ORG.

CARLOS FREDERICO MARS DE SOUZA FILHO

FLAVIA DONINI ROSSITO

ESTUDOS SOBRE
O CADASTRO AMBIENTAL
RURAL (CAR)
E CONSULTA PRVIA
POVOS
TRADICIONAIS

LETRA DA LEI
CURITIBA-PR
2016
 projeto grfico e capa FREDE TIZZOT

Al. Dom PedroII, 44. Batel. Curitiba-PR.

CEP 80.250-210 - Fone: (41) 3223-5302.
contato@arteeletra.com.br

E79
Estudos sobre o cadastro ambiental rural (CAR) e consulta prvia: povos tradi-
cionais/ organizao de Carlos Frederico Mars de Souza Filho e Flavia Donini
Rossito. Letra da Lei, 2016.
112 p.

ISBN 978-85-61651-19-0

1. Regularizao ambiental rural. 3. Planejamento rural.

I. Souza Filho, Carlos Frederico Mars de. II. Rossito, Flavia
Donini. III. Ttulo.

CDU 349:502/.711
 COAUTORES E COAUTORAS
ANGELAINE LEMOS
CARLOS FREDERICO MARS DE SOUZA FILHO
CLAUDIA SONDA
JORGE RAMN MONTENEGRO GMEZ
KATYA R. ISAGUIRRE-TORRES
LIANA AMIN LIMA DA SILVA

SUMRIO
introduo
CARLOS FREDERICO MARS DE SOUZA FILHO............... 7

I - CAR E POVOS TRADICIONAIS

CARLOS FREDERICO MARS DE SOUZA FILHO,
CLAUDIA SONDA E ANGELAINE LEMOS.................... 17

II - PARECER SOBRE POVOS E COMUNIDADES TRADICIONAIS

FRENTE AO CADASTRO AMBIENTAL RURAL:
RETRATO DE UMA RELAO EXCLUDENTE E MERCANTILIZADA
KATYA R. ISAGUIRRE-TORRES
E JORGE RAMN MONTENEGRO GMEZ..................... 35

III - PARECER SOBRE A IMPLEMENTAO

DA CONSULTA PRVIA NA AMRICA LATINA
LIANA AMIN LIMA DA SILVA........................... 71
 "O Grupo de Pesquisa Meio Ambiente: sociedades tradicionais
e sociedade hegemnica, integrante do Programa de Ps-Graduao
em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran agradece a
Fundao Ford a oportunidade de desenvolver os estudos apresenta-
dos neste livro. Foi graas ao apoio da Fundao Ford que houve a
participao de estudantes de graduao, mestrado e doutorado nesta
pesquisa, facilitando o encontro de outros pesquisadores de outras Uni-
versidades, como a Universidade Positivo e a Universidade Federal do
Paran, especialmente os Programas de Ps Graduao em Geografia e
Meio Ambiente e Desenvolvimento."
CONSELHO EDITORIAL
Antonio Carlos Wolkmer
Bruce Gilbert
Carlos Frederico Mares de Souza Filho
Caroline Barbosa Contente Nogueira
Clarissa Bueno Wandscheer
Danielle de Ouro Mamed
David Sanchez Rubio
Edson Damas da Silveira
Eduardo Viveiros de Castro
Fernando Antonio de Carvalho Dantas
Heline Sivini Ferreira
Jesus Antonio de la Torre Rangel
Joaquim Shiraishi Neto
Jose Luis Quadros de Magalhaes
Jose Mauricio Arruti
Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega
Milka Castro
Raquel Yrigoyen Fajardo
Rosembert Ariza Santamaria
Walter Antillon Montealegre
 INTRODUO

OS RISCOS DO CADASTRO AMBIENTAL RURAL PARA OS

POVOS TRADICIONAIS

A Lei 12.651/12 que substituiu o Cdigo Florestal Brasileiro de

1965 foi recebida com muita desconfiana por quem se preocupa com
a degradao ambiental. que a nova lei mais condescendente com
a violao de direitos ocorrida nos abusos da produtividade agrcola
baseada no trip: equipamentos movidos a energia fssil, agrotxicos
fertilizantes e biocidas e sementes cada vez mais agressivas e restritivas
da biodiversidade. Ela diminui os limites ao uso abusivo da proprieda-
de privada da terra e aumenta a possibilidade de manter e estender as
reas de cultivo ilegalmente devastadas.
Na tentativa de compensar essas facilidades para a no proteo
ambiental, a Lei criou um instrumento de controle e monitoramento
ambiental chamado Cadastro Ambiental Rural (CAR). O instrumento
foi saudado pelo discurso oficial como a forma de recuperar ou garantir
a existncia, monitorando-os, dos espaos protegidos em cada proprie-
dade privada. Era apenas um contra discurso: a Lei havia reduzido as
reas de proteo permanente, alm de facilitar sua confuso com as
reservas legais, reduzindo assim, tambm, as reservas legais.
O argumento, mais cnico que ingnuo, era o de que os r-
gidos preceitos do Cdigo Florestal de 1965 no estavam sendo

7
aplicado exatamente por serem muito rgidos e por afastarem os
produtores rurais de legalidade. Quer dizer, o descumprimento da
Lei deveria ser resolvido com a modificao da Lei, no com a exi-
gncia de seu cumprimento. Toda propriedade rural deveria ter de
20% a 80% de reserva legal dependendo da Regio. No ano de
1965, quando foi promulgada a lei anterior, por exemplo, o Paran
possua apenas algo em torno de 24% de seu territrio em matas
nativas, teoricamente poderia estar cumprindo a Lei, com um limite
baixo ainda de possibilidade de desmatamento. Se a Lei tivesse sido
aplicada, sem contar as reas de preservao permanente, o Paran
poderia ter mantido e recuperado boa parte de suas matas, mas isso
no ocorreu, muito pelo contrrio. A Lei no foi aplicada e os pro-
prietrios aumentando a ilegalidade, passando o Paran a ter um
percentual abaixo dos 4% de cobertura vegetal nativa quando da
promulgao da nova Lei, em 2012. A parte desta cobertura que for
reserva legal ou rea de preservao permanente deve ser cadastrada
e monitorada, e o que faltar para cada propriedade deveria ser repos-
ta. Esta a lgica formal do sistema.
Na realidade, a determinao pela modificao e flexibilizao
do Cdigo Florestal de 1965 se deu porque no sculo XXI se iniciou
uma campanha por sua aplicao e represso aos ruralistas que manti-
nham a violao da Lei e continuavam plantando em reservas legais e
em reas de preservao permanente, continuando o processo de des-
matamento como se no houvesse lei alguma. Teoricamente o cumpri-
mento da lei parece simples, bastaria no plantar nas reas proibidas
para que a natureza se regenerasse sozinha. No bem assim, porque
h problemas com invasoras e com perda de biodiversidade e outros
problemas mais complexos.
Iniciadas as aes para o cumprimento da Lei que completara
40 anos, houve um movimento contrrio dos infratores que culminou
na Lei 12.651/12 seis anos depois. No desmonte da antiga norma foi

8
criado o Cadastro Ambiental Rural - CAR, que teria a funo de ga-
rantir que cada propriedade privada tivesse a reserva legal cadastrada
juntamente com as reas de preservao permanente. Isso, na propa-
ganda oficial, compensaria o enfraquecimento das rgidas instituies
do Cdigo Florestal anterior. Alm disso, isso incrementaria os paga-
mentos por servios ambientais entre outros efeitos da chamada econo-
mia verde. Quatro anos depois de institudo, o CAR no d mostras de
capacidade de proteo, porque os ruralistas continuam empurrando o
prazo para sua aplicao, agora estendido para dezembro de 2017. Um
argumento falacioso foi de que pela Lei anterior no se podia fiscalizar
o cumprimento porque no se sabia onde estavam localizadas as reser-
vas legais e reas de preservao permanente, o que no era verdade
porque em muitos Estados era obrigatria a averbao destas reas no
Registro de Imveis e seria uma medida fcil de exigir e implementar,
seguramente mais fcil do que a implantao do CAR. Apesar disso, a
nova Lei criou tal Cadastro. O CAR, portanto, tem a lgica da proprie-
dade privada: cada propriedade deve cadastrar o permetro e, interna-
mente, as reas de preservao permanente e indicar claramente onde
esto os 20% de reserva legal; o resto da rea deve ser rea de produo,
desmatada e plantada.
Duas questes preocupantes surgiram ento. A primeira que
o CAR foi estendido aos povos tradicionais, indgenas e tribais. A se-
gunda a possibilidade do Cadastro ser utilizado como elemento de
regularizao fundiria ou de prova de direito territorial privado con-
tra direitos coletivos de proteo ambiental ou de povos tradicionais,
apesar de expressamente a Lei ter afastada esta possibilidade. O fato
que ainda quando a Lei dispe que no pode ser utilizado o Cadastro
para fins de regularizao fundiria ele acaba sendo usado, compondo
provas que sero analisadas em juzo ou administrativamente, como
se vem fazendo h quinhentos anos no Brasil, no que se chama grilo de
terra contra as disposies das sesmarias e das terras devolutas.

9
 A primeira preocupao apontada aparece claramente para os
povos, porque seria introduzir em seus territrios a lgica da proprie-
dade privada que , em geral, inversa a dos povos: tudo o que no for
exigncia legal de preservao ou proteo pode ser destrudo, como
se disse acima. Ou, uma vez cadastrada uma determinada rea como
reserva legal ou rea de preservao permanente, o restante tem uma
prvia autorizao para o corte raso. Este temor bsico levou o grupo
de Pesquisa Meio Ambiente: sociedades tradicionais e sociedade hege-
mnica, do PPGD da PUCPR a se debruar sobre a aplicabilidade do
CAR aos territrios dos povos tradicionais. O projeto de pesquisa foi
integrado a um projeto maior que recebeu apoio da Fundao Ford, o
que o viabilizou.
Nas primeiras anlises e levantamentos ficou claro que o proble-
ma da relao CAR com os povos tradicionais era muito mais comple-
xo e perigoso do que a primeira vista se podia imaginar. Inicialmente se
imaginava que bastaria que fosse admitido o Cadastro do permetro dos
territrios de populaes tradicionais, sem a localizao da reserva legal
e reas de preservao permanente, o que inibiria a lgica proprietria e
produtivista. Esta medida permitiria o uso tradicional sem inviabilizar
espaos internos, de tal forma que as reservas e as reas de preservao
pudessem ter a mobilidade que os povos tradicionais em geral lhe do.
Isto, porm, se mostrou extremamente difcil no s pela incompreen-
so dos rgos ambientais encarregados do Cadastro, mas tambm pe-
las limitaes tcnicas do sistema cadastral. Ainda assim, mesmo que
se venam estas resistncias ideolgicas e tcnicas, continua o problema
das superposies, o risco das provas contrrias, a particularizao de
espaos comuns, a perseguio oficial dos rgos ambientais marcados
pela ideologia da propriedade privada com absoluto desconhecimento
dos usos tradicionais, especialmente os agrcolas, como a situao de
quilombolas e outras culturas que se aproximam dos camponeses, etc.
Alis, o grande problema surgido que a profunda diversidade existen-

10
te entre os povos tradicionais exigiriam mltiplas formas de insero de
seus territrios no Cadastro e algumas garantias contra as ameaas da
propriedade privada e da ideologia proprietria dominante.
O fato que no projeto de pesquisa original, se pretendia que o
CAR fosse um componente seno menor, pelo menos no dominante,
em relao aos outros componentes, que eram o estudo da aplicabilida-
de da Conveno 169 e a chamada consulta prvia e o neo-extrativismo
como continuidade do velho processo de colonizao da Amrica e seus
povos. Durante a pesquisa, nos encontros com os povos e pesquisado-
res de outros grupos, como o Enconttra do Programa de Geografia da
UFPR e o Ekoa, do Meio Ambiente e Desenvolvimento tambm da
UFPR, foi ficando clara a urgncia, complexidade e importncia da
pesquisa sobre o CAR, de tal forma que ela foi predominando sobre as
outras, tomando a maior parte do tempo e da dedicao dos pesqui-
sadores. Da o nmero de seminrios, encontros e reunies realizadas
que tiveram como tema principal o CAR foi significativamente maior
do que os demais e esta publicao revela o aprofundamento havido.
Logo que a pesquisa se iniciou, ficou claro que a questo CAR
para os povos tradicionais era muito urgente sob risco de perda efetiva
de territrio. Ficou claro, tambm, que nem todos os povos tradicionais
correm o risco da mesma maneira.
Os indgenas, por exemplo, que tm um reconhecimento nas
leis nacionais e internacionais mais bem elaborado e mais efetivado e
que, por outro lado, tem maior capacidade de mobilizao e reivin-
dicao, esto sendo menos impactados, acrescido do fato de terem a
seu lado um rgo do Estado, a FUNAI, que tem a exclusiva funo
institucional de lhes dar amparo. Os que tm territrios demarcados e
homologados correm ainda menos riscos, enquanto que os que ainda
disputam territrio no tm no CAR um instrumento apropriado para
sua reivindicao. Isto quer dizer que os povos indgenas apenas no
podem permitir que no CAR de suas reas sejam destacadas as reservas

11
legais e reas de preservao permanente, porque isto poria em risco o
restante da rea e seu modo de vida e cultura.
J para os quilombolas o CAR pode ser um entrave para a manu-
teno da cultura e, especialmente, da agricultura tradicional, por isso
ainda h um longo e difcil espao de discusso. Como os quilombolas
no tm uma firme definio jurdica territorial, embora haja a garan-
tia constitucional do artigo 68, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, o risco claramente maior e mais srio, seja porque h um
limbo administrativo de proteo, Fundao Palmares, Incra ou iniciati-
va prpria, seja porque a maior parte das reas esto desprotegidas, sem
um reconhecimento formal e definitivo. Da cobra especial importncia
os estudos de aplicabilidade da Conveno 169, da OIT, como uma nor-
ma internalizada no sistema jurdico brasileiro. Os quilombolas, porm,
tm poder de negociao, maior organizao nacional e mais reconheci-
mento de direitos, o que, embora no facilite, garante mais visibilidade
para suas aes. Podendo enfrentar os riscos do CAR com mais presena
e fora. H grupos de trabalho e apoio nacional atravs da Coordenao
Nacional das Comunidades Quilombolas - CONAQ.
Para os demais povos tradicionais a situao pode ser muito mais
preocupante e, no limite, o CAR pode vir a ser o instrumento de sua
destruio. Povos como os faxinalenses, fundos de pasto, geraizeiros, e
outros que mantm terras comuns e terras familiares, podem ser afeta-
dos por determinaes de Cadastro totalmente contrrios aos seus usos,
costumes e tradies e, aps cadastrados em desconformidade, serem
multados e criminalizados pelo exerccio de sua cultura. Mais dom que
isso, o prprio Cadastro pode diretamente acirrar divergncias e facili-
tar o desmanche de formas tradicionais de ocupao, alm de impedir o
cadastro das terras coletivas como tradicionais. O sistema est montado
para que os tradicionais no sejam sequer exceo, assim, a luta para
que haja brechas e excees na realizao destes Cadastros. O problema
que na maior parte das vezes essas aberturas ficam merc dos rgos

12
Ambientais Estaduais, pouco sensveis aos direitos coletivos tradicio-
nais e culturais das comunidades locais.
Como o projeto se desenvolveu no Paran, ainda que tenha havi-
do seminrios com a presena de pessoas do Par, de So Paulo e de Santa
Catarina, e que tenha havido muita discusso com quilombolas, com in-
dgenas e com outros povos tradicionais, as discusses com os faxinalen-
ses foi mais aprofundada. No primeiro seminrio realizado sobre o CAR,
diferentes povos tradicionais estavam presentes, mas foi identificado um
problema real e urgente em relao aos faxinalenses, ento, tendo estes,
como exemplo, houve um intenso dilogo com os rgos competentes
estaduais e federais no sentido de abrir a possibilidade de Cadastros dife-
renciados, que viessem a permitir anlises posteriores diferenciadas, espe-
cialmente em relao ao uso coletivo da terra e a relao harmoniosa com
a natureza, bem como com as possveis sobreposies existentes.
Com a prorrogao dos prazos para a realizao do Cadastro, os
trabalhos iniciados no projeto junto aos povos e comunidades tradicio-
nais devem se prorrogar tambm. Alm disso, os estudos acadmicos
tambm devem se prolongar com mais especificidade em relao s
questes tericas do CAR e a propriedade da terra, especialmente a
questo do cumprimento de sua funo social revelada pelo CAR e sua
observncia e o atendimento aos imperativos da Conveno 169 da
OIT em relao aos povos tradicionais.

A Conveno 169 da OIT

A questo da Conveno 169 da OIT como componente do

projeto de pesquisa, por causa da relevncia do tema CAR, tambm
teve que sofrer adequao. De fato, a Conveno se transformou na
mais importante norma internacional sobre povos indgenas e tribais,
mesmo depois da Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos

13
Povos Indgenas e da Declarao Americana sobre os Direitos dos
Povos Indgenas, por duas razes, primeiro por ter uma normativida-
de mais adequada aos sistemas jurdicos latino-americanos e segundo
porque cria instrumentos mais ou menos precisos de reconhecimento e
valorizao, como a auto-atribuio e a consulta prvia. Alm, claro,
de ser extensiva aos demais povos tradicionais, chamados de tribais,
incluindo nestes quilombolas, faxinalenses, e quantos mais possam ser
considerados portadores de direitos coletivos tradicionais.
Quando se coteja a Conveno com o CAR ficam evidentes as
deficincias deste Cadastro. Salta vista a ausncia da consulta prvia.
No houve consulta prvia, portanto a sua aplicao est maculada de
incio na formulao da Lei geral. A ausncia de consulta prvia, porm,
deve ser objeto de estudos mais aprofundados porque a consequncia
da no aplicao ou adequao do CAR aos povos tradicionais pode ser
mais danoso que a no integrao de seus territrios no Cadastro, dei-
xando espao para que a m-f de usurpadores, grileiros e oportunistas
causem problemas de sobreposies e busquem, por via do Cadastro,
fazer provas de direitos inexistentes.
No incio do desenvolvimento do projeto, se imaginava que se
poderia estudar a possibilidade de aplicao da Conveno em outros con-
tinentes, porque at hoje ela ainda uma Conveno latino-americana,
tendo em vista que dos 22 pases que a ratificaram 15 so da regio, Caribe
includo, 4 da Europa, 1 da Oceania (Ilhas Fiji), 1 da sia (Nepal) e um da
frica (Central African Republic). Principalmente a frica poderia, com
algumas adaptaes, utilizar os princpios e regras plasmados na Conven-
o. Estes estudos j se haviam iniciado com discusses entre o Brasil e o
Qunia, organizados e promovidos pela Fundao Ford, mas fazia falta
uma aproximao maior com a frica, com suas novas constituies e com
os direitos dos povos em relao aos Estados Nacionais.
A questo latino-americana da Conveno 169 e a questo
brasileira inserida pelo CAR, porm, impuseram que os estudos se con-

14
centrassem nisso, deixando para o futuro prximo a questo africana,
mantida a convico de que os direitos, princpios e regras adotados
pela Conveno 169 da OIT podem servir para a proteo de todos os
povos que se possam chamar de tradicionais do mundo, apesar de ser
fruto da luta e perseverana dos povos indgenas da Amrica que no
sculo XX mudaram as constituies de seus respectivos estados nacio-
nais e da racista norma anterior da OIT, a Conveno 107, com um
trabalho que ultrapassou em muito as fronteiras nacionais.
As dificuldades de aplicao da Conveno na Amrica Latina
so facilmente sentidas e quando se aprofunda o estudo do CAR, por
exemplo, se v que seus idealizadores nem ao menos pensaram que
poderia haver dispositivos de normas internacionais aplicveis que im-
peliriam consulta dos povos formulao de polticas pblicas como
esta. Neste sentido os dois estudos separados devem ser rapidamente
juntados para que seja desvelada a omisso dos legisladores e aplica-
dores da Lei 12.651/12 e as formas de correo. O importante que
este instrumento seja ou possa ser utilizado pelos povos tradicionais em
defesa de seus direitos.
Os estudos a seguir so o produto destas pesquisas e dos tra-
balhos com as comunidades interessadas, mas ainda no chegaram ao
fim. Muito mais pesquisa e trabalho esto por vir, apesar dos resultados
j servirem de guia para novas aes.

Curitiba, outubro de 2016

Carlos Frederico Mars de Souza Filho

15
 CAR E POVOS TRADICIONAIS1

Carlos Frederico Mars de Souza Filho2

Claudia Sonda3
Angelaine Lemos4

RESUMO: A Lei 12.651/12 que substituiu o Cdigo Florestal Brasileiro

de 1965 criou um instrumento de controle e monitoramento ambiental
chamado Cadastro Ambiental Rural (CAR). O instrumento nasceu para
a ambio de ser um cadastro geral das terras do Brasil, abrangendo terras
destinas produo, a uso pblico, a povos tradicionais, a unidades de
conservao, etc. A lei florestal, como a maior parte das leis ambientais
no dispem claramente sobre a sua aplicao sobre as diferentes situaes
territoriais. O presente texto pretende justamente analisar essas diferentes
aplicaes e suas consequncias jurdicas e prticas.

1
Artigo anteriormente apresentado na Revista da Faculdade de Direito da UFG, v. 39, n.1, p. 77
- 91, jan. / jun. 2015. A citao dever ser feita preferencialmente pela revista.
2
Doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran e Professor da Pontifcia Universidade Catli-
ca do Paran. Coordenador do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente: Sociedades Tradicionais e Socieda-
de Hegemnica pela PUCPR e do Projeto Minerao, Conveno 169 da OIT e sua Consulta Prvia e
Cadastro Ambiental Rural para Povos e Comunidades Tradicionais em parceria com a Fundao Ford.
3
Doutora em Engenharia Florestal pela Universidade Federal do Paran, pesquisadora integrante
do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente: Sociedades Tradicionais e Sociedade Hegemnica pela
PUCPR e do Projeto Minerao, Conveno 169 da OIT e sua Consulta Prvia e Cadastro Am-
biental Rural para Povos e Comunidades Tradicionais em parceria com a Fundao Ford.
4
Graduada em Direito pela PUCPR e pesquisadora integrante do Grupo de Pesquisa Meio Am-
biente: Sociedades Tradicionais e Sociedade Hegemnica pela PUCPR e do Projeto Minerao,
Conveno 169 da OIT e sua Consulta Prvia e Cadastro Ambiental Rural para Povos e Comu-
nidades Tradicionais em parceria com a Fundao Ford.

17
PALAVRAS-CHAVE: Cadastro Ambiental Rural; CAR; Povos Tradi-
cionais; Terras Indgenas; Terras Quilombolas; Regularizao Fundi-
ria; Funo Social da Propriedade.

INTRODUO: O CAR E AS TERRAS

A proteo ambiental que inclui a proteo das florestas, das

guas e dos animais, ganhou desde a metade do sculo XX um con-
junto de leis que foram corporificadas na Constituio Brasileira de
1988. claro que esse conjunto de leis estruturadas a partir dos dispo-
sitivos constitucionais altera o uso e a propriedade da terra, devendo,
portanto, estarem articulados com os direitos de propriedade e posse
estabelecidos tambm no sistema jurdico e que tem como norma es-
truturadora tambm a Constituio.
A Constituio regulamentou a propriedade da terra associan-
do a ela alguns institutos ordenadores, como a funo social da pro-
priedade (art. 186, entre outros), mas tambm institutos claramente
protetores como a preservao da biodiversidade, da criao de espaos
territoriais e seus componentes para serem especialmente protegidos
(art. 225, entre outros). Entre os muitos critrios de proteo e funo,
ficaram reafirmados os direitos territoriais indgenas (art. 231) e esta-
belecidos os direitos terra quilombola (art. 68 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias -ADTC).
Em 2012 foi aprovada a Lei 12.651, que substituiu o Cdigo
Florestal de 1965. Esta lei estabeleceu um instituto, que embora no
seja novo, foi moldado em nova roupagem prometendo estabelecer um
definitivo controle sobre a proteo das florestas e demais formas de
vegetao que reveste as terras. O instituto se chamou Cadastro Am-
biental Rural CAR-.
A Lei o criou no artigo 29, nos seguintes termos: (fica criado)
o Cadastro Ambiental Rural - CAR, no mbito do Sistema Nacional de
Informao sobre Meio Ambiente SINIMA, (como um) registro pblico

18
eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para todos os imveis rurais,
com a finalidade de integrar as informaes ambientais das propriedades e
posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, pla-
nejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento.
Neste dispositivo legal no h nenhuma especificidade do im-
vel rural, podendo ser interpretado como obrigatrio a todos, por isso
como numa anlise ampla, pode se dizer que quando for completado
o sistema, todas as terras do Brasil estariam a ele integrado, excludas
as reas urbanas, como tais usadas, porque mesmo as urbanas com uso
rural estariam sujeitas a esta obrigatoriedade. Um imvel rural para
efeitos da lei sempre que seja uma rea contnua, do mesmo detentor,
qualquer que seja a sua localizao que se destina explorao extrativa
agrcola, pecuria ou agro-industrial, quer atravs de planos pblicos de
valorizao, quer atravs de iniciativa privada nos exatos termos do Es-
tatuto da Terra (Lei 4.504/64), artigo 4, inciso I.
De uma viso geral do sistema jurdico brasileiro se extrai que as
terras no Brasil podem ser pblicas, privadas, indgenas, quilombolas,
unidades de conservao ou devolutas. Para isso temos que entender
como privadas as terras como tais registradas e destinadas produo
e as pblicas aquelas estabelecidas no Cdigo Civil como pblicas, isto
, de propriedade do poder pblico, federal, estadual ou municipal, de
uso comum do povo, de uso especial ou dominicais. Este rol de terras
no dogmtico nem excludente, porque entre as terras pblicas, se
incluem muitas unidades de conservao e as terras indgenas, e entre
as privadas podem ser includas algumas unidades de conservao. Por
isso se est entendendo aqui a especificidade das terras e no sua natu-
reza jurdica, para dar entendimento ao conceito de imvel rural como
tal chamado no artigo 29 da Lei, para os fins de aplicao do CAR.
Desta forma, podemos entender que as terras chamadas de imvel rural
nesta lei para fins de obrigatoriedade do CAR no so apenas as assim
consideradas no Estatuto da Terra. Todas so consideradas, pblicas ou
privadas, incluindo as terras indgenas, as terras quilombolas, as unidades
de conservao em cada uma de suas categorias de manejo, as terras de ou-

19
tras populaes tradicionais e, finalmente, as devolutas. As nicas que esto
excludas so as urbanas que estejam sendo usadas para fins urbanos.
Teoricamente, se e quando todas as terras forem integradas ao CAR,
o que sobrar terra devoluta. Evidentemente que haver sobreposio e
tambm previsvel que muita terra devoluta seja declarada como posse
ou propriedade particular, apesar de ilegtima. Embora o CAR no tenha
carter fundirio, ambiental, claro que as coisas nem sempre so to
separadas assim, principalmente na prova da posse para fins de legitimao
e usucapio. Portanto possvel que haja uso indevido do CAR, por isso, as
estruturas de fiscalizao tero que ser fortes e com possibilidade de ligao
com as legitimaes fundirias. Isto , o CAR no isento e absolutamente
separado das condies fundirias, como veremos.
O CAR est previsto, portanto, na Lei 12.651/2012, regulamen-
tado pelo Decreto n 7.830, de 17 de outubro de 2012, pela Instruo
Normativa n 2/MMA, de 6 de maio de 2014 e sobre essa legislao
como base que se alinhava as ideias a seguir.

O CAR, OS INDGENAS E OS QUILOMBOLAS.

A Instruo Normativa n 2/MMA, em seu artigo 59, estabelece

que as terras indgenas sero consideradas inscritas no CAR quando
indicadas pela Fundao Nacional do ndio - FUNAI. Isto significa que
as terras indgenas que compuserem a base de dados do SICAR por es-
tarem na base da FUNAI sero consideradas inscritas, no como dado
terico, mas como realmente integrante do CAR. Quer dizer que no
necessria nenhuma outra providncia para a inscrio no CAR, mas
conveniente que cada povo e comunidade verifique se sua terra foi
realmente inscrita ou alguma razo burocrtica ou de qualquer ordem
impediu que fosse produzido o cadastro.
Por outro lado o artigo 30 estabelece: O proprietrio ou possui-
dor rural de pequena propriedade ou posse rural familiar, cuja rea do im-
vel rural seja de at 4 (quatro) mdulos fiscais e que desenvolva atividades

20
agrossilvipastoris, bem como das reas de terras indgenas demarcadas e
das demais reas tituladas de povos e comunidades tradicionais que faam
uso coletivo do seu territrio, caso julgue necessrio, poder solicitar o apoio
institucional ou de entidade habilitada para proceder inscrio no CAR.
Sendo assim recomendvel que os povos e comunidades peam apoio
institucional FUNAI ou ao MMA, ou aos rgos estaduais para veri-
ficar a existncia do registro de suas terras ou para proceder ao cadastro.
Quer dizer que as terras indgenas devero ser inscritas pela FU-
NAI, automaticamente, ou por solicitao dos interessados quando
ainda no fizer parte da base de dados do rgo indigenista ou quando,
por qualquer razo no tiver sido feito o cadastro.
Os quilombolas, apesar de no estarem diretamente referidos na
Lei, parece bvio que compete ao INCRA fazer a inscrio, sempre
que solicitado pela comunidade ou quando j tiver suficiente base car-
togrfica para faz-lo, j que ele o responsvel pelo reconhecimento e
regularizao fundiria destas terras.
Em relao a estes povos h alguns questionamentos. A regu-
lamentao da Lei 12.651/2012 relativamente clara para a proteo
das terras indgenas contra o uso inadequado por proprietrios que
venham a defini-las como reas de Reserva Legal ou mesmo de uso
alternativo5, como nos artigos 43 e 51. silente em relao s terras
quilombolas, mas aquele dispositivo em relao aos ndios deve valer
tambm para os quilombolas. Isto , como obrigao do administra-
dor do CAR pedir explicaes do proprietrio ou possuidor privado
que se sobrepuser a rea indgena, tambm se a sobreposio for em
relao a rea quilombola, por isso a importncia da verificao de
efetivao do cadastro.
Para as terras privadas, a inscrio no CAR tem o objetivo de
determinar as reas de proteo e a reserva legal, assim como estabelecer
os montantes e a possibilidade de desmatamento para fins de produo,

5
Uso alternativo, para a Lei, o uso destinado produo intensiva, isto , que agrida ou destrua
a natureza, ao contrrio da ocupao tradicional que um uso de baixo impacto e em geral
harmonioso com a natureza.

21
chamado de uso alternativo. Isto , a lgica do CAR saber, nas reas
privadas, o que deve ser preservado e o que pode ser utilizado. J em
relao s terras indgenas h um componente diferenciador, porque
em princpio as terras s podem ser utilizadas segundo a vontade do
povo que nela habita. A terra indgena reconhecida como tal para que
o povo a utilize segundo seus usos, costumes e tradies, portanto o es-
pao deve ser suficiente para que ele possa realizar e manter sua cultura.
Isto significa que a razo de ser da inscrio da terra indgena no CAR
sua preservao como rea indgena. Como o uso indgena de baixo
impacto na natureza, a sua inscrio tem apenas o sentido de proteo.
Por isso, no se pode negar aos ndios a inscrio de sua rea no CAR,
mesmo quando o processo de demarcao no est completo.
Se a deciso do povo usar a terra fora dos costumes e tradies,
por exemplo, para uso agrcola, as leis ambientais sobre ela incidiro.
Ento o CAR ganha novo sentido, mas igualmente necessrio, o de de-
marcar internamente reas de preservao permanente e reserva legal,
monitorando o seu cumprimento.
Quanto aos quilombolas, a situao um pouco diferente, mas
se aproxima. As terras quilombolas quando usadas segundo os usos,
costumes e tradies da comunidade tambm de baixo impacto na
natureza, da que a inscrio no CAR tem, tambm, o carter proteti-
vo e autoatribudo, segundo a Conveno 169 OIT (Decreto 5.051,
de 19 de abril de 2004) e o Decreto 4.887, de 20 de novembro de
2003. Entretanto, h ainda muita disputa fundiria em relao s
terras quilombolas e apesar da clareza da Conveno 169 OIT, nem
sempre h reconhecimento oficial. Por outro lado, o INCRA, apesar
da atribuio deste reconhecimento, no tem como principal ou ni-
ca tarefa de terra a questo quilombola, como a FUNAI em relao
aos ndios, o que torna mais dificultoso o reconhecimento. Mas, de
qualquer forma, a terra quilombola tem razo de inscrio no CAR
no sentido de proteo contra a utilizao indevida de proprietrios
privados como suas reas de preservao ou de uso alternativo. Por
isso importante o cadastro.

22
 Tanto para os indgenas como para os quilombolas, com uso de
baixo impacto ambiental, a inscrio tem sentido protetivo integral da
rea, no tendo sentido a demarcao interna de reas de preservao
permanente nem a criao de reserva legal. A reserva legal no conceito
da Lei a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse
rural de uso produtivo ou alternativo, portanto reserva legal rea de
proteo em terras destinadas ao uso privado alternativo. Quer dizer,
a demarcao interna (ou existncia externa) destas reas de proteo,
como a reserva legal e as reas de proteo permanente no so neces-
srias para as terras indgenas e quilombolas quando usadas segundo os
usos, costumes e tradies das comunidades.
Em concluso, tanto as reas indgenas como as quilombolas
devem estar inscritas no CAR com o sentido de preservao ao uso es-
pecficos destas comunidades, sem exigir qualquer condicionamento
interno que no seja os prprios de suas culturas. Os rgos ambien-
tais, em geral, no reconhecem as especificidades e particularidades
culturais dos povos tradicionais, por isso aplicam as leis de forma
homognea sobre realidades e direitos plurais heterogneos. Com essa
interpretao das leis ambientais a ao dos rgos ambientais acirra
conflitos e muitas vezes estabelecem injustias e desrespeito aos direi-
tos culturais. Esta prtica conhecida pelos povos tradicionais que
tem dificuldade, muitas vezes, de usar a terras segundo seus costumes
e tradies por imposio dos rgos ambientais que, quase sempre,
os criminaliza pelas prticas tradicionais. O CAR, como instrumento
de monitoramento, porm, deve se apropriar destas diferenas. Na
realidade a Instruo Normativa n 02/2014 do MMA determina que
as terras indgenas ingressem no CAR pelo seu permetro, indepen-
dentemente de demarcaes internas. Este aspecto, porm deve ficar
bem claro para que o CAR no se transforme em instrumento de
degradao de terras indgenas, quilombolas e de outras populaes
tradicionais, nem seja violadora dos direitos destes povos, por isso
necessrio extremo cuidado na sua implementao, como se ver mais
adiante ao se analisar o CAR e a Conveno 169/OIT.

23
 O CAR E AS OUTRAS POPULAES TRADICIONAIS.

Se a situao dos indgenas e quilombolas j no fcil, as ou-
tras populaes tradicionais6, faxinalenses, geraizeiros, quebradeiras de
coco, fundo de pasto, mangabeiras, seringueiros, pescadores, ribeirinhos,
etc, uma incgnita. A territorialidade destas populaes de precria
regulamentao, ainda que inerente sua existncia, quer dizer, estas po-
pulaes s existem na relao com o territrio que lhes corresponde. A
Lei 9.985/00, que disciplina as Unidades de Conservao estabeleceu as
Reservas Extrativistas e as Reservas do Desenvolvimento Sustentvel para
o uso, manuteno e preservao da cultura das populaes extrativistas
e camponesas tradicionais7. Desta forma, as populaes tradicionais que
tenham sido reconhecidas como Reserva Extrativista ou de Desenvolvi-
mento Sustentvel, devem ter o mesmo encaminhamento que os ind-
genas, substituindo a FUNAI pelo Instituto Chico Mendes ICMBio.
Porm os reconhecidos em Reservas Extrativistas e de Desenvolvimento
Sustentvel so muito poucos em relao ao universo das populaes tra-
dicionais e mesmo assim, sua situao jurdica muitas vezes precria,
porque o Instituto Chico Mendes tem grande dificuldade de lidar com
a preservao ambiental ligada a populaes humanas, a dimenso so-
cioambiental, como o caso destas Unidades de Conservao.
A diferena entre estas populaes e os indgenas e quilombolas que
os indgenas, mesmo sem a terra demarcada, podem recorrer FUNAI para
proceder o Cadastro, ainda que se estabelea um conflito pela negativa da
FUNAI, assim tambm os quilombolas em relao ao INCRA. As demais
populaes tradicionais, porm, nem mesmo um interlocutor adequado

6
interessante analisar os estudos de comunidades e povos tradicionais e a cartografia social: AL-
MEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Nova cartografia social: territorialidades especficas e politiza-
o da conscincia das fronteiras. In: ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de; FARIAS JNIOR,
Emmanuel de Almeida. (Org.). Povos e comunidades tradicionais: nova cartografia social. 1ed.
Manaus: UEA Edies, 2013, v., p. 157-173.
7
Para uma anlise mais aprofundada sobre Unidades de Conservao e a Cultura, o livro: LEU-
ZINGUER, Marcia Diegues. Natureza e Cultura: unidades de conservao de proteo inte-
gral e populaes tradicionais residentes. Curitiba : Letra da Lei. 2009.

24
tem, porque tem que se remeter diretamente s instncias estaduais do CAR,
que, em geral, no tem nem familiaridade nem disposio para tratar deste
assunto. Da a questo: quem providenciar o Cadastro destas populaes?
Ou quem estar encarregado de reconhecer e incluir estas terras no CAR?
Para responder a esta questo seria necessrio elaborar normas espec-
ficas para o CAR de povos tradicionais. Entretanto, h o problema de quem
elabora estas normas, j que os rgos ambientais, ICMbio inclusive, tem
pouca sensibilidade para o reconhecimento destas populaes, especialmente
quando seu territrio se sobrepe a outras Unidades de Conservao, o que
muito comum o Poder Pblico escolher reas ocupadas por populaes
tradicionais, exatamente porque so as reas mais preservadas, alis preserva-
das pela existncia daquele povo naquele local. necessrio que os prprios
povos tradicionais tomem a dianteira para propor esta normatividade, que,
alis, depende de consulta prvia, segundo a Conveno 169/OIT, como
veremos a seguir. O pior modelo seria deixar a cargo de interpretaes dos
servidores estaduais sem nenhuma formao ou sensibilidade em relao a
estes povos e com uma viso privatista e produtivista da terra. Esta luta dos
povos tradicionais para cadastrar seus territrios inicia com o reconhecimen-
to da propriedade ou posse coletiva, em contradio com a propriedade ou
posse individual. fundamental que o rgo de cadastro reconhea o carter
coletivo da propriedade ou posse, caso contrrio, como ficou dito acima, ser
necessria a demarcao interna de reserva legal e reas de preservao per-
manente, o que significa na prtica a liberao do resto da rea para produo
chamada Lei de alternativa, isto , produo intensiva ou capitalista, sob pena
de descumprimento da funo social da propriedade.
Por outro lado, a Lei 12.651, assim como o anterior Cdigo Flo-
restal de 1965 substitudo, no favorece a interpretao de que o manejo
tradicional por estas populaes seja correto. Como ambos os cdigos,
o substituto e o substitudo, foram pensados na propriedade produtiva,
as normas protetoras dos usos e costumes tradicionais destas populaes
deveriam estar em outra legislao, mas o CAR produto do Cdigo
vigente e se aplica a todas as terras no s as de produo capitalista, pro-
duo hegemnica e curiosamente chamada de alternativa.

25
 Por exemplo, no caso dos Faxinais, no criadouro comunitrio,
onde existe a floresta tambm esto os animais. A interpretao da lei
por parte dos rgos ambientais, como o Instituto Ambiental do Para-
n IAP, por exemplo, multar os camponeses porque h impedimen-
to da regenerao natural pelos animais. No se reconhece o modo de
produo, nem mesmo o fato de que esta atividade produtiva tradicio-
nal de baixo impacto. So inmeras tambm as situaes complicadas
junto aos povos quilombolas. A situao melhora um pouco em relao
aos ndios exatamente porque h uma legislao mais consistente de
proteo destes povos.
Urge, portanto, medidas que capacitem as populaes tradicio-
nais na propositura do Cadastro e o convencimento das autoridades de
que o cadastro deve ser por posse ou propriedade coletiva e no indi-
vidual. Uma vez pautada e reconhecida a heterogeneidade dos povos,
inclusive com normas jurdicas especficas deveria haver um processo
massivo de capacitao dos tcnicos dos rgos ambientais para realizar
a anlise dos cadastros dos povos tradicionais.

O CAR E A CONVENO 169/OIT

A Conveno 169/OIT um tratado internacional ratificado
pelo Brasil e quase todos os demais pases da Amrica Latina, conver-
tido em lei interna pelo Decreto n 5.051, de 19 de abril de 2004, que
estabelece normas para o relacionamento entre os Estados Nacionais e
os povos tradicionais existentes em seus respectivos territrios.
A conveno garante diretos territoriais, a propriedade e a posse
coletiva sobre a terra destas populaes, alm, claro dos direitos
cultura e desenvolvimento prprios. Ao estudo do CAR trs institutos
ali albergados tm especial interesse: o direito coletivo terra; a auto-i-
dentificao; e a consulta prvia.
O primeiro bvio, estes povos (A conveno os chama de povos)
tm garantida a sua territorialidade coletiva, isto , h um direito a terra

26
que ocupam que deve ser entendida no como uma propriedade indivi-
dual, moderna e legitimada em um contrato, mas considerada segundo
os usos, costumes e tradies do povo respectivo, apesar da Conveno
chamar de propriedade. A Conveno se refere especificamente palavra
territrio e o vincula ao modo como as populaes o utilizam8.
A auto-identificao ou auto-atribuio a forma como estes po-
vos devem ser reconhecidos pelos Estados Nacionais e pela populao na-
cional. Isto significa que estes povos ao se reconhecerem como tais devem
ter as garantias que a Conveno e as leis nacionais lhes do.
Para isso a Conveno reconhece duas formaes de povos dife-
rentes, os povos indgenas, aqueles que j existiam antes da colonizao
e os tribais, povos constitudos, na realidade autoconstitudos, durante o
processo de colonizao e permanente organizao do Estado Nacional.
Obviamente estes povos devem existir nos dias de hoje para exercer estes
direitos. Embora o nome tribais no seja ideal para reconhecer estes povos,
nem para distingui-los dos indgenas, assim estabeleceu a conveno9.
Finalmente estabelece a Conveno que todos os atos praticados
pelos Governos nacionais, incluindo legislao, que afetem os direitos
destes povos devem ser precedidos de uma consulta para a livre mani-
festao da aceitao. No houve neste caso concreto qualquer consul-
ta para o estabelecimento do CAR sobre suas terras. Obviamente que
esta consulta to mais necessria quando houver prejuzo ou dano a
qualquer direito garantido pela Conveno ou pelas leis nacionais. Mas
inclusive para saber se h ou no dano necessria a consulta, porque
pelos parmetros estabelecidos na Conveno quem deve dizer se h ou
no dano o povo afetado.
8
Textualmente o artigo 13 da Conveno: 1. Ao aplicarem as disposies desta parte da Conven-
o, os governos devero respeitar a importncia especial que para as culturas e valores espirituais
dos povos interessados possui a sua relao com as terras ou territrios, ou com ambos, segundo
os casos, que eles ocupam ou utilizam de alguma maneira e, particularmente, os aspectos coletivos
dessa relao. 2. A utilizao do termo terras nos Artigos 15 e 16 dever incluir o conceito de
territrios, o que abrange a totalidade do habitat das regies que os povos interessados ocupam ou
utilizam de alguma outra forma.
9
Deve se levar em conta que a palavra tribal no tem o exato significado em todos os idiomas
oficiais da OIT, por isso deve prevalecer o conceito estabelecido e no o nome propriamente dito.

27
 O CAR COMO O CONTROLE AMBIENTAL DO
TERRITRIO BRASILEIRO. AS TERRAS DEVOLUTAS.

Como j ficou dito acima, o que se extrai da Lei e das afirma-

es administrativas oficiais que a pretenso do CAR o controle
ambiental e florestal de todo o territrio brasileiro, por isso no basta
o cadastro das terras de produo ou de propriedade privada, sendo
necessria a incluso de todas as terras, excludas as urbanas, cujas man-
chas aparecero nos mapas derivados do cadastro.
Neste sentido, absolutamente fundamental que todas as terras
sejam cadastradas, porque as que sobrarem, em no sendo urbanas, se-
ro devolutas e como tais devem ser reconhecidas. Para que isso ocorra
muito importante que sejam cadastradas rapidamente as terras in-
dgenas (FUNAI) e as Unidades de Conservao com territrios bem
definidos, como os Parques Nacionais, Reservas Extrativistas, do De-
senvolvimento Sustentvel, Florestas Nacionais e outras administradas
pelo ICMBio e pelos Estados Federados, e reas quilombolas e de refor-
ma agrria, definidas pelo INCRA. Alm destes, que so oficialmente
reconhecidas e plotadas geodesicamente, importante cadastrar as rei-
vindicadas como de populaes tradicionais. Outras reas de fcil ca-
dastro so as pblicas estaduais e federais com destinao efetiva, como
as chamadas terras do Exrcito e dos Institutos de Pesquisa e Fomento,
como Embrapa e seus correlacionados estaduais. Feito isso, o cadas-
tro das terras produtivas ou destinadas a produo, privadas revelariam
eventuais superposies, com solues previstas na Lei.
Algumas normas da poca da ditadura militar aumentaram a
confuso fundiria da Amaznia como o Decreto Lei 1.164/71 que de-
clarou indispensveis segurana e desenvolvimento nacionais as terras
devolutas situadas a 100 km de cada lado das rodovias federais existentes
e projetadas, o que praticamente cobria todo o territrio. Esta norma,
obviamente inconstitucional, foi revogada em 1987 e substituda pelo
Decreto-Lei 2.375/87, que gera ainda mais confuso, redistribuindo as
terras e na prtica, mantendo-as no mbito federal como terras afeta-

28
das. Todas estas terras abrangidas pelo revogado Decreto-Lei de 1971,
incorporadas ao domnio federal e afetadas, devolutas, federais ou esta-
duais, teriam que ser as primeiras a ingressar no CAR, o que facilitaria
a proteo da Amaznia. Como o CAR no tem carter fundirio, no
tem importncia que em 2009, aumentando a confuso foi editada a
Lei n 11.952/2009, que introduziu critrios de regularizao fundiria
de ocupaes em terras da Unio. De fato, qualquer regularizao fun-
diria deve ser precedida da inscrio no CAR. Deve se insistir sempre
que a Lei criou o CAR com a finalidade de proteo ambiental e no de
regularizao fundiria, que o uso do CAR para regularizao fundiria
indevido, mas no possvel fazer regularizao fundiria sem a terra
e seu uso estarem ambientalmente adequado, portanto, qualquer regu-
larizao fundiria deve ser precedida do CAR ou, dito de outra forma
no pode haver regularizao fundiria sem a existncia previa do CAR.
Com isso e com a delimitao das terras dos povos tradicionais,
o CAR teria uma base para a anlise de sobreposies e para as corre-
es e esclarecimentos necessrios. bem verdade que em muitos casos
falta base cartogrfica para os territrios tradicionais, no que devem ser
rapidamente apoiados.

O CAR E A REGULARIZAO
FUNDIRIA DE TERRAS PRIVADAS.

O sistema jurdico de propriedade da terra no Brasil est fun-

dado no Registro de Imveis, que funciona em um modelo cartorial
arcaico e com lacunas capazes de facilitar a fraude e aquilo que se chama
grilo, especialmente contra o interesse pblico e social. O CAR surge
como um novo registro que pretende ter a relevante funo de moni-
torar e garantir a execuo das polticas ambientais e a prevalncia das
leis protetivas do meio ambiente, por isso mesmo tem reiteradas vezes
negado seu carter fundirio. Isto significa que para o CAR no impor-
ta a natureza jurdica da ocupao, que pode ser posse ou propriedade.

29
Como o cadastro declaratrio o declarante deve apresentar os docu-
mentos em que fundamente sua posse ou propriedade.
Seguramente estas declaraes geraro sobreposies no s de
posses com propriedade, mas de propriedade com propriedade e de
posse com posse, pela singela razo de que os Registros de Imveis que
emitiro os documentos em que se basearo as declaraes so pouco
ou nada confiveis em termos de referencias geodsicas e cartogrficas,
apesar da lei determinar que haja um cadastro real das propriedades.
Por outro lado a prova da posse no necessariamente documental,
mas mesmo que o seja, ser ainda menos confivel.
Isto teria pouca importncia se o CAR fosse permanentemente
monitorado e expurgado destas imperfeies e sobreposies. Ocorre
que, ao contrrio, a existncia do CAR e sua aceitao pelo rgo am-
biental pode ser o primeiro passo para a comprovao de ocupao e
posse, no aproveitamento de brechas legais, algumas da grandeza da
usucapio e outras inseridas em leis recentes com as normas relativas
chamada terra legal.
O Programa chamado Terra Legal tem seu marco jurdico na
Lei n 11.952, de 25 de junho de 2009. Esta uma lei explcita de
regularizao fundiria, que a princpio no teria relao com o CAR,
mas como uma lei que busca legitimar a posse de terras pblicas, em
geral vedada no ordenamento, na Amaznia Legal, se aproxima da Lei
Florestal, especialmente do CAR que pode tambm ter a posse como
fundamento. A comunicao entre os rgos fundirio e ambiental, na
regio abrangida pela Lei n 11.925/09, teve ser muito estreita, para
evitar a utilizao do CAR como prova de posse ou ocupao e tam-
bm para deixar mais rgida a concesso da regularizao em reas cuja
proteo ambiental deva ser mais presente e, especialmente onde possa
haver ocupao de populaes tradicionais.
Deve se levar em conta que a ocupao por populaes tradicionais,
do ponto de vista ambiental mais recomendvel e, do ponto de vista
fundirio os direitos das populaes tradicionais devem prevalecer sobre
direitos de ocupao privada e produtiva em terras pblicas ou devolutas.

30
 Assim dito, se pode observar que o CAR no um instrumento
incuo em relao regularizao fundiria, e pode ter influncia sobre
as disputas sobre posse e dominialidade das terras.

O CAR E SUAS CONSEQUENCIAS JURDICAS.

A FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE.

Como o sistema jurdico est depositando grande esperana no

CAR para que possa haver uma efetiva proteo ambiental e integrao
das informaes ambientais, para que haja controle, monitoramento,
planejamento ambiental e econmico e combate ao desmatamento
necessrio analisar quais as consequncias jurdicas da no observncia
de sua inscrio por quem tem a obrigao de faz-lo.
A prpria Lei 12.651/2012 estabelece algumas consequncias
jurdicas positivas e negativas em relao ao CAR. No artigo 6, por
exemplo, exige o devido cadastro para a prtica de aquicultura. No
artigo 15, possibilita a incluso das reas de Preservao Permanente
no cmputo da Reserva Legal desde que haja inscrio no CAR. O
artigo 26 subordina a licena para o desmatamento, ou uso alter-
nativo do solo, inscrio do imvel no CAR. As Cotas de Reserva
Ambiental -CRA- somente podero ser utilizadas por imveis cadas-
trados no CAR, segundo o artigo 44. Alm disso a inscrio no CAR
condio obrigatria para adeso aos chamados PRA, Programas de
Regularizao Ambiental.
Estas so algumas das consequncias jurdicas do CAR para os
imveis privados. Porm obviamente no so as nicas. A Constituio
brasileira, em seu artigo 186 estabelece que a propriedade imvel rural
somente cumprir sua funo social quando utilize adequadamente os
recursos naturais e promova a preservao do meio ambiente (inciso
III). Aquela terra de produo, privada, portanto, que no seja inscrita
no CAR nos prazos estabelecidos em Lei, claramente est em desacor-
do com a preservao ambiental e, portanto, descumprindo a funo

31
social. Portanto a principal consequncia jurdica da ausncia de CAR
para as terras privadas o descumprimento da funo social10.
de se notar que a propriedade inscrita no CAR que descumpra a
preservao ambiental tem a oportunidade de adeso aos PRA (Programa de
Regularizao Ambiental), mas se no est inscrita no pode faz-lo, portanto
no pode cumprir a funo social. Mas deve ficar claro que a simples ausncia
de inscrio no CAR pe a propriedade em violao da funo social por no
permitir a execuo do Cdigo Florestal. Se a propriedade estiver produzin-
do regularmente sem CAR, estar violando a Lei Ambiental, portanto em
desfuno social; se no estiver produzindo ou se no tem grau de utilizao
da terra de uso alternativo compatvel com as leis agrrias tambm est em
desfuno. As normativas do INCRA de obteno de terras para a reforma
agrria deveriam incluir no Laudo Agronmico de Vistoria a existncia ou
no do CAR. Na ausncia, o pressuposto da desfuno deveria ser aplicado,
no caso de existncia, ele deveria servir de base para os tcnicos do INCRA,
para procederem, por exemplo, uma anlise multitemporal do imvel rural,
evidenciando ou no a degradao ambiental do imvel objeto da vistoria.
Ou seja, com o CAR , possvel estabelecer parmetros concretos para co-
nhecer os ndices de degradao ambiental, ao longo do tempo, incluindo a
verificao do cumprimento ou no do PRA pactuado ou repactuado.

O CAR E SUA PUBLICIDADE.

No Brasil h um costume administrativo de que os cadastros de

terras so secretos. Os rgos estaduais de terras, quase todos j extintos,
mantinham seus registros de terras devolutas cuidadosamente escondidos
da populao em geral, com temor de ocupaes. Se h de reconhecer que
havia algumas dificuldades prticas de abrir as informaes, por um lado
porque as terras devolutas so no delimitadas, portanto de difcil loca-
lizao, quer dizer, as terras devolutas somente so realmente conhecidas
10
Para maior aprofundamento da Funo Social da Propriedade ver: MARS, Carlos Frederico.
A funo social da terra. Porto Alegre: Editora Fabris. 2003.

32
depois do processo discriminatrio que as estrema das terras privadas e
pblicas, por outro lado no havia informao digital e a precariedade da
cartografia as vezes impedia essa informao. verdade tambm que es-
condido por estas razes verdadeiras estava o temor de desvelar injustias
e precariedades ocupao territorial brasileira de todos os tempos.
O CAR, porm, um cadastro de terras de grande utilidade
para o exerccio de polticas pblicas, especialmente ambientais, fun-
dado em dados precisos geodesicamente falando e de fcil exposio
cartogrfica. As polticas pblicas ambientais no so s do interesse do
Estado, mas ao contrrio so um direito de todos, segundo os termos
do artigo 225 da Constituio Federal.
Neste sentido, todos tm direito a conhecer o CAR, ele tem que
ser um instrumento aberto a toda populao para que possa haver um real
exerccio do direito ao meio ambiente equilibrado. Alis, assim compreen-
dido, o CAR pode vir a ser um instrumento no s de monitoramento pelo
Poder Pblico, mas principalmente pela populao em geral.
Neste particular os povos tradicionais, indgenas e tribais, in-
cluindo os camponeses familiares, podem ter mais um instrumento
de proteo de seus territrios e uma clara demonstrao como o seu
modo de produo harmnico com a preservao das florestas e de-
mais formas de vegetao.

CONSIDERAES FINAIS

Os povos indgenas, quilombolas, demais tribais podem recla-

mar do CAR um atendimento especial para que suas terras sejam in-
tegradas ao Cadastro como propriedade ou posse coletiva e no seja
demarcada internamente com as reas de preservao permanente e
muito menos as reservas legais, garantindo que o uso que do s terras
seja segundo seus usos, costumes e tradies.
Todos os povos, ao terem direito autoidentificao ou autoa-
tribuio, devem ser reconhecidos como sujeitos coletivos para o cadas-

33
tramento de suas propriedades ou posses coletivas, seus territrios, nos
termos da Conveno 169/OIT.
O CAR tem que ser pblico, de fcil acesso a todos, especial-
mente aos povos tradicionais para que eles tambm possam monitorar
suas terras e, especialmente, os entornos delas.
Este Cadastra criado pela Lei substituta do Cdigo Florestal
pode ser de boa utilidade para o meio ambiente, para a natureza e para
os povos tradicionais, mas, como todo instrumento legal, pode virar
letra morta, ineficiente e servir para propsitos aos quais no foi criado.
Por isso, os povos tradicionais e a populao em geral tm que per-
manecer em viglia para que os prazos sejam cumpridos e os objetivos
perseguidos alcanados.

REFERNCIAS

ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de. Nova cartografia social: terri-

torialidades especficas e politizao da conscincia das fronteiras. In:
ALMEIDA, Alfredo Wagner Berno de; FARIAS JNIOR, Emmanuel
de Almeida. (Org.). Povos e comunidades tradicionais: nova carto-
grafia social. 1ed. Manaus: UEA Edies, 2013, v., p. 157-173.

MARS, Carlos Frederico. A funo social da terra. Porto Alegre:

Editora Fabris. 2003.

LEUZINGUER, Mrcia Diegues. Natureza e Cultura: unidades de

conservao de proteo integral e populaes tradicionais residen-
tes. Curitiba : Letra da Lei, 2009.

34
 PARECER SOBRE POVOS E COMUNIDADES
TRADICIONAIS FRENTE AO CADASTRO
AMBIENTAL RURAL: RETRATO DE UMA RELAO
EXCLUDENTE E MERCANTILIZADA

Katya R. Isaguirre-Torres11
Jorge Ramn Montenegro Gmez12

INTRODUO

Institucionalizado pela Lei Florestal Brasileira n 12.651, de 25

de maio de 2012, o Cadastro Ambiental Rural (CAR) tem a finalidade
de um registro pblico eletrnico de mbito nacional, obrigatrio para
todos os imveis rurais, para o fim de integrar as informaes ambientais
das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle,
monitoramento, planejamento ambiental e econmico e combate ao des-
matamento (art. 29 da Lei 12.651/2012). De carter declaratrio e no
fundirio, a lei institui o CAR com a ambio de ter um instrumento de
controle e monitoramento da qualidade ambiental, porm, seu formato
no permite o enquadramento no sistema das distintas territorialidades
que marcam a diversidade fundiria e de manejo dos bens naturais do ce-
nrio nacional, o que permite questionar qual a noo de ambiente, sob
qual racionalidade este cadastro foi criado e como dialoga com os saberes
dos povos e comunidades tradicionais, principal recorte deste trabalho.

11
Advogada, Professora no Departamento de Direito Pblico da Universidade Federal do Paran.
Leciona nos cursos de graduao e ps-graduao as disciplinas de direito ambiental e direito
agrrio. Coordenadora do grupo de pesquisa e extenso EKOA: Direito, Movimentos Sociais
e Natureza do Programa de Ps-Graduao em Meio Ambiente e Desenvolvimento da UFPR.
Pesquisadora colaboradora da unidade de Socioeconomia, Ambiente e Desenvolvimento (SEED),
do Departamento de Gesto e Cincias do Ambiente da Universidade de Lige, Campus Arlon.
12
Gegrafo. Professor dos cursos de graduao e ps-graduao em Geografia da Universidade
Federal do Paran. Integrante do Coletivo de Estudos sobre Conflitos pelo Territrio e pela Terra
(ENCONTTRA) e do Grupo de Trabalho Desarrollo rural: disputas territoriales, campesinos y
decolonialidade do Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO).

35
 Como ser mais bem descrito posteriormente, boa parte das re-
flexes que so feitas ao longo deste texto se referem inter-relao
entre a escala federal em que o CAR se prope e a escala estadual do
Paran onde foram realizadas uma srie de dilogos e aes que bus-
caram a aproximao entre o cadastro e as comunidades tradicionais.
Nesse sentido, sem perder de vista uma anlise da sistemtica do CAR
como norma nacional, o foco principal foi aprender com o processo
empreendido por povos, comunidades tradicionais e pesquisadores no
Paran para enfrentar o silncio com que o CAR tratava esses grupos
com identidades coletivas autodefinidas.
O prazo previsto para a inscrio dos cadastros pelos proprie-
trios e possuidores era de um ano aps a implantao do Sistema de
Cadastro Ambiental Rural (SICAR) o que, pela fora do Decreto 8.235
de 5 de maio de 2014 encerraria em 5 de maio de 2015. Esse prazo
foi prorrogado por um ano e teria seu trmino no dia 5 de maio de
2016. No dia 4 de maio de 2016, a medida provisria n 724, prorro-
gou novamente por um ano o prazo obrigatrio de regularizao para
os proprietrios com at quatro mdulos fiscais (modalidade onde so
consideradas terras de povos e comunidades tradicionais). Tal medida,
se confirmada pelo legislativo, poder garantir o prazo at o final de
2017 para que os proprietrios e possuidores de reas rurais insiram
suas terras no sistema.
Essas sucessivas prorrogaes de prazos tm relao com as difi-
culdades de implantao do sistema e a posterior adeso dos usurios.
No boletim informativo elaborado pelo Servio Florestal Brasileiro
(SFB), de 5 de maio de 2016, verifica-se que o percentual de rea total
nacional cadastrada de 81,69%. O boletim informa que na regio
norte o CAR j atingiu mais de 100% da rea cadastrada. Nos estados
do nordeste esse percentual de 59,44%, centro-oeste 78,72%, sudeste
80,88% e sul 64,74% (SFB, 2016).
Esses dados gerais, no entanto, escondem dificuldades relacio-
nadas a diversidade fundiria existente no pas. Nesse parecer, o ob-
jetivo se centra em mostrar como se d a relao entre o CAR e as

36
territorialidades dos povos e comunidades tradicionais. O SICAR
um programa projetado para a lgica proprietria individual, que no
oferece alternativas para comportar as diferentes formas de posse e pro-
priedades coletivas ou ainda o direito de acesso dos povos aos recursos
da biodiversidade, como os diversos povos dedicados ao extrativismo.
Ainda que o acesso ao sistema oportunize a possibilidade de um link
para o cadastro de povos e comunidades tradicionais, se percebeu que
o programa mantm, mesmo nesse campo especfico, praticamente a
mesma sistemtica utilizada para o registro individual, invisibilizando
essas comunidades, seu indiscutvel compromisso com a preservao
ambiental e seus conhecimentos especialmente adaptados aos territ-
rios onde reproduzem sua vida.
Essas diferentes formas de uso e ocupao dos solos, das flores-
tas e das guas igualmente no possuem plena conformidade com as
definies tradicionais de reas de preservao permanente, reas con-
solidadas, de uso restrito ou reas de reserva legal, opes essas que se
tm como obrigatrias para insero das reas no sistema. A ausncia de
consulta prvia, em um tema to delicado como o uso do territrio,
se d em contradio com a Conveno 169 da Organizao Interna-
cional do Trabalho e em desacordo com os objetivos gerais e especficos
da Poltica Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais (Decreto
n 6040/2007).
A dificuldade que esses povos e comunidades enfrentam no
acesso s informaes prvias e qualificadas para realizar o cadastro
acrescenta-se ainda ausncia de recursos financeiros e humanos para
a formao e discusso do tema, apesar da obrigao legal do poder
pblico federal e estadual nesse sentido. Essa situao ainda se agrava
mais quando se constata que os povos e comunidades tradicionais do
Paran tiveram acesso ao cadastro via link especfico, duas semanas
antes do final do prazo. Diante desse quadro marcado pelas limitaes
(de acesso, de entendimento, de participao, de organizao dos entes
pblicos, etc.) vrios problemas podem ser constatados ou previstos:
casos de sobreposio que podem ameaar o reconhecimento dos seus

37
territrios; desagregao dos espaos coletivos diante de cadastros indi-
vidualizados; invisibilizao das lutas que vm sendo construdas por
esses povos e que ficariam fora do registro do CAR por no poder fazer
uma inscrio como grupo, etc.
Considerando que os povos e comunidades tradicionais pos-
suem conhecimentos e prticas que revelam outras lgicas de uso e
que geram menor impacto ambiental, seus territrios geralmente con-
servam maior parcela da biodiversidade que seus vizinhos dedicados
agricultura e silvicultura de grande intensidade. Nesse sentido, cabe
indagar em que medida, diante da dificuldade de acesso ao CAR, se
est realmente atendendo aos objetivos de um ambiente equilibrado e
socialmente justo. E, considerando o direito terra e ao territrio como
um dos elementos essenciais para a reproduo da vida,igualmente
questiona-se qual o efetivo potencial do CAR (ainda que se enfatize o
carter no fundirio do registro) enquanto medida que permita iden-
tificar a diversidade de usos do solo e sua importncia para no apenas
mapear a diversidade ambiental, mas tambm enquanto uma forma
de dar visibilidade a um dos patrimnios mais importantes do campo
brasileiro, patrimnio vivo e em transformao que so os sujeitos que
o povoam e as territorialidades com que se enrazam.
Para tentar sistematizar uma reflexo sobre esse processo, atra-
vessado por limitaes evidentes diante da complexidade de sujeitos
e situaes, a seguir prope-se iniciar a reflexo com uma genealogia
do CAR como instrumento nacional atrelado ao debate internacional
sobre mudanas climticas. A continuao, mostra-se como essas ideias
acabaram sendo incorporadas no Brasil e a forma em que se implemen-
tam na escala federal, com um vis marcadamente atrelado s polticas
de financeirizao da natureza. Para finalizar, nesse contexto de exacer-
bao da mercantilizao dos bens naturais, apresentam-se as aes e
crticas promovidas pelos povos e comunidades tradicionais apontando
alguns desafios para a prxima fase que se abre aps a prorrogao do
prazo para o cadastro.

38
 1 ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO CAR A PARTIR
DA APROPRIAO CORPORATIVA DOS PROCESSOS
DE MUDANAS CLIMTICAS

A origem do CAR remonta a sistemas de licenas ambientais

implementadas nos Estados que compem a Amaznia Legal13 e apro-
xima atores sociais contraditrios, tais como os rgos ambientais, or-
ganizaes ambientalistas e empresrios ligados ao setor produtivo da
soja. Tal aproximao surge em virtude das polticas governamentais
da mudana do clima, as quais por sua vez despertam a necessidade do
controle do desmatamento de florestas da regio. O monitoramento da
taxa anual de desmatamento na regio Amaznica realizado pelo Ins-
tituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) desde a dcada de 90. A
partir dos anos 2000 pesquisadores do INPE participam da elaborao
dos relatrios do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC),
resultado esse relacionado assinatura da Conveno quadro de mu-
danas climticas durante a conferncia das naes unidas sobre o meio
ambiente e o desenvolvimento (ECO-92). Dentre os compromissos as-
sumidos nessa conveno est o de implementar programas nacionais
e/ou regionais com medidas para mitigar a mudana do clima.Durante
a Conferncia da ONU sobre Mudanas Climticas realizadas em 2009
em Copenhagen (COP 15), por exemplo, extrai-se o compromisso do

13
A Amaznia legal (AL) composta pelos Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Ron-
dnia, Amap e Mato Grosso e as regies situadas ao norte do paralelo 13 S, dos Estados de
Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44 W, do Estado do Maranho (art. 3, Lei
12.651/2012). Para a AL a Lei florestal brasileira dispe que o percentual de Reserva Legal ser de-
finido considerando o percentual de 80% para imveis localizados em reas de florestas, 35% para
reas de cerrado e 20% para reas de campos gerais (art. 12, I). No caso de reas de florestas a lei
possibilita ao poder pblico reduzir a Reserva Legal para at 50% (cinquenta por cento), para fins
de recomposio, quando o Municpio tiver mais de 50% (cinquenta por cento) da rea ocupada
por unidades de conservao da natureza de domnio pblico e por terras indgenas homologadas
(art. 12, 4).O pargrafo quinto do mesmo artigo autoriza o poder pblico estadual, ouvido o
Conselho Estadual de Meio Ambiente, reduzir a Reserva Legal para at 50% (cinquenta por cen-
to), quando o Estado tiver Zoneamento Ecolgico-Econmico aprovado e mais de 65% (sessenta
e cinco por cento) do seu territrio ocupado por unidades de conservao da natureza de domnio
pblico, devidamente regularizadas, e por terras indgenas homologadas.

39
estado brasileiro em reduzir o desmatamento da regio amaznica em
at 80% at 202014.
Diante das presses para essa reduo os estados da regio norte
do pas desenvolvem sistemas ambientais de base georreferenciadas, os
quais podem ser entendidos como precursores da repercusso futura
do CAR nacionalmente. No entanto, a maior parte dos sistemas cria-
va procedimentos de licenciamento que, ao final, acabavam por mo-
tivar acordos com os produtores que j possuam passivos ambientais
na regio. A influncias poltica dos grupos dominantes aponta uma
tendncia de flexibilizao dos instrumentos. No caso do SLAPR, afir-
ma Azevedo (2009) que embora tenha havido incremento e inovao
tecnolgica, legal e uma nova retrica ambiental por parte do governo
estadual, ela acompanhada de problemas institucionais desencadea-
dos por aes ou omisses polticas que interferiram no decrescente de-
sempenho do SLAPR, a partir de 2003 (AZEVEDO, 2009, p. 295)15.
A moratria da soja, assinada no ano de 2004, um exemplo
dessa flexibilizao. Motivada por denncias internacionais e nacionais
do desmatamento agressivo pela entrada do gro na Amaznia Legal,
esse acordo (ratificado em 2016 pelo Ministrio do Meio Ambiente)
tem por objetivo garantir que seja comercializada apenas a soja que
no venha de passivos ambientais, no contemple trabalho escravo ou
ameaas a terras indgenas. Essa moratria impulsionou os Estados a
buscarem formalizar instrumentos de monitoramento e, nessa medida,
pode ser considerada uma das origens do CAR.
Um documento produzido pela Comisso Pastoral da Terra
(CPT) j no ano de 2010 denunciava a mera formalidade do acor-
14
A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima foi instituda pela Lei 12.187 de 29 de dezembro
de 2009 e regulamentada pelo Decreto n 7390, de 9 de dezembro de 2010. Dentre suas estra-
tgias est a elaborao de um Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na
Amaznia Legal. O plano foi lanado no ano de 2004 pelo governo federal em resposta s denn-
cias de desmatamento e est estruturado em trs linhas gerais: ordenamento fundirio e territorial;
monitoramento e controle ambiental e fomento a atividades produtivas sustentveis.
15
Para entender as disputas na arena ambiental nesses sistemas de licenciamento recomenda-se a
leitura do trabalho de Azevedo que avalia os resultados do SLAPR, bem como o processo de seu
desenvolvimento, a motivao e os conflitos de sua implementao no Mato Grosso.

40
do, uma vez que a entrada da soja no Estado do Par manteve a con-
centrao da terra com a expulso dos trabalhadores pelo avano do
monocultivo e segue causando prejuzos ambientais sensveis os quais
colocam em risco a vida das populaes ribeirinhas:

Segundo informaes do Sindicato de Trabalhadores e Traba-

lhadoras Rurais de Santarm e informaes obtidas a partir das
visitas da CPT na regio, mais de 500 famlias deixaram suas
terras para dar lugar aos campos de soja. Em menos de cinco
anos comunidades inteiras se tornaram propriedades de um ou
dois produtores de soja, outras tiveram sua populao diminuda
drasticamente. Uma das principais ameaas ao ambiente amaz-
nico a contaminao dos recursos hdricos que tem chamado a
ateno pela forma silenciosa como tem acontecido. As comuni-
dades tradicionais sempre usaram os rios e igaraps como fontes
de vida. A presena dos plantios de soja nestas regies, utilizando
vrios tipos de produtos qumicos, tem causado envenenamento
destes cursos dgua. Inmeros pesticidas utilizados nas lavou-
ras de soja, para controle de pragas e ervas daninhas entram em
contato com o solo, podendo ser lixiviado, atingindo as guas
superficiais, e tambm podem ser infiltrados e atingir as guas
subterrneas, contaminando esses recursos. Relatos de moradores
denunciam envenenamento dos igaraps no planalto santareno o
que j gerou vrios problemas de sade (CPT 2010).

No mesmo ano da moratria, a transnacional Cargill inaugurava

um porto de gros no municpio de Santarm, o qual entrou em ope-
rao sem a apresentao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA). O
Ministrio Pblico Federal ajuizou uma ao civil pblica que obteve
sentena favorvel realizao do estudo no ano de 2004. Em 2007, o
porto teve suas atividades paralisadas pelo IBAMA16. No mesmo ano a
Cargill obteve judicialmente a autorizao para reabertura do porto ale-
gando motivos de perda financeira. Esse contexto bem demonstra que

16
Para entender o caso leia-se: http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_
meio-ambiente-e-patrimonio-cultural/tribunal-confirma-cargill-deve-elaborar-estudos-de-impacto-
do-porto-de-santarem. Em maio de 2014 inclusive esse porto iniciou suas obras de ampliao.

41
os interesses em jogo fizeram surgir a necessidade de controles, porm,
sem que esses viessem a gerar obstculos ao modelo de agronegcio
dominante que se instalou na regio.
A aliana com transnacionais poluidoras , portanto, um ponto
importante para refletir sobre as escolhas pblicas em torno do monito-
ramento e controle ambiental. Os debates que colocam em polos opostos
interesses de grupos ambientalistas e ruralistas, inclusive, se representou
tambm no mbito das discusses sobre a nova lei florestal brasileira17.
O Sistema de Licenciamento das Propriedades Rurais (SLAPR)
desenvolvido pelo Estado do Mato Grosso tambm apontado como
um dos precursores do CAR. Esse sistema entrou legalmente em ope-
rao a partir de 2000, aps a edio da Lei Complementar Estadual
n 38/1995 (que estabeleceu o Cdigo Ambiental do Mato Grosso)
criando a Licena Ambiental nica (LAU). Essa licena se voltava a
regularizar os passivos ambientais das atividades agropecurias e era ob-
tida aps a insero dos dados da rea em um cadastro prvio georre-
ferenciado. Sua insero era obrigatria (por notificao do rgo am-
biental) ou voluntria. A avaliao desse sistema revelou o aumento do
desmatamento mesmo aps a sua implementao, por dificuldades de
fiscalizao e responsabilizao efetiva dos produtores18.
Outras iniciativas tambm podem ser recordadas, tais como o
Programa Pr Legal implementado pela superintendncia do IBA-
MA do Estado de Gois, o Ministrio Pblico Federal (MPF), a The
Nature Conservancy (TNC) e algumas organizaes locais. Esse pro-
17
Os debates em torno da revogao da Lei 4771/65 pela atual Lei 12651/2012 deflagraram
um conflito entre ruralistas, ambientalistas, movimentos sociais e sociedade civil. Os inmeros
retrocessos da nova lei foram objeto de 4 (quatro) Aes Diretas de Inconstitucionalidade que
se encontram em fase de julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF). No dia 18 de abril de
2016 foi realizada no STF uma audincia pblica para ampliar o debate interdisciplinar. A ntegra
da audincia pode ser assistida em: https://www.youtube.com/watch?v=4vNShGMtMwo&lis-
t=PLippyY19Z47umiCsmKJ7I7CNjrcqpCzYP.
18
O Ministrio do Meio Ambiente avaliou o sistema no ano de 2006 a partir de um projeto para
o qual participaram o Instituto Socioambiental e a Instituto Centro da Vida. Nas concluses
foi registrado que, apesar da implementao dos controles, mantiveram-se altos os ndices de
desmatamento. A ntegra do trabalho pode ser acessada aqui: http://www.mma.gov.br/estrutu-
ras/168/_publicacao/168_publicacao30012009114021.pdf

42
grama tambm fazia uso de um sistema de georreferenciamento das
reas para posterior ajuste de reas de preservao permanente (APP) e
reserva legal (RL). Dos projetos locais/regionais tambm se pode citar
como influente o Programa Lucas do Rio Verde Legal (2006), re-
sultado de parcerias de produtores de soja com empresas como Sadia,
Fiagril e a transnacional Syngenta. No municpio de Santarm no Par
o avano do plantio de soja e a j comentada implementao do porto
da Cargill igualmente despertou protestos por parte dos movimentos
ambientalistas, dentre eles o Green peace(Cf. PIRES, 2013, p.18). Na
poca a TNC criou um banco de dados georreferenciado para cadastro
das reas fornecedoras da transnacional.
A origem dos sistemas locais/estaduais, portanto, a mesma do
debate da nova lei florestal brasileira, que pode ser resumida em uma
tentativa de apropriao da natureza no contexto do agronegcio. Para
os grandes produtores existem benefcios concentrados na legalizao
do desmatamento que consolida o avano do monocultivo em terras
amaznicas. Para os povos e comunidades tradicionais essa apropriao
aprofunda o conflito fundirio, pois o registro no CAR pode servir de
comprovao de posses inverdicas e/ou ilegais19.
A questo que se trata de uma disputa que vem gerando altos
ndices de violncia no campo. Como retratam Porto-Gonalves et al.
(2016) em seu recente artigo Bye bye Brasil, aqui estamos:a reinveno
da questo agrria no Brasil para o Caderno de Conflitos no Campo
da CPT, as famlias das populaes tradicionais contribuam com 28%
do total [de famlias em conflitos] entre 2000 e 2007 e com 56% no
perodo seguinte 2008-2015!. A partir de 2008, com a maior visibili-
zao dessas populaes e de suas demandas territoriais o agronegcio
vem se organizando nas suas formas de coao fsica e poltico-jur-
dica20 para evitar que as terras dos povos e comunidades tradicionais
19
Como os casos de sobreposio e grilagem que vem sendo investigados pelo Ministrio Pblico
Federal no estado do Par. Vide: https://www.semas.pa.gov.br/2013/06/21/sema-cancela-cadas-
tros-ambientais-rurais-de-suspeito-de-grilagem-no-para/
20
(...) o Judicirio, com agilidade espantosa, num pas em que se acusa a justia de morosa, exara
ordens de reintegrao de posse e de despejo contra comunidades e grupos sociais em luta. E so

43
entrem no limbo da inalienabilidade. Deixando o mercado de terras,
elemento fundamental para a expanso irracional do agronegcio e do
mercado financeiro, em crise.
Por outra parte, o registro no CAR remete tambm limitao
de acesso ao crdito, j que os produtores que no realizem o cadas-
tro sero penalizados com a no insero nas polticas pblicas para
agricultura, o que representa um nus relevante. Tambm, o registro
permite a manuteno do poder de polcia ambiental, ou do reforo ao
entendimento do CAR como mais um instrumento de fiscalizao o
qual, por no ter sido construdo com a participao desses povos pode
facilmente adaptar-se para colocar esses diferentes usos dos territrios
na esfera da ilegalidade, como frequentemente se observa pelas aes da
polcia ambiental.
Diante dessa origem e construo do CAR percebem-se impor-
tantes limites na sua concepo, destacando-se a falta de participao
real dos sujeitos envolvidos, principalmente daqueles que mantm, na
grande maioria dos casos, a sociobiodiversidade existente no pas, os
povos e comunidades tradicionais. Antes de incorporar os discursos e
as iniciativas dessas comunidades, no prximo item, ser abordada com
maior detalhe as estratgias com que o CAR se implanta no pas, espe-
cialmente na sua lgica de financeirizao da natureza.

muitos os registros de conflitos que mostram a lentido nos processos de reconhecimento da etnic-
idade e da territorialidade (laudos territoriais) de comunidades tradicionais, quilombolas e indge-
nas. Ao mesmo tempo em que atestam a rapidez com que vem se fazendo licenciamentos ambien-
tais revelia de comunidades que, por lei, deveriam ser ouvidas. (PORTO-GONALVES, 2016)

44
 2 IMPLANTAO DO CAR NA REA FEDERAL:
EXPERINCIAS REGIONAIS E MERCANTILIZAO
DA NATUREZA COMO FOCO

Essas iniciativas regionais apontadas incentivaram a articulao

em torno de um projeto nacional. O aumento dos dados dos desmata-
mentos florestais trouxe maior densidade e a necessidade de um refor-
o na pauta da gesto das florestas impulsionada tanto interna como
externamente. Assim, das questes vinculadas a proteo de reas de
APP e RL do antigo Cdigo Florestal, o Estado brasileiro cria a par-
tir de 2006 um marco regulatrio para a gesto de Florestas Pblicas
(lei n 11.284/2006), a qual confere poderes aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios para, na esfera de sua competncia, elabo-
rar normas supletivas e complementares relacionadas gesto florestal
(conforme texto do art. 2, pargrafo segundo, da Lei 11.284/2006).
Seguindo a normativa federal, os Estados da Amaznia Legal criaram,
no de modo unificado mas dentro de suas reas territoriais, algumas
iniciativas regionais que procuraram sistematizar informaes sobre a
produo agropecuria e os remanescentes florestais.
No Par, por exemplo, o decreto n 1148, de 17 de julho de
2008 j utilizava a expresso Cadastro Ambiental Rural e implementou
o sistema definindo-o como um dos instrumentos da Poltica Estadual
de Florestas e do Meio Ambiente. No ano de 2009, o Ministrio P-
blico Federal cria o Programa Carne Legal que objetiva incentivar a
rastreabilidade de origem dos produtos crneos para auxiliar no comba-
te ao desmatamento. Esse programa se relaciona ao CAR-Par por que
foi organizado pelo Grupo de Trabalho Amaznia Legal do Ministrio
Pblico Federal e objetivou o cumprimento de medidas ambientais e
sociais por parte dos produtores de gado daquele estado. Com o progra-
ma foram ajuizadas uma srie de aes por danos ambientais causados
pela criao irregular de gado no Par o que motivou a elaborao de
termos de ajuste de conduta entre os produtores e o MPF. Entre as obri-
gaes, estava a necessidade de que os frigorficos apenas adquirissem

45
gado de propriedades e posses rurais inseridas no CAR e em processo de
regularizao ambiental. Para facilitar o registro das informaes a fim
de propiciar a adeso dos produtores criado um CAR provisrio com
regras distintas para imveis de at quatro mdulos fiscais. Conforme
Pires (2013):

Para facilitar o atendimento a essa obrigao, foram feitas al-

teraes flexibilizando o instrumento, e criando a etapa deno-
minada CAR-provisrio (sem limites de APPs e RLs), com
regras distintas para imveis abaixo de quatro mdulos fiscais
(atestado digital). Sem dvida, essa flexibilizao facilitou o ca-
dastramento de mais propriedades. O Estado adquiriu imagens
de satlite cobrindo todo o seu territrio, e as disponibilizou
pela internet, via sistema/software de adeso. Assim, os custos
para os produtores caram consideravelmente. At maro de
2012, 41% da rea cadastrvel j se encontravam inscritos no
sistema paraense. Por outro lado, a figura do CAR-provisrio
trouxe distores no sistema e ampliou as sobreposies entre
os diferentes domnios fundirios. (PIRES/CONSERVAO
AMBIENTAL, 2013, p. 22)21.

O Decreto Federal n 6.321, de 21 de dezembro de 2007, foi

editado visando o estmulo a aes relativas proteo,monitoramento
e controle do desmatamento ilegal no bioma Amaznia. Esse decreto
estabeleceu algumas medidas, dentre elas a edio pelo Ministrio do
Meio Ambiente de uma lista anual de municpios situados no Bioma
Amaznia que seriam avaliados de acordo com sua dinmica histrica
21
No site do Ministrio Pblico Federal h a indicao de mais dados: Desde meados de 2009, o
total de propriedades inscritas no Cadastro Ambiental Rural passou de 600 para 70 mil. Essa regu-
larizao da atividade pecuria tem contribudo muito para a queda do desmatamento no estado.
Entre 2011 e 2012, a queda do desflorestamento ilegal em terras paraenses foi responsvel por
75% da reduo recorde do desmatamento em toda a Amaznia, que registrou as menores taxas na
srie histrica do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) desde 1998. Antes do trabalho
de regularizao da pecuria, em 2009, o Par chegou a responder por 57% do desmatamento na
Amaznia. Em 2012 essa participao ficou na casa dos 36% do total desmatado.http://www.
modernizacao.mpf.mp.br/noticias-1/carne-legal-e-atlas-do-mpf-projetos-vinculados-a-4a-camara
-sao-premiados-no-cnmp. O contraste entre os benefcios do desmatamento e a flexibilizao do
programa despertam o interesse de uma anlise futura mais aprofundada.

46
de desmatamento. A insero nessa lista se valia de dados do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e os critrios: a) rea total de
floresta desmatada, b) rea total de floresta desmatada nos ltimos 3
(trs) anos e c) aumento da taxa de desmatamento em pelo menos trs,
dos ltimos cinco anos (ART. 2 do DECRETO 6321/2007).
O Decreto tambm estabelecia a possibilidade de recadastra-
mento dos imveis desses municpios perante o INCRA vinculando
a emisso de novas autorizaes de desmatamento obteno da cer-
tificao expedida por esse rgo. O MMA, por esse Decreto, emitiria
anualmente a lista dos municpios com desmatamento monitorado e
sob controle, desde que fossem atendidos dois requisitos. O primei-
ro vincula que o municpio possua oitenta por cento de seu territrio
(excetuadas as unidades de conservao de domnio pblico e terras
indgenas homologadas) com imveis rurais devidamente monitorados
e de acordo com os critrios tcnicos do INCRA. O segundo requisito
obriga os municpios a manter uma taxa de desmatamento anual abaixo
do limite estabelecido em portaria do Ministrio do Meio Ambiente
(conforme artigo 14 do DECRETO 6321/2007).
Por fim, o Decreto prioriza os incentivos econmicos e fiscais
aos municpios constantes da lista. No ano de 2008, a Resoluo do
Banco Central de n 3545 condicionou o crdito rural comprovao
do certificado de cadastro de imvel rural, a comprovao da regu-
laridade ambiental com a possibilidade de suspenso das parcelas do
crdito rural em caso de reas desmatadas ilegalmente.
Nesse contexto o MMA edita a portaria de n 102, de maro de
2009, a qual estabelece critrios para incluso na lista dos municpios
prioritrios para aes de combate ao desmatamento. Tais critrios so:
a) rea total de floresta desmatada; b) rea total de floresta desmatada
nos ltimos trs anos; c) aumento da taxa de desmatamento em pelo
menos trs, dos ltimos cinco anos; d) desmatamento em 2008 igual
ou superior a 200 km2; e) ocorrncia de 4 (quatro) aumentos do desma-
tamento nos ltimos 5 (cinco) anos e cuja soma do desmatamento nos
ltimos 3 (trs) anos tenha sido igual ou superior a 90 km2.

47
 Assim, tm-se duas listas que dividem os municpios amaznicos
em regulares e irregulares. Para o controle da lista de municpios regula-
res, o MMA edita tambm em 2009 a portaria de n 103. Nessa porta-
ria se cria a necessidade dos imveis estarem monitorados por meio do
Cadastro Ambiental Rural (CAR). A definio da expresso CAR com
abrangncia nacional surge pela primeira vez nessa portaria.
No ano de 2009 o governo federal edita o Decreto n 7.029
que criou o Programa Mais Ambiente. Esse decreto institucionali-
zou o CAR na esfera federal e se encontra regulado pelo Decreto n
7830/2012 que dispe especificamente sobre o CAR e o programa de
regularizao ambiental (PRA), j atendendo as finalidades da nova Lei
Florestal Brasileira (Lei n 12.651/2012) que em seu artigo 29 insere
o CAR como o grande mecanismo de controle ambiental, com uma
ideologia muito definida pela mercantilizao da natureza e condicio-
nada pelos avanos nos produtos de financeirizao dos bens naturais.

2.1 O CAR COMO ELEMENTO ESTRUTURANTE DAS

POLTICAS DE FINANCEIRIZAO DA NATUREZA

Como foi apresentado at agora, j nas suas origens, o CAR se

apresenta como um instrumento ligado ao controle do desmatamento
e s propostas internacionais de mudanas climticas. Nessas discusses
internacionais vale destacar que de 30 de novembro a 11 de dezembro de
2015 foi realizada em Paris/Frana a 21 Conferncia das Partes (COP-
21) da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Cli-
ma. O objetivo dessa reunio foi o de tentar alcanar um novo acordo
internacional sobre o clima, uma vez que o Protocolo de Quioto (1997)
no contava com a adeso dos pases potencialmente emissores e, dentre
eles, a posio dos Estados Unidos que sempre foi contraditria com a
determinao de reduo das emisses22. Nessa reunio os pases apre-
22
O Protocolo de Quioto previa, de um modo geral, que os pases desenvolvidos deveriam reduzir
as emisses de gases poluentes at 2012. Sua meta era a de atingir um percentual at 5% menor

48
sentaram suas contribuies intencionais nacionalmente determinadas
(INDC Intended Nationally Determined Contributions) dentro das es-
tratgias de mitigao, adaptao, financiamento, transferncia de tecno-
logia, capacitao e transparncia para aes e para o apoio.
Em uma anlise geral, as conferncias das partes na mudana
climtica tm apresentado aes com apoio em desenvolver tecnologias
de desenvolvimento limpo (MDL), para captura e estoque de carbo-
no como a Reduo de Emisses por Desmatamento e Degradao
(conhecido como REED+) e a integrao entre florestas e produo
agropecuria, enfim solues marcadas pelas ecoeficincia e no pela
compreenso dos problemas na sua complexidade23. Como bem ob-
serva Maureen Santos, as conferncias de um modo geral no abordam
a questo central do problema, que trata do modelo de desenvolvimen-
to24. Sobre a questo das florestas vale destacar a crtica da autora:

A questo a base, de novo, do monocultivo de rvore. Por um

lado, feito um projeto para captar carbono do ar e, nesse senti-
do, esse projeto benfico para a reduo das emisses, porque
ter um impacto positivo na questo das mudanas climticas.
No entanto, quando vamos analisar o projeto, trata-se de uma
rea extensa, gigantesca de eucalipto, como vemos no Vale do
Jequitinhonha, para produo do carvo vegetal. Se calcularmos
qual seria o gasto, para a siderurgia, de usar carvo mineral e o
gasto em relao emisso de gases usando carvo vegetal, vere-

que os ndices levantados na dcada de 90. Enfraquecido principalmente pela no ratificao dos
EUA e tambm por no prever metas para a China (dois dos maiores responsveis por emisses
de gases poluentes), durante a COP 18 o protocolo teve seu prazo prorrogado at 2020, porm
sem contar com a assinatura de pases como Japo, Rssia, Canad, Nova Zelndia e os EUA. A
20 edio da Conferncia das Partes da Conveno-Quadro da ONU sobre Mudana do Clima,
a COP 20, foi realizada em dezembro de 2014, em Lima, no Peru. Nessa conferncia foi elabora-
do um documento que serviu de base para o protocolo assinado na COP-21em Paris no ano de
2015.O acordo de 2015 tem por objetivo ser um documento de responsabilidades mais amplas
para todos os pases e ter validade a partir de 2020.
23
Crticas contundentes sobre essa mercantilizao na escala internacional podem ser encontradas
em El peligro de REDD Alerta!:Los proyectos REDD+ y cmo debilitan a la agricultura campe-
sina y a las soluciones reales para enfrentar el cambio climtico Grain e World Rain forest Move-
ment (2015) e REDD: una coleccin de conflictos, contradicciones y mentiras Kill (2015).
24
https://br.boell.org/pt-br/2015/07/23/cop-21-e-o-desafio-de-equacionar-metas-nacionais

49
 mos que a proposta de usar carvo vegetal mais vivel, mas tam-
bm temos de nos perguntar qual o impacto do eucalipto no
solo, nas comunidades que vivem l e na gua. Nada disso me-
dido. Ento, existe um reducionismo gritante na negociao de
clima, que, ao focar s na questo de reduzir o carbono ou no,
acaba no vendo a cadeia de impactos que uma proposta como
essa da discusso de bioenergia pode gerar (SANTOS, 2015).

O reducionismo no tratamento dos problemas, com solues

aparentemente eficientes segundo a cincia e o mercado, acaba com-
prometendo as comunidades que so retiradas para plantar esses euca-
liptos ou que tero que abandonar em breve seu territrio porque essa
cultura inviabilizou a reproduo de sua vida. Trata-se de um modus
operandi amplamente utilizado, que reduz as comunidades que ocupam
o territrio a um custo operacional que a empresa ter que enfrentar.
Verdadeiros casos de racismo ambiental25 que expropriam aqueles que
mantiveram os conhecimentos sobre a sociobiodiversidade vivos.
Na INDC-Brasil, de acordo com o documento apresentado
em setembro de 2015 pelo governo federal, em referncia especfica
para o setor florestal h a meno expressa de fortalecer o cumprimen-
to do Cdigo Florestal, em mbito federal, estadual e municipal, alm
da ampliao da escala de sistemas de manejo sustentvel de florestas
nativas, por meio de sistemas de georreferenciamento (MINISTERIO
DAS RELAES EXTERIORES, 2015, p. 7).
H, no entanto, muitas crticas da sociedade civil, dos movimen-
tos sociais, das instituies pblicas e dos rgos ambientais no tocan-
te Lei 12651/2012, a qual, foi alvo de intensos debates envolvendo
ruralistas e ambientalistas no mbito do poder legislativo. Destaque-se
uma dessas anlises:

25
No site Combate Racismo Ambiental (http://racismoambiental.net.br/) so noticiadas in-
meras situaes concretas relacionadas com essas prticas de cerceamento das prticas de vida
que essas comunidades realizam nos seus territrios.

50
 Conforme veremos nas reflexes que se seguem, a base ou a mo-
tivao central para as mudanas propostas no est relacionada
preocupao com a sustentabilidade ambiental ou com as mudan-
as climticas, temas fundamentais na agenda poltica mundial e
pautas da Rio + 20. Ao contrrio, todas as propostas de alterao,
como, por exemplo, a reduo das reas de Preservao Permanen-
te (APPs) ou da Reserva Legal quando no de sua total supresso
partem do princpio de que a natureza (a floresta ou a mata)
um empecilho ao desenvolvimento, entendido apenas como cres-
cimento econmico (SAUER e FRANA (2012, p. 286).

A nova lei florestal brasileira apresenta tratamento jurdico dife-

rente para aqueles que desmataram a floresta at o ano de 2008 (ou seja,
seriam os detentores de passivos ambientais) e para os que no desma-
taram. Para o primeiro grupo h vantagens por conta da possibilidade
de anistias, do uso da noo de rea rural consolidada e as condies de
regularizao do passivo ambiental.
rea rural consolidada a rea ocupada preexistente a 22 de
julho de 2008 e que j contenha edificaes, benfeitorias ou atividades
agrossilvipastoris. No art. 66, da Lei 12.651/2012, se tem a possibili-
dade de aplicao desse conceito para regularizao de reas de reserva
legal que no apresentassem o limite exigido por lei at julho de 2008.
Para esses casos abre-se a opo de regularizao da RL por regenerao,
por recomposio ou pela compensao.
Na regenerao ocorre a volta da mata nativa e para isso ne-
cessrio que a rea seja protegida e no possvel o seu uso econmico.
A recomposio, por sua vez, autoriza o plantio intercalado de espcies
nativas com exticas ou frutferas, em sistema agroflorestal e lhes au-
torizada a explorao econmica. O percentual autorizado de plantio
de espcies exticas de 50% e dever atender os critrios estipulados
pelo rgo ambiental e ser concluda em at 20 (vinte) anos.
Na compensao h um leque de possibilidades, pois possvel
escolher entre: a) aquisio de Cota de Reserva Ambiental (CRA); b)
arrendamento de rea sob regime de servido ambiental ou Reserva

51
Legal; c) doao ao poder pblico de rea localizada no interior de
Unidade de Conservao de domnio pblico pendente de regulariza-
o fundiria e d) cadastramento de outra rea equivalente e excedente
Reserva Legal, em imvel de mesma titularidade ou adquirida em
imvel de terceiro, com vegetao nativa estabelecida, em regenerao
ou recomposio, desde que localizada no mesmo bioma. Todas as pos-
sibilidades exigem adeso ao CAR, que condio prvia e, em cada
escolha, deve ser verificado se h equivalncia em extenso com a rea
de RL a ser compensada. A vinculao ao mesmo bioma complemen-
tada pela regra do 5 do art. 66 que autoriza o uso desses instrumen-
tos fora do Estado apenas quando as reas da compensao estiverem
localizadas em reas identificadas como prioritrias pela Unio ou pelos
Estados (Cf. LEI 12651/2012, art.66).
O que se observa destes instrumentos e mesmo da possibilidade
de recomposio a de que o sentido de reserva legal enquanto espa-
o de conservao da biodiversidade acaba sendo absorvido pelo vis
econmico. A interpretao da possibilidade de compensar a falta de
reserva legal com aquisio de cotas de reserva ambiental (CRA), um
exemplo disso. A CRA uma espcie de ttulo de crdito que pode ser
objeto de transao onerosa ou gratuita e que equivale a 1 (um) hectare
de floresta em p. A emisso da CRA exige o CAR e a averbao na ma-
trcula do imvel, alm de outros documentos e dados do proprietrio
e do imvel. A CRA pode ser requerida por quem proprietrio e
emitida pelo rgo ambiental federal (com possibilidade de transfern-
cia da competncia ao rgo estadual) o qual deve, em 30 (trinta) dias
da emisso, registr-la em bolsas de mercadorias de mbito nacional ou
em sistemas de registro e de liquidao financeira de ativos autorizados
pelo Banco Central do Brasil (cf. LEI 12651/2012, arts. 44 e 45).
A servido ambiental um contrato que pode ser pactuado entre
proprietrios e possuidores. A servido ambiental exige averbao do
contrato na matrcula do imvel e no permitida a alterao da des-
tinao da rea mesmo nos casos de transmisso do imvel (proibio
que tambm mantida nos casos de desmembramento ou retificao).

52
 A doao de reas a serem desapropriadas em unidades de con-
servao tem a finalidade de facilitar o conflito em torno da desapro-
priao. Essa hiptese deve ser lida em conjunto com o art. 44, pois
ali se abre a possibilidade ao proprietrio dessas reas ainda no desa-
propriadas de tambm emitir a CRA. Essa situao gera um mercado
de transaes financeiras pois, de um lado o ICMBio possui um saldo
devedor de 7 bilhes de indenizaes a serem pagas e, de outro, h
estudos que indicam ser igualmente alto o montante de terras a serem
regularizadas por passivos ambientais26
Tais instrumentos merecem uma avaliao crtica que pode e
deve ser problematizada em contraste com a territorialidade dos povos
e comunidades tradicionais. A percepo da floresta por esses grupos
muito diferente da racionalidade econmica e a presso pela emis-
so das CRAs nos seus territrios tradicionalmente ocupados poder
trazer maior densidade aos conflitos socioambientais pela apropriao
dos mesmos e de seus usos27. Isso por que a mera adaptao dos bens
comuns aos mecanismos de mercado caracterstica de um modelo
capitalista neoliberal segregador e excludente, caractersticas essas que
so verdadeiras exigncias para manter a miragem de um sistema que
atua sob lgicas lineares, infinitas e cada vez mais assentadas na gesto
de conflitos socioambientais. Como afirma Mars a terra mercadoria
exige terra vazia por que: a terra no se esgota, espao que preenchi-
do pode ser esvaziado para de novo se preencher, e, curiosamente, vale
mais quanto mais livre, vazio, esteja (SOUZA FILHO, 2015, p.59).
Ainda que o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Des-
matamento na Amaznia Legal evidencie desde 2012 a preocupao
com o ordenamento fundirio e territorial, esse debate parece ainda
distante das discusses da mudana climtica e da vinculao da nova
lei florestal (e, em consequncia do papel do CAR) no contexto da re-
26
A discusso desse mercado por ser vista em: http://www.observatorioflorestal.org.br/noticia/
compensacao-em-reserva-legal-abre-mercado-bilionario.
27
A cartilha 10 alertas sobre REDD para comunidades do Movimento Mundial pelas Florestas
Tropicais (2012) foca diretamente, de forma didtica, os principais problemas e limites que o
REDD traz para as comunidades.

53
forma agrria plural e com uma lgica mais ampla que precisa um pas
com a diversidade fundiria do Brasil. Uma reforma agrria que discuta
tambm reconhecimento e no s redistribuio como base para in-
corporar o conjunto de povos e comunidades tradicionais que como
novos/velhos atores demandam seu espao nessa disputa pela possibili-
dade de exercer sua territorialidade28.

3 POVOS E COMUNIDADES TRADICIONAIS:

INCLUSO EXCLUDENTE NO CAR

De acordo com o artigo 55 da nova lei florestal, a insero de

dados no SICAR tem diferente complexidade quando se trata da pe-
quena propriedade ou posse rural. A insero desses imveis no sistema
se dar mediante a declarao dos dados atinentes posse ou proprie-
dade com a indicao do permetro do imvel, as reas de Preservao
Permanente e os remanescentes que formam a Reserva Legal (Art.55 da
Lei 12651/2012). Nesse sentido, o tratamento dedicado propriedade
individual o mesmo tratamento conferido s terras indgenas demar-
cadas e s demais reas tituladas de povos e comunidades tradicionais
que faam uso coletivo do seu territrio (pargrafo nico do art. 3 da
Lei 12.651/2012).
O CAR de comunidades tradicionais regulado a partir do artigo
58 da IN n2/2014 do MMA. Por essa instruo as reas sero inseri-
das no CAR pelo rgo ou instituio competente pela sua gesto ou

28
A luta pelo direito ao territrio simultaneamente uma luta pela redistribuio e pelo reconhe-
cimento, pois o acesso ao territrio significa, do ponto de vista material, o direito aos meios de
produo para esses grupos sociais, o direito terra, gua, aos recursos naturais que permitem
um modo de produzir e de viver prprio. Ao mesmo tempo, o direito ao territrio o direito a
uma cultura, a um modo de vida, a uma identidade prpria, expressa num conjunto de prticas
e representaes sociais que forma o ncleo simblico que diferencia esses grupos sociais do con-
junto da sociedade. Nesse sentido, quando se afirma que esses grupos sociais no lutam somente
por terra mas tambm por territrio, estamos afirmando que as suas concepes de emancipao
e justia so mais complexas, pois abarcam dois eixos simultaneamente, o eixo da redistribuio e
o eixo do reconhecimento (CRUZ, 2013)

54
pela entidade representativa proprietria ou concessionria dos imveis
rurais (art. 58 IN n 2/2014). Assim, a insero de dados das reas de
comunidades tradicionais no realizada por um mesmo ente. Por exem-
plo, o CAR de povos indgenas fica a cargo da Fundao Nacional do
ndio (FUNAI), conforme dispe o art. 59 da Instruo Normativa de
n 02 do MMA. No caso dos quilombolas com territrio regularizado a
insero das reas realizada pelo Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA)29. Ao INCRA cabvel ainda a inscrio no
CAR dos assentamentos da reforma agrria, conforme disposies dos
arts. 52 a 57, da Instruo Normativa n 2/2014 do MMA.
Para as comunidades indgenas, a mera formalizao dos entes
responsveis pela insero de seus territrios no resolve o problema.
Isso por que a insero pelo rgo tem sido feita at o momento unica-
mente sobre a terra indgena j delimitada e no sobre as reas reivindi-
cadas ou em estudo. No caso dos quilombolas ocorre problema seme-
lhante, j que a incluso no sistema considera apenas as reas que no
estejam sub judice, o que significa que os casos em que h contestao
com supostos proprietrios ou possuidores ficam de fora do cadastro.
H que se avaliar ainda o sentido da demarcao interna, pois os
usos e a compreenso do territrio para indgenas e quilombolas essen-
cialmente diferente do formato da propriedade individual. Essa preocu-
pao ressaltada no estudo de Carlos Mars, Claudia Sonda e Angelai-
ne Lemos (2015) os quais manifestam preocupao com a tendncia da
poltica ambiental aplicar as leis de forma homognea e sem considerar
os direitos culturais desses povos. Os pesquisadores ressaltam que a a de-
marcao interna (ou existncia externa) destas reas de proteo, como a
reserva legal e as reas de proteo permanente no so necessrias para as
terras indgenas e quilombolas quando usadas segundo os usos, costumes
e tradies das comunidades (SOUZA FILHO et al, 2015, p.6).
29
Essa iniciativa surge a partir da Mesa Nacional de Regularizao Fundiria Quilombola,
institucionalizada pelo Ministrio do desenvolvimento Agrrio no ano de 2014 pela Portaria n 397.
O INCRA e a Universidade Federal de Lavras (UFLA/MG) formalizaram no ano de 2014 uma
parceria para a realizao do CAR de 55 milhes de hectares distribudos em 7,5 mil assentamentos
da reforma agrria e 160 territrios quilombolas, conforme permisso do 3 da IN n 2/2014.

55
 Para as demais comunidades a insero dos dados no CAR
ainda mais problemtica, pois no h um ente especfico encarregado
dessas incluses. No entanto, a instruo normativa de n 2 do MMA
autoriza que:

O proprietrio ou possuidor rural de pequena propriedade ou

posse rural familiar, cuja rea do imvel rural seja de at 4 (qua-
tro) mdulos fiscais e que desenvolva atividades agrossilvipasto-
ris, bem como das reas de terras indgenas demarcadas e das
demais reas tituladas de povos e comunidades tradicionais que
faam uso coletivo do seu territrio, caso julgue necessrio, po-
der solicitar o apoio institucional ou de entidade habilitada para
proceder inscrio no CAR (art. 30 IN 2/MMA).

O acompanhamento desses processos no Paran mostra que esse

apoio institucional tem sido totalmente insuficiente para oferecer um
cadastro adequado aos povos e comunidades tradicionais que desde
2008 se organizam na Rede Puxiro de Povos e Comunidades Tradi-
cionais (indgenas, quilombolas, faxinalenses, cipozeiras e cipozeiros,
benzedeiras e benzedores, pescadoras e pescadores artesanais, ilhus e
religiosas e religiosos de matriz africana) e que lutam articulados para
mostrar a diversidade que caracteriza a sociedade paranaense.
Seguindo o raciocnio, os problemas continuam quando essas
comunidades estiverem organizadas junto a reservas extrativistas ou re-
servas de desenvolvimento sustentvel. Por se tratarem de unidades de
conservao de uso sustentvel reconhecidas pela Lei n 9985/2000,
essas sero inseridas no sistema pelo ente do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA) criador da unidade de conservao30. Na esfera
federal, a insero dessas comunidades no CAR ser de responsabili-
dade do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio). Para os demais territrios, a ausncia de um ente especfico

30
Na edio extra do Boletim Informativo do SFB h a informao de que 27.421.338 hectares de
unidades de conservao de uso sustentvel foram cadastrados, correspondendo a 25.900 imveis
e a 6,45% de rea.

56
at o momento provoca problemas ainda maiores, pois a sobreposio
de reas pode dificultar sua regularizao fundiria.
Diante da situao de violncia em que esses povos e comunida-
des tradicionais se encontram em todo o pas, essas indefinies acabam
beneficiando a expanso da mercantilizao da terra e da natureza em
geral e prejudicam seriamente sua existncia. Se o reconhecimento da
Conveno 169 da OIT e a criao da Poltica Nacional de Desenvol-
vimento Sustentvel de Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT)
sinalizaram pela valorizao dessas comunidades, a materializao da
proteo de seus territrios no tem caminhado no mesmo ritmo e
sentido. Ao contrrio, as demarcaes de terras indgenas e de territ-
rios quilombolas, como comentado anteriormente, vo a passos muito
lentos, enquanto no h polticas que sequer promovam algum tipo de
regularizao fundiria das terras das outras comunidades tradicionais.
O CAR, apesar de seu carter ambiental e no fundirio, com nor-
mas claras e uma institucionalidade decidida a cumprir a lei seria de grande
utilidade para estabelecer um compromisso com essa parte da populao,
promovendo, sem dvida, relaes com a natureza menos impactantes
como aquelas promovidas pelos povos e comunidades tradicionais.
No seria to difcil uma maior comunicao entre os respons-
veis pela Secretaria-Executiva da Comisso Nacional de Povos e Comu-
nidades Tradicionais que recai no MMA e o Servio Florestal Brasileiro
(SFB) tambm rgo singular do citado ministrio. A instruo nor-
mativa de n 3/2014 do MMA transferiu para o Servio Florestal Bra-
sileiro (SFB) a competncia de definir regras e funcionalidades para o
controle de acesso ao SICAR com base em diversos perfis de usurios
definidos segundo suas necessidades e direitos de acesso a informaes.
Por essa regra, entende-se que o SFB tem o dever de garantir que todas
as formas de ocupao e uso de reas rurais acessem o CAR31, conse-
guindo estabelecer um dilogo frutfero com os povos e comunidades

31
O SFB tem publicado diferentes editais para apresentao de propostas de instituies privadas
sem fins lucrativos (com personalidade jurdica) para execuo de projetos junto a agricultores
familiares e/ou povos e comunidades tradicionais.

57
tradicionais. Uma situao que at o incio da segunda prorrogao (05
de maio de 2016) no tem acontecido, apesar da mobilizao desses
grupos, especialmente no Paran.

3.1 A MOBILIZAO NO PARAN DOS POVOS E

COMUNIDADES TRADICIONAIS

A preocupao com o encerramento do prazo do CAR no ano de

2015 estimulou que lideranas das comunidades faxinalenses procuras-
sem o rgo ambiental do Estado do Paran (IAP) e tambm pesquisa-
dores das universidades. Conhecedores da obrigao do poder pblico
em prestar-lhes apoio para realizar o CAR e com o link do cadastro de
povos e comunidades tradicionais desativado foram aumentando suas
dvidas em torno do registro das reas que tradicionalmente ocupam.
Nesse sentido, demandaram do poder pblico aes para resolver essa
situao de impasse.
Ao mesmo tempo, em funo da articulao dos povos e comu-
nidades tradicionais do Paran e Santa Catarina na Rede Puxiro de Po-
vos e Comunidades Tradicionais, durante o seu 3 Encontro em maio
de 2015 redigiram uma carta para reivindicar que os rgos envolvidos
estadual e federalmente assumissem uma postura mais ativa na questo
do CAR de povos e comunidades tradicionais.
Aps vrias reunies em que foram reforadas as reivindicaes,
sem nenhuma resposta concreta, formou-se um grupo de trabalho jun-
to a pesquisadores das reas da Geografia e do Direito que envolvia a
Universidade Federal do Paran (UFPR) e a Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUCPR). Esse grupo teve a iniciativa de realizar
um evento para: a) analisar criticamente o Cadastro Ambiental Rural; e
b) compatibilizar sua adequao s necessidades territoriais dos povos e
comunidades tradicionais. Seu formato foi pensado de modo a discutir
com as comunidades presentes (indgenas, quilombolas, faxinalenses,
cipozeiras e cipozeiros, benzedeiras e benzedores e ilhus), por meio de

58
oficinas, quais os usos do territrio para debater de forma participativa
qual seria o formato ideal de CAR a fim de ajust-lo s diferentes ne-
cessidades.
No final do evento foi formada uma mesa com representantes
do SFB, da Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural
Sustentvel e da Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
do Estado (SEMA) para poder oferecer respostas s demandas das
lideranas dos povos e comunidades tradicionais e encontrar cami-
nhos para continuar o dilogo de forma a viabilizar estratgias de
inscrio no SICAR mais adequadas ocupao que essas popula-
es realizam dos seus territrios.
Durante as oficinas, os representantes das comunidades foram
reconhecendo que o sistema previsto no comportava de nenhuma ma-
neira as suas necessidades. Ainda mais, foram informados que o link
reservado a povos e comunidades tradicionais no diferia praticamente
em nada do convencional para uma propriedade privada qualquer.
Como resultado final, firmou-se o compromisso pblico da
Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel atravs
de um convnio com a SEMA de apoiar atividades de formao para
discusso das peculiaridades do CAR dessas comunidades e liberao
de recursos para capacitao e visitas a campo para conhecer as peculia-
ridades apresentadas por esses grupos. No entanto, at o momento em
que fechamos este texto, as comunidades relataram que no receberam
nenhuma resposta efetiva do poder pblico, nem estadual nem federal,
no sentido de dar cumprimento aos compromissos assumidos.
Durante a realizao das oficinas com as comunidades per-
cebeu-se que poucos grupos possuam algum conhecimento do
CAR e quando conheciam suas formas de vida no cabiam na redu-
cionista forma de cadastro proposto. Tambm houve aqueles que,
diante da ausncia de dilogo direto por parte do poder pblico,
optaram por se manifestar contra o cadastro, assumindo que no
fariam nenhuma ao nesse sentido, como os representantes dos
povos indgenas e quilombolas.

59
 Em sntese, as atividades dos grupos trouxeram preocupaes co-
muns a todos. As representantes das comunidades cipozeiras e benzedei-
ras relataram que os usos do seu territrio conflitam com a forma pro-
priedade individual e que necessitam do direito de uso reconhecido para
a prtica do extrativismo. Os representantes faxinalenses, por sua vez,
mantm um sistema misto de reas coletivas (criadouro comunitrio) e
individuais (terras de planta). No h uma adequao dos conceitos da
lei florestal obrigatrios no SISCAR (APP, RL, reas de uso consolidada
etc.) aos usos do criadouro comunitrio. As dificuldades tanto para a
demarcao de polgonos no contnuos e a insero coletiva dos dados
apresentam fortes complicaes para a efetivao do CAR. Os represen-
tantes das comunidades de ilhus presentes ao evento ressaltaram que a
forma individual de cadastro contrria identidade coletiva da comuni-
dade e apresentaram queixas quanto ao difcil entendimento do sistema.
Os representantes das comunidades quilombolas indicaram forte preocu-
pao quanto ao CAR no permitir a incluso das terras coletivas, pelos
mesmos motivos expostos pelos faxinalenes e questionaram a forma de
incluso das propriedades certificadas e no certificadas pela Fundao
Palmares. Em todo caso, tanto quilombolas como indgenas mostraram
sua preocupao com a sinalizao dos rgos pblicos de no aceitar
realizar cadastros das reas em disputa, como apontado anteriormente,
apenas das reas tituladas ou que mostra a dificuldade de entender a si-
tuao desses territrios desde perspectivas mais amplas e mais prximas
das territorialidades dos povos e comunidades tradicionais.
O evento, pela ampla representatividade tanto dos povos e co-
munidades do Paran, como dos rgos pblicos envolvidos com o
CAR, permite reconhecer algumas caractersticas desse (no) dilogo: o
CAR no foi desenhado para incorporar a multiplicidade de usos e de
formas de vida que cabem nos territrios tradicionalmente ocupados;
existe uma preocupao das comunidades em manter os bens naturais
dos seus territrios que a gesto ambiental mercantilizada que alimenta
o CAR invisibiliza; a ajuda que os entes pblicos devem oferecer a esses
grupos, apesar da lei, no se realiza.

60
 3.2 DESAFIOS PRESENTES E FUTUROS:
QUAL O CAR QUE OS POVOS E COMUNIDADES
TRADICIONAIS REIVINDICAM?

O principal desafio que se coloca para o CAR o de pensar forma-

tos que atendam s necessidades desses grupos, no sentido de lhes oferecer
visibilidade no sistema o que interessante no apenas do ponto de vista
ambiental, mas, principalmente no sentido de lhes garantir condies de
salvaguarda de seus direitos socioculturais como veremos em continuao.
O CAR um instrumento que pode permitir a insero das
territorialidades especficas desses grupos, impulsionando anlises do
campo brasileiro que venham a dizer, de fato, qual o real sentido do
direito humano e fundamental ao ambiente que se quer para uma so-
ciedade diversa como a brasileira.No esquecendo que tambm dever
do Estado conciliar estratgias para o fim de assegurar o pleno exerccio
dos direitos culturais, os modos de criar, fazer e viver dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira, conforme se detm da inter-
pretao dos mandamentos constitucionais constantes dos artigos 1,
215, 216 e 225, todos da Constituio de 1988.
Essa proposta de construo de um CAR diferenciado exige
a aproximao com os grupos e, para isso, fundamental o dilogo
mediante informao prvia e qualificada, condio essa que se impe
pela Conveno 169 da OIT. A Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT) foi
instituda, em 2007, por meio do Decreto n 6.04032 e exige aes
intersetoriais e integradas do Governo Federal para o desenvolvimento
sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, com nfase no re-
conhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direitos territoriais,
sociais, ambientais, econmicos e culturais, com respeito e valorizao
sua identidade, suas formas de organizao e suas instituies33.

32
Que, por sua vez, tem base na ratificao da OIT 169 pelo Brasil, que ocorreu pelo Decreto
legislativo 143, de junho de 2002.
33
A definio de povos e comunidade tradicionais segue os requisitos do art. 3 do Dec.

61
 Alm disso, o CAR deve ser analisado sob o teor do Decreto
Legislativo n 02/94, que aprova o texto da Conveno sobre Diversi-
dade Biolgica (CDB) e internaliza no ordenamento jurdico brasileiro
o dever de respeitar, preservar e manter o conhecimento, inovaes e
prticas das comunidades locais com estilo de vida tradicionais rele-
vantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica,
conforme o art. 8, alnea j, da CDB.
Assim o desafio jurdico o de entender a necessidade de uma
anlise integrada da legislao, buscando a coexistncia dos diversos
direitos humanos e fundamentais a fim de se evitar que o CAR seja im-
plementado de modo a excluir sujeitos sociais ou impedir a realizao
de outros direitos fundamentais, como o da reproduo sociocultural
dos povos e comunidades tradicionais. Construir um CAR diferencia-
do, portanto, leva em considerao a realidade das lutas por direitos dos
povos e comunidades tradicionais.
Ao mesmo tempo, esse CAR diferenciado precisa de uma partici-
pao real das comunidades, no apenas para estabelecer quais seriam as
categorias fundamentais que retratassem as formas em que ocupam seus
territrios, mas tambm na fase seguinte, a fase de anlise, em que se de-
vem resolver os problemas de superposio de reas e de inconsistncia das
reas delimitadas. Aceitar o acompanhamento do processo no seu conjunto
significa reconhecer a legislao que garante que as comunidades devem ser
consultadas previamente e de forma informada das aes que se realizam
no seu territrio. Igualmente, horizontalizar essa relao significa aceitar os
saberes que tm mantido a sociobiodiversidade no pas.
No resultar fcil mudar a ideologia mercantilizadora que o
CAR apresenta e que embasa sua gnese, no entanto, as reivindicaes
dos povos e comunidades tradicionais trazem discusses e desafios fun-
damentais, no s para eles mesmos, seno para a sociedade em geral

6040/2007. A historicidade dessa definio, assim como o aprofundamento da questo no sero

objetos desse parecer. Para tanto se recomenda a leitura: SHIRAISHI NETO, J. (Org.). Direito
dos Povos e das Comunidades Tradicionais no Brasil: declaraes, convenes internacionais e
dispositivos jurdicos definidores de uma poltica nacional. Manaus: Edies UEA, 2007, p. 1-52.

62
na sua relao com a natureza: aceitar outras formas de gesto dos bens
que no seja pblica, nem privada, mas sim comum (como os fun-
dos de pasto ou os criadouros comunitrios dos faxinais); avanar na
compreenso de formas compartilhadas de usos dentro de um mesmo
territrio (como as cipozeiras e benzedeiras que coletam plantas nas
terras dos outros, mas ajudam a manter natureza na sua diversidade);
reconhecer que nos territrios tradicionalmente ocupados existe uma
relacionalidade intensa entre diferentes espaos e usos, pelo que no
pode ser fragmentada em RL e APP como qualquer terra privada; des-
construir a cada vez mais inconsistente ideia da separao sociedade-na-
tureza, que tem deixado um nus ambiental extremamente prejudicial;
enfrentar a mercantilizao sem medida da natureza oferecendo vias
alternativas de proteo com cuidado da vida, etc.
So muitas as contribuies que os povos e comunidades tra-
dicionais podem oferecer para que o CAR passe de retrica sobre o
controle, monitoramento, planejamento ambiental e econmico e
combate ao desmatamento que aparece na Lei Florestal Brasileira n
12.651, de 25 de maio de 2012, para uma prtica da diversidade e da
consolidao de direitos fundamentais desses grupos.

CONSIDERAES FINAIS

O que se percebe no final dessa anlise que o formato atual do

CAR no garante os direitos socioculturais e tambm no atende aos
objetivos constitucionais de um ambiente equilibrado e socialmente
justo, por que no permite a representao das diferentes territoriali-
dades que se encontram no cenrio nacional. Como desafio presente e
futuro importante que a anlise das leis ambientais no acontea de
forma isolada, neutra e abstrada da realidade social. preciso ver o que
se encontra por trs de cada diploma legal, analisar sua historicidade e
admitir que o reducionismo econmico esconde a pluralidade e a inter
-relao constante entre ambiente, sociedade e cultura.

63
 O formato atual do CAR ainda no permite dar visibilidade aos
diferentes usos do territrio. Manter um formato nico e adaptado
lgica da propriedade individual contraria os artigos 215 e 216 e no
realiza o dever que o Estado assume em proteger o patrimnio cultural
brasileiro. A Poltica Nacional dos Povos e Comunidades Tradicionais
e a Conveno da Diversidade Biolgica autorizam que o SICAR pode
e deve ser reformulado a partir do dilogo com os diferentes grupos, o
que exige condies de realizao das oficinas de formao para dialo-
gar com os povos e comunidades tradicionais.
Considerando o direito terra e ao territrio como um dos ele-
mentos essenciais para a reproduo da vida essa construo coletiva
do CAR no s desejvel como tambm possvel, pois neg-la seria
um retrocesso de todo um conjunto de direitos que (embora no se-
jam ainda os ideais) j resultaram das lutas dos povos e comunidades
tradicionais. preciso recordar que as origens do CAR remontam a
um conjunto de articulaes de grupos do modelo dominante de agri-
cultura que conseguiram formas de regularizao de grandes passivos
ambientais. Ora, se o sistema atende em parte os interesses de grupos
que desmatam a natureza seria uma profunda contradio no realizar
adaptaes para grupos que detm um conjunto de conhecimentos e
prticas de menor impacto ambiental. Manter a racionalidade do siste-
ma apenas vinculada ao econmico seria, portanto, negar os objetivos
que levaram criao do CAR como instrumento de monitoramento
e controle da proteo da qualidade ambiental e afirm-lo apenas e to
somente enquanto um instrumento de financeirizao da natureza e de
desprezo pela realizao da vida na sua complexidade.

64
 REFERNCIAS

AZEVEDO, Andra Aguiar. Legitimao da Insustentabilidade?

Anlise do sistema de licenciamento ambiental de propriedades rurais
SLAPR (Mato Grosso). 2009. 325 f. Tese (Doutorado em Desen-
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em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/
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65
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buio nacionalmente determinada para consecuo do objetivo da
conveno-quadro das naes unidas sobre mudana do clima. Bra-
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alertas sobre REDD para comunidades. 2012. Disponvel em: http://
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PORTO-GONALVES, Carlos Walter et al. Bye bye Brasil, aqui es-

tamos: a reinveno da questo agrria no Brasil. Conflitos do Campo
no Brasil. Goinia: CPT, 2016.

66
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cionais. 2015. Disponvel em: <https://br.boell.org/pt-br/2015/07/23/
cop-21-e-o-desafio-de-equacionar-metas-nacionais>. Entrevista conce-
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SAUER, S.; FRANCA, F. C. (2012). Cdigo Florestal, funo so-

cioambiental da terra e soberania alimentar. Cad. CRH, Salvador,
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to Brasil. Edio Extra. Servio Florestal Brasileiro/Ministrio do Meio
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terra vazia: povos, natureza e patrimnio cultural. Insurgncia: Re-
vista de Direitos e Movimentos Sociais, v. 1, p. 57-71, 2015. Dis-
ponvel em: http://periodicos.unb.br/index.php/insurgencia/article/
view/16774/11912. Acesso em: 15 fev. 2016.

SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de; SONDA, Claudia; LE-

MOS, Angelaine. Cadastro Ambiental Rural (CAR) e povos tradi-
cionais. Revista da Faculdade de Direito da UFG, v. 31, p. 77, 2015.

67
 ANEXO

CARTA FINAL DO EVENTO POVOS E COMUNIDADES

TRADICIONAIS E CADASTRO AMBIENTAL RURAL

(Curitiba, 17-18 de novembro de 2015) Benzedeiras, cipozei-

ras, faxinalenses, ilhus, indgenas e quilombolas, povos e comunidades
tradicionais de Paran e Santa Catarina, reunidos nos dias 17 e 18 de
novembro de 2015 para o evento Povos e Comunidades Tradicionais e
Cadastro Ambiental Rural (CAR), realizado em Curitiba, na Univer-
sidade Federal do Paran (UFPR), com o apoio do grupo de pesquisa
Meio Ambiente: Sociedades Tradicionais e Sociedade Hegemnica
da PUCPR, pelo Coletivo de Estudos sobre Conflitos pelo Territrio
e pela Terra (ENCONTTRA) do curso de Geografia, pelo projeto de
extenso em Polticas Pblicas para a Agricultura Familiar Agroecol-
gica do curso de Direito ambos da UFPR e pela Terra de Direitos,
manifestamos nossa posio frente ao CAR:
- Repudiamos a forma em que foi construdo o CAR para Povos
e Comunidades Tradicionais. Apesar do SICAR ter uma forma de ca-
dastro para Povos e Comunidades Tradicionais no houve informao
nem consulta prvia para que conhecssemos, participssemos e suge-
rssemos modificaes na construo do CAR. Hoje, o Cadastro no
permite que o modo em que vivemos e utilizamos nossos territrios seja
reconhecido, que o nosso cuidado da natureza seja respeitado por um
cadastro que se diz ambiental. Igual a outras leis, como a Lei n 13.123
de 20 de maio de 2015, que dispe do acesso ao patrimnio gentico,
o CAR, tambm foi feito de cima para baixo, atropelando nossa voz e
nossos costumes. Infelizmente essa a prtica, mas precisa mudar.
- Demandamos um CAR verdadeiramente diferente para Povos
e Comunidades Tradicionais, pelo que ser necessrio que as institui-
es competentes apoiem a formao das comunidades para poder en-
tender e propor esse CAR diferente. Ser necessrio que participemos
na mudana do SICAR, para que seja uma ferramenta de verdadeiro

68
reconhecimento das prticas sustentveis que j fazemos e nos ajudem
a mant-las e at melhor-las.
- Reivindicamos a participao real dos Povos e Comunidades
Tradicionais em todas as fases do CAR, para evitar o desconhecimento
de nossas formas de vida. Por isso, fundamental que participemos ati-
vamente em todos os momentos do processo, da inscrio at a anlise
e validao, para evitar que nossos territrios sofram mais uma vez com
restries injustas e at sejam reduzidos pela presso dos proprietrios
em volta. O CAR s ser realmente uma ferramenta de proteo e pla-
nejamento ambiental se nossos territrios so reconhecidos e respeita-
dos. Para isso, temos que ser escutados.

69
 PARECER SOBRE A IMPLEMENTAO DA CONSULTA
PRVIA NA AMRICA LATINA34

Liana Amin Lima da Silva35

Ementa: Trata-se de parecer jurdico que tem como objeto a anlise

sobre a aplicao da consulta prvia, livre e informada, mecanismo cria-
do pela Conveno n. 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais. Observou-se os desafios para
implementao desse direito fundamental para os povos e comunida-
des tradicionais, baseando-se nas recentes violaes a este direito no
Brasil. Para fins da fundamentao deste parecer, ser contextualizado
o momento atual de propostas de regulamentao da consulta prvia
na Amrica Latina e referenciados casos concretos envolvendo a cons-
truo de protocolos comunitrios no Brasil e na Colmbia como uma
alternativa regulamentao, em termos de se garantir o respeito au-
todeterminao dos povos afetados.

Questes norteadoras: Qual o status normativo da Conveno n. 169

da OIT no ordenamento jurdico dos Estados latino-americanos que
a ratificaram? Quem so os sujeitos da Conveno n. 169 no Brasil?
Qual o alcance da consulta prvia? Quais os desafios e obstculos para
a implementao da consulta? A regulamentao da consulta prvia
necessria para garantir o seu cumprimento?Qual a natureza jurdica
dos protocolos comunitrios?

34
Recebido em 30 de janeiro de 2016. Acrscimos feitos pela autora para fins de reviso e atuali-
zao da verso para publicao, em 16 de agosto de 2016.
35
Doutoranda em Direito Socioambiental e Sustentabilidade pela Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUCPR). Bolsista Fundao Araucria/ PDSE-CAPES. Advogada. Membra
do Centro de Estudos e Pesquisas em Direito Socioambiental (CEPEDIS).

71
 1 INTRODUO

A Conveno n. 169 da OIT sobre Povos Indgenas e Tribais em Pa-

ses Independentes (1989), ao revisar a Conveno n. 107 (1957), inaugura o
reconhecimento dos chamados novos direitos desses povos e comunidades.
Agora no mais amparados pela tica assimilacionista, mas sim do reconhe-
cimento de suas diversidades culturais, autonomias e autoatribuio, ou seja,
a conscincia e autorreconhecimento da identidade tnica ou tribal.
Desse modo, proclamou-se o princpio da autodeterminao dos
povos mesmo quando no se prope a constituir um Estado-Nao,
apontando para o reconhecimento dos direitos dos povos, e nacionali-
dades coexistentes internamente s fronteiras criadas pelo colonizador.36
Avanos esses que foram corroborados com a Declarao das
Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007), como o
direito livre determinao do desenvolvimento e os direitos de par-
ticipao, consulta e consentimento prvio, livre e informado. Assim
como, com a Declarao Americana sobre os Direitos dos Povos In-
dgenas, aprovada pela Assembleia Geral da Organizao dos Estados
Americanos (OEA) em 14 de junho de 2016.
A Conveno n. 169 da OIT foi ratificada pelo Brasil em 2002,
aprovada pelo Decreto Legislativo 143, de 20 de junho de 2002, sendo
promulgada pelo Decreto n. 5.051 de 19 de abril de 2004. A Con-
veno entrou em vigor internacional em 05 de setembro de 1991.
Entre os 22 Estados que ratificaram a Conveno, 16 so Estados lati-
no-americanos, 01 da Oceania, 01 africano, 01 asitico e 03 europeus,
conforme tabela abaixo.
Ressalta-se que El Salvador (ratificou a Conveno n. 107 em
1958) est avanando no processo de ratificao da Conveno 169,
o que foi apontado no Informe de 2015 da Comisso de Expertos em
Aplicao de Convenes e Recomendaes da OIT.

LIMA, Liana Amin. MARS, Carlos Frederico. Direito Internacional dos Povos Indgenas,
36

Quilombolas e Comunidades Tradicionais na Amrica Latina. In: PIOVESAN, Flvia. FACHIN,

Melina. Tratados de Direitos Humanos. Curitiba: Juru, 2015. p. 259.

72
 Em relao Repblica Centro-Africana, primeiro pas da
frica a ratificar a Conveno, em 2010, a Comisso de Expertos em
Aplicao de Convenes e Recomendaes da OIT em seus ltimos
informes (2014 e 2015) expressou profunda preocupao com a grave
situao de violaes de direitos humanos em que se encontra o pas.
A Comisso solicita a todas as partes interessadas, em particular as
autoridades governamentais a garantir o pleno respeito aos direitos hu-
manos dos povos indgenas e, em especial, das crianas e mulheres das
etnias Aka e Mbororo.37

ESTADO DATA DE RATIFICAO

Argentina 03 de julho de 2000
Bolvia, Estado Plurinacional 11 de dezembro de 1991
Brasil 25 julho de 2002
Repblica Centro-Africana 30 de agosto de 2010
Chile 15 de setembro de 2008
Colmbia 07 agosto de 1991
Costa Rica 02 abril de 1993
Dinamarca 22 de fevereiro de 1996
Dominica 25 de junho de 2002
Equador 15 de maio de 1998
Fiji 3 de maro de 1998
Guatemala 05 de junho de 1996
Honduras 28 de maro de 1995
Mxico 05 de setembro de 1990
Nepal 14 setembro de 2007
Holanda 02 fevereiro de 1998
Nicargua 25 de agosto de 2010

37
Conferencia Internacional del Trabajo, 103.a reunin, 2014. Informe de La Comisin de Expertos
em Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Conferencia Internacional del Trabajo, 104.a
reunin, 2015. Informe de La Comisin de Expertos em Aplicacin de Convenios y Recomendacio-
nes. Informe III (Parte 1A); Informe General y observaciones referidas a ciertos pases. p. 541-549.

73
 Noruega 19 de junho de 1990
Paraguai 10 de agosto de 1993
Peru 02 de fevereiro de 1994
Espanha 15 de fevereiro de 2007
Venezuela, Repblica Bolivariana 22 de maio de 2002
Tabela 1. Estados que ratificaram a Conveno n. 169 sobre Povos Indgenas e
Tribais, 1989. / ILO. Ratifications of C169 - Indigenous and Tribal Peoples Convention,
1989 (No.169). Disponvel em: http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPU-
B:11300:0::NO::P11300_INSTRUMENT_ID:312314. Acesso em 30 de janeiro de 2016.

O mecanismo de consulta prvia previsto na Conveno deve ser

observado para todo e qualquer ato legislativo ou administrativo que venha
afetar os povos e comunidades tradicionais, ou seja, a consulta e o consen-
timento livre, prvio e informado devem ser considerados no processo le-
gislativo, bem como na construo e implementao de projetos e polticas
pblicas nas diversas reas que afetem suas vidas e suas terras.
O artigo 6o da Conveno n. 169 (OIT), dispe sobre o de-
ver dos Estados de consultar os povos interessados, mediante proce-
dimentos apropriados e, particularmente, atravs de suas instituies
representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou
administrativas suscetveis de afet-los diretamente.
O artigo 7o dispe que os povos interessados devero ter o direi-
to de escolher suas prprias prioridades no que diz respeito ao processo
de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenas,
instituies e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou
utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possvel, o seu
prprio desenvolvimento econmico, social e cultural.
Analisar os desafios para a implementao da consulta prvia na
Amrica Latina, seu alcance e limites, perpassa pela compreenso do
modelo de desenvolvimento predatrio que impera na regio, assim
como pela compreenso de que as polticas pblicas seguem impregna-
das de rano colonial que menospreza e invisibiliza as sociedades tradi-
cionais em face da hegemonia dos ditos interesses nacionais.

74
 Para Quijano, o problema do Estado-nao na Amrica Latina
uma experincia muito especfica, tratando-se de uma sociedade nacio-
nalizada e por isso politicamente organizada como um Estado-nao,
o que implica nas instituies modernas de cidadania e democracia
poltica relativa, ou seja, dentro dos limites do capitalismo. 38
A concepo dos Estados Plurinacionais na Amrica Latina, conju-
gada com o reconhecimento dos direitos de Madre Tierra/ Pachamama e o
reconhecimento das cosmovises andinas como princpios norteadoresdos
Estados Plurinacionais39, elevados s garantias constitucionais, nos apontam
para possibilidades de implementao do mecanismo da consulta prvia,
considerando uma perspectiva intercultural crtica, ou seja, descolonial.

2 SUJEITOS DA CONVENO N. 169 NO BRASIL

No que concerne aos direitos dos povos indgenas, o captulo

VIII da CF, intitulado Dos ndios, em seu artigo 231 prev o reco-
nhecimento da sua organizao social, costumes, crenas, tradies e os
direitos originrios das terras que tradicionalmente ocupam.
Os direitos territoriais das comunidades quilombolas esto pre-
vistos no art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Ressalta-se ainda que a CF no captulo III, em seu artigo 216, dispe
que constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza ma-
terial e imaterial, portadores de referncia identidade, ao e memria
dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, incluindo as
formas de expresso e os modos de criar, fazer e viver. Com base na
previso constitucional, portanto, considera-se indissocivel os direitos

38
QUIJANO, Anbal. Colonialidad del poder: eurocentrismo y Amrica Latina. In: LANDER,
Edgardo. La colonialidad del saber: eurocentrismo y cincias sociales, perspectivas latinoamerica-
nas. Buenos Aires: CLACSO, 2000, p.226.
39
Estado Plurinacional da Bolivia. Constituio Poltica, art.8.I. O Estado assume e promove como
princpios tico-morais da sociedade plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seja preguioso,
no seja mentiroso, no seja ladro), suma qamaa (vivir bien), andereko (vida harmoniosa), teko
kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) e qhapaj an (caminho ou vida nobre).

75
culturais e territoriais dos povos e comunidades tradicionais.
Numa interpretao extensiva, com a internalizao da Conven-
o, equipara-se aos direitos dos povos indgenas40 os direitos dos povos
tribais, sujeitos da Conveno 169 (art. 1o-1, a), que no Brasil so iden-
tificados como comunidades tradicionais.
Entre os grupos com identidade tnica considerados comunidades
tradicionais no Brasil, podemos citar: as Comunidades Quilombolas, Co-
munidades Caiaras, Povos de Faxinais/Faxinalenses, Pescadores Artesa-
nais, Ribeirinhos, Quebradeiras de Coco-babau, Comunidades de Fundo
e Fecho de Pasto, Catadoras de Mangaba, Geraizeiros, Povos do Cerrado,
Comunidades Extrativistas, Seringueiros, Panteneiros, Povos Ciganos, en-
tre outros grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como
tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e
usam territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo
cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos,
inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio. 41

3 STATUS NORMATIVO DA CONVENO N. 169:

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

A Conveno n. 169, por ser um tratado de direitos humanos,

no Brasil possui status normativo supralegal, ou seja, est acima das
demais normas infraconstitucionais. 42
O 2o do art. 5o da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 (CF) afirma que os direitos e garantias expressos na
Constituio no excluem outros decorrentes dos tratados internacio-

40
Conforme CENSO IBGE 2010, entre os povos indgenas no Brasil, foram identificadas 305
etnias, falantes de 274 lnguas, sendo a populao indgena total de 896,9 mil.
41
Definio com base no artigo 3o- I do Decreto 6.040, de 07 de fevereiro de 2007, que dispe
sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais,
em consonncia com o art.1o-1-a e art. 1o-2 da Conveno n. 169 da OIT.
42
Sobre status normativo dos tratados de direitos humanos, ver posio do Supremo Tribunal
Federal (STF). Julgamento do Recurso Extraordinrio - RE 466.343-15. Voto do Ministro
Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgamento em 3.12.2008,DJede 5.6.2009.

76
nais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. A Emenda
Constitucional n. 45/2004 incorporou o 3o no art. 5o: Os trata-
dos e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por
trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s
emendas constitucionais.
Na Colmbia e na Bolvia, a Conveno n. 169 integra o bloque de
constitucionalidad. A Corte Constitucional colombiana afirmou que os tra-
tados de direitos humanos e de direito internacional humanitrio formam
parte do chamado bloque de constitucionalidad.43 A Corte constitucional
da Colmbia foi o primeiro tribunal a reconhecer a consulta prvia como
direito fundamental. Assim como, reconhece e utiliza a Declarao das
Naes Unidas como fonte de direitos dos povos indgenas.44
A Constituio boliviana dispe, no ser artigo 13.IV, que os di-
reitos e deveres estabelecidos na Constituio se interpretaro confor-
me os tratados de direitos humanos ratificados por Bolvia. O artigo
410 reconhece o bloque de constitucionalidad, o qual est integrado por
Tratados e Convenes internacionais em matria de Direitos Huma-
nos e normas de Direito Comunitrio, ratificados pelo pas.
A Conveno n. 169 foi incorporada no ordenamento jurdico
boliviano por meio da Ley n. 1257 de 1991. O Tribunal Constitucional
Plurinacional da Bolvia reconheceu que a Conveno n. 169 da OIT e
a Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas
formam parte do bloque de constitucionalidad.45 Um grande avano
tambm que a Declarao foi promulgada como Lei da Repblica
(Ley n.3760 de 2007).
No Per, o Tribunal Constitucional pronunciou no sentido de que
a Conveno n. 169 um tratado de hierarquia constitucional, que vem
complementar as normas constitucionais (expediente 03343-2007-AA).

43
Colombia. Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 1995, prr. 12. E Sentencia SU-1150 de 2000.
44
Colombia. Corte Constitucional. Sentencia T-376, par. 16
45
Bolvia. Tribunal Constitucional Plurinacional. Sentencia N 2003/2010-R del Expediente N
2008-17547- 36-RAC, 25 de octubre de 2010, considerando III.6.

77
 A Constituio do Equador (2008) a primeira Constituio a
prever expressamente o direito consulta prvia, livre e informada, es-
tando previsto no artigo 57-7, no captulo sobre os direitos das comu-
nidades, povos e nacionalidades. E em seu artigo 95, dispe sobre os
mecanismos de democracia representativa, direta e comunitria, em con-
formidade com os princpios fundamentais da Repblica do Equador. 46

4 CONSULTA PRVIA E A LIVRE DETERMINAO

A Conveno n. 169 da OIT e a Declarao das Naes Unidas

sobre os Direitos dos Povos Indgenas esclarecem que a noo de livre
determinao e autonomia, no corresponde ideia de independncia.
Desse modo, proclamou-se o princpio da autodeterminao dos povos
mesmo quando no se prope a constituir um Estado-Nao, apon-
tando para o reconhecimento dos direitos dos povos, e nacionalidades
coexistentes internamente s fronteiras criadas pelo colonizador.47

O direito livre determinao um direito fundamental, sem

o qual no podem exercer plenamente os direitos humanos
dos povos indgenas, tanto os coletivos, como os individuais.
Os princpios conexos de soberania popular e democracia se
opem ambos ao governo por imposio e respaldam o impera-
tivo do governo por consentimento. 48

46
CONSTITUCIN DE LA REPBLICA DEL ECUADOR. Elementos constitutivos del
Estado.- Principios fundamentales.- Art.3.- Son deberes primordiales del Estado, es planificar
eldesarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y La redistribucin
equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.
47
SILVA, Liana Amin Lima da. MARS, Carlos Frederico.Direito Internacional dos Povos
Indgenas, Quilombolas e Comunidades Tradicionais na Amrica Latina. In: PIOVESAN, Flvia.
FACHIN, Melina. Direitos Humanos na Ordem Contempornea: Proteo Nacional, Regional e
Global. Vol. VI. Curitiba: Juru, 2015.
48
ANAYA, James. Una cuestin fundamental: el deber de celebrar consultas. In: Informe del Rela-
tor Especial sobre La situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas.
ONU. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. 12 perodo de sesiones, Tema 3 de
la agenda. 2009. p. 12.

78
 Observa-se as recomendaes dos ltimos informes sobre a apli-
cao da Conveno n. 169 da OIT, denunciando o descumprimen-
to da consulta prvia pelo Estado brasileiro. Somam-se a tais presses
internacionais, litgios estratgicos perante o Sistema Interamericano
de Direitos Humanos (SIDH), como as denncias das violaes dos
direitos dos povos do Xingu (Altamira, Par) pelo empreendimento da
Usina Hidroeltrica (UHE) de Belo Monte.
Observa-se a distino do consentimento como a finalidade
de um processo de consulta, do consentimento como requisito para
que o Estado tome uma deciso. O consentimento como finalidade do
processo de consulta significa que o estado deve organizar os procedi-
mentos de tal modo que estejam orientados ao xito do consentimento
ou acordo. Sem embargo, se mesmo instaurados ditos procedimentos
de boa-f, no se chega a dito consentimento o acordo, a consulta segue
sendo vlida e o Estado est facultado a tomar uma deciso.49
Todavia, h outras situaes nas quais o consentimento no s
o horizonte ou finalidade de um procedimento, mas que dito consenti-
mento seja um requisito para que o Estado tome uma deciso. Este o
caso de situaes previstas normativamente e outras nas quais se pode
colocar em risco direitos fundamentais dos povos, como a integridade ou
o modo de subsistncia, como o que tem estabelecido a jurisprudncia do
sistema interamericano. Situaes as quais o direito internacional exige o
consentimento prvio, livre e informado para que o Estado possa adotar
uma deciso, ou seja, no bastaria a consulta ou participao.50
Alm das hipteses previstas na Conveno n. 169 e na Decla-
rao de 2007, em que se deve obter o consentimento prvio, livre e
informado, ressaltamos a existncia de precedente pela admissibilidade
do direito de consentir (e consequentemente direito de veto), con-
forme jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos,

49
FAJARDO YRIGOYEN, Raquel. El derecho a la libre determinacin del desarrollo, La participacin,
la consulta y el consentimiento. In: APARICIO, Marco, ed. Los derechos de los pueblos indgenas
a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafios en Amrica Latina. Lima: Icaria, 2011.
50
Ibidem.

79
nos casos de megaprojetos que possam afetar o modo de vida dos povos
(como ocorre nos supostos deslocamentos pela construo de represas e
certas atividades extrativas). Ou seja, nesses casos no basta a consulta
aos povos, se requerendo o consentimento livre, prvio e informado.
No recente julgado envolvendo o povo Kichwa Sarayaku vs. Ecua-
dor, a Corte sentencia de forma clara e didtica acerca do direito con-
sulta e seu carter prvio, fazendo referncia ao Comit de Expertos da
OIT. Aborda ainda o requisito da boa f e a finalidade de se chegar a
um acordo e a necessidade de ser uma consulta adequada e acessvel aos
povos, assim como informada. Refora ainda a conexo entre o direito
consulta, propriedade comunal com o direito identidade cultural. 51
No precedente do caso Saramaka vs. Surinam, a Corte considera
que, quando se trate de planos de desenvolvimento ou de interveno
em grande escala que geram um maior impacto dentro do territrio
Saramaka, o Estado tem a obrigao, no s de consultar aos Saramaka,
como tambm dever obter o consentimento livre, informado e prvio
deles, segundo seus costumes e tradies.52
A Corte considera que a diferena entre consulta e consenti-
mento nesse contexto requer uma maior anlise e cita a interpretao
do Relator Especial da ONU sobre a situao dos direitos humanos e
das liberdades fundamentais dos povos indgenas, que tem observado,
de maneira similar que, sempre que se levem a cabo projetos de gran-
de escala em reas ocupadas por povos indgenas, provvel que essas
comunidades tenham que atravessar mudanas sociais e econmicas
profundas que as autoridades competentes no so capazes de com-
preender, muito menos prever.
Os efeitos principais compreendem a perda de territrios e terra
tradicional, o desabrigo, a migrao e o possvel reassentamento, esgo-
tamento dos recursos necessrios para a subsistncia fsica e cultural, a
51
Corte IDH. Caso Pueblo Kichwa Sarayaku vs. Ecuador. Sentena de 27 de junho de 2012.
Disponvel em: <http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_245_ing.pdf>. Acesso em: 12
de janeiro de 2016.
52
Corte IDH. Caso Saramaka vs. Surinam. Sentena de 28 de novembro de 2007. Disponvel em:
<http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf. Acesso em: 12 de janeiro de 2016.

80
destruio e contaminao do ambiente tradicional, a desorganizao
social e comunitria, os impactos negativos sanitrios e nutricionais de
larga durao, em alguns casos, abuso e violncia.
O ento Relator da ONU para os Povos Indgenas, James Anaya,
determinou que essencial o consentimento livre, prvio e informado
para a proteo dos direitos humanos dos povos indgenas na relao com
grandes projetos de desenvolvimento. A Corte ademais considera que,
adicionalmente consulta que se requer que, sempre que haja um plano
de desenvolvimento ou interveno no territrio tradicional Saramaka, a
salvaguarda de participao efetiva que se requer quando se trate de grandes
planos de desenvolvimento ou interveno que podem gerar um impacto
profundo nos direitos de propriedade dos membros do povo Saramaka
grande parte de seu territrio, deve-se compreender como requerendo
adicionalmente a obrigao de obter o consentimento livre, prvio e infor-
mado do povo Saramaka, segundo seus costumes e tradies. 53
Nesse caso, a deciso da Corte tem como fundamento a De-
clarao da ONU de 2007 e faz meno expressa ao artigo 32, que
estabelece:

1. Os povos indgenas tm o direito de determinar e de elaborar

as prioridades e estratgias para o desenvolvimento ou a utiliza-
o de suas terras ou territrios e outros recursos.
2. Os Estados celebraro consultas e cooperaro de boa-f com
os povos indgenas interessados, por meio de suas prprias ins-
tituies representativas, a fim de obter seu consentimento livre
e informado antes de aprovar qualquer projeto que afete suas
terras ou territrios e outros recursos, particularmente em rela-
o ao desenvolvimento, utilizao ou explorao de recur-
sos minerais, hdricos ou de outro tipo.
3. Os Estados estabelecero mecanismos eficazes para a repa-
rao justa e equitativa dessas atividades, e sero adotadas me-
didas apropriadas para mitigar suas consequncias nocivas nos
planos ambiental, econmico, social, cultural ou espiritual.

53
Corte IDH. Caso Pueblo de Saramaka vs. Surinam. Op.cit.

81
 Na Colmbia, as sentenas da Corte Constitucional (T-769 de
2009, T-129 de 2011 e T-376 de 2012), consideram que frente a uma
afetao especialmente intensa ao territrio coletivo dos povos indge-
nas, o dever de assegurar a participao dos povos no se esgota na con-
sulta, sendo necessria a obteno do consentimento livre, informado e
expresso como condio de procedncia da medida.

5 AUTOAPLICABILIDADE DA CONVENO N. 169 Vs.

REGULAMENTAO DA CONSULTA

5.1 BOLVIA

No ordenamento interno boliviano, h normas que tratam do

direito de consulta prvia especfica para determinado setor (explora-
o de petrleo e gs), ainda que consideradas progressistas em alguns
aspectos, so normas que foram promulgadas anteriormente Consti-
tuio Poltica do Estado Plurinacional (2009). 54
At o momento no h na Bolvia, uma lei geral que regulamenta a
consulta prvia, porm um Anteproyecto de Ley Marco del Derecho a la Con-
sulta do Ministrio do Governo e Comisso Nacional para sua elaborao
foi apresentado perante a Assembleia Legislativa Plurinacional. Apesar de
terem sido realizados encontros com organizaes e povos indgenas origi-
nrio campesinos no ano de 2013, observam-se crticas quanto legitimi-
dade desse processo, por no ter sido suficientemente participativo, devido
ausncia das organizaes indgenas representativas.
Paralelamente, os povos elaboraram seus prprios projetos de
lei marco de consulta, propostas que no foram contempladas no an-
teprojeto que tramita na Assembleia.55 Assim como, em maio de 2014
54
Ley de Hidrocarburos (Ley N 3058 de 2005); Reglamento de Consulta y Participacin para
Actividades Hidrocarburferas (Decreto Supremo N 29033 de 2007); Reglamento de monitoreo
socio-ambiental em actividades hidrocarburferas dentro del territorio de los Pueblos Indgenas
Originarios y Comunidades Campesinas (Decreto Supremo N 29103 de 2007).
55
Em 2011, o Conselho Nacional de Ayllus e Markas del Qullasuyu (CONAMAQ) apresentou uma pro-

82
se promulgou a nova Ley de Minera y Metalurgia, sem um processo
de consulta prvia com os povos indgenas originrios campesinos e
afrobolivianos.
Diante disso, as organizaes indgenas e da sociedade civil boli-
viana advertem que o anteprojeto representa um retrocesso em relao s
normas vigentes e tm defendido a posio de aplicar diretamente a Con-
veno n. 169, em conformidade com direitos reconhecidos na Consti-
tuio, como a autodeterminao e governo dos povos indgenas. 56

5.2 COLMBIA

A Lei 70 de 1993 reconhece as comunidades negras como um

grupo tnico e dispe sobre a titulao de seus territrios (propriedades
coletivas), prev tambm a participao das comunidades negras na ela-
borao dos estudos de impacto ambiental, socioeconmico e cultural
de projetos que se pretendam implementar afetando seus territrios.
O Decreto n. 1397 de 1996 cria a Comisso Nacional de Territrios
Indgenas e a Mesa Permanente de Concertao. Nesse decreto, destacamos:

ARTICULO 14. AUTONOMIA INDIGENA. Las autoridades

no indgenas respetarn La autonoma de los pueblos, autoridades
y comunidades indgenas y no intervendrn em la esfera del Go-
bierno y de La jurisdiccin indgenas.
ARTICULO 16. CONSULTA Y CONCERTACION. Em los
procesos de consulta y concertacin de cualquier medida legislati-
va o administrativa susceptible de afectar a comunidades o pueblos
indgenas determinados, podrn participar los indgenas integran-
tes de la Mesa Permanente de Concertacin o sus delegados.

posta; em 2012, o fizeram em conjunto com CONAMAQ e a Confederacin de Pueblos Indgenas de

Bolivia (CIDOB). Mais recentemente, o povo Guarani do Chaco boliviano vem trabalhando uma proposta
para lei marco de consulta e proposta de reforma da Ley de Hidrocarburos. V. DPLF. Derecho a la consulta
y al consentimiento previo, libre e informado en Amrica Latina. Avances y desafos para su implementacin en
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala y Per. Resumen ejectuvo. 2015 Fundacin para El Debido Proceso.
56
Nesse sentido, ver DPLF, op.cit., 2015.

83
 Em 1998, foi promulgado na Colmbia o Decreto n. 1320,
que tinha como objeto a regulamentao da consulta prvia com as
comunidades indgenas e negras para explorao dos recursos natu-
rais dentro dos seus territrios. A prpria OIT manifestou que esse
decreto no era compatvel com a Conveno n. 169, por no ter
sido elaborado em processo de consulta e participao com os povos
interessados. Nesta direo, tambm manifestou a Corte Constitu-
cional da Colmbia sobre sua incompatibilidade com a Conveno
e com a Constituio.
Em 2010, o governo expediu a Directiva Presidencial n. 001 que
dispe sobre os mecanismos para realizar a consulta prvia, normativa
que vem sendo apontada como inconstitucional pelo movimento in-
dgena. A Direccin de Consulta, vinculada ao Ministrio do Interior,
foi criada em 2011 (Decreto 2893), rgo que tem competncia na
realizao dos processos de consulta e que at o ano de 2014, realizou
690 processos. Em 2013, foi promulgado o Decreto 2613 e a Directiva
Presidencial n.10 que trata da articulao da institucionalidade pblica
em torno da Direo de Consulta Prvia.
Observa-se que o Estado colombiano tem regulamentado a
consulta prvia por meio de atos administrativos e normativas que
tm sido questionadas em termos de legitimidade por terem sido ela-
boradas de modo unilateral. Existe um projeto de Ley Estatutria ela-
borado pelo prprio Ministrio do Interior. A Organizao Nacional
Indgena da Colmbia (ONIC) tem criticado a postura do governo
em elaborar anteprojetos sem consultar as organizaes e os povos
interessados/ afetados.

84
 5.3 GUATEMALA

Nos anos de 2010 e 2011, a Comissin Intersectorial de la Pre-

sidencia de la Repblica elaborou um projeto de Regulamento para o
Processo de Consulta da Conveno 169 da OIT sobre Povos Indge-
nas e Tribais em Pases Independentes. A verso preliminar do projeto
foi apresentada ao Departamento de Normas da OIT e tambm foi
solicitado comentrios do ento Relator das Naes Unidas para Po-
vos Indgenas, James Anaya, que afirmou que: el proyecto no podr
cumplir com los estndares internacionales si el mismo no es sometido
a um proceso adecuado de consulta previa com los pueblos indgenas.
O mecanismo utilizado foi meramente uma consulta eletrnica. O
Consejo de Pueblos de Occidente (CPO) apresentou uma ao consti-
tucional de amparo contra este projeto, que foi concedido pela Corte
Constitucional em 24 de novembro de 2011. 57

5.4 EQUADOR

Na sentena n. 001-10-SIN-CC, de 18 de maro de 2010, a

Corte Constitucional do Equador assinalou que o artigo 6o da Con-
veno constitui o marco genrico de regulao de consultas prvias a
serem realizadas com anterioridade adoo de medidas legislativas ou
administrativas. Esta sentena facilitou a adoo por parte do Conselho
de Administrao Legislativa da Assembleia Nacional de uma instruo
para aplicao da consulta pr-legislativa que se encontra vigente desde
27 de junho de 2012. 58
A Ley de Minera, vigente desde 2009, incluiu o dever do Estado de
implementar um procedimento de consulta aos povos indgenas afetados pe-

57
DPLF, op.cit., 2015.
58
OIT. Conferencia Internacional del Trabajo, 104.a reunin, 2015. Informe de la Comisin
de Expertos em Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Informe III (Parte 1A); Informe
Generaly observaciones referidas a ciertos pases. p. 541-549.

85
las concesses mineiras e que seu artigo 93 estabelece que parte dos benefcios
derivados da atividade mineira sero destinados a projetos de desenvolvimen-
to local nas comunidades que se encontram em reas de influncia.

5.5 PER

Em 2011, o Congresso da Repblica (Per) aprovou a Ley del de-

recho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, Ley No
29785, publicada em 07 de setembro de 2011, junto com seu regula-
mento (Decreto Supremo No 001-2012-MC del 3 de abril de 2012).
O texto aprovado foi objeto de duras crticas pelo movimento in-
dgena, principalmente por tratar como povos indgenas os descendentes
diretos e que conservem todos os elementos culturais. Outra crtica
apontada no incluir o consentimento livre, prvio e informado, se res-
tringindo consulta. Nesse sentido, poderia ter includo a Declarao das
Naes Unidas como fonte de direito, no apenas a Conveno 169.

5.6 MXICO

Atualmente existe um anteprojeto de Ley General de Consulta a

los Pueblos y Comunidades Indgenas no Mxico. E h tambm a incor-
porao do direito de consulta prvia em diferentes leis. As principais
so: Ley de Planeacine Ley de la Comisin Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indgenas. No que diz respeito s legislaes locais, 25 en-
tidades contam com leis sobre os direitos indgenas, das quais 23 con-
sideram, em diferente medida, a consulta como um direito, uma delas,
San Luis de Potos, tem uma lei especfica sobre a consulta indgena. 59

59
MONTERRUBIO, Anavel. Derechos de los pueblos indgenas en Mxico em materia de con-
sulta, participacin y dilogo. Avances y desafos desde el mbito legislativo. Centro de Estudios
Sociales y de Opinin Pblica. Documento de Trabajo nm. 167, Abril de 2014.

86
 5.7 BRASIL

A Central nica dos Trabalhadores (CUT) apresentou reclama-

o em 2008 perante o Comit Tripartido da OIT alegando a violao
do direito consulta prvia no Brasil, que a regulamentao dos pro-
cedimentos da consulta passou a estar na pauta da agenda do governo
federal, com a formao de um Grupo de Trabalho Interministerial,
em 2012. 60 No relatrio da Comisso de Expertos da OIT, a Comisso
pediu ao Governo que tomasse as medidas necessrias para garantir de
maneira adequada a consulta e participao dos povos indgenas no
desenho deste mecanismo.61
No mesmo ano, a Portaria n. 35 de 27 de janeiro, instituiu o
Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), composto por 24 rgos,
sob coordenao da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e Mi-
nistrio das Relaes Exteriores (MRE), sendo criado com a finalidade
de conduzir o processo de regulamentao dos mecanismos de consulta
prvia, ensejando o que seria a denominada consulta da consulta. Sa-
lienta-se que na metodologia e agenda de atividades, inicialmente previa
a participao das comunidades tradicionais. Ocorre que somente foram
realizados seminrios com as comunidades quilombolas, no sendo con-
vocadas as organizaes representativas das diversas comunidades tradi-
cionais, que so tambm sujeitos de direito da Conveno 169.
Aos quilombolas, foram propostos e realizados seminrios regio-
nais, apresentados pelo GTI, como seminrios informativos e consul-
tivos. Ocorre que, a exemplo do ocorrido no seminrio realizado em
Registro-SP, dia 04 de maio de 2013, por meio de uma carta as orga-

60
Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica. Secretaria Nacional de Articulao So-
cial. Processo de regulamentao dos procedimentos de consulta prvia no Brasil Conveno 169
OIT. Braslia, maio de 2013. Disponvel em: http://2013.cut.org.br/sistema/ck/files/consultapre-
viaOIT.pdf . Acesso em 28 de janeiro de 2016.
61
OIT. Informe de La Comisin de Expertos de la OIT em Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones Informe III (Parte 1A, p.1033) Informe General y observaciones referidas a
ciertos pases - de la Conferencia Internacional del Trabajo 101.a reunion. Oficina Internacional
del Trabajo, Ginebra, 2012.

87
nizaes quilombolas do Vale do Ribeira, repudiaram a metodologia
adotada de apenas 02 dias de discusso.62
Porm, a Coordenao Nacional de Articulao das Comunida-
des Quilombolas (CONAQ) se manteve na pauta da regulamentao
da consulta prvia, com respaldo no lema do movimento: Nenhum
direito a menos. Conclusos os trabalhos no ano de 2014, a discusso
tomou forma de uma Minuta de Portaria Interministerial, que visa
regulamentar a atuao dos rgos da Administrao Pblica Federal,
na realizao de consulta prvia s comunidades quilombolas, nos ter-
mos da Conveno n. 169 da OIT.
Em relao participao dos indgenas, por meio da Articula-
o dos Povos Indgenas do Brasil (APIB)63, o movimento indgena se
recusou a participar do processo de regulamentao da consulta, con-
siderando uma afronta tal convocao, diante do atual momento de
ataques e ameaas de retrocessos dos direitos e garantias assegurados na
Constituio. Na conjuntura atual, os indgenas so excludos e seus
direitos desrespeitados, no sendo previamente consultados em relao
aos megaprojetos que afetam suas terras, considerando a autoaplicabili-
dade da Conveno 169. 64

62
CARTA DOS QUILOMBOLAS DO VALE DO RIBEIRA DISPONVEL EM: http://
www.socioambiental.org/sites/blog.socioambiental.org/files/nsa/arquivos/carta_dos_quilombos_
seminario_oit169.pdf ; https://etnico.wordpress.com/2013/05/29/a-farsa-da-consulta-da-
consulta-no-vale-do-ribeira-sp/ .
63
Integram a Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB): Articulao dos Povos e
Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo (APOINME); Articulao
dos Povos Indgenas da Regio Sudeste (ARPIN SUDESTE); Articulao dos Povos Indgenas da
Regio Sul (ARPIN SUL); Comisso Guarani Yvyrupa; Conselho dos Povos Indgenas do Mato
Grosso do Sul; ATY GUASU Guarani e Kaiow; Coordenao das Organizaes Indgenas da
Amaznia Brasileira (COIAB).
64
CARTA PBLICA DA APIB disponvel em: http://racismoambiental.net.br/2013/07/27/
carta-publica-da-apib-sobre-a-regulamentacao-dos-procedimentos-do-direito-de-consulta-
assegurado-pela-convencao-169-da-oit/

88
 6 MARCO NORMATIVO E PARTICIPAO DOS POVOS E
COMUNIDADES EM SEU DESENHO (BRASIL)

Decreto 4.887 de 20 de novembro de 2003, que regulamenta os direi-

tos territoriais quilombolas. Define os remanescentes das comunidades
dos quilombos como os grupos tnicoraciais, segundo critrios de autoa-
tribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais
especficas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a re-
sistncia opresso histrica sofrida (art. 2). Estando assegurada s co-
munidades quilombolas a participao em todas as fases do procedimento
administrativo de identificao, reconhecimento, delimitao, demarca-
o e titulao das terras ocupadas (art.6). Registra-se que o movimento
nacional quilombola, por meio da Coordenao Nacional de Articulao
das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ), teve uma re-
levante contribuio na formulao do decreto que regulamenta as terras
quilombolas, influenciando na construo do texto normativo.

Decreto 6.040 de 07 de fevereiro de 2007, que dispe sobre a Poltica

Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais (PNDSPCT). Sua importncia se d em funo das de-
finies adotadas sobre Povos e Comunidades Tradicionais estarem em
consonncia com a Conveno 169, reforando tambm a previso sobre
os direitos territoriais desses povos, ao trazer a definio de territrios tra-
dicionais (art. 3, I e II). Apesar de reconhecer o critrio da autoatribui-
o ou autorreconhecimento (Grupos culturalmente diferenciados e que
se reconhecem como tais) e de reconhecer como princpio a promoo
dos meios necessrios para a efetiva participao dos Povos e Comunida-
des Tradicionais nos processos decisrios relacionados aos seus direitos e
interesses, o referido decreto, contudo, no dispe expressamente sobre
o direito de consulta e consentimento livre, prvio e informado. Ressal-
ta-se que a PNDSPCT resultado dos trabalhos da Comisso Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais
(CNPCT). A CNPCT foi instituda em 2004, precedida de consulta p-
blica, sendo composta por 15 representantes de rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal e 15 representantes de organizaes no
governamentais/ organizaes de povos e comunidades tradicionais.65

65
Organizaes que compem a Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comu-
nidades Tradicionais (CNPCT):Agroextrativistas da Amaznia - Grupo de Trabalho Amaznico (GTA);
Rede Caiara de Cultura/ Suplncia: Unio dos Moradores da Juria; Articulao Estadual das Comuni-
dades Tradicionais de Fundo e Fecho de Pasto da Baha; Comunidades de Terreiro Associao Cultural de
Preservao do Patrimnio Bantu (Acbantu) / Suplncia: Comunidades Organizadas da Dispora Africana

89
 Decreto 6.861, de 27 de maio de 2009, dispe sobre Educao Escolar
Indgena e define sua organizao em territrios etnoeducacionais.
Dispe, em seu art. 1, que a educao escolar indgena ser organizada
com a participao dos povos indgenas, observada a sua territorialidade
e respeitando suas necessidades e especificidades. O plano de ao para
Educao Escolar Indgena dever ser submetido consulta das comuni-
dades indgenas envolvidas, assegurado s instncias de participao dos
povos indgenas. (art.7 3 e 4).

Decreto 7.747 de 05 de junho de 2012, que dispe sobre a Polti-

ca Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de Terras Indgenas
(PNGATI). Em 2008 foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial
(GTI) que conduziu a construo da PNGATI. Entre os processos de
regulamentao de direitos dos povos tradicionais no Brasil, a construo
desta poltica, contou com um maior processo participativo, ensejando
em 05 consultas regionais aos povos indgenas, por meio de suas diver-
sas organizaes representativas tradicionais.66 Tal processo participativo
e consultivo resultou em uma poltica pblica sendo a nica que prev,
de modo expresso, entre suas diretrizes, a garantia consulta prvia, nos
termos da Conveno 169 da OIT (art. 3, XI). Alm de prever um eixo
especfico sobre governana e participao indgena, onde na alnea f do
art. 4 - eixo II, prev a realizao de consulta aos povos indgenas no pro-
cesso de licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos que
afetem diretamente povos e terras indgenas, nos termos de ato conjunto

pelo Direito Alimentao Rede Kodya; Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras
Rurais Quilombolas (Conaq); Articulao Puxiro dos Povos Faxinalenses; Geraizeiros Rede Cerrado/
Centro de Agricultura Alternativa do Norte de Minas / Suplncia: Articulao Pacari de Plantas Medicinais
do Cerrado; Pantaneiros Rede de Comunidades Tradicionais Pantaneiras; Pescadores Artesanais Associa-
o Movimento Nacional dos Pescadores (Amonape); Pomeranos Associao Pomerana de Pancas (Apop)
/ Suplncia: Associao Cultural Alem do Esprito Santo; Povos Ciganos Associao de Preservao da
Cultura Cigana (Apreci) / Suplncia: Centro de Estudos e Discusso Romani (Cedro); Povos Indgenas
Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira (Coiab) / Suplncia: Articulao dos Povos
e Organizaes Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo (Apoinme); Quebradeiras de Coco-de-
Babau Movimento Interestadual de Quebradeiras de Coco-de-Babau (MIQCB) / Suplncia: Associao
em reas de Assentamento no Estado do Maranho (Assema); Retireiros Associao dos Retireiros do
Araguaia; Seringueiros Conselho Nacional de Seringueiros (CNS).
66
Nessas consultas, participaram aproximadamente 1.250 indgenas, representantes de 186 povos.
Os critrios da participao indgena foram delineados considerando a proporcionalidade entre
o nmero de povos, estados e vagas para participao. A representao foi definida por povo in-
dgena, considerando lideranas tradicionais, caciques, pajs, parteiras, homens, mulheres, jovens
e considerando tambm representantes indgenas nos conselhos e comisses no mbito Federal e
Estadual. Fonte: PNGATI/ Ministrio do Meio Ambiente (MMA).

90
 dos Ministrios da Justia e do Meio Ambiente. Assim como, alnea a
do eixo III (sobre reas protegidas, unidades de conservao e terras ind-
genas), prev a realizao de consulta prvia, livre e informada aos povos
indgenas no processo de criao de unidades de conservao em reas que
os afetem diretamente.

Normativa Estadual. O Estado do Par dispe de uma Poltica Estadual

para as Comunidades Remanescentes de Quilombos (Decreto n 261,
de 22 de novembro de 2011). O governo estadual delegou ao Instituto
de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP), a
competncia de realizar o processo de consulta prvia, livre e informada
do Plano de Utilizao e de Desenvolvimento Socioeconmico, Ambien-
tal e Sustentvel, o processo foi regulamentado pela Instruo Normativa
IDESP n 001, de 06 de agosto de 2013.67
Tabela 2. Marco legal e participao dos povos e comunidades em seu desenho (Brasil).

7. JURISPRUDNCIA NO BRASIL

Registram-se no mbito da primeira e segunda instncia (Tribu-

nais Regionais Federais) algumas decises favorveis aos povos indge-
nas e tradicionais especialmente com a concesso de medidas liminares
requeridas pelo Ministrio Pblico Federal, ao alegar ausncia de con-
sulta prvia em determinados casos de empreendimentos e megapro-
jetos que afetem diretamente suas vidas e territrios, a exemplo dos
casos da UHE de Belo Monte e Complexo Hidreltrico do Tapajs. 68
67
IDESP-PAR. Ata da realizao da consulta prvia. De 06 de agosto de 2013. Disponvel em:
http://idesp.pa.gov.br/pdf/cachoeiraPorteira/atas/AtaReuniaoInformacao230813.pdf. Acesso em
10 de janeiro de 2015.
68
Caso UHE Belo Monte. Tribunal Regional Federal da 1a. Regio. Seo Judiciria do Par.
Ao Civil Pblica Processo n. 2006.39.03.000711-8 e 709-88.2006.4.01.3903. Sobre ausncia
de Consultas Indgenas, MPF ops embargos de declarao e venceu, por unanimidade, na 5.
Turma do TRF1. Governo recorreu ao STF em reclamao, obtendo suspenso da deciso do
TRF1. Outro caso, tambm no TRF-1, Seo Judiciria do Amazonas. Caso Plo da Indstria
Naval do Amazonas. Processo N 0006962-86.2014.4.01.3200 - 1a VARA FEDERAL. Deciso
No 72-A. A ao tem por objetivo a anulao do Decreto no 32.875, de 10 de outubro de 2012
do Estado do Amazonas, que declarou de utilidade pblica reas com o fim de implantar o Plo
da Indstria Naval do Amazonas atualmente nomeado Complexo Naval Mineral e Logstico.
Afirma o rgo do MPF que, na rea do Decreto, vivem comunidades tradicionais ribeirinhas,

91
Contudo, no mbito dos Tribunais Superiores, o cenrio jurispruden-
cial tem se mostrado na direo oposta.

7.1 TERRA INDGENA RAPOSA SERRA DO SOL (povos

Ingarik, Taurepang, Patamona, Wapixana e Macuxi)

Apesar de ter sido favorvel demarcao da terra indgena, num

caso complexo, em que envolve faixas de fronteiras, a deciso apresen-
tou pontos polmicos como as 19 condicionantes propostas pelo mi-
nistro Menezes Direito.
Em relao s 19 condicionantes, o STF as considerou como
necessrias para explicitar o usufruto indgena, de modo a solucio-
nar de forma efetiva graves controvrsias. Contudo, considera-se uma
interpretao restritiva da Constituio, pois o STF ignora o direito
consulta prvia, ao criar norma abstrata de conduta e apontar no senti-
do oposto do que dispe a Conveno 169, seja por no mencionar o
direito da consulta prvia ou violar expressamente, no sentido de vedar
o direito de consulta e consentimento. Nesse sentido, destacam-se entre
as condicionantes enunciadas (grifo nosso):

1 O usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existen-

tes nas terras indgenas pode ser relativizado sempre que houver
como dispe o artigo 231 (pargrafo 6, da Constituio Federal)
orelevante interesse pblico da Unio na forma de Lei Comple-
mentar; 2 - O usufruto dos ndios no abrange o aproveitamento
de recursos hdricos e potenciais energticos, que depender sem-
pre da autorizao do Congresso Nacional;[...]
5 - O usufruto dos ndios no se sobrepe ao interesse da Polti-
ca de Defesa Nacional. A instalao de bases, unidades e postos

as quais se encontram em risco de remoo (Comunidades Puraquequara, Bela Vista, Colnia

Antnio Aleixo, So Francisco do Maine Jatuarana). Deciso pela suspenso imediata de todas as
medidas atinentes ao projeto de implantao do Complexo Naval Mineral e Logstico, enquanto
no realizada a consulta prvia, livre e informada das comunidades tradicionais ribeirinhas
que vivem na regio, nos termos dos artigos 6 e 15 da Conveno no 169/OIT.

92
 militares e demais intervenes militares, a expanso estratgica
da malha viria, a explorao de alternativas energticas de cunho
estratgico e o resguardo das riquezas de cunho estratgico a cri-
trio dos rgos competentes (o Ministrio da Defesa, o Con-
selho de Defesa Nacional) sero implementados independente-
mente de consulta a comunidades indgenas envolvidas e
Funai; 6 A atuao das Foras Armadas da Polcia Federal na
rea indgena, no mbito de suas atribuies, fica garantida e se
dar independentemente de consulta a comunidades indge-
nas envolvidas e Funai; 7 O usufruto dos ndios no impede
a instalao pela Unio Federal de equipamentos pblicos, redes
de comunicao, estradas e vias de transporte, alm de constru-
es necessrias prestao de servios pblicos pela Unio, es-
pecialmente os de sade e de educao; [...]69

O posicionamento do ministro Menezes Direito70, acaba por de-

monstrar que o STF segue na contramo do que dispe a Corte IDH
sobre consulta e consentimento livre, prvio e informado, no sendo
exercido o controle de convencionalidade luz da jurisprudncia da
Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH)71.
Com base nas condicionantes fixadas pelo STF na Petio 3.388
(RR), o Advogado Geral da Unio Luiz Incio Adams publicou a Por-

69
Supremo Tribunal Federal (STF). Petio 3.388 Roraima, Relator: CARLOS BRITTO, Data
de Julgamento: 03/04/2009, Data de Publicao: DJe-071 DIVULG 16/04/2009 PUBLIC
17/04/2009. Petio 3.388-4 Roraima.
70
Dessa forma, estando a terra indgena em faixa de fronteira, o que se d no caso ora em exame, o
usufruto dos ndios sobre a terra estar sujeito a restries sempre que o interesse pblico de defesa
nacional esteja em jogo. A instalao de bases militares e demais intervenes militares a critrio
dos rgos competentes, ao contrrio do que parece se extrair da Declarao dos Direitos dos Povos
Indgenas e da Conveno no 169 da OIT, ser implementada independentemente de consulta s
comunidades indgenas envolvidas ou FUNAI. O mesmo dever ocorrer quando o interesse da de-
fesa nacional coincidir com a expanso da malha viria ou das alternativas energticas e o resguardo
de riquezas estratgicas, conforme manifestao favorvel do Conselho de Defesa Nacional (fl.408).
Supremo Tribunal Federal (STF). Acrdo. Embargos de Declarao na Petio 3.388 Roraima;
Julgamento Plenrio, Data: 23/10/2013. Citaes: pargrafos 67 (pg. 29).
71
Corte IDH. Caso del Pueblo Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Sentena de 27 de junho de 2012
(serie C, n. 245). Disponvel em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_245_esp.
pdf . Corte IDH. Caso del Pueblo de Saramaka vs. Surinam. Sentena de 28 de novembro de
2007 (srie C, n. 172). http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf

93
taria 303 da Advocacia Geral da Unio (AGU), de 16 de julho de 2012,
dispondo sobre as salvaguardas institucionais s terras indgenas, a
fim de normatizar a atuao das unidades da AGU. A Portaria, aponta-
da como inconstitucional pelo movimento indigenista, foi suspensa at
o julgamento dos Embargos de Declarao pelo STF sobre os limites da
deciso no caso Raposa Serra do Sol.
Em relao aos Embargos de Declarao, destacou-se o questio-
namento da Procuradora-Geral da Repblica, Deborah Macedo Du-
prat de que no cabe ao STF traar parmetros abstratos de conduta,
mxime em contexto em que os mesmos no foram sequer objeto de
discusso no curso da lide (fl.10.158). Desse modo, o STF esclareceu
que a deciso proferida na Petio 3.388 no vincula juzes e tribunais
quando do exame de outros processos, relativos a terras indgenas di-
versas. Sobre as 19 condicionantes, consideradas pressupostos para
o reconhecimento da validade da demarcao, a Corte Constitucional
apregoou: Embora no tenha efeitos vinculantes em sentido formal, o
acrdo embargado ostenta a fora moral e persuasiva de uma deciso
da mais alta Corte do Pas, do que decorre um elevado nus argumen-
tativo nos casos em se cogite de superao das suas razes.72
Outro ponto polmico e que vem refletindo em outros casos,
surgiu no voto do relator Ministro Carlos Ayres Britto, que fixou o
critrio do marco temporal (marco objetivo) da ocupao para fins de
demarcao das terras indgenas como sendo a data da promulgao
da Constituio Federal, que dever ser verificado conjuntamente ao
marco da tradicionalidade. Ocorre que esse fundamento significa restri-
es aos direitos originrios dos povos indgenas garantidos na prpria
Carta Constitucional, a exemplo do recente acrdo do STF afetando
os Guarani Kaiow (Terra Indgena Guyraroka Mato Grosso do
Sul), no qual a Segunda Turma reafirma as diretrizes que o Plenrio
do STF estabeleceu na deciso proferida na Pet. 3.388/RR, notada-
mente aquela que definiu como marco temporal ineliminvel, o dia
72
Supremo Tribunal Federal (STF). Acrdo. Embargos de Declarao na Petio 3.388 Roraima;
Julgamento Plenrio, Data: 23/10/2013. Citaes: pargrafos 49, 55, 58 (pg. 21, 23, 25).

94
05/10/1988, data da promulgao da vigente Constituio da Repbli-
ca, declarando a nulidade do processo administrativo de demarcao
da Terra Indgena Guyraroka.73
Nos votos dos Ministros Gilmar Mendes e Ministra Crmen
Lcia, retomado o fundamento do marco temporal. Desconside-
rando-se que esses povos Guarani Kaiow (sul do Mato Grosso do
Sul) e Av Guarani (do oeste do Paran) - foram expulsos de suas terras
ancestrais no perodo da ditadura militar no Brasil (o que ficou eviden-
te no Relatrio da Comisso Nacional da Verdade Indgena, publicado
em dezembro de 2014)74 e hoje, muitas das comunidades se encontram
em processo de reivindicao e reconquista de seus direitos originrios
que foram usurpados. O voto do relator Min. Gilmar Mendes destaca
que o marco temporal relaciona-se com a existncia da comunidade
e a efetiva e formal ocupao fundiria, no se compreendendo como
posse imemorial. Nesse sentido, o STF nega a existncia jurdica de de-
terminadas comunidades e povos, ao alegar que mesmo a proteo do
direito terra indgena j estando garantida pela Constituio anterior,
considera-se a data da promulgao da CF para fins de verificao do
fato em si da ocupao fundiria.

73
Supremo Tribunal Federal (STF). Segunda Turma. Recurso Ordinrio em Mandado de Se-
gurana 29.087 DF, deciso em 16/09/2014. Inteiro teor do acrdo. Extrato de Ata: p. 71-73.
74
Texto 5: Violaes de Direitos Humanos dos Povos Indgenas. Expulso, Remoo e Intruso
de Territrios Indgenas. In: Relatrio: textos temticos / Comisso Nacional da Verdade. Bras-
lia: CNV, 2014. Vol.II, p.208-217. Disponvel em: http://www.cnv.gov.br/images/relatorio_final/
Relatorio_Final_CNV_Volume_II.pdf

95
 7.2 BELO MONTE: DA MEDIDA CAUTELAR DA CIDH
SUSPENSO DE SEGURANA PELO STF

No caso da construo da hidreltrica de Belo Monte, denncias

foram encaminhas Comisso Interamericana (CIDH), o que resultou
na Medida Cautelar n. 388/10 de 2011. 75A CIDH solicitou ao Governo
do Brasil suspender imediatamente o processo de licena do projeto da
Usina Hidroeltrica Belo Monte e impedir a realizao de qualquer obra
material de execuo at que se observem condies mnimas, entre elas,
realizar processos de consulta, em cumprimento das obrigaes interna-
cionais do Brasil, no sentido de que a consulta seja prvia, livre, infor-
mada, de boa f, culturalmente adequada, e com o objetivo de chegar a
um acordo. O Estado Brasileiro, alm de descumprir a medida cautelar
pela suspenso imediata do processo de licenciamento da construo da
UHE Belo Monte, manteve uma postura de retaliao Organizao
dos Estados Americanos (OEA), no efetuando o pagamento de sua cota
anual para manuteno da organizao internacional e retirando a indi-
cao da candidatura brasileira vice-presidncia da CIDH.
Tambm em instncias nacionais houve decises pela paralisao
da obra de construo da usina de Belo Monte que somente continua
devido ao instrumento processual autoritrio brasileiro chamado Sus-
penso de Segurana (SS). Criado pela Lei 4.348 de junho de 1964,
com o intuito de controlar politicamente as decises judiciais contrrias
ao regime militar, esse mecanismo permite que Presidentes de Tribunais
suspendam deciso de instncia inferior diante do perigo de ocorrncia
de grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas.

75
Em 1. de abril de 2011, a CIDH outorgou medidas cautelares a favor dos membros das co-
munidades indgenas da bacia do Rio Xingu, Par, Brasil Arara da Volta Grande do Xingu; Juruna
de Paquiamba; Juruna do Kilmetro 17; Xikrin de Trincheira Bacaj; Asurini de Koatinemo;
Karara e Kayap da terra indgena Karara; Parakan de Apyterewa; Arawet do Igarap Ipixuna;
Arara da terra indgena Arara; Arara de Cachoeira Seca; e as comunidades indgenas em isolamen-
to voluntario da bacia do Xingu, alegando que a vida e integridade pessoal dos beneficirios estaria
em risco pelo impacto da construo da usina hidroeltrica Belo Monte. CIDH. MC n. 382/10.
Caso UHE Belo Monte. Comunidades Indgenas de la Cuenca del Ro Xingu,Par, Brasil.

96
Em 2006, o Presidente do STF suspendeu deciso colegiada do Tri-
bunal Regional Federal da 1 Regio (TRF1) que determinava que os
povos indgenas atingidos pela usina fossem ouvidos, como determina
a Constituio Federal (art. 231, 3o) e a Conveno n. 169 da OIT.
O argumento que prevalece, mesmo diante de procedimentos nulos de
licenciamento ambiental de que o projeto importante para a ma-
nuteno da ordem e economia pblicas, mesmo no cumprindo as
medidas mitigadoras e compensatrias dos impactos socioambientais.
No mbito do Superior Tribunal de Justia (STJ), outro caso
que merece destaque o que envolve a construo do Complexo Hi-
dreltrico do Tapajs (UHE So Luiz do Tapajs, Par).76 A discusso
girou em torno do momento em que se deve celebrar a consulta. Como
pode-se observar na prpria ementa do acrdo (grifo nosso):
A Conveno 169 da OIT expressa em determinar, em seu art.
6 , que os povos indgenas e tribais interessados devero ser consulta-
o

dos sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas

suscetveis de afet-los diretamente. Contudo, a realizao de meros
estudos preliminares, atinentes to-somente viabilidade da implan-
tao da UHE So Luiz do Tapajs/PA, no possui o condo de afetar
diretamente as comunidades indgenas envolvidas. Diferentemente, o
que no se mostra possvel dar incio execuo do empreendimento
sem que as comunidades envolvidas se manifestem e componham o
processo participativo de tomada de deciso.
Soma-se tal argumento, o discurso desenvolvimentista: inter-
romper o planejamento do Governo destinado ao setor energtico do pas,
estratgico para o desenvolvimento da nao, causa grave leso ordem p-
blica, em sua esfera administrativa, especialmente por poder comprometer
a prestao dos servios pblicos que dependem dessa fonte de energia.77
76
Superior Tribunal de Justia (STJ). Agravo Regimental na SUSPENSO DE LIMINAR E DE
SENTENA N. 1.745 - PAR (2013/0107879-0). Julgado em: 19/06/2013. Originalmente
ajuizada a Ao Civil Pblica n. 3883-98.2012.4.01.3902, pelo Ministrio Pblico Federal, na
qual se pretendeu, liminarmente, a suspenso do processo de licenciamento ambiental da UHE
So Luiz do Tapajs e de qualquer ato do empreendimento at o julgamento do seu mrito.
77
Voto Ministro Felix Fischer. STJ, Agr.Reg. na Suspenso de Liminar e de Sentena, n. 1.745-

97
 7.3 DIREITOS QUILOMBOLAS: ADI N. 3239

Registra-se a tenso atual vivida pelos quilombolas ao aguardar

o julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI n. 3239),
ajuizada em 2004 pelo Partido Democrtico (DEM), representando in-
teresses da bancada ruralista no Congresso Nacional (interesses do agro-
negcio). A ao questiona a constitucionalidade do Decreto 4.887 que
regulamenta aos procedimentos para identificao, reconhecimento, de-
limitao, demarcao e titulao de terras quilombolas. Dentre outros
questionamentos, a ADI especialmente ataca o critrio da autoatribuio
incorporado pelo Decreto 4887, com base na Conveno 169.
Cumpre-nos ressaltar que at o momento foram apresentados e
publicados dois votos: o voto do Min. Csar Peluso (relator), em 18 de
abril de 2012, julgando procedente a ao. E em sentido contrrio, jul-
gando improcedente, o mais recente voto da Min. Rosa Weber, em 25
de maro de 2015. O voto da Ministra Rosa Weber trouxe elementos
muito importantes para a fundamentao da constitucionalidade do
Decreto 4.887, como a referncia Conveno n. 169 da OIT e aos
casos julgados pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte
IDH). O ponto controvertido do voto foi a aplicao do critrio do
marco temporal, como critrio objetivo para verificao da posse da
terra, o que bastante questionvel devido ao histrico de esbulho,
expulso e violncia sofrida pelos quilombolas.
Vale citar ainda o caso emblemtico Invernada Paiol de Telha,
em que por 12 votos a 03, em 2013, os desembargadores do TRF da 4
regio votaram a favor da constitucionalidade do referido decreto em
arguio de inconstitucionalidade suscitada em ao que questionava o
processo administrativo de titulao da rea da comunidade Invernada
Paiol de Telha.78 Mostra-se como importante precedente no que tan-
ge aos direitos quilombolas, pois foi firmado o entendimento de que

PA, Inteiro teor do acrdo. p. 09.

78
TRF 4. Caso Invernada Paiol de Telha. AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2009.04.00.000387-
9 (TRF). Processo N 5014982-48.2011.404.7000 (Processo Eletrnico - E-Proc V2 - PR) .

98
o Decreto 4.887 est amparado no artigo 68 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT), na Conveno 169 da OIT e no
artigo 21 do Pacto de San Jos da Costa Rica (CADH).

7.3.1 Quilombolas do Alto Trombetas contra Minerao

Em 26 de janeiro de 2016, cerca de 200 lideranas quilombolas

de Oriximin (Alto Trombetas, Par) encaminharam representao
Procuradoria da Repblica/ Ministrio Pblico Federal em Santarm,
contra a realizao de estudos pela Minerao Rio do Norte (MRN)
para extrao de bauxita em seu territrio. Na carta, manifestam re-
pdio ao suposto processo de consulta prvia realizado pelo Grupo de
Trabalho Quilombola da mineradora, como tentativa de diviso das
comunidades e cooptao de lideranas.79

8. ATOS E PROCESSOS LEGISLATIVOS QUE DEVEM SER

ANULADOS POR AUSNCIA DE CONSULTA PRVIA

8.1 PEC 215

A Proposta de Emenda Constituio (PEC 215/ 2000), de

autoria do Deputado Amir Morais S (PL/ RR), tem como objetivo a
transferncia das responsabilidades do Poder Executivo na demarcao
e titulao de terras indgenas e quilombolas para o Poder Legislati-
vo. Os procedimentos administrativos de demarcao e titulao so
competncia da Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) para terras in-
dgenas e quilombolas, respectivamente. Com a proposta de emenda

79
Quilombolas do Alto Trombetas. Pedido de anulao da Consulta Livre, Prvia e Informada do
Projeto MRN. Disponvel em: http://media.wix.com/ugd/354210_5dfd4a67bb6e4dfd9252d-
8cb64e9c041.pdf. Acesso em 28 de janeiro de 2016.

99
constitucional, o Legislativo busca ter a ltima palavra em matria de
homologao da demarcao de terras, ou seja, a competncia exclusiva
para aprovar a demarcao das terras indgenas e ratificar as demarca-
es j homologadas pelo Poder Executivo.
Nos espaos polticos, as foras conservadoras oligrquicas tm
alcanado mudanas legislativas que representam retrocessos em mat-
ria de direitos socioambientais. Ainda no h no Brasil uma circunscri-
o nacional especial para comunidades indgenas e negras que confira
aos povos tnicos representatividade poltica no mbito do Congresso
Nacional. No caso de aprovao da PEC 215, na prtica significa
que a definio sobre as terras onde os indgenas podero exercer seu
direito permanncia fsica e cultural est sujeita s maiorias polticas
de ocasio, conforme apontou a prpria FUNAI em nota sobre a PEC
215/00, publicada em 28 de outubro de 2015. 80
A PEC 215 afronta a Constituio ao prever tambm a possibili-
dade de arrendamento das terras indgenas, que so bens da Unio, de-
finidos como inalienveis e indisponveis, conforme o artigo 231, 4o.
Outro ponto polmico da PEC 215 tentar incorporar na Constitui-
o as condicionantes que estabelecem excees ao usufruto exclusivo
dos povos indgenas em relao s terras indgenas que ocupam (posse
permanente), assim como incorporar o denominado marco temporal,
restries criadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no mbito do
julgamento do caso da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do
Sol (Roraima).
Referida deciso estabeleceu o critrio do marco temporal de
ocupao para a verificao da posse da terra, com base na data de
promulgao da Constituio (05 de outubro de 1988), para fins de
demarcao e titulao das terras indgenas.
Com a inveno e aplicao desse critrio, a Segunda Turma do
STF ignora que a proteo constitucional aos direitos originrios terri-
toriais dos povos indgenas existe desde a Constituio de 1934, assim
80
Disponvel em: http://www.funai.gov.br/index.php/comunicacao/noticias/3494-nota-da-fu-
nai-sobre-a-pec-215-00

100
como ignora o genocdio ocorrido, as violaes de direitos humanos
dos povos indgenas e a usurpao de terras indgenas no perodo da
ditadura militar, j oficialmente reconhecidos no relatrio final da Co-
misso Nacional da Verdade (CNV).81
Com as Mobilizaes Nacionais Indgenas e Quilombolas, coor-
denadas pela Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB) e pela
Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras Qui-
lombolas (CONAQ), os povos indgenas e quilombolas vem ao longo
dos ltimos anos repudiando a PEC 215.
Na nota publicada pela FUNAI (2015), foi manifestada a irres-
trita oposio PEC 215, reforando a inconstitucionalidade em vrios
aspectos. No texto da proposta, ntida a categorizao dos indgenas
em diferentes estgios de desenvolvimento e insero na sociedade na-
cional, o que denota a lgica integracionista, de tutela e de assimilao
cultural que foi justamente superada pelo advento da promulgao da
Constituio em 1988, com o reconhecimento da diversidade cultural e
dos direitos dos povos indgenas, sua organizao social prpria (leia-se
jurisdies prprias), costumes, lnguas, crenas e tradies (artigo 231).
Em suma, a PEC 215 ameaa os direitos garantidos na Cons-
tituio (artigo 231 e 232), representando um retrocesso nas normas
constitucionais que tratam de direitos fundamentais, o que inadmiss-
vel por se tratar de clusulas ptreas, alm de violar os direitos previstos
na Conveno 169 da OIT e na Declarao das Naes Unidas sobre
os Direitos dos Povos Indgenas.
Os direitos originrios dos povos tnicos esto relacionados com
os seus direitos vida, existncia e integridade fsica, cultural e es-
piritual. O direito ao territrio congnito apario ou o nascimento
das prprias comunidades. Negar o direito originrio terra negar o
direito existncia dos povos indgenas e quilombolas, os mantendo
na invisibilidade, enquanto a Constituio de 1988 tratou de lev-los
visibilidade poltica e jurdica.

81
Disponvel em: http://www.cnv.gov.br/images/pdf/relatorio/volume_2_digital.pdf

101
 O processo legislativo da PEC 215 deve ser considerado eivado
porque desrespeita o direito participao e consulta prvia no que
toca os atos legislativos que afetem os povos indgenas e comunidades
tradicionais, de acordo com a Conveno n. 169 da OIT sobre Povos
Indgenas e Tribais, ratificada pelo Brasil em 2002 e promulgada pelo
Decreto n. 5.051 de 2004. A consulta prvia um mecanismo de par-
ticipao e de exerccio da livre determinao que deve ser respeitado
sobre tudo no trmite legislativo referente reforma de normas consti-
tucionais que afetam diretamente os povos interessados.
Outros exemplos so: PEC 237/2013, PL 1610/1996, PL
349/2013, entre outros projetos que afrontam e afetam diretamente
os direitos e interesses dos povos indgenas, quilombolas e comunida-
des tradicionais.82 Alm de no serem consultados, tem sido vedada
a legtima participao de representantes desses povos durante o pro-
cesso legislativo, especialmente, nos espaos das comisses que tratam
e aprovam a matria no mbito do Congresso Nacional, o que gerou
protestos e retomada da mobilizao nacional indgena, que teve forte
represso policial na manifestao de dezembro de 201483.
Em se tratando de projetos de extrao mineral em reas prote-
gidas, atualmente, so 104 processos titulados e 4.116 interesses mine-
rrios que incidem sobre 152 Terras Indgenas localizadas na Amaznia
Legal. 84 Tramitam no Congresso Nacional, desde 1996, o Projeto de
Lei de Minerao em Terras Indgenas (PL 1610/1996) e o Projeto de
Lei do novo Cdigo da Minerao (PL n. 5807 de 2013). O Comi-
82
A PEC 237/2013 visa tornar possvel a posse indireta de terras indgenas a produtores rurais
na forma de concesso. Registra-se entre os projetos de leis, o PL n. 1610/1996, que dispe sobre
minerao em terras indgenas; PL n. 273/2008, que trata das rodovias, ferrovias e hidrovias
localizadas em terras indgenas como reas de relevante interesse pblico da Unio e, ainda, o PL
n. 349/2013, que tem como objetivo impedir que terras ocupadas por indgenas em processo de
retomada sejam demarcadas ou continuem os estudos para constituio como Terras Indgenas.
83
Notcias relacionadas: http://www.socioambiental.org/pt-br/noticias-socioambientais/indige-
nas-sao-reprimidos-em-protesto-contra-a-pec-215-na-camara-e-seis-sao-presos-pela-policia; ht-
tps://mobilizacaonacionalindigena.wordpress.com/2014/12/02/pec-215-relatorio-sob-suspeita-
de-ter-sido-elaborado-pela-cna-pode-ser-votado-amanha/
84
ISA. Minerao em Terras Indgenas na Amaznia brasileira. ROLLA, Alicia; RICARDO, Fan-
ny (Org.). So Paulo: Instituto Socioambiental (ISA), maro de 2013.

102
t Nacional em Defesa dos Territrios Frente Minerao repudiou a
proposta que prope que a criao de unidade de conservao, demar-
cao de terra indgena, assentamentos rurais e definio de comunida-
des quilombolas dependero de anuncia prvia da Agncia Nacional
de Minerao (ANM).

8.2 LEI DE ACESSO AO PATRIMNIO GENTICO E

CONHECIMENTOS TRADICIONAIS ASSOCIADOS

A lei 13.123 promulgada em 20 de maio de 2015 que revogou

a Medida Provisria n. 2.186-16 de 2001, dispe sobre o acesso ao
patrimnio gentico, sobre a proteo e o acesso ao conhecimento tra-
dicional associado e sobre a repartio de benefcios para a conservao
e uso sustentvel da biodiversidade.
Trata-se de processo legislativo eivado ao desconsiderar o direito
de consulta prvia livre e informada dos povos indgenas e comunida-
des tradicionais.
Observa-se que o Poder Legislativo, no Brasil, ainda no com-
preendeu que tem a obrigao e o dever de cumprir a Conveno n.
169, no sentido de incorporar a consulta prvia no processo legislativo.
E fica claro que este descumprimento no por desconhecimento. A
m f do Congresso Nacional em sua composio atual, demonstrada
diante da conjuntura de ataques e ameaas de retrocessos constitucio-
nais no que tange aos direitos de povos indgenas e quilombolas, con-
junto de ataques que vem sendo orquestrado pela Frente Parlamentar
do Agronegcio (bancada ruralista).
Alm de no serem consultados, em muitas ocasies tem sido
vetada a legtima participao de representantes desses povos durante
o processo legislativo, especialmente, nos espaos das comisses que
tratam e aprovam a matria no mbito do Congresso Nacional, o que
gerou protestos e retomada da mobilizao nacional indgena, que teve
forte represso policial na manifestao de dezembro de 2014.

103
 O ento Projeto de Lei PL 7.735/2014, aprovado e promulgado
como lei 13.123/2015 que regulamenta dispositivos da Conveno da
Diversidade Biolgica (CDB) tramitou em regime de urgncia, des-
considerando os debates que por mais de quinze anos foram desenvol-
vidos no mbito de aplicao da Media Provisria 2.186-16 de 2001.
Em termos de participao democrtica, a tramitao da referida lei
tambm foi uma afronta para a sociedade civil em geral, ignorando as
recomendaes da comunidade cientfica.
Especificamente no caso da Lei 13.123, salienta-se que em seu
contedo h afronta ao direito ao consentimento livre, prvio e infor-
mado. Estamos diante, portanto, de um caso de dupla violao, pois se
caracteriza tanto em termos procedimentais (direito a consulta prvia
no processo legislativo), quanto em termos materiais, ao reduzir o al-
cance e mbito de aplicao do direito ao consentimento livre, prvio
e informado em casos envolvendo acesso ao conhecimento associado
biodiversidade e repartio justa e equitativa de benefcios.
Em termos comparativos, se a mesma violao ocorresse no Es-
tado colombiano, tal omisso legislativa configuraria inconstitucionali-
dade da lei, conforme apregoa Amparo Rodriguez (2014, p.83, tradu-
o nossa):

A consequncia de omitir o dever de consulta prvia se tra-

duz no descumprimento do compromisso internacional as-
sumido pelo Estado com o Convnio n. 169 da OIT; igual-
mente supe o desconhecimento da Constituio e por isso,
pode-se solicitar o amparo desse direito mediante ao de
tutela. Tratando-se de leis, a omisso da consulta prvia pro-
duz a declarao de inconstitucionalidade de uma lei, ou
a declarao de constitucionalidade condicionada excluindo
de seu mbito de aplicao os grupos tnicos afetados, ou a
declarao de uma omisso legislativa por no haver previsto
medidas orientadas a estas comunidades.

104
 Na Sentena C-030 de 2008, a Corte Constitucional da Colm-
bia exige ao Legislador a obrigao de realizar um procedimento no
previsto na Constituio, nem na Lei Orgnica do Congresso, como
requisito para tramitar medidas legislativas. A Corte passa a adotar uma
linha jurisprudencial em matria de exigibilidade da consulta prvia e
controle de constitucionalidade, no que diz respeito a medidas legisla-
tivas que afetam os povos indgenas e tribais.85
Na Colmbia, assim como outros pases Latino-americanos, a
Conveno n. 169 da OIT integra o bloco de constitucionalidade e o
direito a consulta prvia est consagrado como um direito fundamen-
tal. Deve-se considerar tais avanos como norteadores para aplicao
do direito de consulta prvia, j que o Estado brasileiro signatrio da
Conveno n. 169 e j manifestou oficialmente sua inteno de regula-
mentar a consulta prvia no Brasil.
Aps a promulgao da Lei 13.123, o poder Executivo sinalizou
em prol de sua regulamentao, incentivando a participao popular
por meio de uma consulta pblica. Tal espao de participao se deu
por uma convocatria de envio de propostas por internet, o que no
foi suficiente e no substitui o necessrio processo de consulta prvia
aos sujeitos coletivos diretamente afetados por esta regulamentao. 86
As violaes do direito consulta prvia no Brasil tm ocorrido
no mbito dos trs poderes - Legislativo, Executivo e Judicirio. A Lei
13.123 de 2015 um exemplo de violao do direito consulta prvia
e o direito ao consentimento livre, prvio e informado e retrocesso na
regulamentao da sociobiodiversidade no Brasil.

85
AMPARO RODRGUEZ, Gloria. De la consulta previa al consentimiento libre, previo e
informado a pueblos indgenas em Colombia. Coleccin Diversidad tnica y Cultural. Bogota:
Universidad del Rosario, GIZ Cooperacin Alemania, 2014. p. 84.
86
Decreto n. 8.772, de 11 de maio de 2016 regulamenta a Lei 13.123 de 20 de maio de 2015.

105
 9 EXPERIENCIAS DE CONSTRUO DE
PROTOCOLOS PRPRIOS DE CONSULTA PRVIA

9.1 BRASIL

9.1.1 Wajpi k omstamy wayvu oposikoa rom ma /

Protocolo de Consulta e Consentimento Wajpi87

O povo Wajpi vive no estado do Amap, entre os municpios

de Pedra Branca do Amapari e Laranjal do Jari, numa terra indgena de
607.017 hectares que foi demarcada e homologada em 1996. A popu-
lao atual de aproximadamente 1.100 pessoas, vivendo em 81 aldeias
na Terra Indgena Wajpi.
Na apresentao do protocolo Wajpi, encontramos a definio
dos protocolos prprios de consulta como uma proposta de formalizar
perante o Estado a diversidade de procedimentos adequados de dialo-
gar com cada povo indgena quando se pretende honestamente que ele
participe de processos de tomada de decises que podem afetar suas
vidas, direitos ou territrios.
O protocolo esclarece sobre a organizao social do povo Wa-
jpi, sua representatividade e seu modo de tomar decises coletivas.
No existe um cacique geral do povo Wajpi. Ns no somos um gru-
po s, somos muitos grupos (...) Nenhum chefe representa todos Wa-
jpi. Quem decide as coisas que afetam todos Wajpi o conjunto dos
representantes de todas as aldeias, conversando entre si.
Definem que as organizaes representativas - o Conselho das Aldeias
Wajpi (Apina), a Associao dos Povos Indgenas Wajpi do Tringulo do
Amapari (Apiwata) e a Associao Wajpi, Terra, Ambiente e Cultura (Awa-
tac) - ajudam os chefes tradicionais, mas no tomam decises sozinhas.
Ressaltam o carter prvio da consulta: A consulta tem que ser
feita quando a deciso de fazer um projeto ainda pode ser mudada. O
87
Protocolo de Consulta e Consentimento Wajpi. Disponvel em: http://media.wix.com/ugd/
70453a_54aad8e33f4f43f5bb9475c78969ef1e.pdf . Acesso em: 10 de janeiro de 2016.

106
governo no pode vir com um projeto pronto j decidido e depois querer
consultar os Wajpi. Tambm salienta sobre a autonomia na deciso: Nas
reunies com o governo, sempre vamos contar com a assessoria do MPF,
da Funai e dos nossos parceiros. Todos eles podero participar das reunies,
mas nenhum deles pode decidir nada em nome do povo Wajpi.
O protocolo apresenta as fases da consulta e diretrizes para ela-
borao de um Plano de Consulta, que se encerra com uma proposta
aberta, em termos de se respeitar o consentimento e o dilogo nego-
ciado: Objetivo 2. Assinar um acordo com o governo, que pode ser
uma deciso final, apresentada na Ata Final da Consulta, ou um Plano
Conjunto de Consulta para dar continuidade ao dilogo.

9.1.2 Protocolo de Consulta Munduruku88

O povo indgena Munduruku, no auge do momento em que

encontrava-se com sua pervivncia fsica e cultural ameaada pela
construo da UHE So Lus do Tapajs, no Par, elaborou coletiva-
mente e apresentou,em Assembleia Extraordinria do Povo Munduru-
ku, nos dias 13 e 14 de dezembro de 2014, o Protocolo de Consulta
Munduruku, documento de iniciativa dos prprios Munduruku, que
define quem deve ser consultado?, como deve ocorrer o processo de
consulta?, como, ns, Munduruku, tomamos a deciso? e o que o
povo Munduruku espera da consulta?, onde respondem: Ns espera-
mos que o governo respeite a nossa deciso. Ns temos o poder de veto.
Sawe!. Todavia, a consulta a esse povo no realizou-se.
Em 04 de agosto de 2016, o Ibama arquivou o processo de li-
cenciamento da Usina Hidreltrica (UHE) So Luiz do Tapajs, no
Par, sob o argumento: o projeto apresentado e seu respectivo Estudo
de Impacto Ambiental (EIA) no possuem o contedo necessrio para

88
Protocolo de Consulta Munduruku. Disponvel em: http://amazonia.org.br/2014/12/mpfpa
-munduruku-decidem-como-dever%C3%A3o-ser-consultados-sobre-hidrel%C3%A9tricas-e-o-
bras/Acessoem 10 de janeiro de 2016.

107
anlise da viabilidade socioambiental, tendo sido extrapolado o pra-
zo, previsto na Resoluo Conama 237/1997, para apresentao das
complementaes exigidas pelo Ibama. O processo de licenciamento
j havia sido suspenso em 19 de abril de 2016, aps recomendao da
Funai, em relao a inviabilidade do projeto sob a tica do compo-
nente indgena, em razo de impactos irreversveis e da necessidade de
remover grupos indgenas de seus territrios tradicionais.89

9.2 COLMBIA90

9.2.1 Mandato de Consulta Prvia do Foro Intertnico

Solidaridad Choc (FISCH)

O departamento do Choc, regio considerada com a maior pluvio-

sidade do planeta, regio dos bosques midos e de mega biodiversidade no
Pacfico colombiano, uma regio das que mais sofreu com a presena de
atores armados que financiavam a minerao ilegal. A bacia do rio Atrato est
ameaada tanto pela minerao ilegal, quanto por processos de concesses
mineiras sem consulta prvia. A contaminao de mercrio prejudica a vida
das comunidades negras e degrada seus territrios coletivos j titulados. 91
Os povos indgenas Embera Dobida, Embera Kato, Cham,
Wounaan, Tule e as comunidades negras do Choc reivindicam a paz
territorial e o respeito aos direitos da natureza, no sentido do rio Atrato
89
IBAMA. Notcias. Ibama arquiva licenciamento da UHE So Luiz do Tapajs, no Par.
Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/publicadas/ibama-arquiva-licenciamento-da-uhe-sao
-luiz-do-tapajos-no-para>. Acesso em 05 de agosto de 2016.
90
Durante o estgio de doutorado sanduche no exterior (PDSE/CAPES), de junho a dezembro
de 2015, esta pesquisadora entrevistou lideranas de comunidades negras e indgenas, participan-
do de oficinas em comunidades negras no territrio coletivo de COCOMOPOCA e seminrios
em Quibd (Departamento do Choc). Assim como integrou a equipe de assessoria jurdica e
acompanhou os processos de construo do protocolo dos 04 povos da Sierra Nevada de Santa
Marta, etapa dos meses de outubro a dezembro de 2015, nos resguardos indgenas em Valledupar
(Departamento do Cesar) e Santa Marta (Departamento de Magdalena).
91
Territrios coletivos do Consejo Comunitario del Alto Atrato (COCOMOPOCA) e Conse-
jo Comunitario Mayor Asociacin Campesina Integral del Atrato (COCOMACIA).

108
como vtima do conflito armado, ou seja, como sujeito de direitos. A
perda da paz territorial resulta em perda de autonomia territorial, afe-
tando a livre determinao desses povos.
Nesse sentido, em 14 de julho de 2010, foi firmado em Quibd,
o documento que representa os esforos de um dilogo intertnico e a
convergncia de processos de resistncia dos povos e comunidades desta
regio do pacfico colombiano. Trata-se do mandato de consulta prvia
do Foro Intertnico Solidaridad Choc (FISCH).
Como princpio fundamental o mandato de consulta prvia de-
fine que as autoridades tnicas do Departamento do Choc somos
autnomas para estabelecer nossos prprios planos de etno-desenvolvi-
mento e planos de vida, isto , para fixar nossas prioridades de desen-
volvimento nos nossos territrios ancestrais.
Dispe que as comunidades tm o direito a decidir como de-
sejam que se realize o procedimento de consulta, atendendo s suas
prticas ancestrais, autoridades prprias e espaos de deciso. Sobre o
tempo do processo de consulta: No desenvolvimento do processo de
consulta, devero ser respeitados os tempos prprios da comunidade,
com o propsito de facilitar a realizao de foros, seminrios, assem-
bleias e reunies adequadas de discusso, debate, socializao e deciso
autnoma sobre a viabilidade da medida a implementar.
Fases: 1) Reunies preliminares de socializao; 2) Identificao
dos impactos, riscos e benefcios da medida de interveno; 3) Espaos
internos; 4) Assessoria e acompanhamento; 5) Seguimento e veto;
No detalhamento e explanao sobre cada etapa, destacamos:
(5.3) As comunidades tnicas temos o direito a nos opor implemen-
tao de qualquer classe de medida que derivem consequncias e im-
pactos que impliquem em uma afetao profunda de nossa identidade,
entorno, territrio e condies de vida, e que se vejam comprometidas
nossas condies de existncia e sobrevivncia.
A autonomia reafirmada ao dispor que: (5.5) Se em um terri-
trio coletivo, se implementa um projeto que foi inconsulto, as comu-
nidades tnicas podero frear a execuo de dito projeto. (...)

109
 Por ltimo, as autoridades tnicas do Choc declaramos estas
consideraes e procedimentos como mandato e deve ser cumprido por
todas instituies e empresas que pretendam intervir no nosso territrio
e que sua ao seja sujeita consentimento prvio, livre e informado.
Observamos tambm recentes avanos no Choc que tm se
manifestado na esfera judicial, com a estratgia das organizaes re-
presentativas de comunidades negras - Consejo Comunitario del Alto
Atrato (COCOMOPOCA) e Consejo Comunitario Mayor Asocia-
cin Campesina Integral del Atrato (COCOMACIA) - interporem
aes de anulao de ttulos de explorao mineiras que foram concedi-
dos pelo Estado sem consulta prvia.

9.2.2 Protocolo dos 04 povos da

Sierra Nevada de Santa Marta

A Sierra Nevada de Santa Marta a cordilheira de costa mais

alta do mundo. Regio de megabiodiversidad, beleza paisagstica, ter-
ritrio ancestral de quatro povos indgenas: Arhuaco, Kogui, Wiwa e
Kankuamo, regidos pelo que denominam sua ancestral Ley de Origen,
que demarca a rea de jurisdio Lnea Negra abarca 1750.000 has.
O governo colombiano qualificou a minerao como motor do
desenvolvimento nacional e foram concedidos 165 ttulos mineiros na
jurisdio da Lnea Negra, o que gerou aes legais instauradas pelos 04
povos, resultando na sentena T 849/14 da Corte Constitucional. A
Corte ordenou a suspenso da explorao das canteiras e suspenso da
licena ambiental outorgada at que se conclua os processos de consulta
prvia que se requeriam os indgenas.
As autoridades indgenas, atravs de uma equipe com represen-
tantes dos quatro povos, esto nesse momento preparando um protoco-
lo para adequar a consulta e o consentimento livre, prvio e informado.
Esse trabalho tem buscado resgatar as leis ancestrais e sabedoria dos
Mamus (autoridades espirituais) que tem sido sistematicamente consul-

110
tados no decorrer do processo de construo dos documentos preliminares
que daro origem ao protocolo prprio dos 04 povos da Sierra Nevada de
Santa Marta. Pela primeira vez, a Ley de Origen, sabedoria ancestral trans-
mitida oralmente, est tendo seus princpios descritos em um documen-
to que espera-se seja reconhecido pelo Estado. Esse caso, em especial, nos
mostra como fundamental para a construo do protocolo de consulta o
respeito ao governo prprio e as cosmovises de cada povo.

10. CONCLUSO

No presente parecer, sem pretenso de se esgotar o tema, bus-

cou-se apresentar a conjuntura atual de violaes do direito consulta
prvia, livre e informada na Amrica Latina, assim como as propos-
tas de regulamentao da consulta prvia apresentadas pelos Estados,
como resposta s recomendaes da OIT no sentido de buscarem a
implementao e cumprimento do mecanismo.
Na defesa da autoaplicao da Conveno n. 169 da OIT sobre
Povos Indgenas e Tribais pelos pases que a ratificaram, compreende-se
que os projetos de regulamentao da Conveno acabam por repre-
sentar interesses que visam limitar a aplicao, no sentido de restringir
o alcance da Conveno. Os que defendem a necessidade de regula-
mentao da consulta prvia, em geral, argumentam pela necessidade
de determinar os procedimentos e tempos nos processos de consulta.
A uniformizao dos procedimentos de consulta por meio de uma
lei geral pode vir a representar uma possvel expresso do colonialismo do
poder, atravs de instrumentos e procedimentos jurdicos hegemnicos
que buscam homogeneizar as prticas tradicionais e ignorar as particula-
ridades de cada povo nos processos de consenso e deciso coletiva.
Na contramo desta tendncia, as experincias dos povos e co-
munidades ao construrem seus instrumentos jurdicos prprios os
protocolos prprios ou mandatos de consulta prvia-, no legtimo exer-
ccio de suas jurisdies, autogoverno e expresso de suas autonomias

111
e jusdiversidade, nos apontam como o caminho vivel, culturalmente
adequado e que dever ser reconhecido pelos Estados e pela OIT. Nesse
sentido, a consulta prvia, que um direito fundamental, revela-se como
um mecanismo que indissocivel da livre determinao dos povos.

o parecer.

Curitiba-PR, 30 de janeiro de 2016.

LIANA AMIN LIMA DA SILVA

Advogada. Mestra em Direito Ambiental (UEA).
Doutoranda em Direito Socioambiental e Sustentabilidade (PUCPR).

112