Tomando como base las revisiones de gasto y los
resultados de los indicadores de desempeo, el parlamento
sueco cuenta con la capacidad de establecer un dilogo mucho
ms fluido con las agencias burocrticas, de tal forma que
pueda existir una mayor retroalimentacin, as como procesos
continuos de mejora y rediseo de los programas guberna-
mentales, de tal manera que se ajusten con las metas de me-
diano plazo (ocde, 2007; Rexed, 2008).
El breve recuento conceptual y de experiencias interna-
cional aqu presentado y que en ningn momento pretendi
ser exhaustivo ha dado cuenta de cmo en el fondo de los
procesos de modernizacin presupuestaria de corte gerencia-
lista no subyace necesariamente una visin mecnica y cen-
trada exclusivamente en la eficiencia y efectividad del gasto,
sino que implica una serie de adecuaciones bastante comple-
jas que impactan sobre las relaciones polticas y organizacio-
nales que se establecen en el proceso presupuestal. Asimismo,
en este apartado se ha pretendido insistir que al mantener en
consideracin la variable polticocoyuntural dentro del anli-
sis del pbr es posible profundizar en los instrumentos finos de
implementacin que permiten el uso efectivo de la informa-
cin sobre desempeo en las distintas fases del ciclo de defini-
cin del gasto.
As pues, un argumento importante que se desprende y
que ser de utilidad al momento de analizar la experiencia
mexicana es que ms que pensar en recetas automticas
que incidan sobre la calidad del gasto, la propuesta de implan-
tacin de pbr en un contexto determinado pretende modificar
aspectos mucho ms esenciales de la relacin entre distintas
organizaciones estatales que modifican las dinmicas de nego-

ciacin y comunicacin. Con esta idea en mente, en el siguien-
te apartado se discutir con cierto detalle la forma en la que se
estructura el proceso presupuestal en Mxico, as como la for-
ma en la que se concibe la introduccin del pbr en nuestro pas
con el fin de identificar algunas debilidades o puntos crticos
de la reforma.
el proceso presupuestario y la implantacin

del paradigma del desempeo en mxico
Desde hace poco ms de una dcada, en Mxico se ha buscado

introducir en la agenda de reforma del sector pblico el tema
de la presupuestacin basada en resultados como paradigma
para la asignacin de recursos gubernamentales, as como
para el mejoramiento de los programas de gobierno. Durante
la administracin de Ernesto Zedillo se propuso una reforma
de este corte que redund en la creacin de la Nueva Estruc-
tura Programtica (nep), as como en la articulacin inicial del
Sistema de Evaluacin del Desempeo (sed). A pesar de estos
pasos iniciales con los cuales se buscaba establecer una ali-
neacin estratgica entre los objetivos y prioridades guberna-
mentales con las actividades de la apf, el poco peso poltico
empeado por el Ejecutivo en esta reforma, as como el man-
tenimiento de mecanismos de aprobacin presupuestaria iner-
cial y altamente politizados dentro del Congreso provocaron
que su impacto fuera mnimo (Chvez, 2000).
No ha sido hasta aos recientes, particularmente desde
el inicio de la administracin de Felipe Caldern, que ha exis-
tido un mayor inters por parte del Ejecutivo en implementar
una reforma que fortalezca los esquemas de evaluacin del
desempeo (aunque sea solamente en el nivel de los progra-
mas pblicos), que dote de informacin al proceso de planea-
cin y aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin
(pef). Esta efervescencia por la evaluacin y la presupuesta-

cin basada en resultados se ha visto fortalecida por la mayor

pluralidad poltica al interior del Congreso (que ya no es domi-
nado por ningn partido poltico), as como al mayor activismo
de este actor en la reasignacin del gasto pblico (Sour y
Mounayer, 2007).
En este sentido, conviene hacer una revisin de la forma
en la que el Ejecutivo concibe la elaboracin del pbr en nuestro
pas, as como los mecanismos institucionales y polticos que
se pondrn en marcha para que esto pueda materializarse.
Retomando la discusin del apartado anterior, el anlisis del
caso mexicano prestar especial atencin a la forma en la que
la generacin y el uso de la informacin del desempeo poten-
cialmente puede lidiar con los aspectos organizacionales y po-
lticos en las relaciones, por una parte, entre la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (shcp) y cada una de las dependen-
cias ejecutoras del gasto (particularmente, en las fases de pla-
neacin y programacin); por otra parte, entre aqulla y el
Poder Legislativo en la etapa de aprobacin presupuestaria.
Cabe sealar que, con el fin de evitar ser redundante,
en este captulo se tomar como dada la descripcin sobre el
sed que se realiz en un captulo anterior de este libro, y la
discusin se centrar exclusivamente sobre la forma en la que
los distintos actores involucrados en el proceso de presupues-
tacin utilizan la informacin sobre desempeo para tomar
decisiones de gasto. Asimismo, se presentarn algunos de los
cambios que se pretenden hacer a la estructura del pef para
que se pueda lograr una mayor vinculacin con el desempe-
o. Finalmente, y ante la limitacin de fuentes bibliogrficas
(tanto acadmicas como oficiales) la descripcin aqu realiza-
da contar con un fuerte componente de informacin recabada
en entrevistas a diversos funcionarios de la shcp, el Coneval
y la sfp.
La implantacin de la orientacin a resultados dentro
del proceso presupuestal mexicano parte del concepto de pbr,
que se entiende como un modelo de cultura organizacional,
directiva y de gestin que pone nfasis en los resultados y no
en los procedimientos (shcp, 2008; 13). Esta nocin supone

la construccin de una serie de sistemas que, en ltima ins-
tancia, redunden en una asignacin del gasto que permita
reconocer la forma en la que las distintas actividades de la
apf generan valor pblico, adems de identificar los costos de
produccin de cada uno de los bienes y servicios generados por
el gobierno.
En este sentido, el Presupuesto basado en Resultados
(pbr) se concibe como un instrumento que permite apoyar las
decisiones presupuestarias en informacin que sistemtica-
mente incorpora consideraciones sobre los resultados del ejer-
cicio de los recursos pblicos, y que motiva a las instituciones
pblicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad del
gasto pblico federal y promover una ms adecuada rendicin
de cuentas (shcp, 2008; 16). As pues, con la implantacin del
pbr se busca abandonar un proceso de asignacin del gasto
incrementalista y fundado en necesidades de las dependencias
para cambiarlo por un enfoque centrado en resultados objeti-
vos y medibles.
Para alcanzar dicho fin, el sed ocupa una posicin cen-
tral ya que se erigira como la herramienta que concentra y
distribuye la informacin sobre desempeo a los distintos ac-
tores involucrados. Como ya se seal en captulos anterio-
res, dentro de este sistema informtico se condensarn todos
los resultados de las evaluaciones realizadas a los programas
pblicos, adems de que se dar un seguimiento a partir de
los avances especficos en los indicadores de desempeo ins-
titucional.
Adems de contar con informacin objetiva, una segunda
estrategia impulsada por la shcp en la implementacin del pbr
se refiere a la elaboracin de una serie de reglas, normativas,
mtodos y procedimientos que buscan ajustar instrumental-
mente la forma en la que hasta ahora se realizaba el proceso
de presupuestacin al interior del Ejecutivo.
Un primer ajuste tcnico que se tiene previsto en los Li-
neamientos generales para el proceso de programacin y pre-

supuestacin para el ejercicio fiscal 2008 es el cambio de enfo-

que en la estructura programtica por medio de la creacin de
la figura de Actividad Institucional en la que se vincular el
objetivo estratgico de la dependencia (que a su vez esta rela-
cionado con las prioridades gubernamentales), con un progra-
ma pblico especfico, as como con un monto de gasto deter-
minado. A partir de esta concatenacin de funciones se
pretende concretar los esfuerzos de vinculacin lgica entre
objetivos que se realiz durante la evaluacin de programas.
Asimismo, se propone la sustitucin de la Actividad Prio-
ritaria por el Programa Presupuestario a efecto de identifi-
car las asignaciones y destino final del gasto pblico federal
(shcp, 2007; 4). Esta nueva denominacin clasifica las distintas
modalidades de los programas pblicos y los divide en las si-
guientes categoras: Programas Federales (dentro de la cual
se consideran aqullos sujetos a reglas de operacin y todos
los dems que entregan algn tipo de subsidio), Proyectos de
Inversin (que son todas aquellas actividades de la cartera que
administra la Unidad de Inversiones de la Subsecretara de
Egresos), Actividades Especficas (en la que se integran rubros
diversos como generacin de bienes y servicios, actividades de
fomento, de apoyo, gasto federalizado y obligaciones del Esta-
do) y, finalmente, el Gasto No Programable (que comprende
las participaciones a estados y municipios y la deuda pblica).
Ms all de estos cambios en la estructura del documen-
to presupuestario, por medio del cual se introducen los su-
puestos del Marco Lgico a la definicin del gasto, la shcp con-
ciben una estrategia de implantacin del pbr incremental y
que se vaya mejorando en cada ejercicio presupuestal subse-
cuente. Esto se observa claramente en el numeral IX de las
Disposiciones Generales del Sistema de Evaluacin del Des-
empeo (2008) en las que se enfatiza que el pbr y el sed se
implantarn, en forma gradual y selectiva, conforme a los li-

En adelante Lineamientos de programacin 2008.
neamientos de las etapas del proceso presupuestario que se

emitan para cada ejercicio fiscal, as como de acuerdo con las
disposiciones complementarias que emitan, en el mbito de
sus respectivas competencias, la Secretara, la Funcin Pbli-
ca y el Coneval.
Dentro de estas mismas Disposiciones (2008) se conside-
ra la forma en la que se vincular la orientacin a resultados
con las distintas fases del proceso presupuestario. Cabe se-
alar que, en trminos generales, se ha optado por una es-
trategia bastante descentralizada en la que cada dependencia
ejecutora del gasto se convierte en la responsable principal de
la definicin de los montos de gasto estimado, mientras que
la shcp se erigira como una coordinadora e integradora final
de todos los anteproyectos especficos, los cuales a su vez se
traducirn en el documento final presentado al Congreso. A
continuacin se describe muy rpidamente lo considerado en
las Disposiciones del sed (2008) para cada fase del proceso pre-
supuestal.
La fase de planeacin estara integrada por todo el pro-
ceso de alineacin de los objetivos de las dependencias y pro-
gramas gubernamentales con las prioridades y estrategias
plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo (pnd). Asimismo,
durante esta etapa se considera todo el trabajo de construc-
cin de indicadores de desempeo basados en la metodolo-
ga de Matriz de Marco Lgico (mml) y de ajuste de las reglas
de operacin de programas tal y como se describi en captulos
previos. Como tambin se indic, esta tarea ya se realiz du-
rante 2007 y 2008, aunque se tiene previsto una dinmica de
aprendizaje y mejoramiento continuo de estas herramientas.
Como parte de la fase de programacin se destaca la obli-
gacin de las dependencias para sujetarse a los cambios en la
estructura programtica del presupuesto descritos un poco
ms arriba (Actividad Institucional y Programa Presupuesta-
rio) por medio del cual ser posible reconocer el destino del
gasto. Por otra parte, dentro de las Disposiciones del sed (2008)
se subraya que cada una de las agencias federales ejecutoras

del gasto deber establecer un esquema de metas y un calen-

dario de cumplimiento de las mismas que permita dar segui-
miento al desempeo de aqullas, adems de que permitir
introducir mayor congruencia a la asignacin final del gasto.
Finalmente, dentro de esta etapa se enfatiza (como una medi-
da de contencin en caso de recortes presupuestales) la priori-
dad con la que cuentan los programas de desarrollo social, en
particular aquellos que entregan subsidios a la ciudadana,
as como aquellos que entregan bienes y servicios.
La parte medular de todo este entramado se encuentra
en la etapa de elaboracin de los anteproyectos de presupues-
to, la cual residir en cada una de las dependencias ejecuto-
ras. Dentro de las Disposiciones del sed (2008) se seala que
stas sern responsables de seleccionar los indicadores que se
integrarn al documento final de presupuesto, tomando en
consideracin el carcter estratgico y la centralidad de los
mismos. Asimismo, y con base en la informacin derivada de
las distintas evaluaciones de desempeo, cada agencia elabo-
rar su anteproyecto de asignacin presupuestal que ser en-
tregado a la shcp para su valoracin e integracin final.
En relacin con este ltimo punto (elaboracin final del
proyecto entregado a la Cmara de Diputados), las Disposicio-
nes del sed (2008) no sealan cul ser el camino ni los in-
centivos utilizado por la shcp para la determinacin ltima
de los montos de gasto. A pesar de esto, en entrevistas realiza-
das a funcionarios de esta secretara, se reconoce que al me-
nos en los primeros aos de operacin de este esquema esta
dependencia no establecer ningn tipo de incentivos negati-
vos (que se traduzcan en automtico en un recorte presupues-
tal a programas con desempeo pobre) y se optar por una
estrategia en la cual la informacin de desempeo se utilice
ms como insumo para el debate legislativo que como un me-
canismo de castigo a las organizaciones. Asimismo, se seala
que una vez consolidado el paradigma de pbr dentro del Ejecu-
tivo ser posible ir introduciendo paulatinamente algn tipo
de frmula de asignacin en ciertas reas de la apf.
Finalmente, en las Disposiciones sobre el sed (2008) se

delinean algunos instrumentos mediante los cuales se infor-
mar a la Cmara de Diputados sobre el avance tanto en el
desempeo de los programas y actividades gubernamentales,
as como del ejercicio del gasto en cada uno de los rubros. As
pues, y ms que establecer candados a la dinmica de proba-
cin presupuestal (lo cual hubiera resultado demasiado com-
plejo), la estrategia propuesta por el Ejecutivo se centra prin-
cipalmente en la dotacin de informacin relevante, aunque
no necesariamente procesada, a los actores clave dentro de la
fase ltima de aprobacin del gasto federal. Asimismo, y de lo
que es posible interpretar de las Disposiciones sobre el sed
(2008), esta apertura de la informacin sobre desempeo tam-
bin cumplira con un fin de seguimiento y rendicin de cuen-
tas horizontal.
Gracias a esta adecuacin fina al proceso presupuesta-
rio, tambin se considera una modificacin al calendario del
mismo por medio del cual se tratar de concatenar, dentro de
un solo ao fiscal, informacin nueva sobre desempeo que
nutra cada una de las fases antes sealadas. Este elemento
resulta de especial importancia, ya que con esto se evitar un
desfase en la informacin utilizada (esto es, que evaluaciones
de aos pasados nutran asignaciones presentes) y se puedan
tomar decisiones con insumos lo ms actualizados posibles.
Asimismo, y rompiendo con la lgica inercial de presupuesta-
cin por insumos, dentro del nuevo calendario se observa que
se deja un periodo de tiempo considerable (junio y julio de
cada ao) para que la shcp y cada una de las dependencias
ejecutoras negocien y acuerden los indicadores relevantes que
sern integrados al anteproyecto del pef.
Un ltimo elemento que se considera dentro de este nue-
vo calendario y que se alinea con uno de los objetivos de la
implantacin del pbr (cambio de la cultura organizacional)
es el de la inclusin de cursos y talleres de capacitacin que
permita articular procesos de aprendizaje y mejora continua
en cada uno de los elementos estratgicos que integran toda
diagrama 4.1. nuevo calendario del proceso presupuestario en mxico 130
publicacin programas avances estructuras ppef proyectos calendarios publicacin

ro primarios y fsico programticas (8 de sep) ro (15 de dic) ro
(30 de dic) montos financieros (30 de jun) (21 de nov) (30 de dic)
(1 de abr) (30 de jun)
dic ene feb mar abr may jun jul ago sep oct nov dic
entrega evaluaciones concertacin concertacin aprobacin ajustes a metas

consistencias y resultados estructura indicadores pef de acuerdo al pef
(mide programas programtica (jun-ago) (15 de nov) aprobado
presupuestarios (may-jun)
modalidades s y u)
MI 2009 MI 2010
capacitacin
taller mejora mi
ro (reglas de operacin); ppef (pro-
yecto de presupuesto de egresos de capacitacin presencial apf
la federacin); mi (matriz de indica- taller capacitacin presencial
dores); apf (administracin pblica concertacin entidades federativas
federal); pef (presupuesto de egresos estructura
de la federacin); modalidad s (pro- programtica
gramas presupuestarios sujetos a re-
glas de operacin); modalidad u (pro- formacin de taller
gramas presupuestarios que otorgan especialistas elaboracin ppef
subsidios). capacitacin a distancia
Nota: los periodos de capacitacin a funcionarios pblicos podran ajustarse en el marco del proceso presupuestario.

Fuente: shcp (2008).

la visin de pbr dentro del gobierno federal (afinamiento de

matrices de indicadores, talleres de concertacin de la estruc-
tura programtica, formacin de especialistas por dependen-
cia, etctera).
As pues, tal parece que el trnsito de presupuestos ba-
sados en insumos y necesidades a un esquema de orientacin
por resultados en el caso mexicano tiene como premisa funda-
mental una implementacin incremental que permita un
ajuste en las dinmicas polticas y organizativas de todos los
actores involucrados dentro de la planeacin, programacin y
aprobacin final de los niveles de gasto. Asimismo, esta postu-
ra mesurada se ve reflejada tambin en el tipo de documento
presupuestal que se pretende disear (al menos en los prime-
ros aos), que pareciera encasillarse en el tipo presentacional,
y que paulatinamente evolucionara hacia un esquema infor-
mado y solamente trascendera al nivel de frmula directa en
aquellas reas susceptibles de una medicin mucho ms es-
tricta y confiable.
algunas lneas prospectivas sobre los alcances y lmites

de la experiencia mexicana
La implementacin del paradigma de orientacin por resulta-

dos (y en particular del pbr) en Mxico an se encuentra en
una fase muy incipiente de estructuracin. Como se ha podido
constatar en otros apartados de este libro, la conformacin del
entramado institucional que permita medir y evaluar tanto
los programas pblicos como la gestin de las dependencias de
la apf (lo cual correspondera con la fase de planeacin y eva-
luacin presupuestal) es un proceso que se ha venido consoli-
dando en los ltimos tres aos, gracias a la promulgacin de
la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (lfprh)
y a la publicacin de otros ordenamientos secundarios. Sin
embargo, en el caso de las etapas de programacin, integra-

cin y aprobacin del pef slo ser posible observar los prime-
ros resultados a partir de mediados del ao 2008, ya que por
primera vez se pondr en marcha lo estipulado en las Disposi-
ciones sobre el sed, as como en las distintas normativas y re-
glas que regularn este proceso.
En este sentido, y a pesar de la no existencia de eviden-
cia emprica disponible que sustente los argumentos, este ca-
ptulo se ha dado a la tarea de discutir la informacin existen-
te que permita ofrecer un panorama sobre la lgica que
seguir el proceso presupuestario en Mxico, una vez que la
orientacin a resultados se convierta en la visin dominante.
Sin embargo, con base en la descripcin realizada en el apar-
tado anterior as como con los antecedentes conceptuales y
la experiencia internacional presentados al inicio del captu-
lo, es posible lanzar algunas lneas prospectivas que permi-
tan valorar los posibles alcances y limitaciones que presenta
la experiencia mexicana. Pero, reconociendo que esto se hace
sin tener an un referente concreto de presupuestacin, estos
argumentos finales deben considerarse como ideas que pue-
den ocurrir si la dinmica en el caso mexicano contina tal y
como se ha observado hasta el momento.
Posiblemente la principal virtud que se encuentra en el
proceso de implementacin del pbr en Mxico ha sido su carc-
ter incremental y paulatino. Las etapas que esta reforma ha
seguido denotan prudencia por parte de los implementadores
para articular un sistema de evaluacin bien cimentado que
sirva de punta de lanza para cualquier empresa de vincula-
cin del desempeo organizacional con la asignacin de gasto
pblico. En este sentido, debe reconocerse que todo el esfuerzo
de integracin del sed, as como las primeras experiencias de
evaluacin externa, han sido tiles, por un parte, para valorar
la calidad y la pertinencia de los indicadores generados y, por
otra, para reconocer posibles campos de mejora y ajuste.
Esta mesura tambin ha sido til para asegurar proce-
sos de adaptacin de los distintos agentes que directa o indi-
rectamente se encontrarn involucrados en cada una de las
fases de implementacin del paradigma de Gestin por Resul-

tados (gpr) dentro de la Administracin Pblica Federal (apf).
En primer lugar, las dependencias coordinadoras de la polti-
ca (shcp, sfp y Coneval) han podido tener un primer acerca-
miento a las nuevas atribuciones que este nuevo esquema les
ha impuesto, adems de que les ha permitido establecer algu-
nos espacios de comunicaciones interinstitucionales. Por su
parte, cada una de las dependencias del gobierno federal ha
podido enfrentarse por primera vez a la tarea que implica ela-
borar matrices de indicadores y al reto que supone ser evalua-
do por algn agente externo. Finalmente, distintas instancias
acadmicas y de investigacin han sido capaces de iniciar una
nueva dinmica de vinculacin con diferentes dependencias
gubernamentales por medio de la elaboracin de evaluaciones
de desempeo. Toda esta activacin de relaciones bajo un es-
cenario de prudencia ha permitido un proceso de adaptacin
paulatino y que no necesariamente es disruptivo de las lgicas
organizacionales tradicionales.
Un segundo elemento digno de mencin es que, dentro
de esta lgica de introduccin incremental, no se presente
implantar una visin rgida y mecnica del pbr a partir de
frmulas o criterios de asignacin vinculados al desempeo,
al menos en el corto plazo. Como muestra la experiencia in-
ternacional, la introduccin de este tipo de esquemas ade-
ms de que resultan demasiado complejos y costosos en
el mediano plazo producen una serie de rigideces guberna-
mentales que impiden un cierto margen de maniobra ante
cambios en el contexto econmico del pas. Por el contrario,
y en opinin de los implementadores de esta estrategia, en
Mxico se busca estructurar un pbr del tipo presentacional
que, en una primera etapa, solamente introduzca al proyecto
de presupuesto aquellos indicadores que se consideren es-
tratgicos y que reflejen de mejor forma el desempeo de los
distintos programas y agencias gubernamentales. En etapas
posteriores, y una vez que el sistema se haya consolidado,
sera posible pensar en la posibilidad de transitar a un es-

quema informado y, slo en algunas reas especficas, hacia

un modelo de frmula directa.
Aunado a lo anterior, la concepcin del pbr en el contex-
to mexicano no se funda en el establecimiento de incentivos
positivos o negativos que, en automtico, reflejen en una ci-
fra monetaria el desempeo de algn programa. Por el con-
trario, la visin que sustenta toda la implementacin de la
orientacin por resultados se centra, fundamentalmente, en
mejorar aquellos programas que no tengan un desempeo sa-
tisfactorio, y en alinear todos los esfuerzos administrativos en
la consecucin de las prioridades polticas. Visto as, el pbr
no se considera como un objetivo en s mismo, sino como una
herramienta que permite orientar de mejor forma la actividad
gubernamental en un escenario de escasez de recursos.
Finalmente, una tercera virtud que se puede observar
en la experiencia mexicana es que, ms all del peso histrico
que ha tenido la shcp como controladora del gasto federal, se
ha favorecido un esquema bastante descentralizado en el que
todas las dependencias del gobierno federal se convierten en
usuarias potenciales de la informacin sobre desempeo para
la elaboracin de sus anteproyectos presupuestales. Esto, ade-
ms de evitar un podero excesivo de la shcp, puede facilitar
el proceso de adaptacin de las agencias de gobierno al nuevo
paradigma de resultados, debido a que aqullas podrn encon-
trar en los resultados de las evaluaciones un insumo estrat-
gico sobre el cual podrn establecer sus proyecciones de gasto;
adems de que les permitir reconocer reas estratgicas de
mejora que, en el mediano plazo, pueda incrementar su asig-
nacin de gasto.
A pesar de las virtudes aqu sealadas, hay algunos pun-
tos de la estrategia elegida que pueden ser problemticos. Un
primer conjunto de debilidades de esta reforma pueden englo-
barse en los alcances del aprendizaje de polticas dado el tipo
de instrumentos previstos para la implementacin del pbr.
Para tal efecto, resulta importante rescatar la tipologa pro-
puesta por May (1992) sobre los tres tipos posibles de aprendi-
zaje: el instrumental, el poltico y el social. El primero de ellos

se refiere a las limitaciones objetivas de los instrumentos de
polticas empleados y a la bsqueda de herramientas alterna-
tivas que permitan su mejora. En segundo lugar, el aprendi-
zaje social se refiere a la modificacin de las estrategias polti-
cas utilizadas por los actores relevantes en un mbito de
polticas determinado y que pueden conducir a su xito o fra-
caso. Finalmente, el aprendizaje social consistira en una
transformacin del escenario de polticas, e incluso a las con-
cepciones sobre la definicin del problema pblico a atender.
Para el caso del pbr, y aludiendo principalmente a su lgi-
ca hacia dentro del gobierno, conviene circunscribirse estricta-
mente a los dos primeros tipos de aprendizaje arriba sealados.
En la experiencia mexicana pareciera que buena parte de las
herramientas de implementacin e introduccin de la visin de
orientacin por resultados se ha centrado principalmente en
una postura estrictamente instrumental. En un primer nivel,
las agencias encargadas de coordinar esta estrategia han en-
fatizado el diseo de mecanismos de evaluacin del desempe-
o y de desarrollo de herramientas de medicin del desempeo
organizacional que permitan articular un sistema informtico
lo ms comprehensivo posible y que permita tomar decisiones
objetivas sobre el destino del gasto pblico. En un segundo ni-
vel instrumental, se ha optado por capacitar intensivamente
a diversos funcionarios de la apf sobre el uso de las distintas
herramientas disponibles y sobre los retos tcnicos que supone
la introduccin del pbr dentro del gobierno federal.
A pesar de esto, an resulta difcil identificar los incenti-
vos (materiales o simblicos) que establezcan una conexin
entre todo el entramado tcnico e instrumental de la orienta-
cin por resultados y un cambio en las lgicas polticas y orga-
nizacionales que tradicionalmente guan el comportamiento
de las dependencias de gobierno, as como del Congreso de la
Unin. Un primer indicador de esta limitacin es que, aunque
discursivamente los funcionarios de la shcp insisten acerca de
la libertad que brindarn a las agencias ejecutoras del gasto

sobre la definicin de los anteproyectos de presupuesto, no

existe ninguna disposicin normativa (ni siquiera a nivel de
lineamiento) que defina la nueva relacin entre la shcp y las
dems dependencias.
Ante esta ambigedad institucional difcilmente se pue-
de pensar en una transformacin de fondo en la cultura y las
prcticas organizacionales, ya que, ante un escenario de incer-
tidumbre sobre el comportamiento de la dependencia que tra-
dicionalmente se encargaba de controlar el gasto del Ejecuti-
vo, la estrategia ms racional de las dems agencias federales
sera el mantenimiento de una lgica inercial. Un segundo
riesgo que se deriva de esta indefinicin normativa es el de la
simulacin organizacional. Ante la inexistencia de incentivos
claros y tangibles por parte de las dependencias sobre los be-
neficios que la orientacin del desempeo puede acarrear (au-
nado a la incertidumbre sobre el comportamiento futuro de la
shcp), aqullas pueden optar por una estrategia de cumpli-
miento de los distintos requisitos legales (evaluacin y medi-
cin del desempeo, seleccin de indicadores, etctera), pero
sin ningn referente claro de mejora. As las cosas, un escena-
rio indeseable en el mediano plazo sera aqul en el cual todo
pareciera funcionar de acuerdo a lo proyectado, pero que las
lgicas de comportamiento organizativo aludieran ms a una
posicin estratgica de supervivencia o de mantenimiento de
niveles mnimos de gasto, ms que una postura de mejora-
miento de la gestin gubernamental.
Otro mbito en el que se observa la incapacidad de esta
poltica para modificar los patrones de aprendizaje poltico se
encuentra en la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo. Si
bien es cierto que en las Disposiciones del sed (2008) se consi-
dera la apertura al Congreso de la Unin de la informacin
disponible y se contempla cambiar el tipo de informes de avan-
ce entregados a la Cmara de Diputados, no se ha precisado
con claridad la forma en la que la informacin entregada por
el Ejecutivo pueda ser oportuna y fcilmente utilizada por los
legisladores.
Este tema resulta especialmente importante ya que,

como destaca Pollitt (2006), la racionalidad que conduce el
comportamiento de los integrantes del Legislativo es diferente
a la de las agencias de presupuestacin en el Ejecutivo, con lo
cual un desfase en el tipo de informacin relevante puede pro-
vocar que todo el esfuerzo de medicin y de generacin de in-
dicadores termine por desvanecerse en una arena eminente-
mente poltica.
Esto ltimo no pretende justificar una postura extrema
en la que el proceso de toma de decisiones se gue solamente
por una justificacin tcnica y objetivista. Lo que se pretende
enfatizar es que, al menos por lo que es posible observar de la
estrategia implementada en Mxico, no se han logrado intro-
ducir los incentivos necesarios (como una readecuacin de los
mecanismos de control Legislativo, la existencia de agencias
de evaluacin y auditora espejo en el Congreso centradas en
el tema del desempeo, la metaevaluacin de los instrumen-
tos utilizados por el Ejecutivo, etc.) que doten de mayor certi-
dumbre a los diputados sobre la confiabilidad y pertinencia de
al informacin que se incluye en el proyecto de presupuesto.
Todas las debilidades hasta aqu enumeradas no apun-
tan a un escenario catastrofista en el que toda la estrategia
implementada hasta ahora est condenada al fracaso. Sin em-
bargo, s es posible anticipar que una reforma de este tipo no
supone solamente una adecuacin instrumental de ciertos pa-
rmetros de poltica pblica, sino que la misma inercia sobre
la cual descansa el proceso de definicin y asignacin presu-
puestaria tiene tras de s una serie de componentes organiza-
cionales y polticos fuertemente enraizados que tambin re-
quieren ser atendidos. Un escenario en el cual dichos asuntos
se mantengan inalterados puede generar situaciones poco de-
seables en las que las dependencias de gobierno cumplen con
los requisitos de la evaluacin del desempeo, pero utilizando
estrategias que no se adecuan necesariamente a una visin de
generacin de valor pblico y de incremento de la calidad de
los bienes y servicios proporcionados por el gobierno; sino ms

bien a una lgica de adaptacin que simule los resultados y

que permita el mantenimiento de los patrones tradicionales
de comportamiento gubernamental.
La introduccin del paradigma de orientacin por resultados y

de pbr es una realidad en el contexto mexicano. Adems de los
cambios normativos descritos en captulos anteriores, es posi-
ble observar un fuerte empuje poltico por parte de la Presi-
dencia de la Repblica y la shcp para que estas reformas sean
implementadas exitosamente en la apf. En este sentido, el
anlisis y la discusin de la incipiente experiencia mexicana a
la luz de casos internacionales que ya llevan varios aos tra-
tando de impulsar este tipo de mecanismos resulta crucial
para reconocer los alcances y limitaciones de aqullas, as
como los problemas ms recurrentes a los que se enfrentan los
liderazgos polticos al momento de implementar esta visin
nueva del servicio pblico y del proceso presupuestario.
Como se ha tratado de destacar en este captulo, el pbr
puede considerarse como el mecanismo esencial mediante el
cual se ha buscado modificar ciertas lgicas organizacionales
tradicionales, sustituyndolas por un nuevo enfoque gerencia-
lista y centrardo en el desempeo. El poder y la atraccin de
este instrumento se deben a que en el pbr se sintetiza la dis-
puta fundamental sobre la distribucin y asignacin de recur-
sos pblicos (siempre escasos) a programas y dependencias de
gobierno. Debido a la misma sensibilidad del tema tocado por
el pbr es que resulta crucial entender sus virtudes y defectos,
as como reconocer ciertas variables crticas que nos permitan
reconocer los avances y xitos de la implementacin. El riesgo
de no mantener esta visin reflexiva y de constante revisin es
que las rutinas organizacionales se adapten al nuevo contexto
y puedan generar nuevas estrategias de comportamiento que
simulen una situacin de orientacin por resultados, mientras
se perpetan lgicas inerciales y de supervivencia organiza-

cional (March y Olsen; 1997).
Es aqu donde el liderazgo gubernamental cobra im-
portancia al convertirse en el agente catalizador del cambio
organizacional, entendido aqul como la capacidad de ciertos
actores para negociar, mediar y proponer rumbos de accin
satisfactorios (y nunca maximizadores) que permitan pau-
latinamente incidir sobre las relaciones polticas que, en prin-
cipio, buscara cambiar el pbr. A pesar de esto, debe insistirse
ad nauseaum que con la introduccin de esta nueva forma de
comprensin del proceso presupuestario, ste seguir siendo
un proceso eminentemente poltico en el cual existan dispu-
tas entre intereses diversos sobre la mejor forma de distribuir
los recursos pblicos (Wildavsky y Caiden, 1997). Asimismo,
no por reconocer el carcter politizado del presupuesto debe
tirarse por la borda o agotarse la discusin sobre los alcances
del pbr. Asumir cualquiera de estas dos posturas sera inge-
nuo y no permitira reconocer el valor que este tipo de meca-
nismos tiene como parte de los procesos de reforma del sector
pblico.
El punto de inters ms bien, dada la experiencia inter-
nacional, se centra en observar como medidas de este tipo s
proveen los elementos suficientes para pensar en procesos de
aprendizaje poltico y social, en trminos de May (1992), favo-
reciendo un cambio, aunque sea marginal, en los parmetros
de discusin poltica, as como en los instrumentos de contro-
les cruzados entre el Ejecutivo y el Legislativo. Un cambio ins-
trumental aunque signifique la utilizacin de la metodolo-
ga ms sofisticada y acabada nunca es suficiente si no viene
acompaada de las reformas y adecuaciones institucionales y
organizacionales pertinentes que favorezcan modificaciones
en los comportamientos de los agentes relevantes.
y modernizacin del sector pblico:
algunas lneas prospectivas
sobre el Programa de Mejoramiento
de la Gestin en Mxico
Si bien es cierto que uno de los motores fundamentales de las

estrategias de evaluacin del desempeo implementadas al-
rededor del mundo ha sido la transformacin de los procesos
de programacin y presupuestacin del sector pblico, man-
tener esta visin unidimensional sera bastante limitado si
no se considera tambin que los esfuerzos de evaluacin (y
el paradigma de orientacin a resultados en su conjunto) se
inserta en una lgica mucho ms amplia de modernizacin del
aparato gubernamental. Incluso desde una postura estricta-
mente gerencial, el paradigma de desempeo slo es uno de
los principios valorativos que sustenta la doctrina de la Nueva
Gestin Pblica (ngp) (Hood, 1991). En este sentido, resulta
importante considerar cmo se articulan los dems principios
argumentativos gerencialistas (materializados como instru-
mentos de reforma administrativa) a la evaluacin del desem-
peo y la articulacin de Presupuestos basados en Resultados
(pbr) descrita en el captulo anterior.
Al hacer una revisin de la experiencia internacional
(Pollitt y Bouckaert, 2000; Aucoin, 1995; Barzelay, 2003) se
puede observar que, ms all de la introduccin de esquemas
de medicin y evaluacin del desempeo, los procesos de refor-
ma administrativa han sido mucho ms profundos, y suponen
una transformacin profunda de las dinmicas y prcticas or-
ganizacionales que guan no slo la operacin de los progra-
mas sino la administracin de las actividades cotidianas del
gobierno (cambio en las estructuras organizacionales, asigna-
140
orientacin a resultados y modernizacin del sector pblico 141
cin de mayor flexibilidad a los gerentes, modificacin a los

esquemas de incentivos y rendicin de cuentas, por citar algu-
nos ejemplos). En este sentido, y reconociendo los ajustes y
adaptaciones culturales, as como las consecuencias no desea-
das que cualquier proceso de modernizacin implica (Chris-
tensen y Laegreid, 2006) se reconoce el argumento de que no
es posible implementar una visin resultadista aislada den-
tro de cualquier administracin pblica sin la incorporacin
de ciertas medidas complementarias.
Esta ltima idea no slo responde a una premisa de co-
herencia institucional (esto es, que no sera sensato suponer
mecanismos de valoracin basados en productos e impactos
de polticas en escenarios regidos por dinmicas centradas
en procesos), sino tambin a la misma lgica que subyace en
la implementacin del pbr; a saber, si en ltima instancia la
base de la asignacin presupuestal (o al menos la discusin
pblica al respecto) se circunscribe a la consecucin de cier-
tos objetivos gubernamentales, resulta necesario introducir
mecanismos de mejora organizativa que permitan redisear
los programas pblicos, as como los comportamientos orga-
nizacionales, de tal forma que desempeos pobres puedan ser
transformados (a travs de nuevos esquemas de operacin de
los programas y las organizaciones) en la consecucin de re-
sultados valiosos.
En este sentido, este captulo ms que ofrecer una tona-
lidad discordante al discurso de la orientacin a resultados
estrictamente centrada en la racionalizacin del gasto, propo-
ne analizar los caminos de reforma que sirven de complemen-
to a esta perspectiva en la experiencia mexicana. As las co-
sas, en un primer momento, se describirn brevemente
algunos antecedentes de la dinmica de modernizacin de la
administracin pblica federal mexicana en particular du-
rante el periodo de 1994 a 2000 para, en segunda instancia,
analizar la estrategia de reforma organizacional que actual-
mente se est diseando el Programa de Mejoramiento de
la Gestin (pmg) y que acompaar a la implementacin del

Sistema de Evaluacin del Desempeo (sed) y a la elabora-

cin de pbr en todas las dependencias de la Administracin
Pblica Federal (apf).
Posteriormente, y desde una postura prospectiva, se es-
tudiar la forma en la que se espera que la lgica de reforma
organizacional (entendida desde los principios discursivos del
sed como de evaluacin de la gestin pblica) se vinculan con
la evaluacin del desempeo de los programas pblicos. Final-
mente, y a manera de conclusiones de este captulo, se discu-
ten brevemente las principales tensiones y contradicciones
que se observan al menos en el nivel del diseo programti-
co entre el paradigma de orientacin a resultados de la eva-
luacin de los programas federales y la mejora de la gestin
burocrtica.
antecedentes recientes de la modernizacin

administrativa en mxico
Los esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica

en Mxico pueden rastrearse tanto tiempo atrs como se desee
y, en cierta medida, se han vinculado a las doctrinas adminis-
trativas y organizacionales que han imperado en el debate in-
ternacional. En su estudio sobre la reforma administrativa en
Mxico, Pardo (1991) presenta un recorrido bastante extenso
de las distintas estrategias que se han intentado implementar
en Mxico en la segunda mitad del siglo xx. En dicha historia
se observa cmo, dependiendo del periodo, la ola moderniza-
dora ha transitado por instrumentos como la racionalizacin
organizacional, la vinculacin del presupuesto con la planea-
cin, la presupuestacin por programas y, ms recientemente,
el redimensionamiento burocrtico y la introduccin incipien-
te de medidas gerenciales.
En trminos de los objetivos de este captulo, resultara
excesivo describir paso por paso cada uno de estos procesos de
adecuacin y se considera pertinente mencionar solamente al-
gunos antecedentes inmediatos al pmg que prefiguran un cier-

to estilo de estrategia de modernizacin administrativa de la
apf mexicana. As las cosas, esta seccin se concentrar espe-
cficamente en el estudio de los programas implementados en
las dos administraciones anteriores (la de Ernesto Zedillo y la
de Vicente Fox), a saber, el Programa de Modernizacin de la
Administracin Pblica (Promap) y la Agenda de Buen Go-
biernon (abg).
Durante el sexenio de Ernesto Zedillo (19942000), y en
medio de una de las crisis financieras ms severas que han
afectado al pas, se propuso la implementacin del Promap
19952000. En trminos generales este programa tena como
objetivos el acercamiento de la administracin pblica a las
necesidades y a los intereses de la ciudadana, fomentar la
profesionalizacin del servicio pblico y combatir la corrup-
cin y la ilegalidad de los funcionarios pblicos. Si bien es cier-
to que en trminos formales, e incluso en algunos de sus obje-
tivos genricos, el Promap mantena una cierta tradicin
legalista de los procesos de modernizacin previos, al obser-
var algunos de sus instrumentos de accin se percibe un cam-
bio en el nfasis del modelo de reforma administrativa orien-
tado hacia la implementacin de instrumentos asociados
vagamente con la Nueva Gestin Pblica y alineados con los
procesos de liberalizacin econmica.
Dentro de las medidas concretas que se implantaron por
medio del Promap se identifican algunos esfuerzos incipientes

Esto se refleja en el carcter formal de su presentacin en el Programa
Nacional de Desarrollo de manera muy genrica y vaga, tal y como haba sido
costumbre de los gobiernos anteriores. En trminos de los objetivos genricos,
la similitud se observa directamente en el combate a la corrupcin y la impu-
nidad que haba sido el objetivo central de reforma propuesto por el gobierno
de Miguel de la Madrid y que redund en la creacin de la Secretara de la
Contralora. Incluso en trminos operativos, se observan ciertas similitudes
con gobiernos anteriores en cuanto a las estrategias de descentralizacin fun-
cional hacia las entidades federativas y los municipios (Pardo, 2003).

por introducir esquemas de profesionalizacin de los servido-

res pblicos por medio de la instauracin de un servicio civil
de carrera, la desregulacin y simplificacin administrativa,
la profundizacin administrativa y el establecimiento de me-
canismos de evaluacin del desempeo. En trminos de los
resultados que dichas estrategias acarrearon, y dejando de
lado el tema de la evaluacin del desempeo que se analizar
con mayor detalle un poco ms adelante, puede observarse
que los impactos fueron diferenciados.
Posiblemente, el instrumento menos exitoso de los antes
listados fue el de la profesionalizacin del servicio pblico, ya
que no se logr la estructuracin de un sistema de carrera y la
estrategia se limit a cambios funcionales menores (como la
restructuracin de la Secretara de la Contralora) y a la ope-
racin de mecanismos tmidos de capacitacin y certificacin
de los funcionarios pblicos (Carrillo y Campero, 2003). La
estrategia de desregulacin y simplificacin administrativa
tuvo mejores resultados y, de hecho, termin siendo el estan-
darte del Promap. En torno a este objetivo, se dieron avances
importantes por medio de las adecuaciones a la Ley de Proce-
dimiento Administrativo y con la creacin de la Comisin de
Mejora Regulatoria (Cofemer). Finalmente, los esfuerzos de
descentralizacin funcional tambin mostraron resultados po-
sitivos que se vieron reflejados con la reforma constitucional
al artculo 115 (en el que se define el mbito de competencias
del municipio) y con la adecuacin del sistema de transferen-
cias fiscales intergubernamentales.
En trminos de la instauracin de un sistema de evalua-
cin del desempeo, desde el gobierno de Ernesto Zedillo se
comienza a observar el proceso de coordinacin entre la Secre-
tara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam),
la actual Funcin Pblica, y la Secretara de Hacienda y Cr-
dito Pblico (shcp). La Secodam buscaba impulsar un esque-
ma de evaluacin basado en indicadores de desempeo de la
gestin y de los procesos internos de las dependencias guber-
namentales con el fin de clarificar la orientacin de cada orga-
nizacin y proponer esquemas de reforma ad hoc. A pesar de

esto, la construccin de indicadores por parte de esta depen-
dencia fue poco precisa y exitosa, por lo que termin imperan-
do la posicin de la shcp que favoreci la creacin de la Nueva
Estructura Programtica (nep), as como la articulacin de un
sistema de indicadores estratgicos que se relacionaban prin-
cipalmente con el ejercicio presupuestal de las dependencias
(Pardo, 2003).
En este sentido, puede observarse como desde la admi-
nistracin de Ernesto Zedillo los intentos de coordinacin en-
tre la Secodam y la shcp para la articulacin de un sistema
de evaluacin del desempeo eficaz han provocado tensiones
importantes entre las dos lgicas descritas al inicio de este
captulo (la visin plan y la visin presupuestal). En el caso
especfico de la estrategia propuesta por el Promap se intuye
que la visin presupuesto persisti por medio de la articula-
cin de la nep, as como por la poca capacidad operativa y fun-
cional con la que contaba la Secretara de la Contralora para
estructurar un sistema de indicadores de gestin pertinente.
Con el cambio de gobierno, la administracin de Vicente
Fox propone un viraje en la estrategia de modernizacin ad-
ministrativa por medio de la presentacin de una agenda glo-
bal de buen gobierno, en la que se incorporaba la participacin
de mltiples dependencias, as como la integracin de diver-
sos instrumentos encuadrados en las siguientes lneas princi-
pales: un gobierno que cueste menos, de calidad, profesional,
electrnico, con mejora regulatoria, honesto y transparente.
De manera general algunos de los principios que la estrategia
propone se vinculan con esfuerzos previos de incrementar la
eficiencia y probidad del aparato burocrtico, as como conso-
lidar la profesionalizacin de los funcionarios. Por otra parte,
se incluyen algunos temas novedosos como el diseo y la im-
plementacin de una poltica de gobierno electrnico, as como
una orientacin gerencial centrada no solamente en la eficien-
cia de los procesos burocrticos, sino tambin en la calidad de
los bienes y servicios provistos por el gobierno.

Ms all de describir de manera integral los elementos

de la abg, la cual era bastante compleja y contena muchos
matices, nos limitaremos a sealar algunos de los instrumen-
tos ms representativos que se implantaron, as como sealar
la visin que la estrategia conceba en relacin a la evaluacin
de la gestin pblica. En trminos de las medidas ms visibles
asociadas con los objetivos de la abg se puede sealar: la pro-
mulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, as como la creacin del Instituto Fede-
ral de Acceso a la Informacin (ifai), que ha estructurado la
poltica federal de transparencia; en trminos de la profesio-
nalizacin burocrtica se alcanz la promulgacin de la Ley
del Servicio Profesional de Carrera en la apf y de su reglamen-
to respectivo que, con ciertas limitaciones y debilidades im-
portantes, ha ido articulando un esquema administrativo me-
ritocrtico; el establecimiento de una poltica muy activa de
gobierno electrnico, coordinada por la Comisin Intersecreta-
rial para el Desarrollo del Gobierno Electrnico, que ha permi-
to avances importantes en la provisin de bienes y servicios
pblicos hacia la ciudadana, as como en los procesos internos
de las organizaciones.
Por otra parte, en la abg no se observa una estrategia
explcita de evaluacin del desempeo organizacional, aunque
se promueven una serie de instrumentos y medidas que pare-
cen perfilar este tema hacia dos aspectos centrales: la austeri-
dad y el ahorro como premisa fundamental y el rediseo y la
estandarizacin de procesos internos. En relacin al primer
punto (vinculado con la aspiracin general de que el gobierno
costara menos), lo que se realiz fue establecer una serie de
medidas de revisin que recortaran el gasto corriente de las
dependencias pblicas, adems de eliminar duplicidades de
funciones y actividades que existieran entre dependencias. Si
bien esta postura de ahorro no se articul por medio de pro-
gramas o reglamentaciones especficas (como s se ha hecho en
la actual administracin a partir del Decreto de Austeridad),
s influy de manera importante al momento que se incluye
dicho principio de ahorro como una premisa bsica del proceso

de ejecucin presupuestario dentro de la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria aprobada en 2006.
Con respecto al rediseo y estandarizacin de procesos
administrativos, dentro de la abg (particularmente en el rubro
de un gobierno de calidad), se considera la estructuracin de
Comits Directivos de Calidad dentro de cada una de las de-
pendencias de la apf que identifiquen procesos ineficientes y
que no generan valor pblico, como tambin se propone mejo-
rar y redisear a los mismos. Toda esta concepcin de calidad
se centrara en el modelo de calidad Intragob, as como en la
estandarizacin de procesos por medio de la certificacin iso.
As las cosas, si bien existe una perspectiva sobre la mo-
dernizacin administrativa dentro de la abg no se podra ha-
blar estrictamente de una poltica de evaluacin del desempe-
o (como se busc implementar durante el gobierno de
Ernesto Zedillo) y ms bien pareciera que se parti del su-
puesto de la ineficiencia de las organizaciones gubernamenta-
les, a partir de lo cual se propusieron medidas que, por un
lado, disminuyeran el gasto excesivo y duplicado, y, por otro,
mejoraran procesos crticos e ineficientes.
el programa de mejoramiento de la gestin en mxico
El pmg recupera algunos aspectos de las estrategias de mo-

dernizacin previas, particularmente de la abg establecida
durante la administracin de Vicente Fox, para definir una
estrategia ms estructurada y sistemtica que permita refor-
mar las organizaciones gubernamentales. En trminos parti-
culares, lo que se espera con este programa es transformar

Es preciso adevertir que este captulo fue elaborado con una versin
borrador del pmg, por lo que es posible que algunos aspectos sean susceptibles
de variacin al momento que se presente la versin oficial del programa.

el gobierno y promover el alcance de sus objetivos (sfp, 2007;

1). El instrumento fundamental que se utilizar como insumo
ser la evaluacin del desempeo, la cual servir para medir
y diagnosticar la situacin de las dependencias gubernamen-
tales y para promover su reforma.
Ms all del reconocimiento intuitivo de la mala situa-
cin de las distintas dependencias de la apf, el pmg se justifica
sobre un diagnstico en el que se reconoce la inflexibilidad e
ineficiencia de los trmites y procesos gubernamentales, la de-
ficiente conexin entre el desempeo organizacional y el indi-
vidual, as como de un perfil en las organizaciones pblicas
predominantemente orientado al control y al cumplimiento de
la norma ms que al desempeo y los resultados.
En este sentido, el pmg se plantea como una estrategia
enfocada a realizar mejoras de mediano plazo que se orienten
sistemticamente a la gestin de las instituciones pblicas y
al logro de los resultados (sfp, 2007). Como se indica en una
presentacin elaborada por la Direccin de Eficiencia Admi-
nistrativa y Buen Gobierno de la spf se espera articular un
Estado menos costoso, ms sencillo y ms pequeo (sfp,
2007), as como una estructura administrativa que facilite un
mejor uso de los recursos pblicos. En trminos amplios, se
establece el objetivo general de mejorar la gestin, los proce-
sos y los resultados de la apf para satisfacer las necesidades
colectivas de inters general y que se traducen en la provisin
de bienes y la prestacin de servicios pblicos. Con base en
este planteamiento, los objetivos particulares del pmg son:
maximizar la calidad de los bienes y servicios, incrementar la
efectividad de las instituciones y minimizar los costos de ope-
racin de las dependencias y entidades. De cada uno estos ob-
jetivos particulares se desprenden estrategias y lneas de ac-
cin especficas que se resumen en la siguiente tabla.
tabla 5.1. estrategias y lneas de accin del pmg
objetivo 1. maximizar la calidad de los bienes y servicios pblicos
Estrategia Lnea de accin
Mejorar y simplificar los Establecer estndares de servicio y mejores

procesos que sustentan prcticas en los procesos, trmites y servicios
la realizacin de que correspondan con las expectativas de los
trmites, la provisin usuarios.
de bienes y la
prestacin de servicios Promover la participacin ciudadana en el
en la apf. aseguramiento de la calidad de la prestacin
de trmites, servicios y bienes pblicos, para
incrementar con ello la satisfaccin de la
sociedad respecto a sus necesidades y demandas.
Reducir y eliminar requisitos, tiempos y costos de

transaccin en los procesos, trmites y servicios
crticos en beneficio de los particulares.
Incrementar el uso y Automatizar y sistematizar los procesos internos

el aprovechamiento de la apf fomentando la interoperabilidad e
de las tecnologas intercambio de informacin, facilitando con ello
de informacin y la comunicacin de los servidores pblicos entre
comunicacin para s y con la sociedad.
mejorar los procesos
administrativos y la Incrementar la eficiencia y la eficacia
oferta de bienes gubernamental de los trmites y servicios, por
y servicios. medio del uso de tecnologas de informacin y
comunicacin.
Facilitar a los Construir espacios funcionales, cmodos y

ciudadanos el acceso accesibles a toda la poblacin para la atencin de
a bienes y servicios trmites y la prestacin de servicios integrales.
pblicos en cualquier
lugar y modalidad que Interconectar los procesos y los procedimientos
los soliciten de manera relacionados con los trmites y servicios en que
oportuna y con calidad convergen instituciones federales, estatales o
en la atencin. municipales.
Estandarizar la prestacin de servicios a

nivel nacional en todos los espacios donde se
atienda a la poblacin, homologando la imagen
institucional y facilitando el acceso
a la informacin pblica.

objetivo 2. incrementar la efectividad de las instituciones
Estrategias Lneas de accin
Planificar la gestin Asegurar la coherencia entre las polticas,

institucional con un los objetivos, y las acciones de la institucin,
enfoque de resultados, vinculando al mismo tiempo la planeacin
que facilite la institucional con la planeacin en tecnologas y
generacin de valor a la recursos humanos, as como con el proceso de
sociedad y disminuya programacin y presupuestacin de la institucin.
la orientacin al
cumplimiento de Evaluar que las metas institucionales sean
requerimientos cumplidas en el tiempo establecido y con la
burocrticos. calidad requerida, y calcular su impacto para
definir el grado de avance de las prioridades
institucionales y nacionales.
Impulsar la toma de decisiones basada en

sistemas de informacin estratgica que permita
la eleccin de medidas oportunas y sostenibles
para mejorar el desempeo de las instituciones y
el cumplimiento de los resultados.
Asegurar la implementacin del servicio

Fortalecer e impulsar profesional de carrera en las instituciones en las
el desarrollo y que aplica.
profesionalizacin de los
servidores pblicos de Evaluar el desempeo de los servidores pblicos
la apf. y vincularlo al desempeo institucional,
hacindolos partcipes de la cultura del
servicio, la eficiencia y la eficacia general de la
organizacin.
Implementar modelos, prcticas y polticas de

administracin y profesionalizacin de recursos
humanos.
Mejorar la regulacin institucional propiciando

Simplificar la mayor agilidad, certidumbre, menor riesgo y
regulacin aplicable menores costos de operacin para la institucin y
al desempeo de las los particulares.
instituciones y su
interaccin con la Reducir las cargas administrativas (tiempos,
sociedad. costos, y requisitos) que afectan innecesariamente
a la sociedad y las instituciones al cumplir con lo
establecido en la regulacin.
Incrementar la Eliminar las funciones y procesos duplicados

eficiencia de las dentro de la propia institucin o que son
instituciones para realizados por otras instituciones del sector o de
entregar ms y mejores la apf.
servicios utilizando
la menor cantidad de Eliminar los procesos que no contribuyen
recursos. al cumplimiento de la misin y objetivos
estratgicos de la institucin.
Simplificar y estandarizar los procesos

administrativos de las instituciones para mejorar
y homologar los trmites en la gestin de los
recursos humanos, materiales y financieros.
Coordinar la Mejorar las polticas, normas y disposiciones

elaboracin de proyectos de carcter general que emiten las instancias
normativos que mejoren globalizadoras o instituciones coordinadoras del
la gestin de las sector.
institucin de la apf.
Mejorar la comunicacin entre emisores de
normatividad en temas comunes a fin de evitar
la sobreregulacin y la duplicidad de obligaciones
para las instituciones.
Simplificar, integrar o eliminar requerimientos

de informacin de las instancias globalizadoras
o de las instituciones coordinadoras de sector.
objetivo 3. minimizar los costos de operacin y administracin

en las instituciones
Estrategias Lneas de accin
Ejercer los recursos Optimizar la administracin y el uso de los

pblicos con eficiencia, almacenes e inventarios.
para reducir
sustancialmente los Contratar bienes y servicios alineados a los
gastos de operacin y que objetivos institucionales; reduciendo costos de
los recursos impacten transaccin para las instituciones bajo criterios
positivamente en el de eficiencia, simplificacin y flexibilidad.
quehacer sustantivo de
las instituciones.
Optimizar el uso y la Propiciar la seguridad jurdica y administrativa

preservacin de los de los bienes inmuebles de propiedad federal
bienes nacionales. o de las entidades paraestatales, identificando

la situacin fsica, jurdica, administrativa

y, en caso de ser necesario, proceder a su
regularizacin.
Mejorar el uso y aprovechamiento de los

bienes inmuebles de propiedad federal o de
las entidades paraestatales, realizando una
evaluacin del aprovechamiento y estado de
conservacin de los mismos, y poner a disposicin
del Instituto de Administracin y Avalos de
Bienes Nacionales los inmuebles que no sean
tiles para la prestacin de los servicios pblicos
a su cargo.
Mejorar el uso y aprovechamiento de bienes

muebles de propiedad federal o de las entidades
paraestatales, mediante la implementacin
de un sistema de control de inventarios que
permita identificarlos, diagnosticar su utilidad
y determinar aquellos que son susceptibles de
mantenimiento o de baja, en trminos de las
disposiciones aplicables.
Revisar las Adecuar las estructuras orgnicas y

estructuras orgnicas ocupacionales de las instituciones de la apf
y ocupacionales de conforme a sus funciones y procesos.
las dependencias y
entidades de la apf, Aumentar la proporcin del nmero de
redimensionndolas servidores pblicos con funciones sustantivas con
y adecundolas para respecto a los que realizan funciones de apoyo o
el cumplimiento administrativas, sin incrementar el presupuesto
de sus funciones destinado a servicios personales.
bajo los principios
de racionalidad y
eficiencia.
Fuente: sfp (2007; 1722).
Estos objetivos parten de una visin y una interpretacin parti-

cular de los procesos de reforma administrativa asociados con
la npg en al menos cuatro sentidos: en primer lugar, se busca
reducir la desigualdad operativa de todas las dependencias gu-
bernamentales por medio del desarrollo de competencias estan-
darizadas en reas comunes; en segundo lugar, se parte de un
supuesto bsico de diseo institucional en el que si se hace ms

eficiente el marco regulatorio (esto es, la restriccin institucio-
nal) que rige la vida de las organizaciones gubernamentales se
podran esperar mejoras significativas en la gestin; en tercer
lugar, y alineado con los objetivos generales de la poltica de
evaluacin descritas en el primer captulo de este documento,
se busca mejorar la toma de decisiones presupuestales con base
en los resultados de la evaluacin de la gestin; finalmente, por
medio del pmg se busca impulsar un nueva visin de la rendi-
cin de cuentas (tanto hacia las instancias fiscalizadoras tradi-
cionales como a la ciudadana) por medio de la generacin de
informacin precisa y objetiva que permita medir el desempeo
institucional y del gobierno en su conjunto.
Asimismo, en el pmg se establecen una serie de principios
bsicos que permitirn alcanzar de mejor manera los objetivos
programticos. El primer principio considerado es el de siste-
matizacin, que se concibe como la articulacin y estructura-
cin de las acciones de reforma en forma interrelacionada y
con una visin integral y sistmica dentro de la administra-
cin pblica. En segundo lugar, se considera al principio de
convergencia como un esfuerzo de articulacin de acciones co-
ordinadas y mancomunadas de todas las dependencias guber-
namentales para la consecucin de los objetivos programti-
cos. En tercero, un principio fundamental que sustenta este
programa, como ya se indic anteriormente, es el de la utiliza-
cin de la evaluacin de la gestin institucional como un insu-
mo fundamental para promover estrategias de reforma admi-
nistrativa ad hoc. Este principio se instrumentar a partir de
la medicin de resultados por medio de indicadores de desem-
peo especficos. Un ltimo principio que rige a este progra-
ma, y que ms bien se considera una visin aspiracional, es
que todos los esfuerzos del pmg se orientarn hacia la trans-
formacin estructural, cultural y de procesos en las dependen-
cias y entidades de la apf (sfp, 2007; 2).
As las cosas, se podra pensar que el pmg se articula con
un programa muy amplio y multifactico del que al menos se

pueden identificar tres vertientes principales. Para empezar,

una perspectiva general, y que abarca al conjunto de la apf,
que tiene por objeto la adecuacin o supresin, en su caso, de
normatividad y reglamentacin excesiva o traslapada con el
propsito de hacer ms gil el trabajo gubernamental interna-
mente (esto es, en la gestin diaria de las dependencias) y ex-
ternamente (en su relacin con la ciudadana). Despus, exis-
te una vertiente estrictamente organizacional cuya funcin es
generar o identificar aquellas buenas prcticas de gestin en
temas comunes (planeacin, gestin de recursos humanos, ad-
quisiciones, etc.) que puedan ser extrapoladas a todas las de-
pendencias gubernamentales y construir patrones predecibles
y medibles de comportamiento. Por ltimo, y aqu es donde se
introduce un matiz importante, se concibe una vertiente flexi-
ble que tiene por objeto establecer ritmos diferenciados de re-
forma en cada una de las dependencias gubernamentales de
acuerdo a diagnsticos y recomendaciones especficas para
cada caso.
Para responder a las tres lgicas antes mencionadas, en
las que podran existir tensiones recprocas, el pmg se articula
sobre dos bases fundamentales: el mdulo normativo (orientado
principalmente hacia las normas) y el mdulo institucional (en
el que se enfatiza la mejora de los procesos administrativos).
Este ltimo mdulo a su vez se subdivide en dos componen-
tes bsicos que son el estndar y el especfico. En el siguiente
diagrama se especifica grficamente la estructuracin del pmg.
Dentro de esta construccin programtica, el mdulo nor-
mativo se orientara especficamente a mejorar las polticas y
normas de aplicacin general para toda la apf y que pueden fa-
cilitar o impedir la mejora (sfp, 2007; 5). En este sentido, lo que
se busca es redefinir y articular de manera ms eficiente las
reglas del juego burocrtico con el fin de influir positivamente
en el comportamiento de los funcionarios pblicos y en el des-
empeo de las organizaciones pblicas por medio de un sistema
mucho ms gil y en el cual no existan traslapes de autoridad
para la ejecucin de las actividades institucionales. Por otra
diagrama 5.1. estructura bsica del pmg
adecuacin de
la normatividad
burocrtica
mdulo normativo
programa de
mejoramiento de la componente estndar:
gestin buenas prcticas
mdulo
institucional
componente especfico:
basado en
evaluaciones
Fuente: sfp (2007; 5).
parte, un objetivo implcito en este componente es el de brindar

una mayor certeza al servidor pblico sobre el trabajo que rea-
liza al reconocer de forma clara y directa sus atribuciones, acti-
vidades, as como los rdenes institucionales y regulatorios a
los cuales debe sujetarse en forma sencilla.
Si bien es cierto que este modulo tiene una clara orienta-
cin interna hacia las dependencias de gobierno, algunos de
sus impactos positivos podran reflejarse hacia el exterior de
la burocracia, ya que si las actividades de las organizaciones y
de los individuos se realizan en un clima de mayor certeza
jurdica y con aligeramiento o correcta alineacin de las
reglas del juego, no sera descabellado pensar que esto podra
repercutir en un trabajo administrativo mucho ms fluido y
eficiente en su relacin con la ciudadana (por ejemplo, en te-
mas como trmites y servicios pblicos).
En trminos operativos, esta vertiente del pmg recaera
principalmente en las instituciones globalizadoras o en las
instancias cabeza de sector que emiten las diferentes nor-
mas y disposiciones de carcter general, las cuales haran una
revisin del marco regulatorio vigente con el fin de proponer

las adecuaciones y modificaciones pertinentes que garanticen

un esquema mucho ms ligero, fluido y sin traslapes. Eviden-
temente, y tal y como lo propone el pmg, dicho trabajo requiere
de una serie de acciones o de premisas de trabajo sobre las
cuales debe sustentarse el proceso de revisin, dentro de las
que se encuentran: la coordinacin efectiva entre instancias
que emitan reglas en temas afines para reducir las duplicida-
des, la revisin y modificacin constante de las normas para
evitar contraposiciones presentes y futuras, y la homologacin
de patrones sobre la emisin de disposiciones generales para
evitar dispersin en el marco normativo.
Por ltimo, a pesar de que se considera que todo el proce-
so de revisin y adecuacin de la estructura reglamentaria
burocrtica recaer principalmente sobre las instancias emi-
soras, la sfp fungir como ente coordinador, adems de que
elaborar las directrices fundamentales sobre las cuales se de-
sarrollar el proceso de coordinacin entre instancias, as
como los mecanismos que sern utilizados para eliminar las
duplicidades, realizar el seguimiento del marco regulatorio y
promover la homologacin en la elaboracin de normas.
Como ya se indic antes, el mdulo institucional del pmg
se orienta primordialmente al funcionamiento cotidiano de las
organizaciones pblicas (procedimientos, actividades, funcio-
nes, etc.) y tiene por objetivo mejorar dichas actividades con el
fin de fortalecer la operacin de dichas instancias. Sin embar-
go, y como se seal tambin con anterioridad, el pmg divide
las actividades de las organizaciones en dos tipos principales:
por un lado, las actividades comunes, generalmente operati-
vas y de apoyo, sobre las cuales actuar el componente estn-
dar, y todas aquellas funciones particulares y especficas de
las dependencias, sobre las que incidir el componente espec-
fico. De esta manera, como se seala en el pmg, el componente
estndar se:
basa en la mejora de reas gerenciales comunes a todas

las instituciones, cada rea se desagrega en temas espe-
cficos definidos con base en las prioridades que en mate-

ria de mejora y modernizacin de la gestin pblica y
austeridad se hallan establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo (pnd) 20072012 (sfp, 2007; 6).
En este sentido, lo que se busca por medio de este componente

es reconocer claramente reas bsicas de operacin guberna-
mental, y articular un conjunto de buenas prcticas que pue-
dan ser implementadas en cada una de las dependencias de
gobierno. Los temas esenciales que se incorporan como reas
estratgicas de intervencin del componente estndar ya se
consideran desde la propuesta que el Ejecutivo Federal pre-
sento al Congreso de la Unin en relacin al sed y se agrupan
en cinco reas especficas: planeacin, mejora regulatoria, ca-
lidad de procesos y servicios pblicos, gobierno electrnico, y
austeridad y disciplina del gasto. Cada una de estas reas se
vincula con sistemas de gestin especficos, as como con ob-
jetivos particulares que se resumen en el siguiente diagrama.
Cada una de estas reas estratgicas se encuentra vin-
culada con un objetivo general para el ao 2012, as como con

Cabe hacer una aclaracin en este punto. En la propuesta del Ejecutivo
Federal en relacin con el sed, la primera rea estratgica que se contempla
es la de gestin de recursos humanos, con la que se buscaban dos objetivos
particulares: impulsar el desarrollo de la funcin pblica para beneficio de la
sociedad, garantizando la igualdad de oportunidades en su acceso con base
en el mrito; y atraer, motivar, desarrollar y retener a las mejores mujeres y
hombres en el servicio pblico con base en el Modelo Estratgico de Gestin de
Recursos Humanos. Sin embargo, en una presentacin de diciembre de 2007
elaborada por la Direccin de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno de la
sfp, esta primera rea estratgica es sustituida por la vertiente de planeacin
cuyo objetivo es alinear y vincular las estrategias de accin y recursos con que
cuentan las instituciones del gobierno federal para lograr el cumplimiento de
sus objetivos estratgicos y prioridades nacionales. Ms all de las posibles
razones que motivaron dicho cambio, resulta interesante observar que esta
nueva rea se ajusta precisamente a la argumentacin del tipo de evaluacin
de marco lgico que se trata de implementar en toda la apf.

diagrama 5.2. reas estratgicas del componente estndar del

mdulo institucional del pmg
rea Sistema Objetivo

Alinear y vincular las estrategias, lneas
de accin y recursos con que cuentan las
Planeacin
Planeacin instituciones del gobierno federal, para
estratgica
lograr el cumplimiento de sus objetivos
estratgicos y prioridades nacionales.
Mejora Asegurar la calidad regulatoria del mar-
regulatoria co normativo interno para disminuir las
interna cargas administrativas en la apf.
Asegurar que las regulaciones institu-
Mejora Mejora cional, interinstitucional y la orientada
regulatoria regulatoria a particulares sean emitidas bajo prin-
de trmites y cipios de transparencia y eficacia para
servicios promover el Estado de derecho, la com-
pblicos petitividad, la sustentabilidad y el bien-
estar social.
Optimizar los recursos que utilizan las
Eficiencia
Calidad de instituciones en el desempeo de sus
institucional
procesos y funciones.
servicios Trmites y Brindar a la ciudadana trmites y ser-
pblicos servicios de vicios de calidad, mejorando su eficien-
calidad cia y eficacia.
Aplicar las tecnologas de la informacin
y comunicacin para:
Lograr una mayor eficiencia en las ta-
reas gubernamentales.
Gobierno
Gobierno Mejorar, simplificar y ampliar la co-
electrnico
electrnico bertura de los servicios que ofrece.
integrado
Facilitar la creacin de canales que
permitan aumentar la transparencia,
la rendicin de cuentas y la participa-
cin ciudadana.
Servicios Ejercer los recursos pblicos con crite-
generales rios de eficiencia y eficacia.
Optimizacin de
Optimizar el uso y preservacin del pa-
Austeridad y bienes muebles
trimonio federal y paraestatal.
disciplina del e inmuebles
gasto Aumentar el desempeo de las institu-
Racionalizacin ciones de la apf, mediante estructuras
de estructuras orgnicas acordes a sus funciones y pro-
cesos.
un conjunto de acciones divididas en etapas, medios de verifi-

cacin y resultados esperados. Sin embargo, y ms all de los
instrumentos especficos y de los mecanismos de evaluacin,
si se puede observar que el listado propuesto para esta ver-
tiente del pmg es bastante ambicioso y trata de cubrir zonas
bsicas de operacin de cualquier organizacin pblica. Un
problema que se podra identificar rpidamente es que en la
actualidad cada dependencia de gobierno cuenta con fases di-
ferenciadas de desarrollo de cada uno de estos sistemas, por lo
que su implementacin puede ser complicada. Al respecto, en
el pmg, y reconociendo dicha heterogeneidad organizacional,
se contemplan distintas etapas de desarrollo institucional se-
cuencial, las cuales se encuentran vinculadas a indicadores de
gestin. En este sentido, se podra esperar un desarrollo de
paquetes de acciones e instrumentos para cada una de las eta-
pas secuenciales de los sistemas y de las reas. As, una de-
pendencia, dadas las condiciones antes sealadas de cada uno
de los sistemas, tomara los paquetes que le correspondieran
para su nivel de avance.
Con esto, lo que se busca es, por un lado, establecer un
ordenamiento lgico que va de lo simple a lo avanzado para
garantizar logros graduales, con la flexibilidad de poder cum-
plir con su objetivo en periodos de duracin diferentes aten-
diendo las caractersticas de las instituciones (sfp, 2007; 6) y,
por otro, permitir un desarrollo paulatino, pero convergente,
de las capacidades gerenciales y organizacionales de todas las
dependencias de la apf.
Una pregunta que quedara por responder para esta
vertiente estndar es quin ser el encargado de desarro-
llar dichos paquetes de buenas prcticas organizacionales en

Por motivos de espacio no se incluyen todos estos elementos, pero se
pueden consultar en el Programa de Mejoramiento de la Gestin, elaborado
por la Direccin General de Eficiencia Administrativa y Buen Gobierno (spf,
2007b).

cada una de las reas y sistemas seleccionados. Dentro de las

Directrices Generales de operacin del pmg se considera la
creacin de Grupos Tcnicos especializados que tendrn como
funcin asegurar la consistencia, pertinencia y congruencia
de las estrategias definidas dentro de los sistemas del compo-
nente estndar del pmg mediante la identificacin de acciones
enfocadas a realizar mejoras de mediano plazo (sfp, 2007b).
En este sentido, estos grupos tcnicos disearn las estrate-
gias e instrumentos de mejora en cada sistema, disearn los
indicadores de evaluacin de gestin pertinentes, elaborarn
los proyectos diferenciados para cada una de las dependencias
gubernamentales, y brindarn asesora tcnica a stas para
la correcta implementacin de las reformas. As, estos grupos
se convierten en centros altamente especializados en cada uno
de los sistemas con la capacidad de generar proyectos homog-
neos, pero diferenciados, para toda la apf.
Los grupos tcnicos estarn conformados por un repre-
sentante de la Subsecretara de la Funcin Pblica de la sfp,
as como por funcionarios pblicos de las unidades adminis-
trativas competentes de las diferentes organizaciones e ins-
tancias de la apf, con atribuciones legales sobre el tema, o sis-
tema especfico, definido en el componente estndar del pmg.
Por citar un ejemplo, los servidores pblicos involucrados con
los temas de mejora regulatoria interna sern los que por atri-
bucin legal tengan competencia sobre el tema, esto es los de
la Cofemer. Cada grupo tcnico estar dirigido por el titular
de la dependencia especializada que se incorpora al grupo. Fi-
nalmente, la contraparte en cada una de las organizaciones
gubernamentales encargada de recibir los paquetes de refor-
mas por parte de los grupos tcnicos y de implementarlas al
interior de la institucin quedar a criterio del titular de la
dependencia.
Hasta este momento la estructuracin del pmg rela-
cionndolo como la estrategia del gobierno federal para mo-
dernizar la administracin pblica se ha articulado en dos
niveles: en la reduccin y adecuacin del marco regulatorio
burocrtico (mdulo normativo) y en el establecimiento de

prcticas relativamente homogneas en reas comunes a to-
das las organizaciones (componente especfico). Sin embargo,
la tarea de reforma y mejora continua del sector pblico que-
dara incompleta si no se establecen instrumentos de adecua-
cin de prcticas particulares que cada uno de los organismos
gubernamentales desarrollan para alcanzar los objetivos ge-
nerales del gobierno. En este sentido, dentro del pmg se cons-
tituye un componente especfico que tiene por objeto proponer
recomendaciones orientadas a funciones mucho ms finas y
especficas de cada una de las dependencias.
Para poder asir toda la gama de actividades complejas y
variadas que se realizan al interior de la apf, se contempla la
recuperacin de los resultados de las diversas evaluaciones y
diagnsticos internos y externos realizadas a las dependen-
cias gubernamentales y, con base en stos, la generacin de
una serie de recomendaciones especficas que las instituciones
se comprometan a atender con el fin de mejorar sus sistemas
de gestin de programas y actividades sectoriales.
La justificacin para este tipo de estrategia parte del
poco uso que actualmente se da a los resultados de las evalua-
ciones como insumos para el aprendizaje organizacional y
para alcanzar mejores estndares de desempeo. Como se se-
ala en el pmg: [d]ebido a que estos resultados [de evaluacio-
nes y diagnsticos] no son aprovechados a cabalidad, los es-
fuerzos de las instituciones para atender las recomendaciones
derivadas de las evaluaciones resultan dispersos e insuficien-
tes y los problemas persisten (sfp, 2007; 6). Adems de esta
implicacin de aprendizaje organizacional, resulta claro que
una evaluacin no utilizada implica, hasta cierto punto, un
desperdicio de recursos debido a que no cumple con su funcin
esencial de retroalimentacin.
La forma en la que se articular y operar esta vertiente
del pmg no queda del todo clara en el documento borrador del
programa, aunque se podra intuir recuperando algunos as-
pectos del documento sobre la integracin institucional del

sed que ser aqu donde se implementen los Compromisos

de Gestin que celebrar la sfp con cada una de las dependen-
cias gubernamentales para alcanzar objetivos de mediano pla-
zo en relacin con aspectos de la gestin interna de la organi-
zacin. An en caso de que sucediera de esta forma, y como
tambin se indica en el documento institucional, no queda del
todo clara su operacin e implementacin final.
Una vez definidos los objetivos y los componentes genera-
les que integran el pmg, faltara estudiar solamente la forma en
la que operaria integralmente el programa, as como los meca-
nismos de seguimiento y evaluacin de dicha estrategia. Ms
all de algunos aspectos especficos de operacin (como el del
componente estndar que ya se explic), la base de la operacin
del pmg se centra en el Manual de Operacin que ser elaborado
y publicado por la sfp en el ltimo trimestre de cada ao. Dicho
manual contendr lo siguientes elementos: el calendario de tra-
bajo, formatos generales, flujos de operacin, sistemas, etapas,
estrategias y acciones a desarrollar durante el siguiente ao,
as como los indicadores de resultados esperados.
Adicionalmente, cada una de las dependencias de la apf
presentar a la sfp un Programa Integral de Mejora de la Ges-
tin que contendr todas aquellas acciones anuales que em-
prender la dependencia para mejorar la gestin interna de la
organizacin, as como los resultados especficos que se logra-
rn. En relacin a este programa integral no queda del todo
claro si solamente se incorporarn los elementos que corres-
ponden al componente especfico del pmg o si se incluirn todos
los mdulos. De cualquier forma, se especfica que el Progra-
ma ser sometido a consideracin de los distintos grupos tc-
nicos constituidos para coordinar y articular el componente

En el pmg se indica que de manera excepcional para el ejercicio fiscal
2008, el Manual de Operacin se publicar durante el mes de febrero de 2008.

Cabe sealar que la implementacin del pmg aplicar en todas las de-
pendencias y entidades de la apf.
estndar, y ellos tendrn la atribucin de aprobar el contenido

del programa.
Una vez aprobado el programa integral para cada depen-
dencia, corresponder al responsable de cada entidad (que en
el pmg se recomienda que sea el oficial mayor o su equivalente)
la implementacin y coordinacin de las acciones contenidas
en el documento, adems de establecer durante la etapa de
programacin y presupuestacin del ejercicio fiscal siguiente
los requerimientos financieros necesarios para realizar las ac-
ciones contenidas en el programa. Este punto cobrar especial
relevancia al momento de analizar la vinculacin de la estra-
tegia de mejora administrativa con el sed, debido a que el pmg
no considera en automtico la creacin de pbr, sino que, ms
bien, las estrategias de mejoramiento de la gestin tengan
asegurada una partida presupuestal especfica.
En trminos de seguimiento, el titular de cada depen-
dencia tiene la responsabilidad de informar peridicamente
no se indican los plazos a la sfp sobre los avances realiza-
dos de acuerdo con las acciones y resultados contenidos en el
programa integral especfico. A su vez, los comits tcnicos
realizarn una valoracin de los avances realizados en cada
uno de los sistemas del componente estndar. Finalmente, la
sfp concentrar los resultados en relacin a los avances y po-
dr construir sistemas de informacin mediante los cuales ca-
lificar el desempeo de las dependencias gubernamentales.
Un aspecto relevante que no se ha discutido hasta el mo-
mento son los mecanismos que sern utilizados para garanti-
zar el cumplimiento de los programas integrales en cada una
de las dependencias por parte de la sfp. A diferencia del esque-
ma presupuestario propuesto en el sed y a visiones centradas
en mecanismos de control y sancin, el pmg contempla un sis-
tema de incentivos colectivos y selectivos positivos que po-
dran motivar el cumplimiento de los programas especficos.
El catlogo de incentivos no se centra exclusivamente en la
transferencia de recursos financieros (ya sea a la organiza-
cin, a unidades particulares e incluso equipos e individuos),

ya que podra convertirse en un incentivo perverso para simu-

lar el cumplimiento de metas y objetivos. Por el contrario, se
busca establecer un sistema comprehensivo fundado en reco-
nocimientos, rankings, otorgamiento de mayor flexibilidad
operativa y financiera de las dependencias y, complementa-
riamente, estmulos econmicos, de tal manera que con la
combinacin de todos se logre una implementacin alineada
con los intereses de los funcionarios pblicos. As, si bien el
esquema debe probar su efectividad, ste es un aspecto muy
positivo del pmg por medio del cual se trata de implementar un
sistema de enforcement de la implementacin diferente a lo
que se ha hecho en la apf mexicana.
la inclusin del pmg en el sed
Como se puede observar en la descripcin detallada, el pmg es

una estrategia muy amplia, y que en origen se percibe como
muy ambiciosa, para modificar y reformar las estructuras de
la apf y orientarla bajo nuevos patrones de gestin. Ms all
de los detalles y de las posibles debilidades intrnsecas de un
programa de este tipo, para los motivos de este texto valdra la
pena preguntarse de qu forma esta estrategia se vincula con
el sed descrito en captulos anteriores.
A primera vista, y tratando de simplificar la estructura
general del sed, en un captulo previo se discuta que ste se
compona de dos cabezas principales: la evaluacin de progra-
mas y la evaluacin de la gestin pblica. Asimismo, se reco-
noca que el objetivo final de estructurar el sed era avanzar en
la articulacin de pbr dentro del gobierno federal. Sin embar-
go, valdra la pena preguntarse si la lgica del pmg estrate-
gia fundamental de evaluacin y mejoramiento de la gestin
es compatible con los objetivos y con la lgica que trata de
imprimir el sed en el otro componente de evaluacin.
Del anlisis del pmg, y de la forma en la que se espera que
operar a partir del 2008 el sed, es posible considerar que am-
bas lgicas son sustancialmente diferentes y responden a ob-

jetivos distintos. Por una parte, el sed se orienta exclusiva-
mente a la medicin de avances y resultados con base en
evaluaciones especficas; dicha medicin tiene como propsito
reconocer aquellos programas o dependencias que tienen un
buen desempeo (sujeto a los indicadores estratgicos) y esta-
blecer criterios e incentivos para la asignacin futura del pre-
supuesto de egresos con base en ello. En este sentido, la lgica
bsica del sed es la racionalizacin y el aumento de la eficien-
cia y efectividad del gasto pblico.
Por su parte, el pmg busca no solamente racionalizar y
aumentar la eficiencia de la gestin pblica, sino emprender
una transformacin profunda de las estructuras y procesos
administrativos con el fin de generar un mayor desempeo
gubernamental y establecer condiciones adecuadas (tanto in-
ternas como externas) para brindar a la ciudadana mejores
servicios pblicos, as como para constituir nuevos modelos de
rendicin de cuentas.
A pesar de la tensin inherente que se identific en la
introduccin de este documento entre el modelo presupues-
tario y el modelo plan, ambas lgicas sern conjuntadas en la
operacin de la poltica federal de evaluacin del desempeo
por lo cual, resulta importante sealar la forma o los puntos
de contacto que contendrn. En trminos de medicin esto
es de indicadores de desempeo de la gestin, el nico
elemento del pmg que consistentemente podra incorporarse
en el banco de datos del sed es el componente estndar del
modulo institucional. Como ya se seal en la descripcin,
el componente estndar reconoce claramente reas estrat-
gicas, sistemas y objetivos concretos, los cuales pueden ser
traducidos, de manera individual para cada dependencia,
en indicadores estratgicos de desempeo. Por su parte, el
mdulo normativo y el componente especfico del mdulo
institucional requeriran de una metodologa de evaluacin
diferente a la propuesta por el sed para poder medir efectiva-
mente los avances.

En este sentido y partiendo de la conjetura de que la

medicin del desempeo de la gestin dentro del sed se ajusta-
r exclusivamente al componente estndar, una primera
implicacin sobre los alcances de este tipo de evaluacin en el
marco de la poltica federal es que solamente podr capturar
elementos genricos, as como los avances que se vayan alcan-
zando en cada dependencia en relacin a los sistemas de ges-
tin homogneos. Una parte importante del desempeo orga-
nizacional no ser considerada en el sed y tendr que mantener
una lgica diferente a la propuesta por dicho sistema.
Un elemento ms que debe tomarse en cuenta es la res-
triccin institucional que se estableci en trminos de la rela-
cin entre las actividades organizacionales (asociadas princi-
palmente con el gasto corriente) y las actividades operativas
(vinculadas legalmente con el gasto programtico). Como se
seala en un captulo anterior, un sustento legal que justifica
desde el sed la evaluacin de la gestin pblica es el decreto
que establece las medidas de austeridad y disciplina del gasto
de la apf emitido por el Ejecutivo Federal en diciembre de
2007. En este sentido, la lgica de la evaluacin de la gestin
y su vinculacin con el proceso presupuestario se restringira
an ms y se orientara exclusivamente a fomentar la auste-
ridad y el ahorro dentro de las dependencias de gobierno.
As, si bien en el nivel de la medicin se podra pensar en
la incorporacin ntegra del componente estndar al catlogo
de indicadores del sed, en trminos prcticos los alcances de la
evaluacin del desempeo se limitara exclusivamente a una
de las reas que dicho componente incorpora: la austeridad y
la disciplina del gasto. En trminos prospectivos, entonces, se
podra esperar que el objetivo de introducir la evaluacin de la
gestin, y en particular de algunos elementos del pmg, se orien-
tara, al menos en una primera etapa, exclusivamente a fo-
mentar la austeridad y el ahorro dentro de las dependencias
que comprenden a la apf. ste no es un asunto menor, ya que
ira en contra de la lgica de cualquier programa de moderni-
zacin administrativa, los cuales normalmente en sus prime-
ras etapas de implementacin suponen una inversin finan-

ciera fuerte para modificar las estructuras organizacionales,
as como las inercias preexistentes en los distintos procesos
administrativos.
En este sentido, y ante la fuerza que podra tener el sed
en el marco de la poltica federal de evaluacin y presupuesta-
cin, resulta fundamental reflexionar sobre la viabilidad de
una estrategia integral, como la del pmg, que en origen parecie-
ra contradictoria a la lgica subyacente de la poltica pblica
que trata de implementarse. En trminos prospectivos, la coor-
dinacin y la buena relacin que se pudiera establecer entre la
shcp como agente coordinador del sed y la Secretara de la
Funcin Pblica (sfp) impulsor y coordinador del pmg es
central para evitar tensiones y conflictos internos que pudie-
ran llevar al fracaso a alguna de las dos estrategias. Una ade-
cuada colaboracin, as como el establecimiento de reas crti-
cas de contacto de las dos estrategias, podra ser de gran
utilidad para generar sinergias, as como lazos complementa-
rios que permitan estructurar una sola estrategia que se orien-
te no slo al ahorro y la economa de las organizaciones pbli-
cas sino a una transformacin del paradigma gubernamental,
basado en la orientacin a resultados, en la mejora continua,
en una asignacin presupuestal que refleje el desempeo y,
tambin, en un enfoque incremental.
En la descripcin sobre la forma en la que se espera que ope-

rar el pmg, as como en la manera en la que esta estrategia
se integrar a la perspectiva de evaluacin del desempeo
(englobada en el sed), es posible observar que, al menos en
principio, ambas estrategias corren por cuerdas separadas
y parten de concepciones valorativas (y objetivos de poltica
pblica) diferentes e incluso contradictorios. Mientras una de
stas (el sed) tiene como intencin fundamental modificar la

lgica en la asignacin del gasto pblico y que se refleja muy

claramente con la intencionalidad de instrumentar pbr y de
incrementar la economa en el sector pblico el pmg parte
de una visin mucho ms amplia y compleja de cambio de las
dinmicas y rutinas organizacionales que rigen la actividad
gubernamental.
Esto ha producido y se ha podido constatar en las pri-
meras fases de implementacin y difusin de ambas medi-
das una suerte de competencia por ubicarse en el centro del
discurso de modernizacin de la apf, el cual ms que proponer
esquemas de complementariedad y sinerga, ha propiciado es-
cenarios de subordinacin y desplazamiento. Como ya se dis-
cuti en un captulo anterior, el peso poltico con el que cuenta
la shcp (principal operadora de la vertiente de evaluacin de
programas), as como la imposibilidad por parte de la sfp de
dar a conocer una versin definitiva y operativa (debe recor-
darse, por ejemplo, que este captulo se hizo con un borrador
del programa) han sido razones fundamentales que pueden
explicar la poca visibilidad pblica del pmg dentro del debate
de reforma y que, en el mediano plazo, pueden anticipar una
subordinacin de esta estrategia a lgica de austeridad y ra-
cionalidad del gasto propuesta desde el sed. Como seal un
funcionario de la sfp, esta tensin entre visiones de la orienta-
cin a resultados se ha traducido en que el nico elemento que
se reconoce como de conexin entre las dos vertientes de eva-
luacin es el rubro de Austeridad y disciplina del gasto,
mientras que las dems reas estratgicas consideradas en el
pmg jugaran un papel secundario.
Otro elemento que puede explicar la dbil posicin del
pmg dentro de la visin amplia de reforma del sector pblico
mexicano es el amplio grado de complejidad que al menos
desde el borrador supone su puesta en marcha. Como bien
seala una vertiente de estudios sobre cambio organizacional
(Brunsson y Olsen, 1993) y de modernizacin del sector pbli-
co (Christensen y Laegreid, 2006), la articulacin de instru-
mentos de reforma altamente complejos y que requieren un
alto nivel de coordinacin horizontal o que, por otra parte,

pretenden modificar radicalmente rutinas y lgicas burocrti-
cas fuertemente arraigadas en la cultura administrativa di-
fcilmente pueden alcanzar una implementacin exitosa y co-
rren el riesgo de ser absorbidas por las mismas organizaciones.
Si bien es cierto que dentro del pmg se considera la utilizacin
de incentivos positivos materiales y simblicos (en lugar de
castigar a dependencias con niveles bajos de desempeo), pa-
reciera que estas medidas son insuficientes, en primer lugar,
para asegurar la sinerga entre distintas agencias (por ejem-
plo, en la conformacin de los grupos tcnicos especializados)
y, en segundo lugar, para que los programas especficos de
mejora administrativa puedan ser implementados satisfacto-
riamente en cada una de las dependencias.
En sntesis, y ms como una conjetura a mediano plazo,
es posible intuir que tanto por su debilidad dentro del es-
quema de la poltica de evaluacin del desempeo como por su
altos requerimientos de coordinacin y buena voluntad orga-
nizacional el pmg pueda mantener la tradicin de las estra-
tegias de modernizacin administrativa de las ltimas dos
dcadas: un diseo ambicioso que en el papel es muy sugesti-
vo, pero que al final del da no logra permear las estructuras y
dinmicas organizacionales. Esto resulta especialmente peli-
groso en el escenario mexicano contemporneo, ya que se co-
rre el riesgo de que todo el entramado institucional y normati-
vo que se ha construido en aos recientes para instaurar la
visin de orientacin a resultados (y, ms general, el paradig-
ma gerencialista) en la apf termine por cerrarse a una visin
de austeridad y racionalizacin del gasto que, en ltima ins-
tancia, no redunde en mejores resultados y en la generacin
de valor pblico para la ciudadana.
6. Evaluacin del desempeo y rendicin
de cuentas de las instituciones pblicas:
el papel del Legislativo
daniela t. barba snchez
En este captulo se analizan las posibles vas por las que el

Poder Legislativo puede ser un protagonista activo en la pol-
tica de evaluacin del Ejecutivo para la orientacin a resulta-
dos de la Administracin Pblica (ap), ms all de su papel en
la presupuestacin basada en resultados, analizado en el cap-
tulo cuarto.
As, se analizan las posibilidades de influencia del Con-
greso considerando la necesidad de su intervencin para el
xito de las reformas de la ap, as como sus facultades para
legislar, para debatir las polticas pblicas y, sobre todo,
para llamar a rendir cuentas al Ejecutivo.
Primero, se discute brevemente la posibilidad de legislar
la poltica de evaluacin y de incidir en la definicin de qu es
aquello que agrega valor pblico en las polticas y programas,
funciones que se retoman en lo relevante en el resto del docu-
mento. Posteriormente, se enfatiza en el papel del Legislativo
para la rendicin de cuentas, por medio de la Entidad de Fis-
calizacin Superior (efs), como una institucin que, en el mar-
co del Congreso, goza de mayor institucionalidad y menor de-
pendencia del vaivn poltico. Concretamente, se analiza el
caso de la Auditora Superior de la Federacin (asf) en Mxico,
y se describen sus fortalezas y ventanas de oportunidad para
su reformulacin de cara a la poltica de evaluacin del Ejecu-
tivo, a partir del anlisis de sus bases institucionales y de sus
atribuciones para la realizacin de auditoras.
Cabe destacar que a lo largo del texto se har referencia
a los casos de la fiscalizacin superior en el Reino Unido y
en Estados Unidos, la Oficina de Auditora del Reino Uni-
170
evaluacin de desempeo y rendicin de cuentas 171
do (nao) y la Oficina de Rendicin de Cuentas del Gobierno

(gao) respectivamente, dado que, si bien an no se llega a
un sistema ideal en trminos de la poltica de administracin
del desempeo, estos casos se reconocen por su excelencia
dentro del modelo de auditora superior con oficina indepen-
diente, que reporta al Poder Legislativo y que es paralela
al sistema de control organizativo de los ejecutores de las
polticas pblicas.
la participacin del legislativo en la implantacin

de las reformas de la ngp
Para el anlisis de la forma ms conveniente para implantar

las reformas de la Nueva Gestin Pblica (ngp), parece til
seguir a Christopher Pollitt y Geert Bouckaert en que conside-
ran la necesidad de la reforma o readecuacin no slo al inte-
rior de la ap, sino en el sistema poltico en su conjunto.
As, dos elementos son relevantes: por un lado, el recono-
cimiento de que la gestin pblica no existe en un vaco, sino
que las decisiones y las acciones en el mbito pblico se obtie-
nen como resultado de una interaccin entre lo poltico y lo
administrativo. De esta manera, la visin de la ap incluye la
consideracin no slo de la efectividad sino tambin de los va-
lores del sector pblico como la democracia, la rendicin de
cuentas, la equidad y la probidad (Pollitt y Bouckaert, 2000).
Por otro lado, es importante el reconocimiento del papel
de la rendicin de cuentas horizontal o hacia el Congreso
y vertical o hacia la ciudadana como un fin intermedio
que, valioso por s mismo, hace posible la obtencin de los pro-
psitos finales de las reformas de la ngp: la economa en el
National Audit Office por sus siglas en ingls.

Government Accounting Office por sus siglas en ingls, antes General

Accounting Office.
172 daniela t. barba

snchez
gasto pblico, la mejora de la calidad de los servicios pblicos,

el incremento de la eficiencia en las operaciones del gobierno,
as como de las posibilidades de que las polticas y programas
sean efectivos.
Involucramiento de los polticos. En lo que hace al primer ele-

mento, el papel de los legisladores destaca en tanto el Congre-
so es o debiera ser el espacio institucional de debate pblico
por excelencia en una democracia. Y de este papel se conside-
ran fundamentales para las reformas en la ap tres sentidos: el
involucramiento de los representantes en las reformas; su pa-
pel en la definicin de qu es aquello que genera valor pblico
o, dicho de otro modo, su papel en la definicin de los objetivos
estratgicos globales de las polticas; y su papel en la rendi-
cin de cuentas horizontal sobre el desempeo y la regulari-
dad de las acciones del Ejecutivo.
Corresponsabilidad y legislacin. El compromiso de los miem-

bros del Congreso en las reformas es necesario en lo que hace
a su corresponsabilidad para que estas reformas sean sosteni-
bles, la cual se refleja en su manejo de un mismo lenguaje de
orientacin a resultados en las polticas que impulsen y en su
labor de legislacin. Por su parte, en la normatividad se arrai-
ga en buena medida el nivel de certeza y de sostenibilidad
ante el cambio de gobierno y ante el vaivn poltico en general
que se logre dar a las reformas.
De esta manera, si bien la reforma al artculo 134 de la
Constitucin es un avance sustancial en la certidumbre de las
reformas a la orientacin a resultados, los legisladores pueden
incidir en la poltica de evaluacin por medio del ejercicio de
una de sus facultades bsicas: la de crear un marco normativo
que regule esta poltica de forma integral, por medio, por
ejemplo, de una Ley General, en la cual se definan los parme-
tros para la coordinacin entre poderes para la poltica de eva-
luacin, y se asienten los criterios bsicos que habrn de ga-
rantizarse en la ejecucin de esta poltica, como la fiabilidad
de la informacin, economa y transparencia en la realizacin

de las evaluaciones.
Definicin de valor pblico. En segundo lugar, el involucra-

miento de los legisladores en la definicin de objetivos de po-
ltica globales que agreguen valor pblico es relevante para
las reformas de la ngp si stas se entienden como un medio
para maximizar la generacin de valor pblico. Los resultados
a los que se orienta un gobierno se definen en el marco de la
ngp como la maximizacin de la creacin de valor pblico,
ste definido como la realizacin de actividades capaces de
aportar respuestas efectivas y tiles a necesidades o deman-
das que: a) sean polticamente deseables como consecuencia
de un proceso de legitimacin democrtica; b) cuya propiedad
sea colectiva, caracterizando as su naturaleza pblica; o c)
requieran la generacin de cambios sociales (resultados) que
modifiquen ciertos aspectos del conjunto de la sociedad o de
algunos grupos especficos reconocidos como destinatarios le-
gtimos de bienes pblicos (bid y clad, 2007; 14).
Es decir, para que los resultados a los que se orienta el
sector pblico efectivamente maximicen la creacin de valor
pblico, el rgimen democrtico [ser] la nica garanta de
que el valor identificado como deseable sea realmente pblico
(bid y clad, 2007; 14). Las actividades o resultados de valor
pblico habrn de considerarse tales despus de un proceso de
legitimacin democrtica, siendo el Congreso uno de los cana-
les para sta, sobre todo en tanto los resultados por los que se
dirigen las organizaciones gubernamentales no estn exentos
de ambigedad o imprecisin, y en tanto la discusin de re-
sultados, impacto y desempeo es una discusin que involucra
la definicin y ordenamiento de preferencias mltiples entre
actores heterogneos. No hay solucin tcnica para la ordena-
cin de preferencias y la definicin de resultados para cual-
quier situacin (Arellano, 2008).
O sea que debe haber un equilibrio entre la lgica de la
burocracia y la de la democracia: la racionalidad propia de

snchez
la burocracia en tanto administracin basada en la eficacia

de acciones y la factibilidad de los propsitos; en la especia-
lizacin, eficiencia y estandarizacin en el trabajo colectivo;
en el ajuste a reglas y normas que aseguran el desempeo
sistemtico, previsible y eficaz; as como en la permanencia
y la estabilidad ms all de los vaivenes y coyunturas polti-
cas en una democracia no puede ser el nico fundamento
para las polticas pblicas. stas no son la decisin suprema
del burcrata, y deben estar influidas tambin por el dilogo
y el debate pblico. En este sentido, las decisiones globales
y polticas pblicas democrticas son producto de la tensin
entre el poltico como representante y el burcrata.
Una va concreta por la que los legisladores podran
participar en la definicin de lo que es valor pblico es, por
ejemplo, por medio de su coordinacin con el Ejecutivo para
la incorporacin de perspectivas o criterios generales en la
poltica de evaluacin del Ejecutivo, sobre todo en tanto la
evaluacin orienta la ejecucin de las polticas y programas
pblicos. Por esta misma razn, cabe recordar que, en un sis-
tema de divisin de poderes, corresponde que el nivel sobre el
que haya una coordinacin entre poderes respecto esta pol-
tica sea general.
Rendicin de cuentas. En lo que concierne al segundo elemen-

to que hace importante la participacin del Congreso, la ren-
dicin de cuentas es el principio de la democracia por el que
los gobiernos son responsables de sus acciones ante su pueblo,
lo cual lo hace un fin en s misma. Este principio implica no
slo que las agencias, los funcionarios y las entidades guber-
namentales estn obligados a respetar la ley, sino tambin a
trabajar con eficiencia y eficacia, y a responder a la voluntad
de los ciudadanos, de lo cual deben ser responsivos no slo con
sus superiores, sino tambin con otras autoridades, particu-
larmente con los polticos electos rendicin de cuentas hori-
zontal y con los ciudadanos rendicin de cuentas vertical
(Chelimsky, 2007; Schedler, 2004; Mulgan, 2000).
Rendicin de cuentas administrativa. Con la introduccin de

las reformas a la gestin pblica, se ha fortalecido la rendicin
de cuentas hacia el interior de las propias organizaciones y de
los funcionarios hacia sus superiores. A los primeros les co-
rresponde medir la eficiencia, la eficacia y los resultados de las
polticas, as como identificar dnde puede haber ahorro pbli-
co, con el objetivo de propiciar la mejora de la gestin, los pro-
gramas y las polticas. Este nfasis en la rendicin de cuentas
administrativa (Cunill et al., 2004) ha conllevado que la ren-
dicin de cuentas horizontal hacia el Legislativo se vea susti-
tuida o disminuida.
Rendicin de cuentas horizontal sobre desempeo. No obs-

tante, la ngp trae consigo la necesidad de mayor rendicin de
cuentas precisamente ante la mayor autonoma de los funcio-
narios pblicos y ante el nfasis de esta visin en la obligacin
del gobierno de demostrar que los programas financiados con
recursos pblicos maximizan la generacin de valor, es decir,
su nfasis en la rendicin de cuentas del desempeo, como
elemento indispensable para la gobernanza democrtica.
Desde la visin agenteprincipal fundamento de la ngp,
la rendicin de cuentas del desempeo consiste en establecer
una relacin entre las organizaciones gubernamentales y sus
principales tal que permita que stos hagan a sus agentes
cumplir su responsabilidad de manejar honestamente los re-
cursos pblicos y de tener un buen desempeo en su gasto.
Como argumentan Sonia Ospina, Nuria Cunill y Ariel Zal-
tsman, la cultura de la ngp busca incrementar la eficiencia
y la responsividad del sector pblico, mejorar la calidad del
servicio pblico y recuperar la confianza de los ciudadanos en
la capacidad del gobierno para resolver problemas (Conill et
al., 2004), para lo cual la rendicin de cuentas horizontal y la
vertical son indispensables.
De esta manera, el papel del Congreso en el escrutinio
pblico de la obtencin de los resultados de las polticas y
programas es fundamental para resolver el problema de con-

snchez
fianza pblica que motiva en parte la implementacin de las

reformas de la ngp. As, adems de su papel en una asignacin
presupuestal que considere la informacin de desempeo, cla-
ve para la presupuestacin basada en resultados, en lo que
hace directamente a la rendicin de cuentas del desempeo,
el Congreso desempea un papel fundamental en el ejercicio
de sus funciones de monitoreo y fiscalizacin superior. stas
habrn de reformularse para operar sobre los resultados de
las polticas y programas, as como para asegurar la confia-
bilidad de los sistemas de informacin del desempeo a cargo
del Ejecutivo.
Sin embargo, la rendicin de cuentas sobre el desempeo
difiere de la rendicin de cuentas tradicional (enfocada en el
cumplimiento y el respeto a la ley) sobre todo en lo que con-
cierne a la definicin de la responsividad de los funcionarios y
al componente de sancin a los funcionarios por el incumpli-
miento de los objetivos de polticas y programas o por su bajo
desempeo en su labor.
En general, en la rendicin de cuentas por resultados por
parte del Congreso hay un nfasis mucho mayor en la emisin
de recomendaciones, en el aprendizaje y en el escrutinio pbli-
co mismo, y mucho menor en la sancin al funcionario como
adjudicacin de responsabilidades legales. La sancin en su
sentido de correccin por medio del castigo incluso se puede
considerar como un obstculo para la mejora del desempeo y
la orientacin a resultados, ya que infundir temor en los eje-
cutores de las polticas y programas, y puesto que el viraje a
resultados en la ap ha probado ser un proceso ms bien lento
y gradual, a diferencia de las exigencias de resultados a las
que tiende por definicin el poltico que desempea sus funcio-
nes en el Poder Legislativo.
Rendicin de cuentas de regularidad. Por su parte, para el

ejercicio por parte del Congreso de la funcin de rendicin de
cuentas de regularidad, o del cumplimiento de normas, de
buen manejo y de procedimientos, desde la lgica de la ngp se
ha argumentado que hay un choque entre esta forma de ren-

dicin de cuentas y los principios de las reformas a la ap, en
tanto la primera asume justo lo que stas tratan de trascen-
der: la visin del gobierno como una maquinaria burocrtica y
el cumplimiento de estndares por parte de las organizaciones
y programas (Barzelay, 1996).
Sin embargo, como se explica en el marco analtico de
esta obra, y como lo recuerdan estudiosos de la ngp como Luis
Aguilar y Allen Schick, los resultados de valor pblico a los
que abonan las reformas de la ap y las formas de rendicin de
cuentas de desempeo no podrn lograrse si no hay un piso
mnimo de cumplimiento de la reglamentacin alcanzable
mediante la rendicin de cuentas de cumplimiento, sobre
todo en pases como los latinoamericanos en los que an per-
siste en buena medida una brecha mayor entre los procesos
formales de control y la prctica, as como entre el presupues-
to aprobado y el gasto real.
La legalidad, la honestidad, el apego a los procedimien-
tos y la homogeneizacin como componentes bsicos de una ap
profesional, abonados a la transparencia de estos elementos y
de los resultados obtenidos, son los supuestos sobre el cual son
viables las reformas a la ap, como ha sido el caso en los pases
pioneros en ellas. La rendicin de cuentas de regularidad es
entonces un prerrequisito para las reformas a la ap en tanto
su fin es garantizar que sta sea profesional y transparente.
Complementariedad de los sistemas de rendicin de cuen-

tas. As, la ngp desde una visin completa, que considere
su finalidad y el contexto de su implementacin, no estara
llamando a una sustitucin de los enfoques de rendicin de
cuentas, sino a su coordinacin, de manera que no basta con
la rendicin de cuentas del funcionario hacia su superior ni
del proveedor del servicio al funcionario como contratante,
sino que sta es complemento de la rendicin de cuentas ho-
rizontal por parte del Legislativo como rgano que supervisa
al Ejecutivo y que representa al ciudadano como ltimo es-

snchez
labn en las relaciones de agencia de las entidades pblicas

(Montesinos, 2000).
No obstante, esta complementariedad no se encuentra
libre de conflictos, sino que una aproximacin para ejercer la
rendicin de cuentas de regularidad que realce demasiado
normas que hagan rgida la accin del funcionario pblico o
que limiten su autonoma para buscar los resultados de polti-
ca pblica ir en detrimento de la maximizacin de valor p-
blico como fin ltimo esperado de las reformas de la ap.
Las distintas formas de rendicin de cuentas adminis-
trativa, al interior de la ap, y horizontal, hacia el Congreso,
se alcanzan por diferentes medios, cada uno con caracters-
ticas propias que lo hacen ms adecuado para la obtencin
de su fin. Una estrategia coordinada en la activacin de estos
mecanismos permitir un equilibrio en los diferentes tipos de
rendicin de cuentas, as como que no haya una duplicacin
de funciones y que estas formas no se obstaculicen entre s
(Barzelay, 1996).
Para explicar esto, en el siguiente diagrama se desglosan
las principales caractersticas de estos mecanismos. Las for-
mas de medicin o evaluacin de la regularidad y el cumpli-
miento se enmarcan en diferentes formas de rendicin de
cuentas, dependiendo de si se ejecutan al interior de la ap o
entre poderes.
Ejecutivo. a) Auditora interna. En primer lugar, la auditora

interna es la verificacin de cuentas y procedimientos para
promover el apego a las normas internas y externas de la or-
ganizacin, la salvaguarda de los recursos y la informacin, la
prevencin y deteccin del fraude y el error, as como la cali-
dad de los registros de contabilidad y la produccin en tiempo
de informacin administrativa e interna. La frecuencia de la
auditora interna deber depender de la vulnerabilidad del re-
curso a controlarse, pero si se logra revisar y mejorar los sis-
temas de control que establecen las entidades y dependencias,
el instrumento cumplir su principal fin, el de proveer garan-
diagrama 6.1. tipos de rendicin de cuentas
Tipos de rendicin Rendicin de cuentas administrativa Rendicin de cuentas horizontal

de cuentas
Control de gestin Desempeo Regularidad Desempeo
Instrumento de Auditora interna Evaluacin de Auditora externa Auditora externa de desempeo
medicin desempeo de cumplimiento
Auditora de Auditora sistemas
desempeo de informacin
Ejecutor Agencias del Agencias del efs
Ejecutivo (oic) Ejecutivo
(evaluadores
externos)
Fin ap legal, Identificacin de ap legal, Cumplimiento de Desempeo de la
homognea, posibles mejoras homognea, objetivos que poltica de
evaluacin de desempeo y rendicin de cuentas
honesta, en la gestin y en honesta, generan valor evaluacin

transparente las decisiones de la transparente pblico
ap para mayor
economa,
eficiencia y eficacia
Sentido de efecto Sancin, acciones Recomendacin, Desde acciones Recomendacin, aprendizaje
de observaciones correctivas aprendizaje preventivas hasta
acciones
correctivas
179
Fuente: elaboracin propia.


snchez
ta razonable de que no ocurrirn desviaciones y, que si ocu-

rren, se revelarn y se reportarn a las autoridades apropia-
das (Havens, 1999; 10).
b) Evaluaciones. Mientras tanto, las evaluaciones son
ejercicios que se apegan a un mtodo casi cientfico para medir
los logros de un programa con referencia a los objetivos plan-
teados. La evaluacin sirve para alimentar la toma de decisio-
nes de planeacin de los programas y las decisiones presu-
puestales con base en los efectos de los programas y polticas.
En este sentido, la evaluacin orienta decisiones de poltica
concretas y especficas, las cuales son atribucin del Poder
Ejecutivo tomar para ejercer su mandato.
Legislativo. a) Auditora externa. En tercer lugar, la auditora

externa en trminos generales tiene el fin de revelar desvia-
ciones de los estndares aceptados y violaciones a los princi-
pios de legalidad, eficiencia, eficacia y administracin finan-
ciera lo suficientemente temprano para hacer posible la accin
correctiva de casos individuales, para hacer responsables a
aquellos que deben rendir cuentas, para obtener resarcimien-
to o compensacin o para tomar pasos para prevenir o al me-
nos dificultar esas desviaciones (Intosai, 1977). Para gozar de
credibilidad sobre sus hallazgos, las auditoras externas re-
quieren cierta autonoma y competencias por parte de su eje-
cutor, de forma que se ha recurrido en las democracias recien-
tes a la creacin de una entidad de fiscalizacin superior desde
el Congreso, como se profundizar ms adelante.
b) Auditora externa de regularidad. La auditora externa
de regularidad, en particular, se enfoca en detectar irregulari-
dades relacionadas con el mal uso de fondos pblicos, as como
en identificar las debilidades en los sistemas administrativos
que puedan poner en peligro la integridad de la organizacin y
la implementacin efectiva de las decisiones de poltica presu-
puestarias y otras decisiones. As, el sentido ltimo de la au-
ditora no debe ser la sancin de las desviaciones pasadas, si
bien esto tambin es necesario, sino la prevencin de las des-
viaciones futuras. Por esta razn, ms que en la deteccin de

cada irregularidad individual que ocurra, los recursos para la
auditora se usarn en forma ms eficaz si se emplean en una
estrategia coordinada para fortalecer los controles adminis-
trativos que pueden prevenir irregularidades y otras fuentes
de dispendio de los recursos presupuestarios, en cooperacin
con el Ministerio de Finanzas y con las unidades de auditora
interna de las dependencias (Havens, 1999; 10).
c) Auditora financiera. Similares a las auditoras de re-
gularidad, las auditoras financieras se enfocan en verificar la
credibilidad nicamente del informe de cuenta pblica, pero
para ello, si bien se suele seleccionar una muestra de informa-
cin para verificar la efectividad de los sistemas administrati-
vos y de control, nuevamente resulta ms efectivo enfocarse
en los controles administrativos y de sistemas que subyacen
los reportes (Havens, 1999).
d) Auditora de desempeo. Finalmente, la auditora del
desempeo se enfoca en evaluar si un elemento dado de un
programa es la mejor forma de conseguir los objetivos de ste;
el auditor juzga si los medios se alinean a los objetivos y se
ajustan a las limitaciones. En este sentido, si bien la audito-
ra de desempeo puede usar un mtodo semejante al de la
auditora de regularidad cuando el auditor disea reglas
empricas o selecciona mejores prcticas y codifica estndares
a partir de los cuales identifica discrepancias con la prctica
local, la primera va mucho ms lejos que la segunda, en
tanto el auditor de desempeo hace un juicio instrumental de
la mejor forma para alcanzar un nivel de poltica dado y no
slo una verificacin (Barzelay, 1996).
Las auditoras de desempeo pueden ir desde aqullas de
valor por el dinero o value for money, enfocadas en la economa
y eficiencia en la gestin financiera de los recursos, hasta las
auditoras que verifican los productos y resultados de los pro-
gramas y polticas en relacin con los objetivos planteados.
Es decir, las auditoras de eficiencia evalan las funcio-
nes organizativas, procesos y elementos programticos para

snchez
examinar si los insumos de poltica se transforman en produc-

tos de forma ptima, especialmente en trminos de costos. Se
mantienen en lo administrativo, relativamente alejadas de lo
poltico, de los juicios sobre los mritos y la efectividad de las
polticas, de forma que no implican un cambio radical para las
efs en tanto las auditoras tradicionales ya consideran la efi-
ciencia, se pueden conducir siguiendo la misma tcnica de su-
pervisin de comparacin de las polticas y programas con
estndares delimitados y las puede llevar a cabo personal
con competencias similares (Barzelay, 1996).
En el extremo opuesto, la auditora de eficacia es similar a
una evaluacin de programa, pero la tcnica que se emplea es de
inspeccin ms que de investigacin. Esta auditora examina la
relacin entre los productos y los resultados a nivel de programa
con el fin de juzgar que los resultados efectivamente tengan un
valor; de evaluar el valor de los resultados en comparacin con
algn estndar, como los objetivos programticos operacionali-
zados o las condiciones de lnea base; as como de hacer un juicio
e interpretacin global de la efectividad del programa (Barzelay,
1996). En su nivel ms complejo, si se busca lograr la rendicin
de cuentas sobre los impactos de las polticas, la auditora debe
verificar que el consumo de recursos o los costos, los productos
reales, los resultados reales y el impacto real de una poltica o
programa coincidan con el plan de recursos, el plan de produc-
tos, los objetivos e, incluso, las necesidades y valores de los ciu-
dadanos, respectivamente (Schedler, 2003).

Es decir, el uso de recursos y distribucin por grupos o reas de respon-
sabilidad.

Los productos son considerados la unidad de rendimiento ms pequea
e independiente que provee un beneficio a sus destinatarios (Schedler, 2003;
377). Los productos suelen expresarse en trminos cuantitativos, con el fin de
que sean comparados con el plan de productos establecidos, y en trminos de
cumplimiento de determinados estndares de calidad.

Los resultados se refieren a los efectos mayores de las polticas y pro-
gramas de gobierno (incluidos los efectos no intencionados)
Esta auditora implica incorporar nuevas formas de ac-

tuacin, personal de distintas capacidades y, sobre todo, hacer
ms complejo el rol tradicional de las auditoras, ya que los
juicios sobre los resultados de los programas pueden tener
ms fcilmente un tinte poltico y pueden derivar en que se
cuestione si la auditora conlleva juicios de poltica. Esto debi-
do a que las auditoras de desempeo son ms complejas y
ms difcilmente se pueden conducir conforme a reglas y es-
tndares, de manera que tienden a carecer de un modo de ope-
racin ideal y la metodologa debe adaptarse a cada caso (Bar-
zelay, 1996).
En general, las auditoras de desempeo requieren com-
petencias ms cercanas a la consultora de gestin que a la
auditora tradicional, por lo que ser necesario el desarrollo
de estas capacidades en el personal que las realice. Por su
parte, destaca que la profundidad en la realizacin de estas
auditoras implica que la efs goce de credibilidad suficiente
sobre su objetividad, sobre todo dado que atribuir los resulta-
dos de los programas a los funcionarios puede ser un ejercicio
complicado incluso en las evaluaciones que se realizan en el
Ejecutivo (Havens, 1999).
Adems, algunas condiciones de las auditoras de efi-
ciencia y efectividad que abonaran a su utilidad para la mejo-
ra de las polticas van en el sentido de su cautela al auditar los
resultados, de la duracin de los periodos auditados, as como
de las consecuencias de las auditoras para los funcionarios
responsables del cumplimiento de los objetivos de poltica. En
primer lugar, la literatura recomienda cautela en la realiza-
cin de auditoras de impacto y resultados, elementos en los
que pueden incidir factores fuera del control de los ejecutores
de las polticas. Asimismo, recomienda ciclos ms largos para
la evaluacin y auditora del cumplimiento de los elementos
mencionados, en tanto los resultados e impactos de las polti-
cas y programas no se manifiestan en el corto plazo. Final-
mente, resulta ms o menos obvio que si los resultados e im-
pactos de las polticas no son elementos bajo el control de los

snchez
funcionarios, la auditora de la eficiencia y la eficacia en el

cumplimiento de estos elementos deben tener un sentido de
recomendacin, en un espritu constructivo de las posibles
mejoras a las polticas pblicas, que limite el temor por parte
de los funcionarios a la figura de la auditora del desempeo.
En todo caso, el fin de las auditoras de desempeo, el
cual es el incremento en la economa, eficiencia y eficacia en
el ejercicio de los recursos pblicos o en el cumplimiento de
objetivos de poltica pblica, se podr alcanzar ms efectiva-
mente por medio de la revisin del funcionamiento de los sis-
temas de evaluacin de desempeo del Ejecutivo, ms que
mediante las auditoras de desempeo individuales, sobre
todo porque realizar un nmero de auditoras que sea repre-
sentativo del universo de polticas y programas pblicos posi-
bles sujetos de stas requerira un grado muy alto de especia-
lizacin en todas las reas de gobierno, lo que no resulta
prctico para una sola entidad menos an, si sta es de
creacin reciente y tiene an debilidades en lo que hace a sus
bases institucionales.
fiscalizacin superior como clave para la rendicin

de cuentas horizontal
Por su protagonismo en la rendicin de cuentas horizontal,

este documento se enfoca en la funcin de fiscalizacin supe-
rior, mediante la efs, la cual caractersticamente es un rgano
que goza de mayor institucionalidad e, idealmente, de menor
dependencia de las fuerzas polticas representadas, pero que
al mismo tiempo forma parte del Congreso.
Uno de los objetivos por los que surge la funcin de fisca-
lizacin superior es la verificacin del ejercicio del presupues-
to, como el instrumento en el que se reflejan las prioridades de
poltica del gobierno, de forma que no se le puede dejar fuera
del control por parte de la ciudadana mediante sus represen-
tantes. Con el apoyo de la efs, el Legislativo desempea un
papel fundamental en la rendicin de cuentas sobre el manejo

adecuado de los recursos y los productos de su ejercicio, me-
diante la revisin de las cuentas pblicas y el descargo del
gobierno, que sern bsicos para mejorar la confianza en la
informacin financiera del gobierno y para disminuir la asi-
metra de informacin entre ste y la sociedad, abriendo al
debate pblico el presupuesto (Santiso, 2006).
La efs es como tipo ideal una figura autnoma que fun-
ciona como rgano independiente y que, aunque vinculada al
poder Legislativo, puede realizar la auditora superior a las
instituciones gubernamentales de forma imparcial y alejada
de influencias externas y que, al menos normativamente, est
en un estado de asepsia de los intereses polticos o partidistas.
La autonoma de esta entidad se sostiene por la autonoma de
su titular para su gestin interna y direccin; por la autono-
ma funcional en cuanto al diseo de su plan de auditoras y a
la aplicacin libre de las tcnicas y mtodos que considere con-
venientes; as como por la facultad de elaborar y solicitar di-
rectamente su presupuesto al rgano pblico responsable, y
de ejercer ese presupuesto legal pero independientemente (Fi-
gueroa, 2007).
La credibilidad de la labor de la efs descansa sobre la
base, por un lado, de su independencia tanto en lo que hace a
la procedencia de sus funcionarios como en lo que concierne
a la ejecucin de su labor, el diseo de su plan de auditoras, y
la ejecucin de su presupuesto; por otro, descansa en las com-
petencias de sus funcionarios.
A su vez, la efectividad y la credibilidad para la rendi-
cin de cuentas de la efs le permitirn tener la legitimidad
necesaria para hacer auditoras de desempeo ms profundas
o amplias, como estudios de caso, o la evaluacin de datos a
travs del tiempo para identificar cambios en las tendencias
atribuibles a un programa (Havens, 1999).
Lo anterior se enmarca en la discusin sobre la conve-
niencia de que se haga auditora externa sobre el desempeo y
las capacidades administrativas, ya que desde la ngp algunos

snchez
autores han argumentado que la medicin del desempeo y

las capacidades administrativas son demasiado complicadas
para un auditor externo (Glynn, 1996). Algunos han llegado
a asumir que las auditoras de desempeo pueden ir contra
el objetivo de mejora de desempeo de la ngp, en tanto la de-
nuncia de las fallas, si bien puede abonar a la primera, puede
provocar que los funcionarios se tornen defensivos y limitar el
aprendizaje.
No obstante, estas posturas omiten la experiencia de las
efs ms desarrolladas, las cuales han transitado del nfasis
en la regularidad al nfasis en el desempeo, apoyndose en
su experiencia y credibilidad, as como en una lgica de coor-
dinacin cuidadosa con las entidades en el Ejecutivo respon-
sables del sistema de evaluacin de desempeo, y de recomen-
dacin para el aprendizaje (Glynn y Havens, 1999).
En el caso del Reino Unido, la nao se encarga de revisar
las cuentas de todos los departamentos y agencias guberna-
mentales, as como una amplia gama de diversos cuerpos p-
blicos, divulgando a la Comisin de Cuenta Pblica del Parla-
mento el estado de la economa, la eficacia y la eficiencia con
la que manejan el uso de los recursos pblicos. Su misin cen-
tral es ayudar al parlamento en el escrutinio y rendicin de
cuentas sobre las cuentas federales, as como mejorar el des-
empeo de la ap (uec, 2005).
Las atribuciones de la nao son amplias en cuanto a que
la instancia puede extenderse en sus auditoras para revisar
todos los sistemas de operacin de la institucin y este tipo
de auditoras no tienen que ajustarse a ciclos anuales, lo que
permite mayor profundidad de los anlisis. Adems, la nao
incluye entre su portafolio las auditoras de efectividad de
programas (Barzelay, 1996). Esto como contraparte a las
evaluaciones de value for money que coordina el Ministerio
del Tesoro.
Por su parte, en Estados Unidos, la gao incluye las audi-
toras de desempeo, teniendo como contraparte en el Ejecuti-
vo a la Oficina de Administracin y Presupuesto de la Presi-
dencia (omb), la cual es un ministerio a nivel del gabinete, el

ms grande dentro del Ministerio Ejecutivo del Presidente de
Estados Unidos, y sirve como conducto para que la Casa Blan-
ca supervise las actividades de las agencias federales.
Desde la dcada de los setenta, la gao comenz a ampliar
su gama de auditoras a los programas de gobierno. En los
ochenta y noventa, inici actividades relacionadas con la iden-
tificacin de reas de riesgo, de eficiencia presupuestaria y de
desarrollo de estrategias para mejorar la administracin fi-
nanciera de las oficinas federales (Ros, 2007); de tal forma
que incluye el anlisis de poltica y muchos de sus reportes
incluyen un examen amplio de cuestiones de poltica.
Particularmente, como se ha explicado, la auditora de
desempeo tiene entre una de sus modalidades ms efectiva
para la orientacin sistemtica de la ap a resultados, la revi-
sin de los sistemas de evaluacin de desempeo. Asimismo,
las auditoras de desempeo en temticas sensibles pueden
ser fuentes de informacin tiles para la rendicin de cuentas
de desempeo. Sin embargo, nuevamente, la profundidad y
eficacia con que se realicen estas auditoras requerir una
base de credibilidad para la efs, reflejada en su autonoma en
los mbitos correspondientes, y en el desarrollo en los funcio-
narios correspondientes de las competencias especficas para
este tipo de auditoras.
La labor de verificacin y traduccin de la informacin de
desempeo que haga la efs, as como la coordinacin que en
este respecto fomente esta instancia entre el Ejecutivo y el
Legislativo contribuirn a disminuir el riesgo de que las refor-

Siglas en ingls de Office of Management and Budget.

Con la salvedad de que la gao se extiende a cuestiones de planeacin
de los objetivos de poltica pblica, lo que inversamente, ha ido en detrimento
de su credibilidad. Esto no slo porque la planeacin y conduccin de las deci-
siones de poltica es atribucin del poder Ejecutivo, sino tambin porque, en
conexin, no es viable la concentracin de especialistas en todas las reas de
la poltica pblica en la entidad de fiscalizacin superior.

snchez
mas de la ngp disminuyan la responsabilidad del Ejecutivo

hacia el Congreso y con ello el balance de poder se incline a
favor del primero, sobre todo si el Congreso mediante su Co-
misin de Cuenta Pblica y el resto de las comisiones ordina-
rias en sus materias especficas enfrentan obstculos para la
comprensin de los estndares e indicadores de desempeo
que se sientan en el gobierno (Glynn, 1996).
Fiscalizacin superior en Mxico. En el caso de Mxico, la asf

es la efs que tiene encomendado el apoyo a la Cmara de Di-
putados en la revisin de la Cuenta Pblica para conocer los
resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado
a los criterios sealados por el Presupuesto y el cumplimiento
de los objetivos contenidos en los programas (cpeum, art. 74).
Esta institucin surge en lugar de la Contralora Mayor
de Hacienda, en un escenario en el que en el Congreso se refle-
jaba mayor pluralidad y las discusiones, particularmente so-
bre el presupuesto de egresos, se intensificaron. As, en el con-
texto de la recomposicin de los rganos internos de gobierno
y de la integracin de diferentes comisiones en el Congreso, se
dio la reforma a los artculos 73, 74, 78 y 79 de la Constitucin
el 30 de julio de 1999, que orden la creacin de un rgano
superior de fiscalizacin de la federacin; y la aprobacin de la
Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin el 20 de di-
ciembre de 2000, quedando ese mismo da constituida la asf.
De acuerdo a este marco normativo, la asf estara dotada
de una nueva organizacin interna y tendra mayores faculta-
des para la realizacin de auditoras, visitas e inspecciones; se
constituira en rgano tcnico del Poder Legislativo; gozara
de autonoma tcnica y de gestin; fiscalizara de forma exter-
na la informacin de la cuenta pblica de los tres poderes de
la Unin, a los rganos constitucionalmente autnomos, a los
estados y municipios, y a los particulares cuando ejercen re-
cursos federales.
De esta forma, la atribucin principal de la asf es apoyar
a su Comisin de Vigilancia (cvasf) en la revisin y fiscaliza-
cin de la Cuenta Pblica en lo que hace a los resultados de la

gestin financiera y su ajuste a las disposiciones normativas
aplicables, as como a la consecucin de los objetivos de los
programas de gobierno. La asf debe informar a la cvasf de los
resultados de las auditoras; emitir las observaciones y reco-
mendaciones correspondientes; as como aplicar directamente
las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondien-
tes, y promover el fincamiento de otro tipo de responsabilida-
des derivadas del incumplimiento de la ley (Mena, 2005).
Como aparece en el diagrama 6.2, el proceso de la fiscali-
zacin superior comienza con la presentacin del Informe de
Avance de Gestin Financiera y de la Cuenta Pblica a la Co-
misin Permanente de la Cmara de Diputados, mismos que
se remiten a la cvasf. El rgano de apoyo de sta, la asf, emite
las observaciones sobre el Informe de Avances y, de acuerdo a
un proceso de planificacin conduce las auditoras para la re-
visin de la Cuenta Pblica, como producto de lo cual emite el
Informe del Resultado de la Revisin de la Cuenta Pblica.
Estos documentos son presentados por el Auditor Superior
ante la cvasf. Posteriormente, sta hace llegar el Informe
aprobado a la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, la
cual tendra que hacer el dictamen, o al menos el informe de
dicho documento. Por su parte, la Unidad de Evaluacin y
Control (uec), rgano tcnico que depende de la cvasf, revisa a
su vez la labor de la asf, as como el Informe del Resultado de
la Revisin de la Cuenta Pblica.
Por ltimo, vale la pena mencionar que la reforma cons-
titucional en materia de fiscalizacin superior, recientemente
aprobada por el Congreso constituyente, establece en trmi-
nos generales medidas que elevan a rango constitucional la
auditora de desempeo, as como la facultad de emitir reco-
mendaciones de desempeo; recorta los plazos para la presen-
tacin a la Cmara de Diputados de la Cuenta Pblica por
parte del Ejecutivo y para la entrega del Informe del Resulta-
do de la Revisin de la Cuenta Pblica por parte de la asf;
ampla las facultades o facilita la labor de la asf en materia de

snchez
diagrama 6.2. proceso de la fiscalizacin superior
comisin
de
informe de
presupuesto y
avance de gestin
cuenta pblica
financiera
art. 67,
30 de junio
fracc. iii lf
ASF
COMISIN
COMISIN DE art. 67, fracc. ii lf
PERMANENTE
VIGILANCIA art. 5, fracc. vii y
art. 66 y 67 cepeum
6, fracc. xxiii riasf
informe
de resultado
cuenta pblica de la revisin de
30 de abril la cuenta pblica

20 de febrero
CITA AL
AUDITOR
unidad
SUPERIOR DE LA
de evaluacin
FEDERACIN
y control
art. 67, fracc. v lf
Fuente: adaptado y actualizado a partir de cvasf (2006).
seguimiento de las accionesrecomendaciones; y reitera la

obligacin de la Cmara de Diputados de revisar la cuenta
pblica del ao anterior, as como los plazos para cumplir di-
cha obligacin.
Adems, la reforma busca posibilitar la fiscalizacin des-
de el ramo legislativo de los recursos federales (excepto, por
supuesto, las participaciones federales) en los mbitos mu-
nicipal y de las entidades federativas, as como en cualquier
otra figura jurdica que ejerza recursos federales. Asimismo,

abre la posibilidad de la solicitud de informacin de cuentas
pblicas anteriores a aqulla en revisin as como la fiscaliza-
cin de recursos del ejercicio fiscal en curso, en las situaciones
excepcionales que determine la ley. En el mbito local, se re-
conoce la autonoma tcnica y de gestin a las entidades de
fiscalizacin superior locales. Finalmente, se explicita en el
texto constitucional la facultad de la Cmara de Diputados de
evaluar el desempeo de la Auditora Superior.
las bases institucionales de la asf
Para valorar las bases sobre las que la asf sustenta su eficacia,
as como la credibilidad objetividad en su labor, elemento que
a su vez se ha mostrado esencial para incidir en la rendicin de
cuentas de cumplimiento, as como para la profundizacin y la
ampliacin del objetos de sus auditoras hacia el desempeo,
a continuacin se analizan tres elementos: la autonoma de la
institucin, las consecuencias de su labor para el descargo del
gobierno, su estructura organizacional y las competencias de
su personal, as como la transparencia de sus acciones y su
acercamiento al ciudadano.
Autonoma de la asf. La asf responde a la cvasf, la cual coor-

dina su relacin con la Cmara de Diputados en la recepcin y
entrega de los documentos relacionados con la Cuenta Pbli-
ca, y evala su desempeo con base en su planificacin, as
como su cumplimiento de la normatividad, mediante la uec. Si
bien le corresponde a la cvasf evaluar el desempeo de la asf,
sta tiene autonoma tcnica y de gestin, de forma que toma

stos son principalmente las solicitudes de auditora, el Informe de
Avance de Gestin Financiera, el Informe de la Cuenta Pblica y el Informe
de Revisin de la Cuenta Pblica.

snchez
las decisiones sobre su programa de auditoras, sobre cmo

conducirlas y sobre cmo ejercer sus recursos. La cvasf debe
incluso asegurar esta autonoma. Asimismo, por su nivel de
influencia en la programacin y aprobacin de las auditoras,
destaca que en trminos normativos, se procura asegurar la
imparcialidad de la asf.
No obstante, para afirmar que una efs es autnoma debe
considerarse su autonoma relativa para la planeacin de su
trabajo. En este tema, se acepta que el Legislativo introduzca
temas en la agenda de la efs si tiene autonoma en su gestin
y en cmo conduce las auditoras, pero adems si cuenta con
un plan estratgico que permita cierta sistematicidad y rele-
vancia en las auditoras que conduce, y mientras el Congreso
y la Comisin misma se sujeten a auditoras por parte de la
entidad y sigan sus recomendaciones.
En cuanto a la asf, al menos en trminos normativos y
de discurso, se puede afirmar que tiene autonoma en su ges-
tin, ya que, como se explicitar ms adelante, existen una
serie de insumos y de criterios que la entidad debe seguir
para hacer su plan de auditoras. Sin embargo, se han iden-
tificado ciertas limitaciones en lo que hace a la posibilidad de
auditar a la misma Cmara, reflejadas sobre todo en que las
acciones correctivas consistan cuando ms en la solicitud de
intervencin al rgano Interno de Control (oic) del Legislati-
vo (Mena, 2005).
Por su parte, si bien es natural la introduccin por parte
del Congreso de temas en la agenda de la asf, la credibilidad
en la objetividad y la sistematicidad de la labor de sta se res-
paldara mejor si expresara claramente sus criterios para se-
leccionar las solicitudes que le formula la Cmara de Diputa-
dos. En este sentido, en la experiencia internacional llama la
atencin el caso de la gao en Estados Unidos, la cual ha resis-
tido el control de su agenda por medio del diseo de sus prio-
ridades de fiscalizacin, evaluacin y seguimiento; y ha esta-
blecido criterios para justificar su negativa a conducir las
revisiones solicitadas por el Congreso basados en que sea fac-
tible realizar stas y en que se evite politizar demasiado un

asunto. De esta forma, si bien no se espera que el Congreso
estadounidense acepte siempre la negativa de la oficina para
conducir una auditora, la construccin misma de criterios
bien argumentados ha contribuido a que el primero considere
sus peticiones ms seriamente, con mayor atencin a los tiem-
pos para conducir las auditoras, as como buscando un mayor
consenso entre las fuerzas polticas representadas (Sahgal,
2007; Ros, 2007).
Por su parte, la nao del Reino Unido debe considerar las
propuestas de auditora que le hace llegar el Comit de Cuen-
tas Pblicas, pero para realizar sus auditoras de value for
money (economa, eficiencia y eficacia) selecciona cuidadosa-
mente los temas de inters de acuerdo al riesgo en el valor del
dinero, los recursos involucrados, el impacto del programa en
los ciudadanos, y la forma en que el ente gubernamental gast
su presupuesto (Dutton, 2007).
En lo que toca a la planeacin estratgica de la asf que
orienta la direccin institucional para la realizacin de su la-
bor, la uec misma ha notado carencias en este sentido. Si bien
recientemente una empresa certificadora extranjera realiz
una auditora externa a la Auditora en octubre de 2007, re-
sultado de lo cual renovara el Certificado iso 9001:2000 por su
Proceso de Planeacin de Auditoras (asf, 2008), se percibe
que la planeacin de la asf presenta carencias importantes.
Esto porque aunque se expresan un conjunto de objetivos e

1) propiciar la eficiencia y eficacia de la accin pblica; 2) promover
la implantacin de mejores prcticas gubernamentales; 3) fomentar el desa-
rrollo del Servicio Civil de Carrera en el Gobierno Federal; 4) contribuir al
establecimiento de Sistemas de Evaluacin del Desempeo; 5) impulsar la
fiscalizacin de alto impacto; 6) fortalecer los mecanismos de fiscalizacin en
la gestin pblica; 7) inducir la preservacin del patrimonio de la Nacin; 8)
identificar las oportunidades de mejora; 9) arraigar la cultura de la rendicin
de cuentas; y 10) reforzar, en los programas educativos, el estudio de los valo-
res ticos y morales (pgina web de la asf).

snchez
identifican una serie de reas de opacidad y riesgo priorita-

rias,10 no se delinean las estrategias puntuales que debe se-
guir la asf para incidir en la mejora de estas reas de opaci-
dad. As, hace falta un plan estratgico a mediano plazo
completo que abone a la congruencia entre las auditoras y la
visin estratgica de la institucin.
De esta forma, en el corto plazo la planeacin anual de
actividades no puede calificarse de estratgica, en tanto los
llamados procesos estratgicos se asemejan a una descripcin
de las obligaciones de las principales reas del organigrama de
la institucin y en tanto de aqullos se desprende una serie
de actividades que no estn alineadas ni con la visin estrat-
gica ni con las reas prioritarias.
Una mejor planificacin permitira mayor autonoma en
la accin de la asf, enfocara las actividades al logro de su
visin y hara sta ms factible. Sobre esta necesidad ya ha
llamado la atencin la misma uec, como consecuencia de lo
cual actualmente la planeacin estratgica est en proceso de
ejecucin.11
En este respecto, llama la atencin la experiencia de la
gao, que se centra en el desarrollo de un Plan Estratgico a seis
aos que se actualiza cada trienio y est basado en cuatro ob-
jetivos encaminados a contribuir a la mejora de grandes reas
de la poltica pblica y de mejora de la propia institucin. De
estos objetivos se desprenden objetivos especficos (uec, 2005).
10
1) eficiencia recaudatoria; 2) fideicomisos, fondos, mandatos y contra-
tos anlogos; 3) pensiones y jubilaciones; 4) transferencias a estados y muni-
cipios; 5) proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (pidiregas);
6) procesos electorales; 7) sistema contable gubernamental; 8) Sistemas de
Evaluacin al Desempeo; 9) donativos; 10) mejora regulatoria; y 11) poltica
de remuneraciones.
11
Entrevista a Jorge Pedro Castolo Domnguez y a Miguel ngel Phin-
der, respectivamente director general de la Auditora al Desempeo Econ-
mico y director de Auditora de Desempeo al Desarrollo Econmico de la asf,
abril de 2008.
Consecuencias de las auditoras para el descargo del gobierno.

La eficacia de la labor de la asf para la rendicin de cuentas se
ve limitada externamente en razn de que la Comisin de Pre-
supuesto y Cuenta Pblica no ha realizado oportunamente o
de plano no ha realizado el dictamen de la propia Cuenta P-
blica12, a pesar de las solicitudes de varios diputados y senado-
res. En respuesta, como solucin a la politizacin y retraso del
dictamen de las cuentas pblicas, se han presentado iniciati-
vas de reforma constitucional encaminadas a dejar expresa la
funcin de la Cmara de Diputados de dictaminar la Cuenta
Pblica, as como los plazos para dicho dictamen.
Por su parte, en el ltimo paquete de modificaciones que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Cons-
titucin, se recupera la fraccin VI del artculo 74 de esta ley, de
forma que se reatribuye a la Cmara de Diputados la facultad
de revisar la Cuenta Pblica del ao anterior, con el objeto
de evaluar los resultados de la gestin financiera, comprobar
si se ha ajustado a los criterios sealados por el Presupues-
to y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en
los programas [] a ms tardar el 30 de septiembre del ao
siguiente al de su presentacin, con base en el anlisis de su
contenido y en las conclusiones tcnicas del informe del resul-
tado de la [asf].
Asimismo, esta reforma obliga en sus artculos transito-
rios i, iii y iv a la Cmara de Diputados a concluir la revisin
de los Informes de Cuenta Pblica correspondientes a los ejer-
cicios fiscales 2002, 2003, 2004 y 2005 dentro de los 180 das
naturales posteriores a la entrada en vigor del mismo decreto;
adems, manda que se concluya la revisin de la Cuenta P-
blica del ejercicio fiscal de 2006 durante el ao 2008 y que se
12
El dictamen de la Cuenta Pblica de 2001 se aprob hasta abril de
2005 y aquellos dictmenes correspondientes a los informes de 2002, 2003,
2004 y 2005 an no se han presentado por una diferencia de interpretacin
del artculo 79 de la Constitucin.

snchez
presente la Cuenta Pblica correspondiente al ejercicio fiscal

2007 a ms tardar el 15 de mayo de 2008, el informe del resul-
tados el 15 de marzo de 2009 y su revisin en 2009.
No obstante, una de las interrogantes que quedan en tor-
no a esta reforma es sobre su alusin a concluir la revisin y no
a dictaminar la Cuenta Pblica. La diferencia no es menor, en
tanto el dictamen implica un juicio y un compromiso por par-
te de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica. Ms an,
que la Comisin de Presupuesto emita un dictamen implica que
ste se ponga a consideracin de la Mesa Directiva y se agende
y discuta por el Pleno de la Cmara de Diputados. Asimismo, la
discusin alrededor de la aprobacin de este dictamen conlleva
un anlisis y una difusin mayor de los resultados de la fiscali-
zacin superior, as como del seguimiento de las observaciones
por parte de las entidades fiscalizadas.
De esta manera, se ve obviado un factor fundamental
para que los resultados de esta revisin trasciendan sistemti-
camente en el descargo del gobierno, de forma que la Cmara, y
la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica en concreto, tiene
un margen de discrecionalidad para eludir la responsabilidad
de emitir un dictamen sobre la confiabilidad e integridad de la
informacin financiera del gobierno, en el que decida si da o no
descargo al gobierno por la satisfaccin de sus obligaciones. Con
ello, la prerrogativa de fiscalizacin por parte del Congreso se
puede neutralizar, y los elementos necesarios para que haya
rendicin de cuentas pueden quedar incompletos.
Estructura y competencias del personal. En lo relacionado con

su estructura organizacional, los servidores pblicos de la
Contadura Mayor de Hacienda pasaran a formar parte de la
asf, de acuerdo a la Ley de Fiscalizacin (6 transitorio). En
este sentido, destaca que la asf cuenta con un Consejo de Di-
reccin conformado por los cargos de mayor nivel de decisin,13
13
Est presidido por el auditor superior, e integrado por los auditores
que es el rgano de consulta, anlisis y aprobacin de las es-

trategias institucionales. La conduccin de las revisiones en la
asf est a cargo de tres auditores especiales: el de Cumpli-
miento Financiero, el de Planeacin e Informacin y el de Des-
empeo.
El Auditor Especial de Planeacin e Informacin tiene
como principal funcin los anlisis temticos para la planea-
cin e integracin del Programa Anual de Auditoras, Visitas
e Inspecciones; la preparacin del Informe de Resultados de la
Revisin de la Cuenta Pblica, y el anlisis e identificacin de
temas sujetos de fiscalizacin a partir de las comparecencias
de los servidores pblicos ante el Congreso de la Unin. El
Auditor Especial de Cumplimiento Financiero se encarga de
supervisar las auditoras relacionadas con el manejo y cumpli-
miento de la normatividad en la obtencin, registro, control,
ajuste y justificacin, segn corresponda, de los ingresos, de
los pagos de deuda pblica y de los egresos. Finalmente, el Au-
ditor Especial de Desempeo debe coordinar y supervisar las
auditoras, visitas e inspecciones Especiales y de Desempeo,
cuyas caractersticas normativas se describen ms adelante.
De esta forma, la revisin global de cumplimiento y de
desempeo, de las actividades reportadas en la Cuenta P-
blica de una misma entidad fiscalizada se desagregan en dife-
rentes instancias dentro de la auditora, lo que limita la profun-
didad y la especializacin sobre las reas de poltica pblica.
Para contrarrestar esto, se han propuesto modificaciones a la
estructura orgnico funcional de la asf en congruencia con las
mejores prcticas internacionales, de manera que se organicen
especiales, los titulares de las unidades de Asuntos Jurdicos y General de

Administracin, los coordinadores de asesores, de Relaciones Institucionales
y de Control y Auditora Interna, as como el secretario tcnico. Los directores
generales y el titular del Instituto de Capacitacin y Desarrollo en Fiscaliza-
cin Superior, pueden participar con la aprobacin del auditor superior si lo
requiere el caso.

snchez
las reas de acuerdo a su funcin sobre sectores estratgicos,

sectores prioritarios y organismos pblicos (uec, 2005).
Particularmente en lo que toca a la Auditora Especial de
Desempeo, la principal fortaleza identificada en sus recursos
humanos es su suficiencia numrica, ya que se integra con
ms de 70 funcionarios especializados de mandos altos y me-
dios dedicados a las auditoras de desempeo, sin contar a la
Direccin General encargada de las auditoras especiales, que
pueden ser de cumplimiento financiero o de desempeo. De
esta forma, se puede afirmar que se cuenta con los recursos
humanos suficientes para realizar auditoras de desempeo,
sobre todo si se considera que la Auditora Especial de Cum-
plimiento Financiero cuenta con un equipo un tanto mayor, de
alrededor de 140 personas, y la de Planeacin e Informacin
dispone de un equipo de aproximadamente 60 funcionarios.
No obstante, llama la atencin que los perfiles del perso-
nal en el rea tienden a ser ms afines a la contadura y la
gestin financiera, por lo que es necesario que se complemen-
ten de forma importante con especialistas multidisciplinarios
ad hoc con los tipos de revisiones a realizar, incluyendo las de
desempeo, las de riesgos y las ambientales (uec, 2005). Esto
dado que, como se apuntaba antes, la auditora de desempeo,
sobre todo la de eficacia y resultados, es cualitativamente dis-
tinta de la de cumplimiento, por lo que su ejecutor requiere
competencias ms cercanas a la consultora de gestin. El ele-
mento anterior constituye una limitante relevante para la
profundizacin en la labor de auditora de desempeo, necesa-
ria en reas vulnerables para la rendicin de cuentas horizon-
tal de desempeo.
Transparencia a posteriori de mecanismos de planeacin. Un

elemento muy vinculado con la credibilidad de la asf en rela-
cin con la planificacin de sus acciones es que los mecanismos
de integracin del Programa de Auditoras, Visitas e Inspec-
cin (pavi) presentan carencias en trminos de transparencia,
en tanto los documentos del Sistema de Control y Seguimien-
to de Auditora (sicsa)14 y del pavi de aos correspondientes a

cuentas pblicas que ya se revisaron no se ponen a disposicin
inmediata del pblico.
Las facultades de auditora de la asf. Una vez establecidas las

bases institucionales para su labor, en los siguientes prrafos
se detallan las caractersticas normativas de las auditoras
que la institucin conduce, y se hace una identificacin preli-
minar de fortalezas y puntos de mejora en la prctica. As, el
primer elemento que merece mencionarse es que la asf est
facultada para hacer auditoras (tanto las de regularidad, des-
empeo, seguimiento o las especiales) nicamente con motivo
de la revisin del Informe de la Cuenta Pblica.
1. Las auditoras de regularidad. Las auditoras de regu-
laridad verifican que los sujetos de fiscalizacin hayan capta-
do, administrado, ejercido y aplicado los recursos pblicos de
conformidad con los programas y montos aprobados por la C-
mara de Diputados y con arreglo a las disposiciones legales,
reglamentarias y normativas aplicables. Por su objeto de fis-
calizacin, estas auditoras pueden ser financieras y de cum-
plimiento; de obra pblica e inversiones fsicas; de sistemas; y
de recursos federales transferidos y ejercidos por entidades
federativas y municipios.
2. Las auditoras de desempeo. Se conciben como el exa-
men objetivo, sistemtico, multidisciplinario, propositivo, or-
ganizado y comparativo tanto de las actividades gubernamen-
tales enfocadas a la ejecucin de una poltica pblica general,
sectorial o regional como de aqullas inherentes al funciona-
miento de los entes pblicos federales, tanto institucional-
14
En este sistema se da cuenta de los datos e informacin que sustentan
las propuestas de auditora, visita e inspeccin, tanto para la revisin del
Informe de Avance de Gestin Financiera como para la Revisin y Fiscaliza-
cin Superior de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal: del ttulo y tipo
de revisin, de los objetivos de la misma, de su justificacin y los criterios de
seleccin aplicados.

snchez
mente como a nivel de programa, proyecto o unidad adminis-

trativa (Reglamento Interior de la asf, riasf, art. 9).
a) Gestin financiera. En lo que hace a la gestin financiera,
este tipo de auditoras busca constatar i) la corresponden-
cia entre gastos y presupuesto; ii) la suficiencia de los regis-
tros y procedimientos para salvaguardar y controlar debi-
damente los bienes pblicos en la ejecucin de los programas,
proyectos y acciones; iii) la eficiencia, eficacia y economa en
la ejecucin de los gastos (riasf, art. 9).
En un punto medio entre las auditoras de gestin finan-
ciera y las de eficiencia, eficacia y economa en los produc-
tos y resultados vis vis los objetivos programados, se ubi-
can las auditoras a los procesos de creacin, fusin, venta
o desincorporacin de las entidades paraestatales; conce-
sin de servicios pblicos federales, y de apoyo para sanea-
miento financiero, las cuales verifican el cumplimiento de
la legislacin aplicable y que las acciones resulten renta-
bles en trminos financieros y socioeconmicos.
b) Auditora de productos y resultados. En un nivel ms com-
plejo, las auditoras de desempeo pueden evaluar los bie-
nes y servicios que ofrecen las entidades fiscalizadas [si]
correspondieron a los recursos erogados y cumplieron las
metas propuestas con eficacia, eficiencia y economa []
conforme a los indicadores estratgicos aprobados en el pre-
supuesto anual (riasf, art. 9). Incluso, las auditoras pue-
den, de acuerdo a la normatividad, llegar al nivel de los
impactos, ya que se abre la puerta a la verificacin de que
el impacto de los programas, proyectos, polticas y acciones
gubernamentales corresponda a lo planeado y que cumplie-
ron con las expectativas previstas en trminos de costobe-
neficio para la sociedad (riasf, art. 9).
c) Auditora de los sistemas de control y evaluacin. Finalmen-
te, las auditoras de desempeo pueden examinar si las en-
tidades fiscalizadas establecieron mecanismos adecuados
para medir e informar sobre la eficacia de las acciones y la
adopcin de las prcticas ms convenientes para la gestin
pblica (pgina web de la asf). Concretamente, se hace re-

ferencia a la promocin de que la rendicin de cuentas por
parte de las entidades fiscalizadas, incluya indicadores de
desempeo que comprendan: indicadores estratgicos, de
gestin y de servicios, que permitan evaluar los resultados
de la gestin gubernamental, as como constatar la admi-
nistracin responsable, productiva y transparente de los
recursos y de los servicios pblicos que se prestan (pgina
web de la asf). De lo anterior, se desprende la posibilidad de
que la asf constate la existencia de un sistema de evalua-
cin de desempeo.
3. Las auditoras especiales. Finalmente, las auditoras

especiales son aquellas que se realizan en materias singula-
res, o tan particulares, complejas, difciles o politizadas que
requieren enfoques o procedimientos diversos que pueden ser
tan especficos como la misma materia revisada; en particu-
lar, corresponden a las demandas que hace la Cmara de Di-
putados o las preocupaciones de la sociedad sobre asuntos o
a temas especiales (riasf, art. 23). Esta clase de auditoras
pueden combinar la revisin de aspectos de regularidad y con
la de desempeo.
4. Las auditoras de seguimiento. Estas auditoras revi-
san que las entidades fiscalizadas atiendan en tiempo y forma
las observacionesacciones que promovi la asf previamente
como consecuencia de la revisin que hizo del ejercicio fiscal
en cuestin o de ejercicios anteriores. Este tipo de auditora es
poco practicado en trminos absolutos y relativos, aunque el
seguimiento sobre las observaciones y acciones de la asf con-
siste primordialmente en el monitoreo y reporte de los avan-
ces de cumplimiento por parte de las entidades fiscalizadas.
No obstante, la dificultad en trminos de recursos de realizar
un nmero significativo de auditoras de desempeo reitera
que es necesario enfatizar la auditora sobre los sistemas de
control y el sistema de evaluacin de desempeo del Ejecutivo,
ms que realizar auditoras individuales.

snchez
Las observaciones producto de la revisin y sus efectos. Como

producto de las observaciones derivadas de las revisiones
practicadas, en las que se hacen sealamientos puntuales de
las deficiencias, debilidades e irregularidades detectadas, la
asf promueve acciones preventivas y correctivas.
Las primeras se dan en la forma de recomendaciones
sobre el control interno de las entidades auditadas, que bus-
can evitar la recurrencia de errores u omisiones, fortalecer la
operacin y los sistemas administrativos, atenuar la discrecio-
nalidad en la toma de decisiones, promover el cabal cumpli-
miento de la normatividad y desalentar la comisin de irregu-
laridades (pgina web de la asf). Particularmente en lo que
hace a las auditoras de desempeo, se emiten recomendacio-
nes para mejorar la gestin de las entidades evaluadas con el
propsito de que stas atiendan los problemas estructurales
que enfrentan, adopten las mejores prcticas administrativas
y cumplan sus objetivos con eficiencia, eficacia y economa,
fomentando el perfeccionamiento y aplicacin sistemtica de
indicadores de desempeo (pgina web de la asf).
Por su parte, la asf est facultada para promover accio-
nes correctivas entre las que resaltan: a) el fincamiento de
responsabilidades resarcitorias a servidores pblicos particu-
lares, por daos y perjuicios estimables en dinero causados a
la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes p-
blicos federales; b) la presentacin de denuncias o querellas
ante las autoridades competentes por la presunta comisin de
ilcitos; la solicitud de intervencin o la promocin para el fin-
camiento de responsabilidades administrativas ante los rga-
nos Internos de Control de los entes fiscalizados o ante la pro-
pia Secretara de la Funcin Pblica; y c) la multa o sancin
pecuniaria que la asf impone a los servidores pblicos respon-
sables, cuando la entidad fiscalizada no presente en plazo re-
glamentario el informe de resultado derivado de la revisin de
una situacin excepcional (pgina web de la asf).
fortalezas y ventanas de oportunidad de mejora

en la labor de la asf
Visin de rendicin de cuentas de desempeo. Una de las prin-

cipales fortalezas de la asf es en torno a la amplitud y comple-
jidad de su concepcin y facultad sobre las auditoras de des-
empeo, como se hizo notar anteriormente. La variedad y
profundidad del objeto que se podra revisar en este tipo de
auditoras se respalda con una visin afn a la rendicin de
cuentas de desempeo, implcita en el discurso de la institu-
cin, as como en el sentido que se le asigna a las recomenda-
ciones en las auditoras de desempeo. As, se expresa que el
fin de las auditoras de desempeo es promover gestiones p-
blicas responsables, honradas y productivas, fomentar la ren-
dicin de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adop-
cin de las mejores prcticas gubernamentales, identificar
fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora y reforzar
la actitud responsable de los servidores pblicos.
Asimismo, hay gran claridad en la concepcin de los cri-
terios bsicos para hacer auditoras de desempeo:
La economa, que mide el costo o recursos aplicados

para lograr los objetivos de un programa o poltica p-
blica contra los resultados obtenidos. Es decir, se valo-
ra si lo que se est realizando cumple la regla mni-
ma: mnimo costo, mxima productividad (pgina
web de la aff).
La eficacia, que se asocia esencialmente al logro de
objetivos, hace referencia a la relacin existente entre
los objetivos propuestos, los productos o recursos apor-
tados y lo alcanzado. El concepto de eficacia incorpora
dos elementos primordiales: uno relativo a si se han lo-
grado los objetivos de la poltica particularmente en
lo que hace a las metas de corto plazo y el avance hacia
el cumplimiento de los objetivos propuestos (Phinder,
2008); y otro sobre si los acontecimientos deseados

snchez
efectivamente han ocurrido y si pueden atribuirse a

los resultados e impacto de la poltica aplicada.
La eficiencia, que concierne a los procesos desarrolla-
dos y, especficamente, a la concatenacin lograda en-
tre las metas y dichos procesos. Es la manera ptima
de hacer las cosas y aumentar la productividad. La
eficiencia en la ap se centra en la revisin de los proce-
sos gubernamentales, para lo cual se hace indispensa-
ble disponer de indicadores de gestin con el fin de
conocer y evaluar el costobeneficio de los programas
y polticas pblicas. Se trata de saber lo que realmen-
te sucede en la lnea de trabajo, si el programa est
operando de acuerdo al diseo, a las reglas de opera-
cin; si los operadores estn haciendo lo que dicen que
hacen (Phinder, 2008; 7).
La calidad de los servicios. Evaluacin de la calidad
del bien o servicio ofrecido por el sector pblico en lo
que hace al grado en que la naturaleza de los proce-
sos, productos y resultados se ajusta a los requeri-
mientos establecidos en el diseo de la poltica pblica
y a la satisfaccin de los ciudadanos usuarios o benefi-
ciarios (Phinder, 2008).
La visin clienteciudadano: se evala qu tan ade-
cuadamente estn representados los intereses de los
ciudadanos en una poltica que se aplica de manera
uniforme a todos, de acuerdo a la medicin de la per-
cepcin del ciudadano sobre la accin pblica, normal-
mente reflejados en las encuestas o los departamentos
de quejas y denuncias (Phinder, 2008).
La competencia de los actores. Se evala, por un lado,
si la institucin est estructurada conforme a la nor-
mativa y con las atribuciones legales para actuar y
llevar a cabo las polticas pblicas; por el otro, si el
personal es el adecuado para operar las polticas p-
blicas y si se han diseado los perfiles del puesto y se
contrata a quienes lo cumplen. Adems, [se revisa] si
ambos actores institucional y personal cumplen

los requisitos paradigmticos por sus sistemas de me-
jora continua (Phinder, 2008).
No obstante, en consideracin de que en muchas ocasio-

nes estos elementos pueden contradecirse entre s, es necesa-
rio que la institucin se pronuncie acerca de su ponderacin
para las auditoras, lo cual recin se est preparando en la
institucin.15 Ms an, a pesar de la profundidad con que nor-
mativamente se pueden hacer las auditoras de desempeo,
un lmite fundamental en la legislacin para la efectividad
de las auditoras en general (tanto las de desempeo como las de
cumplimiento) es que slo se pueden realizar con motivo
de la revisin del Informe de la Cuenta Pblica.
Las auditoras en la prctica. En la prctica, a pesar de que la

normatividad y el discurso institucional abren la puerta para
la activacin de mecanismos de rendicin de cuentas de des-
empeo, en el fondo la actividad de la asf se enfoca a la rendi-
cin de cuentas tradicional, de cumplimiento, y en lo que hace
a los mecanismos para la rendicin de cuentas de desempeo
predominan las auditoras que se limitan a evaluar la gestin
financiera.
En lo que concierne a las auditoras de cumplimiento, en
los hechos se ha observado que la orientacin de la labor ha
sido fundamentalmente hacia verificar la regularidad de las
operaciones y el cumplimiento de la normatividad, en tanto
una abrumadora proporcin de las auditoras ha tenido este
objetivo. Por su parte, si bien ha crecido paulatinamente el
nmero de auditoras de desempeo, an se practican en un
porcentaje ms o menos marginal.16 Mientras, las auditoras
15
Entrevista con funcionarios de la Auditora.
16
En las revisiones de 2002 y 2003 las auditoras de desempeo se man-
tuvieron iguales en trminos absolutos y relativos, con 24 auditoras y 7.1%

snchez
de cumplimiento se han incrementado en trminos relativos y

absolutos.17
Esto se explica porque, como se planteaba al inicio de
este captulo, en los pases en los que persisten prcticas de
corrupcin y en los que an no es la constante que la ap se
apegue a reglas y sea honesta y transparente lo que consti-
tuye la base sobre la que se construye un gobierno orientado a
resultados, es necesario hacer nfasis en la rendicin de
cuentas de cumplimiento.
As, si bien es comprensible el nfasis en las auditoras
de cumplimiento, las auditoras de desempeo, de acuerdo a
la misma uec, han recibido observaciones en lo que hace a la
congruencia de las acciones recomendaciones con las obser-
vaciones, la claridad en el uso de indicadores tcnicos, el al-
cance de las auditoras en cuanto al agente y los elementos de
la poltica auditados, o la inclusin de los elementos por defi-
nicin constitutivos de una auditora de desempeo.
Por otra parte, las carencias de las auditoras se pueden
explicar en parte por factores externos a la Auditora misma,
ya que la viabilidad de las auditoras de desempeo depende
tambin del acceso a diferentes elementos en los cuales ba-
sarse, principalmente los que se refieren a un sistema de ob-
jetivos y de indicadores tiles y adecuados a los programas y
polticas.
en ambos casos. En la revisin de 2004, estas cifras se elevaron, de forma que

se efectuaron 44 auditoras, es decir, 10.4% del total. Mientras, en la ltima
revisin (de 2005), a pesar de que el nmero de auditoras de desempeo fue
el ms alto en trminos absolutos, de 51, su proporcin respecto al total de
auditoras decreci a 8.1% en 2005 (uec, 2005, 2006a y 2007). Finalmente, en
la revisin de la Cuenta Pblica 2006, de 754 auditoras, 615 fueron de regu-
laridad (81.56%) y 72 fueron de desempeo (9.54%)
17
Si bien el porcentaje de auditoras de rendimiento haba decrecido con
respecto a la revisin de la cuenta pblica de 2002, que fue de 77.4% a aproxi-
madamente 73.5% en las revisiones de 2003 y de 2004, en la revisin de 2005
se increment a 83.5%. El cambio de las revisiones de 2004 a 2005 en trmi-
nos relativos fue de 300 a 522 auditoras (uec, 2006a y 2007).
En este sentido, la asf ha hecho observaciones y recomen-

daciones tales que han demostrado que deben ser prioritarias
las auditoras a los sistemas de informacin del desempeo, que
influyan en que stos mejoren y se puedan evaluar los resulta-
dos de las polticas, programas y acciones. Estas observaciones
giran en torno a carencias recurrentes en cuanto a la falta de
oportunidad en el registro de los avances fsicofinancieros de
las acciones, metas e indicadores establecidos por las entidades
fiscalizadas; mecanismos de cooperacin insuficientes para lle-
var a cabo con eficacia y eficiencia los objetivos de la entidad;
incumplimiento de metas y objetivos de los programas; falta
de soporte documental para acreditar los avances reportados
en las metas; falta de medidas de control, seguimiento y su-
pervisin a efecto de evaluar el cumplimiento de sus objetivos;
falta de congruencia entre los objetivos y metas de la entidad
fiscalizada con los del Plan Nacional de Desarrollo; y desactua-
lizacin de los padrones de beneficiarios (uec, 2007; 192).
Concretamente, se percibe que los objetivos son tan
abiertos y complejos que es difcil describirlos y, por supuesto,
ms difcil operacionalizarlos. La mayora de los documentos
que gestan las polticas pblicas requieren, de parte del audi-
tor, un esfuerzo hermenutico para comprender el objetivo,
establecer indicadores que midan su cumplimiento y hacer po-
sible una auditora (Salcedo, 2003; 5). Adems, buena parte
de los indicadores hasta ahora formulados [no son suscepti-
bles de evaluacin] en tanto no permite relacionar los objeti-
vos y metas de corto, mediano y largo plazo, con los resultados
de los programas sectoriales o especiales ni con los estableci-
dos en la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la
Federacin (uec, 2007).
De esta forma, [lo] fcil para el auditor es olvidarse de
los resultados, centrarse en la operacin del programa y eva-
luar slo la eficiencia (Salcedo, 2003; 5). As, destaca que las
auditoras de desempeo se han enfocado ms bien en verifi-
car la gestin financiera, si bien resaltan elementos como la
creacin de estudios benchmarking sobre el buen gasto.

snchez
Asimismo, las carencias del sistema de informacin se

relacionan con que en la experiencia de la Auditora para
la conduccin de auditoras de desempeo se ha tenido in-
cluso que recurrir a incidir en el diseo de los indicadores:
Cuando las metas son ambiguas, la operacin del programa
trabaja con propsitos cruzados. Uno de los beneficios de la
auditora de desempeo es establecer la discusin sobre los
propsitos y concretarlos en metas mensurables (Salcedo,
2003; 9). Para esta incidencia, los medios que se prevn en
la asf son, primero, como opcin menos deseable por su sub-
jetividad, pero a veces inevitable, desarrollar directamente
los indicadores del programa a partir del anlisis de toda la
informacin relacionada, de los documentos y de la experien-
cia de los operadores, as como de la observacin de la opera-
cin. Una segunda opcin, considerada ms adecuada, sera
el diseo de los indicadores en consenso con las autoridades
respectivas y los operadores del programa. Finalmente, si el
consenso no es viable, el auditor puede posponer la cuestin
de las metas e indicadores y entrar en un estudio explora-
torio, de diagnstico del programa, para identificar lo que
constituye un xito en ste (Salcedo, 2003).
La auditora a los sistemas de informacin de desempeo como

ventana de oportunidad. De acuerdo a lo que se vena expli-
cando, en los casos en que el consenso acerca de los indicado-
res no sea viable para las auditoras de desempeo, la credibi-
lidad de la institucin se ver afectada. Ms an, se ver
limitada la capacidad de profundizar ms all de la gestin
financiera en el objeto de las auditoras que la asf realice.
Por ello, adems del fortalecimiento de sus bases institu-
cionales y de su accin en materia de rendicin de cuentas de
cumplimiento, resulta necesario y viable que la asf enfatice en
su plan de auditoras a la poltica de evaluacin del desempe-
o, como un medio para manejar el riesgo de que los resulta-
dos de las evaluaciones hagan irrefutables o incuestionables
las decisiones del Ejecutivo.
Para ello, la institucin cuenta con experiencia relevante

como pionera en el diseo de indicadores para los programas,
desarrollada en razn de la carencia de indicadores tiles, as
como por su trabajo conjunto con autoridades y operadores de
programas en esta tarea. El aprovechamiento de esta expe-
riencia de forma cooperativa, contribuira a generar recomen-
daciones que mejoraran la calidad y fiabilidad del sistema de
informacin de desempeo.
Esto ya que, como se vio en el captulo tercero, aparente-
mente el sistema de informacin de desempeo de la ap fede-
ral es incipiente, por lo que la asf podra contribuir con reco-
mendaciones para la mejora de este sistema en el Ejecutivo,
de forma que se evitara que se replicaran actividades en las
ramas de gobierno, y replicar un gasto innecesario de recursos
pblicos.
La asf podra revisar y emitir un juicio de diferentes ele-
mentos de la poltica con base en criterios definidos en una Ley
General de Evaluacin. Concretamente, algunos elementos
que resulta relevante auditar son la precisin y fiabilidad de
la informacin de desempeo, el cumplimiento de los objetivos
de la poltica de evaluacin de las instancias correspondientes
del Ejecutivo, la revisin de la seleccin de los auditores exter-
nos por parte de las entidades, la utilidad estratgica del pro-
grama anual de evaluaciones, la consistencia de este progra-
ma en un mismo ao, y de distintos programas en diferentes
aos, as como la metodologa de las evaluaciones externas.
Claro est, que un requisito fundamental para desarrollar
este potencial sera que la Auditora estuviera facultada para
realizar auditoras ms all de las relacionadas con la revisin
del Informe de la Cuenta Pblica.
Por su parte, sera til analizar lo que las efs ms desa-
rrolladas hacen en este sentido. En la experiencia internacio-
nal, destaca que el papel de la efs puede ir desde la verifica-
cin del cumplimiento de los estndares planteados para las
evaluaciones hasta la auditora del desempeo de la poltica
de evaluacin.

snchez
En este sentido, resalta el caso de la nao de Reino Unido,

que est facultada para revisar no slo los sistemas de control
interno de las agencias federales, sino tambin el progreso de
su desempeo. La nao llama la atencin sobre la importancia
de la verificacin de la calidad del proceso de generacin y
anlisis de los datos sobre desempeo, as como de los datos
mismos, cuando stos se utilizan para informar decisiones es-
tratgicas como la asignacin presupuestal.
De hecho, la nao define buenas prcticas en la recolec-
cin y reporteo de la informacin de desempeo y considera
una serie de elementos clave o estndares que permiten va-
lorarla, a partir de la experiencia de las entidades del Ejecu-
tivo en el Reino Unido. Para la identificacin de estas bue-
nas prcticas se recurre a la consulta o validacin por parte
de la Oficina del Gabinete, el Ministerio del Tesoro y de las
agencias relacionadas, aunque la nao expresa su opinin
(nao, 2000).
As, para satisfacer la necesidad de que las agencias in-
formen sobre sus actividades clave y al mismo tiempo publi-
quen informacin que sea til de acuerdo a las necesidades de
los ciudadanos, la nao ha destacado la utilidad de que las
agencias alineen sus indicadores con sus metas y objetivos,
reporten los resultados de sus actividades, consideren las ne-
cesidades de informacin de los actores involucrados y pro-
vean una visin integral del desempeo (nao, 2000; 3). Asi-
mismo, esta oficina ha mostrado que las siguientes medidas
fortalecen los sistemas de recoleccin y validacin de la infor-
macin de desempeo:
a) definir la calidad de la informacin previamente a su gene-

racin;
b) valorar esta generacin de la informacin en funcin de su
relevancia, su uso y el costo de generarla;
c) buscar la asesora de especialistas para identificar los indi-
cadores clave, generar la informacin, para reforzar la cul-
tura de la evaluacin en los funcionarios, etctera;
d) establecer indicadores claros, y en general un lenguaje de

evaluacin compartido;
e) designar abiertamente a los funcionarios responsables de
reportar la informacin de desempeo y de controlar este
proceso al interior de las respectivas entidades pblicas; y
f) establecer controles que aseguren la confiabilidad de la in-
formacin, as como directrices para su verificacin o vali-
dacin.
En particular, la verificacin del proceso con base en direc-

trices puede ser un medio que contribuya a que la direccin
de las entidades garanticen que los controles sobre la reco-
leccin y el anlisis de datos de desempeo operen efectiva-
mente y sean confiables; a identificar reas del proceso que
requieren fortalecerse o mejorar su calidad; a demostrar a
los usuarios de la informacin que sta es confiable y se pre-
senta propiamente.
Finalmente, otros elementos relevantes que la nao audi-
ta en la poltica de evaluacin son: la naturaleza de la infor-
macin recolectada, la fuente de la informacin; los procedi-
mientos de control sobre la captura, procesamiento y reporte
de la informacin, la valoracin del riesgo de que la informa-
cin se asiente de forma inexacta o incompleta; la factibilidad
de que la informacin se use; la presentacin amigable con el
usuario de la informacin, que permita que el ciudadano co-
mn pueda comprender las actividades desarrolladas, esta-
blecer comparaciones informadas sobre el desempeo logrado
en diferentes aos e incluso comprender en trminos genera-
les la metodologa para la obtencin de la informacin.
Por su parte, la gao de Estados Unidos resalta por su
papel en el examen de la poltica de evaluacin e incluso del
uso de la informacin de desempeo. Como ejemplo emblem-
tico, destaca su examen de la vinculacin de la informacin de
desempeo con las decisiones presupuestales, es decir, su exa-
men del uso de la Herramienta de Clasificacin de la Evalua-
cin de los Programas (Program Assessment Rating Tool,

snchez
part).18A solicitud del Congreso, la gao revis esta herramien-

ta, sus fortalezas y debilidades para la evaluacin, su influen-
cia en la toma de decisiones presupuestales, as como su rela-
cin con la legislacin central sobre evaluacin: la Ley de
Desempeo y Resultados del Gobierno de 1993 (Government
Performance and Results Act, gpra).
Para ello, la gao revis materiales de la omb sobre el de-
sarrollo e implementacin del part as como los resultados de
las evaluaciones bajo esta herramienta; analiz los datos de
evaluacin y los resmenes ejecutivos sobre los programas
que la omb evalu en el ao fiscal (2004); hizo un anlisis esta-
dstico de la relacin entre las puntuaciones de acuerdo al part
y los niveles de financiamiento en el Presupuesto del Presi-
dente; analiz ms profundamente un conjunto de programas
similares para analizar que se utilizaran criterios compara-
bles para producir los resultados de estos grupos de progra-
mas en el part. Finalmente, la gao obtuvo la perspectiva de las
agencias a partir de entrevistas con funcionarios de lnea, de
planeacin y de presupuestacin, as como con funcionarios de
nivel directivo (gao, 2004).
Coordinacin entre el Ejecutivo y el Legislativo para la mejora

de los sistemas de control y de informacin de desempeo. Para
el caso de los sistemas de control s se prev una coordinacin
entre poderes para mejorar los sistemas de control, la cual se
refleja en un Convenio de Cooperacin Tcnica e Intercambio
de Informacin entre la asf y la Secretara de la Funcin P-
blica (sfp), celebrado el 27 de marzo de 2007, el cual sustituye
al que tena la asf con la Secretara de la Contralora y Desa-
rrollo Administrativo celebrado en 2001.
18
La cual desarroll la Oficina de Administracin y Presupuesto de ese
pas para establecer un estndar de desempeo de buen gobierno y clasificar
de forma abierta y consistente el desempeo de los programas, con el fin de
tomar decisiones presupuestales.
Algunos de los puntos que destacan en ese convenio son

que prev que los oic de las dependencias den a conocer sus
programas anuales de trabajo a la asf para promover la coor-
dinacin y complemento de sus labores; que la sfp promueva
acciones para cumplir de forma ms expedita las responsabi-
lidades administrativas sancionatorias, as como los pronun-
ciamientos respecto a las solicitudes de intervencin de la ins-
tancia de control; que los oic informen a la Auditora sobre las
responsabilidades y sanciones impuestas a peticin de la se-
gunda; y que la sfp promueva que los Lineamientos para la
configuracin de los programas anuales de trabajo de los oic
contemplen el seguimiento a las acciones que determine la
asf. Por su parte, resalta que sta se compromete a incremen-
tar la comunicacin constante sobre las auditoras con los oic
de las dependencias.
As, para el caso de la mejora de la poltica de evaluacin
de desempeo, adems de las auditoras a los sistemas de in-
formacin de desempeo en s mismas, es necesario establecer
mecanismos concretos de coordinacin, como lo reconoce el ar-
tculo 20 transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federa-
cin (pef) 2008.19 En este tenor, la integracin de un consejo
principalmente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pbli-
co (shcp), la sfp, el Coneval y la asf es una de las opciones de
decisin a analizar en tanto pudiera ser la base sobre la cual
se construyan mecanismos de cooperacin y permitan la con-
sideracin de las distintas perspectivas necesarias, la retroa-
limentacin entre los actores, as como eviten la duplicacin
19
vigsimo. La Cmara de Diputados con el objeto de adecuar al marco
constitucional la legislacin que regula las funciones de fiscalizacin y eva-
luacin de sus Comisiones Ordinarias y sus rganos tcnicos, realizar un
diagnstico y consulta a los agentes involucrados que le permita contar con
las iniciativas necesarias para regular la Fiscalizacin y Evaluacin del Gasto
Pblico, as como el diseo e instrumentacin de mecanismos que propicien
la interrelacin en estas materias con el Poder Ejecutivo, los gobiernos de las
entidades federativas y los Congresos locales [cursivas aadidas].

snchez
de tareas, con las implicaciones que esto tiene en trminos de

ahorro de los recursos pblicos.
En la experiencia internacional, destaca como elemento
que ha permitido una coordinacin global de la poltica de eva-
luacin la creacin de una instancia coordinadora, por ejem-
plo, a manera de consejo, integrado por representantes de di-
ferentes instancias de diferentes ramos. En este respecto, en
el caso de Estados Unidos, la gao se coordina con la omb para
hacer la auditora anual de los estados financieros y del des-
empeo del gobierno y evitar la duplicidad de actividades; as
como para identificar materias en las que es necesaria coope-
racin especfica. Para ello, sirve de marco un consejo integra-
do por los directores y subdirectores de las reas financieras
de las oficinas ms relevantes, as como los altos mandos de la
Oficina de Presupuesto y Administracin de la Casa Blanca
(omb), del Departamento del Tesoro, del Consejo Presidencial
sobre Integridad y Eficiencia, y de la gao (Ros, 2007).
Con base en el anlisis anterior, se reitera la importancia del

involucramiento del Congreso en la poltica de evaluacin
para la orientacin a resultados de la ap en Mxico, el cual ha
de aunarse a su papel en la asignacin presupuestal para una
presupuestacin basada en resultados.
Desde la perspectiva del Ejecutivo, se abre la puerta para
que el Congreso sea un usuario de la informacin de desempe-
o.20 No obstante, para que las reformas a la ap tengan xito en
20
En esto destaca, principalmente, que las Comisiones Ordinarias de la
Cmara de Diputados estn facultadas para analizar y aprobar las metas
de los programas aprobados, para lo cual el Ejecutivo deber hacer llegar
trimestralmente la informacin necesaria con desglose mensual (lfprh, art.
110) Asimismo, los resultados de los indicadores del Sistema de Evaluacin
del Desempeo (sed) se habrn de incluir en la Cuenta Pblica, explicando
la instalacin del paradigma de orientacin a resultados de va-

lor pblico, el Congreso necesita hacerse un lugar en la polti-
ca, como se ha explicado en este captulo.
En este sentido, est claro que s ha habido esfuerzos
concretos por parte de algunos legisladores, as como por par-
te de algunos centros de estudios de la Cmara de Diputados,
por analizar y debatir las implicaciones de la poltica de eva-
luacin, as como por normarla.21 En este respecto, la idea que
subsiste en torno al tema en la agenda es que la puesta en
marcha en el Poder Ejecutivo de un Sistema de Evaluacin de
Desempeo (sed) provoca la disminucin de la facultad en el
Legislativo de control evaluatorio y de fiscalizacin del ejerci-
cio de los recursos, y sobre todo de la facultad de aprobar el
presupuesto. Incluso, ha circulado la nocin de que es necesa-
en forma detallada las causas de las variaciones y su correspondiente efecto

econmico (art. 111).
Por su parte, en los acuerdos que emiti la shcp en fechas recientes, en los
que se confirma la obligacin de que el pbr y el sed proporcionen la informa-
cin de sus avances y los resultados, de forma permanente y sistemtica, a las
dependencias y entidades, al H. Congreso de la Unin, especficamente a la H.
Cmara de Diputados, a la Auditora Superior de la Federacin y a la ciuda-
dana (shcp, 2008; disposicin general 13). Asimismo, se especifica lo referen-
te a proporcionar a la Cmara de Diputados la informacin de los resultados
alcanzados en el cumplimiento de los objetivos y metas, as como la obtenida
de las evaluaciones realizadas y del seguimiento de las mejoras derivadas de
las mismas (shcp, 2008; disposicin general 33). Finalmente, la disposicin
35 reitera que [s]e pondr a disposicin de la H. Cmara de Diputados, de
sus Comisiones Ordinarias y Especiales, de los Centros de Estudios y de la
Auditora Superior de la Federacin, a travs del portal de la Secretara [de
Hacienda], la informacin del sed y del pbr, y se atendern los requerimientos
de informacin que stos formulen. As, el Acuerdo de cierta forma deja ver
que la participacin de la Cmara de acuerdo a la reglamentacin es ms de
usuaria de la informacin que de copartcipe en la poltica de evaluacin.
21
Destacan las Mesas Redondas que organiz, por un lado, el Centro de
Estudios de las Finanzas Pblicas, y, por otro, el Centro de Estudios para el
Desarrollo Rural y la Soberana Alimentaria, as como la iniciativa del Ley
del diputado Javier Lpez Adame.

snchez
rio que se cree en el Legislativo el organismo evaluador con

facultades legales para revisar los resultados de todos los pro-
gramas de las entidades y dependencias federales, [conside-
rando] a la asf, ms que al Coneval o a evaluadores externos,
dadas sus facultades constitucionales de revisin del cumpli-
miento de los objetivos contenidos en los programas de la apf
(cpycp, 2007; 16).
Si bien estas propuestas son comprensibles de cara a la
percepcin del riesgo de que la poltica de evaluacin de des-
empeo sirva para hacer irrefutables las decisiones del Ejecu-
tivo, habra que recordar que el Congreso no necesita duplicar
la funcin de evaluacin que realiza el Ejecutivo para sus po-
lticas y programas, sino que cuenta con la asf para auditar la
realizacin y los principios a los que se apega esta funcin.
Ms an, el Congreso puede hacer uso de su atribucin
fundamental de legislar los principios bsicos a los que debe
responder la ap. De esta forma, podra dar certidumbre a la
poltica de evaluacin mediante una normatividad de corte ge-
neral acerca de los diferentes canales de coordinacin entre
poderes, en el marco de los cuales las comisiones de las cma-
ras pudieran incorporar sus perspectivas generales en dicha
poltica. Asimismo, se podran establecer canales para la coor-
dinacin entre las entidades encargadas de la poltica de eva-
luacin en el Ejecutivo y la asf, de forma que sta pudiera
auditar esta poltica y recomendar posibles cursos de accin
para la mejora de las metodologas y sistemas de informacin
de desempeo.
En lo que hace a la incorporacin de las perspectivas del
Congreso en la poltica de evaluacin, cabe recordar que la
evaluacin orienta de formas muy concretas la actividad de
las entidades y los funcionarios pblicos, por lo que su nivel
fino est en el mbito de la decisin del Ejecutivo. No obstan-
te, el Congreso habr de tener una participacin para la inclu-
sin de criterios, perspectivas y principios generales, de forma
que se contribuya a que la evaluacin no est inmersa en una
lgica meramente burocrtica e instrumental. Asimismo, dado
que la poltica de evaluacin, como todas las acciones del Eje-

cutivo, est sujeta a la revisin a posteriori de su ejecucin por
parte del Legislativo, el Congreso mediante la asf, podra ejer-
cer la revisin de su cumplimiento y de su desempeo.
En este respecto, la Auditora es una institucin relati-
vamente joven, que si bien tiene logros notorios sobre todo en
trminos de institucionalizacin y de rendicin de cuentas de
cumplimiento, tambin tiene ventanas de oportunidad de me-
jora: el Congreso tiene an tareas pendientes en el fortaleci-
miento de la asf, no slo para la continuacin de su labor para
la rendicin de cuentas de cumplimiento la cual es indispen-
sable como base para su orientacin a resultados, sino tam-
bin para su efectividad en una estrategia racional para la
rendicin de cuentas de desempeo.
En este sentido, habra que fomentar que las bases insti-
tucionales de la Auditora se consolidaran para dar mayor cer-
tidumbre sobre su objetividad y credibilidad a un grado tal
que permitiera una ampliacin legtima de sus atribuciones,
as como el ejercicio ms consistente de sus facultades ya exis-
tentes en trminos de auditora de desempeo, bajo una ptica
de recomendacin para la mejora.
Es decir, sera necesario completar los fundamentos esta-
blecidos para la autonoma de la asf principalmente mediante
la expresin clara de sus criterios para la seleccin de las pe-
ticiones que le hace el Legislativo, y mediante el diseo de un
plan estratgico congruente y efectivo para determinar la direc-
cin y las prioridades institucionales en el corto y el mediano
plazos. Asimismo, sera necesario que el personal de la Audi-
tora se reorganizara de acuerdo a las reas estratgicas de la
poltica pblica y que, sobre todo para las auditoras de desem-
peo, se diversificaran ms los perfiles del personal, de forma
que hubiera una base ms amplia de competencias en trminos
de gestin. En tercer lugar, la efectividad de la labor de la asf
slo se traducir en la rendicin de cuentas si el Legislativo
hace su parte en lo que hace al descargo del gobierno mediante
el dictamen del Informe de Revisin de la Cuenta Pblica.

snchez
Por su parte, de forma posterior o paralela al fortaleci-

miento de las bases institucionales, ser necesario ampliar las
facultades de la Auditora para la fiscalizacin superior ms
all de la motivada por la revisin del Informe de la Cuenta
Pblica, de forma que se contribuya ms eficazmente a la me-
jora de los sistemas de control y de informacin de desempeo
del Ejecutivo. Asimismo, sera necesario enfatizar la labor de
auditora de desempeo al sistema de informacin de desem-
peo del Ejecutivo y de la auditora de desempeo a sectores
vulnerables de la poltica pblica.
En un nivel ms sistmico, la capacidad de control y de
peticin de cuentas del Poder Legislativo sobre el gobierno fe-
deral se potenciara con la reeleccin en el Congreso, ya que
una mayor duracin de los legisladores en los cargos permiti-
ra que se formara una memoria institucional en las comisio-
nes, el desarrollo de la experiencia de los legisladores en las
materias en las que participan ms directamente, as como
una mejor vinculacin con los centros de estudios y con las
redes de personal de apoyo del Congreso.
A su vez, para que el debate y los esfuerzos concretos
descritos tengan lugar efectivamente en el Congreso, la socie-
dad civil debe desempear un papel muy activo en informar,
influir y monitorear las acciones de los legisladores. Ms an,
en consideracin de la novedad de la temtica de orientacin a
resultados, as como del escaso inters en ella, e incluso el
desconocimiento acerca de la labor de fiscalizacin superior
que subsiste de forma alarmante en un porcentaje importante
de legisladores.22
22
En la encuesta La percepcin de la asf en la sociedad, a cargo del Cen-
tro de Estudios de Opinin Pblica (ceop), de la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, conducida en
2007, se revela que 33% de los diputados entrevistados no supieron responder
a qu poder pertenece la asf (Castaeda, 2007).
Asimismo, como se ver en el captulo siguiente, la socie-

dad civil organizada desempea un papel fundamental en el
complemento a los sistemas de control horizontales o entre los
rganos de gobierno: mediante el apoyo de una amplia red de
organismos y asociaciones civiles y acadmicas sera posible
someter, adems de la evaluaciones, las auditoras a evalua-
cin continua, as como intercambiar informacin relevante.
En este sentido, destaca por ejemplo la experiencia de coope-
racin para el monitoreo y el intercambio de informacin entre
la gao y una red de organismos especializados (Ros, 2007).
y sociedad civil: El rol de las oscs
en el fortalecimiento de la transparencia,
la rendicin de cuentas
y el valor pblico de la ap
alejandro gonzlez arreola
En el primer captulo de esta obra argumentamos que el xito

de reformas sustanciadas en el paradigma gerencial en con-
textos como el latinoamericano depende de la incorporacin de
una visin posgubernamental de los asuntos pblicos que re-
conozca la trascendencia de la participacin de actores exter-
nos al Poder Ejecutivo y al propio Estado en el fortalecimiento
de una ap orientada a entregar los resultados y agregar el va-
lor que demandan los ciudadanos, as como de un Poder Legis-
lativo con renovada capacidad para llamar a cuentas al Poder
Ejecutivo sobre su desempeo.
En este captulo profundizaremos en el papel que pueden
jugar las organizaciones de sociedad civil (oscs) para fortale-
cer la transparencia, la rendicin de cuentas y el valor pblico
de la ap en el marco del paradigma gerencial, as como los re-
tos que dicho paradigma le plantea a este tipo de organizacio-
nes en trminos la incidencia pblica que puedan generar.
Para ello, iniciaremos discutiendo el papel de las oscs en la
generacin del valor pblico, para luego analizar la contribu-
cin particular que dicho sector puede realizar en el marco de
la nueva poltica de evaluacin del desempeo fundamentada
en el paradigma gerencial de la ap.
220
orientacin de resultados y sociedad civil 221
las oscs y su contribucin en la generacin

del valor pblico
Desde su emergencia, particularmente en las ltimas dos d-

cadas, una gran parte de las oscs mexicanas han sostenido a
travs de su discurso y de su prctica, que la resolucin de
muchos de los problemas derivados de la vida asociada de-
mandan de recursos, conocimientos, metodologas y formas de
actuacin que en no pocas ocasiones rebasan la capacidad y
los instrumentos con los que cuenta el Estado para solventar-
los. Desde esta perspectiva, las oscs han jugado un papel fun-
damental en la erosin del enfoque estadocntrico que per-
mea nuestras sociedades latinoamericanas en el abordaje de
los asuntos pblicos, as como del tipo de instrumentos de po-
ltica pblica y de arreglos organizativos que suelen acompa-
arla: los basados en el principio de jerarqua, que suelen ex-
presarse en acciones pblicas tendientes al mando, el control
y la regulacin gubernamental.
En Mxico, las oscs han logrado un creciente reconoci-
miento poltico y legal por parte del Estado como entidades
de inters pblico; es decir, como instancias no estatales a
las que se les reconoce, entre otros aspectos, el derecho de ser
consultadas para proponer objetivos, prioridades y estrategias
de poltica de desarrollo social, a participar en la formulacin,
seguimiento y evaluacin de los programas pblicos, y, an

Para un anlisis de la perspectiva histrica de emergencia y evolucin
de las oscs mexicanas y sus redes ver Alejandro Gonzlez, Apuntes tericos
e histricos de la emergencia y evolucin de las organizaciones civiles mexica-
nas, documento de trabajo nm. 3 de gesoc. gesoc, a.c.: Mxico, 2008; S. Gar-
ca, y N. Armijo, ongs definicin presencia y perspectivas. fam-demos, Mxico,
1997; y Rafael Reygadas, Abriendo Veredas, iniciativas pblicas y sociales de
las redes de las organizaciones civiles. Convergencia de Organismos Civiles
por la Democracia, Mxico, 1998.

Artculo 10 de la Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social
de las Organizaciones de la Sociedad Civil para el Distrito Federal.

ms importante, la posibilidad de recibir estmulos fiscales y

recursos pblicos para efectuar su objeto social. Ante este tipo
de disposiciones normativas, resulta natural y vlido pregun-
tarnos particularmente si se es un fiel practicante del esta-
docentrismo si la sociedad civil organizada juega un papel
en la generacin del valor pblico y, en su caso, en qu consis-
te dicho papel y qu lo caracteriza. Para dar respuesta a estas
preguntas, partiremos primero de un somero ejercicio de con-
ceptualizacin y caracterizacin del concepto de sociedad civil
y de su dimensin asociativa, las oscs, dejando en claro que
no es nuestra intencin realizar aqu un abordaje exhaustivo
de sus distintas implicaciones tericas, para posteriormente
analizar su relacin con la agregacin de valor pblico.
El concepto de sociedad civil es polismico y sujeto a di-
versas interpretaciones y definiciones desde distintas discipli-
nas acadmicas y corrientes tericas. De acuerdo con Cohen y
Arato (1999), la sociedad civil tiene dos componentes principa-
les: un elemento institucional y un elemento activo. El prime-
ro se refiere al conjunto de instituciones que establecen y pro-
tegen la realizacin efectiva de los derechos civiles, polticos y
sociales, que hacen posible que el ciudadano se asocie libre-
mente y pueda protegerse ante el poder del Estado y del mer-
cado. El segundo componente se refiere al conjunto de agrupa-
ciones conformadas por ciudadanos quienes, con base en el
ejercicio de sus libertades, agregan los intereses, valores y de-
mandas de sus integrantes extendindolas hacia los sistemas
poltico y econmico.
Olvera (2004) seala que la novedad principal de la accin
colectiva de estos actores sociales radica en dos principios bsi-
cos: la autonoma y la autolimitacin. Estas organizaciones se
asumen y afirman como entidades autnomas con respecto al
sistema poltico y al mercado. Aunque algunas de ellas tienen
una clara vocacin de incidencia en asuntos de inters pblico,
sus formas y estrategias de actuacin no se realizan a travs
del sistema polticopartidista, ni tampoco buscan la genera-
cin de lucro como principal fin organizativo, no obstante ser
organizaciones privadas. Son organismos autolimitados en la

medida en la que su accin colectiva no se dirige a la toma del
poder poltico ni a su integracin como parte del Estado. Son
posrevolucionarios en tanto que operan en el marco de los
arreglos institucionales del Estado y de los principios del mer-
cado, tendiendo slo a controlar/mitigar sus excesos y efectos
negativos en la vida asociada.
Una caracterstica distintiva de estos actores es su hete-
rogeneidad organizativa y su pluralidad de intereses, muchas
veces opuestos e incluso enfrentados entre s, que llevan a di-
ferentes formas de actuacin y relacin con los sistemas pol-
tico y econmico, que puede ir desde la crtica extrema hasta
la franca colaboracin, pasando por el desinters total hacia
los mismos (Olvera, 2004). Por ejemplo, mientras que los sin-
dicatos y las organizaciones patronales o campesinas tienden
a comportarse como grupos de presin en los sistemas poltico
y econmico; organizaciones como las culturales, las religiosas
o las deportivas, por lo general, carecen de vocacin para in-
tervenir en la esfera pblica.
Para efectos de nuestro anlisis, uno de los subconjuntos
del sector asociativo de la sociedad civil resulta de alta rele-
vancia: las organizaciones civiles (ocs). stas se caracterizan
por sustentar su razn de ser en la contribucin que realizan
a la resolucin de los problemas derivados de la vida asociada,
particularmente aqullos ocasionados por las limitaciones o
las deficiencias en la actuacin del Estado; o bien, por las ex-
ternalidades negativas intrnsecas a la operacin del mercado
(Gonzlez, 2008).

Olvera (1999) ofrece una clasificacin de tipo ideal que permite ubicar
la pluralidad de la dimensin asociativa de la sociedad civil: a) econmico-
gremiales; b) de matriz religiosa; c) organizaciones civiles, d) movimientos
sociales; e) de tipo cultural; f) de tipo deportivo y recreacional; y g) de tipo
urbano-gremial.

En el cumplimiento de su misin institucional, las ocs se

relacionan con el Estado y el mercado desde dos grandes roles
que pueden establecer de forma deliberada o inercial: el rol de
oferta y el rol de demanda (Gonzlez, 2004). El primero
comprende a las organizaciones que tienden a ofrecer servi-
cios de forma directa a sus comunidades que ni el Estado ni el
mercado son capaces de ofrecer de forma suficiente. Este rol
consiste en un grupo de actividades de nivel micro como la
provisin de bienes y servicios sociales y financieros a las co-
munidades y a otras organizaciones pares, entre las que pue-
den estar actividades tan diversas como la atencin a los nios
en situacin de calle, el establecimiento de cajas de ahorro
comunitarias o los servicios de fortalecimiento institucional a
otras organizaciones. La provisin de este tipo de bienes y ser-
vicios puede darse de forma autogestiva, es decir, indepen-
diente del Estado; o bien, a partir de algn tipo de acuerdo de
cooperacin, financiacin, gestin o alianza con ste.
Por su parte, el rol de demanda es realizado por aque-
llas organizaciones que concentran su actuacin en ejercer
algn tipo de demanda o control sobre el mercado o sobre el
Estado. Consiste en un grupo de tareas de nivel macro,
como las labores de monitoreo y evaluacin de los programas
pblicos, la contralora del ejercicio de recursos pblicos, el
cabildeo de reformas legales o cambios organizativos, la inci-
dencia en la regulacin de los mercados y de sus actores eco-
nmicos, la denuncia pblica, entre otros. Cuando el foco de
atencin de las ocs bajo este rol es el Estado, su accin persi-
gue a que ste supere sus limitaciones o deficiencias en su
capacidad (legal/institucional/organizativa) para resolver los
problemas derivados de la vida asociada a nivel local, nacio-
nal o incluso global.
Cuando el foco de atencin de las ocs es el mercado, stas
tienden a incidir en su regulacin y en los actores que lo inte-
gran (mayoritariamente empresas) para atenuar las externa-
lidades negativas que produce su operacin sobre las perso-
nas, sus comunidades y el medio ambiente. Ejemplos de este
tipo de intervencin son las organizaciones de defensa de los

derechos del consumidor que proponen nuevas regulaciones o
que actan en casos particulares para defender a grupos de
consumidores; las organizaciones ecologistas y conservacio-
nistas que proponen nuevos estndares de actuacin ambien-
tal para las empresas o denuncian posibles violaciones de s-
tas en la materia.
Resulta importante destacar que los papeles de oferta
y de demanda no son mutuamente excluyentes y que ambos
pueden ser ejercidos de forma paralela por una oc, aunque lo
ms comn es que en una organizacin determinada uno de
los dos predomine sobre el otro. El diagrama 7.1 resume las
caractersticas principales de ambos.
diagrama 7.1. caractersticas de los roles de oferta y demanda
tipo de rol tipo de lista de actividades

actividades
Provisin de bienes y
oferta Microtareas servicios sociales, y
desarrollo de capacidades
de organizaciones pares.
Cabildeo, incidencia en
demanda Macrotareas polticas pblicas,
monitoreo de actividades
pblicas, campaas de
educacin cvica,
movilizacin social.
Fuente: elaboracin propia basado en Clark (1995).
Las implicaciones para la agregacin de valor pblico de los

dos tipos de roles que pueden ejercer las ocs es distinta. Como
se analiz en el primer captulo, el valor pblico se refiere al
valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regula-
ciones y otras acciones. En una democracia, dicho valor tiene

dos dimensiones: por un lado, el que es determinado colectiva-

mente por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de
una variedad de medios y reflejadas mediante las decisiones
de los polticos electos; por otro, el determinado de forma indi-
vidual por el usuario/beneficiario de un servicio o bien pblico
concreto (Moore, 1998).
Como analizaremos en las siguientes lneas, el papel de
oferta de las ocs tiende a generar una contribucin limitada
a la agregacin de valor pblico, mientras que el ejercicio del
papel de demanda posee un gran potencial de contribucin a
la agregacin de valor pblico. Iniciaremos argumentando que
ambos roles comparten la tendencia a romper el monopolio del
Estado en el abordaje y la resolucin de los problemas de inte-
rs pblico, ya que en ambos casos, las ocs consideran su in-
tervencin como necesaria para incrementar las posibilidades
que tiene una sociedad de resolver/manejar/atenuar los pro-
blemas de orden colectivo que enfrenta y a los que dedican su
accin institucional, en virtud de las limitaciones/deficiencias
mostradas tanto por el Estado como por el mercado.
Sin embargo, la forma en la que cada rol rompe el mo-
nopolio estatal posee implicaciones diametralmente distintas
en la capacidad del Estado para agregar valor pblico. En el
rol de oferta, al priorizar las ocs la provisin directa de bie-
nes o servicios como la va principal de contribucin a la reso-
lucin del problema que atienden, omiten abordar las causas
que subyacen en las limitaciones/deficiencias en la capacidad
del Estado (legal, institucional/organizativa/presupuestal) o
en el funcionamiento del mercado (regulacin, concentracin),
que explican en buena medida los problemas a los que las or-
ganizaciones involucradas en este tipo de rol dedican su labor
institucional. A pesar de ello, se debe reconocer que este rol
resulta crucial en una sociedad como la mexicana en donde
47% de la poblacin no cuenta con los recursos necesarios para
solventar sus necesidades de alimentacin, vestido, calzado,
vivienda, salud y educacin (Coneval, 2007); y presenta ade-
ms algn grado de exclusin de los mercados formales ya que
no cuenta con las condiciones, recursos o capacidades necesa-

rias para participar de stos.
Por el contrario, el rol de demanda se propone expl-
citamente la incidencia en las condiciones legales/presupues-
tales/institucionales/organizativas/polticas que explican las
deficiencias o limitaciones mostradas por el Estado para con-
tribuir de una manera ms eficaz en la resolucin del pro-
blema pblico al que la organizacin dedica su labor institu-
cional; o bien, en las modificaciones de las normas legales o
esquemas de incentivos que regulan la actuacin de los acto-
res econmicos en sus respectivos sectores de actividad. Este
tipo de acciones poseen un alto potencial de fortalecimiento de
la capacidad de agregacin de valor pblico del Estado pues
incentivan:
1. La discusin pblica sobre la naturaleza, el alcance y las

causas de los problemas pblicos, as como de las priorida-
des de la agenda gubernamental.
2. La discusin pblica sobre las caractersticas que deben po-
seer los servicios, leyes, regulaciones y dems acciones gu-
bernamentales para resolver los problemas pblicos.
3. El establecimiento de medidas de transparencia, rendicin
de cuentas y control social sobre las decisiones tomadas y
las acciones emprendidas por los actores gubernamentales
para abordar los problemas pblicos.
4. La orientacin al ciudadano de los agentes gubernamenta-
les y a la obtencin de resultados de alto aprecio para los
ciudadanos.
Por otro lado, el papel de demanda posee limitaciones en

otros planos. Una de las principales crticas es que ignora las
necesidades inmediatas de la poblacin a la que pretende be-
neficiar, ya que las organizaciones inmersas en este tipo de rol
destinan sus recursos financieros, humanos y de conocimiento
a un abordaje indirecto del problema pblico cuya eficacia es
incierta, difcil de medir y, en su caso, de atribuir de forma

inequvoca a la organizacin que la realiza. En un contexto

como el mexicano, este tipo de actividades pueden ser percibi-
das como un lujo por ciertos sectores en razn de las grandes
y urgentes necesidades sociales que persisten a lo largo y an-
cho del pas. Por ello, resulta importante destacar que ningu-
no de los dos roles analizados posee mayor o menor valor in-
trnseco per se. La discusin aqu presentada analiza su
contribucin a la capacidad del Estado para incrementar su
agregacin de valor pblico concluyendo que, a travs del pa-
pel de demanda las ocs pueden brindar un aporte fundamen-
tal para tal fin, a la vez que agregan y avanzan los intereses
ciudadanos hacia los sistemas poltico y econmico.
las oscs y la poltica de evaluacin del desempeo

del gobierno federal: convergencias en la agregacin
de valor pblico
De acuerdo con el anlisis realizado en la seccin previa, as

como en los captulos primero y segundo de esta obra, se pue-
den identificar algunos puntos de convergencia entre el papel
que juegan las oscs en el proceso de agregacin de valor pblico
del Estado (especialmente, asumiendo el de demanda) y los
objetivos, alcances y lmites del diseo institucional de la nueva
poltica de evaluacin del desempeo del gobierno federal. Ya
fue advertido, una de las principales limitaciones que enfrenta-
r la nueva poltica federal de evaluacin del desempeo es la
ausencia de incentivos intrnsecos a la ap para que los funciona-
rios pblicos utilicen la informacin derivada de las evaluacio-
nes, debido a que no ser sta el principal instrumento de direc-
cin, control y rendicin de cuentas de los funcionarios en
ausencia de medidas de descentralizacin. Este aspecto debe
alertar a los actores involucrados con la poltica, puesto que de
no ser solucionado los obstculos que sta atravesar sern
ms difciles de sortear, por no mencionar que podra condenar-
la a limitarse en el terreno poltico (tercer captulo).
En este punto radica una de las principales convergen-

cias entre la limitacin que enfrenta la poltica de evaluacin
del desempeo arriba descrita y el valor que podran producir
las oscs ejerciendo el papel de demanda con relacin a esta
poltica, ya que pueden contribuir a la creacin de un esquema
de incentivos y castigos exgenos a la ap orientados a incre-
mentar el grado de utilizacin de la informacin derivada de
las evaluaciones por distintos actores, aspecto que resulta cla-
ve para el xito de la poltica. Esto puede lograrse si las oscs
desempean las siguientes funciones tendientes a mejorar la
transparencia, el acceso a la informacin, la rendicin de cuen-
tas y la deliberacin pblica en el marco de la poltica de eva-
luacin del desempeo:
1. Reducir las barreras de acceso de actores externos al Po-

der Ejecutivo con real o potencial inters en los resultados
de las evaluaciones de desempeo, particularmente los le-
gisladores, los medios de comunicacin y otros grupos orga-
nizados, promoviendo la transparencia y accesibilidad a la
informacin resultante de las evaluaciones. Si bien la nue-
va poltica de evaluacin contempla el acceso pblico a las
evaluaciones realizadas a cada uno de los programas fede-
rales, no se prev ningn esquema o plataforma que permi-
ta un acceso adecuado a la informacin. En este sentido, es
de esperarse que slo un reducido grupo de individuos u
organizaciones con la capacidad para comprender adecua-
damente los aspectos tcnicos de la evaluacin y sus impli-
caciones puedan hacer uso de stas. Esta situacin puede
revertirse mediante la instrumentacin de una estrategia
de sistematizacin, ordenamiento y anlisis de la informa-
cin derivada de las evaluaciones en distintas plataformas
que permitan a los diferentes actores interesados un acceso
gil, sencillo y oportuno a los resultados de los programas
federales y contar as con evidencia que incremente su ca-
pacidad de incidencia. Dicha estrategia puede basarse en el
diseo de instrumentos como ndices, rankings o league ta-

bles, e incluso semforos que ilustren el grado de desem-

peo que estn alcanzando los programas, dependencias o
sectores enteros de actividad gubernamental que, al hacer-
se pblicos, ejercen presin sobre los responsables de los
programas, dependencias o sectores gubernamentales que
muestran un bajo desempeo y, por el contrario, reconocen
y premian a quienes s tienen uno adecuado. En este senti-
do, existen dos buenas prcticas internacionales, aunque
realizadas ambas por una instancia gubernamental: los ca-
sos estadounidense y chileno. En ambos casos se han cons-
truido plataformas informticas pblicas de acceso sencillo
y comprensible para que cualquier ciudadano tenga la posi-
bilidad de conocer el nivel de desempeo de los programas
evaluados.
2. Contribuir a la apertura y al fortalecimiento de espacios

para la deliberacin pblica con base en los resultados de
las evaluaciones. Mejorar la accesibilidad de los actores in-
teresados a la informacin derivada de las evaluaciones de
desempeo es importante pero insuficiente para incidir en
la toma de decisiones al interior del gobierno y en la legis-
latura. La existencia de informacin sobre desempeo re-
presenta una interesante ventana de oportunidad para
abrir espacios de debate al interior del Ejecutivo y del Con-
greso, as como en mbitos acadmicos y civiles sobre el al-
cance y caractersticas del valor pblico que agregan los
programas gubernamentales existentes, sobre las priorida-
des de asignacin presupuestal, as como sobre la calidad,
utilidad y pertinencia de los ejercicios de evaluacin reali-
zados en el marco de la poltica de evaluacin del desempe-
o. Las coyunturas anuales de discusin y aprobacin del
presupuesto representan ventanas de oportunidad privile-

Para el caso de Estados Unidos vase <www.expectmore.gov> y para el
caso chileno vase <www.dipres.gob.cl>.
giadas para este tipo de ejercicios, como lo demuestra la

experiencia internacional (ver captulo cuarto). Este tipo de
ejercicios son tiles en la medida en que la existencia de
instrumentos y mecanismos de evaluacin del desempeo
per se no mejoran la actuacin gubernamental, sino existen
actores dispuestos a movilizar su potencial inherente.
3. Generar evidencia para la adecuacin y mejoramiento de la

poltica de evaluacin. Como se analiz en el captulo sexto,
una de las principales omisiones de la poltica de evalua-
cin del desempeo mexicana es la ausencia de una instan-
cia que evale a las entidades responsables de coordinar y
efectuar las evaluaciones en el Ejecutivo, de forma tal que
establezcan procesos de rendicin de cuentas de los rganos
evaluadores y una mejora continua de sus funciones eva-
luativas. La experiencia comparada analizada en el captu-
lo sexto nos sugiere que este tipo de funciones de metaeva-
luacin son clave para el xito de los sistemas de evaluacin
del desempeo y, por lo regular suelen ser responsabilidad
del rgano superior de fiscalizacin (en el caso mexicano, la
Auditora Superior de la Federacin o asf). Las oscs pueden
contribuir de forma importante atenuar y, eventualmente,
a revertir esta limitacin. En el corto plazo, pueden em-
prender ejercicios independientes de metaevaluacin que
contribuyan a la identificacin de las posibles deficiencias y
limitaciones de la poltica de evaluacin que, eventualmen-
te, pueden llevar a errores graves de interpretacin de las
evaluaciones y desvirtuar su utilidad para la toma de deci-

En general, la metaevaluacin se refiere a la evaluacin de la evalua-
cin. El concepto ms ampliamente aceptado es quizs el de Daniel Stuffle-
beaum, quien la define como el proceso de delinear, obtener y aplicar infor-
macin descriptiva y juiciosa acerca de la utilidad, propiedad, factibilidad,
veracidad, certeza, integridad, honestidad, respetuosidad, y responsabilidad
social de una evaluacin y su naturaleza sistemtica para analizar una
evaluacin y reportar sus fortalezas y debilidades.

siones. Recordemos que una metodologa evaluativa defi-

ciente, proveniente de un sistema de evaluacin dbil en su
concepcin y en su implementacin, puede derivar en infor-
macin de cuestionable validez o incompleta y, por tanto, a
tomar decisiones equivocadas. Esta funcin resulta clave
incluso si los sistemas de evaluacin poseen diseos robus-
tos, pues reduce los riesgos de retrocesos, adems de contri-
buir a su institucionalizacin. En el mediano plazo, las oscs
pueden pugnar porque la poltica de evaluacin del gobier-
no federal reconozca la vala de este tipo de ejercicios y atri-
buya funciones formales a la asf en este sentido, tal y como
sucede en otros pases del mundo.
4. Generar evidencia para mejorar la rendicin de cuentas ho-

rizontal a partir del fortalecimiento de las auditoras de
desempeo. Como se analiz en el captulo sexto, un impor-
tante recurso con el que cuenta la asf es su atribucin de
realizar auditoras de desempeo al Ejecutivo. Con nfasis
en la consistencia del diseo de los programas en su etapa
de implementacin inicial, la nueva poltica de evaluacin
genera un piso mnimo de instrumentos de diseo de los
programas (objetivos, metas, indicadores, estndares) que,
en teora, deberan facilitar a la asf su funcin como audito-
ra del desempeo del Ejecutivo. Sin embargo, sin el monito-
reo externo de otros actores tanto al Ejecutivo como a la
propia asf, el potencial de realizacin de esta posibilidad
puede quedarse justo en eso, una posibilidad. En este senti-
do, las oscs pueden jugar un papel fundamental al monito-
rear la forma en la que la asf est realizando sus labores de
auditora en materia de desempeo para identificar posi-
bles reas de oportunidad para la mejora de su actuacin.
5. Identificar, documentar y divulgar buenas prcticas de des-

empeo y de evaluacin. Si bien es cierto que la poltica de
evaluacin del desempeo es de reciente introduccin a la
ap, existen dependencias y mbitos de la misma que cuen-
tan con una importante tradicin y cultura de evaluacin

de sus programas y de introduccin de arreglos organizati-
vos orientados a entregar sus programas y servicios con
sensibilidad, eficacia, eficiencia, equidad y transparencia a
sus usuarios/beneficiarios. Es muy comn que la riqueza y
potencial de replicacin de estas experiencias se pierda en
los mares del bullicio burocrtico en detrimento de las posi-
bilidades de modernizacin de la propia ap. La poltica de
evaluacin abre una oportunidad valiosa para identificar
de forma ms sistemtica este tipo de casos y brinda los
elementos bsicos que facilitan su documentacin y divul-
gacin. Las oscs, a travs de sus trabajos de monitoreo y
metaevaluacin, estn en un lugar privilegiado para reali-
zar este tipo de tareas que, adems, se convierten en una
excelente forma de reconocer y premiar pblicamente a los
actores que hacen bien las cosas.
A lo largo de este captulo se analiz el rol que pueden jugar

las oscs para fortalecer la transparencia, la rendicin de cuen-
tas y el valor pblico de la ap en el marco de la nueva poltica
de evaluacin del desempeo en Mxico. Para ello, se ofreci
una breve discusin sobre el papel que juegan las oscs en la
generacin de valor pblico y cmo dicho papel puede contri-
buir a la superacin de una de las principales limitaciones
de diseo que enfrenta la poltica de evaluacin del desempe-
o: la ausencia de incentivos intrnsecos a la ap para que los
funcionarios pblicos utilicen la informacin derivada de las
evaluaciones.
En este sentido, destacamos la necesidad de que las oscs
realicen acciones tendientes a mejorar la transparencia, el ac-
ceso a la informacin, la rendicin de cuentas y la deliberacin
pblica en el marco de la poltica de evaluacin del desempe-
o. Esto, sin embargo, pasa por la necesidad de incorporar

y fortalecer una visin posgubernamental de los asuntos p-

blicos que reconozca el vital papel que pueden jugar actores
externos al Poder Ejecutivo y al propio Estado en el fortaleci-
miento de una ap orientada a entregar los resultados de valor
que demandan los ciudadanos. ste es probablemente uno de
los mayores retos en los pases latinoamericanos en donde an
prevalece una arraigada tradicin estadocntrica en lo que
se refiere a la solucin de los problemas de inters pblico y en
el tipo de respuestas de poltica pblica que suelen generarse
para ello.
Conclusiones
Balance general y retos
para el fortalecimiento de la poltica
de evaluacin del desempeo
alejandro gonzlez, dionisio zabaleta y alonso cerdn
Uno de los principales objetivos de esta obra es contribuir a

la apertura temprana de un debate pblico e informado sobre
las implicaciones de la introduccin del paradigma gerencial y
del enfoque de orientacin a resultados en la Administracin
Pblica (ap) mexicana que trascendiera las esferas de los usual
suspects: la propia ap, los organismos multilaterales y los pocos
acadmicos latinoamericanos inmersos en el tema.
Para lograrlo se decidi realizar un anlisis que aborda-
ra, por un lado, las implicaciones tradicionales de este debate
centradas en la pertinencia del diseo de la versin mexicana
de reformas de evaluacin del desempeo, su potencial para
mejorar la eficiencia y la calidad del gasto pblico, as como la
modernizacin de la ap; por el otro, aspectos menos tratados
en este tipo de anlisis tales como sus implicaciones para el
sistema de rendicin de cuentas, el fortalecimiento democrti-
co, y actores externos al Poder Ejecutivo como el Congreso de
la Unin, la Auditora Superior de la Federacin (asf), o acto-
res externos al Estado mismo como lo son las organizaciones
de la sociedad civil (oscs).
Para ello, en el captulo uno se ofreci una discusin te-
rica sobre el paradigma gerencial y de orientacin a resulta-
dos en la ap con especial nfasis en el papel que juega en dicho
paradigma la evaluacin del desempeo y los sistemas de mo-
nitoreo y seguimiento que suelen sustentarla. Posteriormen-
te, se ofreci un marco analtico que, desde una perspectiva
comparada, permiti la posterior identificacin y el anlisis de
las caractersticas distintivas de la nueva poltica mexicana
235
236 alejandro gonzlez, dionisio zabaleta y alonso cerdn
de evaluacin del desempeo, as como de sus alcances y lmi-

tes para potenciar la democracia, la rendicin de cuentas y la
modernizacin administrativa de la propia ap.
En el segundo captulo, se present el diseo institucio-
nal de la estrategia mexicana de evaluacin del desempeo.
Adems, se estudi la vinculacin de esta estrategia con los
principios doctrinarios de la Nueva Gestin Pblica (ngp). En
este sentido, se ofrecieron algunas pistas introductorias sobre
la posible trayectoria que podra tomar el sistema de evalua-
cin mexicano, as como sus principales limitaciones vistas a
partir de los elementos de profundidad y transversalidad de la
estrategia. Finalmente, se sealaron algunas posibles tensio-
nes que se observarn en la operacin misma del programa a
partir de la desvinculacin que existe entre esta estrategia y
otras premisas bsicas de la ngp, tales como la autonoma y la
rendicin de cuentas gerencial.
En el captulo tercero, se estudiaron dos aspectos del
anlisis del esquema de evaluacin de los programas federa-
les sociales: el Programa Anual de Evaluacin (pae) 2007 y la
metodologa de Marco Lgico (ml). Respecto al primero, los re-
sultados arrojados en el anlisis del pae no fueron satisfacto-
rios dada la presencia de errores en su diseo y la falta de
vinculacin entre los resultados de la evaluacin y el proceso
de presupuestacin. No obstante, las anteriores crticas no im-
pidieron reconocer que a partir de 2007 se ha iniciado ya la
aplicacin de un esquema general de evaluaciones bajo una
visin ms integral, que apunta a mejorar la gestin de los
programas federales sociales, podr redundar en mejores re-
sultados en el cumplimiento de los objetivos de las polticas de
desarrollo social que las fundamentan.
Respecto a la ml, se ofreci una descripcin de su diseo
y utilidad como base metodolgica para la evaluacin de pro-
gramas gubernamentales. En este sentido, los autores sugie-
ren que la mayora de los programas gubernamentales en
Mxico requieren de la concurrencia de diversas herramien-
tas y metodologas que permitan arribar a diseos conceptua-
conclusiones 237
les coherentes, integrales, consensuados y, sobre todo, con un

alto potencial de impacto. As pues, advirtieron que la ml no
puede ser considerado como la nica metodologa de diseo,
planeacin y evaluacin en el sector pblico de nuestro pas a
menos que se incorporen adecuaciones en los distintos contex-
tos y se aplique de manera concurrente con otras metodologas
de diseo, planeacin y evaluacin.
En el captulo cuarto se discuti la forma en la que se
concibe la articulacin del Presupuesto basado en Resultados
(pbr) en Mxico destacando sus potencialidades y limitaciones
ms evidentes. De lo anterior, se observ que aunque en Mxi-
co el proceso presupuestario contina siendo un proceso emi-
nente poltico, se ha logrado avanzar en el diseo de reformas
presupuestales que tienen por objeto estrechar la relacin en-
tre desempeo y gasto pblico. No obstante, un cambio instru-
mental aunque esto signifique la utilizacin de la metodolo-
ga ms sofisticada y acabada nunca es suficiente si no viene
acompaado de las reformas y adecuaciones institucionales y
organizacionales pertinentes que favorezcan modificaciones
en los comportamientos de los agentes relevantes.
En el quinto captulo se analiz el proceso de moderniza-
cin de la administracin pblica mexicana destacando la es-
trategia de reforma organizacional que actualmente se est
diseando (Programa de Mejoramiento de la Gestin, pmg) y
que acompaa a la implementacin del Sistema de Evaluacin
del Desempeo (sed). En este contexto, el autor advirti que el
pmg difcilmente mantendr la tradicin de las estrategias de
modernizacin administrativas de las ltimas dos dcadas si
no se atienden sus principales dificultades como son: 1) su de-
bilidad dentro del esquema de la poltica de evaluacin del
desempeo y 2) sus altos requerimientos de coordinacin y
buena voluntad organizacional.
Esto resulta especialmente peligroso en el escenario
mexicano contemporneo, ya que se corre el riesgo de que todo
el entramado institucional y normativo que se ha construido
en aos recientes para instaurar la visin de orientacin a
resultados (y, ms general, el paradigma gerencialista) en la

Administracin Pblica Federal (apf) termine por cerrarse a
una visin de austeridad y racionalizacin del gasto que, en
ltima instancia, no redunde en mejores resultados y en la
generacin de valor pblico para la ciudadana.
En el captulo sexto se analizaron las diversas vas por
las que el Poder Legislativo puede ser un protagonista activo
en la poltica de evaluacin del Ejecutivo para la orientacin a
resultados de la ap. Para ello, se estudi el caso de la asf en
Mxico y se describieron sus fortalezas y ventanas de oportuni-
dad para su reformulacin de cara a la poltica de evaluacin
del ejecutivo. Del examen anterior, se concluy que el Congre-
so habr de tener una mayor participacin en la inclusin de
criterios, perspectivas y principios generales, a travs de la
asf, de forma que contribuya a que la evaluacin no est in-
mersa en una lgica meramente burocrtica e instrumental.
Finalmente, en el captulo sptimo se abordaron las im-
plicaciones de la introduccin del paradigma gerencialista para
la accin pblica de las oscs. Asimismo, se analizan los posibles
roles que dichos actores pueden jugar para fortalecer una ma-
yor orientacin de la ap a los resultados de valor que demandan
los ciudadanos, con apego a prcticas de transparencia y rendi-
cin de cuentas a partir de la utilizacin proactiva y masiva de
la informacin derivada de las evaluaciones del sed.
balance general del diseo de la poltica de evaluacin

del desempeo: principales fortalezas y debilidades
El esquema mexicano de evaluacin del desempeo parte de

una premisa fundamental: alinear todos los mecanismos pro-
gramticos y organizacionales de la apf con las lneas estrat-
gicas del Plan Nacional de Desarrollo (pnd) con el fin de alcan-
zar los objetivos de poltica que redunden en la solucin de los
principales problemas pblicos del pas. As, el sistema de
evaluacin federal establece como concepto aglutinador la ges-
conclusiones 239
tin del desempeo definida como la utilizacin estratgica de

informacin relevante sobre los resultados de los programas y
dependencias gubernamentales para la toma de decisiones fu-
turas en la asignacin del gasto y en el establecimiento de
medidas de mejora de la gestin.
A partir de esta lgica, se funda un esquema dual en el
que por una parte se proponen medidas especficas de evalua-
cin de los programas gubernamentales (por ahora, los sujetos
a reglas de operacin) y, por otra, un conjunto de instrumen-
tos que midan el desempeo de la gestin organizacional. De
la sntesis de estos dos elementos se busca estructurar una
cadena lgica que vincule cada una de las fases del proceso
presupuestario con la medicin y evaluacin del desempeo,
apoyado en sistema informtico sed, en el que converjan to-
dos los indicadores y resultados relevantes con el propsito de
ser utilizados posteriormente por los tomadores de decisiones
para la asignacin presupuestal, la mejora administrativa y el
fortalecimiento de los mecanismos de rendicin de cuentas.
Principales fortalezas
1. Enfoque incremental de implementacin. La estructura

normativa e institucional favorece un proceso de implemen-
tacin incremental de la poltica de evaluacin de desempe-
o, el cual, permite la paulatina adaptacin de los distintos
actores involucrados (dependencias de gobierno, la Cmara
de Diputados, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
la Secretara de la Funcin Pblica y el Coneval). Este en-
foque evitar una implementacin disruptiva que ocasione
tensiones y conflictos al interior del gobierno.
2. Alcance comprehensivo. El diseo de la propuesta tiene con-
templado un esquema comprehensivo de evaluacin del
desempeo que no slo se centre en mejorar la racionalidad
y la efectividad en la asignacin del gasto pblico, sino que
tambin busque una modernizacin profunda del sector p-
blico a travs de proceso de aprendizaje continuo.
3. Discurso a favor de cambio cultural de la ap. Al menos dis-

cursivamente, se identifica una intencionalidad por parte
de los entes coordinadores de la poltica (especficamente la
shcp, la sfp y el Coneval) de propiciar un cambio en la cul-
tura organizacional por medio del cual se vaya transitando
hacia un esquema de rendicin de cuentas mucho ms am-
plio, en el que se incorpore la visin de desempeo a la vi-
sin de tradicional de control legal y de gestin.
4. Participacin de actores externos al gobierno en las tareas de
evaluacin. Si bien la estrategia de evaluacin est dirigida
por el Ejecutivo, el sistema de valoracin de la accin gu-
bernamental se basa en la contratacin de actores externos,
lo cual, garantiza conocimientos tcnicos necesarios para
realizar una evaluacin adecuada. Por otro lado, asegura
niveles mnimos de imparcialidad y confiabilidad requeri-
dos para los estudios realizados mediante la incorporacin
de instituciones educativas, consultoras y organizaciones
de la sociedad civil al proceso de evaluacin.
5. Carcter pblico de las evaluaciones y de las matrices de
indicadores de los programas presupuestales. Gracias al ca-
rcter pblico que tienen tanto los resultados de las evalua-
ciones realizadas a los distintos programas de la apf como a
sus respectivas matrices de indicadores, se fortalecern los
mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas hacia
la ciudadana. Consecuentemente, se esperara contar con
una ciudadana mucho ms informada y exigente sobre el
desempeo del Gobierno Federal.
6. Utilizacin de las tecnologas de la informacin y comunica-
cin (tic). Asimismo, y con base en la informacin generada
por las evaluaciones, se pretende aprovechar las tic para
construir un esquema informtico comprehensivo (el sed)
que sea utilizado por los distintos agentes involucrados en
el proceso de definicin y aprobacin de la asignacin del
gasto federal con el fin de adecuar los trminos del debate
poltico, al introducir ms insumos de informacin al deba-
te presupuestal.
conclusiones 241
Principales debilidades
1. Esquema de evaluacin limitado slo a programas. No exis-

ten las bases institucionales y normativas para llevar a
cabo una evaluacin sistmica integrada tanto horizontal
como verticalmente, conciliando los niveles macro (polti-
cas), meso (programas y dependencias), y micro (desempe-
o de los servidores pblicos). Se corre el riesgo de disponer
de informacin incompleta para la toma de decisiones, la
asignacin presupuestal y la rendicin de cuentas.
2. Riesgo de concentracin de la reforma en su dimensin de
control presupuestal y calidad del gasto. A pesar del diseo
multidimensional de la estrategia (calidad del gastomo-
dernizacin administrativamejora continua de los progra-
mas), el nfasis de la poltica est en la articulacin de pbr.
Hasta el momento solamente se ha propiciado un cambio
instrumental (por medio de adecuaciones a la Estructura
Programtica y al formato del presupuesto) y no se han in-
troducido mecanismos que modifiquen las relaciones polti-
cas y organizacionales y que propicien la utilizacin de la
informacin sobre desempeo.
3. Falta de incentivos para el uso de la informacin de desem-
peo. El discurso que abanderaba la utilidad de los meca-
nismos de evaluacin de desempeo para mejorar la toma
de decisiones y la distribucin de recursos asignados, su in-
troduccin no fue acompaada de una mayor flexibilizacin
en las estructuras burocrticas, aspecto clave para incenti-
var la utilizacin de la informacin para que los funciona-
rios pblicos responsables cuenten con herramientas para
cumplir con lo anterior. Asimismo, existe el riesgo de que
las dependencias opten por una estrategia de cumplimiento
de los requisitos legales (evaluacin y medicin del desem-
peo, seleccin de indicadores, etctera), sin ningn refe-
rente de mejora claro.
4. Anomalas en la relacin de las dependencias y los evalua-
dores. Al ser las propias dependencias quienes llevan a cabo
la contratacin, se corre el riesgo de captura a manos de

los evaluadores, quienes pueden recurrir a retrasos de pago
y otros recursos para incidir en los resultados de sus eva-
luaciones. Asimismo, existen problemas en la relacin en-
tre los evaluadores externos y el Coneval, debido a la rigi-
dez de la metodologa de evaluacin propuesta por este
ltimo, as como a la confusin que se ha generado para el
llenado de los avances en las matrices de indicadores.
5. Ausencia de una estrategia de informacin til, relevante y
orientada a las distintas necesidades de los diversos actores
clave en la accin gubernamental. El Ejecutivo no es el ni-
co usuario potencial de la informacin de desempeo, el
Congreso y la ciudadana tambin lo son. Por lo tanto, ten-
dran que ser diseados mecanismos informticos adecua-
dos que permitan una utilizacin selectiva y gil de la infor-
macin sobre desempeo que sirva de insumo en diversas
reas de incidencia. En este sentido, el acceso a la informa-
cin no es suficiente; debe ahondarse en la posibilidad de
obtenerla con la pertinencia y selectividad suficiente. Un
desfase en el tipo de informacin relevante puede provocar
que todo el esfuerzo de medicin y de generacin de indica-
dores termine por desvanecerse en una arena eminente-
mente poltica.
6. Compatibilidad del sed con el pmg. Al menos en principio,
ambas estrategias funcionan por separado y parten de con-
cepciones valorativas y objetivos de poltica pblica di-
ferentes e incluso contradictorios: mientras el sed tiene
como objetivo fundamental modificar la lgica en la asig-
nacin del gasto pblico, el pmg parte de una visin mucho
ms amplia y compleja de cambio de las dinmicas y rutinas
organizacionales que rigen la actividad gubernamental. El
nico punto de convergencia reconocido hasta ahora es el
rubro de Austeridad y disciplina del gasto. El resto de las
dems reas estratgicas consideradas en el pmg jugaran
un papel secundario, dado el gran peso poltico de la shcp y
el retardo por parte de la sfp en dar a conocer una versin
conclusiones 243
definitiva y operativa del pmg. A esto se agrega el amplio

grado de complejidad que supondra su puesta en marcha.
Es el uso que se le d a la informacin de desempeo el

que define el alcance de la poltica, as como el xito que ten-
dr a futuro. A la luz de las fortalezas y debilidades observa-
das anteriormente, es posible identificar algunas reas en las
que otros actores, aparte del Ejecutivo, podran incidir. El
Congreso y la ciudadana (organizada o no) son actores clave
para que la poltica impulsada por el Ejecutivo sea exitosa y
efectivamente contribuya a los objetivos que se plantea. Bre-
vemente, son las siguientes.
las ventanas de oportunidad para el congreso

de la unin
A continuacin, se ofrecen algunas ventanas de oportunidad

que se abren para el Congreso de la Unin en el corto y media-
no plazo y que pueden incidir decisivamente en una mejor im-
plementacin de la poltica de evaluacin del desempeo, as
como en un fortalecimiento del sistema de pesos y contrapesos
democrticos. A continuacin se destacan las principales:
1. La informacin del sed para ampliar el debate pblico e

informado sobre las asignaciones presupuestales en mbi-
tos clave. Desde la presentacin del primer formato de pbr
por parte del Ejecutivo Federal en 2008, se abri la posibi-
lidad real de que los legisladores accedan al banco de infor-
macin de indicadores del sed, as como a los resultados de
las evaluaciones. Estas herramientas pueden ser un arma
muy poderosa para la discusin y la negociacin de las asig-
naciones finales de gasto, as como para valorar la continui-
dad y el fortalecimiento de ciertos programas federales.
2. La informacin del sed para sustentar las actividades par-
lamentarias. La informacin de desempeo no slo debe ser
utilizada para conocer los resultados de los programas p-

blicos y dependencias federales. Los mismos legisladores
han de reconocer la utilidad y la pertinencia de este siste-
ma para sus actividades parlamentarias. Incluso, pueden
solicitar adecuaciones a la entrega de la informacin sobre
desempeo por parte del Ejecutivo.
3. Adecuaciones al entramado institucional de la poltica. En
una visin de mediano plazo, ser necesario hacer adecua-
ciones al entramado institucional de forma que se atenen
las limitaciones y debilidades de la poltica. El papel del
Congreso en este proceso es crucial para respaldar la conso-
lidacin de un esquema de evaluacin mucho ms integrado
que trascienda la visin centrada en programas e incorpo-
re una valoracin sistemtica de la accin gubernamental
en su conjunto (polticas, programas y funcionarios pbli-
cos). Adems, depende del Congreso la definicin de par-
metros y criterios claros para la evaluacin de programas
que reduzca las tensiones y confusiones con los evaluadores
externos, causada por los rgidos criterios con los que se
cuenta, y que permita la produccin de mejores evaluacio-
nes. Finalmente, tambin se puede fomentar el robusteci-
miento de la visin de orientacin a resultados al proponer
una mayor vinculacin entre la evaluacin del desempeo
y la articulacin de una estrategia mucho ms activa de
modernizacin y reforma del sector pblico en su conjunto,
incrementando, con esto, la utilidad de la estrategia imple-
mentada.
4. Realizacin de metaevaluaciones y fortalecimiento de los
esquemas de auditora del desempeo. En su funcin pri-
mordial de contrapeso al Ejecutivo, el Legislativo puede
convertirse en un actor que, por una parte, revise y evale
la idoneidad de los instrumentos y herramientas utilizadas
por el Ejecutivo para evaluar el desempeo y, en caso ne-
cesario, proponer recomendaciones de mejora que permitan
un afinamiento de la estrategia. Por otra parte, la redefini-
cin y la utilizacin estratgica de los mecanismos de audi-
conclusiones 245
toria del desempeo (que ya se contemplan en la legislacin

mexicana, pero que an son limitados en su alcance) es un
arma privilegiada con la que cuenta el Congreso para con-
solidar un sistema de vigilancia cruzada de la accin guber-
namental.
5. Promocin de la transparencia y accesibilidad a la informa-
cin sobre los programas hacia la ciudadana. Finalmente,
y ante la posibilidad con la que cuenta el Legislativo de ac-
ceder a la informacin del sed, sera posible pensar en el rol
del Congreso como promotor de una mayor transparencia y
accesibilidad a la informacin sobre los programas hacia la
ciudadana. Si el Congreso impulsa una estrategia de siste-
matizacin y ordenamiento de la informacin relevante que
permita a los ciudadanos acceso gil, sencillo y oportuno a
los resultados de los programas federales y, consecuente-
mente, puedan tomar mejores decisiones y exigir un mejor
desempeo al gobierno, su incidencia alcanzar las conse-
cuencias ms deseables.
las ventanas de oportunidad para las oscs
Las organizaciones de la sociedad civil (oscs) pueden jugar un

papel relevante en el fortalecimiento de esquema de incenti-
vos y castigos exgenos a la ap orientados a incrementar el
grado de utilizacin de la informacin derivada de las evalua-
ciones por distintos actores. Esto puede lograrse si las oscs
desempean las siguientes funciones tendientes a mejorar la
transparencia, el acceso a la informacin, la rendicin de cuen-
tas y la deliberacin pblica en el marco de la poltica de eva-
luacin del desempeo:
1. Reducir las barreras de acceso de actores externos al Po-

der Ejecutivo con real o potencial inters en los resultados
de las evaluaciones de desempeo. Si bien la nueva poltica
de evaluacin contempla el acceso pblico a las evaluacio-
nes realizadas a cada uno de los programas federales, no se

prev ningn esquema o plataforma que permita un acceso
adecuado a la informacin. En este sentido, es de preverse
que slo un reducido grupo de individuos u organizaciones
con la capacidad para comprender adecuadamente los as-
pectos tcnicos de la evaluacin y sus implicaciones puedan
hacer uso de stas. En consecuencia y a la luz de experien-
cias internacionales, el captulo anterior hace referencia a
los instrumentos que podran ser utilizados para superar
esta limitante.
2. Contribuir a la apertura y al fortalecimiento de espacios
para la deliberacin pblica con base en los resultados de
las evaluaciones. Mejorar la accesibilidad de los actores in-
teresados a la informacin derivada de las evaluaciones de
desempeo es importante pero insuficiente para incidir en
la forma en la que se toman de decisiones al interior del
gobierno y en la legislatura. En este sentido, tanto el Ejecu-
tivo como el Congreso tienen delante una interesante ven-
tana de oportunidad para abrir espacios al interior s mis-
mos, o bien, promoverlos en mbitos como el acadmico o
civil, sobre el alcance y caractersticas del valor pblico que
agregan los programas gubernamentales existentes, las
prioridades de asignacin presupuestal, as como sobre la
calidad, utilidad y pertinencia de los ejercicios de evalua-
cin realizados en el marco de la poltica de evaluacin del
desempeo. Recordemos que la existencia de instrumentos
y mecanismos de evaluacin del desempeo per se no mejo-
ran la actuacin gubernamental, sino existen actores dis-
puestos a movilizar su potencial inherente.
3. Generar evidencia para la adecuacin y mejoramiento de la
poltica de evaluacin. Una de las principales omisiones de
la poltica de evaluacin del desempeo mexicana es la au-
sencia de una instancia que evale a los entidades respon-
sables de coordinar y efectuar las evaluaciones en el Ejecu-
tivo, de forma tal que establezcan procesos de rendicin de
cuentas de los rganos evaluadores y una mejora continua
conclusiones 247
de sus funciones evaluativas. Este tipo de funciones son

clave para el xito de los sistemas de evaluacin del desem-
peo y, por lo regular, suelen ser responsabilidad del rga-
no superior de fiscalizacin (en el caso mexicano, la Audito-
ra Superior de la Federacin, asf). Sin embargo, las oscs
tambin pueden contribuir de forma importante pugnando
porque la poltica de evaluacin del gobierno federal reco-
nozca la vala de este tipo de ejercicios y atribuya funciones
formales a la asf en este sentido, tal y como sucede en otros
pases del mundo. Este aspecto es importante, pues una
metodologa evaluativa deficiente, proveniente de un siste-
ma de evaluacin dbil en su concepcin y en su implemen-
tacin, puede derivar en informacin de cuestionable vali-
dez y, por tanto, a tomar decisiones equivocadas.
4. Generar evidencia para mejorar la rendicin de cuentas ho-
rizontal a partir del fortalecimiento de las auditoras de
desempeo. Como se analiz en el captulo sexto, un impor-
tante recurso con el que cuenta la asf es su atribucin de
realizar auditoras de desempeo al Ejecutivo. Con su nfa-
sis en la consistencia del diseo de los programas en su eta-
pa de implementacin inicial, la nueva poltica de evalua-
cin genera un piso mnimo de instrumentos de diseo de
los programas (objetivos, metas, indicadores, estndares)
que, en teora, deberan facilitar a la asf su funcin como
auditora del desempeo del Ejecutivo. Sin embargo, sin el
monitoreo externo de otros actores tanto al Ejecutivo como
a la propia asf, el potencial de realizacin de esta posibili-
dad puede quedarse justo en eso: en una posibilidad. Se
abre pues, otra ventana de oportunidad para la participa-
cin de las oscs.
5. Identificar, documentar y divulgar buenas prcticas de des-
empeo y de evaluacin. Si bien es cierto que la poltica de
evaluacin del desempeo es de reciente introduccin a la
ap, existen dependencias y mbitos de la misma que cuen-
tan con una importante tradicin y cultura de evaluacin
de sus programas y de introduccin de arreglos organizati-
vos orientados a entregar sus programas y servicios con

sensibilidad, eficacia, eficiencia, equidad y transparencia a
sus usuarios/beneficiarios. No obstante, es muy comn que
la riqueza y potencial de replicacin de estas experiencias
se pierda en los mares del bullicio burocrtico en detrimen-
to de las posibilidades de modernizacin de la propia ap. La
poltica de evaluacin abre una oportunidad valiosa para
identificar de forma ms sistemtica este tipo de casos y
brinda los elementos bsicos que facilitan su documenta-
cin y divulgacin. Las oscs, a travs de sus trabajos de
monitoreo y metaevaluacin, estn en un lugar privilegiado
para realizar este tipo de tareas que, adems, se convierten
en una excelente forma de reconocer y premiar pblicamen-
te a los actores que hacen bien las cosas.
bibliografa
Aguilar Mndez, Patricia C. y Gabriela Rangel Faz. Debate

en torno al papel del Congreso en la evaluacin del desem-
peo de la Administracin Pblica Federal en Rumbo
Rural, v. 7, Mxico, 2007.
Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza y gestin pblica, fce,
Mxico, 2006.
Anderson, Barry. Performance Budgeting: A Users Guide,
documento presentado en la Conferencia Internacional so-
bre Presupuestos basados en Resultados, Mxico, 2008.
Arellano Gault, D. et al. Nueva Gerencia Pblica en accin:
procesos de modernizacin presupuestal. Un anlisis ini-
cial en trminos organizativos (Nueva Zelanda, Reino
Unido, Australia y Mxico) en Reforma y democracia, Ca-
racas, 2000.
______. Dilemas y potencialidades de los presupuestos orien-
tados a resultados: lmites del gerencialismo en la reforma
presupuestal, documento presentado en el VI Congreso
Internacional del clad, Buenos Aires, 2001.
______. Modernizacin presupuestal: ventajas y desventajas
de los presupuestos por resultados. El papel del Poder Le-
gislativo, ponencia presentada en la mesa redonda El pa-
pel del Congreso en la evaluacin de las polticas pblicas
rurales, cedrssa, Mxico, 2008.
______ y Gil, R. Public Management Policy and Accountabili-
ty in Latin America: Performanceoriented Budget in Co-
lombia, Mexico and Venezuela, documento de trabajo
130, cide, Mxico, 2003.
______, Walter Lepore y Efran Coronilla Cruz, La importan-
cia del aprendizaje en los Sistemas de Evaluacin del Des-
249
250 bibliografa
empeo: lecciones de dos programas de combate a la po-

breza en Buen gobierno, v. 3, 2007.
Aucoin, Peter, The New Public Management: Canada in com-
parative perspective, irpp, Montreal, 1995.
Auditora Superior de la Federacin, Objetivos del Programa
Anual de Actividades, Mxico, 2008a <www.asf.gob.mx/
trans/Obliga/Plantrab.pdf>.
______. Metas del Programa Anual de Actividades, Mxico,
2008b <www.asf.gob.mx/trans/Obliga/Caltrab.pdf>.
______. Resumen Ejecutivo del Informe de resultado de la revi-
sin de la cuenta pblica 2006, Mxico, 2008c.
Banco Interamericano de Desarrollo, Programa para la imple-
mentacin de un sistema de Presupuesto basado en Resul-
tados en Mxico. Plan de Operaciones, 2008.
______ y Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, Modelo abierto de gestin para resultados en el
sector pblico, Washington y Caracas, 2007.
Batley, Richard, The New Public Management in Developing
Countries: Introduction and Implications for Policy and
Organizational Reform en Journal of International Deve-
lopment, nm. 11, 1999.
Barzelay, Michael, Performance Auditing and the New Pu-
blic Management: Changing Roles and Strategies of Cen-
tral Audit Institutions en Performance Auditing and the
Modernization of Government, ocde, Pars, 1996.
______. Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de
la administracin pblica, fce, Mxico, 1998.
______. La Nueva Gestin Pblica. Un acercamiento a la in-
vestigacin y al debate de las polticas, fce, Mxico, 2003.
Behn, Robert, Why Measure Performance? Different Purpo-
ses Require Different Measures en Public Administration
Review, 2003.
Bouckaert, Geert y B. Guy Peters, Performance Measure-
ment and Management: The Achilles Heel in Administra-
tive Modernization, Public Performance & Management
Review, v. 25, n. 4, 2002.
bibliografa 251
______ y John Halligan, Managing Performance, Routledge,

Londres, 2008.
Boyne, George. Public Choice Theory and Local Government:
A Comparative Analysis of the uk and the usa, St. Martins
Press, Nueva York, 1998.
Brunsson, Nils y Johan Olsen. The Reforming Organization,
Routledge, Londres, 1993.
Cmara de Diputados. Iniciativa con proyecto de decreto que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las
leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-
ria; Orgnica de la Administracin Pblica Federal; de
Coordinacin Fiscal; General de Desarrollo Social; de Ad-
quisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pbli-
co, y de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las
Mismas, Mxico, 2007a.
______. Observaciones a la propuesta de la shcp para la instru-
mentacin del Sistema de Evaluacin del Desempeo,
Mxico, 2007b.
______. Opinin que emite la Comisin de Presupuesto y Cuen-
ta Pblica en torno a la propuesta del Sistema de Evalua-
cin de Desempeo, Mxico, 26 de junio de 2007c.
Cardozo Brun, Irma Myriam. La evaluacin de polticas y pro-
gramas pblicos. El caso de los programas de desarrollo
social en Mxico, Miguel ngel Porra/Cmara de Diputa-
dos, Mxico, 2006.
Carrillo, Alejandro y Gildardo Campero. La reforma admi-
nistrativa en Mxico desde la perspectiva de la formacin
de funcionarios pblicos, Ponencia presentada en el VIII
Congreso Internacional del clad, Panam, 2003.
Castaeda Sabido, Fernando. La percepcin de la asf en la
sociedad, Centro de Estudios de Opinin Pblica y Facul-
tad de Ciencias Polticas y Sociales/unam, Mxico, 2007.
Chvez, Jorge. Para recobrar la confianza en el gobierno. Ha-
cia la transparencia y mejores resultados con el presupues-
to pblico, fce, Mxico, 2000.
252 bibliografa
Chelimsky, Eleanor. On Fulfilling the Accountability Purpo-

se of Audit Evaluation: Integrating Politics and Public In-
volvement en Auditing for Social Change, a Strategy for
Citizen Engagement in Public Sector Accountability, Se-
cretariado de las Naciones Unidas, Departamento de
Asuntos Econmicos y Sociales, Nueva York, 2007.
Christensen, Tom y Per Laegreid. New Public Management.
The transformation of ideas and practice, Ashgate, Bur-
lington, 2001.
Christoplos, I. Humanitarianism and Local Service Institu-
tions in Angola, Disasters, 1998.
Clark, J. The State, Popular Participation, and the Volunta-
ry Sector, World Development, 1995.
Cohen, Jean y Andrew Arato. Surgimiento, ocaso y recons-
truccin del concepto de sociedad civil y lineamientos para
la investigacin en A. Olvera (coord.), La sociedad civil:
de la teora a la realidad, El Colegio de Mxico, Mxico,
1999.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe y el Ins-
tituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Eco-
nmica y Social. Metodologa del Marco Lgico, Boletn
del Instituto, nm. 15, 2004.
Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federa-
cin. Aspectos Jurdicos Generales en la Revisin de la
Cuenta Pblica, uec, Mxico, julio de 2006.
Coulson, Andrew. Trust and Contracts: Relationships in Lo-
cal Government, Health and the Public Services, Policy
Press, 1998.
Consejo Nacional de Evaluacin. Decreto por el que se crea el
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarro-
llo Social, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 24 de
agosto de 2005.
Cracknell, B., y Rednall, J. Defining Objectives and Measu-
ring Performance in Aid Projects and Programmes, EV,
384, Evaluation Department: Overseas Development Ad-
ministration, Londres, 1986.
bibliografa 253
Cunill, Nuria y Sonia Ospina. Evaluacin de resultados para

una gestin pblica moderna y democrtica: experiencias
latinoamericanas, clad, Caracas, 2003 (versin electr-
nica).
Curristine, Teresa. Government Performance: Lessons and
Challenges, oecd Journal on Budgeting, v. 5, nm. 1,
2005.
Davies, I. Evaluation and Performance Management in Go-
vernment, Evaluation, 5:2, 1999.
Diamond, Jack. Performance Budgeting: Managing the Re-
form Process, documento de trabajo WP/03/33, Interna-
tional Monetary Fund, Washington, 2003.
Dutton, Harold S. Oficina Nacional de Auditora del Reino
Unido en Aime Neri, La Auditora Superior de Mxico
en el horizonte internacional de la fiscalizacin superior,
asf, Mxico, 2007.
Neri, Aime. Entidades de fiscalizacin superior y rendicin
de cuentas en el mbito internacional en La Auditora
Superior de Mxico en el horizonte internacional de la fis-
calizacin superior, 2007a.
______. La Auditora Superior de la Federacin. Un balance,
en La Auditora Superior de Mxico en el horizonte inter-
nacional de la fiscalizacin superior, 2007b.
Fox, Johathan et al. (eds.). Mexicos RighttoKnow Reforms:
Civil Society Perspectives, fundar/Woodrow Wilson Inter-
national Center for Scholars, Mxico, 2007.
Garca, S. y N. Armijo. ongs Definicin Presencia y Perspecti-
vas, famxdemos, Mxico, 1997.
Gasper, Des. Logical Frameworks: Problems and Poten-
tials, 2001 <http://winelands.sun.ac.za/2001/Papers/
Gasper/%20Des.htm>.
Glynn, John. Performance Auditing and Performance Im-
provement in Government: Public Sector Management
Reform, Changing Accountabilities and the Role of Per-
formance Auditing, en ocde, op.cit., 1996.
254 bibliografa
Gonzlez, Alejandro. Exploring New Roles of Civil Society

Organisations in the Provision of Public Services in Mexi-
co, International Development Deparment, School of Pu-
blic Policy, Reino Unido, 2004.
______. Apuntes tericos e histricos de la emergencia y evo-
lucin de las organizaciones civiles mexicanas, documen-
to de trabajo nm. 3, gesoc, a.c., Mxico, 2008.
Government Accountability Office. Performance Budgeting,
Observations on the Use of ombs Program Assessment Ra-
ting Tool for the Fiscal Year 2004 Budget, Washington,
2004.
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbert. Project Cycle
Management (pcm) and ObjectivesOriented Project Plan-
ning (zopp): Guidelines, gtz, Eschborn, 1996.
Hatry, Harry. Performance Measurement: Getting Results,
Urban Institute Press, Washington, dc, 1999.
Havens, Harry. Management Controls, Audit and Evalua-
tion en Salvatore Schiavo, Managing Government Expen-
diture, Asian Development Bank, 1999.
Heinrich, Carolyn. Measuring Public Sector Performance
and Effectiveness en Peters, B. y Pierre J. (eds.), Hand-
book of Public Administration, age, Londres, 2003.
Hirschman, Albert. The Passions and the Interests: Political
Argument for Capitalism before its Triumph, Princeton
University Press, 1977.
Hood, Christopher. A Public Management for All Seasons?,
Public Administration, v. 69, 1991.
______ y M. Jackson. La argumentacin administrativa, Uni-
versidad Autnoma de Coahuila/fce, Mxico, 1997.
Hughes, Richard. Performance Budgeting in the uk. Ten Les-
sons from a Decade of Experience, documento elaborado
para la Conferencia Internacional sobre Presupuesto ba-
sado en Resultados, Ciudad de Mxico, 2008.
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin. De-
creto por el que se crea el Instituto Nacional para la Eva-
bibliografa 255
luacin de la Educacin, Diario Oficial de la Federacin,

Mxico, 7 de agosto de 2002.
Insunza, E. y A. Olvera (coords.). Introduccin en Descentra-
lizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil: participa-
cin ciudadana y control social, Porra, Mxico, 2007.
Larbi, George. The New Public Management Approach and
Crisis States, United Nations Research Institute for So-
cial Development, Geneva, 1999.
Ley Federal de Entidades Paraestatales, Diario Oficial de la
Federacin, Mxico, 14 de marzo de 1986.
Ley General de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Fede-
racin, Mxico, 20 de enero de 2004.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 30 de marzo de
2006.
Ley General de Desarrollo Social, Mxico, 2006 <www.dipu-
tados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/264.pdf>.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Diario
Oficial de la Federacin, Mxico, 12 de diciembre de
1976.
Lynn, Laurence Jr. The Myth of the Bureaucratic Paradigm:
What Traditional Public Administration Really Stood for
Public Administration Review, American Society for Pu-
blic Administration, 2001.
MacArthur, J.D. The Logical Framework en F. Analoui (ed.),
Realities of Managing Development Projects, Avebury, Al-
dershot, 1994.
March, James y Johan Olsen. El redescubrimiento de las ins-
tituciones: la base organizativa de la poltica, fce, Mxico,
1997.
May, Peter. Policy Learning and Failure, Journal of Public
Policy, v. 12, nm. 4, 1992.
McCourt, W. Moving the Public Management Debate
Forward en McCourt, W. y Minogue, M. (eds.), The Inter-
nationalization of Public Management, Reinventing the
256 bibliografa
Third World State, Edward Elgar Publishing, Chelten-

ham, 2001.
Mena Mora, Amalia. El marco institucional y la supervisin
de la asf: la auditora realizada al presupuesto de la ssp
2002, Quinto Certamen Nacional sobre Fiscalizacin Su-
perior y Rendicin de Cuentas, asf, Mxico, 2005.
Merton, Robert. Social Theory and Social Structure, Free
Press of Glencoe, Nueva York, 1957.
Minogue, M. Theory and Practice in the Analysis of Public Po-
licy and Administration, Hill, 1997.
______. Should Flawed Models of Public Management Be Ex-
ported? Issues and Practices en McCourt y Minogue
(eds.), op. cit., 2001.
Montesinos Julve, Vicente. Nuevos mbitos de la fiscaliza-
cin de las entidades pblicas, Revista Espaola de Con-
trol Externo, v. 4, 2000.
Moore, Mark. Gestin estratgica y creacin de valor en el sec-
tor pblico, Paids, Barcelona, 1998.
Mora, M., Responsabilizacin por el Control de Resultados
en La responsabilizacin en la nueva gestin pblica lati-
noamericana, clad/bid/Eudeba, Buenos Aires, 2000.
Mulgan, R. Accountability: an Everexpanding Concept?,
Public Administration, v. 78, 2000.
Muoz, Ramn. Innovacin gubernamental. El paradigma de
Buen Gobierno en la administracin del presidente Fox,
fce, Mxico, 2004.
National Audit Office. Good Practice in Performance Repor-
ting in Executive Agencies and NonDepartmental Public
Bodies, HC 272 Session 19992000, The Stationery Office
National Audit Office Press Office, Londres, 2000.
Niskanen, William. Bureaucracy and Representative Govern-
ment, Aldine, Atherton, Chicago, 1971.
ocde. Performance Budgeting in oecd Countries, oecd Jour-
nal on Budgeting, v. 5, nm. 1, Pars, 2007.
ocde/puma. In Search of Results, Performance Management
Practices, ocde Publishing, Pars, 1997.
bibliografa 257
Olvera, Alberto (comp.). La sociedad civil. De la teora a la

realidad, El Colegio de Mxico, Mxico, 1999.
______. Representaciones e ideologas de los organismos civi-
les en Mxico: crtica de la selectividad y rescate del senti-
do de la idea de sociedad civil en Jorge Cadena (ed.), Las
organizaciones civiles mexicanas hoy, Centro de Investi-
gaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades,
unam, Mxico, 2004.
Ospina, S. et al. Performance Evaluation, Public Manage-
ment Improvement and Democratic Accountability, Pu-
blic Management Review, v. 6, nm. 2, 2004.
Pardo, Mara del Carmen. La modernizacin administrativa
en Mxico. Propuesta para explicar los cambios en la es-
tructura de la administracin pblica, 19401990, El Co-
legio de Mxico, Mxico, 1991.
______. La modernizacin administrativa zedillista: ms de
los mismo?, Foro Internacional, v. 43, nm. 1, 2003.
______ y Geert Bouckaert. Public Management Reform. A
Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000.
______ y Ernesto Velasco (coord.). El proceso de modernizacin
en el infonavit, 20012006: estrategia, redes y liderazgo, El
Colegio de Mxico, Mxico, 2006.
Phinder, Miguel ngel. Reflexiones y propuestas a partir de
las auditoras del desempeo, ponencia presentada en la
mesa redonda El papel del Congreso en la evaluacin de
las polticas pblicas rurales, cedrssa, Mxico, 2008.
Polidano, Charles. The New Public Management in Develo-
ping Countries, Public Policy and Management Working
Paper No. 13, Institute for Development Policy and Mana-
gement, University of Manchester, noviembre de 1999.
______. Administrative Reform in Core Civil Services: Appli-
cation and Applicability of the New Public Management
en McCourt, Willy y Martin Minogue (eds.), The Interna-
tionalisation of Public Management: Reinventing the
Third World State, Edward Elgar Publishing, Chelten-
ham, 2001.
258 bibliografa
Pollitt, Christopher. Performance Information for Democra-

cy. The Missing Link?, Evaluation, v. 12, nm. 1, 2006.
______ y David Held (eds.). New forms of democracy, London
Sage, Londres, 1986.
______ y Geert Bouckaert. Public Management Reform: A
Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000.
Radin, Beryl. Challenging the Performance Movement. Ac-
countability, Complexity, and Democratic Values, George-
town University Press, Washington, 2006.
Rexed, Knut. The Institutional Foundations for Performance
Budgeting: The Nordic Case, documento elaborado para
la Conferencia Internacional sobre Presupuesto basado en
Resultados, Ciudad de Mxico, 2008.
Reygadas, Rafael. Abriendo veredas. Iniciativas pblicas y so-
ciales de las redes de organizaciones civiles, Convergencia
de Organismos Civiles por la Democracia, Mxico, 1998.
Ros Czares, Alejandra. Oficina de Rendicin de Cuentas del
gobierno de los Estados Unidos de Amrica en op. cit.,
2007.
Robinson, Marc. Performance Informacin for Performance
Budgeting, documento elaborado para la Conferencia In-
ternacional sobre Presupuesto basado en Resultados, Ciu-
dad de Mxico, 2008.
Sahgal, Vinod. Audit and Legislative Oversight: Developing
Country Perspective en Secretariado de las Naciones
Unidas, op. cit., 2007.
Salcido Aquino, Roberto. Experiencias de Mxico en audito-
ras de desempeo, ponenecia presentada en Reunin de
Trabajo del Comit de Deuda Pblica de la Intosai, Mxi-
co, 2003.
Santiso, Carlos. Parlamentos y presupuestos, la economa po-
ltica del control presupuestario en Amrica Latina, Revis-
ta Internacional de Presupuesto Pblico, v. 62, 2006 <www.
asip.org.ar/es/areas/publica/cuerpo.php?pagina=../../../es/
revistas/62/index.php>.
bibliografa 259
Schedler, Andreas. Qu es la rendicin de cuentas?, Cua-

dernos de Transparencia, v. 32, ifai, Mxico, 2004.
Schedler, Kuno. ...And Politics? Public Management Develo-
pment in the Light of Two Rationalities, Public Manage-
ment Review, v. 18, 2003.
Schick, Allen. Why Most Developing Countries Should Not
Try New Zealands Reforms, The World Bank Research
Observer, v. 13, 1998.
______. The Performing State: Reflection on and Idea Whose
Time Has Come but Whose Implementation Has Not,
oecd Journal on Budgeting, v. 3, nm. 2, 2003.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Exposicin de Moti-
vos del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2008, Mxico,
2007a.
______. Sistema de Evaluacin del Desempeo, Presentacin
del Subsecretario de Egresos, Mxico, 2007b.
______. Sistema de evaluacin del desempeo, Propuesta a la
Cmara de Diputados, Mxico, 2007c.
______. Lineamientos Generales para el proceso de Progra-
macin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008,
Circular 307A1593, Mxico, 2007d.
______. El Sistema de Evaluacin del Desempeo, Mxico,
2008.
______ y Coneval. Programa Anual de Evaluacin, Mxico,
2007.
______ y Secretara de la Funcin Pblica. Acuerdo por el que
se establecen las disposiciones generales del Sistema de
Evaluacin del Desempeo, Mxico, 2008.
______, Secretara de la Funcin Pblica y Coneval. Linea-
mientos Generales para la Evaluacin de los Programas
Federales de la Administracin Pblica Federal, Mxico,
2007.
Secretara de la Funcin Pblica. Decreto de Medidas de Aus-
teridad Disciplina del Gasto de la Administracin Pblica
Federal, Mxico, 2006.
260 bibliografa
______. Programa de Mejoramiento de la Gestin, Mxico,

2007a (versin borrador).
______. Transparencia y Mejora de la Gestin en la afp, Pre-
sentacin del Subsecretario de la Funcin Pblica, Mxi-
co, 2007b.
______. Disposiciones Generales del sistema de evaluacin del
desempeo, Mxico, 2008.
Sour, Laura y Laila Mounayer. Apertura poltica y el poder
de la Cmara de Diputados durante la aprobacin presu-
puestaria en Mxico, Documento de trabajo dap nm.
192, cide, Mxico, 2007.
______ y Eunises Rosillo. Cules son los resultados del pre-
supuesto por resultados?, Documento de Trabajo nm.
198, cide, Mxico, 2007.
Scott, Graham. Some Observations on the Concepts and the
State of the Art in Performance Budgeting, documento
elaborado para la Conferencia Internacional sobre Presu-
puesto basado en Resultados, Ciudad de Mxico, 2008.
Stewart, John and Kieron Walsh. The Changing Organisation
and Management of Local Government (Government Be-
yond the Centre), Palgrave Macmillan, 1994.
Stufflebeam, Daniel L. The metaevaluation imperative,
American Journal of Evaluation, nm. 22, 2001.
Talbot, C. Public Performance towards a New Model?, Pu-
blic Policy and Administration, 1999.
______ y Matt Baker. The Alternative Comprehensive Spen-
ding Review, Manchester, University Press, 2007.
Taylor, H. Human Resource Management and New Public
Management: Two of a Coin that Has Low Value in Deve-
lopinng Countries? en W. McCourt y M. Minogue (eds.),
op. cit., 2001.
Unidad de Evaluacin y Control. Fiscalizacin superior com-
parada. Una aproximacin al estudio de los modelos de
fiscalizacin superior en el mundo, Mxico, 2005.
______. Finanzas pblicas y fiscalizacin superior en Mxico,
Mxico, 2006a.
bibliografa 261
______. Informe de gestin de la uec 20032006, Mxico,

2006b.
______. Memoria de los trabajos de anlisis al informe de re-
sultado de la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta
Pblica 2005, Mxico, 2007.
Walsh, Annemarie. Performance Auditing and Legislative
Oversight in the Context of Public Management Reform:
The us Experience en ocde, op. cit., 1996.
______ et al. Contracting for Change: Contracts in Health, So-
cial Care, and Other Local Government Services, Oxford
University Press, 1997.
Weber, Max. Economa y sociedad, Esbozo de sociologa com-
prensiva, fce, Mxico, 1998.
Wildavsky, Aaron y Naomi Caiden. The new politics of the
budgetary process, Longman, Nueva York, 1997.
acrnimos y siglas
abg: Agenda de Buen Gobierno.

ap: Administracin Pblica.
apf: Administracin Pblica Federal.
asf: Auditora Superior de la Federacin.
bid: Banco Interamericano de Desarrollo.
bm: Banco Mundial.
cepal: Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe.
Cofemer: Comisin Federal de Mejora Regulatoria.
Coneval: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social.
cpycp: Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica.
cvasf: Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de
la Federacin.
dmadg: Decreto de Medidas de Austeridad y Disciplina del
Gasto en la Administracin Pblica Federal.
efs: Entidad de Fiscalizacin Superior.
gao: Government Accounting Office; Oficina de
Rendicin de Cuentas del Gobierno de Estados
Unidos.
gesoc: Gestin Social, A. C.
gpr: Gestin por Resultados.
ilpes: Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social.
imss: Instituto Mexicano del Seguro Social.
inee: Instituto Nacional para la Evaluacin de la
Educacin.
Intosai: International Organization of Supreme Audit
Institutions; Organizacin Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores
263
264 acrnimos y
siglas
lfprh: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad

Hacendaria.
lgds: Ley General de Desarrollo Social.
lgepf: Lineamientos Generales para la Evaluacin de
Programas Federales de la Administracin Pblica
Federal.
ml: Metodologa de Marco Lgico.
mml: Matriz de Marco Lgico.
nao: National Audit Office; Oficina Nacional de
Auditora del Reino Unido.
nep: Nueva Estructura Programtica.
ngp: Nueva Gerencia (o Gestin) Pblica.
pae: Programa Anual de Evaluacin.
pnd: Plan Nacional de Desarrollo.
part: Program Assessment Rating Tool; Herramienta de
Clasificacin de la Evaluacin de los Programas.
pavi: Programa de Auditoras, Visitas e Inspecciones.
pbr: Presupuesto basado en Resultados.
pef: Presupuesto de Egresos de la Federacin.
pipp: Proceso Integral de Programacin y
Presupuestacin.
pnd: Plan Nacional de Desarrollo.
pmg: Programa de Mejoramiento de la Gestin.
ppp: Presupuesto por Programas
Promap: Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica Federal.
scjn: Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Secodam: Secretara de la Contralora y Desarrollo
Administrativo.
sed: Sistema de Evaluacin del Desempeo.
Sedesol: Secretara de Desarrollo Social.
Sicsa: Sistema de Control y Seguimiento de Auditora.
sfp: Secretara de la Funcin Pblica.
shcp: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
sida: Swedish International Development Cooperation
acrnimos y siglas 265
Agency; Agencia Internacional Sueca de

Cooperacin para el Desarrollo.
ocs: Organizaciones civiles
ocde: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico.
oic: rganos Internos de Control.
omb: Office of Management and Budget; Oficina de
Presupuesto y Administracin de la Casa Blanca,
en Estados Unidos.
onu: Organizacin de las Naciones Unidas.
oscs: Organizaciones de la Sociedad Civil.
riasf: Reglamento Interior de la Auditora Superior de la
Federacin.
ro: Reglas de Operacin.
uec: Unidad de Evaluacin y Control.
usaid: United States Agency for International
Development; Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional.
autores
Daniela T. Barba Snchez

Egresada de la licenciatura de Relaciones Internacionales
de El Colegio de Mxico. Ha sido asistente de investiga-
cin de los doctores JeanFranois Prudhomme y Gusta-
vo Vega Cnovas en la misma institucin. Colabor en la
realizacin del estudio El fortalecimiento institucional de
las oscs en Mxico, a cargo de la osc Alternativas y Capa-
cidades. Realiz un proyecto especial de investigacin en
la Universidad de Tsukuba, Japn, sobre el captulo de
cooperacin social del Acuerdo de Asociacin Econmica
MxicoJapn con el financiamiento de El Colegio de
Mxico y la Fundacin Kambayashi. Asisti en la coordi-
nacin de conferencias a cargo de la misma universidad y
la oficina del bid en Japn sobre las relaciones entre Am-
rica Latina y ese pas, y sobre el futuro de apec. En el ife,
realiz por un ao las funciones de la Jefatura de Depar-
tamento en Investigacin en Cultura Poltica, particular-
mente en el rea de diseo de programas anuales de edu-
cacin cvica para poblacin en condiciones de marginacin
social. Actualmente es oficial de programa en gesoc, a.c.
Alonso Cerdn Verstegui

Egresado de la licenciatura en Administracin Pblica de
El Colegio de Mxico y de la maestra en Administracin
Pblica en la Universidad de Manchester, Inglaterra. Par-
ticip en proyectos de consultora en Gerencia Pblica, S.
C. para la Benemrita Universidad de Puebla, el Gobierno
del Estado de Sinaloa, el ifae y el Conafe; y de forma inde-
pendiente en otros proyectos entre los que destaca la docu-
267
268 autores
mentacin de reformas del Instituto Nacional de Fomento

a la Vivienda y la facilitacin de procesos para la Secretara
de Educacin Pblica de Quintana Roo. Es socio fundador
e investigador de gesoc, a. c., en donde conduce proyectos
de investigacin y asistencia tcnica con la Cmara Nacio-
nal de la Industria Farmacutica, el Instituto Nacional de
Cancerologa y el Banco Mundial. Fue asistente de inves-
tigacin de la doctora Fernanda Somuano, coordinadora
acadmica del Centro de Estudios Internacionales del Col-
mex, habiendo participado en la investigacin El impacto
de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la formacin
de capital social, financiado por el Indesol y el Colmex. Ha
impartido cursos en diplomados sobre polticas pblicas en
la Universidad Iberoamericana, el cide y el inca Rural.
Moiss Domnguez P.
Licenciado en Sociologa por la Facultad de Ciencias Pol-
ticas y Sociales de la unam y profesor de la misma, cuenta
con estudios de maestra en Sociologa por el Instituto
Mora. Es consultor en polticas de bienestar social y espe-
cialista en investigacin social aplicada en la planeacin y
evaluacin de tales polticas.
Manuel Alejandro Gonzlez Arreola

Licenciado en Negocios Internacionales por la Universi-
dad La Salle Noroeste y maestro en Gestin del Sector
Pblico por la Universidad de Birmingham en el Reino
Unido (grado obtenido con honores). Adicionalmente, ha
realizado cursos en el rea de administracin pblica en el
Instituto Europeo de Administracin Pblica en Barcelo-
na, Espaa, y en el Colegio Britnico del Servicio Civil de
Carrera, en el Reino Unido. Es fundador y actual director
general de gesco, a. c. Se ha desempeado como consultor
para los sectores pblico y privadono lucrativo en las
autores 269
reas de diagnstico y desarrollo organizacional, planea-

cin y gestin estratgica, as como en el diseo e imple-
mentacin de polticas pblicas. En 2005 fue designado
coordinador del Comit Tcnico de apoyo a la Instrumen-
tacin del Programa Estratgico de Educacin Cvica
200520010 del ife. Ha participado en importantes orga-
nizaciones de la sociedad civil como Alianza Cvica. Fue
presidente de Ednica, institucin de asistencia privada
dedicada a trabajar con poblacin infantil y juvenil en si-
tuacin de calle y de riesgo. Ha ocupado diversos puestos
directivos en instituciones pblicas como la Direccin de
Educacin Cvica del Instituto Electoral del Distrito Fede-
ral. Es profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y So-
ciales de la unam, en el Colegio de Mxico y del Diplomado
en Gobernanza y Participacin Ciudadana. Cuenta con di-
versas publicaciones acadmicas en los temas de sociedad
civil, gestin pblica y polticas pblicas.
Dionisio Zabaleta Sols

Licenciado en Administracin Pblica por El Colegio de
Mxico y Maestro en Administracin y Polticas Pblicas
por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(cide). Sus lneas de investigacin se han centrado princi-
palmente en temas de gobernanza y redes de poltica p-
blica en el mbito local mexicano, la calidad del gobierno y
los procesos de reforma administrativa del sector pblico
(particularmente la introduccin del paradigma gerencia-
lista en pases en vas de desarrollo). Ha participado como
consultor en distintos proyectos para el sector pblico
(principalmente para las entidades federativas) y particip
en el proyecto Monitoreo de Programas Sociales en Con-
textos Electorales financiado por Sedesol y elaborado por
el Colmex, ciesas y Fundar. Se desempe como analista
poltico y de medios en la Coordinacin General de Aseso-
res de la Gubernatura en el Gobierno del Estado de Oaxa-
270 autores
ca. Actualmente se desempea como investigador asociado

en el cide y como investigador externo en gesoc, a. c.
Martha Fabiola Zermeo N.

Licenciada en Economa con estudios de maestra en Pol-
tica Econmica por la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico y profesora de la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales de esa misma universidad. Es consultora en pol-
ticas de bienestar social y especialista en estudios de g-
nero e investigacin social aplicada en la planeacin y
evaluacin de tales polticas.
Gobernar por resultados?
se termin de imprimir
en octubre de 2008
en los talleres de Documaster
Av. Coyoacn 1450, col. del Valle,
03220, Mxico, D. F.
Se us la familia tipogrfica Century Schoolbook
de 10 puntos y 13 de interlnea.

Libro Gobernar Resultados PDF

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Libro Gobernar Resultados PDF

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

gobernar por resultados?

En el ao 2007, como consecuencia de su decisin de

AlejandroGonzlez Arreola (Coordinador)

AlejandroGonzlez Arreola (Coordinador)

gobernar por resultados?

gesoc, Agencia para el Desarrollo, A. C. es una organizacin de

Derechos reservados conforme a la ley.

1. Marco terico y analtico

2. Una mirada institucional

3. Anlisis del esquema de evaluacin

la fuerza legal e institucional del coneval  75

6. Evaluacin del desempeo

fiscalizacin superior como clave para

Conclusiones. Balance general

acrnimos y siglas 263

Como coordinador de esta obra, deseo expresar mi ms sincero

Alejandro Gonzlez Arreola

orgenes, fundamentos y objetivos de la obra

En los ltimos veinte aos, el Estado y, particularmente, su

trativo que ponan en el centro de la discusin la necesidad de

Fue Christopher Hood, en su ya famoso artculo de 1991 A public ma-

nagement for all seasons?, quien populariz la utilizacin del trmino de

not conformance). En suma, una ap preocupada y ocupada por

duccin de un conjunto de reformas legales y ordenamientos

a partir del ppef 08 se adopta el enfoque de presupuesto

Para hacer posible este compromiso, el Ejecutivo Federal puso

Hacienda y Crdito Pblico (shcp), quien ha sido ampliamen-

deracin (asf), e incluso para actores externos al Estado mismo

previsiones antes descritas, reconocemos que los procesos de

El libro consta de dos partes. La primera cumple con una

1. En qu consiste el paradigma gerencial y de orientacin

El primer captulo, Marco terico y analtico de la investiga-

que juega la evaluacin del desempeo en dicho paradigma,

En la segunda parte de la obra se analizan cuatro de las

1. Cul es la relacin entre la nueva poltica de evaluacin

En el captulo cuarto, Orientacin a resultados y proceso pre-

la nueva poltica de evaluacin del desempeo concretada en

cin del paradigma gerencialista para la accin pblica de las

En 2007, en el marco de la decisin del Ejecutivo Federal de

analizar la pertinencia del diseo de la poltica en relacin con

la nueva gestin pblica, el paradigma gerencial

El modelo de administracin pblica tradicional surge a prin-

pblica fue muy parecido en el Estado benefactor occidental,

clara separacin entre poltica y administracin y, por

La crtica al modelo burocrtico ideal objeta que existe una impor-

en la prctica no es clara la separacin entre poltica y

vos de su cargo; en jerarqua administrativa rigurosa; con competencias rigu-

fectos tales como retrasos, inflexibilidad y poco inters

En compensacin de lo anterior, surgieron enfoques neoclsi-

redimensionamiento de la estructura administrativa

de una administracin ligera, menos costosa, ms es-

Este ltimo punto es de particular importancia, pues se vincu-

El establecimiento de sistemas de medicin y evaluacin

emprender reformas de este tipo (Stewart and Walsh, 1994;

el paradigma gerencial y sus implicaciones

De lo ya expuesto se deriva que el paradigma gerencial aspira

irrestricto a la norma legal y tcnica, el gerencial se basa en la

Sin embargo, habr que preguntarse antes si ambas

cial en razn de los problemas que generaron. En suma, nos

Por un lado, el Poder Legislativo puede incrementar el

noamericanos, ya que es la que ofrece las condiciones necesa-

hacia un marco para analizar la poltica

A pesar de que, como se ha visto anteriormente, el tema de la

la fuerza legal e institucional del coneval 75

acrnimos y siglas 263