HACIA UN MUNDO

MS SEGURO
FRENTE A LOS
DESASTRES NATURALES
La trayectoria de Amrica Latina
y el Caribe

Organizacin Panamericana de la Salud

Oficina Sanitaria Panamericana, Oficina Regional de la
Organizacin Mundial de la Salud

Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales

Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe
Publicada tambin en ingls (1994) con el ttulo:
A World Safe from Natural Disasters:
The Journey of Latin America and the Caribbean

ISBN 92 7532 114 0

Organizacin Panamericana de la Salud, 1994

Las opiniones expresadas, recomendaciones formuladas y denominaciones empleadas

en esta publicacin no reflejan necesariamente los criterios ni la poltica de la Secretara
del DIRDN, la Organizacin Panamericana de la Salud, ni de sus Estados Miembros.

La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin muy favorable a las

solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir, ntegramente o en parte, esta
publicacin. Las solicitudes debern dirigirse al Programa de Preparativos para
Situaciones de Emergencia y Coordinacin del Socorro en Casos de Desastre,
Organizacin Panamericana de la Salud, 525 23rd St., NW, Washington, DC 20037, USA;
Fax: (202) 775-4578 o Internet: disaster@paho.org.

La realizacin de esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo financiero de la

Administracin de Desarrollo en Ultramar (ODA), la Agencia Canadiense para el
Desarrollo Internacional (CIDA) y la Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de
Desastre de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(OFDA/USAID, bajo el subsidio no. AOT-3507-G-00-3188-00).
PREFACIO

L os aos noventa han sido declarados el Decenio Internacional para la Reduc-

cin de los Desastres Naturales (DIRDN). Al llegar a la mitad de este Decenio
Internacional, con la celebracin de la Conferencia Mundial para la Reduccin
de los Desastres Naturales, se presenta una oportunidad nica para demostrar el
progreso de Amrica Latina y el Caribe en la reduccin del impacto de los desastres
naturales en la vida y la propiedad, y a la vez el momento ms adecuado para sugerir
reas que requieren atencin particular en el mbito nacional durante la segunda mitad
de la dcada y ms all.
Durante la primera mitad del DIRDN, cada pas en Amrica Latina y el Caribe mostr
progresos significativos en el campo de la administracin de los desastres, o como lo
llamamos hoy, la reduccin de desastres. Sin embargo, este recorrido en pos de una
Regin ms segura empez mucho antes de la proclamacin del DIRDN.
El propsito principal de esta publicacin es recordar a las autoridades polticas y a
la comunidad internacional, que una modesta pero sostenida inversin en la reduccin
de desastres en la Regin ha salvado y continuar salvando, en una forma poco visible
pero efectiva, una gran cantidad de vidas, evitando tragedias que de otro modo consu-
miran mayores recursos en trminos de asistencia humanitaria. Un segundo propsito
es compartir el optimismo y motivacin de los profesionales en el manejo de desastres,
por ser testigos de una lenta pero constante evolucin en la Regin, desde la aceptacin
fatalstica de los desastres, hacia la determinacin de tomar medidas para prevenirlos
cuando sea posible o minimizar sus efectos mediante un plan de largo plazo para su
reduccin.
Los desastres naturales seguirn afectando infraestructura esencial como hospitales y
colegios, edificios pblicos y viviendas. No obstante, podemos reducir la vulnerabilidad
de nuestras comunidades ante las amenazas naturales o disminuir enormemente las
prdidas potenciales, mediante la ubicacin de estas obras en sitios de bajo riesgo,
mejorando diseos y tcnicas de construccin y, principalmente, asegurando que la
planificacin para el desarrollo no propicie un incremento de la vulnerabilidad. El
conocimiento tcnico necesario para llevar a la prctica estas medidas est disponible
desde hace algn tiempo.
El efecto ms duradero del DIRDN podra y debera ser establecer una cultura de
prevencin de los desastres, en la que la seguridad sea reconocida como una necesidad
bsica de individuos y de sociedades como parte de un estado de bienestar fsico y
mental completo, o, en otras palabras, salud, como fue definida por la Conferencia de
Alma-Ata de 1978.

Carlyle Guerra de Macedo

Director
Oficina Sanitaria Panamericana

iii
RECONOCIMIENTOS

U na gran cantidad de personas, iniciativas y proyectos han moldeado los

programas de administracin de desastres en esta Regin. Ninguna agencia en
particular o experto alguno puede tener un panorama completo del campo
multisectorial de la prevencin, mitigacin y preparacin ante desastres. Esta
publicacin intenta delinear las tendencias ms importantes y resaltar los eventos ms
significativos que han marcado el largo camino de los pases de Amrica Latina y el
Caribe hacia la seguridad frente a los desastres. Desafortunadamente, la mayora de
estos acontecimientos han sido catstrofes que causaron prdidas de vidas y bienes
tragedias que pudieron evitarse.
Este documento es el resultado de un esfuerzo de colaboracin del equipo de la
Oficina del DIRDN para Amrica Latina y el Caribe y el Programa de Preparativos para
Situaciones de Emergencia y Coordinacin del Socorro en Casos de Desastre de la
OPS/OMS, apoyados por cientos de funcionarios y expertos de los pases y agencias,
quienes dedicaron tiempo y esfuerzo para suministrar datos y documentacin, reunirse
con los consultores y revisar el borrador circulado en la Conferencia Interamericana de
Cartagena, Colombia, en marzo de 1994. Se ha procurado enumerar las fuentes
especficas de informacin, aunque pedimos disculpas si todos los contribuyentes o
aportes no fueron apropiadamente reconocidos.
Una vez ms, sin el apoyo y la cooperacin de expertos en manejo de desastres y
funcionarios a lo largo de Amrica Latina y el Caribe, del Sistema de las Naciones Unidas
y de organizaciones regionales y bilaterales, o sin el progreso alcanzado en la reduccin
de desastres en los pases durante los ltimos 15 aos, este libro no habra sido posible.

Claude de Ville de Goyet

Editor en Jefe

DEDICATORIA

Este libro est dedicado a los cientficos que perdieron la vida en la

erupcin del Volcn Galeras, uno de los Siete Volcanes del Decenio,
en Colombia en 1993, tanto como a los ciudadanos de Amrica Latina
y el Caribe que han dirigido todo su esfuerzo profesional a promover
con entusiasmo la prevencin y los preparativos para desastres
en sus pases.

iv
 Desastres

Cuando llegu a Curacautn

estaba lloviendo ceniza
por voluntad de los volcanes.

Me tuve que mudar a Talca

donde haban crecido tanto
los ros tranquilos de Maule
que me dorm en una embarcacin
y me fui a Valparaso.

En Valparaso caan
alrededor de m las casas
y desayun en los escombros
de mi perdida biblioteca
entre un Baudelaire sobrevivo
y un Cervantes desmantelado.

. . . Hice mi cama junto a un ro

que llevaba ms piedras que agua,
junto a unas encinas serenas,
lejos de todas las ciudades
junto a las piedras que cantaban
y al fin pude dormir en paz
con cierto temor de una estrella
que me miraba y parpadeaba
con cierta insistencia maligna.

Pero la maana gentil

pint de azul la negra noche
y las estrellas enemigas
fueron tragadas por la luz
mientras yo cantaba tranquilo
sin catstrofe y sin guitarra.

PABLO NERUDA

Del Corazn Amarillo 1974 por Pablo Neruda

 CONTENIDO
Prefacio iii
Reconocimientos iv

CAPTULO 1 1
EL LARGO CAMINO HACIA LA REDUCCIN
DE LOS DESASTRES
De la respuesta improvisada a los preparativos 1
De los preparativos a la prevencin 2
Un nuevo enfoque frente a los desastres 3

CAPTULO 2 5
UNA PANORMICA DE LA REGIN
La gente y su historia 5
Geografa 7
Clima 9
Tendencias demogrficas 9
Urbanizacin 10
Produccin 12
Aspectos socioeconmicos 13
Niveles de salud, saneamiento y educacin 15
El proceso poltico 17
Conclusiones 19

CAPTULO 3 21
CONDICIONES DE RIESGO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Amenazas naturales en la Regin 21
Amenazas geolgicas 23
Amenazas hidrometeorolgicas 27
Vulnerabilidad 33
Relacin entre desastres y desarrollo 37
El riesgo en Amrica Latina y el Caribe 39

CAPTULO 4 41
EL DESPERTAR: DE LA IMPROVISACIN
A LA RESPUESTA PLANIFICADA
Evolucin de las organizaciones nacionales de respuesta 42
Evolucin de la ayuda internacional 44
Nuevas soluciones para un viejo problema 48
Foto cubierta: Conclusiones 49
de Ville de Goyet, OPS/OMS

vi
 CAPTULO 5 51
EL PAPEL PROTAGNICO DE LOS PREPARATIVOS PARA DESASTRES
La fase centralizada: los organismos de socorro se fortalecen 51
La fase descentralizada: preparacin del sector pblico y de la comunidad 52
Los preparativos como tarea multisectorial 52
Evolucin legal de los preparativos para desastres 54
La organizacin comunal 55
La cooperacin entre pases fortalece la preparacin 57
Capacitacin: clave de los preparativos 60
La situacin actual: de los preparativos hacia la prevencin y la mitigacin 63
Iniciativas especializadas de preparativos 63
La moraleja de los preparativos 71

CAPTULO 6 72
UN PASO ADELANTE DE LOS DESASTRES:
MITIGACIN Y PREVENCIN
Mitigacin de desastres: mapas y escenarios
para la planificacin 77
Mitigacin de desastres y medio ambiente 81
Mitigacin de los efectos en la infraestructura 81
Los actores: hacia la aplicacin
del conocimiento 88
El desastre: una ventana de oportunidades 92
Conclusiones: la tendencia hacia la
mitigacin es irreversible 92

CAPTULO 7 94
MIRANDO AL FUTURO
Hacia la reduccin de los desastres naturales: los actores 94
Los factores 100
El DIRDN: la segunda mitad. . . y ms all 102
Mapa de la Regin 104

Referencias 107
Siglas 111

vii

EL LARGO CAMINO HACIA LA
REDUCCIN DE LOS DESASTRES
T anto las amenazas naturales como
los desastres en que se pueden
convertir son parte integral de la
historia de Amrica Latina y el Caribe. Los
terremotos y los tsunamis han cobrado
miles de vctimas y han ocasionado la
prdida de muchos millones de dlares
desde Mxico hasta Chile.
En la regin del Caribe, la estacin de
huracanes regula el estilo de vida y coloca
en segundo plano otras amenazas
naturales como los terremotos y las
erupciones volcnicas que, a lo largo de
los siglos, tambin han dejado su huella
en las naciones insulares.
Hoy por hoy, la Regin representa un
laboratorio ptimo para el estudio de la
evolucin del manejo de desastres a lo
largo de las ltimas dcadas y para el
desarrollo de soluciones que beneficien
no slo a las Amricas, sino a todos los
pases expuestos a catstrofes naturales.
Amrica Latina y el Caribe, a pesar de su
historia de desastres naturales frecuentes
y devastadores, cuentan con los recursos
humanos e instituciones necesarios para
hacerles frente. Existen universidades con
tradiciones centenarias de excelencia
acadmica que forman destacados
cientficos e investigadores, expertos en
sismologa, meteorologa, ingeniera,
arquitectura, planificacin urbana,
economa, salud pblica y otras reas
afines. Las entidades de investigacin y
monitoreo de la Regin han invertido
muchos decenios en la recopilacin y
difusin de datos sobre sismologa y
meteorologa.
Foto: Waak, OPS/OMS
A pesar de la crisis de los aos ochenta,
que retras seriamente el progreso
socioeconmico en Amrica Latina y el
Caribe, actualmente la Regin se
1
CAPTULO 1
encuentra en mejor situacin que muchas
naciones en desarrollo de otras partes del
mundo. Sin embargo, an queda por
resolver la creciente vulnerabilidad ante
los desastres. sta es una preocupacin
constante, dado que pases de mayor
desarrollo, como Mxico y Brasil,
efectan grandes inversiones en
infraestructura ubicada en reas altamente
vulnerables a los desastres, y que la
industria turstica del Caribe, una de las
ms desarrolladas y modernas del mundo,
est a merced de los huracanes que
azotan cada ao. El nivel de desarrollo
alcanzado en los ltimos aos,
principalmente por la estabilidad social y
la consolidacin de las instituciones Foto de la pgina
democrticas, debe protegerse de los opuesta:
desastres naturales.
Pocos cuestiona-
DE LA RESPUESTA IMPROVISADA
ran la idea de
A LOS PREPARATIVOS
proteger vidas e
4 de febrero de 1976: fecha inversiones
decisiva para Amrica Latina... Este econmicas del
da, un terremoto de 7.5 grados en la impacto de los
escala de Richter sacudi a Guatemala. En desastres
ms de una tercera parte del pas, casas naturales. Los
de adobe con pesados techos de tejas, pases de Amrica
tcnica constructiva heredada de la Latina y el Caribe
colonia espaola, se derrumbaron en han aprendido que
segundos sobre sus ocupantes mientras no hay atajos para
stos dorman. Unas 23.000 personas
la reduccin de
murieron o desaparecieron. El pintoresco
desastres: el
encanto del paisaje campestre se
camino es largo y
transform en una trgica escena que
estremeci al mundo. Esto sucedi seis tortuoso, pero el
aos despus que un terremoto en el Per reto vale la pena.
haba ocasionado ms de 60.000 muertes.
En 1979, el huracn David devast la
economa de Dominica, una pequea isla
del Caribe con 90.000 habitantes. Aunque
 desde una perspectiva mundial podra
considerarse un desastre de proporciones
modestas, por el reducido nmero de
vctimas, lo cierto es que el huracn dej
sin hogar al 80% de la poblacin. Muchos
definen este desastre como el punto
crtico para el Caribe.
En estos dos casos, los sectores
pblicos y privados nacionales e inter-
nacionales se movilizaron generosa y
espontneamente para ayudar a las
vctimas. Pero limitaciones como la falta
Hoy, ningn de preparacin y adiestramiento de los
sectores claves, las debilidades de la
organismo legislacin existente y los inadecuados
mecanismos de respuesta nacionales,
puede tradicionalmente basados en el concepto
de cadena de mando militar en lugar del
inventariar, y dilogo y la coordinacin, se hicieron
visibles inmediatamente. Qued atrs la
mucho menos poca en que los gobiernos simplemente
podan asignar la responsabilidad del
manejo de los desastres al ejrcito y luego
dar
olvidarse del asunto. El sector salud, uno
de los primeros en responder en desastres
seguimiento, de gran magnitud, se percat de que la
manera de mejorar su propio desempeo
a la gran era mediante la planificacin y el
adiestramiento sectoriales. La era de la
cantidad de respuesta improvisada ceda as paso a la
era de la preparacin.
iniciativas de Como tradicionalmente sucede, las
acciones a nivel nacional se concretaron
preparacin primero en la forma de una resolucin
internacional. En 1977, los Ministros de
Salud del Hemisferio Occidental
para desastres
solicitaron a la Organizacin
Panamericana de la Salud, Oficina
y logros
Regional de la Organizacin Mundial de la
Salud (OPS/OMS) establecer un programa
conseguidos regional de preparativos para desastres en
beneficio del sector salud. Con el apoyo
por el financiero de Canad, Estados Unidos y
algunos pases europeos, este programa
sector salud en inici la capacitacin a los pases para
que estuvieran mejor preparados para
este campo en responder. En una rpida evolucin, el
programa pas de un perodo en el que la
la Regin. OPS/OMS dirigi y ejecut las actividades
2
de preparacin para desastres en el sector
salud, seguida por una etapa de transicin
en la que la Organizacin se vincul en
algn grado con eventos significativos,
hasta el presente, en el que los pases
mismos administran las actividades. Hoy,
ningn organismo puede inventariar, y
mucho menos dar seguimiento, a la gran
cantidad de iniciativas de preparacin
para desastres y logros conseguidos por el
sector salud en este campo en la Regin.
DE LOS PREPARATIVOS
A LA PREVENCIN
Mxico, 19 de septiembre de
1985... Una de las reas ms densamente
pobladas del mundo fue afectada por un
fuerte terremoto, que puso a prueba el
plan de emergencias metropolitano
recientemente adoptado, de la cual sali
airoso. Existen informes conflictivos, pero
se estima que 10.000 personas perdieron
la vida en la ciudad de Mxico. A pesar de
esto, la respuesta de los servicios de salud
fue notable, gracias al adecuado
adiestramiento del personal, la evacuacin
ordenada de las instalaciones inseguras y
la distribucin de vctimas por medio del
sistema metropolitano.
Sin embargo, los preparativos por s
solos no son siempre suficientes, y un
evento catastrfico saca a relucir sus
fortalezas y sus deficiencias. Por ejemplo,
el colapso de una moderna ala del
Hospital Jurez caus la muerte de
mdicos, enfermeras y pacientes quienes,
irnicamente, formaban parte del grupo
mejor preparado para atender
emergencias masivas. El hecho de estar
preparados puede aminorar el efecto de
un desastre, pero no evita que ocurra.
Colombia, 13 de noviembre de
1985 . . . El volcn Nevado del Ruiz,
activo durante varios meses, entr en
erupcin violentamente. En el lapso de
una hora, una avalancha de lodo
desencadenada por la nieve derretida fue
aglomerando rocas y otros despojos en su
camino por las laderas de la montaa, y
sepult a 23.000 personas. Adems de la
tragedia nacional, una amarga
controversia dividi a los cientficos y los
polticos sobre si se hubieran podido
prevenir las prdidas humanas. Aunque se
contaba con mapas de las reas en riesgo,
en la realidad la gente no fue evacuada de
ellas, con lo que se evidenci la brecha
creciente entre el conocimiento
acadmico de las amenazas naturales y la
forma en que este conocimiento poda
aplicarse mediante acciones preventivas
que, aunque costosas, potencialmente
podan salvar vidas.
UN NUEVO ENFOQUE FRENTE
A LOS DESASTRES
Las tragedias ocurridas demostraron
que una respuesta rpida a las
emergencias, mediante operativos
verticales, tena limitaciones. Poco
despus, tanto Mxico como Colombia
establecieron instituciones civiles
altamente profesionales responsables de
la prevencin de desastres, la mitigacin,
la preparacin y la respuesta. Otros pases
tomaron medidas similares. Costa Rica,
una nacin pequea cuya Constitucin
prohbe la existencia de fuerzas armadas,
fortaleci su comisin de emergencias,
agregando a su plantilla profesionales
expertos en planificacin urbana,
sociologa, ingeniera y arquitectura.
En la esfera regional, la OPS/OMS
ampli los alcances de su programa para
desastres, con el fin de promover la
seguridad de las instalaciones de salud y
la adopcin de polticas integrales de
mitigacin, para evitar la repeticin de
prdidas como las sufridas en el Hospital
Jurez de Mxico. En forma similar, el
Departamento Regional de Desarrollo y
Medio Ambiente de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA) incluy un
componente dinmico de incorporacin
de los factores de riesgo en el desarrollo
3
socioeconmico de sus pases miembros.
La era de prevencin y mitigacin de
desastres haba empezado en Amrica
Latina.
Los pases del Caribe, a pesar de las
diferencias en cuanto a clases de riesgos,
historial de desastres y herencia cultural,
llegaron a las mismas conclusiones.
Despus del huracn David (1979), la
Oficina del Coordinador de las Naciones
Unidas para Casos de Desastre (ahora el
Departamento de Asuntos Humanitarios
de las Naciones Unidas, DAH), junto con
la Secretara de la Comunidad del Caribe
(CARICOM), la Federacin Internacional
de las Sociedades de la Cruz Roja y la
OPS/OMS, establecieron el Proyecto Pan
Caribe de Preparativos y Prevencin de
Desastres (PCDPPP). Durante nueve aos
este proyecto, administrado a nivel
internacional, apoy a todos los pases de
la subregin. Uno de sus logros ms
importantes fue el adiestramiento de un
grupo estratgico de profesionales y
legisladores, sensibilizados hacia la
necesidad de contar con un compromiso
genuino en el nivel local sobre la admi-
nistracin de desastres. Finalmente, los
huracanes Gilbert, que afect a Jamaica
en 1988, y Hugo, que asol al Caribe
Oriental en 1989, sirvieron como catali-
zadores para la creacin de un organismo
de preparacin genuinamente sub-
regional: la Agencia del Caribe para
Respuesta en Emergencias por Desastres
(CDERA).
Mitigacin y prevencin
de desastres: el DIRDN
La administracin en casos de desastres
o la reduccin de desastres, como se
le llama ahora nunca haba sido
reconocida como una actividad
profesional o un campo cientfico. Se la
consideraba un trabajo de aficionados o
simplemente una actividad con buenas
intenciones. El Decenio Internacional
para la Reduccin de los Desastres
Naturales (DIRDN) proporcion las

Foto: Gaggero, OPS/OMS
Los riesgos naturales que amenazan la Regin
son muchos y variados. Usualmente, los pases
ms vulnerables son aqullos con menos
recursos econmicos. El huracn Hugo da o
destruy alrededor del 80% de las viviendas en
la isla de Montserrat en 1989, colocando en
graves penurias econmicas a la mayora de la
poblacin.
4
credenciales internacionales que las
personas que trabajaban en el nivel
nacional no posean. Gradualmente, se ha
ido eliminando a quienes no dominan
nuevos mtodos y tcnicas y a los que se
adhieren a los mtodos antiguos de
almacenar equipo, frazadas y ropa vieja.
El nfasis del DIRDN en la ingeniera y la
planificacin multisectorial conlleva un
enrgico mensaje de que los sistemas
tradicionales de defensa civil, orientados
nicamente a las operaciones de
respuesta, deben integrarse a una
estructura ms orientada hacia el
desarrollo.
La vasta experiencia de la Regin en el
enfrentamiento a los riesgos naturales ha
mostrado que no existen atajos que
conduzcan rpidamente a la reduccin de
los desastres. Ms bien, el viaje sigue un
largo y tortuoso camino de desarrollo
sostenible, un sendero donde el progreso
se alcanza en la medida en que los pases
reconocen que la administracin de
desastres es algo ms que un ejercicio
logstico: es una responsabilidad por el
desarrollo y la planificacin que reclama
la colaboracin multidisciplinaria.
En Amrica Latina y el Caribe, el
camino desde la respuesta improvisada a
la preparacin y despus a la prevencin y
la mitigacin ha sido el resultado de un
proceso largo de maduracin. No existen
atajos fciles de tomar en el camino que
conduce de una sociedad descuidada
hacia una nacin adulta y responsable.
La reduccin de desastres es un asunto
demasiado significativa para dejrselo
solamente a los expertos, sean cientficos
o administradores de desastres. La
contribucin ms significativa del DIRDN
en los pases de Amrica Latina y el Caribe
puede ser el acelerar la transicin hacia
una nueva era en la que la reduccin de
desastres y el desarrollo estn integrados,
en la que la sociedad coopere para
alcanzar un objetivo comn: la
construccin de un mundo ms seguro
para todos.

UNA PANORMICA
DE LA REGIN
C uando un pas decide invertir
tiempo, energa y recursos para
reducir los efectos de los desastres
naturales, debe tener en cuenta la
relacin entre el resultado esperado y sus
propias capacidades y limitaciones. El
nivel de desarrollo econmico, poltico y
cultural de una sociedad determina el
modelo de manejo de desastres que se
aspire a alcanzar. Este captulo presenta
una panormica del ambiente fsico y
humano de los pases de la Regin de las
Amricas, donde los desastres golpean
frecuente y violentamente. Aunque Canad
y los Estados Unidos forman parte de esta
Regin, para los efectos de esta
publicacin se har referencia slo a los
pases y territorios en desarrollo de
Amrica Latina y el Caribe.
A diferencia de las diversas sociedades
y economas que se encuentran en frica,
o a lo largo de Europa y Asia, la mayora
de la poblacin de Amrica Latina
comparte un idioma comn y religin,
artes y costumbres derivadas de la fuerte
influencia espaola y portuguesa. En el
Caribe, tambin est presente el influjo
espaol, aunque prevalecen las influencias
africana, britnica, francesa y holandesa.
A pesar de la relativa homogeneidad, la
divisin que persiste entre los
descendientes de inmigrantes europeos,
africanos, asiticos, y los mestizos y las
poblaciones indgenas, crea una fuente de
tensin social y desigualdad econmica.
5
CAPTULO 2
LA GENTE Y SU HISTORIA
La ambicin despertada por las
riquezas de la Regin provoc un
movimiento histrico de conquista y
colonizacin que se inici en el siglo XV y
marc profundamente a las sociedades
nativas y sus culturas. Sin embargo, las
manifestaciones de estas culturas, que a
travs de la arquitectura, el arte, la
ingeniera, las matemticas y la
astronoma han llegado hasta el presente,
permiten pensar en el adelanto cientfico
que estas sociedades posean.
Ciertamente, la diversidad geogrfica de
la Regin posibilit el desarrollo de las
culturas ms variadas. Estos pueblos
estaban familiarizados con las amenazas
con las que convivan, ya que los
movimientos ssmicos, las inundaciones,
los huracanes y las avalanchas eran
elementos de su vida cotidiana y se les
consideraba como parte de las divinidades
de la naturaleza a las que rendan culto
(vase el recuadro 2.1). Las estructuras
precolombinas que an estn en pie en el
altiplano sudamericano, las costas del
Pacfico y las selvas de Guatemala y
Mxico, testifican sobre el tipo de
medidas constructivas que se tomaban
para resistir a los desastres naturales.
La conquista que se inici en el siglo XV
implic la destruccin de las civilizaciones
y estructuras sociales autctonas y su
reemplazo por un sistema social muy
parecido al feudal, mediante el cual los
colonizadores obtenan la mano de obra
necesaria para las plantaciones y la
explotacin minera de oro y plata.
 Recuadro 2.1
LOS QUE SE SALVARON
POBLARON LA TIERRA
La siguiente versin del mito de la creacin del pueblo
Mapuche, en Chile, muestra elementos comunes a muchos
otros mitos de esta ndole: la gente nace de un gran
cataclismo, de una lucha feroz entre las fuerzas naturales del
mar
y la tierra. El mito se fundamenta en los principales rasgos
geogrficos de la tierra que definen el entorno del hombre
maremotos, terremotos y erupciones volcnicas. Hombre y
naturaleza, religin, cultura y sociedad, vida y muerte, objetos
vivos e inertes, surgen de este mismo momento fundador:
All en el mar, en lo ms profundo
viva una gran culebra que se llamaba Cai Cai.
Las aguas obedecan las rdenes del culebrn
y un da comenzaron a cubrir la tierra.
Haba otra culebra tan poderosa como la anterior
que viva en la cumbre de los cerros.
El Ten Ten aconsej a los mapuches
que se subieran a un cerro
cuando comenzaran a subir las aguas.
Muchos mapuches no lograron subir al cerro
y murieron transformndose en peces.
El agua suba y suba,
y el cerro flotaba y tambin suba y suba;
los mapuches se ponan los cantaritos sobre
las cabezas
para protegerse de la lluvia y el sol;
y decan:
Cai, Cai, Cai;
y respondan:
Ten, Ten, Ten;
hicieron sacrificios y se calm el agua,
y los que se salvaron
bajaron del cerro y poblaron la tierra.
As nacieron los mapuches.
Fuente: Jos Bengoa, Historia del Pueblo Mapuche, 2a edicin.
Santiago: Ediciones Sur, 1987.
6
Colonos de Espaa y Portugal llegaron
al Nuevo Mundo en nmero considerable
y para finales del siglo XVI haban
conformado las bases de las ciudades que
hoy son las capitales. El dominio europeo
continu hasta que se produjo la rebelin
de esclavos en Hait, que asegur su
independencia de Francia en 1804.
Adems, la invasin de Napolen a Espaa
y Portugal en 1808 disminuy el apoyo de
esos pases a sus colonias.
Inmediatamente se iniciaron las guerras
por la independencia y para 1830 casi
todos los pases del continente se haban
liberado del dominio europeo. Sin
embargo, despus de obtener su
independencia, muchos pases tuvieron
que enfrentar revoluciones internas,
dictaduras y militarismo, procesos
comunes en la Regin durante gran parte
del siglo XX.
El Caribe, como vnculo martimo ms
importante entre Espaa y sus colonias, se
convirti en terreno propicio para
aventuras de bucaneros y batallas en las
que los poderes colonialistas se
disputaban los beneficios territoriales y
comerciales. La lucha por el dominio de
las islas, entre Espaa y otras naciones
como Inglaterra, Francia, Holanda y
Dinamarca, se prolong durante los siglos
XVII y XVIII. A mediados del siglo XVII la
economa colonial del Caribe, basada
principalmente en la exportacin de
tabaco y algodn a Europa, se cambi por
la produccin del azcar, actividad que
requera la mano de obra proveniente del
trfico de esclavos africanos. Esta
revolucin azucarera cambi de manera
radical la demografa, la sociedad y la
cultura de las islas.
El proceso de independencia en el
Caribe ha sido ms lento que en los pases
de Amrica Latina. La fragmen-tacin
territorial de la Regin y el pequeo
tamao de las islas han favorecido el
colonialismo y la dependencia. A
mediados de la dcada de los aos
cincuenta solamente la Repblica
Dominicana, Hait y Cuba eran
independientes. En los aos sesenta,
Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y
Tabago alcanzaron la independencia, y
otras islas lo hicieron durante los aos
setenta y los ochenta. En la actualidad,
varias islas del Caribe todava siguen
estrechamente asociadas a pases como
los Estados Unidos, Francia, los Pases
Bajos y el Reino Unido, o forman parte
integral de un pas, como el caso de los
departamentos franceses.
GEOGRAFA
Amrica Latina y el Caribe representan
una sexta parte de la superficie terrestre,
con una extensin de 11.263 kilmetros
desde el Cabo de Hornos hasta la frontera
sur de los Estados Unidos.
Las montaas son la principal
caracterstica geogrfica de la Regin, ya
que geolgicamente son importantes
fuentes de riqueza y la vez causantes de
desastres. Los Andes y las montaas del
Caribe y Amrica Central se asientan en
las reas de interaccin de las placas
tectnicas ms importantes, una
caracterstica que determina la alta
sismicidad de la Regin. Al sur, los Andes
emergen desde la Antrtida para formar
una de las cadenas montaosas ms altas
del mundo, slo superada por los
Himalayas. En esta cordillera se encuentra
el Monte Aconcagua, en la frontera entre
Chile y Argentina que, con 6.959 metros
de altura, constituye el pico de origen
volcnico ms alto del Hemisferio
Occidental. En Bolivia y en el sur del Per,
los Andes se bifurcan y encierran los
valles y mesetas conocidas como el
Altiplano. En Ecuador dan origen a dos
cordilleras, que se dividen en tres a su
paso por Colombia, una de las cuales
contina hacia el este, hasta Venezuela.
Las montaas del Caribe y de Amrica
Central y del Sur son geolgicamente
jvenes y tienen gran cantidad de
volcanes. En Ecuador, por ejemplo, la
7
meseta central est rodeada por ms de
dos docenas de volcanes. El suelo de
origen volcnico de esta regin, muy frtil,
propicia un alto rendimiento agrcola.
La ubicacin de los Andes cerca de la
costa pacfica asegura que los ros ms
largos de Amrica del Sur fluyan hacia el
Atlntico y el Caribe, y que las lluvias se
concentren en las tierras bajas de la parte
este. Los ros Amazonas, Orinoco, Paran,
Paraguay y de la Plata juntos drenan ms
del 60% de las aguas del Continente. La
cuenca del Amazonas es la ms grande del
planeta, con un rea de aproximadamente
7.500.000 kilmetros cuadrados. En la
poca lluviosa se presentan severas
inundaciones en zonas ribereas
eminentemente agrcolas y en importantes
centros urbanos.
Las llanuras costeras con climas clidos
y hmedos bordean tanto el Caribe como
las costas del Pacfico en Amrica Central,
pero la mayor parte del Istmo es
montaoso, y el 80% de la poblacin vive
en las zonas altas. Mxico est situado en
una alta y rida meseta central rodeada
por dos cordilleras.
Amrica Latina posee casi el 60% de los
bosques tropicales del mundo. Pero
tambin el nivel de deforestacin es el
ms alto del mundo en desarrollo, ya que
cada ao se pierde aproximadamente el
1,3% de los bosques existentes. Al inicio
de esta dcada se estimaba que un 12%
de los bosques amaznicos haban sido
cortados para explotacin maderera y
minera, y con el fin de incrementar las
reas destinadas a agricultura. Esta
explotacin pone en peligro la
biodiversidad de la regin, genera
prdidas de los suelos, aumenta la
amenaza de deslizamientos y la
sedimentacin de cauces, fenmenos que
generan grandes preocupaciones para los
planificadores de la Regin.
Lamentablemente, las ganancias
econmicas a corto plazo an prevalecen
sobre las consideraciones ambientales a
largo plazo.
 Las islas del Caribe forman un amplio
arco que se extiende a lo largo de
aproximadamente 4.000 kilmetros desde
la Florida (EUA) en el norte, hasta
Venezuela en el sur. El tamao de las islas
vara en forma considerable: Cuba, por
ejemplo, tiene 111.000 kilmetros
cuadrados y ms de 10 millones de
habitantes, mientras que Anguila posee
menos de 350 kilmetros cuadrados y
unos 9.000 residentes. Aunque las islas
comparten muchas caractersticas
comunes, existe cierta diversidad
geogrfica, desde regiones con una flora
exuberante y reas aptas para la
agricultura, hasta improductivas,
volcnicas y coralinas.
Las aisladas cumbres de una cadena
sumergida de montaas volcnicas, que
conforman las islas, se caracterizan por
tres tipos principales de topografa:
montaas altas e inaccesibles (de
Mapa cortesa de casi 1.200 metros), como las Mon-
National Oceanic and
Atmospheric Administration taas Azules en el este de Jamaica;
(EUA), National Geographic el monte Diablotin en Dominica
Data Center
central; el volcn Soufrire en San
Vicente, y la Cordillera del Norte en
Trinidad, cubiertas por bosques
densos y cruzadas por rpidos ros;
altas mesetas, como las de Jamaica
central, y
llanuras costeras sedimentarias que
nacen en las laderas de las colinas y
montaas, y forman costas con
playas arenosas.
Algunas islas del Caribe no tienen ros,
ni ninguna otra fuente natural de agua
potable, como es el caso en Anguila,
Antigua, Aruba y Bermuda. En
consecuencia, estas islas dependen por
completo de la recoleccin de agua de
lluvia o de plantas desalinizadoras, o en el
caso de Nassau, en las Bahamas, de la
importacin de ms del 50% del agua
potable que se consume.
9
CLIMA
El clima y la precipitacin son muy
variables en Amrica Latina y el Caribe. En
la cuenca del Orinoco en Colombia y
Venezuela, en los altiplanos brasileos y
en parte del Ecuador occidental se
encuentran reas de sabana, con
estaciones hmedas y secas bien
diferenciadas. En cambio, amplios
sectores de Argentina, Chile, Paraguay y el
sur de Brasil tienen climas ms
templados, con fluctuaciones ms grandes
en las temperaturas. La precipitacin
anual en la Regin vara entre 1.000 y
2.000 milmetros. En la Regin se
encuentra uno de los desiertos ms secos
del mundo: el Atacama, en la costa de
Chile, aunque Argentina, Bolivia, Brasil,
Mxico y Per tambin cuentan con
grandes reas de tierras ridas y
desrticas.
Las islas del Caribe comparten el clima
tropical de la costa Atlntica del Istmo
Centroamericano. Al nivel del mar, el
clima es relativamente constante, aunque
cambia segn las diferentes elevaciones.
Las precipitaciones presentan grandes
variaciones, dependiendo de la topografa
de cada isla. Las islas montaosas reciben
una gran cantidad de lluvia, mientras que
las islas llanas de origen coralino, como
Antigua y Barbuda, Curaao y la Islas
Turcas y Caicos, son ridas.
TENDENCIAS DEMOGRFICAS
Actualmente Amrica Latina y el Caribe
tienen una poblacin de 450 millones de
habitantes y, de acuerdo con las
proyecciones de Naciones Unidas, para
1995 la poblacin total de la Regin
alcanzar los 482 millones, constituyendo
el 61% del total de la poblacin del
Hemisferio Occidental. Para el ao 2025,
la poblacin rondar los 650 millones
(Figura 2.1).
Los pases en desarrollo han tenido,
 Figura 2.1
Poblacin de Amrica Latina y el Caribe
19502025 (proyecciones)
Figuras 2.1 y 2.2 basadas en
informacin de la Divisin de
Poblacin de la ONU, 1993.
se encuentra en las regiones ms
vulnerables a desastres naturales de
origen tectnico.
URBANIZACIN
Amrica Latina y el Caribe han pasado
por un proceso de urbanizacin acelerada
en las ltimas dcadas. El 75% de la
poblacin se concentra en las ciudades,
con lo que la Regin sobrepasa al resto
del mundo en desarrollo en lo referente a
niveles de urbanizacin (vase la figura
2.2).
De particular preocupacin para los
gobiernos es el continuo crecimiento, en
nmero y tamao, de las denominadas
megaciudades (ciudades con ms de 5
millones de habitantes). La infraestructura
de servicios de estas ciudades resulta
inadecuada, y los recursos necesarios
para hacer frente a la creciente demanda
son limitados. Para el ao 2000, se estima
histricamente, niveles altos tanto de que Mxico D.F. ser la ciudad ms
natalidad como de mortalidad, lo que grande del mundo, con ms de 26
mantuvo el crecimiento de la poblacin millones de habitantes; So Paulo (Brasil)
en niveles relativamente bajos. Pero en los tendr 24 millones; Ro de Janeiro
ltimos 40 aos, los avances en los
servicios de salud, saneamiento y
educacin han contribuido a reducir la
Figura 2.2
mortalidad de infantes y nios, y por ende
a un aumento en la poblacin. En Amrica Poblacin urbana y rural del Hemisferio Occidental,
proyecciones hasta 1995
Latina, el ndice de crecimiento disminuy
del 3% en que se encontraba en la dcada
de los aos cincuenta, al 2,1% en 1994,
aunque una gran parte de la poblacin
tiene menos de 15 aos, y las mujeres
jvenes ya estn alcanzando la edad
reproductiva, por lo que no se espera que
la actual tasa de crecimiento se reduzca
sustancialmente hasta el ao 2020.
Los 10 pases ms poblados del
Continente Americano incluyendo el norte
Argentina, Brasil, Canad, Colombia,
Chile, Ecuador, Estados Unidos, Mxico,
Per y Venezuela constituyen el 89% de
la poblacin total del Hemisferio
Occidental. Con la excepcin de
Argentina, Brasil y Canad, esta poblacin
10
(Brasil), 13 millones; y Lima (Per), ms Figura 2.3
de 8 millones. Otras ciudades con
Densidad de la poblacin por regiones, 1989
crecimiento acelerado son Santaf de
Bogot (Colombia) y Santiago (Chile).
Urbanizacin y pobreza
Se estima que ms de la mitad de los
residentes urbanos de las grandes
ciudades de Amrica Latina viven en
condiciones de pobreza. Para el ao
2000, aproximadamente el 90% de la
poblacin pobre de esta Regin vivir en
reas urbanas. Los residentes de esos
cinturones de pobreza tienen ingresos
muy bajos, educacin limitada, una dieta
insuficiente y viven en condiciones
antihiginicas de hacinamiento. El agua
potable, la disposicin de los residuos
slidos, las viviendas y el transporte son
particularmente deficientes en las reas
urbanas marginales. Los residentes de las
ciudades estn expuestos a niveles de
contaminacin en aumento, pero los ms hombres y tienen un nivel de educacin Figura 2.3 adaptada del World
Resources Institute, 1990.
pobres viven en la periferia, donde ms bajo y menos acceso a actividades
generalmente se ubican las fbricas y la remuneradas. Tambin los nios sufren la
proteccin ambiental es mnima. La pobreza en forma desmedida, y la calidad
construccin deficiente y la naturaleza futura de sus vidas peligra a causa de los
espontnea de estos asentamientos los deficientes niveles de nutricin, salud y
hace particularmente vulnerables a los educacin.
efectos de deslizamientos e inundaciones.
La estructura social de las zonas rurales Densidad poblacional
se puede perder en el proceso de La densidad poblacional es uno de los
migracin, y la inestabilidad se convierte factores que determina la severidad de un
as en otro riesgo para la gente que vive desastre. En general, la relacin entre
en los asentamientos urbanos. territorio y densidad de poblacin es
El peso de la pobreza recae con mayor bastante favorable en Amrica Latina
fuerza sobre ciertos grupos. Por ejemplo, (Figura 2.3). frica tiene una densidad
la poblacin indgena, cuyo nmero comparable a la de Amrica Latina (un
alcanza los 30 millones en Amrica promedio de 21 habitantes por kilmetro
Central y del Sur, representa una parte cuadrado), pero el promedio es casi seis
significativa de la poblacin rural pobre y veces ms alto en Asia. Sin embargo, las
de la creciente poblacin urbana pobre. cifras para Amrica Latina reflejan el
De todos los grupos, ellos son quienes promedio nacional, y por lo tanto ocultan
tienen menos acceso a la educacin, los diferencias en densidad dentro de los
servicios de salud y las oportunidades de pases. Por ejemplo, en las reas rurales
progresar econmicamente. de Argentina y Chile la densidad no es
En general, las mujeres son las menos muy alta (13 y 18 habitantes por
favorecidas ya que, en los hogares de kilmetro cuadrado, respectivamente),
menos recursos, con frecuencia soportan pero el 85% de la poblacin se concentra
una carga de trabajo mayor que la de los en las reas urbanas. Entre los pases

11
 movimientos migratorios asociados a la
cosecha de azcar, la industria turstica y
los enlaces familiares. El impacto de la
emigracin en los pases del Caribe es
fuerte. Por ejemplo, se estima que a
mediados de la dcada de los ochenta, la
mitad de los ciudadanos jamaiquinos
vivan fuera de su pas.
Uno de los grandes problemas de los
aos 80 y an vigente hoy da, es la
situacin de los refugiados que huyen de
la violencia social en sus pases. Se ha
estimado que durante el perodo ms
violento, entre un 7 y un 10% de la
poblacin centroamericana fue desplazada
o forzada a emigrar, la mayora de ellos
como indocumentados. La crisis reciente
en Hait ha actuado como catalizador para
otra ola de migracin indocumentada.

PRODUCCIN
Foto: Gaggero, OPS/OMS

La Regin cuenta con extensas tierras

frtiles, como la pampa de Argentina, en
las que se generan abundantes productos
agrcolas y ganaderos de alta calidad. Casi
un 9% de la tierra frtil de Amrica Latina
est cultivada, y el 28% se utiliza como
pastizales para la ganadera. Una cuarta
parte de la fuerza laboral se concentra en
Con el crecimiento industrializados ms poblados, Japn el sector agrcola. Si bien muchos
continuo de la poblacin tiene 326 habitantes por kilmetro agricultores producen slo para la
urbana, la rpida cuadrado, y Holanda, 433. Barbados es subsistencia, tambin se registra una
expansin de la pobreza una de las islas ms pequeas del Caribe, produccin comercial importante de
no es slo un problema
y tiene una densidad excesiva de 600 cultivos como el azcar, el banano, los
en s misma, sino que
habitantes por kilmetro cuadrado, ctricos y los cereales. Adems, la Regin
similar a la de Puerto Rico. El Salvador, el cuenta con yacimientos de minerales,
coloca a numerosas
pas ms densamente poblado en Amrica particularmente de cobre (Chile y Per
personas en riesgo
Latina, tiene unos 257 habitantes por poseen una cuarta parte de la reserva
durante los desastres.
kilmetro cuadrado. mundial), estao (Bolivia es el primer
productor del Continente), hierro, plata,
Migracin poblacional entre pases oro, y minerales preciosos y
La migracin por razones econmicas semipreciosos en Brasil, Colombia y Per.
desde Amrica Latina y el Caribe hacia los Finalmente, las reservas petroleras de la
Estados Unidos y Canad es comn en la Regin slo son superadas por las del
Regin. Por la misma razn, entre pases Medio Oriente.
vecinos tambin se presentan Los recursos naturales de las islas
migraciones temporales o permanentes. caribeas son ms limitados. Jamaica,
En el Caribe, son comunes los Hait, Guyana y la Repblica Dominicana

12
tienen minas de bauxita, y Trinidad y
Tabago exporta petrleo y gas natural. En
la mayora de las islas se encuentran
pequeos depsitos de manganeso, plomo,
cobre y zinc. La agricultura est en declive,
pero la industria del azcar y del banano
contina proporcionando empleo para la
mayor parte de la fuerza laboral en
Barbados, Cuba, Jamaica, la Repblica
Dominicana, Saint Kitts y Santa Luca.
La pequea industria contribuye de
forma importante a la economa de
muchos pases caribeos, pero la
industrializacin no ha proporcionado
suficientes empleos para compensar la
disminucin en la produccin agrcola.
Sin embargo, el turismo se est
imponiendo como la solucin clsica que
proporciona diversificacin econmica y
desarrollo, en especial en las Antillas
Menores.
Lamentablemente, pese a su enorme
potencial de desarrollo, las economas de
Amrica Latina y el Caribe son frgiles por
su dependencia de la exportacin de un
nmero limitado de productos agrcolas o
minerales, como algodn, caf, azcar y
cobre, condicionados a las fluctuaciones
de los precios del mercado internacional.
Sin embargo, el desarrollo industrial ha
tenido un avance significativo en las
ltimas dcadas, sobre todo en Brasil,
Chile, Mxico, y Venezuela. La apertura
econmica que se empieza a gestar en la
Regin y que propicia la integracin de
los mercados mediante la conformacin
de bloques comerciales, conducir hacia
un fortalecimiento de los sectores
productivos de estos pases. Una muestra
de ello es el Tratado de Libre Comercio
entre Mxico, Canad y los Estados
Unidos.
13
ASPECTOS SOCIOECONMICOS
El Banco Mundial ha adoptado el
producto nacional bruto (PNB) como
parmetro para clasificar la economas de
los pases y distinguir los diferentes
niveles del desarrollo econmico. Sin
embargo, las estadsticas sobre el PNB
pueden conducir a conclusiones errneas
en el caso de Amrica Latina y el Caribe,
ya que ocultan el problema fundamental
de la distribucin desigual de la riqueza.
Todava, en algunos pases de la Regin, la
riqueza y el poder poltico continan en
manos de unos pocos y el capital se
invierte en el exterior y no en la economa
nacional.
Hasta fines de la dcada de los aos
setenta, las economas de la mayora de
los pases de la Regin alcanzaron un
crecimiento sostenido, aunque esto no
siempre se tradujo en una mejora de los
indicadores sociales. Tal es el caso de
Brasil, la economa ms fuerte de Amrica
Latina que, aunque entre 1961 y 1979
duplic su producto per cpita, tuvo
logros ms modestos en la reduccin del
analfabetismo y de la mortalidad infantil
que las logradas por Chile, Cuba, Jamaica
y Uruguay, donde se registr un
crecimiento econmico ms bajo. El
cuadro 2.1 muestra los indicadores
socioeconmicos y la clasificacin por
ndice de desarrollo humano,
preparada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) para indicar niveles de ingreso,
esperanza de vida y educacin. Este ndice
muestra que algunos pases pueden tener
niveles de ingreso similares y diferentes
niveles de desarrollo humano, lo cual es
un indicador de la inversin realizada en
la educacin y la salud de una poblacin.
Durante la recesin global de los aos
ochenta, la mayora de los pases de la
Regin fueron afectados por una crisis en
sus economas y en sus sistemas polticos
que provoc una disminucin progresiva
de su participacin en los mercados
 Cuadro 2.1

Indicadores socioeconmicos para los pases de Amrica Latina y el Caribe

Tasa de
PNB per cpita
mortalidad Mediana de Tasa de Orden en el
Tasa de Esperanza (1-5 aos) aos de analfabe- ndice de
crecimiento (%) de vida x 1000 naci- escolaridad tismo (%) desarrollo
US$ (1992) (1985-92) al nacer mientos (1991) (1990) (1990) humanoa

Antigua y Barbuda 4.870 1,1 74 23 4,6 4 60

Argentina 6.050 0,5 71 34 8,7 5 46
Bahamas 12.020 -1,2 69 29 6,2 1 32
Barbados 6.530 0,6 75 13 8,9 1 20
Belice 2.210 6,3 68 51 4,6 5 82
Bolivia 680 1,0 60 115 4,0 23 122
Brasil 2.770 -0,7 67 66 3,9 19 70
Chile 2.730 6,1 72 20 7,5 7 36
Colombia 1.290 2,4 69 43 7,1 13 61
Costa Rica 2.000 2,6 75 20 5,7 7 42
Cuba b c 76 14 7,6 6 75
Dominica 2.520 5,1 75 c 4,7 3 51
Ecuador 1.070 0,6 66 64 5,6 14 89
El Salvador 1.170 0,9 64 67 4,1 27 110
Granada 2.310 4,4 70 36 4,7 4 59
Guatemala 980 0,6 64 81 4,1 45 113
Guyana 330 -5,4 65 65 5,1 4 105
Hait 370 -2,9 54 134 1,7 47 137
Honduras 580 0,5 65 75 3,9 27 116
Jamaica 1.340 2,9 73 19 5,3 2 69
Mxico 3.470 1,1 70 45 4,7 13 53
Nicaragua 410 -7,8 65 70 4,3 19 111
Panam 2.440 -1,2 73 24 6,7 12 68
Paraguay 1.340 1,0 67 38 4,9 10 90
Per 950 -4,3 63 82 6,4 15 95
Repblica Dominicana 1.040 0,3 67 69 4,3 17 97
Saint Kitts y Nevis 3.990 5,3 70 41 6,0 8 79
Santa Luca 2.900 5,2 72 22 4,6 16 76
San Vicente y las Granadinas 1.990 4,7 71 25 3,9 7 72
Suriname 3.700 -3,2 68 47 4,2 5 65
Trinidad y Tabago 3.940 -3,0 71 29 8,0 4 31
Uruguay 3.340 2,9 73 24 7,8 4 30
Venezuela 2.900 1,1 70 40 6,3 12 50

Fuentes: The World Bank, The World Bank Atlas, Washington, D.C. 1992; United Nations Development Programme, Human Development Report,
Nueva York: Oxford University Press, 1993.

a El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula el ndice de desarrollo humano (IDH) para un grupo de 173 pases.
El ndice considera el poder adquisitivo real del producto nacional bruto de cada pas, esperanza de vida al nacer, alfabetismo entre adultos
y mediana de aos de escolaridad. Para cada indicador, el IDH estima el grado de avance relativo de cada pas en relacin a los valores
mnimos y mximos alcanzados por el conjunto de pases en estudio. Segn los clculos del PNUD, los pases con una clasificacin en el
IDH entre 1 y 55 tienen un ndice alto de desarrollo humano; los pases entre 56 y 111 tienen un ndice mediano de desarrollo humano; y
los pases con ndice entre 112 y 173 tienen un nivel bajo de desarrollo humano.
b Cifra no disponible, estimada entre US$676 y US$2.695.
c Cifra no disponible.

14
internacionales y en la inversin
productiva. Las polticas de ajuste
estructural se aplicaron con un enorme
costo social, profundizando la inequidad
social y econmica al afectar a los
sectores ms pobres de la poblacin e
inclusive contribuyendo al deterioro de las
condiciones de vida de la clase media. Un
efecto muy visible de la crisis ha sido el
deterioro de los servicios pblicos,
particularmente en los sectores de salud y
educacin y, en general, en la calidad de
vida de los estratos menos protegidos.
NIVELES DE SALUD,
SANEAMIENTO Y EDUCACIN
Pese a que en los pases de Amrica
Latina y el Caribe an persisten graves
problemas de salud, la esperanza de vida
es ms larga y la tasa de mortalidad
infantil ms baja que en cualquier otra
regin en desarrollo. Se han logrado
importantes adelantos en la reduccin de
la mortalidad infantil en todo el mundo,
hasta lograr que los ndices hayan
descendido en un tercio en todos los
pases en desarrollo durante los ltimos
30 aos. Sin embargo, millones de nios
continan muriendo de enfermedades
inmunoprevenibles, y no tienen acceso al
agua potable ni a una nutricin adecuada.
En frica, aproximadamente 175 de cada
1.000 nios mueren antes de alcanzar los
cinco aos; en Amrica Latina esta cifra
llega a 60 por cada 1.000 y en el Caribe de
habla inglesa es menor a 30 por cada
1.000. En las naciones industrializadas
este indicador se estima en 15 muertes
por cada 1.000 nios.
La disminucin en las tasas de
mortalidad de infantes y de nios en la
Regin se debe en gran parte a los logros
en materia de atencin primaria de salud.
Si bien los avances son impresionantes,
todava hay retos que superar. En las reas
urbanas hay una concentracin
relativamente alta de hospitales y de
personal de salud. Sin embargo, muchas
15
Figura 2.4
Abastecimiento de agua y saneamiento en Amrica Latina
y el Caribe, 19611988
Fuente: OPS, 1990
de estas instalaciones son obsoletas o
reciben un mantenimiento insuficiente, al
igual que los servicios de agua, luz y
transporte, que son antiguos y
sobrecargados, lo que progresivamente
los convierte en ms vulnerables a los
efectos de los desastres naturales.
Los datos disponibles en 1988
mostraron que un promedio de 88% de la
poblacin urbana de Amrica Latina y del
Caribe tena acceso al agua potable, y un
80% a los servicios de alcantarillado e
instalaciones sanitarias. En zonas rurales
estas cifras alcanzaron el 55% y 32%,
respectivamente. Esta cobertura vara en
forma considerable de un pas a otro, y en
los menos desarrollados, el 50% de la
poblacin o menos tiene acceso al agua
potable, y menos del 30% tiene servicios
sanitarios.
A pesar de los avances significativos que
se han logrado en las ltimas tres dcadas
(Figura 2.4), el mantenimiento de los
servicios de agua y saneamiento ha bajado
de calidad junto con otros servicios, como
resultado del limitado capital para invertir

La cuarta parte en infraestructura. Estudios realizados en
de la fuerza laboral en el Per, por ejemplo, demostraron que el
Amrica Latina se 30% de los sistemas rurales de
encuentra en el sector abastecimiento de agua estaban total o
agrcola. Sin embargo,
parcialmente daados al cabo de cinco
la mayora apenas si
aos de haber sido construidos. La difcil
situacin econmica y el deterioro de los
produce lo suficiente
servicios bsicos propiciaron la
para subsistir.
propagacin y permanencia del clera en
la Regin.
El acceso a la educacin vara
ampliamente por pas y grupo econmico,
pero en general, la Regin est al mismo
nivel o aun por encima que los
promedios internacionales. En los ltimos
30 aos se han hecho avances importantes
en muchos pases. Por ejemplo, Uruguay
duplic las matrculas para educacin
secundaria entre 1960 y 1986, y en
Mxico stas han sido 12 veces ms altas
al cabo del mismo perodo. No obstante, a
pesar del rpido crecimiento de la
educacin, las desigualdades en el ingreso
y la movilidad social, problemas que la
16
Foto: Gaggero, OPS/OMS
educacin debera corregir, continan
creciendo. Las oportunidades de recibir
una educacin estn determinadas por la
clase econmica y social. Los niveles de
analfabetismo sobrepasan el 40% en los
pases ms pobres, y la poblacin
indgena se ve limitada en el acceso a la
educacin.
Mientras que algunos pases han
dedicado sus recursos a la erradicacin
del analfabetismo, otros han dado mucha
importancia a mejorar la educacin
universitaria, lo que ha resultado en un
gran nmero de profesionales muy bien
formados. Sin embargo, en algunos pases
las posibilidades de obtener un empleo
son reducidas para los profesionales
recin graduados.
Un ejemplo de este exceso de profesio-
nales se ha hecho palpable en el sector de
la salud. Para suplir la necesidad de
mdicos para los programas de atencin
primaria, algunos gobiernos estimularon
el incremento de las matrculas en las
escuelas de medicina. Como resultado,
Amrica Latina y el Caribe tienen la tasa
ms alta en el mundo de mdicos, pero la
ms baja de enfermeras y matronas en
relacin con los mdicos. En Mxico, por
ejemplo, entre 1970 y 1980 la matrcula
en escuelas de medicina aument de
29.000 a 93.000. Un estudio de los niveles
de ocupacin de los mdicos en las
ciudades mexicanas ms importantes
mostr que 7% estaban desempleados,
11% trabajaban en reas no relacionadas
con la medicina y 11% tenan trabajos en
medicina con muy baja remuneracin o
atendiendo a muy pocos pacientes.
EL PROCESO POLTICO
El proceso democrtico de la Regin se
vio reforzado en los aos noventa, y la
mayora de los regmenes autoritarios
fueron reemplazados, particularmente en
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y
Uruguay. El derrocamiento del Presiden-te
Constitucional de Hait en septiembre de
1991, seguido por la disolucin del
Congreso peruano en marzo de 1992, y
las insurgencias militares en Venezuela en
ese mismo ao, hicieron temer el regreso
de los regmenes de facto del pasado. Las
islas caribeas tampoco escaparon a la
violencia poltica, como la revuelta civil en
Trinidad en 1990 y durante los procesos
electorales en San Vicente y las
Granadinas y Saint Kitts y Nevis. Sin
embargo, la forma en que se enfrentaron
los conflictos polticos de Brasil,
Guatemala y Venezuela reforzaron la
esperanza de resolver las crisis futuras
mediante el ejercicio de los principios
democrticos.
La dcada de los aos ochenta fue un
perodo violento y turbulento en
Centroamrica, y debido a ello cientos de
miles de personas murieron o fueron
desplazadas por causa de conflictos
armados en El Salvador y Nicaragua, y los
serios disturbios civiles en Guatemala. A
pesar que la situacin en estos pases an
17
es frgil, se ha alcanzado cierta
estabilidad poltica, y se ha progresado en
los esfuerzos por recuperar el nivel
econmico perdido durante ese decenio.
El acuerdo de paz firmado en enero de
1992 entre el gobierno de El Salvador y el
Frente Farabundo Mart para la Libera-
cin Nacional, y la finalizacin del
conflicto armado en Nicaragua fueron los
resultados de un largo proceso
encaminado a lograr la paz que comenz
en 1983, con el grupo de Contadora, del
que formaron parte los gobiernos de
Colombia, Mxico, Panam y Venezuela.
El proceso de integracin
subregional
Los procesos de integracin poltica y
econmica que se han dado en otras
regiones, en particular en Europa, han
incentivado a los pases de Amrica Latina
y el Caribe a promover organizaciones de
carcter subregional, basadas en la
cooperacin econmica (Recuadro 2.2).
Estos organismos han tenido diversos
grados de xito, dependiendo de la
solvencia y del desarrollo de los pases
participantes. El comercio entre los
miembros representa slo una pequea
porcin del comercio exterior de la
Regin, y la recesin a nivel mundial ha
repercutido en este intercambio
intrarregional.
La integracin tiene una gran relevancia
por la cercana cultural y porque, en el
contexto de los desastres, los pases
vecinos comparten patrones similares de
amenazas y vulnerabilidad. El objetivo de
estas organizaciones ha sido estimular el
crecimiento econmico paralelamente al
reforzamiento de las identidades polticas,
mediante la generacin de mecanismos de
cooperacin financiera, el respaldo al
desarrollo tcnico, cientfico y cultural, y,
en algunos casos, la promocin del apoyo
mutuo entre los pases miembros en la
reduccin de desastres.
 Recuadro 2.2

APOYANDO EL PROCESO DE INTEGRACIN SUBREGIONAL

Acuerdo de Cartagena (Grupo Andino/Pacto Andino). Fundado en 1969; pases miembros: Bolivia, Colombia, Ecuador,
Per y Venezuela. Fue establecido para mejorar la posicin de los pases miembros dentro de la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio, y para incrementar el comercio y desarrollo de los pases. Existen diversos acuerdos complementarios, tales
como el Convenio Hiplito Unanue, suscrito en diciembre de 1971, dedicado a fomentar, coordinar y apoyar los esfuerzos que
realizan los pases miembros para el mejoramiento de la salud de sus pueblos, y que cuenta entre sus programas prioritarios el
de los preparativos para casos de desastre.
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Fundada en 1980; pases miembros: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. Este organismo reemplaz a la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio, la cual haba sido establecida originalmente para crear un rea de libre comercio que
servira de base para un mercado comn latinoamericano.
Comunidad y Mercado Comn del Caribe (CARICOM). Fundado en 1973; pases miembros: Antigua y Barbuda,
Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas,
y Trinidad y Tabago. Los objetivos de este acuerdo son la integracin econmica basada en un mercado comn a nivel regional;
la cooperacin en reas como cultura, educacin, relaciones laborales, salud, turismo y transporte, y la coordinacin de las
polticas exteriores y de defensa. En 1991, la CARICOM estableci la Agencia para la Respuesta a los Desastres en el Caribe
(CDERA) en Barbados, para coordinar la ayuda de emergencia para desastres que ocurran en los pases miembros.
Mercado Comn Centroamericano. Fundado en 1960; pases miembros: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua. Fue establecido con el propsito de incrementar la industrializacin y la especializacin, liberalizando el comercio
intrarregional. La Secretara de Integracin Econmica Centroamericana (SIECA) brinda apoyo tcnico y administrativo a la
organizacin.
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR). Fundado en 1991; pases miembros: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Este
organismo procura eliminar las barreras comerciales entre los pases miembros para establecer un arancel externo comn y
armonizar las polticas econmicas.
Organizacin de los Estados del Caribe Oriental (OECS). Fundada en 1981; pases miembros: Antigua y Barbuda,
Dominica, Granada, Montserrat, Saint Kitts y Nevis, Santa Luca, y San Vicente y las Granadinas. Con la preocupacin de que la
integracin a CARICOM iba a brindar mayores beneficios a los estados ms grandes, estas pequeas islas crearon esta entidad
junto con la CARICOM. La OECS coordina estrategias de desarrollo entre sus pases miembros y brinda cooperacin en las
polticas econmica, exterior y de defensa.
Pacto Amaznico. Firmado en 1978; pases miembros: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Suriname y
Venezuela. El propsito de este tratado es lograr la cooperacin entre los pases miembros para el desarrollo de la Cuenca
Amaznica, el uso racional de sus recursos y la proteccin del medio ambiente de la regin. Cada miembro ha establecido una
comisin nacional para llevar a cabo decisiones conjuntas.
Parlamento Centroamericano (PARLACEN). Fundado en 1987; pases miembros: El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua. Mediante un foro poltico procura controlar los intereses nacionales que podran perjudicar la integracin regional y
econmica. Junto con SICA, ha jugado un importante papel como promotor de legislacin relacionada con las medidas de
reduccin de desastres.
Sistema Econmico Latinoamericano (SELA). Fundado en 1975; pases miembros: 27 pases latinoamericanos. Procura
acelerar la cooperacin intrarregional, particularmente en la venta de artculos de primera necesidad en el mercado mundial,
brindando un sistema permanente de consulta y coordinacin en asuntos econmicos y sociales.
Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Fundado en 1991; pases miembros: Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Sus propsitos son, entre otros, la consolidacin de un nuevo modelo de seguridad
regional basado en acciones correctivas en los campos sociales y econmicos, y la promocin del desarrollo sostenido
econmico, social y poltico de los Estados Miembros.

18

CONCLUSIONES
La grave crisis econmica, los conflictos
civiles armados y la ausencia de la
democracia en muchos de los pases de la
Regin en la ltima dcada agravaron los
problemas endmicos de la pobreza y el
acceso desigual a la riqueza y los servicios
bsicos. En tal ambiente, los
planificadores y los polticos han tenido
que atender las necesidades apremiantes
de los grupos ms desposedos, dejando
de lado los planes de desarrollo a largo
plazo, y la inversin de capital para la
reduccin de desastres.
El Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), en su informe de 1993, presenta
un enfoque muy alentador acerca de las
economas de la Regin. Segn el BID, el
19
Foto: Gaggero, OPS/OMS
desafo actual es iniciar una segunda
generacin de reformas que combinen la
equidad social con el crecimiento
econmico a largo plazo.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe
poseen un enorme potencial econmico y
recursos humanos capacitados. Si se
dedicaran estos recursos humanos y
materiales a mejoras socioeconmicas,
los pases podran reducir la
vulnerabilidad de sus poblaciones a los
desastres naturales, y obtener reformas
genuinas para la preparacin ante
posibles ocurrencias.

CONDICIONES DE RIESGO EN
AMRICA LATINA Y EL CARIBE
N o todas las manifestaciones
violentas de la naturaleza, como
los terremotos, los huracanes o
las erupciones volcnicas, necesariamente
se convierten en desastres. De la misma
manera, cuando ocurre un desastre, ste
no siempre es resultado exclusivo de la
amenaza natural por s sola, ya que lo que
hacen los seres humanos, o lo que no
hacen, por lo general es un factor clave.
Si un fuerte terremoto
Foto: Gaggero, OPS/OMS
hipotticamente de magnitud 7,8 en la
escala de Richter se presentara en un
rea despoblada, este violento fenmeno
Foto de la pgina
no causara prdidas de vidas ni de
opuesta:
infraestructura y el pas no tendra que
En el Caribe, la
movilizar recursos para atender la
estacin de huracanes situacin. Por lo tanto, no se trata de un
regula las vidas de desastre. Pero un terremoto de magnitud
millones y opaca a menor, por ejemplo de 5,1 en la escala de
otros riesgos, como Richter, puede provocar un desastre de
terremotos y grandes proporciones si ocurre en un
erupciones rea densamente poblada, o si causa el
volcnicas. El huracn colapso de edificios esenciales como
Gilbert lanz este hospitales o escuelas que no hayan sido
aeroplano contra los
construidos apropiadamente.
rboles en el
En consecuencia, el grado de riesgo al
que est expuesto un pas o un grupo de
Aeropuerto Kingston
poblacin cuando sobreviene un evento
Manley, Jamaica.
natural violento depende principalmente
de dos factores: la amenaza y la
vulnerabilidad.
Las amenazas naturales han existido
siempre. Lo que ha cambiado,
especialmente en el ltimo siglo, es el
impacto que causan. En reas donde no
21
CAPTULO 3
hay poblacin humana, los eventos
naturales normalmente no se convierten
en desastres. Sin embargo, la misma
amenaza, sea una erupcin volcnica o un
cicln tropical, puede provocar efectos
Un desastre
natural es una
muy diferentes, dependiendo de la
vulnerabilidad de la comunidad. perturbacin
La vulnerabilidad de un edificio, una
poblacin o un pas se determina por su ecolgica
predisposicin al dao o prdida durante
un desastre. Entonces, el factor de riesgo abrumadora que
se obtiene relacionando la probabilidad
de ocurrencia de un evento de cierta excede la
intensidad con la vulnerabilidad de los
elementos expuestos al evento. Por
capacidad de
ejemplo, el riesgo a que est expuesto un
edificio durante un terremoto depende de
la magnitud del evento (amenaza), si es lo ajuste de la
suficientemente fuerte como para daarlo,
y del uso de tcnicas apropiadas de comunidad
construccin sismorresistente
(vulnerabilidad) en su diseo y ejecucin. afectada y, en
El riesgo no es un concepto abstracto.
Muchos pases o comunidades han consecuencia,
diseado mapas para ilustrar su grado de
riesgo, los cuales no slo muestran las requiere de
zonas con la ms alta probabilidad de
ocurrencia de una amenaza de cierta
asistencia
magnitud, sino tambin la infraestructura
vulnerable en dichas zonas.
externa.
AMENAZAS NATURALES
EN LA REGIN Fuente: OPS/OMS, 1980.
En Amrica Latina y el Caribe existen
amenazas naturales de todo tipo. Las ms
comunes se clasifican segn sean de
 Cuadro 3.1

Algunos desastres naturales importantes en Amrica Latina y el Caribe, 1970-1993

Foto: Waak, OPS/OMS

No. de defunciones No. estimado de
Ao Pas Tipo de desastre notificadas personas afectadas

1970 Per Terremoto 67.000 3.139.000

1972 Nicaragua Terremoto 10.000 400.000
1974 Honduras Huracn (Fif) 7.000 15.000
1976 Guatemala Terremoto 23.000 1.200.000
1979 Dominica Huracn (David) 38 81.000
1979 Repblica Dominicana Huracn (Frederick) 1.400 1.200.000
1980 Hait Huracn (Allen) 220 330.000
1982 Mxico Erupcin volcnica 1.770 60.000
1985 Chile Terremoto 180 1.000.000
1985 Mxico Terremoto 10.000 60.000
1985 Colombia Erupcin volcnica 23.000 200.000
1986 El Salvador Terremoto 1.100 500.000
1987 Ecuador Terremoto 300 150.000
1987 Repblica Dominicana Huracn (Emily) 3 50.000
1988 Brasil Inundacin 355 108.000
1988 Jamaica Huracn (Gilbert) 45 500.000
1988 Mxico Huracn (Gilbert) 225 200.000
1988 Nicaragua Huracn (Joan) 116 185.000
1989 Antigua, Guadalupe, Huracn (Hugo) 56 220.000
Montserrat, Islas
Vrgenes (EUA), Saint
Kitts, Estados Unidos
1990 Per Terremoto 21 130.000
1991 Costa Rica Terremoto 51 19.700
1992 Nicaragua Tsunami 116 13.500
1993 Honduras Tormenta (Gert) 103 11.000

Fuente: OPS/OMS; OFDA/USAID; DAH/Ginebra; Mxico, Atlas Nacional de Riesgos.

22
origen geolgico, como los terremotos,
los tsunamis, los volcanes o los
deslizamientos; o hidrometeorolgico,
como huracanes, tormentas tropicales,
inundaciones y sequas. El cuadro 3.1
muestra algunos desastres de importancia
en esta Regin.
AMENAZAS GEOLGICAS
Terremotos
En los ltimos 100 aos se han
producido terremotos de gran intensidad
y magnitud en muchos pases de las
Amricas. La magnitud de un terremoto,
segn Charles Richter, es una medida de
la fuerza del evento, calculada a partir de
los registros del evento hechos en un
sismgrafo calibrado. La escala Richter se
utiliza para describir la magnitud de un
terremoto. En contraste, la intensidad de
un terremoto es la medida de los efectos
del evento sobre la infraestructura
ubicada en un sitio especfico. La escala
Mercalli Modificada de 12 grados (MM)
es la ms usada entre las escalas para
medir la intensidad.
La mayora de los terremotos en la
Regin se originan por la interaccin de
placas tectnicas muy activas (vase la
Figura 3.1).
La placa de Cocos, por ejemplo, tiende
a desplazarse bajo la placa Americana,
que es ms liviana. El 19 de septiembre de
1985, la placa de Cocos se quebrant a
una profundidad de 20 kilmetros y las
ondas ssmicas devastaron la ciudad de
Mxico, a ms de 350 kilmetros de
distancia. Esta clase de actividad, la
colisin y subduccin entre las placas
Cocos, Nazca y Caribe y la placa
continental, es responsable de la alta
sismicidad a lo largo de la costa del
Pacfico en Amrica Central y del Sur, as
como en el Caribe.
El terremoto que ocurri en el norte
del Per el 31 de mayo de 1970 caus la
muerte de unas 67.000 personas, y pue-
blos enteros, como Yungay y Ranrahirca,
23
fueron enterrados por las avalanchas o
huaycos que sobrevinieron despus del
terremoto, dejando aproximadamente a
medio milln de personas sin vivienda.
En Centroamrica, las placas de Cocos y
del Caribe estn fracturadas en distintos
segmentos, caracterizados a nivel
superficial por depresiones estructurales
llenas de sedimentos volcnicos y
aluviales. Este tipo de suelo es tan frtil
que atrae el establecimiento de densos
asentamientos humanos, precisamente en
las reas ms susceptibles a terremotos.
En 1972 la mayor parte de Managua,
capital de Nicaragua, fue destruida por un
terremoto de 6,2 grados de magnitud, que Foto de la pgina
dej un saldo de 10.000 muertos. En opuesta:
1976, 23.000 personas murieron en el Cementerio en la
terremoto de Guatemala, y cerca de un mina de estao de
90% de las edificaciones en la parte Milluni, Bolivia.
central de las montaas altas de Guatemala
fueron destruidas o seriamente daadas. El
colapso de las laderas inestables, en las
que vivan miles de personas de escasos
recursos, provoc la mayora de las
muertes en la ciudad de Guatemala. En
marzo de 1985 ocurri un terremoto en la
zona central de Chile, de magnitud de 7,8
en la escala de Richter, con epicentro en la
costa, frente a Alzarrobo. Este terremoto
afect una zona que alberga a ms del
50% de la poblacin urbana de Chile,
caus 180 muertes y 2.575 heridos, y
destruy casi 84.000 viviendas. En 1986 en
El Salvador, un rea de 20 cuadras en el
centro de San Salvador se destruy
completamente, cobrando ms de 1.000
vidas.
Maremotos o tsunamis
Los tsunamis son causados por
terremotos, actividad volcnica y
deslizamientos en el suelo martimo, que
generan olas de gran tamao. Estas olas
son difciles de detectar por su longitud,
profundidad y velocidad.
Cerca del 80% de los tsunamis tienen
lugar en el Ocano Pacfico, aunque
tambin han ocurrido eventos

Figura 3.1 Mapa que
muestra epicentros
de terremotos de
magnitud igual
o mayor a 5 grados,
ocurridos desde el
ao 1980.
(Cortesa de NOAA, U.S.
Geographical Data Center).
Figura 3.1
significativos en el Caribe. En 1692, 3.000
personas murieron debido al terremoto y
al tsunami en Port Royal, Jamaica. Como
resultado de terremotos en las Islas
Vrgenes en 1867 y en Puerto Rico en
1918, los tsunamis produjeron daos
extensos. La amenaza de los tsunamis es
crtica para las islas que dependen del
turismo costanero, y para pases como
Guyana o Suriname, que se encuentran
bajo el nivel del mar. Uno de los tsunamis
ms graves en los aos recientes fue
ocasionado por el terremoto de 1960 en
Chile (ver Recuadro 3.1), ya que no slo
arras comunidades pesqueras, sino que
tambin caus muertes en Japn, Hawaii y
las Filipinas. En 1992, un terremoto de
magnitud 7,2 en la costa occidental de
Nicaragua gener olas de ms de 10
metros de altura, dejando a su paso 116
muertos y ms de 40.000 damnificados.
Volcanes
Durante muchos siglos, los habitantes
de las Amricas han conocido la amenaza
que representan los volcanes. A
Guatemala, por ejemplo, se le llama el
pas de los lagos y volcanes, pero esta
denominacin podra aplicarse a otros
pases del Caribe, de Amrica Central y del
Sur. En El Salvador, al volcn Izalco ya
desde la poca colonial se le conoca
como el Faro del Pacfico. Sin embargo,
aunque hay numerosos volcanes activos
en la Regin, las erupciones volcnicas
destructivas han sido menos frecuentes
que otros tipos de desastres naturales en
este siglo.
 Recuadro 3.1

CUANDO LA TIERRA SE MUEVE BAJO EL MAR . . .

Doble amenaza en Chile. En 1960, Chile fue azotado por una triple catstrofe: dos terremotos y un maremoto que
asolaron 13 de las 25 provincias del pas, dejaron una profunda huella en la poblacin y deterioraron seriamente la economa.
En pocos minutos se perdieron cientos de vidas, las viviendas fueron arrasadas, reventaron caeras de agua potable y gas, se
inte-rrumpieron las comunicaciones, se destruyeron industrias, se inutilizaron los caminos y las vas frreas y se arruinaron la
agricultura y la ganadera. En algunas reas la topografa cambi, parte del litoral se hundi en el mar, aparecieron nuevas islas
y otras fueron barridas por la inmensa ola. Tres derrumbes obstruyeron el embalse natural del lago Riihue, provocando una
avalancha que arras los pequeos pueblos a lo largo del cauce del ro San Pedro y las tierras bajas de Valdivia. Los ingenieros
del pas urgentemente tuvieron que ejecutar la obra de ingeniera ms compleja de Chile: en dos meses lograron abrir un canal
de evacuacin para el lago, y evitaron la destruccin de una rica zona agrcola, ganadera e industrial, que tena alrededor de
100.000 habitantes.
Fuente: R. Urrutia y C. Lazcano, 1993.

Tumaco, Colombia. En 1979, un tsunami asol la costa colombiana del Pacfico y destruy el 80% de la importante
terminal martimo-industrial y pesquera de Tumaco. La vulnerabilidad de la zona era conocida, dado que en 1906 esta ciudad
haba sido totalmente destruida por uno de los tsunamis ms fuertes ocurridos en este siglo. La gran magnitud de los daos se
debi, en cierta medida, a que una gran parte del rea urbana se construy a nivel del mar, sobre arenas poco consolidadas y
saturadas, las cuales sufrieron el fenmeno conocido como licuefaccin.
Fuente: DAH/Ginebra.

Callao, Per. En octubre de 1966 se produjo un sismo de 6,3 grados en la escala de Richter frente a la costa central del
Per, seguido por un tsunami que impact el puerto del Callao, con olas que alcanzaron una altura de 3,4 metros de altura. Ya
en 1746 el puerto y ciudad del Callao haban sido destruidos por un terremoto de gran magnitud, probablemente 8,5 grados en
la escala de Richter, que tambin fue seguido por un maremoto que arras a la poblacin, al que sobrevivieron nicamente 200
de los 5.000 habitantes. En esa ocasin el mar penetr 1,5 kilmetros tierra adentro, arrastrando varias naves ancladas en el
puerto. La vecina ciudad de Lima sufri la destruccin de un 80% de sus edificaciones.
Fuente: Instituto Nacional de Defensa Civil, Per, 1994.

En 1902, tres volcanes entraron en 1.500 personas. Ese mismo ao, la

erupcin con gran fuerza en el Caribe y
Centroamrica. La tragedia comenz con
la explosin del volcn Monte Pele, en
Martinica, que descarg una densa
emulsin de lava incandescente y gases
hirvientes que descendieron por las
colinas hacia el puerto de St. Pierre, y
sofocaron a 30.000 personas. Veinticuatro
horas despus, el volcn La Soufrire, en
la vecina isla de San Vicente, a 150
kilmetros de distancia, entr en actividad
de forma similar, y caus la muerte de
erupcin del volcn Santa Mara
(Santiaguito), en Guatemala, seg las
vidas de 6.000 personas. En 1979, el
volcn La Soufrire volvi a explotar,
provoc daos mayores e impidi el
trnsito entre el norte y el sur de la isla de
San Vicente.
En marzo de 1982, el volcn El
Chichonal, en el estado de Chiapas al
sureste de la ciudad de Mxico, cobr
vida con una tremenda explosin que
lanz una columna de ceniza y gases de

25
 Recuadro 3.2

LAS CUMBRES NEVADAS ANDINAS INSPIRAN RESPETO . . . Y TEMOR

Despus de casi 150 aos de inactividad, el volcn Nevado del

Ruiz, localizado 120 kilmetros al noroeste de la ciudad de Santaf
de Bogot, Colombia, entr en violenta erupcin el 13 de noviembre
de 1985. El intenso calor y la actividad ssmica que acompaaron a
la erupcin derritieron una parte de la cumbre nevada y convirtie-
ron los ros que se originaban en el volcn en corrientes tumul-
tuosas de lodo, desechos y cenizas, que enterraron casi por
completo a la ciudad de Armero.
Despus de varios das de intensa bsqueda de sobrevivientes y
operaciones de rescate, entorpecidas debido a que el acceso al
lugar del desastre era posible solamente por va area, el total
Foto: Vizcarra, OPS/OMS

estimado de muertes fue de 23.000. El desastre abarc 1.000

kilmetros cuadrados de un rea muy importante para la agricultura
del pas. Entre las poblaciones afectadas estuvo Chinchin, donde
hubo un nmero adicional de 2.000 personas muertas o
desaparecidas; Mariquita, en donde fue necesario evacuar a 20.000
personas y, por ltimo, Guayabal. Miles de viviendas, carreteras y puentes fueron destruidos.
Estos flujos de lodo volcnico, conocidos como lahares, descienden por las faldas de las
montaas a velocidades de hasta 100 kilmetros por hora. Debido a la frecuencia con que
ocurren, los lahares igualan o sobrepasan la fuerza de las avalanchas incandescentes, que
son las principales causantes de la destruccin provocada por las erupciones.
En enero de 1986, el volcn de nuevo arroj emanaciones txicas sobre el rea afectada,
obligando a la evacuacin de aproximadamente 40.000 personas que habitaban en un radio
de 50 kilmetros.
Fuente: OPS/OMS; Informes del Gobierno de Colombia.

unos 15 kilmetros de altura. Pocos das prolongada inactividad, y las rocas

despus, El Chichonal volvi a tener
erupciones an ms violentas. Los flujos
piroclsticos arrasaron la aldea de
Francisco Len y otros pueblos cercanos,
y represaron ros y arroyos formando
lagos de agua hirviente. La apertura de
uno de esos embalses naturales caus
inundaciones catastrficas a lo largo de
los cauces de los ros Magdalena, Syula y
Grijalva. En total, esta erupcin cobr
1.770 vidas.
En Costa Rica, el volcn Arenal hizo
erupcin de modo excepcionalmente
violento en 1968, despus de una
lanzadas sobre una aldea cercana
cobraron 64 vidas. Desde 1963 hasta
1965 el volcn Iraz, al sureste de San
Jos, descarg una cantidad tal de ceniza,
que la cosecha de caf y por ende la
economa del pas se vieron seriamente
afectadas.
En la actualidad, seis volcanes de
Nicaragua Concepcin (Ometepe),
Santiago, Momotombo, Las Pilas, Cerro
Negro y Telica presentan diferentes
niveles de actividad, desde vigorosas
emisiones de gas hasta salidas explosivas
de ceniza con flujos de lava. La erupcin

26
 del volcn Cerro Negro en 1992 arroj
cenizas que alcanzaron un radio de 200
kilmetros.
En Suramrica, la mayora de los
volcanes que hicieron erupcin siglos
atrs estaban demasiado alejados de las
reas densamente pobladas en ese
entonces, como para haber causado
catstrofes. Sin embargo, las erupciones
del Cotopaxi (Ecuador) en 1877 y el
Villarica (Chile) en 1936 derritieron
grandes volmenes de hielo y nieve que
produjeron avalanchas sobre vastas reas
urbanas y tierras de cultivo. El caso del
volcn Nevado del Ruiz fue similar
(Recuadro 3.2). La erupcin del volcn
Monte Hudson al sur de Chile, en 1991,
Figura 3.2
Golfo
de Mxico
Ocano
Pacfico del Norte
Rutas de tormentas tropicales
en el hemisferio occidental
Escala Simpson/Saffir
Categora 1 2
Velocidad del 119 -151 Mnimo 152 -176 Moderado
viento km/h y dao
27
afect a alrededor de 62.000 personas y
caus severos daos a la agricultura y la
ganadera en Chile y Argentina.
AMENAZAS
HIDROMETEOROLGICAS
Huracanes
Cada ao, alrededor del mundo se
forman unos 80 ciclones sobre las clidas
aguas de mares tropicales durante los
meses del verano. En el Hemisferio
Occidental, los ciclones reciben el
nombre de huracanes, del trmino
indgena Hura Kan, o vientos de los
dioses. Anualmente 20.000 personas
pierden la vida como resultado de estos
fenmenos ciclnicos, mientras que las
Ocano
Atlntico del Norte
Mar Caribe
Mapa adaptado de OEA, 1991.
3 4 5
177 - 209 Fuerte 210 - 248 Severo >248 Catastrfico
En Bolivia, entre prdidas materiales pueden superar los
miles de millones de dlares. La escala de
1990 y 1992, Simpson/Saffir se utiliza para categorizar
los huracanes (Figura 3.2).
alrededor de dos Segn la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA), entre los aos 1960 y
millones de 1989 en la Cuenca del Caribe los
huracanes cobraron 28.000 vctimas,
alteraron la vida de 6 millones de
personas fueron personas y destruyeron propiedades por
un valor aproximado a los US$16.000
seriamente millones, sin contar las prdidas en
Amrica Latina y los Estados Unidos.
afectadas, tanto Se estima que en los ltimos 500 aos
han ocurrido ms de 4.000 tormentas
por las grandes tropicales en el Caribe, la mitad de las
cuales se convirtieron en huracanes. El
inundaciones ms devastador de todos fue el de octubre
de 1780, que golpe a prcticamente
como por las todas las islas, desde Tabago hasta
Hispaniola, pasando por las islas de
Sotavento. Casi 20.000 personas
sequas.
perecieron a su paso.
Un promedio de 10 huracanes
amenazan las costas de las Indias
Occidentales, Amrica Central y Mxico
entre junio y noviembre de cada ao. En
1988, el huracn Gilbert asest un golpe
devastador al Caribe, al dejar cientos de
miles de personas sin albergue en
Jamaica, pasar a travs de la pennsula de
Yucatn y azotar la ciudad mexicana de
Monterrey (Recuadro 3.3). Apenas dos
meses ms tarde, despus de haber
castigado las costas caribeas de
Venezuela y Colombia, el huracn Joan
sembr destruccin de costa a costa en
Nicaragua y otros pases
centroamericanos. Un ao despus, en
1989, el huracn Hugo azot las islas de
Sotavento, y caus serios daos en
Antigua, Guadalupe, las Islas Vrgenes de
los Estados Unidos, Montserrat y Saint
Kitts y Nevis. La tormenta golpe despus
la costa oriental de los Estados Unidos, y
provoc severos daos en la ciudad de
Charleston, en Carolina del Sur.
En agosto de 1992, el huracn Andrew
cruz Eleuthera y otras islas de las
28
Bahamas antes de golpear con toda su
fuerza las costas Atlntica y del Golfo de
Mxico de los Estados Unidos. El sur de la
Florida y, en menor grado, Luisiana,
fueron devastados, con daos materiales
estimados en US$30.000 millones.
Inundaciones
Las inundaciones son, quizs, el tipo de
desastre ms frecuente y uno de los ms
destructores. Aunque prcticamente todos
los pases de la Regin se ven afectados
por este problema, casi nunca recibe la
misma atencin inmediata que, por
ejemplo, un terremoto.
Durante inundaciones de inicio repen-
tino es posible diferenciar claramente las
distintas fases del desastre: impacto,
emergencia, rehabilitacin y
reconstruccin. En las inundaciones de
inicio lento, los lmites entre estas fases se
desdibujan. Pueden transcurrir meses
antes de que las autoridades se percaten
de que existe una emergencia. El perodo
de aislamiento puede prolongarse y la
rehabilitacin o reconstruccin pueden
estar en marcha al sobrevenir la siguiente
inundacin.
El fenmeno de El Nio ha causado
ciclos de fuertes lluvias y sequas en
muchas regiones del mundo. Los efectos
de El Nio entre 1982 y 1983 en Amrica
del Sur estuvieron entre los ms
devastadores (Recuadro 3.4).
Las principales ciudades ribereas del
Paraguay resultaron afectadas durante los
perodos invernales de 1982, 1983 y 1987,
y fue necesario reubicar a ms de 3.000
familias. Debido a su topografa, tambin se
inundan peridicamente grandes
extensiones de Argentina y Uruguay.
En Bolivia, entre 1990 y 1992,
alrededor de dos millones de personas
fueron seriamente afectadas, tanto por las
grandes inundaciones como por las
sequas. Las inundaciones a principios de
1992, en el noreste del pas, afectaron a
ms de 40.000 personas en 160
comunidades. Las prdidas agrcolas y
 Recuadro 3.3

ESTACIN DE ALTO RIESGO: HURACN GILBERT

A las 5:00 a.m. del 9 de septiembre de 1988, el Servicio

Meteorolgico de Jamaica declar su primera alerta de huracn.
Dos das despus la alerta se convirti en alarma de emergencia.
Sin embargo, la mayora de la poblacin jamaiquina, que nunca
haba experimentado las consecuencias directas de un huracn,
se mostr muy conservadora para hacer caso a la emergencia
declarada y no reaccion oportunamente. Pensaron que habra
suficiente tiempo en la maana para prepararse.
Slo restaban tres horas de luz al momento de la alarma, y en
la noche la velocidad del viento se aceler. El 12 de septiembre,
a las 10:00 a.m. el huracn Gilbert, una tormenta de colosales
proporciones, provoc derrumbes en el lmite este de Jamaica.
Durante su travesa de este a oeste por la isla gan ms velocidad
y se convirti en un huracn de categora 5, la ms severa.
La ltima experiencia de este tipo que vivieron los jamaiquinos
haba sido en 1951, con el huracn Charlie. Ambos huracanes se
diferencian en muchas formas. Contrario a Charlie, el huracn
Gilbert cruz toda la isla durante sus ocho horas de furia.
Adems, Gilbert fue el sistema ciclnico ms largo que se haba
observado en el Hemisferio Occidental y uno de los ms

Foto: Gaggero, OPS/OMS

hmedos. Afortunadamente para Jamaica, la mayor parte de la
precipi-tacin cay sobre el mar.
El impacto del huracn Gilbert fue devastador para todos los
sectores de la sociedad y la economa. Los daos totales se
estimaron en US$ 4 millones, con prdidas en la agricultura
calculadas en ms del 40%. La infraestructura de salud sufri El Hospital Princesa Margarita, en Jamaica, fue una de las
daos en ms del 95%. De los 26 hospitales pblicos, slo dos instalaciones daadas por el huracn Gilbert.
escaparon con daos mnimos, 2 fueron destruidos y 11
sufrieron daos severos. Del total de 377 centros de salud en la isla, el 55% fueron seriamente daados. El costo de las
reparaciones alcanz los US$ 13 millones, de los cuales el 55% se destin a reparar instalaciones de salud secundarias.
La Comisin Nacional de Aguas tuvo a cargo el almacenamiento y distribucin de agua potable. El huracn da parcial o
totalmente ms del 50% de las instalaciones de abastecimiento de agua. Algunos ros cambiaron su curso, y amenazaron sumi-
nistros y edificaciones.
La respuesta de la comunidad internacional fue inmediata y abundante. Se efectuaron reuniones diarias para coordinar la
ayuda humanitaria y las necesidades del pas. Gracias a la elaboracin previa de listas de necesidades, se aceler el proceso de
la adquisicin de suministros. Adems, la mayor parte de los esfuerzos realizados se destinaron al transporte de artculos, pues
el costo de distribucin sobrepasaba el de los mismos bienes. Tambin se dedic gran parte del tiempo a documentar y
clasificar las donaciones.
Fuente: OPS/OMS.

29
 Recuadro 3.4

EL FENMENO DE EL NIO

A
partir de junio de 1982, los cientficos empezaron a observar una serie de alteraciones atmosfricas y ocenicas en
la regin del Pacfico ecuatorial, relacionadas con una nueva aparicin del fenmeno denominado El Nio, que se
presenta a intervalos irregulares en perodos que varan entre los 3 y los 16 aos, frente a la costa occidental de
Sudamrica y otras reas del mundo.
Su impacto se manifest con grandes sequas en el oeste de Bolivia, el sur del Per, el noreste del Brasil, Costa Rica, el sur de
Mxico, Indonesia, Filipinas, Australia, Nueva Guinea, porciones de frica, y el sur de la India y de la China, e inundaciones en
Ecuador, Per, el este de Bolivia, el sur del Brasil, el norte de Argentina, el este del Paraguay, y en las islas de la Polinesia.
En el sector de la vivienda en el Per, los pueblos jvenes fueron los ms afectados por el fenmeno. En total, 62.771
viviendas fueron daadas parcial o totalmente por las inundaciones. La infraestructura de transporte y de agua potable y
alcantarillado qued prcticamente destruida. Las inundaciones originaron la ruptura de las redes, y produjeron un
desabastecimiento total de servicios en gran parte de las poblaciones del litoral, incluyendo la ciudad de Piura, donde 16.750
metros de tubera fueron destruidos.
Como consecuencia de El Nio, prcticamente desaparecieron las reservas biolgicas marinas a lo largo de las costas del
Ecuador, lo cual redujo la pesca en forma drstica. Adems, estas zonas costeras recibieron grandes precipitaciones que se
adentraron hasta la sierra en algunas zonas y provocaron el desbordamiento de los ros.
Fuente: OPS/OMS.

ganaderas se estimaron en ms de incapacidad para cultivar la tierra

US$16,6 millones. El deterioro del nivel de
vida y la interrupcin de los servicios de
salud pblica bsicos expusieron a la
poblacin al peligro de brotes de
enfermedades transmisibles.
Cuba, Jamaica, la Repblica Dominicana
y Trinidad y Tabago se ven afectadas por
inundaciones frecuentes que deterioran el
transporte por la destruccin de puentes y
carreteras. Adems, el Caribe es propenso
a inundaciones sbitas, que no pueden ser
pronosticadas por las oficinas
meteorolgicas locales. Una parte de estas
inundaciones sbitas tiene su originen en
otros fenmenos, como huracanes y
deslizamientos.
Las graves inundaciones de mayo y
junio de 1990, en la regin atlntica del
norte de Nicaragua, afectaron a ms de
100.000 personas. Las comunidades
indgenas de Miskitos y Sumos, ubicadas a
lo largo de los ros Prinzapolka, Bambana
y Coco, fueron las que ms sufrieron,
junto con los asentamientos de las reas
costeras. Como resultado de la
comenzaron a escasear los alimentos, y la
poblacin se hizo ms susceptible a las
enfermedades endmicas de la regin.
Los efectos principales que una
inundacin produce en la salud abarcan
cuatro reas: enfermedades transmisibles,
saneamiento del medio ambiente,
alimentacin y nutricin, y vectores. En
general, no se registran brotes de
enfermedades bien definidas como
secuelas inmediatas de las inundaciones.
En cambio, se produce un lento y
extendido deterioro de las condiciones
generales, que con frecuencia se traduce
en una disminucin crnica del nivel de
salud de la comunidad afectada.
En las reas continuamente expuestas a
inundaciones se ha desarrollado una
cultura de catstrofes. Los habitantes de
estas regiones se han adaptado a la
frecuencia y a las diferentes intensidades,
de forma que construyen sus casas sobre
pilotes y elevan los pisos con tablones a
medida que crecen las aguas de la

30
inundacin. Es comn, cuando el nivel del
agua es muy alto, observar un bote atado
a una ventana...la cual se ha convertido
en puerta!
Sequas
La sequa es un fenmeno que ha
castigado a grandes zonas del continente
americano, pero tal vez el caso cuyas
causas y efectos ms se han estudiado es
el de Brasil. Desde la dcada de los aos
cuarenta, debido al crecimiento
poblacional, a la destruccin en gran
escala de los recursos naturales y a la
desertificacin en aumento, este pas viene
sufriendo sequas cada vez ms severas.
Estas sequas peridicas desestabilizan la
economa primitiva de la regin, acaban
con las fuentes naturales de vida, queman
los pastos, diezman el ganado y arrasan
los cultivos, convirtiendo el serto en un
paisaje desrtico cuyos habitantes,
desprovistos de reservas, fallecen por falta
de agua y alimentos. Muchos emigran
hacia las grandes ciudades, donde pasan a
formar parte de los cinturones de pobreza
o favelas.
Los efectos de la sequa, siempre
desastrosos, crecen en proporcin a la
extensin del territorio afectado. Si la
zona afectada no es muy grande, puede
ser socorrida por las regiones vecinas que
no son vctimas del fenmeno. Segn el
autor brasileo Luis Augusto da Silva
Vieira, en su resea de las sequas ocu-
rridas en el noreste durante la primera
mitad de este siglo, los perodos crticos
se producen conforme a patrones
irregulares: la sequa parcial responde a
un perodo de cuatro a cinco aos, la
sequa generalizada parece ocurrir en un
perodo de 10 a 11 aos, y la gran sequa
excepcional se presenta en un ciclo de 50
aos. La gran sequa de los aos ochenta
permiti verificar esta teora, ya que las
dos ltimas sequas excepcionales se
haban presentado en 1877 y 1932.
31
Deslizamientos
El impacto de los deslizamientos
depende de su naturaleza especfica y de
sus orgenes. Por ejemplo, los
deslizamientos de laderas de colinas o
pendientes de montaas obviamente
constituyen una amenaza para los seres
humanos y sus bienes, pero en general
provocan daos en un rea geogrfica
limitada. En contraste, los derrumbes de
origen volcnico, avalanchas, flujos y
dispersiones laterales abarcan reas ms
extensas y pueden ocasionar grandes
prdidas humanas y materiales. La
mayora de los deslizamientos son
causados o intensificados por fenmenos
de origen geolgico o
hidrometeorolgico. El caso de Armero,
Colombia, en 1985, ejemplific una de las
consecuencias ms destructivas de una
erupcin volcnica: la avalancha
provocada por la corriente de lodo que
descenda a gran velocidad por los cauces
de los ros del rea.
Sin embargo, los deslizamientos ms
severos son los que implican el
desplazamiento gradual de grandes reas
de la superficie terrestre, ya que su efecto
sobre construcciones y obras de
infraestructura es lento pero daino. Este
tipo de deslizamientos se intensifica por
condiciones hidrometeorolgicas
extremas o por terremotos.
La construccin de caminos y carrete-
ras puede ocasionar inestabilidad de
laderas, ya que las limitaciones presu-
puestarias condicionan los cortes de
laderas con pendientes adecuadas. En
caso de lluvias severas, se producen
derrumbes que obstaculizan importantes
vas de comunicacin, cobran vidas y
demandan recursos de las instituciones a
cargo para el restablecimiento de las
condiciones normales.
La accin del hombre, en trminos de
deforestacin de cuencas hidrogrficas,
contaminacin y otros agentes antrpicos,
propicia la ocurrencia de deslizamientos
 Box 3.5

DESLIZAMIENTOS
Medelln, Colombia. En septiembre de 1987 se
produjo un deslizamiento de 20.000 metros cbicos de
tierra en el barrio Villatina de la ciudad de Medelln,
Colombia. Un canal abierto no revestido, localizado en
la parte superior del barrio y deteriorado por falta de
mantenimiento, se desbord y el caudal se aadi a la
masa que descendi destruyendo 100 viviendas y
dejando 207 muertos, 300 desaparecidos y cerca de
2.000 personas damnificadas. El asentamiento haba
sido construido en condiciones topogrficas aptas para
la urbanizacin, y no se crey que fuera susceptible a
estas amenazas.
Fuente: Bustamante, 1987.

Ro de Janeiro, Brasil. En febrero de 1988 se

present sobre el sur del Brasil una ola de bajas
temperaturas, ocasionada por un frente fro
Foto: Vizcarra, OPS/OMS

procedente del rtico, que desencaden lluvias

torrenciales sobre el estado de Ro de Janeiro y
deposit 279 milmetros cbicos de lluvia sobre la
ciudad de Ro de Janeiro y su zona perifrica. Las
lluvias desbordaron los ros e inundaron los barrios
Viviendas destruidas por un deslizamiento en Ro de Janeiro, en 1988. pobres que rodean la ciudad, destruyeron hospitales y
viviendas, y causaron 289 muertos, 734 heridos y
18.560 damnificados. Los servicios de agua potable, alcantarillado, energa elctrica y telfonos se interrumpieron por varios
das. La causa directa de los deslizamientos fue la cantidad de agua de lluvia sobre laderas de fuertes pendientes, con suelo
inestable saturado y drenajes insuficientes.
Fuente: PNUD; OPS/OMS.

La Josefina, Cuenca, Ecuador. En marzo de 1993 se produjo un deslizamiento de 20 millones de metros cbicos de
rocas y tierra, el cual embals al ro Paute con una presa de 100 metros de altura y un kilmetro de longitud, formando un lago
de 200 millones de metros cbicos aguas arriba. La amenaza fue advertida con anticipacin, pero no se tomaron medidas para
evitar el desastre. El desastre ocurri por precipitaciones altas en la zona de un antiguo deslizamiento, agravadas por la
inadecuada construccin de carreteras.
Tras el deslizamiento, se logr construir un canal para drenar el embalse. Pero 26 das ms tarde, el canal colaps y, a raz
de la erosin provocada por las fuertes lluvias, la presa se derrumb una semana despus. La ruptura de la presa provoc una
inundacin sbita, que afect el rea que se extenda hasta 100 kilmetros aguas abajo. Aunque se haba evacuado a los
pobladores, aun as perdieron la vida 35 personas, y las prdidas econmicas se estimaron en US$140 millones.
La ruptura del dique y la inundacin amenazaron al Proyecto Hidroelctrico Paute, ubicado 50 kilmetros aguas abajo, el
cual genera el 65% de la electricidad del pas. La falla de la presa fue simulada mediante modelos, de modo que se pudieron
implementar planes de contingencia para esta obra vital.
Fuente: Zevallos, 1994.

32
con repercusiones econmicas y sociales
extremas (Recuadro 3.5). El
represamiento del ro Paute, en Ecuador,
a consecuencia de un deslizamiento,
ocasion que grandes extensiones de
terrenos frtiles se inundaran aguas
arriba, y que los poblados aguas abajo se
vieran amenazados por la catastrfica falla
de la presa.
Los deslizamientos provocados por
fuertes lluvias e inundaciones tienen de-
vastadores efectos en la Regin,
particularmente en reas deforestadas, o en
asentamientos humanos construidos sobre
suelos inestables. Un ejemplo trgico de
estas situaciones sucedi en el campo
minero aurfero de Llipi, al norte de La Paz,
Bolivia. Las lluvias torrenciales del 8 de
diciembre de 1992 causaron un
deslizamiento que sepult a la comunidad
entera, cobrando 49 vidas. La defores-
tacin en el rea y el colapso de tneles
que se usaban para la minera contribuye-
ron significativamente a la ocurrencia de
este desastre. Un deslizamiento similar se
present en Ecuador en mayo de 1993, en
la regin minera aurfera de Nambija, con
140 vctimas mortales.
A principios de agosto de 1993, la
tormenta tropical Bret pas por el Caribe
oriental y caus serios daos estructurales
en Trinidad y Tabago antes de golpear con
toda su intensidad a la ciudad de Caracas,
Venezuela. Las fuertes lluvias y vientos
provocaron deslizamientos en los barrios
pobres de las afueras de la capital, y en
los estados de Miranda y Aragua. Por lo
menos 100 personas murieron, 400
resultaron heridas y alrededor de 5.000
quedaron sin hogar.
VULNERABILIDAD
Existe una estrecha relacin entre la
vulnerabilidad a los desastres y el desa-
rrollo socioeconmico. Por ejemplo, el
proceso de urbanizacin acelerada en
Amrica Latina contribuye a su
vulnerabilidad, y tambin propicia la
33
degradacin ambiental y la pobreza, la
cual a su vez determina el uso de tcnicas
de construccin inadecuadas. Otros
factores, como el crecimiento
demogrfico y los bajos niveles de
educacin, se relacionan estrechamente
con el problema de la vulnerabilidad.
La urbanizacin acelerada
En la mayora de pases en desarrollo,
el crecimiento de la poblacin urbana ha Los desastres
aumentado, mientras que tiende a
disminuir en los ms desarrollados. Este naturales en
crecimiento se debe no slo al aumento
de las tasas de natalidad, sino tambin a la Amrica Latina
tendencia migratoria desde las reas
rurales hacia las zonas urbanas,
y el Caribe han
especialmente de gente de escasos
recursos que busca establecerse en las
ciudades para obtener un mejor acceso a demostrado
los servicios y a las fuentes de trabajo. El
resultado es la creacin de asentamientos invariable-
precarios en zonas marginales.
mente que
La pobreza
Los desastres naturales en Amrica quienes ms
Latina y el Caribe han demostrado
invariablemente que quienes ms sufren el sufren el
impacto son aqullos con bajos ingresos y
viviendas de mala calidad. Los ms impacto son
pobres, con niveles educativos ms bajos,
por lo general viven en asentamientos
improvisados en lugares vulnerables,
aqullos con
como las favelas ubicadas en las faldas
de las montaas de Ro de Janeiro, bajos ingresos
propensas a los deslizamientos, o en las
laderas de los volcanes o a orilla de los y viviendas de
ros. Durante las sequas, los ms
afectados son los pobres que no pueden mala calidad.
adquirir alimentos. La hambruna es, con
mayor frecuencia, el resultado de la falta
de dinero para adquirir alimentos, que de
la falta de alimentos en s. La pobreza
tambin es la mayor causa de migraciones
interna e internacional, lo cual plantea
serios desafos tanto en trminos de ayuda
inmediata, as como en los esfuerzos para
el desarrollo a largo plazo.
Un estudio de UNDRO (1988) estim
que el 95% de las muertes causadas por
los desastres ocurren entre el 66% de la
poblacin de los pases ms pobres del
mundo. En el Japn, por ejemplo, el
promedio anual de muertes producidas
por desastres naturales es de 63; mientras
que en el Per, con una incidencia similar
de desastres naturales, la cifra es de
2.900.
Amrica Latina y el Caribe comparten
un problema comn a otras regiones del
mundo: los pobres no slo soportan una
cuota desmedida del impacto de los
desastres, sino que adems se encuentran
en desventaja durante las fases de
rehabilitacin y reconstruccin. Antes del
desastre, estos grupos dependen de sus
escasos ingresos, muchas veces
originados en su propio hogar, para la
supervivencia diaria. El desastre no slo
les destruye sus fuentes de trabajo, sino
que es difcil que puedan afrontar gastos
adicionales en la compra de materiales
para la reconstruccin. De esta forma, se
acelera el ciclo de empobrecimiento y,
consecuentemente, aumenta la
vulnerabilidad frente a los desastres.
Vulnerabilidad de las construcciones
El tipo de construcciones, tanto como
la densidad de poblacin en las reas de
mayor amenaza, es un factor que
incrementa la vulnerabilidad. Se calcula
que un 90% de las vctimas de los
terremotos se debe al colapso de las
edificaciones, como fue el caso en
Nicaragua en 1972 y en Guatemala en
1976. Una situacin similar ocurri en
Dominica en 1979 y en Montserrat en
1989, donde un 90% de los colapsos de
viviendas se debi al incumplimiento de
las normas para la construccin resistente
a vientos huracanados.
Muchos de los edificios antiguos en
Amrica Latina, tanto de uso residencial
como institucional, estn hechos de adobe
y mampostera no reforzada. Las casas de
adobe son poco resistentes a terremotos
ya que no se comportan como las
34
construcciones de madera, ms livianas y
flexibles. El peso de los techos de tejas de
barro tambin contribuye a su
inestabilidad, tal como ocurri en el
terremoto de Guatemala, donde muchos
murieron a causa del colapso de edificios.
En gran medida, la infraestructura de
los servicios bsicos como el agua y la
energa es antigua, y la falta de
presupuesto para mantenerla
apropiadamente es un problema en
muchos pases, en especial porque
constituye un obstculo para la prestacin
ininterrumpida de los servicios en caso de
desastre. Esta situacin tambin se
presenta en instalaciones como hospitales
y escuelas que, durante dcadas, han sido
modificadas sin tomar en cuenta
consideraciones de seguridad ante los
desastres, lo cual aumenta el riesgo para
una poblacin ya de por s vulnerable,
como son los nios, los enfermos y las
personas de escasos recursos.
Factores ambientales
El ambiente que rodea a los
asentamientos humanos contribuye a la
ocurrencia de desastres. En algunos
casos, este entorno no puede modificarse
y la poblacin debe adaptarse para evitar
las serias consecuencias inherentes a la
locacin. Por ejemplo, el tipo de suelo es
un factor determinante para que los
efectos de un terremoto sean ms fuertes
en un lugar que en otro. El terremoto de
1985 en Mxico tuvo su epicentro frente a
la costa del estado de Guerrero, 350
kilmetros al suroeste de la ciudad de
Mxico. La ciudad costera ms cercana al
epicentro, Acapulco, sufri daos
menores, pero la capital fue devastada. La
ciudad de Mxico fue construida donde
estuvo Tenochtitln, la capital del Imperio
Azteca. Con el tiempo el lago Texcoco, que
rodeaba esta ciudad, se sec, dejando
profundas capas de arcilla, arena y grava
bajo la superficie. A dife-rencia de la roca
slida, el suelo bajo la ciudad de Mxico
amplific las ondas ssmicas con un
 Recuadro 3.6

EL TERREMOTO DE 1985 EN CIUDAD DE MXICO

Un terremoto de extraordinaria
magnitud, 8,1 en la escala Richter,
caus extensos daos en un sector
densamente poblado del centro de la
ciudad de Mxico, en septiembre de
1985. El terremoto y sus rplicas
causaron la muerte de ms de 10.000
personas mientras, que miles de
personas resultaron heridas y otras
tantas quedaron a la intemperie.
Alrededor de 33.600 viviendas
fueron destruidas y 65.000 ms
sufrieron daos considerables. Las
instalaciones del sector de la salud
fueron severamente afectadas, ya que
muchos hospitales y clnicas fueron

Foto: Vizcarra, OPS/OMS

destruidos. Cerca de una quinta parte
de las escuelas se destruyeron o
resultaron seriamente daadas. Los
sistemas de agua, electricidad y
telecomunicaciones del centro de la
Equipos de bsqueda y rescate trabajan para liberar a los atrapados en Hospital Jurez, que
ciudad tambin sufrieron graves
colaps con el terremoto de Mxico, en 1985. En este sitio 561 personas, entre personal
daos.
Las prdidas directas se estimaron en mdico y administrativo, pacientes y visitantes, perdieron sus vidas.
US$3.800 millones. Estas prdidas
incluan la infraestructura urbana, los servicios pblicos y sus equipos, viviendas, infraestructura de salud y de educacin,
comunicaciones, pequeas industrias y negocios. Las prdidas indirectas se calcularon en US$544 millones, incluyendo la
disminucin de ingresos y el aumento en los costos para la pequea industria y el comercio, comunicaciones, turismo y el
sector de servicios personales. El total de las prdidas causadas por el terremoto alcanz los US$4.400 millones, con lo que este
desastre natural se convirti en uno de los ms perjudiciales de la Regin en los ltimos aos.
Ms grave an que las prdidas absolutas es el efecto que la rehabilitacin y la reconstruccin tuvieron sobre la macroeco-
noma de Mxico. Pese a que las prdidas totales representaban slo el 2,7% del producto nacional bruto de Mxico, el desastre
ocurri al tiempo que el gobierno estaba aplicando una poltica de austeridad en los gastos pblicos, de modo que los bancos
disponan de fondos limitados para hacer frente al aumento en la demanda de crditos, y se pronosticaban ms restricciones
externas. En los cinco aos que siguieron al terremoto, el efecto negativo en la balanza de pagos alcanz los US$8.600 millones,
a pesar de los considerables ingresos por indemnizaciones de seguros y donaciones extranjeras. El dficit fiscal aument
aproximadamente en US$1.900 millones, debido a los gastos de rehabilitacin y de reconstruccin.
Las demandas para la reconstruccin requeran que las autoridades de Mxico revisaran sus polticas econmicas de modo
que pudiesen atender las necesidades ms importantes de fondos pblicos, crditos e importaciones. Las prioridades para
gastos pblicos fueron reorientadas hacia proyectos de reconstruccin, dejando sin atender muchos de los problemas que la
ciudad tena antes del desastre.
Fuente: Jovel, CEPAL, 1985. Reimpreso de Desastres y Desarrollo, PNUD/DAH, 1991.

35
Recuadro 3.7
LOS DESASTRES NATURALES Y EL DESARROLLO OFRECEN TANTO OPORTUNIDADES
COMO INCONVENIENTES
Los desastres pueden crear oportunidades de desarrollo.
Despus del terremoto de 1986 en El Salvador, el sector de
la salud aprovech los severos daos causados al Hospital
de Nios para reestructurar y descentralizar los servicios,
de modo que el pas no dependiera nicamente de un solo
megahospital.
El terremoto en El Salvador tambin tuvo secuelas
sociales y en el desarrollo, como escasez de viviendas, un
elevado desempleo (26-35%) y la reduccin de la capacidad
de las instalaciones de salud pblica. El huracn Joan, que
asol a la costa atlntica de Nicaragua en 1988, da la
economa ya deteriorada en un perodo poltico y
econmico difcil.
36
Los proyectos de viviendas u otras obras de
infraestructura, construidas segn las especificaciones de
cdigos de construccin, son menos vulnerables porque
han sido dise-adas para resistir de mejor manera el
impacto de los desastres. Por ejemplo, las investigaciones
aplicadas en el Per para el mejoramiento de las viviendas
de adobe pretenden mejorar la resistencia de viviendas
antiguas y nuevas ante futuros eventos ssmicos.
Algunas actividades relacionadas con proyectos de
desarrollo, tales como la extraccin de materiales para la
construccin o los programas de deforestacin
indiscriminada con fines agrcolas, pueden degradar las
condiciones del suelo, incrementando el riesgo de
desastres. Proyectos diseados para generar empleos y
aumentar los ingresos aceleran el crecimiento urbano, y
obligan a los trabajadores con bajos ingresos a buscar
viviendas en reas marginales, ms susceptibles a
Fuente: OPS/OMS; Oficina Regional DIRDN.
movimiento parecido al vaivn de las olas
del mar, que muchos edificios no
pudieron resistir.
En otros casos, la accin del hombre
para modificar el entorno es la que pro-
picia los desastres. El uso irracional de la
tierra, la deforestacin y la degradacin
ambiental crean condiciones precarias
que multiplican los efectos de los
desastres. Por ejemplo, la deforestacin
provoca el escurrimiento rpido de la
aguas, contribuyendo a inundaciones y
deslizamientos; y la destruccin de los
manglares disminuye la capacidad de los
litorales para resistir los vientos tropicales
y los oleajes.
El uso de tecnologa avanzada para la
produccin agrcola en gran escala puede
ser daino. Cuando se utiliza maquinaria
para el cultivo de las tierras ms frtiles,
los campesinos pierden su trabajo y se
ven forzados a emigrar hacia las reas
marginales.
Muchas veces, las sequas pueden
exacerbarse por patrones de cultivo
deficientes, exceso de pastizaje,
explotacin indiscriminada de los
recursos naturales, deforestacin y
tcnicas inapropiadas para la
conservacin de los suelos. La
deforestacin en Hait, a causa de la
explotacin de maderas finas para la
exportacin y a la falta de combustibles,
ha contribuido a la sequa en este pas. En
Amrica Latina, aproximadamente una
quinta parte del territorio est amenazado
por el proceso de desertificacin, cuyas
consecuencias pueden incluir
inestabilidad social, conflictos y
migraciones masivas, adems de hambre y
enfermedades.
37
RELACIN ENTRE DESASTRES Y
DESARROLLO
Los pases incrementan sus capacidades
y reducen su vulnerabilidad mediante el
desarrollo, de modo que los gobiernos
utilizan la planificacin para trazar planes
que orienten el desarrollo econmico y
social durante un perodo de tiempo
determinado. El concepto de desarrollo
sustentable es ampliamente reconocido,
tanto por las agencias internacionales
como por los gobiernos, aunque no
siempre las definiciones que se le dan son
concordantes. El desarrollo sustentable es
el producto de una planificacin integral
que incorpora consideraciones acerca del
riesgo por desastre, tales como reduccin
de amenazas y de vulnerabilidad, as
como estrategias destinadas a la
proteccin del medio ambiente, al
crecimiento econmico, y al
mejoramiento de los niveles de educacin
y de las condiciones de vida de toda la
poblacin en un pas (Recuadro 3.7).
Las prdidas econmicas originadas
por un desastre de gran magnitud a
menudo exceden el total del ingreso bruto
anual de un pas. No es sorprendente
entonces que estos eventos puedan
paralizar a los pases afectados y provocar
disturbios sociales y polticos. El Banco
Mundial ha estimado que las prdidas por
desastres en los pases en desarrollo,
como porcentaje del producto interno
bruto (PIB), son 20 veces ms altas que
en los pases desarrollados.
Segn la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), los
desastres tienen tres tipos de repercusio-
nes econmicas: efectos directos sobre las
propiedades; efectos indirectos causados
por prdidas en la produccin econmica
y en los servicios, y efectos secundarios
que se manifiestan despus del desastre,
como la reduccin del ingreso nacional,
el aumento de la inflacin, los problemas
de comercio exterior, el incremento del
gastos pblicos con el consecuente
 Cuadro 3.2

PRDIDAS ECONMICAS CAUSADAS POR RECIENTES DESASTRES

NATURALES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
(Millones de US$ de 1987)a

Foto: ONU, IFRC

INUNDACIONES/
TERREMOTOS HURACANES SEQUAS
David y
Ciudad de Mxico Ecuador Frederick El Nio
Prdidas y efectos 1985b 1987c 1979d 1982-1983e

Prdidas totales 4.337 1.001 1.057 3.970

Prdidas directas 3.793 186 842 1.311
Capital social 3.777 184 506 1.060
Inventario 16 2 230 251
Produccin 0 0 106 0
Prdidas indirectas 544 815 215 2.659
Produccin 154 704 185 1.284
Servicios 390 111 30 1.375
Efectos secundarios
Finanzas del sector pblico 1.899 397 303 ..g
Incremento de gastos 2.025 55 264 ..g
Disminucin de ingresos (126)f 342 39 ..g
Sector externo 8.579 781 464 621
Reduccin de exportacin 1.650 635 167 547
Incremento de importacin 9.075 155 296 74
Ingresos relativos a
desastres (2.146)f (9)f

a Todas las cifras estn ajustadas a la inflacin hasta 1987 para realzar la comparacin.
b Efectos secundarios estimados desde 1986 a 1987 y de ah proyectados hasta 1990.
c Incluye daos causados por consiguientes inundaciones y corrientes de fango que representan un muy alto porcentaje
del total.
d Los daos se refieren a la Repblica Dominicana solamente, aunque otros pases tambin fueron afectados.
e Los daos se refieren a Bolivia, Ecuador y Per, aunque otros pases tambin fueron afectados.
f Las cifras en parntesis representan ingresos provenientes de reaseguros y donaciones.
g Se produjeron aumentos significativos en el dficit fiscal, pero no se tienen estimaciones.
Fuente: Jovel, 1989. Tomado de Desastres y desarrollo, PNUD/DAH, 1991.

38
aumento en el dficit fiscal, y la
disminucin de las reservas monetarias.
En el Cuadro 3.2 se presentan las
prdidas econmicas estimadas a causa
de seis desastres naturales en Amrica
Latina y el Caribe. Si bien esas prdidas no
seran devastadoras para los pases
desarrollados con economas fuertes,
pueden tener efectos graves y perdura-
bles en las susceptibles economas de
muchos pases en desarrollo. Por ejem-
plo, en Bolivia, Ecuador y Per se estim
que las sequas e inundaciones asociadas
con El Nio redujeron el ingreso per
cpita en un 10% y elevaron en un 50%
los precios de algunos alimentos. En
Mxico, si bien las prdidas directas
provocadas por el terremoto de 1985
fueron equivalentes a slo el 2,7% del
PIB, los gastos para las tareas de recons-
truccin y rehabilitacin de los servicios
bsicos repercutieron negativamente en la
economa, ya que aumentaron la demanda
de fondos pblicos en un momento en
que el pas estaba aplicando una poltica
de austeridad fiscal.
EL RIESGO EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
A pesar de que el concepto de riesgo es
concreto y cuantificable, es un parmetro
relativo ya que depende de la percepcin
que sobre l tengan las comunidades. La
poblacin intenta constantemente
disminuir su vulnerabilidad ante las
39
amenazas, mientras que trata de mantener
un equilibro entre el riesgo tolerable y los
beneficios asociados.
Pareciera que la cuantificacin de los
riesgos ms bien los hace aparecer como
incontrolables. Sin embargo, es diferente
la medida del riesgo que establecen los
planificadores, de la aceptacin que la
comunidad pueda tener de estas cifras, de
modo que no slo desee reducir el riesgo La idea de
sino que disponga de los medios para
hacerlo. Muchas familias que viven en todos los que
reas afectadas frecuentemente por
inundaciones reconstruyen sus viviendas trabajan en el
en los mismos sitios, a la espera de las
donaciones de alimentos, vestimenta y campo de la
materiales de construccin por parte de
los organismos encargados del manejo de reduccin de
emergencias. Los planificadores con-
sideran inaceptable el riesgo de vivir a
los desastres es
orillas de un ro, y la solucin ideal sera
la reubicacin de estas familias, pero para
las personas familiarizadas con estas llegar a
reas, podran ser an ms atemorizantes
las amenazas desconocidas, y por ende convencer a la
insisten en quedarse.
En Amrica Latina y el Caribe existen gente de que
relaciones importantes entre las amena-
zas naturales, la vulnerabilidad de cada debe reducir su
comunidad o poblacin, y los riesgos que
cada uno enfrenta de sufrir los efectos de vulnerabilidad
un desastre. La idea de todos los que
trabajan en la reduccin de desastres es para superar el
llegar a convencer a la gente de que
deben disminuir su vulnerabilidad para
riesgo.
superar el riesgo.

EL DESPERTAR:
DE LA IMPROVISACIN
A LA RESPUESTA PLANIFICADA
S
egn las crnicas ms antiguas
sobre desastres, durante los
ltimos cinco siglos la naturaleza
ha castigado con furia a las Amricas, y ha
dejado una estela de destruccin,
prontamente olvidada aun por las mismas
vctimas de sus consecuencias. Era comn
la creencia de que los desastres naturales
no eran ms que eso, actos de la
naturaleza y, por lo tanto, impredecibles e
incontrolables eventos que haba que
Foto: Vizcarra, OPS/OMS soportar. Se consideraba superflua la
planificacin para desastres que podran
nunca ocurrir. Inevitablemente, la ira de
la naturaleza regresaba una y otra vez,
trayendo consigo devastacin y dolor.
Estas visitas en apariencia aleatorias, eran
en la realidad rutinarias, al punto de que
se hubiera justificado el prepararse para
ellas. Sin embargo, el convencer a la gente
de que la planificacin podra
contrarrestar los efectos de la naturaleza
era ganar la mitad de la batalla.
La realidad en las Amricas hasta los
aos setenta consista en proveer ayuda
humanitaria si un desastre ocurra, con
una gran dosis de generosidad y
solidaridad, pero de una forma
improvisada y descoordinada. Los
diferentes sectores a cargo del socorro
competan entre s en lugar de cooperar.
La falta de coordinacin repercuta en que
la ayuda internacional fuera tcnica y
culturalmente inapropiada.
Con el paso de los aos, a medida que
la poblacin expuesta a riesgos creca, y
en forma paralela su dependencia de los
41
CAPTULO 4
Foto: Gaggero, OPS/OMS
servicios esenciales tales como agua,
electricidad, comunicaciones, carreteras y
aeropuertos, la respuesta en caso de
desastres, incluyendo el socorro
inmediato, la rehabilitacin y la
reconstruccin, se volvi ms frecuente y
ms compleja.
Durante los ltimos 25 aos, los
desastres a gran escala experimentados
por los pases de Amrica Latina y el
Caribe mostraron la necesidad de
organizarse para la respuesta y manejar
los problemas que acompaan a un Foto de la pgina
desastre, como el rescate de los opuesta:
sobrevivientes; la atencin de los heridos; La fuerza del terre-
la extincin de los incendios y el control moto de 1985
de los escapes de sustancias peligrosas; el en Mxico rompi
proporcionamiento de albergue, agua y las tuberas de gas,
alimentacin a los damnificados; la y los incendios
evacuacin hacia lugares ms seguros; el resultantes fueron
restablecimiento de las comunicaciones;
una causa adicional
el resguardo de la seguridad y el orden
de dao a los
pblico, y la identificacin y disposicin
edificios.
de los cadveres.
Algunos de estos desastres evidenciaron
las deficiencias de una respuesta
organizada ad hoc. Por ejemplo,
cuando toda la autoridad en la fase de
respuesta era asignada a las fuerzas
armadas u otro rgano similar, sin la
participacin de los restantes sectores,
con frecuencia se produca el caos, ya que
el nfasis exagerado en la ley y el orden
es la anttesis de la accin coordinada y
de la administracin eficaz.
Paralelamente, una multitud de
organismos e instituciones locales,
nacionales e internacionales que actuaban
 ms all de su mandato, con la mejor
voluntad, abrumaban a los sobrevivientes
con su asistencia, en ocasiones
contraproducente.
La fase de respuesta es compleja,
porque adems de la gran cantidad de
entidades que participan, el problema
mayor radica en la toma de decisiones en
condiciones inciertas. Los asuntos se
complican an ms cuando las agencias,
inseguras de el papel que deben
desempear incluso en tiempos normales,
toman a su cargo acciones que causan
interferencias, en lugar de coordinar con
todos los grupos involucrados.
EVOLUCIN
DE LAS ORGANIZACIONES
Desde los aos NACIONALES DE RESPUESTA
ochenta, las La respuesta oficial ante desastres en
Amrica Latina y el Caribe ha mejorado
organizaciones paulatinamente. En un inicio, la respuesta
de emergencia estaba a cargo de las
fuerzas armadas, la Cruz Roja y, en el caso
de defensa civil
de los pases de habla inglesa del Caribe,
del gobernador. Hoy da, la respuesta es
comenzaron a responsabilidad de las oficinas de defensa
civil, que por lo general dependen del
incluir dentro Ministerio de Defensa o del Interior. Estos
entes organizan y coordinan la respuesta
de sus del pas ante los desastres, a la vez que
mantienen el orden pblico y la seguridad
actividades nacional.
A pesar de los avances en el manejo de
aspectos emergencias, entre los aos 1970 y 1985
los sistemas de defensa civil mostraban
de preparacin una tendencia, comprensible bajo reg-
menes militares, a confundir
coordinacin con mando, de modo
del pblico
que se creaban conflictos y se
desaprovechaban los recursos del sector
para los salud y otras entidades pblicas. Las
instituciones gubernamentales y privadas
desastres. competan por el liderazgo y por acaparar
el reconocimiento nacional e
internacional.
Un ejemplo de respuesta gubernamental
exitosa se dio en 1970, en el terremoto
del Callejn de Huaylas, rea remota e
inaccesible del Per, cuando la Defensa
Civil demostr su efectividad delegando la
responsabilidad de la primera respuesta
a las Fuerzas Armadas. Un avin Hrcules
perteneciente a la Fuerza Area Peruana
logr sobrevolar el rea cuatro das
despus del terremoto y se lanzaron en
paracadas 50 soldados, 4 mdicos y 7
enfermeras, nicos paracaidistas del
sector salud en el pas, llevando medicinas
y suministros.
Desde los aos ochenta, los organismos
de defensa civil comenzaron a incluir
dentro de sus actividades los aspectos de
preparacin del pblico para los
desastres. A medida que se involucraron
en la preparacin de planes y programas
de manejo de desastres, estuvieron mejor
capacitados y equipados para entrenar
personal de otros sectores y para expandir
su organizacin desde el nivel local al
regional.
Hacia la mitad de la dcada de los aos
ochenta, se inici la integracin de las
agencias y organizaciones nacionales
involucradas en la atencin de desastres, y
con la asesora tcnica de organismos
internacionales como OPS/OMS, UNDRO,
UNESCO, la Oficina de Asistencia al
Exterior en Casos de Desastre de la
Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (OFDA/USAID) y
otros, identificaron las prioridades de
cada una, para evitar duplicidad de
actividades. En la mayora de los casos,
las instituciones de defensa civil
reconocieron la necesidad de una
participacin ms activa de las
comunidades en la preparacin para
desastres.
42
Recuadro 4.1

CALLEJN DE HUAYLAS, PER: EL PRIMER AVISO

La dcada de los aos setenta se inici en la Regin con un devastador terremoto en el Callejn
de Huaylas en Per, ocurrido el da 31 de mayo de 1970, con una magnitud de 7,5 grados en la
escala de Richter y epicentro frente a las costas de Chimbote y Huarmey. Las ciudades Huaraz, Caraz
y Aija en el Callejn de Huaylas fueron destruidas, aunque otras ciudades importantes, como Trujillo
y Chimbote, tambin sufrieron daos significativos.
La tragedia no termin all. El terremoto desestabiliz la pared norte del nevado
Huascarn, provocando un aluvin de 80 millones de toneladas de nieve, rocas y lodo que
arras la ciudad de Yungay.
Los sobrevivientes del rea afectada trabajaron en el rescate de los heridos y el entierro de los
fallecidos en las horas inmediatas a la catstrofe, ya que las carreteras se destruyeron y la ayuda no poda llegar desde Lima y
otras ciudades costeras.
Menos de dos horas despus del terremoto, el Hospital Regional de Huaraz, que tena una capacidad de 150 pacientes,
haba registrado 670 heridos graves con traumas mltiples y fracturas graves. La falta de planificacin anticipada plante un
reto para la imaginacin y creatividad de las autoridades locales de salud, en vista de la magnitud del problema y la escasez
de personal mdico y de enfermera. Se decidi aplicar triage, un concepto nuevo para estos profesionales mdicos.
Como la ciudad qued sin energa elctrica y la planta elctrica del hospital estaba inhabilitada, las intervenciones
quirrgicas y la atencin de urgencia se practicaron a la luz de las velas donadas por las iglesias y conventos. Las autoridades
locales resolvieron el problema de la escasez de agua potable estableciendo que todos los familiares de los pacientes que
acudan a solicitar informacin, slo la recibiran si traan un balde de agua del ro, de filtracin o de manantial, que tenan
que depositar en cilindros instalados en cada uno de los servicios del hospital. Cuando se agotaron los medicamentos en el
hospital, la polica incaut todas las medicinas que se encontraban en los escombros de las farmacias de Huaraz.
Este desastre fue el primer aviso para la Regin. A nivel internacional dio mucho qu pensar, pero no se emprendi
ninguna accin decisiva.

Muertos: 67.000 Heridos: 150.000 Afectados: ms de 3 millones

PROBLEMAS SOLUCIONES COMPLICACIONES

Rescate de sobrevivientes y fallecidos Personal local Falta de personal y equipos para remocin
de escombros

Atencin de heridos Terapia en serie Falta de personal mdico y paramdico

Falta de energa elctrica Velas Insuficiencia de velas

Interrupcin de agua potable Suministro por parte de familiares Falta de potabilizacin

Falta de medicamentos Incautacin de lo disponible en Existencia se agot rpidamente

farmacias locales

Vivienda para sobrevivientes Regreso a los escombros y preparacin Tiendas de campaa no

de refugio temporal adecuadas para el clima

Distribucin de alimentos Organizacin de comunidades por Descontento de los donantes por no

sector y campamentos poder hacer entrega directamente

Las misiones internacionales no llevaban Recurrencia a las donaciones que traan Disminucin de la cantidad de las donaciones y se
lo necesario para su propia supervivencia o a los propios damnificados convirtieron en una carga para los sobrevivientes

Las misiones internacionales no tenan Bsqueda de intrpretes Dificultad para comunicarse con sobrevivientes
conocimiento del idioma limit la ayuda oportuna y adecuada
Fuente: CRYRZA, 1971.

43
Recuadro 4.2

GUATEMALA: LA MAGNITUD DEL REA AFECTADA PLANTEA UN RETO

En la madrugada del 4 de febrero de 1976, Guatemala fue sacudida por un terremoto de 7,5
grados en la escala de Richter. Nuevamente, los requerimientos de los primeros das despus del
desastre fueron atendidos en forma espontnea por los sobrevivientes y las autoridades nacionales,
con recursos propios. Debido a la facilidad de desplazamiento, durante la fase de bsqueda y
rescate se recibi apoyo en primeros auxilios desde Mxico y los pases de Amrica Central.
Los daos causados por el terremoto despertaron una reaccin nacional espontnea, digna de
encomio, mientras que la gran cantidad de socorro internacional ayud indudablemente al pas para
la recuperacin a corto plazo.
El Comit Nacional de Emergencia (CONE), creado en 1969, trabaj con dedicacin, aunque la falta de
preparacin de algunos sectores y la falta de experiencia en la planificacin intersectorial hicieron que la respuesta fuera
ms improvisada que coordinada. El plan de contingencias del CONE no permita una verdadera participacin del sector
civil, y no estaba diseado para una emergencia de esta magnitud.
Este desastre sirvi como segundo aviso para la comunidad internacional, pero en este caso el sector salud a nivel
regional pudo responder adecuadamente.

Muertos: 23.000 Heridos: 77.000 Afectados: 3,7 millones

PROBLEMAS SOLUCIONES COMPLICACIONES

Destruccin de infraestructura de salud Atencin en hospitales improvisados Insuficientes recursos humanos y equipos

Problemas en la organizacin gubernamental Manejo directo por parte del Presidente Insatisfaccin entre la poblacin y sectores civiles
para atencin al desastre y las Fuerzas Armadas

Excesiva ayuda internacional no solicitada Mltiples puntos de distribucin Prdida de alimentos perecederos y ropa inapropiada
para el clima

Viviendas provisionales inadecuadas (igles) Sobrevivientes permanecieron en los Los igles no fueron utilizados
escombros o usaron tiendas de campaa

Fuente: OPS/OMS.

EVOLUCIN DE LA AYUDA errnea.

INTERNACIONAL
El avance en las comunicaciones
permite que la informacin sobre un
desastre se conozca rpidamente en todo
el mundo. No debe subestimarse el efecto
que esta rapidez tiene en trminos de la
respuesta internacional ya que permite a
las entidades ofrecer su ayuda con
prontitud. Sin embargo, como los
primeros datos con frecuencia son
incompletos, puede provocar acciones
inapropiadas basadas en informacin
Los terremotos del Per (1970) y
Guatemala (1976), y el huracn David
(1979) en Dominica fueron los eventos
determinantes para la transformacin de
los pases de la Regin, de una era de
respuesta improvisada a una era de
preparacin ms sistematizada. El cicln
de Bangladesh en 1970, en el cual
murieron 250.000 personas, y el
terremoto de Nicaragua en 1972
desencadenaron un cambio similar a nivel
internacional (Recuadros 4.1 - 4.4).

44
Recuadro 4.3

HURACN DAVID, DOMINICA: DIFERENTES PROBLEMAS EN PASES PEQUEOS

Foto: de Ville de Goyet, OPS/OMS

E l 29 de agosto de 1979 el huracn David, considerado uno de los peores huracanes del siglo, con vientos que
superaron los 250 kilmetros por hora, abati la Isla de Dominica, en el Caribe. Como consecuencia, 38 personas
murieron y hubo ms de 3.000 heridos, a pesar de que la poblacin haba sido alertada por los medios regionales
de comunicacin. Dominica qued prcticamente destruida: las carreteras, los medios de comunicacin y el suministro de
energa elctrica y agua potable fueron interrumpidos, la mayora de las viviendas quedaron sin techo y la agricultura y la
ganadera fueron seriamente afectadas.
Los servicios administrativos normales del gobierno fueron gravemente daados, por lo cual se form un Comit de
Socorro. La repuesta local, aunque improvisada, fue excelente. El huracn David fue el primer aviso para los pases del
Caribe, que no haban prestado mucha atencin a las consecuencias de los terremotos en Amrica Latina. Se demostr as
que los pases pequeos y, sobre todo las islas, deban recurrir en primera instancia a la ayuda de los pases vecinos, y que
era necesario contar con un mecanismo intercaribeo para la respuesta a los desastres. Un resultado muy positivo fue el
inicio del Proyecto Pan Caribe para la Preparacin y Prevencin de Desastres (PCDPPP).

Muertos: 38 Heridos: 3.000 Afectados: 81.000

PROBLEMAS SOLUCIONES COMPLICACIONES

Interrupcin de vas de transporte Ayuda de las islas vecinas Prdidas econmicas

Interrupcin de medios de comunicacin Plantas de energa de emergencia Fallas en conservacin de alimentos y vacunas
y energa elctrica

Fallas en el suministro de agua potable Instruccin a la poblacin para Incremento de enfermedades gastrointestinales
hervir el agua

Prdida de techos de las viviendas Viviendas temporales y tiendas Incremento de enfermedades respiratorias
de campaa

Dificultades en el suministro de atencin mdica Brigadas de salud nacionales Incremento de morbilidad general
e internacionales
Fuente: U. Reid, 1980.

45
 El terremoto en Nicaragua
Dos aos despus de la tragedia del
Callejn de Huaylas en el Per, en
vsperas de la Navidad de 1972, se
present un terremoto en Nicaragua. La
comunidad internacional reaccion en
forma solidaria y espontnea, y la
Cualquier asistencia lleg prontamente, en especial
desde los pases vecinos.
desastre de gran Sin embargo, la respuesta fue difcil
para el propio pas, ya que los organismos
magnitud civiles que sufrieron serias prdidas
tardaron en organizarse y, cuando lo
hicieron, trabajaron sin coordinacin. A
mostrar que la
medida que se tenan mayores datos sobre
los efectos del terremoto, los otros pases
ayuda comenzaron a enviar todo tipo de ayuda,
generalmente no solicitada, con lo que se
internacional crearon importantes problemas locales de
clasificacin, almacenamiento, transporte
todava y distribucin de los suministros. Gran
parte de las ancdotas sobre la asistencia
no responde a internacional inapropiada se registraron
en este evento, como el caso del envo de
las necesidades ropa de invierno para un pas tropical y
de alimentos perecederos no conocidos
especficas, para la poblacin local, el transporte de
heridos fuera del pas sin el registro
necesario, la construccin de igles con
aunque el pas
materiales trmicos en un clima clido,
entre muchos otros.
est bien En contraposicin, la emergencia sirvi
para romper barreras, y se dieron
preparado. ejemplos positivos de solidaridad
internacional. Una muestra de que el
sentimiento humanitario prevalece por
encima de diferencias polticas fue el
arribo de un hospital mvil cubano, a
pesar de que los gobiernos de ambos
pases no mantenan relaciones
diplomticas.
El terremoto de Nicaragua mostr a la
comunidad internacional los problemas
de una respuesta inapropiada ante los
desastres, y que no basta con conocer los
problemas para solucionarlos. Sin
embargo, cuando se present el terremoto
de Guatemala en 1976, los patrones para
la asistencia internacional haban
46
cambiado poco, y se repitieron muchos
de los errores cometidos en Nicaragua. La
improvisacin y la falta de planificacin
para la respuesta ocasionaron el
desperdicio de la ayuda externa.
Las organizaciones regionales, y en
particular la OPS/OMS, enfrentaban un
doble reto: ofrecer cooperacin tcnica
para la preparacin de los pases de la
Regin, y coordinar la asistencia sanitaria
dentro del marco establecido por la
UNDRO, segn la resolucin de la
Asamblea General de Naciones Unidas
adoptada despus del cicln de
Bangladesh. Como consecuencia del
terremoto de Guatemala en 1976, los
Ministros de Salud de los Pases Miembros
de la OPS solicitaron al Director la
creacin del Programa de Preparativos
para Situaciones de Emergencia y
Coordinacin del Socorro en Casos de
Desastre (Resolucin X, Consejo Directivo
XXIV). El sector de la salud se convirti
as en ejemplo de la preparacin
integrada a nivel regional de un servicio
pblico con el sector civil.
Sin embargo, la creacin de un meca-
nismo regional de coordinacin de la
respuesta internacional y el estableci-
miento de programas nacionales de
preparacin por s solos no garantizan
reformas en la asistencia internacional, ya
que las agencias tienen su propia
dinmica, a veces independiente de las
necesidades reales de las vctimas.
El terremoto en Mxico
En septiembre de 1985 Mxico sufri
los efectos de un catastrfico terremoto de
magnitud 8,1 en la escala de Richter, que
impact principalmente a la capital. A
pesar de la existencia de planes de
emergencia efectivos y de personal
capacitado, la asistencia internacional
desorganizada caus complicaciones, en
lugar de ayudar, a los organismos de
respuesta locales.
Doce aos haban transcurrido desde el
terremoto de Nicaragua y 9 desde el de
Recuadro 4.4

TERREMOTO DE MANAGUA, NICARAGUA, DICIEMBRE DE 1972

Muertos: 10.000 Heridos: 20.000 Afectados: 400.000

PROBLEMAS SOLUCIONES COMPLICACIONES

Destruccin de infraestructura de salud Atencin en hospitales improvisados Insuficientes recursos humanos y equipos

Problemas en la organizacin gubernamental Manejo directo por parte del Presidente Insatisfaccin de la poblacin
para atencin del desastre y las Fuerzas Armadas

Fallas en la clasificacin de heridos Evacuacin a pases vecinos Repatriacin de heridos y fallas en el registro

Excesiva ayuda internacional no solicitada Mltiples puntos de distribucin Prdida de alimentos perecederos y ropa inapropiada
para el clima

Construccin de viviendas provisionales con Sobrevivientes permanecieron en los Desperdicio de este recurso por inapropiado
materiales trmicos (igles) escombros o usaron tiendas de campaa

Incineracin de cadveres sin identificacin Fallas en el registro de medicina forense

TERREMOTO DE MXICO, SEPTIEMBRE DE 1985

Muertos: 10.000 Heridos: 30.000 Afectados: 60.000

PROBLEMAS SOLUCIONES COMPLICACIONES

Destruccin de infraestructura de salud Traslado a otros hospitales Dificultad de los familiares para ubicar pacientes

Problemas en la organizacin gubernamental Manejo directo por parte del Presidente Insatisfaccin de la poblacin
para atencin del desastre y las Fuerzas Armadas

Excesiva ayuda internacional no solicitada Mltiples puntos de distribucin Duplicacin de donaciones y difcil entrega

Fallas en suministro de agua potable Distribucin con carrotanques y Incremento patologa gastrointestinal
reparacin de caeras

Destino final de cadveres Mantenimiento con hielo seco previa Descomposicin de cadveres y malestar de familiares
identificacin

Colapso de viviendas Rescate con medios propios y ayuda Insuficientes equipos humanos y maquinaria
internacional para remocin de escombros

Fuente: OPS/OMS.

47
 Guatemala, de modo que el Gobierno de
Mxico estaba preparado para proveer
una respuesta planificada ante el desastre.
De inmediato, cientos de brigadas
oficiales y espontneas de rescate y de
socorro se movilizaron hacia los
diferentes focos de destruccin. A nivel
institucional, equipos de triage y de
atencin de emergencias se organizaron
para hacer frente a la situacin. Aunque
Mxico contaba con un Plan Nacional de
Emergencia bajo la direccin de las
Fuerzas Armadas, el Presidente de la
Repblica estableci dos comisiones de
emergencia a nivel nacional y de la
ciudad.
La asistencia internacional comenz a
llegar pocas horas despus del desastre.
Sin embargo, a pesar de que oficialmente
se haban solicitado algunas donaciones
especficas, como equipos de bsqueda y
rescate de vctimas atrapadas, suminis-
tros y equipos para hospitales de nivel II y
III, en especial para quirfanos, salas de
recuperacin y unidades de cuidado
intensivo, y unidades de refrigeracin,
ms de dos terceras partes de las
donaciones consistan en medicamentos
no solicitados, alimentos, ropa usada,
cobijas, y otros artculos no prioritarios.
Obviamente, era indispensable un plan
estratgico a nivel internacional para
evitar estos costosos errores.
NUEVAS SOLUCIONES PARA UN
VIEJO PROBLEMA
Como resultado de las experiencias de
los pases de la Regin en la respuesta
ante desastres y en el manejo de la ayuda
internacional, en 1986 en San Jos, Costa
Rica, se llev a cabo una reunin de alto
nivel con el fin de establecer pautas para
los donantes sobre la asistencia sanitaria
efectiva y cmo proveerla (vase el
Captulo 5).
La respuesta ante solicitudes de ayuda
internacional mejor notablemente a
partir de 1988, ao en que se inici la
preparacin de los funcionarios de los
ministerios de relaciones exteriores sobre
el papel que deben desempear las
misiones diplomticas y consulares, tanto
si actan como donantes o como
receptores. Un ejemplo exitoso de los

Recuadro 4.5

VENEZUELA: RESPUESTA INTEGRAL A LAS EMERGENCIAS

E l Sistema Integrado de Emergencias de Venezuela (SIE), una iniciativa del Ministerio de Salud y Asistencia Social,
integra un nmero importante de servicios pblicos mediante un sistema nico de comunicacin telefnica, que se
activa al marcar el 171. El objetivo del sistema es coordinar y mejorar la capacidad de respuesta de entidades como
la Compaa Nacional de Telfonos (CANTV), el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, el Cuerpo de Bomberos del
Distrito Federal y del Distrito Sucre, la Polica Metropolitana, la Gobernacin del Distrito Federal, la Alcalda del Municipio
de Sucre y el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Fundamentalmente, el servicio se dise para la atencin de emergencias mdicas causadas por incendios, explosiones,
incidentes con sustancias peligrosas, accidentes de trnsito, deslizamientos, y colapso de estructuras en cinco municipios
de la nacin. Segn la evaluacin del desempeo de los involucrados en la primera fase, se prev la incorporacin de otras
instituciones tales como: Trnsito Terrestre, Guardia Nacional, Electricidad de Caracas y otras, de acuerdo con las
necesidades crecientes.
Fuente: Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, Venezuela.

48
 Foto: Vizcarra, OPS/OMS
Debido a la extendida resultados de la planificacin y de la
devastacin causada por coordinacin se dio despus del
la erupcin del volcn terremoto de 1991 en el Per, entre los
Nevado del Ruiz, en gobiernos de Chile y Per. Chile esper a
Colombia, los heridos
recibir el listado oficial de necesidades y,
tuvieron que ser
en cuanto ste lleg, enviaron la ayuda
dentro de las 72 horas posteriores al
aerotransportados
desastre. La operacin fue dirigida por las
a los hospitales de las
cancilleras, apoyadas por transportes
ciudades vecinas.
militares y las respectivas oficinas de
defensa civil (ONEMI en Chile y la Defensa
Civil Peruana), y con la coordinacin
tcnica de ambos ministerios de salud.
CONCLUSIONES
La respuesta frente a los desastres,
tanto local como internacional, ha
mejorado gradualmente durante los
ltimos 30 aos en los pases de la Regin
49
(vase el Recuadro 4.5). Actualmente, la Actualmente, la
fase de socorro ha evolucionado hacia
una respuesta que se basa en planes fase de socorro
elaborados con anticipacin, probados y
validados. La participacin activa de ha evolucionado
entidades gubernamentales y agencias
internacionales implica que la asistencia
hacia una
internacional actualmente no es tan
necesaria durante la fase de respuesta
inmediata, sino en las etapas de respuesta que
rehabilitacin y reconstruccin. Esta
transicin, en muchos casos efectuada en se basa en planes
un plazo relativamente corto, es el
resultado de la adopcin institucional de elaborados con
programas de preparativos para desastres,
primero en los ministerios de salud, y anticipacin,
luego en otras instituciones
gubernamentales. Hoy da, los programas probados
de preparativos para desastres se
desarrollan en toda la Regin. y validados.

EL PAPEL PROTAGNICO
DE LOS PREPARATIVOS
PARA DESASTRES
L as sociedades, al igual que los
seres humanos, aprenden de sus
propios errores y experiencias. Los
pases de Amrica Latina y el Caribe,
despus de los desastres naturales que
experimentaron en los aos setenta, se
convencieron de que la clave de una
respuesta coordinada consista en
evolucionar de la improvisacin hacia la
preparacin sistematizada. Esta necesidad,
evidente despus de catstrofes como los
Foto: Gaggero, OPS/OMS terremotos del Per (1970), Nicaragua
(1972) y Guatemala (1976), y los
huracanes David y Frederick (1979),
Foto de la pgina impuls la gran cantidad de actividades de
opuesta: preparacin en los pases de la Regin
Brindar socorro durante los aos ochenta.
a la comunidad
afectada por un LA FASE CENTRALIZADA:
desastre puede, LOS ORGANISMOS DE SOCORRO
en algunas ocasiones, SE FORTALECEN
desencadenar caos
y causar un Aos atrs se consideraba que el campo
segundo desastre. de la respuesta ante desastres era del
Distribucin de dominio exclusivo de profesionales y
alimentos en el Brasil, expertos dedicados a esta tarea. Las
luego de la inundacin agencias especializadas en el socorro
y los deslizamientos organizaban simulaciones, capacitaban a
ocurridos en 1988 su propio personal, y mantenan bodegas
de suministros de emergencia tales como
tiendas, frazadas y medicinas.
Frecuentemente estas actividades se
llevaban a cabo al margen de otros
organismos y sectores, y de la comunidad
en ltima instancia, y este aislamiento les
impeda desarrollar una visin del papel
que deban desempear en los
51
CAPTULO 5
preparativos para desastres. En
consecuencia, cerca de la segunda mitad
de la dcada de los setenta, no exista el
ambiente propicio para la inclusin del
tema de los preparativos para desastres en
PREPARATIVOS
PARA DESASTRES
Los preparativos
para casos de
sectores como el de la salud o el de los desastres son todas
sistemas de agua potable. Una reaccin las actividades que
tpica ante este planteamiento era la de se realizan con
considerar los desastres como antelacin a una
responsabilidad exclusiva de los militares, catstrofe, a fin de
la Defensa Civil o la Cruz Roja. El facilitar los trabajos
terremoto de Guatemala fue una de rescate, socorro
experiencia dramticamente ilustrativa del y rehabilitacin, y
abismo existente, tanto en tiempos utilizar de la mejor
normales como en situaciones de forma posible los
emergencia, entre los organismos de recursos
socorro y las instituciones a cargo de la disponibles,
salud y del abastecimiento de agua, ya que primero a nivel
evidenci la necesidad de que cada uno local y, si stos son
de estos actores expandiera sus servicios insuficientes, a
fuera de los ncleos urbanos hacia las nivel nacional y,
provincias y zonas rurales. finalmente, a nivel
La mayora de los sistemas de defensa internacional.
civil ampliaron su cobertura mediante la
creacin de comits locales. Sin embargo, Fuente: OPS/OMS
la dependencia de una estructura
centralizada mostraba como una de sus
debilidades principales el mantenimiento
del orden pblico y la seguridad en caso
de emergencia. Aunque los comits
locales pretendan incorporar la
participacin comunitaria, en la realidad
conservaban un estilo vertical y centralista
que dificultaba la incorporacin de los
principales protagonistas, que eran los
miembros de la comunidad expuesta al
riesgo.
 Recuadro 5.1

ATENCIN PREHOSPITALARIA: ENLACE VITAL

L a atencin prehospitalaria juega un papel vital en la respuesta a emergen-

cias de gran escala. Atender un nmero masivo de vctimas durante un
desastre requiere un esfuerzo interinstitucional muy bien coordinado, ya
que involucra equipos de bsqueda y rescate, paramdicos, bomberos y fuerzas
de seguridad. Sin un cuerpo coordinador a nivel central, que mantenga la

Foto: Gaggero, OPS/OMS

comunicacin entre los esfuerzos de rescate y socorro, se puede producir el
caos.
El tratamiento mdico oportuno en el sitio del desastre requiere tcnicas de
triage, que permitan categorizar y clasificar a las vctimas. Para esta tarea, se
necesita la participacin coordinada de personal entrenado en manejo masivo de vctimas, incluyendo al personal
prehospitalario, hospitalario y mdico, as como a paramdicos y a otros trabajadores de la salud.
Aunque se han hecho esfuerzos por establecer estas redes de atencin especializada en algunas grandes ciudades, en la
mayora de los pases de la Regin no se han desarrollado debido a la escasez de personal capacitado en atencin
prehospitalaria. El tratamiento prehospitalario es ejecutado mayormente por voluntarios de la Cruz Roja, personal mdico o
asistentes enviados del hospital a los sitios del desastre. Los planes de preparacin y respuesta ante desastres de las ciudades
debern incluir el fortalecimiento de la atencin prehospitalaria como parte de un esfuerzo estratgico.
Fuente: OPS/OMS.

LA FASE DESCENTRALIZADA: LOS PREPARATIVOS COMO TAREA

PREPARACIN DEL SECTOR
PBLICO Y DE LA COMUNIDAD
Adems de la planificacin por parte de
los organismos de socorro, la preparacin
para desastres requiere de la organizacin
y la participacin de las instituciones de
un pas y la capacitacin de sus recursos
humanos. Los preparativos para
emergencias no deben programarse
nicamente en el nivel central, sino in-
corporar en el proceso a otros sectores y
elaborar as planes para establecimientos
educacionales, hospitales, bancos de
sangre y aeropuertos (Recuadro 5.1). El
xito de estos esfuerzos vara de pas a
pas, dependiendo de la autoridad con
que cuente la entidad responsable del
manejo de emergencias y de la relacin
armoniosa que exista entre los sectores
civiles y militares.
MULTISECTORIAL Arriba: un ejercicio de
simulacin en el Per,
Los denominadores comunes del como parte del entrena-
mejoramiento alcanzado por algunos miento para la atencin
pases de Amrica Latina y el Caribe en prehospitalaria.
materia de preparacin ante desastres han
sido el decisivo apoyo poltico a las
instituciones nacionales responsables y la
slida coordinacin multisectorial.
Desde un inicio, el sector salud en
Amrica Latina y el Caribe logr crear
conciencia y asumir el liderazgo en el
esfuerzo por coordinar el desarrollo de
polticas de preparativos que realmente
cubrieran las necesidades de la sociedad.
A partir de 1977 los pases de la Regin,
con el apoyo de la OPS/OMS, iniciaron un
proceso que contina hasta ahora, de
desarrollar oficinas en casi todos los
Ministerios de Salud, con puntos focales
en cada uno. Esta experiencia condujo
hacia un cambio tcnico y cualitativo sin

52
 precedente en la Regin, puesto que en
pocos aos la capacidad de respuesta del
sector de la salud evolucion hasta
incorporar a otras instituciones
relacionadas con la preparacin, tanto a
nivel gubernamental como no
gubernamental y a escalas nacional e
internacional, en sus actividades de
capacitacin, planificacin y organizacin.
Los resultados visibles de este proceso
influyeron para que los pases desarro-
llaran o mejoraran sus planes de
emergencia y que se iniciara un
intercambio de informacin y
experiencias, mediante reuniones
subregionales o regionales impulsadas
por el sector salud. Estos encuentros
llevaron al establecimiento de importantes
polticas para la preparacin ante
desastres. Uno de los logros ms
relevantes fue el desarrollo de pautas para
la asistencia internacional en caso de
desastre (Recuadro 5.2). Esta poltica se
fortaleci con la inclusin de los
Ministerios de Relaciones Exteriores en la
planificacin de los preparativos. Cuando
ocurre un desastre, este sector, mediante
sus oficinas diplomticas y consulares,
desempea un papel importante
estimulando las donaciones y brindando
orientacin acerca del tipo de suministros
que se requieren en el pas afectado. La
cooperacin entre los sectores salud y
asuntos internacionales ha conducido al
establecimiento de criterios comunes para
el manejo y coordinacin de la ayuda

Recuadro 5.2

AMRICA LATINA Y EL CARIBE FIJAN UNA POLTICA REGIONAL

SOBRE ASISTENCIA INTERNACIONAL DE SOCORRO SANITARIO

E l balance entre la necesidad de un pas afectado por un desastre de recibir una respuesta internacional inmediata, y la
pertinencia de las donaciones para resolver las necesidades reales, es delicado. Desastre tras desastre, abundan las
ancdotas sobre cajas de suministros intiles, comida perecedera o suministros mdicos con instrucciones en idiomas
extranjeros. Todas estas cosas competan por espacio y la pronta atencin de las autoridades a cargo de la emergencia.
El terremoto de Mxico de septiembre de 1985 an ocupaba los titulares de los noticieros cuando, escasos dos meses
despus, se present la erupcin volcnica del Nevado del Ruiz en Colombia. A raz de estos eventos traumticos, los
representantes de alto nivel de los gobiernos de las Amricas se reunieron en San Jos, Costa Rica, en marzo de 1986, para
ajustar la asistencia sanitaria internacional a las necesidades reales de las comunidades afectadas. Las recomendaciones que
emanaron de esta reunin, aprobadas unnimemente por los participantes, se convirtieron en poltica formal regional de la
OPS, al ser ratificadas por los Ministros de Salud de Amrica Latina y el Caribe en la XXXII Reunin del Consejo Directivo de la
OPS, en 1987.
En resumen, esta poltica, a la cual todos los pases de la Regin se han comprometido a adherirse estipula que:

los donantes consultarn con las autoridades de salud de un pas afectado o con los organismos apropiados antes de dar
asistencia;
los pases afectados asignarn mxima prioridad a la evaluacin de necesidades de salud y comunicarn esa informacin a
la mayor brevedad a la comunidad de donantes;
en vista de que muchos pases de la Regin son tanto receptores como proveedores de socorro internacional, se
establecern polticas firmes en lo que concierne a la aceptacin de suministros no solicitados o inadecuados.

53
 Recuadro 5.3

LEGISLACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES EN LOS PASES ANDINOS

L a legislacin aplicable al manejo de desastres en los pases andinos se remonta a los aos treinta y cuarenta, cuando la
responsabilidad del manejo de accidentes, calamidades y epidemias se asignaba a entidades especializadas de socorro,
como la Cruz Roja en Colombia o la Junta Nacional de Socorros en Venezuela en 1943.
A partir de los aos sesenta, se establecieron sistemas de defensa civil en Colombia (1965), Venezuela (1971), Per (1972),
Chile (1974), y Ecuador (1983). Hacia el final de los aos ochenta se comenzaron a incorporar nuevos elementos a los
sistemas normativos para el manejo de desastres, para regular y coordinar la participacin del sector salud con otros sectores.
En Colombia, por ejemplo, se cre por ley el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de los Desastres (SNPAD),
encargado de definir las responsabilidades de los organismos pblicos, privados y comunitarios. En 1989 se emiti en el
Ecuador el reglamento general del Comit Nacional de Salud para Emergencias (CONASE). En el Per, en 1992 se crea el
Consejo Consultivo del Sistema Nacional de Defensa Civil.
El marco legal que rige el manejo de los desastres se modifica segn las necesidades que surgen en los diversos pases. Por
ejemplo, como resultado de la tragedia del Nevado del Ruiz en Colombia, se establecieron fondos de emergencia para brindar
crdito a los damnificados y exoneraciones de impuestos para la importacin de maquinarias y equipos. En el Ecuador se cre,
dentro del Ministerio de Bienestar Social, la Direccin Nacional de Proteccin contra Incendios, para garantizar la ejecucin de
leyes relacionadas con el tema. En el Per se estableci en 1989 el Programa de Emergencia por Sequa, encargado de canalizar
los fondos externos obtenidos por el gobierno mediante cooperacin tcnica. En Venezuela, en 1990 se estableci la Comisin
Presidencial Permanente para la elaboracin y ejecucin del plan de contingencias para el control de inundaciones en la Costa
Oriental del Lago Maracaibo.
Fuente: OPS/OMS.

internacional, con lo que se ha reducido manera ad hoc (Recuadro 5.3). La

la posibilidad de solicitudes conflictivas.
Como resultado final, varias cancilleras
han nombrado puntos focales para las
actividades de preparacin para desastres,
asegurando as su continuidad. Adems,
las cancilleras de Chile, Colombia,
Ecuador, Jamaica y Panam, entre otras,
han publicado y distribuido las normas y
procedimientos al respecto para sus
misiones diplomticas y consulares.
EVOLUCIN LEGAL DE LOS
PREPARATIVOS PARA DESASTRES
El principal problema hoy en da en
algunos ministerios e instituciones del
Estado, activos en los preparativos para
casos de desastre, es la carencia de un
marco jurdico que los respalde y de un
presupuesto fijo, aunque en ocasiones
puedan movilizar recursos adicionales de
situacin en el sector salud ilustra este
problema, ya que aunque todos los pases
de la Regin han establecido programas
sectoriales para preparativos en casos de
desastre, menos de la mitad de ellos en
Amrica Latina cuentan con respaldo legal
y recursos comprometidos del
presupuesto nacional. Las leyes existentes
al respecto son, por lo general,
incompletas, y consecuentemente la
autoridad delegada a la unidad o
departamento de preparativos para casos
de desastres se debilita por falta de apoyo
poltico de alto nivel.
Hasta los aos ochenta, existan leyes
que respaldaban casi de forma exclusiva
las actividades de los organismos de
defensa civil. Posteriormente, se
impulsaron leyes y normas jurdicas con
un enfoque global que incluan a los
sectores pblico y privado. Este tipo de

54
normas condujeron, por ejemplo, a la
creacin de la Comisin Nacional de
Emergencia de Costa Rica (CNE), el
Sistema Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres en Colombia
(SNPAD), la Oficina de Preparativos para
Casos de Desastres de Barbados (CERO),
y la Agencia Nacional para la
Administracin de Desastres de Trinidad y
Tabago (NEMA), que cuentan con
presupuestos propios y autoridad especial
durante las situaciones de emergencia
declaradas oficialmente. De igual forma,
la legislacin jamaiquina recientemente
otorg poder a la Oficina de Preparacin
de Desastres y Administracin de
Emergencias (ODPEM) para la gestin de
sus propios fondos y la movilizacin de
recursos nacionales para la preparacin.
Estas tendencias a nivel nacional
reflejan el creciente fortalecimiento de las
instituciones democrticas, y aseguran la
participacin de los sectores pblicos y
privados junto con las fuerzas de
seguridad, en sus respectivas reas de
responsabilidad y competencia. Pero, por
otra parte, la experiencia ha demostrado
que las leyes tambin tienen sus
limitaciones, ya que no abarcan
absolutamente todas las posibilidades y
pueden limitar a las autoridades para
responder de manera flexible a los
acontecimientos, forzndolas a apartarse
del marco legal y a decidir acciones sobre
la marcha. Por esta razn, los pases
deben encontrar un equilibrio entre la
flexibilidad necesaria para responder a los
desastres y la base legal para respaldarla.
LA ORGANIZACIN COMUNAL
En los aos ochenta, al tiempo que los
pases de la regin fortalecan sus
instituciones, las comunidades se
involucraron gradual y crecientemente en
las actividades de preparativos para
desastres. La asistencia, nacional o
internacional, con frecuencia llega horas
o das despus de la catstrofe, demasiado
55
tarde para salvar vidas. Adems, la
poblacin local conoce mejor su ambiente
y cultura, y por esa razn puede dar la
respuesta ms rpida y adecuada en una
situacin de desastre. En el Recuadro 5.4
se describen dos proyectos, en El Salvador
y Per, en los que las comunidades
asumen el liderazgo en caso de desastre y Foto: Gaggero, OPS/OMS
reducen sus vulne-rabilidades, y a la vez
sirven para resolver problemas cotidianos
de desarrollo, favoreciendo la
organizacin comunita-ria. Proyectos La poblacin
similares se ejecutan en los barrios
marginales de Santo Domingo, en la local conoce
Repblica Dominicana.
Durante los aos ochenta, en Amrica mejor su
Central unos 2 millones de personas en El
Salvador, Guatemala y Nicaragua tuvieron ambiente y
que abandonar sus hogares como
resultado de los conflictos civiles. En 1990 cultura, y por
Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua iniciaron el esa razn,
Programa de Desarrollo para
Desplazados, Refugiados y Repatriados puede dar la
(PRODERE). Este programa, apoyado por
el Gobierno de Italia, implicaba la parti- respuesta ms
cipacin de casi todas las agencias de las
Naciones Unidas bajo la coordinacin del rpida y
PNUD y de varias ONG.
PRODERE tiene a su cargo el anlisis de adecuada en
vulnerabilidad ante los riesgos naturales,
qumicos y ambientales, incluyendo la una situacin
prevencin y el manejo de desastres, y ha
logrado demostrar la interrelacin que de desastre.
existe entre la rehabilitacin despus de
un desastre o una emergencia compleja a
consecuencia de conflictos civiles, el
desarrollo comunitario sostenible y los
preparativos para casos de desastres
naturales.
Las experiencias de preparacin en
pequeas comunidades de Amrica Latina
y el Caribe revelaron que la motivacin
para prevenir los desastres slo se obtiene
si las comunidades se convencen de que
la reduccin de su vulnerabilidad
contribuye al desarrollo general, puesto
que los desastres agravan los problemas
cotidianos de pobreza y subdesarrollo. Las
 Recuadro 5.4

FORTALECIENDO LA PARTICIPACIN DE LAS COMUNIDADES

En El Salvador, vecinos de
una comunidad identifican
y mapean los peligros
potenciales en su entorno.

Foto: Ferrer
Mapas de riesgo en El Salvador y Colombia. Como consecuencia del terremoto de El Salvador en 1986, en el que
muchos barrios perifricos de San Salvador se destruyeron y miles de personas fallecieron, resultaron heridas o quedaron sin
hogar, varios organismos como los Ministerios de Salud y Educacin, con el apoyo de la Cooperacin Italiana y de la OPS/OMS,
se dieron a la tarea de desarrollar la infraestructura comunitaria a fin de que estuviera ms organizada para futuros desastres.
Mediante un proceso creativo, las comunidades desarrollaron Mapas de Riesgos y de Recursos, los cuales permiten
lidentificar riesgos en la vecindad y recursos disponibles en caso de desastre. De esta forma, los participantes aprendieron
acerca de las amenazas naturales y a asumir su responsabilidad sobre cmo organizarse antes del desastre, cmo responder
frente a la emergencia y de qu forma participar en la rehabilitacin y reconstruccin.
Esta metodologa se puso a prueba en un proyecto piloto de rehabilitacin y reconstruccin, despus del desastre del volcn
Nevado del Ruiz, en Colombia. Este proyecto demostr que la organizacin y puesta en prctica de planes locales de emergencia
pueden fortalecerse si se incluyen como parte del desarrollo de los servicios locales de salud.
Fuente: OPS/OMS.

Preparacin de la comunidad en el altiplano boliviano-peruano. Durante los primeros aos de la dcada de los
ochenta, la zona del lago Titicaca, a lo largo del lmite entre Per y Bolivia, se vio afectada por una sequa sin precedente,
producto del fenmeno natural conocido como El Nio. Esta sequa produjo prdidas en los cultivos, particularmente de
varias especies de tubrculos que se utilizaban desde antao, lo cual produjo la migracin de miles de campesinos hacia las
ciudades ms cercanas en busca de sustento.
Como respuesta, Per inici en 1989 el Proyecto de Preparacin para Casos de Desastre en Comunidades (PREDECO), con el
propsito de mejorar la economa campesina recuperando tierras cultivables y estabilizando otras, adems de estimular la
participacin familiar en la reduccin de los desastres.
Con este proyecto se logr identificar las amenazas ms peligrosas para la comunidad. Asimismo, se desarrollaron metodolo-
gas propias para identificar riesgos y formular planes de accin, y lograr la participacin de las organizaciones comunales,
tanto para la reduccin de los desastres como para el desarrollo socioeconmico integral. Como resultados adicionales se
produjeron materiales educativos redactados en quechua y castellano.
Fuente: PREDECO.

56
 Recuadro 5.5

DESDE UN PROYECTO INTERAGENCIAL A UNA VERDADERA ORGANIZACIN REGIONAL

EN EL CARIBE

E l Proyecto Pan-Caribe de Preparativos para Desastres (PCDPP) fue creado en 1981 para mejorar la administracin
nacional y regional de desastres en las islas de la cuenca caribea. PCDPP tuvo su sede en Antigua y fue puesto en mar-
cha conjuntamente por la UNDRO, CARICOM, la OPS/OMS, y la Liga de Sociedades de la Cruz Roja con apoyo de
agencias bilaterales (Canad, los Estados Unidos, el Reino Unido, y la Comunidad Econmica Europea). Aunque fue concebido
como un proyecto a corto plazo (18 meses) y con un enfoque limitado a los preparativos, el PCDPP oper por casi 10 aos. En
1989, el proyecto extendi su rea de trabajo a la prevencin de desastres, alargando su acrnimo a PCDPPP.
En 1991 los lderes de los gobiernos del Caribe, al reconocer la necesidad de institucionalizar el trabajo iniciado por el
PCDPPP, establecieron un organismo regional que capacitara a los pases para enfrentar de manera eficaz la amenaza y las
consecuencias de un desastre. La Agencia Caribea de Respuesta a los Desastres (CDERA) inici formalmente sus funciones en
septiembre de 1991, con su sede en Barbados. Sus objetivos principales son proveer socorro a cualquier miembro afectado;
proveer informacin confiable a las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, en relacin con los efectos de un
desastre; movilizar y coordinar el suministro de ayuda a un pas afectado por un desastre; mitigar o eliminar las consecuencias
inmediatas de los desastres naturales, y promover y establecer capacidad para una respuesta sustentable ante desastres entre los
pases.
Fuentes: UNDRO; CDERA.

pequeas comunidades aprendieron que inundaciones en Jamaica y Belice y, los

no se puede hablar de desastres y salud,
aisladamente, sin hablar en trminos del
desarrollo socioeconmico integral.
La experiencia tambin demuestra que
los esfuerzos de preparacin ante
desastres deben ser multisectoriales, pues
resulta imposible que un solo sector se
responsabilice de los preparativos
comunitarios.
LA COOPERACIN ENTRE PASES
FORTALECE LA PREPARACIN
Al mismo tiempo que a nivel nacional
se descentralizaban las actividades de
preparativos, los pases de una misma
rea geogrfica se reunan a fin de forta-
lecer colectivamente su posicin para
enfrentar los desastres.
El Caribe ha hecho un uso particular de
esta va. En 1979 se registraron
numerosos desastres, incluyendo
erupciones volcnicas en San Vicente;
ms devastadores, los huracanes David y
Frederick que azotaron Dominica y la
Repblica Dominicana. El impacto de los
desastres naturales en el Caribe se
intensifica debido al tamao de los pases.
Aunque las 38 muertes que el huracn
David caus en Dominica en 1979
parezcan insignificantes en trminos
globales, este evento afect a todo el pas,
dejando al 80% de la poblacin sin hogar
y destruyendo el nico hospital.
Como resultado de la vulnerabilidad de
las islas y de la interdependencia de los
pases insulares en casos de desastre, se
firmaron acuerdos para la creacin de
una agencia subregional que promoviera
el fortalecimiento de la capacidad para el
manejo de desastres a nivel nacional y
regional. As naci el Proyecto Pan-Caribe
para la Preparacin y Prevencin de
Desastres (PCDPPP), una iniciativa que
sirvi como precursora de una verdadera
solucin regional, la Agencia Caribea de

57

Los pases que Respuesta a los Desastres (CDERA)
comparten un (Recuadro 5.5). Debido al pequeo
mismo idioma y tamao de sus poblaciones (Montserrat,
mantienen vnculos por ejemplo, contaba con 10.500
culturales estn en habitantes, Antigua con 60.000, y St. Kitts
mejor posicin de y Nevis con 42.000), despus del huracn
ayudar a sus Hugo, en 1989, los pases del Caribe
vecinos despus de tenan necesidades muy urgentes que
un desastre, en satisfacer, pero en cantidades
especial cuando la relativamente modestas. El socorro poda,
ayuda puede llegar en la mayora de los casos, ser abastecido
rpidamente. por los pases vecinos. Sin embargo, se
presentaron casos en los que la ayuda
destinada a los pases afectados fue
enviada en aviones grandes que no podan
aterrizar en islas como Nevis o Montserrat
por falta de un aeropuerto adecuado y,
por lo tanto, tena que ser distribuida
desde otro pas.
Las distancias relativamente cortas entre
las islas del Caribe y sus similitudes
culturales les permiten asistirse
mutuamente con facilidad. Los pases
58
Foto: Gaggero, OPS/OMS
vecinos se encuentran en mejor posicin
de ofrecer ayuda inmediata despus de un
desastre, mientras que regiones ms
alejadas pueden proveer los suministros
menos urgentes para las fases de rehabi-
litacin y reconstruccin. Este concepto
de primera respuesta ha sido tema de
discusin entre pases limtrofes
(Recuadro 5.6).
Dado que un desastre puede afectar a
varios territorios vecinos, la preparacin
se ha convertido en motivo de preocupa-
cin para una regin entera, por lo que se
busca consolidar la colaboracin
interpas, incluyendo la planificacin
conjunta y el aprovechamiento mutuo de
los recursos humanos, materiales y
tecnolgicos entre vecinos para el
desarrollo de polticas regionales de
preparacin y respuesta.
En Amrica del Sur se han establecido
varios acuerdos generales de coopera-
cin tcnica y econmica entre pases y
 Recuadro 5.6

LOS PRIMEROS EN RESPONDER SON LOS VECINOS

E l concepto de pas de primera respuesta implica identificar a un solo pas vecino que acepte responder y proveer asis-
tencia inmediatamente despus de un desastre. Este concepto fue tema de una reunin en 1987, en la que participaron
todos los coordinadores de salud del Caribe y representantes de los pases y agencias donantes. A pesar de que hubo
mucha discusin a nivel poltico, no se lleg a acuerdos formales con el presupuesto necesario para poner en prctica esta
poltica de ayuda inmediata. Aunque haya seales de posibles acuerdos polticos, en ocasiones stos no coinciden con las
prioridades tcnicas. Sin embargo, algunos logros concretos se han alcanzado, en acuerdos como el que existe entre Santa
Luca y el Departamento Francs de Martinica. Otros pases y territorios, como por ejemplo las Islas Vrgenes Britnicas, las
Islas Vrgenes de los Estados Unidos, Dominica y Guadalupe, tambin han hecho algunos avances en este campo.
Fuente: OPS/OMS

Recuadro 5.7

PRESIDENTES CENTROAMERICANOS FORTALECEN INSTITUCIONES DE DESASTRES

E n su XIV Reunin de 1993, los presidentes de los pases de Centroamrica adoptaron la siguiente resolucin: Recono-
cemos el impacto social y econmico que causa la recurrencia de desastres naturales en la Regin y por tal motivo
decidimos fortalecer las instituciones nacionales coordinadoras de las gestiones de prevencin, atencin y mitigacin de
desastres, con el apoyo del Centro de Coordinacin y Prevencin de Desastres Naturales (CEPREDENAC). Recomendamos la
ejecucin de un Plan Regional para la Reduccin de Desastres en Amrica Central.
Tal y como lo testifica esta resolucin, CEPREDENAC desempea un importante papel en la unificacin de los pases centro-
americanos para la preparacin ante desastres. Establecido en 1988 y con sede en Guatemala, CEPREDENAC es una asociacin
entre centros e instituciones tcnico-cientficos, organismos formales de emergencia y universidades para el desarrollo de activi-
dades de evaluacin y vigilancia de fenmenos naturales, respuesta coordinada en caso de emergencia y coordinacin e inter-
cambios regionales. Actualmente, este organismo se encarga del Plan Regional de Reduccin de Desastres, que pretende reducir
los desastres como componente para el desarrollo sustentable en el proceso de integracin regional, estimular la participacin
de diferentes sectores y promover la interdependencia de la planificacin y la administracin en entidades tcnico-cientficas.
Fuentes: CEPREDENAC; SICA.

subregiones que comparten una mecanismos de control habituales de los

vulnerabilidad comn, como los casos de
Per-Chile y Ecuador-Colombia. La
formalizacin de un acuerdo fronterizo se
dificulta ms por trmites y requisitos de
aduana, que por medidas de relaciones
exteriores o de defensa civil. La cantidad
de agencias o instituciones involucradas
es muy grande, con lo que la discusin
para lograr un consenso requiere tiempo
y paciencia. Muchas veces estas
consideraciones no coinciden con los
gobiernos, los cuales desestimulan
contactos directos e informales entre
funcionarios de los pases cooperantes. El
resultado es que las actividades de
colaboracin entre pases quedan muchas
veces en el nivel tcnico e informal, sin el
respaldo de un acuerdo formal de
cooperacin, aunque ste no es tampoco
garanta de verdadera accin (Recuadros
5.7 y 5.8).

59
 Recuadro 5.8

VECINOS EN RIESGO

Chile y Per. Chile y Per son altamente vulnerables a terremotos por estar ubicados en el llamado Cinturn de Fuego. Ambos
pases enfrentan el reto de preparar a las comunidades fronterizas para afrontar desastres con ayuda local, mientras se obtiene el
apoyo de sus respectivas capitales. Las ciudades fronterizas de Tacna, en Per, y Arica, en Chile, contaban con planes de
emergencia, aunque ninguna de las organizaciones centrales para emergencias de los respectivos pases coordin su desa-rrollo.
Finalmente, en 1993 se formaliz un acuerdo de cooperacin fronteriza, que incluye la capacitacin conjunta del perso-nal de
salud, la creacin de almacenes de equipo para desastres, el establecimiento de un centro coordinador de socorro en zonas
fronterizas y la adopcin de medidas comunes para reducir la vulnerabilidad de las seis localidades involucradas. Este acuerdo
operativo es un ejemplo de organizacin descentralizada para el manejo de desastres en cada pas.
Colombia y Ecuador. Colombia y Ecuador comparten riesgos de origen volcnico, ssmico, tsunamignico e
hidrometeorolgico. Los volcanes Imbabura, Mojanda y Cachimbiro en Ecuador; Cumbal, Azufral y Galeras en Colombia y el Chile-
Cerro Negro en la propia frontera podran producir daos a ambos pases en caso de erupcin. En abril de 1990 los Ministerios
de Relaciones Exteriores de ambos pases firmaron un acuerdo para coordinar actividades y efectuar estudios conjuntos en las
zonas fronterizas para identificar amenazas de origen natural. En caso de desastre, cada pas pondr a disposicin del otro sus
redes de monitoreo, comunicacin y alerta, equipos de atencin de emergencias e infraestructura bsica de salud.
Fuente: OPS/OMS.

el principio de los aos ochenta, se ha

CAPACITACIN: CLAVE
DE LOS PREPARATIVOS
El manejo de las situaciones de desastre
es reponsabilidad de administradores,
mdicos, ingenieros y otros expertos. Sin
recursos humanos bien capacitados, las
leyes, los planes de emergencia y dems
esfuerzos seran insuficientes. Desde el
final de los aos setenta, se ha
desarrollado toda una disciplina a nivel
regional dirigida a la administracin de
desastres. Una de las fortalezas de la
Regin es que los pases comparten un
enfoque tcnico y gerencial sobre este
tema (Recuadro 5.9), resultado de la
participacin de profesionales en
programas de capacita-cin coordinados
regionalmente y desa-rrollados en el
sector salud por la OPS/OMS y en otros
sectores por OFDA/USAID.
Los programas se fueron adaptando a
las diferentes situaciones y se
enriquecieron con las experiencias de
cada pas en materia de desastres. Desde
incrementado en forma dramtica la
cantidad de cursos, talleres o seminarios
de capacitacin en Amrica Latina y el
Caribe. Tan slo mantener una lista de los
ms significativos se ha convertido en un
reto, ya que ms y ms pases e
instituciones estn diseminando sus
conocimientos para compartirlos con
nuevos grupos. Los Ministerios de
Relaciones Exteriores, por ejemplo,
intercambian profesores entre pases para
sus cursos regulares. Este dinamismo en
materia de capacitacin se demuestra con
el hecho de que, en el sector salud, la
OPS/OMS slo puede mantener una lista
de los eventos a los cuales ofrece su
apoyo tcnico o material.
En los ltimos aos la capacitacin se
ha extendido a las universidades de la
Regin, tanto pblicas como privadas. En
algunas instituciones se ha logrado
introducir el tema de los preparativos
para desastres en los planes de estudio de
las escuelas de salud pblica, medicina y
enfermera. Se han iniciado actividades

60
 Recuadro 5.9

ESTUDIANTES DE ADMINISTRACIN DE DESASTRES

Capacitacin para capacitadores
El Programa de Capacitacin de OFDA/USAID se inici en mayo de 1988 con tres tipos de cursos que utilizan metodologas de
capacitacin interactiva: Curso para Instructores, Administracin para Desastres y, recientemente, Evaluacin de Daos y
Anlisis de Necesidades. Se han capacitado ms de 3.200 personas tanto de Amrica Latina como del Caribe mediante 139
cursos, de los cuales 104 han sido a nivel nacional y 35 a nivel regional o subregional.
Un hecho sobresaliente en este programa es que la mayor parte de las actividades a nivel nacional se realizan con fondos que
cada pas ha destinado para ello, lo que evidencia el grado de inters y compromiso adquirido. OFDA/USAID contina
financiando las actividades a nivel regional y subregional. Despus de seis aos de iniciado el programa en la Regin, se cuenta
con recursos humanos bien capacitados y metodologas de enseanza-aprendizaje, as como una red de administradores para
casos de desastre.

Hacia una generacin de futuros profesionales en preparativos para desastres

Los Centros Colaboradores de la Organizacin Mundial de la Salud forman parte de una red interinstitucional mundial para
apoyar las actividades de cooperacin tcnica de la Organizacin. En 1988, la Facultad Nacional de Salud Pblica de la
Universidad de Antioquia (Colombia) fue designada como un Centro Colaborador de la OPS/OMS en Preparativos para
Emergencias, con el fin de promover en los institutos acadmicos o profesionales de Amrica Latina y el Caribe la incorporacin
de la enseanza de pregrado y posgrado sobre los preparativos para situaciones de emergencia y las actividades de
administracin de desastres.
Este reconocido centro acadmico lleva a cabo la capacitacin, investigacin y difusin de informacin dentro del marco de
las actividades de la OPS/OMS.

Funcionarios de las Naciones Unidas se convierten en alumnos

El personal de las Naciones Unidas y de agencias claves a nivel nacional est aprendiendo a proveer una respuesta organizada
y coordinada cuando se les solicita por una emergencia o cuando se requiere asistencia humanitaria. El Programa de Capacita-
cin en Manejo de Desastres (DMTP) se origin como una iniciativa conjunta entre el PNUD y el Departamento de Asuntos
Humanitarios (DAH, antes UNDRO) y fue lanzado en 1990, como un aporte para el cumplimiento de las metas del DIRDN. El
Centro para la Administracin de Desastres de la Universidad de Wisconsin, Estados Unidos, elabor el material educativo para
el programa.
El objetivo de estos cursos es alcanzar a las Oficinas de las Naciones Unidas e instituciones nacionales en 60 pases del
mundo altamente vulnerables a desastres naturales. El programa colabora con organismos regionales y nacionales con
experiencia en administracin de desastres. En las Amricas, la OPS/OMS y la OEA han colaborado en el desarrollo de cursos a
nivel de los pases, y a nivel subregional para el Caribe y Amrica del Sur. Se han dado cursos en Barbados, Chile, Colombia,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Per y la Repblica Dominicana.
Asimismo, el DMTP ha creado conciencia sobre el impacto negativo que los desastres ocasionan en los esfuerzos de desa-
rrollo socioeconmico de los pases y ha impulsado la presentacin de estudios de casos, protocolos de investigacin y
proyectos al PNUD, por parte de los pases, para su consideracin y posible financiamiento.

Fuentes: OFDA/USAID; OPS/OMS.

61
 Recuadro 5.10

ACOPIO DE INFORMACIN PARA LOS USUARIOS: CENTRO

DE DOCUMENTACIN DE DESASTRES

E n 1990, la OPS/OMS estableci el Centro de Documentacin de Desastres (CDD) en San Jos, Costa Rica, con el apoyo
de la Comisin Nacional de Emergencia. El Centro se cre para proporcionar documentos y material de capacitacin en
desastres, particularmente en espaol, que fuera especialmente relevante para la Regin. Uno de los retos ms ambicio-
sos fue la ubicacin de la informacin existente, puesto que era comn encontrar escritorios y oficinas inundadas de documentos
valiosos, los cuales, en su mayora, eran archivados y olvidados.
Hoy da, los profesionales y estudiantes de Amrica Latina y el Caribe pueden analizar las diferentes facetas del tema de los
desastres desde diversas perspectivas. Estos usuarios no slo requieren la informacin ms actualizada, sino que ellos mismos
producen estudios que sus contrapartes en otros pases deberan conocer.
El CDD otorga prioridad a la difusin y distribucin de la documentacin existente, brindando todas las facilidades posibles al
interesado para que obtenga lo que necesita. Para ello se utilizan diferentes procedimientos que van desde los ms tradicionales
hasta las nuevas tecnologas disponibles en el campo de la informacin automatizada. Para inventariar la coleccin del Centro, se
ha creado una base de datos, mediante el programa MICROISIS, desarrollado por UNESCO. A mediados de 1994, la base contena
5.000 documentos y un crecimiento aproximado de 1.500 por ao. Esta base de datos se encuentra disponible en forma impresa
por medio de DESINDEX, una lista cronolgica de las adquisiciones del Centro; BIBLIO-DES, que es un ndice biblio-grfico por
tema; y en el disco compacto LILACS de la OPS, que se distribuye en Amrica Latina y el Caribe a travs de BIREME, el Centro de
Informacin en Ciencias de la Salud para Amrica Latina y el Caribe.
La reduccin de los desastres no es un asunto que slo concierne al sector salud, sino que requiere de un enfoque
multisectorial que cubra temas que van desde la geologa hasta la economa, desde el diseo sismo-resistente de viviendas y obras
pblicas hasta el diseo de un plan de estudios en desastres para una facultad de ingeniera civil. El Centro recibe una gran
cantidad de solicitudes de documentos no relacionados con la salud, que no puede satisfacer en este momento. Para ampliar el
alcance del Centro de Documentacin de Desastres, de manera que pueda servir a usuarios fuera del sector salud, se requiere que
las instituciones dedicadas a la investigacin, legislacin y asistencia en desastres recolecten informacin de todas las fuentes
posibles e integren los diferentes enfoques en prevencin y mitigacin de desastres de las diversas profesiones y reas cientficas.
Fuente: OPS/OMS.

similares en las carreras de comunicacin La incorporacin de la administracin

social, educacin y, recientemente,
ingeniera y arquitectura. Un estudio
realizado en 1991 por el Centro
Colaborador de la OMS en Medelln,
Colombia, muestra que aproximadamente
el 80% de las escuelas de salud pblica en
Amrica del Sur ha incluido en sus
programas de estudio el tema de los
aspectos de salud en relacin con los
desastres. En el Caribe, 20% de las
escuelas de salud pblica ofrecen cursos
intensivos sobre este tema, en adicin al
curso bimestral sobre medicina de
desastres que se imparte en Barbados.
de desastres a los planes de estudio
favorece el uso de un lenguaje comn
entre los profesionales. El desarrollo
tecnolgico y cientfico en los pases
genera un amplio volumen de informacin
sobre desastres que debe compartirse. La
importancia del uso de terminologa y
lenguaje comunes no debe subestimarse
(Recuadro 5.10).
La comunicacin y el intercambio de
informacin son esenciales para el
manejo adecuado de los desastres. En este
campo, Amrica Latina y el Caribe han
obtenido muchos xitos, a pesar de las

62
difciles circunstancias a causa de los
conflictos civiles en Amrica Central o los
problemas fronterizos en Amrica del Sur.
Estos logros se deben en parte a las
reuniones peridicas que se organizan
subregionalmente, las cuales dan a los
profesionales la oportunidad de examinar
avances e identificar soluciones a
problemas comunes. Estas reuniones,
diseadas en un principio para los
encargados de los programas de desastres
en los Ministerios de Salud, se han
ampliado para incluir la participacin de
otros sectores como defensa civil,
relaciones exteriores y la Cruz Roja.
Recientemente, la iniciativa del sistema
de las Naciones Unidas para desarrollar
un programa de capacitacin sobre
administracin de desastres (DMTP) a
nivel global, ha aumentado la colabora-
cin de las agencias de las Naciones
Unidas con las instituciones nacionales.
LA SITUACIN ACTUAL: DE LOS
PREPARATIVOS HACIA LA
PREVENCIN Y LA MITIGACIN
La etapa de preparacin condujo a un
nuevo concepto de organizacin para
desastres, y los pases comenzaron a
establecer entes coordinadores a nivel
nacional con enfoques ms integrales.
Estas organizaciones civiles,
multidisciplinarias y cientficas tienen el
mandato de regir, normalizar y coordinar
las polticas de prevencin, mitigacin y
preparacin, dejando la respuesta a las
instituciones existentes para tal propsito,
como las fuerzas armadas, la Cruz Roja,
cuerpos de bomberos y otras similares.
A su vez, el concepto de defensa civil
tambin est cambiando hacia un
panorama global de la reduccin de los
desastres. Instituciones como el Sistema
Nacional de Proteccin Civil de Mxico
(SINAPROC), creado despus del
terremoto de 1985, y su homloga en
Panam, representan sistemas de
proteccin civil que han sustituido a las
63
oficinas de defensa civil, dedicndose no
slo a la respuesta ante desastres sino a la
formulacin de polticas para las
comunidades y sus instituciones a todo
nivel. De esta forma, estas entidades
motivan a las comunidades a protegerse
ellas mismas de las amenazas naturales y
de las provocadas por el hombre, Foto: Waak, OPS/OMS
mediante el conocimiento de los riesgos y
la organizacin para la preparacin,
prevencin y mitigacin de desastres.
INICIATIVAS ESPECIALIZADAS
DE PREPARATIVOS
El desarrollo actual de las actividades Una de las
de preparativos ha conducido a la
ejecucin de proyectos especializados, en grandes
los cuales se busca solventar las
necesidades con la tecnologa, la ventajas de un
participacin local, la autogestin y el
carcter multisectorial. Estas iniciativas se programa
estn desarrollando en las siguientes
reas: escolar sobre
educacin bsica
medios de comunicacin los desastres es
sistemas de alerta temprana
aprovisionamiento de agua y que no
saneamiento
manejo de suministros de socorro requiere
(SUMA)
preparativos hospitalarios grandes
La educacin escolar para casos inversiones
de emergencia
Los nios son especialmente iniciales de
vulnerables a los desastres. Por muchos
aos los gobiernos, las instituciones tiempo y
nacionales y los organismos
internacionales han reconocido las dinero, puesto
ventajas de formar a la poblacin escolar
en preparativos para desastres. El que se desarro-
principal objetivo de este entrenamiento
es ensear a los nios a protegerse en lla integrado a
caso de que ocurra un desastre, y
paralelamente ellos se convierten en los planes de
diseminadores de una cultura de
preparacin ante los desastres. Aunque no estudio.
se ha logrado an el nivel de preparativos
 Recuadro 5.11

LA PREVENCIN DE DESASTRES EN ESCUELAS Y HOSPITALES TAMBIN ES COSA TUYA

P ara promover el DIRDN, las Naciones Unidas crearon el Da Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales,
que se celebra cada ao el segundo mircoles de octubre. El lema de la celebracin de 1993 fue La prevencin de
desastres en escuelas y hospitales tambin es cosa tuya, con el fin de crear conciencia sobre la importancia que tienen
estas edificaciones tanto en la vida cotidiana de la comunidad comoy especialmenteen caso de desastre. Esta celebracin
ofreci perspectivas estimulantes para lograr que el tema de los desastres se incluya de manera permanente en los planes y
programas escolares, y que la educacin para desastres sea un componente de la poltica educacional de los pases. Tambin se
promovi el papel de maestros, estudiantes, personal de hospitales, ingenieros, arquitectos y constructores, como lderes en la
organizacin y ejecucin de los planes para desastres en la comunidad.
Fuente: DIRDN.

Recuadro 5.12

EL PAPEL DE LA PRENSA EN LOS DESASTRES: HAY QUE CUBRIR LO IMPORTANTE

U n estudio de ocho diarios de noticias realizado por la

Universidad de Costa Rica sobre el tratamiento que la
prensa escrita ofreci en 1990 al sismo de Cbano,
Puntarenas, concluy que estos medios dedican 56% del espacio a
un enfoque informativo sensacionalista-alarmista. En la noticia se
describen las zonas afectadas, las particularidades de los daos en
las edificaciones, las caractersticas de los heridos, el nmero de
heridos o muertos y las prdidas sufridas en infraestructura y
actividades productivas.
Es cierto que la ciudadana debe y quiere conocer esta
informacin. Sin embargo, el nfasis otorgado a la orientacin
sensacionalista y mercantil conlleva un descuido de las
explicaciones, del anlisis de los fenmenos y de la labor educativa
en general, resultando en escasa comprensin y temor del pblico.
Las explicaciones aparecen con menor frecuencia y bajo la forma
Foto: Vizcarra, OPS/OMS

de reportajes, con enfoques en funcin del ambiente y la

comunidad, y representan el 31% del total del espacio en los diarios
dedicado a informacin sobre los desastres. Los semanarios
cumplen mejor la funcin explicativa, destinando a los reportajes un
57%, pero al igual que los diarios, la informacin con fines de mitigacin y prevencin es insuficiente.
La prensa escrita en general destina un mnimo de espacio a las acciones de mitigacin de sismos y a las acciones preventivas, pero
en promedio stas aparecen slo una vez en cada diario en los das consecutivos al evento. La importancia de la prevencin es
abordada en editoriales, donde se insta a las autoridades y profesionales a asumir un papel determinante con sus decisiones sobre la
prevencin. Sin embargo, parte del problema obedece al difcil acceso a las fuentes cientficas confiables, ya que estn menos
disponibles que los materiales sensacionalistas.
Fuente: M. Bermdez, 1991.

64
que se tiene en el Japn, por ejemplo, los
programas escolares iniciados en los aos
ochenta en la Regin han dado resultados
positivos en pases como Chile, Colombia,
Costa Rica y Venezuela.
Estos pases han podido ejecutar estos
programas porque cuentan con la
voluntad poltica de parte de las
instituciones nacionales, y con el apoyo de
los educadores, quienes son los que
deciden.
Una de las grandes ventajas de un
programa escolar sobre desastres es que
no requiere de grandes inversiones
iniciales de tiempo y dinero, puesto que
se desarrolla integrado a los planes de
estudio.
UNESCO apoya programas de evacua-
cin y preparacin ante emergencias en
varios pases, en colaboracin con los
Ministerios de Educacin y organizaciones
de emergencia. ONG nacionales (como
FUNDAPRIS en Venezuela) e
internacionales (como Compaeros de las
Amricas en Ecuador y Amrica Central)
han ayudado a los Ministerios de
Educacin a desarrollar programas de
preparativos para desastres en muchas
escuelas.
El uso de programas de educacin
escolar como instrumentos del cambio
permitir formar a una nueva generacin
de lderes, cientficos, trabajadores de la
salud y maestros que estarn mejor
preparados para enfrentar los desastres
futuros (Recuadro 5.11).
Los medios de comunicacin
Los medios de comunicacin colectiva
determinan en gran medida la forma en
que la gente reacciona ante los desastres,
ya que la comunidad depende de la
informacin para tomar decisiones.
Consecuentemente, varios pases de la
Regin han iniciado programas de
capacitacin dirigidos a periodistas, sobre
su responsabilidad en la preparacin de la
comunidad ante los desastres (Recuadro
5.12). Aunque Costa Rica, Honduras y
Colombia, entre otros, han tenido
provechosas experiencias con seminarios
y talleres para medios de comunicacin
nacionales, los logros con la prensa y los
canales de televisin internacional han
sido menos satisfactorios. Se requiere de
un esfuerzo ms incisivo y ambicioso de
toda la Regin, con el apoyo de las
agencias de las Naciones Unidas, para
garantizar que, durante un desastre, la
informacin correcta sea distribuida y
utilizada eficazmente por los medios. Este
podra ser un excelente tema para un
prximo Da Internacional para la
Reduccin de los Desastres Naturales.
Sistemas de alerta temprana
En la Regin se han hecho notables
avances en el desarrollo de sistemas de La gente no
monitoreo y de alerta temprana, tanto
para fenmenos de origen geolgico crey que el
como hidrometeorolgico (Recuadro
5.13). Sin embargo, el establecimiento de volcn fuera a
sistemas de alerta temprana sirve de poco
a no ser que se cuente con capacidad explotar . . .
para difundir la alerta a la poblacin.
Los pronsticos del tiempo son ahora Pensaron que
ms precisos desde el punto de vista tcnico
y permiten predecir con algn grado de las advertencias
certeza los sitios que sern afectados por
tormentas tropicales, por ejemplo, aunque eran cosa de
esto no implica que se tenga el tiempo
suficiente para evacuar a una poblacin. Las algunos
rdenes de evacuacin basadas en
pronsticos imprecisos pueden provocar alarmistas
problemas polticos y afectar la credibilidad
de la oficina que emite la orden. que queran
En 1985, cuando el volcn Nevado del
Ruiz en Colombia caus la muerte de casi sembrar pnico
23.000 personas, los cientficos ya haban
previsto lo que poda ocurrir. El entre la
Observatorio en Manizales estaba en alerta
y el mapa de amenaza volcnica potencial poblacin.
haba sido diseado y actualizado,
(Nosotros la Gente
sealando los lugares que seran afectados del Volcn, 1988).
en caso de una erupcin. Las autoridades
nacionales estaban conscientes del
problema, pero cuando el aviso de alerta
lleg a las autoridades locales en las reas
65

El volcn Galeras en que iban a ser afectadas, ste no se tom
Colombia es uno de en serio. La gente no crey que el volcn
los siete volcanes fuera a explotar porque se trataba de un
identificados por el fenmeno desconocido e impredecible.
DIRDN como de alto Pensaron que las advertencias eran cosa
riesgo. Seis de algunos alarmistas que queran
cientficos perecieron sembrar pnico entre la poblacin
a causa de una (Nosotros la Gente del Volcn, 1988).
erupcin inesperada, Como resultado de esta tragedia,
mientras conducan Colombia desarroll sistemas de alerta y
una investigacin en avisos a nivel local y municipal, en
enero de 1993. coordinacin con los institutos cientficos
a nivel nacional.
El propsito principal de obtener infor-
macin de los sistemas de alerta temprana
es salvar vidas (Recuadro 5.13). Cada
ao, cuando empieza la estacin de hura-
canes en el Caribe, tambin se inician las
campaas de divulgacin masiva sobre
cmo prepararse ante un posible huracn
66
Foto: Cardona, DNPAD (Colombia)
y responder a los avisos de alerta. Estos
conocimientos refuerzan un conocido
refrn caribeo que en castellano sera
ms o menos as:
Junio, demasiado temprano,
Julio...en espera,
Agosto...no falta!
En septiembre...recuerda,
En octubre...todo pas.
O no. Muchos huracanes han ocurrido
en el mes de octubre.
La Organizacin Meteorolgica Mun-dial
(OMM) de las Naciones Unidas ha
brindado cooperacin tcnica a muchos
pases de la Regin para mejorar sus
servicios meteorolgicos o sistemas de
control de inundaciones. Actualmente, con
el apoyo del gobierno finlands, la OMM y
el Comit Regional de Recursos Hdricos,
se desarrolla el Proyecto para la
Rehabilitacin y Mejoramiento de los
Servicios Meteorolgicos e Hidrolgicos
del Istmo Centroamericano (PRIMSCEN),
para rehabilitar y mejorar estos servicios
en Amrica Central.
En Jamaica se han ejecutado varios
proyectos sobre control de inundaciones,
incluyendo mapeo de zonas inundables,
mejoramiento de las prcticas de control
y desarrollo de un sistema de pronstico y
alerta contra inundaciones. Asimismo, en
la Repblica Dominicana se ha iniciado
un programa de manejo de embalses y
control de inundaciones en la cuenca del
ro Yaque del Sur. En el Brasil se ejecuta
un proyecto de monitoreo para el ro
Tocantins en la cuenca amaznica, y en el
estado de Ro de Janeiro se trabaja en un
sistema de pronstico y alerta para el
control de inundaciones como parte de un
sistema de manejo integrado de recursos
hdricos, y un programa de recuperacin
de ros y cuencas hidrogrficas (Recuadro
5.14).
Se han desarrollado redes y sistemas de
monitoreo ssmico a nivel nacional y
regional, principalmente por parte de
universidades u observatorios
vulcanolgicos y sismolgicos. A nivel
nacional, el Centro Peruano-Japons de
Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de
Desastres en Per (CISMID) y el Centro
Nacional para la Prevencin de Desastres
en Mxico (CENAPRED) han instalado
redes de sismgrafos y acelergrafos con
apoyo del Japn. Otras organizaciones
regionales que han mejorado los sistemas
de monitoreo son el Centro Regional de
Sismologa para Amrica del Sur
(CERESIS), CEPREDENAC y el Centro
Sismolgico de la Universidad de las
Indias Occidentales (SRU), en Trinidad. La
Organizacin Meteorolgica Caribea,
conformada por 16 gobiernos caribeos
de habla inglesa, tiene la responsabilidad
de emitir alertas a los miembros que no
tengan capacidad para el pronstico,
67
puesto que se ha acordado que no todos
los miembros deben necesariamente
contar con este sistema.
Sistemas de abastecimiento
de agua y saneamiento
Aunque el pblico y los medios de
comunicacin enfocan su atencin casi
exclusivamente en las muertes y los
heridos resultantes de un desastre natural,
estos problemas son de duracin limitada.
Sin embargo, los efectos de los desastres
sobre la provisin de agua potable pueden
afectar ms vidas y es difcil que se
solucionen en pocos das. Despus del
terremoto de Mxico en 1985, unos 2
millones de personas, la quinta parte de la
poblacin de la capital del pas, qued sin
agua. En esa poca, la ciudad tena el
sistema hidrulico ms grande y complejo
del mundo y el restablecimiento normal
del servicio a la poblacin se logr
despus de 40 das de trabajo continuo
durante 24 horas diarias.
En la mitad del decenio de 1980, los
pases de Amrica Latina y el Caribe
adoptaron como prioridad la prepara-
cin de las autoridades encargadas del
agua potable y del saneamiento ambiental.
Se inici la capacitacin de los recursos
humanos en tcnicas administrativas
modernas, especialmente en los mtodos
de planificacin y manejo de riesgos, con
el apoyo del Centro Panamericano de
Ingeniera Sanitaria y Ciencias del
Ambiente (CEPIS), con sede en Lima,
Per, y utilizando material cientfico
desarrollado con el aporte de la
OPS/OMS.
En el Per, las empresas de agua estn
experimentando con nuevas metodologas
de ejecucin de planes de emergencia.
Los resultados obtenidos en la empresa
Lima-SEDAPAL se difundieron en otros
pases de la Regin. Tambin se han
formulado planes de contingencia y otras
actividades relacionadas en Argentina,
Chile y Ecuador. Mxico ha puesto
particular nfasis en esta prioridad,
 Recuadro 5.13

EL XITO DE LA ALERTA TEMPRANA EN CUBA

Q uizs uno de los mejores ejemplos de un sistema de alerta temprana, que utiliza tecnologa apropiada y que ha sido
desarrollado a nivel comunitario, se da en Cuba. Huracanes y tormentas que afectaron a la isla recientemente causaron
daos severos y prdidas econmicas, pero, sorprendentemente, pocas vidas se perdieron. Un sistema eficiente de
monitoreo de niveles de inundaciones y de pronstico regional de huracanes, junto con una poltica firme y clara de
la evacuacin a tiempo de reas de riesgo potencial, merecen el crdito por las pocas muertes ocurridas. Esta circunstancia
gener dos aspectos negativos inesperados: la poca cobertura por parte de los medios de comunicacin masiva y un reducido
apoyo de la comunidad de donantes.
Fuente: OPS/OMS.

Recuadro 5.14

PLAN DE VIGILANCIA DE CUENCAS DEL ATLNTICO, PROVINCIA DE LIMN, COSTA RICA

L as cuencas hidrogrficas a lo largo de la costa

atlntica de Costa Rica son susceptibles a fre-
cuentes inundaciones, dado que la zona recibe
una precipitacin anual promedio de 4.000 milmetros.
La vulnerabilidad ante inundaciones se exacerb como
consecuencia del terremoto ocurrido en abril de 1991,
ya que la cubierta vegetal se perdi y enormes
cantidades de sedimentos se acumularon en los cauces,
provocando un aumento de los niveles de inundacin.
Los deslizamientos ocasionados por el terremoto y las
aguas remanentes en las zonas bajas se consideraron
Foto: Waak, OPS/OMS

factores de riesgo para condiciones severas de

inundacin en las prximas estaciones lluviosas.
A fin de reducir estos riesgos, se ejecut un Plan de
Vigilancia de Cuencas para monitorear eventos
geolgicos e hidrometeorolgicos en la regin atlntica. Se instalaron 19 puestos ubicados estratgicamente provistos de equipo
de comunicacin y para mediciones de lluvia y nivel de los ros, operados por miembros de las comunidades, que constituyen
en su mayora asentamientos indgenas. De esta manera se asegura que la alerta por inundaciones serias se comunique con
prontitud a las comunidades.
El objetivo principal del Plan, que es diseminar el riesgo de muerte por inundaciones y avalanchas, se ha cumplido con xito.
Una muestra de ello es que en los ltimos cuatro aos se han presentado inundaciones extraordinarias, las ms graves de los
ltimos 70 aos, y slo han fallecido tres personas.
Es importante destacar que el Plan ha recibido apoyo tcnico y econmico de organismos regionales e internacionales como
CEPREDENAC y UNICEF, y que su coordinacin recae en el Sector Hidrometeorolgico de la Comisin Nacional de Emergencias.
Fuente: CNE (Costa Rica).

68
efectuando actividades de preparacin
para desastres en las empresas de cuatro
grandes ciudades: Monterrey, Tijuana,
Guadalajara y la capital. El tema se ha
incluido en los planes de estudio de
facultades de ingeniera sanitaria,
ambiental y civil de algunas universidades
del Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico,
Per y Venezuela, y ha tomado
importancia en las organizaciones
regionales, como la Asociacin
Interamericana de Ingeniera Sanitaria
(AIDIS), la cual est desempeando un
papel de vanguardia en la capacitacin y
la preparacin para este sector.
SUMA: administracin
de suministros de socorro
Para poner fin al caos y solucionar el
vasto y complejo problema del manejo de
los suministros de socorro, la OPS/OMS,
con el apoyo del Gobierno de los Pases
Bajos, ha diseado el Proyecto de Manejo
de Suministros (SUMA). Inmediatamente
despus de un desastre natural de gran
magnitud se reciben grandes cantidades
de donativos de productos farmacuticos,
suministros mdicos y de socorro en
general, que vienen desde otras zonas del
pas afectado o del exterior. La mayora de
las donaciones no han sido solicitadas y
su utilidad, de acuerdo con las necesi-
dades inmediatas, es cuestionable. Los
abrumadores problemas de logstica
hacen que el pas afectado por el desastre
no pueda clasificar estos donativos, los
cuales fcilmente llenan las bodegas.
Conocer el contenido de los envos
permite al pas y a la comunidad
internacional donante administrar
eficazmente los suministros de socorro
despus de un desastre. Los objetivos
principales de SUMA son desarrollar y
mantener la capacidad nacional y regional
para el manejo de las donaciones de
suministros y equipo; facilitar la
distribucin de los suministros clave,
identificndolos claramente a su arribo, y
asistir a los pases vecinos en la formacin
69
de equipos capacitados para colaborar en
el lugar del desastre. Con este propsito
se ha capacitado a ms de 400 personas
en Centroamrica, la regin andina y el
Caribe.
La importancia de este proyecto no
radica en su alto contenido tecnolgico
(red de computadoras porttiles,
telecomunicacin y otros insumos), sino
en el enfoque de desarrollo de la capaci-
dad nacional con el apoyo planificado de
los pases vecinos. Este es un concepto
crtico en una poca en que la comunidad
internacional, en el caso de los pases
occidentales, muestran una tendencia a Conocer el
exportar sus propios expertos y tecnologa
para solucionar los problemas, reales o contenido de
percibidos, creados por los desastres.
los envos
Preparativos hospitalarios
A pesar de la prdida de ms de 20.000 permite al pas
camas como resultado de desastres en los
ltimos 20 aos, nunca se ha justificado el y a la
uso de hospitales de campaa y equipos
mdicos provenientes de pases comunidad
desarrollados. Existen ms de 13.000
hospitales en la Regin, y en muchos internacional
pases los recursos nacionales o locales
son suficientes para responder de manera donante
rpida a cualquier demanda causada por
desastres. La clave para esta administrar
autosuficiencia ha sido la capacitacin del
personal hospitalario. En la dcada de los eficazmente los
ochenta, el sector salud y la OPS/OMS
impulsaron en gran escala los suministros de
preparativos hospitalarios para desastres,
en virtud de los cuales se elaboraron y socorro despus
practicaron planes hospitalarios y se
efectuaron simulacros de emergencia en de un desastre.
hospitales en tanto que los aspectos de
salud en casos de desastres se
convirtieron en parte de la educacin de
profesionales de la salud.
Con el inicio del Decenio Internacional
para la Reduccin de los Desastres
Naturales, la mayor parte de los hospitales
de las ciudades ms grandes de las
Amricas cuentan con planes de emer-
gencia para desastres externos e internos,
 Foto de la pgina con la organizacin de los servicios en
opuesta: situaciones de emergencia, y con los
La ayuda criterios y medidas para la evacuacin de
internacional las instalaciones. Sin embargo, los
puede ser al trabajadores del sector salud tambin
mismo tiempo una estn conscientes de la elevada vulnera-
bendicin y un bilidad de las viejas edificaciones en las
problema. La que trabajan y de lo poco que se ha hecho
abundancia de para reducir este riesgo.
donativos de
suministros LA MORALEJA DE LOS
mdicos mantuvo PREPARATIVOS
ocupado al
personal de salud Mantener vigente un estado de
mexicano, preparacin para desastres ao tras ao
al margen de puede ser un reto, especialmente en los
otras tareas ms pases que experimentan largos perodos
apremiantes. de relativa calma entre una emergencia y
otra. El progreso logrado por Amrica
Foto: Vizcarra, OPS/OMS Latina y el Caribe, en muchos casos
espectacular y en un plazo relativamente
corto, se debi al esfuerzo de coordina-
cin de los organismos gubernamentales y
a la existencia de planes preparados,
probados y evaluados con anticipacin.
Sin embargo, no se debe caer en la
trampa de creer que un pas o una
71
comunidad estn preparados simplemente
porque existe una ley o un plan para
casos de desastre. En muchos casos, estos
planes son simplemente ejercicios en el
papel, que no han sido probados o
ensayados. Para que contribuyan
verdaderamente a la preparacin, estos
planes deben representar el consenso de
todos los actores involucrados. Los
preparativos dependen de las personas y
de las instituciones que los organizan.
Aunque la mejor respuesta ante los
desastres proviene de los niveles local o
regional, los preparativos ms efectivos,
sobre todo en el Caribe y en Amrica
Central, son los colectivos mediante La reduccin
esfuerzos interpas. Y la asistencia ms
eficaz slo se logra por medio del apoyo de desastres
para las iniciativas nacionales de
preparacin. debe ser una
Los preparativos por s solos no son
suficientes para suplir las necesidades de prioridad,
los pases y sus expectativas en cuanto a la
reduccin de los efectos de los desastres. y la mitigacin
La reduccin de desastres debe ser una
prioridad, y la mitigacin y prevencin y prevencin
son las claves para alcanzar esa meta.
son las claves
para alcanzar
esa meta.
 CAPTULO 6
UN PASO ADELANTE DE
LOS DESASTRES: MITIGACIN
Y PREVENCIN
E n la maana del 19 de septiembre
de 1985, la ciudad de Mxico se
vio sorprendida por lo que se ha
considerado como el terremoto ms
destructivo del siglo en la ciudad, seguido
MITIGACIN DE por rplicas de gran magnitud. Al
DESASTRES observar fotografas y otros documentos
de los efectos que tuvo este terremoto
Las medidas sobre edificaciones y servicios pblicos
de mitigacin vitales, la gente se preguntaba, cmo fue
pueden reducir posible que edificios modernos, diseados
los efectos de acuerdo con un estricto cdigo,
fsicos, sociales colapsaran y cobraran tantas vctimas?
y econmicos (Cuadro 6.1.) La justificacin, para los
de los desastres tcnicos, se encontr en los inusuales
hasta niveles efectos de amplificacin por parte de los
manejables, suelos de la ciudad, especialmente en su
contribuyendo zona central, que se sumaron a una
as al desarrollo subestimacin de los parmetros de
a largo plazo. diseo para torsin en edificios
Si bien estas asimtricos y, probablemente, a vicios en
medidas de las prcticas constructivas.
mitigacin Desde el punto de vista de la ciencia, el
pueden parecer enigma estaba resuelto, pero para el
costosas, slo sector salud lo ocurrido implic la
representan tragedia de atender a los sobrevivientes,
una pequea recuperar los cadveres y vigilar el
fraccin del suministro de agua. El Hospital Jurez,
costo total de cuyo espectacular colapso ocup las
un proyecto si primeras planas de los noticiarios
se incluyen en la alrededor del mundo, cobr las vidas de
etapa de diseo. pacientes, visitantes y trabajadores de la
salud, a pesar de ser un edificio
relativamente moderno y, lo ms grave, de
contar con un plan de emergencia.
La destruccin de este hospital, sumada
al derrumbe de la Torre de Gneco-
72
Obstetricia del Hospital General y a severos
daos en otros hospitales, dej fuera de
servicio por lo menos 5.000 camas
hospitalarias cuando ms se las
necesitaba. La recuperacin de este
servicio tard ms de dos aos. De la
destruccin surgi otra interrogante: es
suficiente contar con planes de
emergencia para hospitales y servicios
esenciales si no hay garanta del
comportamiento de las estructuras que
albergan a estos servicios?
La respuesta, que parece muy lgica Foto: de Ville de Goyet,
OPS/OMS
despus de que ocurri la tragedia,
propici en Mxico el ambiente para un
proceso en el que actualmente se
encuentran inmersos la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe,
enfocado hacia la mitigacin de los
desastres. A finales de la dcada de los
ochenta se comenzaron a consolidar los
conceptos de prevencin y mitigacin
como elementos fundamentales en el
manejo de los desastres.
La mitigacin de desastres naturales
puede definirse como el conjunto de
medidas que se toman antes de un evento,
para reducir al mnimo las prdidas
humanas y materiales. La mitigacin no
sera causa de preocupacin hoy da si los
colonizadores de Amrica Latina y el
Caribe hubieran estado familiarizados con
el entorno y hubieran asentado sus
poblaciones en los sitios ms seguros en
vez de hacerlo en las reas ms atractivas
y ventajosas. Tiempo despus descubrie-
ron, a un costo elevado en trminos de
 vidas humanas e infraestructura perdidas, Cuadro 6.1
que algunas de estas zonas y edificaciones
eran susceptibles a ser arrasadas por Nmero y tipo de edificaciones daadas,
erupciones volcnicas, terremotos, Mxico, D.F., 1985.
huracanes e inundaciones frecuentes.
Entre los ejemplos de esta falta de Tipo de edificaciones No. %
previsin por desconocimiento puede Oficinas pblicas 765 11,5
citarse la Antigua Ciudad de Guatemala, Escuelas 1.657 24,9
afectada varias veces por terremotos Hospitales y centros de salud 892 13,3
desde tiempos de la colonia. Sin embargo, Cines y teatros 75 1,1
las autoridades de ese entonces Edificios particulares 1.133 17,1
recurrieron a las regulaciones para la Centros deportivos 11 0,2
adopcin de medidas de seguridad con el Puente peatonal 1
PREVENCIN fin de reducir los daos en eventos Mercados 1.785 26,9
DE DESASTRES posteriores, como limitar la altura de las Obras viales 310 4,7
construcciones, planificar el uso del suelo
La prevencin de y disear plazas y calles ms amplias. Sin TOTAL 6.630 100,0
desastres incluye definirlo como tal, procuraban mitigar los Fuente: Basado en el Informe de la Comisin Metropolitana de Emergencia de la
aquellas efectos de los desastres. ciudad de Mxico. Octubre de 1985.
actividades El crecimiento poblacional ha contri-
destinadas a buido a la proliferacin de asentamientos
proveer proteccin humanos en zonas no aptas por la prevencin de desastres. Organizaciones
permanente contra presencia de amenazas naturales. En este como la Comisin Econmica para
los desastres, contexto, los programas dirigidos a la Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el
mediante el mitigacin de desastres empiezan a Banco Mundial, el Banco Interamericano
control de los convertirse en un aspecto fundamental de de Desarrollo (BID) y otras instituciones
efectos del la planificacin del desarrollo. En virtud de temtica socioeconmica, as como
fenmeno. de esta tendencia irreversible, la algunas empresas aseguradoras, han
Dependiendo de la Organizacin de las Naciones Unidas iniciado la ejecucin de estudios en este
factibilidad tcnica decidi promulgar la dcada de los sentido, de los cuales an no se tienen
y de la relacin noventa como el Decenio Internacional resultados. Una de las estrategias del
costo/beneficio, la para la Reduccin de los Desastres DIRDN es involucrar a estas instituciones
inversin en Naturales (Recuadro 6.1). en el estudio de la rentabilidad a mediano
medidas de De lo anterior, surgen dos preguntas y largo plazo de las inversiones en las
prevencin se importantes: son las medidas de medidas de mitigacin y prevencin de
justifica en reas mitigacin y prevencin vlidas desde el desastres, como parte de la planificacin
afectadas punto de vista de un anlisis costo- para el desarrollo sustentable de cada
frecuentemente por beneficio de la inversin? Antes de buscar pas.
desastres. la respuesta, cabe otra pregunta: pueden Los efectos de los desastres, al menos
los pases darse el lujo de perder valiosas en lo referente a prdidas sociales y
Fuente: ONU/DAH y OPS/OMS vidas humanas, millonarias inversiones en econmicas, deberan despertar a
infraestructura y servicios en caso de gobiernos y agencias hacia la necesidad
desastre, slo por no haber invertido en de reducir el impacto en lugar de
medidas de mitigacin durante la prepararse slo para responder. Sin
planificacin, el diseo y la ejecucin de embargo, los programas de mitigacin
las obras? para un nivel nacional, como proyectos a
Todava no existen estudios slidos que mediano y largo plazo, no proporcionan
justifiquen, en trminos de costobeneficio, resultados visibles para lderes polticos.
mayores inversiones en mitigacin o El mismo razonamiento se aplica a un

74
 Recuadro 6.1

METAS DEL DECENIO INTERNACIONAL PARA LA REDUCCIN DE DESASTRES NATURALES

E l principal objetivo del DIRDN es lograr que, para el ao 2000, todos los pases incluyan en sus planes de desarrollo
sustentable lo siguiente:
Exhaustivas evaluaciones nacionales de los riesgos ocasionados por amenazas naturales y de la vulnerabilidad.
Planes de mitigacin y prevencin a mediano y largo plazo, a nivel nacional y local, incluyendo preparativos y campaas de
concientizacin comunitaria.
Acceso a sistemas de alerta mundiales, regionales, nacionales y locales, adems de una amplia difusin de los avisos de
alerta.
Existen avances notables en Amrica Latina y el Caribe para cumplir estas metas, muchos de los cuales se iniciaron antes de
la proclamacin del Decenio. Sin embargo, ste ha significado un punto de partida para el desarrollo de nuevos conceptos y
organizaciones destinadas al manejo integral de desastres y ha proporcionado una oportunidad de cooperacin horizontal entre
pases vecinos con el fin de intercambiar experiencias positivas.
A nivel regional, la OPS/OMS, la Oficina Regional de la Secretara del DIRDN (DAH), la OEA y La RED, entre otros, han sido
los principales organismos encargados de impulsar las metas del DIRDN.
Fuente: Oficina Regional del DIRDN.

Recuadro 6.2

MITIGACIN DE DESASTRES EN HOSPITALES: UN PROYECTO DE DEMOSTRACIN DEL DIRDN

U n hospital es un edificio esencial. No slo representa

una elevada inversin, por los sofisticados equipos
que alberga, sino que su papel en la comunidad es
trascendental, especialmente en caso de emergencia. En los
momentos crticos, como despus de un desastre natural,
aumenta la demanda por sus servicios.
Sin embargo, se estima que el 50% de los 13.000 hospitales
Foto: Vizcarra, OPS/OMS

en Amrica Latina y el Caribe estn ubicados en reas

peligrosas por la presencia de amenazas naturales, y que ms
de la mitad de ellos carecen de planes de preparativos o de
mitigacin de desastres.
A principios del Decenio, la OPS/OMS inici un proyecto
dirigido a ingenieros, arquitectos y encargados de mantenimiento de los hospitales, as como a los niveles de decisin poltica y
administrativa, cuyo objetivo principal es crear conciencia sobre la necesidad de invertir en proteccin, mantenimiento y
reforzamiento de los edificios existentes, pero tambin sobre la obligacin de disear y construir nuevas obras con criterios
especficos de seguridad ante la accin de los desastres naturales. Como parte de esta iniciativa, la OPS est desarrollando guas
y proyectos piloto, y ha apoyado anlisis de vulnerabilidad en hospitales de Chile, Santa Luca y Venezuela.
La idea ha sido acogida con entusiasmo por varios pases, muchos de los cuales tienen proyectos en ejecucin de medidas
correctivas. El obstculo principal para el xito de estos proyectos ser, como siempre, la limitacin presupuestaria.
Fuente: OPS/OMS.

75
 Recuadro 6.3

POLTICA DE SEGUROS EN EL CARIBE . . .MITIGACIN NO PREVISTA

C omo consecuencia de los estragos ocasionados en las islas del Caribe por los huracanes Hugo y Gilbert, y especial-
mente por Andrew en 1992, que tambin azot las costas de los Estados Unidos, las empresas reaseguradoras no esta-
ban dispuestas a seguir enfrentando las elevadas y frecuentes prdidas econmicas. Se lleg a mencionar la posibilidad
de eliminar los reaseguros para casos de eventos naturales. Las compaas aseguradoras locales optaron, entonces, por duplicar
y hasta triplicar el monto de las primas, con lo que los seguros se hicieron poco accesibles para el sector privado. Las tarifas
usualmente dependen de la proximidad del edificio a la costa y de la calidad de los materiales usados en la construccin.
Algunas empresas decidieron renunciar a la tranquilidad de los seguros y efectuar estudios de costo-beneficio de las prdidas
probables sobre los costos de reforzamiento o mejoramiento de las edificaciones. Estos estudios demostraron que resulta ms
rentable reforzar los edificios y sistemas, aunque haya que invertir importantes sumas, que pagar por la recuperacin de los
daos frecuentes. En otras palabras, es ms econmico mitigar los efectos de los huracanes que afrontar las prdidas.
Sin embargo, no existe una poltica de incentivos, en trminos de primas preferenciales, dirigida a quienes toman medidas
para prevenir los daos en sus propiedades. Las primas aumentan indiscriminadamente despus de un desastre, tanto para las
buenas como para las malas edificaciones.
Fuentes: OEA, OPS/OMS.

anlisis financiero, puesto que invertir en visibilidad inmediata.

mitigacin de desastres en sitios donde la
probabilidad de ocurrencia de un evento
natural significativo parece remota, no se
considera rentable. Inclusive la mitiga-
cin se deja de lado en los diseos de
infraestructura, ya que se considera que
encarece innecesariamente la inversin
inicial. El proceso de cambiar estas ideas
y patrones de conducta toma un largo
tiempo (Recuadro 6.2).
Algunas medidas, como el
reforzamiento de edificaciones existentes,
parecen demasiado costosas para los
limitados presupuestos de los pases de
Amrica Latina y el Caribe, mientras que
otras, como las regulaciones sobre el uso
del suelo en zonas de amenaza, dependen
no slo del respaldo legal sino de la
capacidad institucional para la vigilancia
de su cumplimiento. Por estas razones
algunas entidades financieras y
organismos de cooperacin se muestran
todava reticentes a proporcionar fondos
para programas de mitigacin de
desastres, y se prefiere el apoyo a las fases
de socorro y rehabilitacin por su mayor
En algunos de los pases donde se ha
logrado un avance en el rea de
mitigacin, las entidades aseguradoras
han comenzado a desempear el papel de
promotoras indirectas del mejoramiento
de los diseos para la construccin o de
la readecuacin de edificaciones
existentes, al brindar incentivos
econmicos, en trminos de primas
preferenciales, a quienes se ajusten a
regulaciones de seguridad (Recuadro
6.3).
Muchos proyectos de mitigacin se han
completado en Amrica Latina y el Caribe,
frecuentemente con el apoyo financiero y
tcnico de agencias e instituciones inter-
nacionales. Las tres reas bsicas de
trabajo incluyen estudios de amenaza,
reduccin de la vulnerabilidad y capaci-
tacin institucional. Sin embargo, para el
desarrollo exitoso y la continuidad de
estos proyectos se requiere un sistema
nacional organizado para el manejo de
desastres, idealmente conformado con
representacin multidisciplinaria y multi-
sectorial, con respaldo legal y poltico.

76

Foto: cortesa de Bustamante, DNPAD
MITIGACIN DE DESASTRES:
MAPAS Y ESCENARIOS
PARA LA PLANIFICACIN
Indiscutiblemente, la informacin que
se despliega en un mapa, con sus
llamativos colores y la facilidad que
brinda para la interpretacin de los datos,
constituye una herramienta de gran poder
para el mejor conocimiento de las
amenazas naturales. En un mapa es
posible recopilar el producto de
investigaciones cientficas detalladas y
presentarlo en una forma comprensible a
los niveles no especializados. Por esta
razn, la mayora de los proyectos de
mitigacin de desastres contienen una fase
inicial en la que se preparan mapas de
diferentes grados de complejidad con el
fin de establecer restricciones en el uso
del suelo o para urgir la ejecucin de
intervenciones de carcter estructural en
las edificaciones. Un anlisis de
vulnerabilidad siempre contempla esta
primera etapa, la cual se complementa
con informacin sobre aspectos
poblacionales y de infraestructura.
Los Sistemas de Informacin Geogrfica
(SIG) son una forma relativamente nueva
77
Mapa de amenazas,
elaborado como parte
del Proyecto de
Mitigacin del Riesgo
por Tsunami en Tumaco,
Colombia.
de tecnologa aplicada a la cartografa.
Estos sistemas requieren de una fuerte
inversin inicial en equipo de
computacin y en capacitacin para sus
administradores y usuarios, pero facilitan
el manejo de datos, permitiendo adems
una actualizacin flexible y la
incorporacin inmediata de informacin
proveniente de fotografa area y datos
obtenidos por satlites. En lugar de
consumir muchas horas en el dibujo
manual de mapas, correccin de
imprecisiones y actualizacin, la
versatilidad de los SIG hace posible
efectuar estas operaciones en un tiempo
muy breve.
Despus de que la informacin
geogrfica ha sido recolectada, los SIG se
convierten en instrumentos para la
prediccin de las tendencias del
crecimiento urbano, junto con la
ubicacin de zonas e infraestructuras en
riesgo de amenazas naturales y
tecnolgicos, por lo que son tiles como
ayuda visual en la planificacin del uso
racional del suelo. Sin embargo, el
despliegue impresionante de tecnologa y
los atractivos mapas deben considerarse
nicamente como una herramienta
 Recuadro 6.4

LOS MAPAS DE AMENAZA ORIENTAN EL DESARROLLO URBANO DE QUITO, ECUADOR

A partir de un Acuerdo Constitucional que en 1978 declar a la ciudad Distrito Metropolitano, se inici el trabajo
que culmin con la presentacin del Atlas Infogrfico de Quito, que servir para planificar el desarrollo futuro de la
capital. Este proyecto es el resultado del trabajo multidisciplinario del Instituto Panamericano de Geografa e Historia
(IPGH), Seccin Nacional del Ecuador, junto con el Instituto Geogrfico Militar de ese pas, el Ilustre Municipio de Quito y el
Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo (ORSTOM), adems de la cooperacin de otras entidades. El
producto final es un extenso documento grfico, con mapas en escalas desde 1: 1.000 hasta 1:50.000, que describen en detalle
aspectos geogrficos, demogrficos y socioeconmicos de la ciudad de Quito, incluyendo un captulo referente a las amenazas
naturales a las que est expuesta esta urbe de ms de 2 millones de habitantes. La importancia de este Atlas se demostr en su
incorporacin legal a la planificacin urbana de Quito.
Fuente: Instituto Geogrfico Militar (Ecuador), 1992.

poderosa y no un fin en s mismos. Los sectoriales impulsados por la OEA

SIG tienen, sin embargo, dos grandes
limitaciones. Por una parte, la inversin
inicial y la operacin y el mantenimiento
de los equipos pueden exceder los
presupuestos de las entidades a cargo; por
otra parte, desde el principio deben
establecerse mecanismos formales para la
actualizacin de los datos y considerar
que las instituciones involucradas no
necesariamente cuentan con
infraestructura adecuada para responder
a esta nueva demanda.
Dentro de las experiencias de la Regin
en la elaboracin de mapas de amenazas
naturales pueden mencionarse, en el
mbito nacional, los proyectos de
Bahamas, Barbados, Costa Rica, Islas
Vrgenes Britnicas, Jamaica, Mxico,
Per, Santa Luca y Trinidad y Tabago. A
nivel local, existen proyectos como el del
PNUD en Medelln, Colombia; el Atlas
Infogrfico de Quito, Ecuador, y los mapas
de amenaza volcnica desarrollados por el
Instituto Geofsico de la Escuela
Politcnica de ese pas (Recuadro 6.4). La
base de datos sobre las diferentes
amenazas que afectan a la regin
centroamericana desarrollada por
CEPREDENAC, as como los proyectos de
diagnstico y reduccin de vulnerabilidad
merecen especial mencin.
Un ejemplo del uso de un SIG para el
manejo de las diferentes fases del ciclo de
los desastres, incluyendo prevencin y
mitigacin, es el denominado Sistema
Integrado de Informacin para
Emergencias (SIE) de la Comisin
Nacional de Emergencia de Costa Rica.
Este sistema incluye una plataforma
grfica que interacta con una base de
datos alfanumrica, para fortalecer dos
ejes bsicos en el proceso de la
planificacin: el Atlas de Amenazas
Naturales y Antropognicas del Territorio
Nacional y el Inventario de Recursos
Estratgicos para la Preparacin,
Respuesta y Rehabilitacin ante
Desastres. Para complementar el uso del
Atlas, se ha elaborado un compendio
denominado Restricciones para el Uso
del Suelo, que contiene referencias y
recomendaciones legales, geolgicas,
hidrometeorolgicas, tecnolgicas y de
ingeniera, y est dirigido a autoridades de
gobiernos locales y al pblico en general.
En el rea de estudio y zonificacin de
amenazas naturales, la Comisin Especial
de Asesora para la Prevencin del Riesgo
Ssmico (CEAPRIS), convertida
actualmente en Fundacin (FUNDAPRIS),

78
creada por Venezuela en 1979, ha logrado
valiosas experiencias que han servido
como instrumentos para la formulacin
de planes estatales de emergencia y para
regular el otorgamiento de permisos de
construccin con base en las restricciones
al uso del suelo. Las actividades de
FUNDAPRIS en relacin con la mitigacin
de desastres a nivel local comprenden
adems educacin y capacitacin,
construccin y desarrollo urbano, y
manejo de emergencias.
En el Caribe, las Islas Vrgenes
Britnicas cuentan con un nuevo Plan
Nacional de Desarrollo Fsico. La seccin
sobre el rea de Anegada contiene
informacin y consideraciones
importantes acerca de las amenazas
naturales de la isla, las reas de riesgo
por causa de huracanes, inundaciones,
movimientos ssmicos y licuefaccin del
suelo, y contaminacin del agua. La
Oficina Nacional de Preparativos para
Desastres (ODP) proporcion la
informacin sobre amenazas y desastres
que ha sido incorporada en el plan. El
proyecto cuenta con el respaldo del
Centro para Asentamientos Humanos de
las Naciones Unidas (HABITAT).
Los programas integrales de mitigacin
de desastres en Colombia incluyen el
planteamiento de escenarios de desastres,
dentro de los que destacan dos actividades
de preparacin de mapas de riesgo: la
preparacin del mapa de amenaza por
tsunami en Tumaco y la del mapa de
amenaza volcnica para Ibagu. En estos
ejemplos se logr consolidar una
interaccin de los sectores cientfico,
poltico y comunitario a fin de ejecutar las
medidas correctivas.
El proyecto denominado Mitigacin de
Riesgo por Tsunami para Tumaco, es un
ejemplo muy ilustrativo de que no ha sido
la ocurrencia reciente de un desastre el
catalizador para un desarrollo planificado,
sino que el proceso se inici ante la
posibilidad de que se presentara dicho
fenmeno. Adems de la cartografa de las
79
amenazas, se ha ampliado la Red de
Deteccin y Alerta de Tsunami, se
desarrolla un proyecto integral de
reubicacin y mejoramiento de vivienda y
se logr la participacin del sector
privado en el respaldo e impulso al
desarrollo econmico y social de la
Regin.
La iniciativa de elaborar mapas de
amenazas naturales ha sido promovida
fuertemente por DAH en varios pases de
la Regin, como primer paso de un
programa integral de manejo de desastres.
Por ejemplo, DAH est apoyando al
gobierno de Argentina en la formulacin e
implementacin de un programa nacional
de mitigacin de desastres, con nfasis en
emergencias por erupciones volcnicas y
desastres tecnolgicos. La fase inicial de
este proyecto se enfoca en uno de los 42
volcanes activos potencialmente peligrosos
para el pas para estimar la amenaza,
desarrollar procedimientos de monitoreo
e impulsar la preparacin comunitaria y,
posteriormente, repetir la experiencia con
los volcanes restantes.
En el Per, DAH y la Agencia Cana-
diense para el Desarrollo Internacional
(CIDA) han ejecutado y financiado,
respectivamente, un programa para la
mitigacin de desastres, con el Instituto
Nacional de Defensa Civil (INDECI) como
contraparte nacional, que consta de los
siguientes componentes: estudio de
riesgo ssmico, volcnico y de inundacin
en la ciudad de Arequipa; estudio de
riesgo ssmico y tsunamignico en la costa
sur, y organizacin del Banco Nacional de
Datos para la Mitigacin de Desastres.
Dentro de los logros esperados se
pretende obtener un mapeo de las
amenazas que sirva de base para la
formulacin y puesta en prctica de
planes de emergencia, y que se incorpore
a la planificacin urbana de las
localidades estudiadas.
La Defensa Civil de Ecuador y la Escuela
Politcnica Nacional, con el apoyo de
OFDA/USAID y de DAH, formularon en
 Recuadro 6.5

EL CDIGO DE CONSTRUCCIN UNIFORME DEL CARIBE (CUBiC)

A partir de una reunin informal de ingenieros de algunos de los pases del Caribe, celebrada en 1968, se estableci el
llamado Consejo de Organizaciones Caribeas de Ingeniera (CCEO), una de cuyas metas fue el desarrollo de cdigos
de construccin.
Con el propsito de unificar criterios en torno a los cdigos, se celebraron varias reuniones en Jamaica entre 1970 y 1974,
hasta culminar con una conferencia en Trinidad, en 1978, dedicada enteramente a la discusin y presentacin de estudios sobre
la sismicidad en el Caribe y las prcticas de diseo sismorresistentes. De esta conferencia surgi un comit del CCEO encargado
de elaborar algunas guas y lineamentos para ser utilizados por los ingenieros, mientras se publicaba un cdigo formal.
Finalmente en 1985, con el apoyo inicial de la USAID y CARICOM, se propuso un cdigo unificado para el Caribe, el cual se
denomin CUBiC (Caribbean Uniform Building Code), pero no se ha oficializado su aplicacin en ninguno de los pases, aunque
algunos gobiernos, como los de Bermuda, Bahamas, Turcos y Caicos y los Departamentos Franceses, estn considerando su
implementacin. HABITAT est promoviendo la adaptacin de CUBiC a las condiciones particulares de cada pas en los
territorios del este del Caribe.
La iniciativa de formular un cdigo a nivel regional puede ser muy provechosa, ya que proporciona un documento base
ajustado a las condiciones reales, tanto en lo que se refiere a la caracterizacin de las amenazas como a tecnologas de
construccin, susceptible de ser adaptado para cada pas. El CUBiC no ha tenido mayor acogida, sin embargo, por un temor
infundado a que el costo de implementacin sea muy alto. Su xito depender de la existencia de mecanismos y recursos para la
inspeccin y vigilancia de su cumplimiento, as como del apoyo legal para estas medidas.
Fuente: Gibbs, 1992; OPS/OMS.

1987 un proyecto de evaluacin de ordenamiento urbano y el desarrollo

amenazas naturales en ese pas para
incorporar sus posibles implicaciones a la
planificacin de la proteccin a las
comunidades. Uno de los resultados de
este esfuerzo conjunto fue la publicacin
de mapas de amenaza para volcanes
activos e inactivos, a partir de los cuales
ha sido posible ejecutar otras acciones
como: anlisis de posibles impactos
socioeconmicos; estimacin de la
vulnerabilidad de las reas amenazadas;
monitoreo permanente a los volcanes
activos y, mejoramiento de la capacidad
de respuesta de la Direccin Nacional de
Defensa Civil.
En resumen, para mitigar los efectos de
los desastres naturales es necesario, en
primer lugar, conocer la amenaza y
ubicarla geogrficamente con el propsito
de analizar la vulnerabilidad del entorno y
preparar mapas de riesgo. A partir de
ellos, es posible:
adoptar medidas de orden legal para el
planificado;
poner en prctica consideraciones
especiales para el diseo de nuevas
edificaciones, y reforzamiento y
mejoramiento de las existentes,
construir obras de ingeniera para
limitar los efectos destructivos y,
en casos extremos, como medida de
prevencin, puede decidirse la
reubicacin total o parcial de un
asentamiento humano.
Mediante estos ejemplos de aplicacin
de los mapas de amenazas, se demuestra
que la elaboracin de un mapa no debe
ser un objetivo, sino ms bien un
instrumento eficaz para la planificacin
del crecimiento ordenado de las ciudades
y para la formulacin de actividades de
preparacin institucional y comunitaria.
Adems resulta evidente que, aunque la
cooperacin tcnica y financiera de
entidades y pases donantes es necesaria
para impulsar un programa de mitigacin

80
en sus fases iniciales, la continuidad del
proceso y la consecucin de los objetivos
requieren de la madurez y el compromiso
de los receptores de estos aportes.
MITIGACIN DE DESASTRES Y
MEDIO AMBIENTE
La reciente tendencia de tomar medidas
para disminuir el impacto negativo del
desarrollo sobre el medio ambiente,
promovida por las Conferencias
Mundiales del Medio Ambiente (1972 en
Estocolmo y 1992 en Ro de Janeiro), ha
despertado el inters de los planificadores
en la inclusin del factor de las amenazas
naturales al evaluar proyectos de
desarrollo social y econmico. Los
compromisos firmados por la mayora de
los pases del mundo en la Agenda 21 de
la Cumbre de la Tierra, en Ro de
Janeiro, incluyen el manejo adecuado de
los bosques y opciones para combatir la
degradacin del suelo, el aire y el agua, y
enfatizan la necesidad de erradicar la
pobreza para lograr un desarrollo
sostenible. En consecuencia, muchas de
las soluciones adoptadas en la Agenda 21
forman parte de la misma estrategia de
mitigacin y prevencin de desastres.
A pesar de que muchos pases de la
Regin ya han formulado sus agendas o
leyes de medio ambiente, pocos incluyen
acciones dirigidas a reducir la vulnerabi-
lidad ante las amenazas naturales. Un
ejemplo positivo es la ley que crea el
Ministerio del Medio Ambiente de
Colombia y la Ley de Medio Ambiente de
Honduras, aprobadas en 1993, que
incluyen la promocin de la descentra-
lizacin municipal como componente
importante para el control y ejecucin de
polticas de proteccin ambiental, manejo
de recursos naturales y,
consecuentemente, medidas para la
reduccin de desastres. Si bien hay
muchas leyes de este tipo, la mayora de
los pases tienen dificultades para
aplicarlas y establecer la supervisin para
81
su cumplimiento.
Hay una tendencia marcada a que los
administradores y planificadores
involucrados en el manejo de desastres
incluyan el anlisis de impacto ambiental
como parte de un proyecto de desarrollo.
Lamentablemente, los ambientalistas
rara vez relacionan el deterioro ambiental
con el aumento de la vulnerabilidad ante
amenazas naturales.
MITIGACIN DE LOS EFECTOS
EN LA INFRAESTRUCTURA
Dentro de las acciones ms comunes
para mitigar los efectos de los desastres A pesar de que
estn las medidas que implican
modificaciones a la infraestructura muchos pases
existente. La mayora de los pases de la
Regin estn haciendo esfuerzos, dentro de la Regin ya
de sus limitaciones presupuestarias y
ocasionalmente con el apoyo tcnico y han formulado
financiero de organismos internacionales
y otros donantes, para adoptar cdigos de sus agendas o
construccin adecuados a las condiciones
locales; reforzar las edificaciones leyes de medio
existentes, especialmente los centros
vitales (como hospitales, escuelas, y ambiente,
sistemas de agua potable y electricidad), y
emprender proyectos de prevencin. En pocos incluyen
algunos de estos proyectos, el papel de la
comunidad ha sido decisivo como acciones
mecanismo de presin para la ejecucin
de las medidas ms urgentes. dirigidas a
La principal preocupacin la
constituyen los edificios existentes. Sin reducir
embargo, si desde el momento de
planificar una obra se establecieran la
requisitos especiales de diseo y
construccin que garanticen un vulnerabilidad
comportamiento adecuado de la misma
ante la ocurrencia de un desastre, con ante las
respaldo legal e institucional para velar
por su cumplimiento, y si esta obra se amenazas
asentara en un terreno adecuado, no
habra necesidad de buscar alternativas naturales.
para el reforzamiento, con el costo que
ello implica. La experiencia ha
demostrado que el impacto econmico de
 Recuadro 6.6

REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL DE LOS HOSPITALES DE LA CAJA COSTARRICENSE

DEL SEGURO SOCIAL

C osta Rica, un pequeo pas de poco ms de 50.000

kilmetros cuadrados de rea, ha sufrido en este siglo
varios terremotos de gran magnitud que han ocasionado
elevadas prdidas econmicas y sociales.
La Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), con una
cobertura universal de la poblacin para la atencin de la salud,
es la encargada de la operacin de los hospitales ms complejos
a nivel nacional. Como producto indirecto de los efectos de los
terremotos en la infraestructura de salud de Costa Rica y pases
vecinos en la dcada de los ochenta, se inici la ejecucin de
acciones tendientes a reducir la vulnerabilidad de las
edificaciones hospitalarias. Este proceso culmin con el acuerdo
Foto: M. Cruz

tomado, al finalizar 1986, por la Junta Directiva de la CCSS, que

autoriz los estudios de vulnerabilidad y planes de reforzamiento
para edificios inseguros a cargo de la entidad, a partir del cual se
evaluaron las condiciones de los Hospitales de Nios y de Mxico, incorporando posteriormente a los Hospitales Monseor
Sanabria y de Ciudad Neily y a las Oficinas Centrales de la institucin. El reforzamiento de todos estos edificios se complet a
finales de 1988, mucho antes del inicio de la intensa actividad ssmica que azot al pas entre 1990 y 1991.
En contraste, el Hospital Tony Facio, relativamente cerca de la zona epicentral del terremoto de abril de 1991 (7,4 grados de
magnitud en la escala de Richter), haba sido excluido de las prioridades para las evaluaciones iniciales en razn de estar
ubicado en un rea de amenaza ssmica que se presuma no muy alta, y sufri importantes daos en sus instalaciones y
acabados, al punto de ser evacuado.
La mejor enseanza de la experiencia costarricense en el reforzamiento de edificios vitales, como lo son los hospitales, es el
hecho de que el proceso para la mitigacin de los efectos de los terremotos se inici sin que se hubiera presentado ningn
desastre, y que demostr cada vez ms su utilidad cuando se presentaron los fuertes sismos de 1990 y 1991. Si no se hubiera
actuado a tiempo, no slo el Hospital Tony Facio habra resultado afectado.
Fuente: M. Cruz, 1992.

las prdidas por daos estructurales a
consecuencia de desastres ocasiona
endeudamiento externo y retrasos en
programas normales de desarrollo,
adems del costo incalculable en vidas
humanas. Por esta razn, los cientficos y
tcnicos en la mayora de los pases de la
Regin necesitan formular y aplicar
cdigos de construccin, especialmente en
zonas ssmicas, que aseguren que una
edificacin ser capaz de resistir el
impacto de un fenmeno natural con un
nivel de dao aceptable y predeterminado.
Dado que los diseos resistentes a vientos
fuertes son poco costosos, los ingenieros y
otros profesionales admiten que las
edificaciones no deberan sufrir daos
mayores que aquellos causados por
objetos que vuelan durante los huracanes.
El principal escollo para que los
cdigos de construccin sean efectivos
como instrumento de mitigacin de
desastres radica en su aplicacin. Algunos
pases de la Regin no cuentan con
normas propias, sino slo con
adaptaciones de parmetros europeos o

82
 estadounidenses que no se ajustan a las
condiciones locales. En otros, como
Colombia, Costa Rica, Mxico y pases del
Caribe (Recuadro 6.5), se han
desarrollado cdigos excelentes, pero que
no cumplen a cabalidad con sus objetivos
por la carencia de obligatoriedad desde el
punto de vista legal, o porque sta no se
supervisa en la prctica.
En el caso de los hospitales e
instalaciones esenciales, se ha demostrado
que el colapso funcional es, con mayor
frecuencia, el efecto principal de un
desastre, ms que el colapso estructural.
La solucin a este problema se encuentra
en programas de mantenimiento
preventivo de las instalaciones. El
mantenimiento, como una actividad
planificada, no slo reduce el deterioro
sino que en caso de desastre asegura un
comportamiento adecuado de los
servicios pblicos (agua, gas,
electricidad) y de los componentes no
estructurales (acabados, techos,
aberturas, etc.), y no es oneroso si se
considera como un costo ms del
presupuesto normal de operacin de una
edificacin (Recuadro 6.6).
Existe un mito muy arraigado en el
sentido de que el diseo de una obra con
consideraciones para hacerla resistente
ante huracanes o sismos, por ejemplo,
conlleva un incremento de la inversin
inicial, lo que aparentemente no se
justifica en trminos de la probabilidad de
ocurrencia de un desastre. En proyectos
de gran envergadura, este aumento del
costo inicial, que se calcula entre un 4% y
un 10% de acuerdo con experiencias en
la Regin (estudios de la Agencia Federal
de Administracin de Emergencias de los
Estados Unidos estiman que el aumento es

Recuadro 6.7

REFORZAMIENTO DE VIVIENDAS DE ADOBE

PARA SALVAR VIDAS

E l Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur

(CERESIS), con sede en Lima, Per, est desarrollando un
valioso proyecto de reacondicionamiento de viviendas
existentes de adobe para mitigar los efectos de los terremotos.
Muchas investigaciones se han desarrollado en el mundo sobre
nuevas tecnologas para el uso adecuado del adobe en construcciones
sismorresistentes. Sin embargo estas tecnologas, por lo general, no
son aplicables al reforzamiento de las casas ms antiguas. Estas casas
fueron construidas sin asesora tcnica y por las limitaciones inheren-
tes al material, paredes masivas y frgiles, as como defectos de confi-
guracin, juntas inadecuadas y problemas en las cimentaciones,
Foto: de Ville de Goyet, OPS/OMS

usualmente colapsan en caso de terremoto.

Por esta razn, CERESIS ha propuesto procedimientos simples y de bajo costo para mejorar la condicin de estas viviendas,
tomando en cuenta el tipo de suelo en que estn asentadas y el tamao, forma y caractersticas de la construccin, de manera
que sean capaces de resistir terremotos, por lo menos sin colapsar hasta que sus ocupantes las evacuen.
La mdula de este proyecto radica en la motivacin a las comunidades para que ejecuten por s mismas los reforzamientos,
sin apoyo tcnico o financiero externos.
Fuente: CERESIS, 1994.

83
 Recuadro 6.8

PARAGUAY: EL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES FRECUENTES

Foto: L. Calle

L as mayores crecidas del ro Paraguay ocurren cada 5 o 10 aos aproximadamente. Sin embargo, en aos intermedios
suelen ocurrir grandes crecidas en tramos puntuales del cauce del mismo ro, producidas por estaciones de lluvia
variables en las zonas alta y baja de la cuenca. Por ejemplo, se han registrado inundaciones gravsimas en la cuenca alta
que afectan a ciudades como Fuerte Olimpo, Puerto Casado y Concepcin, mientras que en las cuencas media y baja apenas se
registraba una leve crecida. A la inversa, han ocurrido inundaciones en la cuenca media o baja que afectan a poblaciones
importantes como Asuncin, Alberdi, y Pilar, mientras en la cuenca alta no suceda fenmeno que pudiera considerarse
anormal.
El comportamiento del ro Paran es menos predecible, y no se puede definir la frecuencia de sus crecidas, porque su
comportamiento se modifica por cerca de 18 centrales hidroelctricas que estn instaladas en sus ros tributarios, y en el
mismo ro Paran.
Los daos causados por estos eventos son cuantiosos, e implican la seleccin de sitios para relocalizacin y construccin de
infraestructura para servicios bsicos de agua, disposicin sanitaria de excretas, control de vectores, higiene de los alimentos y
disposicin final de la basura. Adicionalmente, por ser la poca ms fra del ao, hay que proveer a los damnificados de
frazadas y albergues temporales, principalmente provenientes de donaciones internacionales y con aportes de fondos
gubernamentales aproximados a US$150.000 por inundacin.
La ciudad de Asuncin, cuya poblacin es la ms perjudicada por las inundaciones anuales, est planificando la construccin
de un muro alrededor de la ciudad y las aguas fluviales sern bombeadas hacia el ro Paraguay en pocas de lluvia. El gobierno
ha invertido alrededor de US$5,2 millones en la construccin de diques de defensa costera en las ciudades de Concepcin en el
norte, y de Pilar en el sur (ambas sobre el ro Paraguay) y en la elevacin de cerca de 150 kilmetros en varias rutas
generalmente afectadas por la crecida del ro Paraguay. Estas medidas permitirn reducir la vulnerabilidad de ms de 400
kilmetros de vas que unen a las ciudades ribereas que generalmente quedan aisladas del resto del pas por causa del
anegamiento de tramos importantes en las rutas de acceso a ellas.
No existen medidas de orden legal para restringir el uso de las reas vulnerables a las inundaciones.
Fuente: OPS/OMS.

84
slo de 0,5% a 2%), no es un desembolso
innecesario, ya que el costo de reposicin
de estas obras es significativamente ms
elevado, sin mencionar las prdidas
humanas y sociales que provoca la
destruccin. Las instituciones financieras
a nivel internacional podran desempear
el papel de impulsoras de la inclusin de
las amenazas naturales como variable en
la formulacin de proyectos de inversin.
Las prioridades para los pases de
Amrica Latina y el Caribe al respecto son
las siguientes:
incorporar, obligatoriamente, un
anlisis de las amenazas en el sitio de la
futura construccin y,
exigir que los diseos consideren una
respuesta adecuada de las edificaciones
ante la ocurrencia de fenmenos
naturales destructivos, como
condicionantes para el otorgamiento de
un prstamo.
De esta forma se estara promoviendo
una mitigacin eficaz de desastres y
protegiendo las inversiones.
Sin embargo, la mayor parte de las
prdidas de vidas humanas y los daos en
infraestructura a consecuencia de
desastres se presenta por daos en
viviendas. El terremoto de Costa Rica de
1991 ocasion, por ejemplo, la
destruccin total de unos pocos edificios,
averas severas en los sistemas de
comunicacin y abastecimiento de agua
potable, un incendio en la refinera ms
importante del pas y gran cantidad de
prdidas indirectas. No obstante, el dao
ms significativo se present en el sector
vivienda, ya que fueron afectadas
alrededor de 5.000 unidades. Un esquema
similar de daos se present en los
terremotos de El Salvador y Guatemala.
Este patrn es comn en la mayora de
los desastres, especialmente en sectores
de poblacin que por limitaciones
sociales y econmicas construyen sus
viviendas sin adecuada supervisin
profesional y en terrenos no aptos para
uso residencial. Por tal razn, se estn
85
llevando a cabo investigaciones sobre las
caractersticas de materiales y metodolo-
gas de construccin autctonos, no slo
para mejorar los diseos sino tambin
para reforzar las viviendas existentes
(Recuadro 6.7). Entre los numerosos
ejemplos que existen en la Regin,
pueden citarse las experiencias de
CENAPRED, en Mxico, y CISMID, en el
Per; el Proyecto Nacional de Bamb,
adscrito al Ministerio de Vivienda de Costa
Rica; los estudios sobre tecnologa
constructiva con bamb y caa brava en
Panam y Colombia, y las investigaciones
para mejorar el uso del adobe, quincha
(combinacin de caa y barro) y
taquezal (bloques de barro y materiales
orgnicos), en Guatemala, Nicaragua y
Per.
En Jamaica y otros pases del Caribe se
ejecut un proyecto de experimentacin
con configuraciones de viviendas tpicas
para valorar, en una primera fase, su
comportamiento ante huracanes y
posteriormente promover el uso de
conexiones y anclajes cientficamente
diseados. El proyecto recibi respaldo
tcnico y econmico del Centro
Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (IDRC) de Canad, la Facultad
de Ingeniera de la Universidad de las
Indias Occidentales (UWI) y una
organizacin no gubernamental de
Jamaica denominada Centro para el
Desarrollo de Investigaciones en
Construccin (CDRC). Esta iniciativa est
vinculada a actividades similares que
auspicia la OEA y la Oficina Regional de
OFDA/USAID para la Vivienda y el
Desarrollo Urbano del Caribe, que
incluyen un proyecto de revisin de las
redes de electricidad e infraestructura
vital, la cartografa de zonas de amenazas
naturales, la cooperacin con las
compaas de seguros para mejorar el
manejo de riesgos, y el mejoramiento de
cdigos de construccin.
La esencia de las investigaciones y
experimentos con tecnologas y materia-
 Recuadro 6.9

MANIZALES: MS QUE MAPAS PARA LA MITIGACIN

La ciudad de Manizales, en Colombia, se ha visto afectada repetidamente por frecuentes

deslizamientos, causados por la inestabilidad de las laderas sobre las que se asienta, y por
la intensa actividad ssmica. Por esta razn, autoridades locales y del nivel nacional,
cientficos y especialistas de universidades y de la empresa privada, y la comunidad,
concentraron esfuerzos y recursos para ejecutar medidas de mitigacin, en el marco de un
proyecto denominado Manejo Integral de Actividades de Prevencin y Atencin de
Emergencias en Manizales.
La Fase II del Proyecto incluy el estudio de la amenaza, el mapeo preliminar de
caractersticas dinmicas del suelo, y el estudio de vulnerabilidad de las edificaciones,
incluyendo a los programas de reubicacin de viviendas en peligro. Adems, la entidad
estructurada como CORPOCALDAS, que coordina su trabajo con la Alcalda de la ciudad,
desarroll un programa integral de proteccin de laderas que actualmente se financia con
recursos nacionales y locales. Este programa incluye actividades como la restitucin de la
cobertura vegetal, canalizacin de aguas y otras obras de ingeniera. Estas ltimas, en
especial, van ms all de los tradicionales muros de contencin y gaviones, y demuestran
una originalidad que ha servido de escuela para los especialistas de otras regiones y pases
que enfren-tan el mismo problema.
En 1993 el Consejo Municipal de Manizales decidi crear un Fondo Municipal de Calamidades, equivalente al 1% de los
Foto: Molin Valdes/DIRDN

ingresos tributarios de la ciudad. Tambin decidi brindar la exoneracin del impuesto predial al propietario que ejecute
modificaciones estructurales y medidas de conservacin del patrimonio arquitectnico, para disminuir la vulnerabilidad. stas, y
otras polticas para el desarrollo de la zona urbana, se han tomado basndose en los resultados del proyecto municipal
denominado Plan Integral para la Prevencin y Atencin de Desastres de Manizales (PADEM).
Fuentes: ONU/DAH; OPS/OMS; PADEM; Oficina Regional del DIRDN.

les de construccin es similar a la del excretas, que eran susceptibles de sufrir

desarrollo de los mapas de amenaza, es
decir que son un instrumento y no un fin
dentro de un programa de mitigacin.
Debe considerarse la imperiosa necesidad
de trasladar a las comunidades, en un
lenguaje asequible, los productos de estos
estudios, de manera que sean aplicables y
se conviertan as en una herramienta
efectiva para la reduccin del impacto de
los desastres naturales.
La ciudad de Santiago de los Caballeros,
en la Repblica Dominicana, est ubicada
en una zona de gran actividad ssmica y
fuertes lluvias por causa de los huracanes
en el Caribe. En 1989 se efectu un
anlisis de vulnerabilidad de los sistemas
de suministro de agua y de evacuacin de
grandes rupturas y daos por el
inadecuado mantenimiento, fallas
estructurales e inapropiados materiales
para caera. Hasta ahora se han ejecu-
tado parte de las correcciones al sistema,
pero una consecuencia indirecta y ms
importante ha sido la decisin
gubernamental de reforzar y modernizar
los sistemas de suministro de agua potable Foto de la pgina opuesta:
Vizcarra, OPS/OMS
en todo el pas.
Adems de las modificaciones a la
infraestructura existente y del diseo
especial de las obras nuevas, es posible
tomar medidas para influir directamente
en el impacto del fenmeno natural. Den-
tro de las obras de ingeniera para la
prevencin de desastres existe una gran

86
 gama de posibilidades, dependiendo de la
factibilidad tcnica y de consideraciones
econmicas de relacin costobeneficio. La
inversin en desarrollo de obras de
prevencin se justifica con facilidad en
zonas afectadas frecuentemente por
desastres, por lo que no es de extraar
que el control de fenmenos
hidrometeorolgicos mediante
dispositivos de ingeniera sea una de las
medidas ms comunes.
En determinadas pocas del ao, son
comunes los informes de inundaciones en
zonas susceptibles. Si se comparan estos
El desafo del informes, ao tras ao, se observa que los
daos son prcticamente los mismos,
DIRDN en hasta que alguna instancia poltica decide
atacar el problema mediante la
Amrica Latina construccin de elementos para el control
de las inundaciones (Recuadro 6.8).
y el Caribe Entre las diversas obras de proteccin
contra inundaciones, se pueden mencio-
es la nar desde los tradicionales diques y
retenedores hasta las obras de canaliza-
aplicacin del cin y modificaciones de cauce. El diseo
de estas obras representa muchas veces
conocimiento un reto para ingenieros hidrulicos y
estructurales, adems de un costo
acumulado y elevado. La verdadera solucin a los
problemas no es factible en muchos
desarrollado en casos, ya que se requerira el
cumplimiento de una rigurosa poltica de
la Regin. ordenamiento territorial que prohba la
construccin o el uso de estos terrenos
con fines distintos a la preservacin de los
cauces. Esta opcin tan contundente
implica la reubicacin de asentamientos
humanos y otras obras, por lo que podra
resultar no slo ms costosa sino
polticamente perjudicial. Debe
encontrarse un punto de equilibrio.
Los avances del desarrollo cientfico y
tecnolgico en los pases de la Regin han
permitido la ejecucin de soluciones
novedosas, desde el punto de vista de la
ingeniera, para el control del impacto de
los desastres. Un ejemplo claro es la
ciudad de Manizales, Colombia, donde se
han llevado a la prctica ideas ingeniosas
88
y eficaces para el control de los
deslizamientos de laderas (Recuadro 6.9).
Tambin hay experiencias muy valiosas de
obras de prevencin de bajo costo
construidas con participacin activa de las
comunidades, entre las cuales puede
citarse el programa para el mejoramiento
del cauce inferior del ro Juan Daz, en
Panam, que cont con apoyo pblico y
privado y que, al prevenir el problema de
las inundaciones anuales en esa zona,
ofreci una alternativa viable para otras
comunidades.
En sntesis, existen dos caminos
directos para mitigar los efectos de los
fenmenos naturales violentos: por una
parte, hay que conocer la amenaza
(mediante mapas o regulaciones para el
uso del suelo) y, por otra, se debe actuar
sobre los elementos vulnerables (por
ejemplo, diseando correctamente las
obras de infraestructura o reforzando
edificaciones). Para que estas acciones
puedan llevarse a cabo, se requiere que
los actores del proceso estn al tanto de
las consecuencias de los desastres, y
dispongan del conocimiento tcnico y
cientfico y de la motivacin para plantear
soluciones.
LOS ACTORES: HACIA LA
APLICACIN DEL CONOCIMIENTO
El desafo del Decenio Internacional
para la Reduccin de los Desastres
Naturales en Amrica Latina y el Caribe es
la aplicacin del conocimiento acumulado
y desarrollado en la Regin. Las
instituciones de educacin superior
relacionadas con el sector salud han
abierto sus puertas a la iniciativa de
organismos que, como la OPS/OMS,
procuran que se incorpore el tema de las
emergencias y desastres como parte
integral de sus planes de estudio.
En disciplinas ms tcnicas, como la
ingeniera y las ciencias aplicadas, el
estudio de los fenmenos naturales se
enfoca desde una perspectiva analtica y
 Recuadro 6.10

CENTROS DE INVESTIGACIN APLICADA EN MITIGACIN DE DESASTRES

El Centro Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED) se inaugur en 1990 en Mxico con los objetivos de
estudiar, desarrollar y aplicar tecnologas para prevencin y mitigacin de desastres; promover la capacitacin tcnica y
diseminar informacin sobre preparativos y autoproteccin para el pueblo mexicano.
La investigacin del Centro abarca las siguientes reas: riesgos geolgicos, instrumentacin ssmica, experimentacin
ssmica, riesgos hidrometeorolgicos y riesgos qumicos. El CENAPRED tiene la responsabilidad de apoyar la ejecucin y la
operacin de la deteccin, vigilancia, pronstico y redes para calcular el riesgo, en cooperacin con otras agencias del
gobierno.
El Centro Peruano-Japons de Ingeniera Ssmica y Mitigacin de Desastres (CISMID) es un centro acadmico y
de investigacin que se especializa en el estudio y el mejoramiento de tcnicas para reducir las prdidas humanas y materiales
causadas por desastres naturales. El CISMID, establecido en la Facultad de Ingeniera Civil de la Universidad Nacional de
Ingeniera del Per, recibe apoyo del Consejo Nacional para la Ciencia y Tecnologa del Per. El CISMID, igual que el CENAPRED
en Mxico, cuenta con apoyo tcnico y econmico del gobierno del Japn a travs de la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn (JICA).
El Centro cuenta con un laboratorio geotcnico y un laboratorio de materiales de construccin, y ofrece cursos especializados
en ingeniera estructural y en materiales de construccin. La labor de CISMID ha llevado a la formalizacin de criterios para los
cdigos de construccin y regulaciones para el uso del suelo en el Per.
El Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur (CERESIS) fue establecido en Lima, Per, como organismo
intergubernamental autnomo, por los gobiernos de los pases sudamericanos en 1971 con el apoyo inicial de UNESCO y otras
agencias. Ha tenido un gran impacto cientfico-tcnico en la regin en la evaluacin del peligro ssmico, la instalacin de una
red ssmica digital, la produccin de mapas y catlogos geofsicos, as como en el desarrollo de recursos humanos.
Desde 1989 CERESIS ejecuta un proyecto de evaluacin regional de las amenazas ssmicas en Amrica del Sur, basado en
mapas nacionales y catlogos producidos por cada pas. El proyecto est asociado con el Programa de Mapa Latinoamericano
de Amenazas Ssmicas y contribuir al Programa Global de Evaluacin de Amenazas Ssmicas.
El Centro Sismolgico de la Universidad de las Indias Occidentales (Seismic Research Unit of the West IndiesSRU)
se estableci hace 40 aos con sede en Trinidad, y coordina las actividades sismolgicas de los pases del este y del sur del
Caribe, mediante la centralizacin de datos sobre eventos en el rea; adems mantiene enlaces con los centros sismolgicos de
los departamentos franceses de Martinica y Guadalupe, as como con los de Cuba, Puerto Rico y la Repblica Dominicana.

rigurosa, al margen de consideraciones posgrado de la Universidad de los Andes,

socioeconmicas. No debe desmerecerse
el aporte de las investigaciones puras para
el mejor conocimiento de las amenazas
naturales, pero estos estudios deben
dirigirse cada vez ms a la aplica-cin en
beneficio directo de las comunidades.
Algunas instituciones de educacin
superior estn motivadas por una
conciencia cada vez mayor de la
importancia de su papel para la salud y la
proteccin en las comunidades. Los
ejemplos son numerosos, pero cabe
mencionar los programas de estudios de
Venezuela, y de su homloga en Colombia,
en las reas de ingeniera estructural y
ssmica; el Centro para Estudios en
Prevencin de Desastres de la Facultad de
Ciencias Fsicas e Ingeniera de la
Universidad de Chile; los estudios e
investigaciones aplicadas de la
Universidad Nacional de Ingeniera, del
Per, y del Instituto Geofsico de la
Escuela Politcnica del Ecuador; el apoyo
permanente para la actualizacin del
Cdigo Ssmico que brinda el Laboratorio
de Ingeniera Ssmica de la Escuela de

89
 Ingeniera Civil de la Universidad de Costa
Rica, y los estudios aplicados de la Unidad
de Investigaciones en Sismologa (SRU) de
la Universidad de las Indias Occidentales
en Trinidad. Adems, debe destacarse el
inters de la Universidad Nacional de
Nicaragua en desarrollar a nivel
centroamericano un programa de
posgrado en prevencin y manejo de
desastres; el papel fundamental que
desempea la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico en relacin con
CENAPRED, y la disposicin de las
Facultades de Arquitectura de la
Universidad Federico de Villarreal, en el
Per, y de la Universidad Piloto, en
Colombia, a incorporar el estudio de los
desastres en sus programas de estudio
(Recuadro 6.10).
El proyecto ICAROS (Seminario Rodante
del DIRDN para el Caribe), ini-ciado por
la Unin Internacional de Asociaciones y
Organizaciones Tcnicas y la Federacin
Mundial de Organizaciones de Ingeniera
(UATI/WFEO) y otras organizaciones
regionales y multilaterales, tiene la meta
de diseminar y compartir informacin de
alta calidad sobre desastres naturales en
los pases y territorios del Caribe. Los
temas principales de discusin incluyen
mapas de riesgo, capacitacin a nivel
local, talleres y demostracin de prcticas
correctas de construccin, mejoramiento
de sistemas de alerta, estudios de caso
sobre el papel de las empresas
aseguradoras y del impacto
socioeconmico de los desastres, as
como anlisis de relaciones costo-
beneficio.
En el rea de las ciencias sociales, la
Red Latinoamericana de Estudios Sociales
en Prevencin de Desastres (La RED)
promueve el anlisis de la influencia de
las organizaciones gubernamentales en la
prevencin de desastres y la definicin de
polticas y medidas de respuesta y
recuperacin en una sociedad que
enfrenta desastres, adems de evaluar las
experiencias de los pases en la ejecucin
de estas medidas. Un importante aporte
en este campo lo brinda el Instituto de
Capacitacin en Administracin Pblica
(ICAP), con sede en Costa Rica y
cobertura a nivel centroamericano, el cual
ofrece un programa de maestra muy bien
estructurado que incluye amenazas

Recuadro 6.11

LA RECONSTRUCCIN DEL SECTOR SALUD EN EL SALVADOR:

UNA EXPERIENCIA DE MITIGACIN

E l terremoto de 1986 en la ciudad de San Salvador no difiri mucho de lo que haba acontecido en Mxico apenas un
ao atrs, en lo que respecta a la magnitud de los daos en la infraestructura de la salud. El ejemplo ms conmovedor
de esta destruccin fue el Hospital de Nios Benjamn Bloom. Esta institucin pblica dej de funcionar cuando ms se
la necesitaba, durante la fase de atencin de la emergencia, por causa del dao estructural y por los desplazamientos y cadas
de componentes no estructurales. Gracias a la preparacin de su personal y a la existencia de planes de emergencia y de
evacuacin no hubo vctimas y se organiz rpidamente la atencin mdica en instalaciones temporales. Posteriormente el
hospital fue rehabilitado y reforzado.
Sin embargo, esta experiencia propici una reorganizacin del sector salud de manera que no se dependiera de un nico
megahospital, de 400 camas o ms. Se prefiri aprovechar la oportunidad para construir y equipar cuatro nuevos centros
de salud, con un mximo de 100 camas cada uno, ubicados en la zona perifrica de la ciudad, para descentralizar la atencin
hospitalaria.
Fuentes: OPS/OMS; CEPAL.

90
 Recuadro 6.12

DESARROLLO MUNICIPAL DE LA PAZ, BOLIVIA

Foto: Waak, OPS/OMS

E n 1988, la municipalidad de La Paz, en Bolivia, con asistencia del Banco Mundial, dise un proyecto de Desarrollo
Municipal para fortalecer la capacidad administrativa y resolver los problemas de infraestructura y desastres naturales
en la ciudad, ubicada a 3.630 metros de altura en la cordillera de los Andes. Esta ciudad de ms de un milln de
habitantes, situada en un valle rodeado por laderas muy empinadas, sufre cada ao las graves consecuencias de las lluvias, que
provocan derrumbes e inundaciones. El crecimiento demogrfico de La Paz es de aproximadamente 5% anual, lo que significa
una enorme presin sobre la necesidad de encontrar reas disponibles para asentamientos humanos.
El proyecto intenta superar las deficiencias en infraestructura y servicios, que haban contribuido a la erosin rpida y a
deslizamientos crnicos; fortalecer la administracin municipal, e incentivar la participacin comunitaria en la mitigacin de
desastres mediante la educacin y los programas de informacin pblica. El componente de manejo de desastres se bas en el
Plan de Desarrollo Urbano de La Paz, que haba sido producido por un equipo de ecogelogos y planificadores urbanos, con
asistencia del gobierno francs a finales de los aos setenta.
Sustentadas en el anlisis de los desastres ocurridos durante los ltimos 10 aos y en la probabilidad de que se produzcan
nuevos fenmenos, el equipo del proyecto recomend medidas de mitigacin y prevencin, as como prioridades para
inversiones, que se estn ejecutando en la actualidad.
Entre los logros importantes del proyecto se destacan los siguientes:
Una notable tendencia a la disminucin de las inundaciones y los derrumbes en la ciudad.
La creatividad de la municipalidad como responsable y ejecutora de las obras.
Programas ambientales complementarios financiados por el BID, la Comunidad Europea (CE), el Organismo Alemn de
Cooperacin Tcnica (GTZ) y la JICA.
Fuente: Banco Mundial, 1994.

91
naturales en la gestin de proyectos de
inversin. Asimismo, el Departamento de
Trabajo Social de la Universidad de
Antioquia, Colombia, estableci un
programa de posgrado que enfatiza el
desarrollo social en relacin con
situaciones de emergencias y desastres.
Como una consecuencia del
compromiso de las instituciones de
educacin superior con el estudio de los
desastres, las asociaciones profesionales
de ingeniera y arquitectura, que cuentan
con presencia poltica en la toma de
decisiones y credibilidad por parte de la
opinin pblica en la mayora de los
pases de la Regin, estn concediendo
una mayor relevancia al factor amenaza
natural en todas las fases de un proyecto,
desde su gestin hasta su construccin y
mantenimiento. Como una ilustracin de
las mltiples posibilidades de coopera-
cin y de la influencia de estos grupos de
profesionales, el Colegio de Ingenieros
Civiles del Ecuador y la Sociedad
Colombiana de Ingenieros firmaron en
1993 una Carta de Intenciones para la
cooperacin, que incluy en uno de sus
puntos el apoyo mutuo en situaciones de
emergencia y el desarrollo de actividades
conjuntas para actualizacin y
capacitacin de sus profesionales en
temas relacionados con desastres.
La sociedad entera, representada por
diferentes actores, desde el planificador a
nivel gubernamental hasta el cliente para
un proyecto individual, ha comenzado a
familiarizarse con la terminologa
asociada al manejo de los desastres. Este
proceso idealmente debera conducir
hacia una mayor conciencia del problema,
para facilitar la promocin del concepto
de que la mitigacin de desastres
naturales es rentable para todos.
92
EL DESASTRE: UNA VENTANA
DE OPORTUNIDADES
El desastre puede significar
oportunidades reales de reorganizacin
sectorial, como fue el caso de la
descentralizacin del sistema de salud en
la capital de El Salvador en 1986
(Recuadro 6.11), o de los mismos
sistemas de administracin de desastres.
Para citar slo unos ejemplos, esto fue lo
que ocurri en Mxico despus del
terremoto de 1985, que culmin con la
creacin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil; en Colombia, cuando la
violenta erupcin del volcn Nevado del
Ruiz en 1985 condujo a lo que se conoce
como Sistema Nacional para la Prevencin
y la Atencin de Desastres y que
paralelamente favoreci la integracin de
parmetros para la mitigacin de futuros
desastres durante la fase de
reconstruccin. El ejemplo del desarrollo
municipal de La Paz, Bolivia (Recuadro
6.12), ilustra perfectamente cmo los
desastres proporcionan oportunidades
para el impulso de programas de
desarrollo a largo plazo.
CONCLUSIONES: LA TENDENCIA
HACIA LA MITIGACIN ES
IRREVERSIBLE
Se ha probado, con experiencias muy
prcticas y concretas, que invertir en
mitigacin, ya sea en medidas directas o
indirectas, es rentable. Sin embargo, se
necesita ms agresividad por parte de los
planificadores en Amrica Latina y el
Caribe en la demostracin de que la
inclusin de medidas de mitigacin de
desastres en los planes no son
necesariamente costosas. A continuacin
se mencionan algunas de dichas medidas:
La recoleccin de datos sobre amenazas
y vulnerabilidad mediante Sistemas de
Informacin Geogrfica y elaboracin
 de mapas de riesgo, para incorporarlos
en las evaluaciones y planes de
desarrollo.
La legalizacin y aplicacin de
regulaciones efectivas sobre el uso
territorial.
La ejecucin de estudios de vulnerabi-
lidad sectorial.
La utilizacin de decisiones polticas
dirigidas a formalizar las restricciones e
incentivos econmicos para lograr la
mitigacin.
El anlisis de las diversas actividades
que se estn desarrollando o que
comienzan a concretarse en los pases de
la Regin para mitigar los efectos de los
desastres naturales, muestra un
denominador comn que ha servido de
detonante para este proceso: los pases no
pueden continuar afrontando los desastres
con una mentalidad nicamente
asistencialista, porque sus presupuestos
no lo toleran y porque el costo social de
los desastres, al que no se le prestaba
mucha atencin hasta hace poco, ha
contribuido a despertar la conciencia
pblica en torno al problema. Por esta
razn el proceso de convertir la
mitigacin en una fase fundamental del
manejo de los desastres es irreversible.
Reflexionando sobre los avances,
obstculos y retrocesos en materia de
mitigacin de desastres naturales, es
posible identificar las siguientes
prioridades, tanto a nivel nacional como
regional:
Las instituciones financieras nacionales
e internacionales deben incorporar la
variable amenaza natural en el
anlisis de factibilidad para nuevos
proyectos de inversin. Actualmente, se
planifica una reunin regional con la
participacin de los organismos
financieros internacionales, agencias
bilaterales y representantes de los
pases, para discutir esta inquietud y
formular un enfoque comn en la
proteccin de la inversin en los
sectores social y salud.
93
Los pases en desarrollo tienen que
incluir en sus solicitudes de apoyo a la
comunidad internacional, actividades y
programas de reduccin de la
vulnerabilidad a los desastres naturales.
En el caso especfico del Caribe, por
ejemplo, este aspecto debera recibir
ms atencin y visibilidad en las
negociaciones con la Comunidad
Europea, en el marco de los acuerdos
de Lom.
Los planificadores y los cientficos
deben desempear un papel ms activo
para influir en los altos niveles
polticos, a fin de fortalecer la
mitigacin de desastres.
Se debe estimular la participacin activa
de las entidades aseguradoras y
reaseguradoras en los comits
nacionales del DIRDN. Estas entidades
cuentan con un potencial enorme como
fuente de incentivos para hacer ms
atractivas las medidas de prevencin y
mitigacin tanto para el sector
gubernamental como para el privado y
las viviendas particulares.
El esfuerzo de la OPS/OMS y otros
organismos regionales en la capacita-
cin y sensibilizacin de administra-
dores, ingenieros y arquitectos debe
generalizarse con el liderazgo de las
asociaciones profesionales.
Por ltimo y de importancia
fundamental el papel de las
comunidades como mecanismos de
presin para que las decisiones
polticas consideren las amenazas
naturales resultar en un esfuerzo
renovado de educacin del pblico, con
la participacin constructiva de los
medios de comunicacin. De esta
manera se catalizar todo el potencial
motivador del DIRDN como
instrumento de difusin del concepto
de manejo integrado de las amenazas
naturales.
CAPTULO 7
MIRANDO AL FUTURO
D urante los aos setenta los
avances en las
telecomunicaciones permitieron
a los medios brindar las imgenes y la
informacin sobre los desastres naturales
directamente al pblico con una rapidez
sin precedentes. El pblico pudo ver de
cerca lo que suceda en los pases vecinos
como resultado de los desastres. Este
conocimiento contribuy a la
desaparicin de las fronteras entre las
sociedades y a un nuevo enfoque
orientado hacia el desarrollo sustentable
en la dcada de los noventa, integrando a
este contexto los conceptos de
prevencin, mitigacin y preparacin para
la reduccin del impacto social y
econmico de los desastres naturales.
HACIA LA REDUCCIN
DE LOS DESASTRES NATURALES:
LOS ACTORES
Ningn pas ni organismo habra
podido llegar al nivel actual de madurez
respecto de la reduccin de los desastres
aislndose de los dems. El lento proceso
de transformacin desde las sociedades
vulnerables hacia entornos ms seguros
implica la participacin de numerosos
actores tanto a nivel nacional como
internacional. Los actores, en esta tarea
de reducir los desastres, incluyen:
Organismos internacionales
Asociaciones cientficas, universidades
y organizaciones no gubernamentales
Gobiernos
Comunidades
94
Organismos internacionales
Gran parte de este informe se ha
dedicado a destacar los logros de los
principales protagonistas, es decir, de los
pases. Sin embargo, es importante
mencionar la contribucin de los
organismos internacionales, sean
bilaterales o multilaterales, los cuales han
servido de catalizadores en la promocin
de la reduccin de los desastres en las
Amricas.
Entre los actores internacionales
involucrados en este proceso cabe
mencionar a las agencias del sistema de las
Naciones Unidas. Inicialmente las
Foto de la pgina opuesta:
actividades en este campo eran parte del Gaggero, OPS/OMS
mandato de UNDRO, hasta la creacin del
Departamento de Asuntos Humanitarios en
1991. Entre las agencias de las Naciones
Unidas que han desempeado papeles
importantes destaca la Organizacin
Mundial de Meteorologa (OMM), lder en
la coordinacin de sistemas de alerta
temprana para amenazas
hidrometeorolgicas; la Organizacin de
las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO), con la
promocin de la investigacin en los
campos de la vulcanologa y la sismologa
y, recientemente, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), con un esfuerzo de capacitacin
para todo el sistema de las Naciones
Unidas mediante el Programa de
Entrenamiento para el Control de
Catstrofes (DMTP). En fin, todas las
agencias del sistema han contribuido a la
reduccin de los desastres naturales en las
Amricas.
 A nivel regional, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
ha evaluado las repercusiones econmicas
de los grandes desastres de las ltimas
dcadas y ha creado una base de datos de
gran valor para prevenir o mitigar dichos
efectos.
Desde inicios de los aos ochenta, la
Organizacin de los Estados Americanos
apoya a los pases miembros en la
reduccin del impacto de los desastres
mediante la evaluacin de las amenazas
naturales, la identificacin y la
formulacin de medidas de mitigacin, as
como agilizando el acceso a la
informacin sobre las amenazas y
capacitando a los planificadores en la
evaluacin de peligros naturales y en
tcnicas de mitigacin de desastres.
La Organizacin Panamericana de la
Salud, Oficina Regional para las Amricas
de la Organizacin Mundial de la Salud
(OPS/OMS), est convencida de que el
desarrollo socioeconmico va de la mano
con la proteccin de las poblaciones de
los desastres naturales y de los
provocados por el hombre. El Programa
de Preparativos para Situaciones de
Emergencia y Coordinacin del Socorro
en Casos de Desastre de la OPS/OMS
consi-dera a la salud de la poblacin
como agente impulsor de la reduccin de
los desastres en las Amricas y, en este
contexto, apoya un promedio de 200
cursos y talleres cada ao, y produce y
divulga publicaciones y audiovisuales de
importancia clave. Los profesionales en
desastres de la Regin se benefician del
Centro de Documentacin de Desastres de
la OPS/OMS, cuyo objetivo principal es
ofrecer acceso gil a la informacin sobre
manejo de desastres.
A nivel subregional, merece
mencionarse la creacin de la Agencia del
Caribe para Respuesta en Emergencias
por Desastres (CDERA) a cargo de los
pases de la Comunidad del Caribe
(CARICOM), ya que fue la primera
agencia intergubernamental de las
96
Amricas establecida exclusivamente para
el manejo de los desastres naturales o
provocados por el hombre, con fondos de
los pases miembros.
Los organismos bilaterales han
respaldado, directamente o por medio de
las Naciones Unidas y organizaciones no
gubernamentales, las actividades de
reduccin de los desastres. Las agencias
de cooperacin externa como la Oficina
de Asistencia al Exterior en Casos de
Desastre de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional
(OFDA/USAID), la Agencia Canadiense
para el Desarrollo Internacional (CIDA),
la Agencia de Cooperacin Internacional
del Japn (JICA), la Autoridad Sueca de
Desarrollo Internacional (ASDI) y otros
organismos nrdicos de asistencia, la
Administracin de Desarrollo en Ultramar
(ODA) del Reino Unido, el Gobierno de
los Pases Bajos, y la Cooperacin
Francesa e Italiana, brindan apoyo
financiero y asistencia tcnica a una gran
variedad de proyectos.
La OFDA/USAID, mediante su programa
regional con sede en Costa Rica, inici en
1987 los cursos interactivos de capacita-
cin de instructores para el manejo de
desastres, evaluacin de daos y anlisis
de necesidades, adems de una serie de
cursos sobre planificacin y seguridad
escolar, creando un terreno frtil para la
iniciativa complementaria, el DMTP del
PNUD. Adems, por medio del Servicio
Geolgico de los Estados Unidos (USGS),
tambin colabora con los gobiernos y las
instituciones cientficas en el campo de la
vigilancia y el monitoreo de los volcanes.
La reorientacin de las prioridades de
OFDA/USAID, desde los preparativos hacia
la prevencin y mitigacin, se ejemplifica
en los acuerdos con la OPS/OMS sobre
mitigacin de desastres en hospitales e
instalaciones de salud, y con la OEA en un
programa de mitigacin en el Caribe.
JICA por su parte, adicionalmente al
apoyo que brinda para proyectos
especficos, como la prevencin de
inundaciones, enfatiza la cooperacin
cientfica en ingeniera y sismologa. El
CISMID en el Per y el CENAPRED en
Mxico, centros de excelencia cientfica y
de investigacin en la Regin (vase el
Captulo 6), deben su existencia al apoyo
material y tcnico del Japn.
Los pases nrdicos a su vez,
impulsados por Suecia, desarrollaron
CEPREDENAC para Centroamrica.
Concebida en principio con un enfoque
cientfico de la prevencin de los
desastres, esta entidad actualmente cubre
la dimensin social y poltica de la
reduccin de los desastres. Hoy da
CEPREDENAC es reconocido como
organismo interpas y, siguiendo el
ejemplo del CDERA en el Caribe, deber
asegurar su existencia futura con aportes
de los pases de Centroamrica para su
financiamiento de base.
Otros pases, como Canad y el Reino
Unido, han renunciado a la visibilidad
derivada de una accin directa, y han
optado por actuar a travs de organismos
existentes (ONU, Cruz Roja, ONG). No
obstante, estos pases han ejercido una
influencia considerable en los esfuerzos
de reduccin de desastres en los pases de
Amrica Latina y el Caribe.
Con tantos protagonistas, la coordina-
cin entre ellos ha significado, en
ocasiones, un reto que en la actualidad ha
sido satisfactoriamente resuelto. Desde el
final de la dcada de los setenta, el
nmero de actores a nivel regional era
bastante limitado (UNDRO, OFDA/USAID,
Cruz Roja y OPS/OMS, entre otros).
Cuando la cantidad se increment, se hizo
necesario un dilogo ms estrecho entre
estos participantes. El desarrollo y
mantenimiento de la comunicacin se
logr por medio de reuniones a nivel
regional y subregional. Dos ejemplos
notables fueron las reuniones de los
comits nacionales del DIRDN en 1991:
en Guatemala, para Amrica Latina y los
pases caribeos de habla hispana, y en
Jamaica, para el Caribe de habla inglesa,
97
francesa y holandesa. La Conferencia
Mundial de las Naciones Unidas en
Yokohama proporcion otra oportunidad
para el dilogo, y la Conferencia
Interamericana sobre Reduccin de los
Desastres Naturales de Cartagena,
Colombia, en marzo de 1994 (Recuadro
7.1), represent la ltima etapa en la
preparacin de la Regin para la Confe-
rencia Mundial.
Asociaciones cientficas,
universidades y ONG
La reduccin de los desastres naturales
debe ser multidisciplinaria y multisecto-
rial y no responsabilidad de un solo
grupo. Los cientficos, las asociaciones
profesionales y las universidades han
desarrollado los sistemas de alerta
temprana, el mapeo de las amenazas y
otras medidas preventivas. Sin embargo, a
pesar de los resultados exitosos y de gran
cantidad de proyectos modelo, el porcen-
taje de cientficos que realmente
participan y hacen aportes en este campo
no es alto, y el rea contina siendo del
dominio de unos pocos expertos por pas.
En los ltimos 15 aos, muchos pases
han incluido el tema de los desastres en la
enseanza formal en algunas de las
universidades, aunque la meta es lograr
que cada profesional recin egresado
conozca los principios y la prctica de la
reduccin de los desastres, en relacin
con su disciplina especfica.
Entre los resultados ms relevantes del
DIRDN se encuentran el rejuvenecimiento
de asociaciones cientficas
intergubernamentales tales como CERESIS
(Per), SRU (Trinidad) y otras que gozan
de nuevo respaldo y apoyo internacional o
nacional; el establecimiento de comits
cientficos del Decenio, como en el caso
de Chile; la creacin de redes entre
grupos cientficos y sociales, como La
RED o la cooperacin Estados Unidos-
Amrica Latina impulsada por CUSEC; y la
formacin de centros de promocin de la
enseanza formal del manejo integrado de
Recuadro 7.1

CONFERENCIA INTERAMERICANA PARA LA

Cartagena, Colombia, marzo de 1994

LTIMA FASE DE LA PREPARACIN

REGIONAL PARA LA CONFERENCIA
MUNDIAL

Ms de 1.000 representantes de gobiernos,

organizaciones internacionales, agencias
regionales, e instituciones cientficas y acadmicas
respondieron al llamado del Gobierno de
Colombia para revisar el progreso alcanzado

Pintura: Rafael Gonzlez; foto: cortesa del Conde de la Barre dErquillenes

durante la primera mitad del DIRDN, e identificar
las prioridades regionales para el resto del
Decenio.

A continuacin se desglosan aspectos claves de

las observaciones y recomendaciones hechas por
los participantes en la Conferencia.

REVISIN DE LA PRIMERA PARTE

DEL DECENIO

El Decenio Internacional ha estimulado el

inters y la atencin de la mayora de los pases y
de las organizaciones internacionales y regionales
en la reduccin de desastres. Como resultado,
muchas instituciones han iniciado programas
efectivos de reduccin de desastres en gran varie-
dad de sectores: salud, educacin, infraestructura
y distribucin de informacin y documentacin.
Sin embargo, la vulnerabilidad de la Regin a
los desastres naturales contina creciendo debido
a la falta de compromiso poltico y de polticas y
prcticas de desarrollo.
Algunas de las reas que deben mejorarse son las
siguientes:
Muchas iniciativas del DIRDN se han concentrado
en estudios cientficos y soluciones tecnolgicas,
sin prestar atencin a su factibilidad social,
cultural o econmica.
Debido a la estructura centralizada de algunas
agencias nacionales encargadas de la reduccin de
los desastres, se excluye la participacin de las
comunidades locales y otros sectores. Estas

98
REDUCCIN DE DESASTRES NATURALES
agencias se dedican a la respuesta ante desastres,
ms que a las medidas de prevencin y mitigacin.
El vnculo entre la prevencin de los desastres y la
administracin del ambiente no ha sido establecido
debido a que la reduccin de los desastres no ha
sido explcitamente promovida como una estrategia
esencial para el desarrollo sostenible.
PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO
Dentro de las reas de su especialidad, los
participantes en la Conferencia Interamericana
asumieron la responsabilidad de promover y ejecutar
las
siguientes acciones:
Adoptar la reduccin de desastres como un
objetivo y un indicador para alcanzar el desarrollo
sostenible.
Desarrollar tcnicas regionales y nacionales para
evaluar y monitorear la vulnerabilidad a los
desastres naturales.
Asegurar la participacin activa de individuos y
comunidades en riesgo.
Aplicar los avances tecnolgicos en forma de
polticas efectivas para dar respuesta a los
desastres, mediante la revisin y recopilacin de
las experiencias y estudios regionales que integran
los sectores sociales y cientficos.
Dar prioridad a la educacin de la poblacin y de
los actores principales para establecer una cultu-
ra preventiva de los desastres, que se adapte a la
realidad de la Regin.
Proveer a los profesionales y cientficos de un
acceso rpido a la informacin, mediante la
ampliacin de los centros nacionales y regionales
de documentacin de desastres, por medio del
contacto multisectorial e interagencial.
Fortalecer la tendencia hacia la descentralizacin
de las instituciones y promover una mayor
participacin de la sociedad entera, en un esfuerzo
por reducir la vulnerabilidad a los desastres.
Promover el establecimiento de comisiones
parlamentarias nacionales y regionales para la
reduccin de los desastres, con el propsito de
revisar y fortalecer la legislacin existente.
Reconocer y apoyar el papel de los ministerios de
relaciones exteriores en la promocin de una
cooperacin internacional efectiva, as como entre
los pases de la Regin.
Solicitar que la comunidad internacional apoye no
slo las actividades de socorro y preparacin, sino
tambin la cooperacin horizontal entre pases,
para alcanzar las metas del DIRDN.
Estimular a las instituciones financieras regionales
e internacionales para que apoyen las actividades
de reduccin de desastres, incluyendo aspectos de
reduccin de la vulnerabilidad en los proyectos de
desarrollo nacional.
99
los desastres, como el Centro Colaborador
de la OMS en Medelln, Colombia.
Gobiernos
En la dcada de 1980, los organismos
de defensa civil y de respuesta ante
emergencias experimentaron grandes
avances en la coordinacin y el apoyo
operativo de la respuesta ante desastres.
Los dems sectores recin estn iniciando
el proceso ms complejo de reducir la
vulnerabilidad de la infraestructura y de
las comunidades. Los mejores resultados
se han obtenido en aquellos pases donde
las autoridades han tomado el liderazgo y
han comprometido el respaldo tcnico de
expertos en estos temas.
Todos los pases de Amrica Latina han
formado sus comits nacionales del
DIRDN, y mientras mayor ha sido la
participacin de los sectores pblicos y
privados, la Cruz Roja, ONG, las iglesias y
grupos comunitarios, ms dinmicos son
estos comits. En aquellos pases en los
que los ministerios de finanzas, obras
pblicas, educacin y salud desempean
un papel preponderante, ha surgido un
nuevo enfoque orientado hacia el desa-
rrollo sostenible, pero poco progreso
hacia la reduccin de los desastres se ha
alcanzado donde al comando tradicional
de respuesta operativa sencillamente se le
ha cambiado el nombre y se le denomina
el comit del DIRDN.
Un desafo para la segunda fase del
DIRDN se plantea para los gobiernos en la
participacin de los sectores de finanzas y
planificacin, ya que, por ejemplo,
cuando se les ha invitado a tomar parte de
reuniones regionales sobre desastres,
surge la pregunta: Qu tiene que ver
nuestro departamento o ministerio con los
desastres? Esta reaccin, igual a la del
sector salud hace 15 aos ante el reto de
establecer programas permanentes de
preparativos, realza la importancia del
Decenio y, en particular, de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre la
Reduccin de Desastres Naturales, como
100
argumentos sensibilizadores para
demostrar por qu deben involucrarse
estas entidades.
La comunidad
Los otros protagonistas en la reduccin
de los desastres son la comunidad y el
pblico en general. La idea de que el
gobierno debe resolver los problemas
mientras la comunidad espera
pasivamente est desapareciendo. Los
proyectos y experiencias comunitarios han
demostrado la imposibilidad de disociar
las actividades de reduccin de los
desastres de aquellas relacionadas con el
desarrollo sostenible. Las comunidades
aportan energa y creatividad a las
iniciativas de progreso de sus localidades
y por ello su participacin debe motivarse.
La celebracin del Da Internacional para
la Reduccin de los Desastres Naturales
ha abierto las puertas a una participacin
ms activa de las comunidades, que
continuar como una prioridad para la
segunda parte del Decenio.
LOS FACTORES
El progreso hacia la reduccin de la
vulnerabilidad ante los desastres vara de
pas a pas en esta Regin, ya que un gran
nmero de factores determinan el grado
de avance obtenido.
El nivel aceptable de riesgo
Cada autoridad, cada comunidad y cada
individuo tiene una nocin diferente sobre
lo que constituye un nivel acep-table de
riesgo. Algunos pases no invierten en
medidas de mitigacin, resignados a
esperar las consecuencias y pagar en el
futuro el precio de la recons-truccin. Los
pases ms desarrollados invierten ms en
medidas de mitigacin y prevencin,
debido a una mayor conciencia colectiva,
y a los recursos disponibles para reforzar
la legislacin y para financiar la
prevencin, factores ambos que
determinan su nivel aceptable de riesgo.
 El efecto detonante que los desastres de
gran magnitud han tenido sobre el
despertar de la conciencia colectiva no
debe subestimarse. La ocurrencia de una
catstrofe en el propio pas motiva mucho
ms hacia un cambio que las noticias
sobre un desastre en el pas vecino. Sin
embargo, motivar a las comunidades, a
las instituciones o a los gobiernos para
que inviertan en obras destinadas a
reducir los daos causados por desastres
potenciales es realmente un reto. Hay una
ancdota muy conocida acerca de un
ingeniero de la Regin quien, tratando de
recoger experiencias para acciones
futuras, pidi sugerencias a una vctima de
un terremoto sobre como prevenir el
prximo desastre. La respuesta fue: A m
me preocupa ms cmo conseguir el
pollo para el caldo que cmo protegerme
contra los desastres. Esta ancdota
ilustra la necesidad de buscar soluciones
al problema de los desastres desde una
perspectiva ms amplia a nivel nacional y
local, dirigida a la erradicacin de la
pobreza y a satisfa-cer las necesidades
ms urgentes.
Lo que hoy se considera una clara
relacin de doble va entre los desastres y
el progreso socioeconmico, haba sido
ignorada hasta hace poco. Los desastres
eran vistos como eventos inevitables a los
que haba que responder en el momento
que suceden, y no como amenazas que se
deben tomar en cuenta en el diseo y
preparacin de proyectos de desarrollo.
Actualmente, la sofisticada infraestructura
y las pujantes economas de algunos
pases de la Regin han reducido signifi-
cativamente el rango de lo que se consi-
dera un riesgo aceptable.
Estabilidad poltica y administrativa
La reduccin de los desastres es una
actividad con pocos beneficios visibles
inmediatos a menos que ocurra una
101
catstrofe de grandes proporciones y,
por tratarse de una empresa a largo plazo,
requiere de madurez poltica y de
estabilidad administrativa. La prevencin y
la mitigacin de los desastres naturales
contaron con poco respaldo durante los
conflictos sociales de Centroamrica en
los aos ochenta o en medio de la crisis
poltica de Hait en los noventa. La
estabilidad en la administracin pblica y
la continuidad en los altos niveles de
decisin han sido factores determinantes
en los pases que han logrado los avances
ms notables en el campo de la reduccin
de desastres. La armona en las relaciones
y una historia de trabajo conjunto entre
los sectores civiles y las fuerzas armadas
tambin revisten importancia.
Disponibilidad de recursos
Indiscutiblemente, la pobreza
incrementa la vulnerabilidad de una
poblacin. Sin embargo, no
necesariamente son los pases con
mayores ingresos los que protegen mejor
sus inversiones. La vulnerabilidad puede
reducirse con una modesta inversin
econmica, siempre y cuando vaya ligada a
un compromiso poltico adecuado. La falta
de recursos financieros o humanos es el
factor mencionado con mayor frecuencia
por los responsables nacionales como
limitante de la implementacin de medidas
para la mitigacin y la prevencin de
desastres.
En el futuro, para solucionar el
problema de la vulnerabilidad, ser
necesario incluir la variable amenaza
natural en el anlisis de factibilidad para
los nuevos proyectos de inversin, as
como otorgar prioridad a las actividades y
proyectos de reduccin de desastres en
las solicitudes de cooperacin tcnica o
de prstamos a la comunidad
internacional.
En Amrica Latina y el Caribe, igual que
en las dems regiones, las decisiones
polticas son producto de la demanda de
la poblacin expuesta a los riesgos. Dos
de los objetivos principales del DIRDN
son, por una parte, despertar la
conciencia del pblico en general y, por
otra, promover el desarrollo de una masa
crtica de cientficos, expertos,
acadmicos, personalidades sociales y
religiosas competentes y conscientes que
aboguen por un enfoque preventivo en el
campo de los desastres.
EL DIRDN: LA SEGUNDA
MITAD . . .Y MS ALL
Las tendencias observadas a nivel
regional en la reduccin de los desastres
naturales, y las recomendaciones que se
han formulado durante un proceso
extenso de consultas realizadas en
reuniones regionales como las de
Colombia (1993 y 1994), Guatemala
(1991) y Jamaica (1992), se pueden
resumir como sigue:
Extender la cultura de la
prevencin de desastres: La tendencia
tradicional a confundir la administracin
de desastres con la respuesta posterior al
desastre est siendo reemplazada por un
enfoque basado en que los efectos de los
desastres naturales pueden prevenirse,
total o parcialmente. Es fundamental
aumentar la conciencia pblica en
relacin con los beneficios de la
reduccin de los desastres, para lo cual se
propone:
realizar campaas educativas,
aprovechando celebraciones tales como
el Da Internacional para la Reduccin
de los Desastres Naturales
y otras actividades pblicas;
promover la participacin de los
medios de comunicacin masiva en
reuniones plenarias, talleres cortos
y, sobre todo, mediante un dilogo
abierto y conjunto; e
102
incluir la prevencin y la preparacin
para desastres en los programas
escolares. . .un proceso lento pero de
gran impacto.
Incrementar el apoyo y el
compromiso poltico: El DIRDN debe
estimular ms actividades cientficas y
acadmicas, pero tambin promover el
compromiso poltico para las medidas de
prevencin y mitigacin, aun cuando no
exista una ganancia evidente o inmediata.
Para consolidar el progreso alcanzado
en la Conferencia Mundial de Reduccin
de los Desastres Naturales, en Yokohama,
pueden ejecutarse las siguientes acciones:
informar a las autoridades electas y,
particularmente, a los cuerpos
legislativos en el nivel subregional y
regional, subrayando el vnculo entre el
desarrollo socioeconmico y la
reduccin de desastres;
discutir peridicamente las polticas y
prioridades en la reduccin de
desastres naturales con los cuerpos
polticos subregionales y regionales; y
organizar conferencias regionales para
mantener un alto nivel de visibilidad
poltica del tema. En particular, la
OPS/OMS junto con otras
organizaciones regionales e
internacionales, convocarn a
reuniones regionales sobre mitigacin
de daos en hospitales y otra
infraestructura esencial de salud.
 Difundir el conocimiento
tcnico: La mayor parte del
conocimiento cientfico y la experiencia
no est al alcance de los responsables de
formular y ejecutar polticas y estrategias
de reduccin de desastres. Aunque
Amrica Latina y el Caribe estn
otorgando ms nfasis al desarrollo de los
recursos humanos, las reuniones
regionales de preparacin debern:
recopilar y divulgar proyectos exitosos y
otros logros en los niveles nacional y
local;
ampliar los centros de documentacin
de desastres nacionales o regionales
existentes y el contacto
interinstitucional para facilitar el acceso
a la informacin disponible;
fortalecer las redes cientficas existentes
mediante el aumento de la participacin
de los profesionales;
incluir la reduccin de desastres en
los planes de estudio de las
instituciones acadmicas, escuelas de
ingeniera y arquitectura, facultades de
medicina, etc.; y
evitar la duplicidad y llenar el vaco de
actividades de capacitacin, ejecutadas
por agencias bilaterales, regionales o
internacionales.
Enfatizar la dimensin social
mediante la participacin local: El
compromiso poltico y el conocimiento
cientfico no garantizan la reduccin de la
vulnerabilidad de las comunidades a los
desastres naturales. Los participantes en la
Conferencia Interamericana de Cartagena
se comprometieron a promo-ver la
dimensin social en la reduccin de
desastres, por medio de las siguientes
acciones:
103
involucrar a las comunidades locales en
prcticas que reduzcan su
vulnerabilidad;
promover la aplicacin de los estudios
cientficos en forma de polticas
efectivas; y
mejorar la comprensin de las
amenazas naturales y la relacin entre
el comportamiento, el desarrollo y la
reduccin de desastres.
Fortalecer las instituciones
mediante la participacin
multisectorial: Con el objeto de
estimular la evolucin desde las
instituciones orientadas a la ayuda
centralizada hacia los esfuerzos
multisectoriales en la reduccin de
desastres, ser necesario:
promover la participacin de las
instituciones gubernamentales de
desarrollo;
descentralizar las agencias
gubernamentales para involucrar a las
comunidades y sus lderes locales en la
toma de decisiones;
proveer un marco legal para la
prevencin, mitigacin y preparacin
ante desastres; y
crear comits de desastres en los
parlamentos nacionales y discutir la
mitigacin de desastres en cuerpos
parlamentarios de consulta, regionales
y subregionales.
 Reconocer la interdependencia apoyar a los ministerios de relaciones
entre pases: La solidaridad y la coo- exteriores para incorporar la reduccin
peracin son tradicionalmente fuertes en de desastres dentro de los convenios
Amrica Latina y el Caribe en tiempos de existentes o futuros entre pases;
catstrofes. Actualmente est surgiendo un
objetivo comn, el cual es prevenir la mejorar los esfuerzos de colaboracin
ocurrencia de un desastre. Para alcanzar en reas limtrofes expuestas a
esto, los pases necesitarn ejecutar las desastres naturales como las
siguientes actividades durante el resto del erupciones volcnicas o terremotos; y
DIRDN:
apoyar y dirigir las instituciones
mantener contacto frecuente con regionales y subregionales.
funcionarios de pases vecinos mediante
encuentros peridicos; consultas
tcnicas informales e intercambio
diario de informacin; y uso de
comunicaciones modernas, como el
correo electrnico;

105
 Enfatizar el vnculo entre la
urbanizacin, el desarrollo de
asentamientos humanos y el
incremento de la vulnerabilidad:
Los planes reguladores urbanos y la le-
gislacin para el uso del suelo no siempre
solicitan el requisito de un anlisis de
riesgo ante desastres en el momento de
elaborar los planes de desarrollo. Para
corregir esta deficiencia, los pases deben:
incluir el anlisis de riesgo y datos
sobre las amenazas naturales en los
planes de regulacin de uso de terre-
nos, apoyados por HABITAT, la OEA y
otros; y
presentar el tema en las reuniones
nacionales e internacionales,
comisiones de vivienda y asentamientos
urbanos e incluirlo en la agenda de la
Conferencia Mundial, HABITAT 2, en
1996.
Mostrar ms inters en las cau-
sas y efectos de las inundaciones y
deslizamientos, que colocan una carga
muy pesada sobre los pases y que no han
recibido la atencin debida. Para ello se
requiere:
ejecutar estudios sistemticos de las
causas y los efectos de las inundaciones
y deslizamientos en la agricultura y los
asentamientos humanos en los niveles
nacionales y regionales; y
106
crear programas integrales de control
de inundaciones, incluyendo para ello a
los ministerios de agricultura, institutos
hidrometeorolgicos, municipalidades,
sector vivienda y otros.
De la misma forma en que los logros en
Amrica Latina y el Caribe han sido el
resultado de un proceso iniciado mucho
antes de la proclamacin del DIRDN, el
camino hacia la reduccin de los efectos
de los desastres naturales como un
objetivo explcito y requisito del proceso
de desarrollo no terminar con el
Decenio.
En resumen, la nocin de que los
factores involucrados en la reduccin de
los desastres naturales son los mismos
que influyen en el desarrollo
socioeconmico de los pases est
ganando amplia aceptacin en Amrica
Latina y el Caribe, como un logro del
DIRDN. No es sorprendente que estos dos
aspectos, desastres y desarrollo, marchen
de la mano, puesto que es imposible que
uno avance sin la ayuda del otro. No se
puede prevenir y mitigar los efectos de los
desastres naturales sin el desarrollo
socioeco-nmico y la madurez poltica de
la sociedad, como tampoco se obtendr
un desarrollo sostenible sin la reduccin
de la vulnerabilidad de las personas y de
las naciones ante los desastres.
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110
SIGLAS
AIDIS Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria
ALADI Asociacin Latinoamericana de Integracin
ASDI Autoridad Sueca para el Desarrollo Internacional
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIREME Centro de Informacin en Ciencias de la Salud para Amrica Latina y el Caribe
CARICOM Comunidad del Caribe
CCEO Consejo de Organizaciones Caribeas de Ingeniera
CCSS Caja Costarricense del Seguro Social
CDD Centro de Documentacin de Desastres
CDERA Agencia del Caribe para Respuesta en Emergencias por Desastres
CDRC Centro para el Desarrollo de Investigacin en Construccin (Jamaica)
CEAPRIS Comisin Especial de Asesora para la Prevencin del Riesgo Ssmico (Venezuela)
CEE Comunidad Econmica Europea
CENAPRED Centro Nacional de Prevencin de Desastres de Mxico
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CEPIS Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente
CEPREDENAC Centro de Coordinacin para la Prevencin y Reduccin de Desastres Naturales en Amrica Central
CERESIS Centro Regional de Sismologa para Amrica del Sur
CIDA Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
CIID Centro de Investigaciones para el Desarrollo Internacional (Canad)
CISMID Centro Peruano-Japons de Investigaciones Ssmicas y Mitigacin de Desastres
CNE Comisin Nacional de Emergencias (Costa Rica)
CONASE Comit Nacional de Salud para Emergencias (Ecuador)
CONCYTEC Consejo Nacional para la Ciencia y Tecnologa (Per)
CONE Comit Nacional de Emergencia (Guatemala)
CONHU Convenio Hiplito Unanue
CUBiC Cdigo de Construccin Uniforme del Caribe
CUSEC Consorcio de los Estados Centrales de Estados Unidos para el Estudio de Terremotos
DAH Departamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas
DIRDN Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales
DMTP Programa de Entrenamiento para el Control de Catstrofes
DNPAD Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin a los Desastres (Colombia)
FUNDAPRIS Fundacin para la Prevencin del Riesgo Ssmico (Venezuela)
GSHAP Programa Global de Evaluacin de Amenazas Ssmicas
GTZ Organismo Alemn de Cooperacin Tcnica
HABITAT Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
ICAP Instituto de Capacitacin en Administracin Pblica (Costa Rica)
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil (Per)
IPGH Instituto Panamericano de Geografa e Historia

111
JICA Agencia de Cooperacin Internacional del Japn
MERCOSUR Mercado Comn del Sur
ODA Administracin de Desarrollo en Ultramar (Reino Unido)
ODP Oficina Nacional de Preparativos para Desastres (Islas Vrgenes Britnicas)
OEA Organizacin de los Estados Americanos
OECS Organizacin de los Estados del Caribe Oriental
OFDA/USAID Oficina de Asistencia al Exterior en Casos de Desastre de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional
OMM Organizacin Mundial de Meteorologa
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONEMI Oficina Nacional de Emergencias del Ministerio del Interior (Chile)
ONG Organizacin no gubernamental
OPS/OMS Organizacin Panamericana de la Salud, Oficina Regional de la Organizacin Mundial de la Salud
ORSTOM Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo
PADEM Plan Integral para la Prevencin y Atencin de Desastres de Manizales (Colombia)
PARLACEN Parlamento Centroamericano
PED Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y Coordinacin del Socorro en Casos
de Desastre (OPS/OMS)
PCDPPP Proyecto Pan Caribe de Preparativos y Prevencin de Desastres
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PREDECO Proyecto de Preparacin para Casos de Desastres en Comunidades en el Per
PRIMSCEN Proyecto para la Rehabilitacin y Mejoramiento de los Servicios Meteorolgicos e Hidrolgicos del Istmo
Centroamericano
PRODERE Programa de Desarrollo para Desplazados, Refugiados y Repatriados
LA RED Red Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres
SEDAPAL Servicio de Agua Potable de Lima
SELA Sistema Econmico Latinoamericano
SICA Sistema de Integracin Centroamericana
SIE Sistema Integrado de Emergencias (Venezuela)
SIG Sistema de Informacin Geogrfica
SINAPROC Sistema Nacional de Proteccin Civil (Mxico, Panam)
SNPAD Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de los Desastres (Colombia)
SRU Centro Sismolgico de la Universidad de las Indias Occidentales
SUMA Proyecto de Manejo de Suministros
UATI Unin Internacional de Asociaciones y Organizaciones Tcnicas de Ingeniera
UNDRO Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre
UNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
USGS Servicio Geolgico de los Estados Unidos
UWI Universidad de las Indias Occidentales
WFEO Federacin Mundial de Organizaciones de Ingeniera

112