SPAIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN

1. CONSIDERAII GENERALE

Conceptul de Spaiu Public European, inc neconturat teoretic in

terminologia specifica integrarii europene, va ingloba si descrie intr-o maniera
sistemica, mecanismele, procesele si fenomenele complexe ce guverneaza
dezvoltarea sectoarelor publice si ale administratiilor europene, evidentiind
conexiunile si determinarile de natura administrativa, economica, sociala sau
politica.

In prezent se observa ca, la nivelul Uniunii Europene, se doreste crearea

unui spatiu public transnational care sa permita legitimarea institutiilor europene si
fondarea unei identitati colective europene. Cu siguranta insa definitia conceptuala
a spatiului public trebuie descoperita in lumina procesului de unificare politica a
Europei, vointa politica avand un rol decisiv.

Conditiile pentru existenta unui Spatiu Public European pot fi rezumate la:
existenta unei Uniuni fondate pe drept; existenta institutiilor comunitare care sa
functioneze de o maniera democratica; existenta unui cadru
organizat de dezbateri in viata publica, bazat pe existenta mijloacelor care sa
permita tuturor cetatenilor din Uniune sa se exprime public; existenta cadrului care
sa permita conceptelor conturate in urma dezbaterilor din viata publica sa fie
legiferate prin intermediul dreptului public.

Cadrul dezbaterilor publice europene si al initiativelor cetatenesti a fost creat

de art. 1-47 din Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa. Principiul
democratiei participative impune ca institutiile Uniunii sa acorde cetatenilor si
asociatiilor reprezentative posibilitatea de a-si face cunoscute opiniile si de a face
schimb de opinii in mod public in toate domeniile de actiune ale Uniunii.
Institutiile Uniunii sunt obligate de Constitutie sa mentina un dialog deschis,
transparent si constant cu asociatiile reprezentative si cu societatea civila, in
vederea asigurarii coerentei si transparentei actiunilor Uniunii. De asemenea,
Comisia trebuie sa procedeze la ample consultari ale partilor interesate. La
initiativa a cel putin un milion de cetateni ai Uniunii dintr-un numar semnificativ
de state membre, Comisia poate fi invitata sa faca o propunere corespunzatoare
referitoare la chestiuni pentru care cetatenii considera ca este necesar un act juridic
al Uniunii pentru punerea in aplicare a Constitutiei europene[1].
 Dreptului public european ii revine rolul de a include conceptele conturate la
nivelul dezbaterii publice. Dreptul public, acoperind dreptul constitutional si pe cel
administrativ, ramane de referinta pentru Spatiul public european, unii autori
descoperind o adevarata convergenta intre administratiile europene, bazata pe
elementele dreptului public: sistemele politice europene au ramas fidele
parlamentarismului, existenta unor majoritati parlamentare intemeiate pe disciplina
de vot, practica referendara exercitata la nivel national, descentralizarea, existenta
unei administratii de cariera si, mai ales, modelul european al controlului de
constitutionalitate[2].

Comunitatile europene au fost create pentru a conjuga eforturile in directia

unui Spatiu Economic European. Asa cum arata istoria, Comunitatile europene s-
au implicat mai intai in crearea unei piete economice comune, evoluand apoi in
crearea Uniunii Europene, institutie care nu este condusa numai de interese
economice, ci si de dorinta de a construi legaturi sociale si politice intre popoarele
europene (asa cum isi dorisera initial si semnatarii Tratatului de la Roma). In
prezent, Uniunea Europeana nu inseamna numai o piata de bunuri si servicii.
Astfel, Tratatul stabilind o Constitutie pentru Europa vorbeste in Capitolul IV din
Titlul III, Partea a III-a despre Spatiul de libertate, securitate si justitie, in timp
ce unele lucrari doctrinare vorbesc despre un Spatiu Social European, iar in
ultimul timp se vorbeste in doctrina tot mai mult despre un Spatiu Administrativ
European. Acesta este o creatie exclusiva a doctrinei, termenul neexistand ca atare
in legislatie.

Realitatea arata ca este foarte dificil sa vorbim in Europa despre un mod sau
model de administratie publica. Referitor la dezvoltarea conceptului european de
administratie publica, administratia publica se gaseste inca la stadiul primar al
conceptualizarilor si intreprinderilor nationale. Ce fel de administratie publica se
adreseaza Spatiului european ramane inca a fi descoperita. Notiunea de Spatiu
Administrativ European este mai mult o creatie a doctrinei bazata pe anumite
principii relevate de legislatia primara si secundara a Uniunii Europene.

Administratiile publice din statele membre UE, desi au o structura foarte

veche, s-au adaptat continuu la conditiile moderne, inclusiv aderarea la Uniunea
Europeana. Contactul constant dintre functionarii publici ai statelor membre UE si
Comisie, solicitarea de a dezvolta si implementa acquis-ul comunitar la standarde
echivalente de incredere in toata Uniunea, necesitatea unui sistem de justitie
administrativa unic pentru Europa si impartasirea principiilor si valorilor
administratiei publice au dus la o anumita convergenta intre administratiile
nationale. Acest lucru a fost descris ca Spatiul Administrativ European.
 Spatiul Administrativ European poate fi inteles in sens larg ca spatiu al
administratiei publice europene si poate forma obiectul stiintei administrative, o
stiinta cu caracter multidisciplinar. Notiunea de Spatiu Administrativ European
poate fi gandita dupa modelul spatiului economic si social european, fiind in
legatura cu vastul sistem al cooperarii juridice. In mod traditional, un spatiu
administrativ comun este posibil atunci cand un set de principii legale, norme si
regulamente sunt uniform respectate intr-un teritoriu acoperit de o constitutie
nationala. Astfel, putem vorbi despre dreptul administrativ al fiecarui stat suveran.
Problema unei legi a administratiei publice unice pentru toate statele suverane
integrate in UE a fost dezbatuta foarte intens, inca de la infiintarea Comunitatii
Europene, fara a se ajunge insa la un consens.

Sistemele legislative ale statelor membre UE se afla intr-un proces constant

de apropiere, in multe domenii diferite, sub indrumarea legislatiei Comunitatii, prin
activitatea legislativa a institutiilor Comunitatii si prin cazurile Curtii Europene de
Justitie. Conceptele legale ale CE sunt introduse in sistemele nationale prin
regulamente direct aplicabile sau prin directive care determina adaptarea legislatiei
nationale la specificul Uniunii. Aceste reglementari pot avea un impact direct
asupra sistemelor administrative ale statelor membre si pot duce la importante
schimbari in principiile legale aplicabile in administratia publica.

Hotararile Curtii Europene de Justitie pot genera principii cu caracter

general care sa guverneze un drept administrativ european. In multe cazuri
interpretarea actelor legislative ale Comunitatii Europene, de catre Curtea
Europeana duce la modificari in felul in care principiile dreptului administrativ
sunt aplicate intr-un stat membru UE. Suntem astfel martorii europenizarii
dreptului administrativ[3].

2. COMPONENTA

Elementele de arhitectura juridica a Spatiului Administrativ European se

regasesc in legislatia primara si secundara a Uniunii Europene.

2.1 Elementele componente conform legislatiei primare a Uniunii

Europene

Constitutia europeana preia majoritatea dispozitiilor referitoare la elementele

administrative din Versiunile consolidate, aduse la zi, ale Tratatului instituind
Comunitatea Europeana si ale Tratatului instituind Uniunea Europeana. Cateva
elemente de arhitectura juridica a Spatiului Administrativ European cuprinse in
aceste tratate si ulterior in Constitutia Uniunii Europene sunt urmatoarele:
 2.1.1.Premisele cooperarii in domeniul administrativ

Constitutia Europeana dedica cooperarii administrative Sectiunea 7 din

Partea a III-a (Politicile si functionarea Uniunii), Titlul III (Politici si actiuni
interne), Capitolul V (Domenii in care Uniunea poate decide sa conduca o actiune
de coordonare, de completare sau de sprijin). Punerea in opera efectiv a dreptului
Uniunii prin statele membre, lucru esential pentru buna functionare a Uniunii este
considerata ca o chestiune de interes mutual (reciproc). Uniunea poate sprijini
eforturile desfasurate de statele membre pentru imbunatatirea capacitatii lor
administrative de aplicare a dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales in
facilitarea schimbului de informatii, de functionari publici, precum si in sustinerea
programelor de formare profesionala. Acest sprijin are insa un caracter facultativ,
prevazand ca nici un stat membru nu este tinut sa recurga la acest sprijin. Legile
europene dispun masurile necesare realizarii acestui scop, excluzand orice
armonizare a dispozitiilor legale si de reglementare ale statelor membre.

2.1.2.Apropierea legislatiilor administrative

In armonizarea legislativa un rol important il are Consiliul de Ministri, care,

dupa consultarea Parlamentului European si a Comitetului Economic si Social
poate sa stabileasca, printr-o lege-cadru europeana, masurile pentru apropierea
dispozitiilor legale, reglementare si administrative ale statelor membre, cu
incidenta directa asupra instituirii sau functionarii pietei interne (art. III-173 din
Constitutie).

2.1.3.Eliminarea barierelor administrative

Cele patru libertati stipulate de Tratatul de la Roma, libertatea de miscare a

bunurilor, a serviciilor, a oamenilor si a capitalurilor inseamna ca administratiile
publice ale statelor membre, ca elemente cheie de implementare si asigurare a
acestor drepturi, direct derivate din Tratate, trebuie sa actioneze intr-o directie care
sa conduca spre aplicarea efectiva a lor. Astfel, in ceea ce priveste libertatea de
circulatie a persoanelor si serviciilor, art. III-134 din Constitutie prevede ca legea
sau legea-cadru europeana trebuie sa vizeze in special asigurarea unei colaborari
stranse intre serviciile nationale de ocupare a fortei de munca si eliminarea
procedurilor si practicilor administrative, precum si a termenelor de acces la
locurile de munca disponibile, care rezulta, fie din legislatia interna, fie din
acorduri incheiate anterior intre statele membre si care, daca ar fi mentinute, ar
impiedica libera circulatie a lucratorilor. De asemenea, trebuie eliminate
procedurile si practicile administrative care creeaza obstacole in libertatea de
stabilire a resortisantilor unui stat membru pe teritoriul altui stat membru (art. III-
138 din Constitutie). Apoi, in art. III-141 se prevede ca legile-cadru europene
faciliteaza accesul la activitati nesalariale (independente) si la exercitiul lor. Ele
vizeaza coordonarea dispozitiilor legislative, reglementare si administrative ale
statelor membre, privind accesul la activitati nesalariale si exercitiul acestora.

De asemenea Constitutia prevede cooperarea administrativa in vederea

realizarii Spatiului de libertate, securitate si justitie (art. III-263). Astfel, pentru
punerea in opera a acestui Spatiu, Consiliul de Ministri, la propunerea Comisiei si
dupa consultarea Parlamentului, adopta regulamente europene pentru a asigura
cooperarea administrativa intre serviciile competente ale statelor membre in
domeniile de resort, precum si intre acestea si Comisie.

2.1.4.Clauza compromisorie in contractele de drept public

Unele legislatii nationale, cum este cea romaneasca de exemplu,

prevad posibilitatea stabilirii unei clauze compromisorii (prin care partile convin ca
litigiile ce se vor naste din acest contract sa fie solutionate pe calea arbitrajului,
validitatea acestei clauze fiind independenta de valabilitatea contractului in care a
fost inscrisa) in contractele de drept public (art. 30 din Legea nr. 219/1998 privind
regimul concesiunilor). In general autorii de drept administrativ opteaza pentru
scoaterea contractului administrativ din sfera arbitrajului si supunerea sa doar
judecatorului administrativ care poate distinge mai bine interesul public. La nivel
european se observa insa ca prin art. III-374 din Constitutie, Curtea Europeana de
Justitie capata competenta de a hotari in temeiul unei clauze compromisorii
continute intr-un contract de drept public incheiat de Uniune sau in numele sau[4].

2.1.5.Dreptul la o buna administrare (la o corecta administrare)

Acest drept apare mai intai in art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a
Uniunii Europene, adoptata in cursul Summit-ului de la Nisa din decembrie 2000.
Constitutia preia aceasta Carta. La Consiliul European de la Tampere din
octombrie 1999, cand s-au pus in discutie metodele si institutiile care sa redacteze
Carta, Mediatorul european a propus ca in Carta sa fie mentionat dreptul
cetatenilor la calitatea prestatiilor realizate de administratie. Jacob Soderman,
reales mediator european in 1999 considera ca adoptarea acestei propozitii va avea
repercusiuni foarte importante in randul statelor membre sau viitoare, determinand
ca secolul XXI sa fie secolul bunei administratii. Articolul 11-101 din Constitutie
prevede ca orice persoana are dreptul de a beneficia de un tratament impartial,
echitabil si intr-un termen rezonabil din partea institutiilor, organismelor si
agentiilor Uniunii in ceea ce priveste problemele sale. Acest drept comporta
urmatoarele: dreptul oricarei persoane de a fi ascultata inainte de a se dispune o
masura administrativa cu caracter individual care sa o afecteze in mod defavorabil;
dreptul de acces al oricarei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor
legitime, a principiului confidentialitatii si secretului profesional; obligatia pentru
administratie de a motiva deciziile sale. Aceasta obligatie era prevazuta si de
Tratatul de la Roma prin art. 190. Prevederea este dezvoltata de art. 18 din Codul
european al bunei conduite administrative. Astfel, toate deciziile institutiilor
europene care pot sa aduca atingere drepturilor sau intereselor unei persoane
private trebuie sa indice motivele pe care se bazeaza, precizand faptele pertinente
si baza juridica a deciziei. Functionarii trebuie sa evite sa ia decizii care sunt
cladite pe motivari sumare sau imprecise sau care nu contin observatii individuale.
Daca este imposibil ca, din pricina numarului mare de persoane privind decizii
similare, sa se realizeze comunicarea in mod detaliat a motivelor deciziei si cand
raspunsurile standard sunt date, functionarul trebuie sa se asigure ca va fi adus
ulterior un raspuns motivat individual la fiecare cerere[5].

2.1.6. Dreptul la repararea prejudiciului produs de institutii si agenti

comunitari

Orice persoana are dreptul la despagubire din partea Uniunii pentru daunele
cauzate de catre institutiile, organismele sau agentii acesteia, aflati in exercitiul
functiei, conform principiilor generale comune si drepturilor statelor membre (art.
11-101 pct. 3 si art. III-431 din Constitutie).

2.1.7. Limba de comunicare cu institutiile Uniunii

Art. 11-101 pct. 4 prevede ca orice persoana poate sa se adreseze

institutiilor Uniunii intr-una din limbile Constitutiei (limbile statelor membre ale
UE, conform art. IV-448) si trebuie sa primeasca un raspuns in aceeasi limba.

2.1.8 Verificarea juridica a deciziilor administrative

Tratatul de la Roma stipula in art. 173 un principiu legal administrativ

important: dreptul la verificare juridica a deciziilor administrative care apar in
hotararile Comisiei Europene. Acest lucru este stipulat si in art. 230 din ultima
versiune consolidata a Tratatului instituind Comunitatea Europeana Curtea de
Justitie Europeana controleaza legalitatea actelor adoptate de Parlament, Consiliu,
Comisie si Banca Centrala Europeana. In general, Tratatele comunitare stabilesc
principiul in baza caruia actele institutiilor trebuie sa fie conforme dispozitiilor
tratatelor. In acest sens, de exemplu, tratatele folosesc in privinta sarcinilor
incredintate Uniunii si institutiilor sale, expresii ca: in conformitate cu dispozitiile
prezentului tratat sau in conditiile prevazute de prezentul tratat. Totodata
deciziile individuale trebuie sa fie in concordanta cu regulamentele si directivele
Uniunii.

2.1.9.Sedentaritatea functionarilor publici

Art. III-133 pct. 4 din Constitutie prevede ca libertatea de miscare a fortei de

munca nu se aplica functionarilor din administratia publica. Acest lucru este
preluat in Statutul functionarilor Comunitatii Europene in art. 20, care mentioneaza
ca functionarul este obligat sa aiba resedinta in localitatea unde este afectat sau la o
asemenea distanta care sa nu-l jeneze in exercitarea functiei sale.

2.1.10.Egalitatea de tratament a cetatenilor in relatia cu administratia

Datorita gradului de abstractizare foarte ridicat, doctrina a afirmat ca

egalitatea este propriul sau corolar. Considerata mai degraba ca un drept de
principiu decat ca un principiu de drept, egalitatea indeplineste o functie de drept-
garantie. In dreptul comparat, principiul egalitatii, in varianta sa moderna, este
mai degraba interpretat ca o interdictie generala a arbitrariului, impusa in egala
masura, atat legiuitorului, cat si administratiei.

In legislatia primara a Uniunii, art. III-182 din Constitutia Europeana se

prevede ca sunt interzise toate masurile si dispozitiile care nu sunt stabilite pe
considerente de ordin prudential si care stabilesc un acces privilegiat in institutiile,
organismele sau agentiile Uniunii, precum si in administratiile centrale, autoritatile
regionale sau locale, in alte autoritati publice sau alte organisme sau intreprinderi
publice ale statelor membre sau institutii financiare. Aceasta dispozitie este
dezvoltata prin art. 5 din Codul european al bunei conduite administrative, adoptat
la 6 septembrie 2001 de Parlamentul European. Astfel, in tratamentul cererilor
venind din partea persoanelor si in luarea deciziilor, functionarul public european
vegheaza ca principiul egalitatii de tratament sa fie respectat. Persoanele care se
gasesc in aceeasi situatie trebuie sa fie tratate in acelasi mod.

In caz de inegalitate de tratament, functionarul vegheaza ca aceasta sa fie

justificata de caracteristicile obiective pertinente ale problemei tratate.
Functionarul trebuie sa evite in special, orice discriminare nejustificata intre
persoane, fondata pe nationalitate, sex, rasa, culoare, origine etnica sau sociala,
caracteristici genetice, limba, religie sau convingeri, opinii politice sau orice alta
opinie, apartenenta la o minoritate nationala, situatie materiala, origine, handicap,
varsta sau orientare sexuala.
 2.1.11.Dreptul de petitionare

Constitutia prevede ca orice cetatean al Uniunii sau orice persoana fizica

sau juridica cu resedinta sau cu sediul social intr-unul din statele membre are
dreptul de a inainta, cu titlu individual sau in asociere cu alte persoane, o petitie
Parlamentului European referitoare la un subiect care tine de domeniile de
activitate ale Uniunii sau care il priveste in mod direct (art. 11-104 si art. III-334).

2.1.12.Comisia de ancheta pentru administrare defectuoasa

Art. III-333 din Constitutie prevede ca in cadrul indeplinirii misiunilor sale,

Parlamentul European poate sa constituie, la cererea unui sfert din membrii sai, o
Comisie temporara de ancheta pentru a examina, fara sa aduca atingere atributiilor
conferite prin Constitutie altor institutii sau organisme, acuzatiile de contraventie
sau de administrare defectuoasa privind aplicarea dreptului Uniunii, cu exceptia
cazului in care faptele sunt pe rol in cadrul unei instante si pe perioada cat continua
procedura jurisdictionala. Existenta Comisiei temporare de ancheta ia sfarsit o data
cu prezentarea raportului sau. Investigatia Comisiei nu inlocuieste actiunile
intreprinse de alte institutii sau organisme in baza puterilor conferite de Tratat.
Astfel, atunci cand, de exemplu, Curtea de Conturi inainteaza un raport special,
acesta din urma nu poate fi contrazis de catre un raport al Comisiei de ancheta si,
pentru a evita aceasta situatie, Parlamentul trebuie sa consulte institutia in cauza
inaintea infiintarii unei Comisii.

2.1.13. Mediatorul european

Regimurile moderne de drept administrativ afirma principiul ca

administratia este in serviciul cetatenilor. Tratatul de la Maastricht a instituit
functia de Mediator european pentru a apara acest principiu si a ancheta
eventualele cazuri de rea administratie in activitatile institutiilor si organelor
Uniunii Europene. El exercita un mecanism de control administrativ comparabil cu
cel care permite controlul autoritatilor publice la nivel national de catre Avocatul
poporului spre exemplu, in majoritatea tarilor membre. In anul 2000, 12 din cele
15 state membre ale UE aveau un mediator national. Exista de asemenea un
mediator la nivel regional sau comunal in numeroase state membre, de exemplu, in
autonomias spaniole, regiunile italiene si landurile germane. Institutia
Mediatorului european este prevazuta in prezent de art. 195 din versiunea
consolidata a Tratatului privind instituirea Comunitatii europene, prevederea fiind
preluata ca atare de art. III-335 din Constitutie[6].
 Mediatorul, numit de Parlamentul European pe durata unei legislaturi, este
abilitat sa primeasca plangerile emanand de la orice cetatean al Uniunii, orice
persoana fizica sau morala rezidenta sau avand sediul sau statutar intr-un stat
membru, referitoare la cazurile de rea administratie (administrare incorecta) in
actiunea institutiilor, organelor si agentiilor Uniunii, exceptand Curtea de Justitie in
exercitarea functiilor sale jurisdictionale. Mediatorul european poate initia anchete,
fie din proprie initiativa, fie in baza plangerilor care i-au fost prezentate direct sau
prin intermediul unui membru al Parlamentului European, afara de cazul in care
faptele invocate fac sau au facut obiectul unei proceduri jurisdictionale. In situatia
in care mediatorul european constata un caz de administrare incorecta, el sesizeaza
institutia, organul sau agentia vizata, care dispune de un termen de trei luni pentru
a se conforma. Daca cazul nu este rezolvat satisfacator pe parcursul investigatiilor,
mediatorul va incerca sa gaseasca o solutie amiabila care rezolva situatia de
administrare incorecta si satisface plangerea. Daca incercarea de conciliere da gres,
mediatorul poate face recomandari de rezolvare a cazului. Daca institutia nu
accepta recomandarile acestuia, el poate inainta un raport special catre Parlamentul
European. Persoana care a facut plangerea este informata despre rezultatul
anchetelor.

Mediatorul european prezinta in fiecare an un raport Parlamentului European

continand rezultatele anchetelor sale. El poate fi demis de Curtea de Justitie, la
cererea scrisa a Parlamentului European, daca el nu mai indeplineste conditiile
necesare pentru exercitarea atributiilor sau daca a comis o fapta grava. Mediatorul
este tinut din punct de vedere juridic sa se achite de misiunea sa in deplina
independenta si impartialitate, el neputand sa solicite sau sa accepte instructiuni de
la o alta institutie.

Jacob Soderman, reales Mediator european de Parlamentul European in

octombrie 1999, arata ca institutia mediatorului, devenita operationala in
septembrie 1995, a primit mai mult de 5000 de plangeri, noile plangeri sosind intr-
un ritm de peste 130 pe luna. Majoritatea plangerilor cu privire la institutiile si
organele comunitare vizeaza: lipsa de transparenta sau refuzul la accesul la
informatii; intarzierile administrative excesive (intarzierile administrative
evitabile) sau intarzierile de plata; procedurile de recrutare, notare si concurs
pentru functionarii publici europeni; litigiile contractuale si actele sau omisiunile
Comisiei atunci cand aceasta se ocupa de (ancheteaza) infractiunile statelor
membre la dreptul comunitar (dat fiind calitatea Comisiei de pazitor al Tratatelor).
Facand o statistica pana in aprilie 2000, se observa ca cele mai multe plangeri au
vizat Comisia (665), urmand apoi Parlamentul European (91), Consiliul (34) si
Curtea de Conturi(6)[7].
 Mediatorul european poate deschide o ancheta si din propria sa initiativa,
fara a mai fi necesara existenta unei plangeri prealabile. El trebuie sa uzeze insa de
aceasta prerogativa cu moderatie si in general atunci cand frecventa plangerilor
legate de o anumita problema permit generalizarea. Principalele initiative pe care
le ia pot viza: accesibilitatea documentelor, recrutarea in institutiile comunitare,
procedurile de tratare a plangerilor cetatenilor referitoare la infractiunile la dreptul
comunitar si intarzierile de plata ale Comisiei Europene.

Aproape 70% din plangerile adresate Mediatorului european depasesc

campul sau de competenta deoarece se refera la administratiile nationale, regionale
sau locale ale statelor membre cu privire la punerea in aplicare a numeroase
aspecte de drept si politici comunitare. In acest caz Mediatorul european va
indruma plangerile catre mediatorii si organele similare din statele membre. In
fapt, drepturile individuale garantate de dreptul comunitar trebuie bineinteles sa fie
respectate de autoritatile publice de orice rang si la nivel national. De aceea, din
1996 Mediatorul european a lansat cooperarea cu mediatorii nationali si organele
similare din tarile candidate la Uniunea Europeana.

Tratatul de la Amsterdam a enuntat explicit principiile constitutionale pe

care se bazeaza Uniunea: libertatea, democratia, respectul drepturilor omului si
libertatilor fundamentale, statul de drept. Este important ca tarile candidate sa
recunoasca contributia mediatorilor si organelor similare in aplicarea acestor
principii, a caror respectare este o conditie expresa a Tratatului de adeziune la UE.

Misiunea Mediatorului european este de a ataca reaua administratie sau cu

alte cuvinte administrarea incorecta. Acest termen nu este definit in nici un text din
legislatia primara. De aceea Mediatorul european a propus, dupa consultarea
mediatorilor nationali din statele membre, urmatoarea definitie: exista o rea
administratie cand un organism public nu actioneaza in conformitate cu o regula de
drept sau un principiu care ii este impus. Aceasta definitie este destul de larga
deoarece competenta mediatorului cuprinde respectul drepturilor fundamentale,
principiile dreptului administrativ si buna administratie. In 1997, Parlamentul
European a adoptat o rezolutie care aproba aceasta definitie. Pentru a proteja
eficient drepturile cetatenilor, este importanta explicarea regulilor bunei
administratii pentru a stii in ce constau devierile de la aceasta. In iulie 1999, dupa o
ancheta facuta din propria sa initiativa, Mediatorul european a lansat in dezbatere
publica un Cod de buna conduita administrativa aplicabil in institutiile si organele
comunitare. Codul a fost adoptat la 6 septembrie 2001 de Parlamentul European.
Acest cod contine marile principii de drept administrativ european, ca de exemplu:
legalitatea, dreptul la o ascultare prealabila, proportionalitatea si protectia
aspiratiilor legitime.

2.1.14.Aplicarea de sanctiuni administrative

Tratatele recunosc Comunitatilor o putere directa de sanctiune numai in

cazuri exceptionale. In general, daca sanctiunile administrative sunt prevazute de
legislatia comunitara, statele membre sunt cele care le pun in aplicare[8].

Sanctiunile aplicate direct de institutiile Uniunii vizeaza in principal

domeniul concurentei. Astfel, art. 83 TCE par. 2 lit. a), precum si art. III-163 din
Constitutie, permit Consiliului sa instituie amenzi si restrictii pentru a asigura
respectarea regulilor Tratatului cu privire la intelegeri si la abuzul de pozitie
dominanta. Comisia este autorizata sa aplice amenzi pentru incalcarea unor
dispozitii de procedura sau a unor reguli de fond ale dreptului concurentei de catre
intreprinderi, amenzi care pot ajunge pana la 10% din cifra de afaceri realizata de
intreprindere in exercitiul financiar anterior deciziei[9]. Obtinerea sumelor care
reprezinta amenzile poate face obiectul unei executari silite realizate de autoritatile
nationale. Astfel, art. III-401 din Constitutie prevede ca actele Consiliului de
Ministri, ale Comisiei si ale Bancii Centrale Europene care impun o obligatie
pecuniara unor persoane, altele decat statele, constituie titlu executoriu. Executarea
silita este reglementata prin regulile procedurii civile in vigoare in statul membru
pe teritoriul caruia are loc. Formula executorie este anexata deciziei, fara alt
control decat cel de verificare a autenticitatii deciziei, de catre autoritatea nationala
pe care guvernul fiecarui stat membru o desemneaza in acest scop si despre care
informeaza Comisia si Curtea de Justitie (art. III-401 alin. 2). Dupa indeplinirea
acestor formalitati, la cererea partii interesate, acesta poate continua executarea
silita prin sesizarea directa a autoritatii competente, conform legislatiei nationale
(art. III-401 alin. 3). Executarea silita nu poate fi suspendata decat in temeiul unei
decizii a Curtii de Justitie. Cu toate acestea, controlul regularitatii dispozitiilor de
executare este de competenta jurisdictiilor nationale (art. III-401 alin. 4).

Sanctiunile administrative aplicate de catre statele membre vizeaza

protejarea intereselor financiare ale Uniunii in derularea politicilor comunitare (in
special gestiunea ajutoarelor in cadrul politicii agricole comune). Aplicarea acestor
sanctiuni administrative se bucura de un regim comun in ciuda diversitatii
practicilor administrative nationale, fiind consacrate prin reglementari comunitare:
principiul caracterului neretroactiv al deciziei de aplicare a sanctiunii, existenta
unui termen de prescriptie de 4 ani, elaborarea unei liste de sanctiuni, suspendarea
sanctiunii atunci cand este declansata procedura penala etc.
 2.2 Elemente componente conform legislatiei secundare a Uniunii
Europene

2.2.1 Reglementari privind mijloacele juridice de actiune ale adminis-

tratiei europene (actele administrative)

2.2.1.1.Actele administrative unilaterale. Actele administrative unilaterale

emana de la institutii ale UE, in temeiul puterii cu care au fost investite, pe baza si
in vederea executarii tratatelor, a regulamentelor si directivelor. Organismele
internationale edicteaza acte administrative normative, regulamentare (generale,
obiective si impersonale), asa cum sunt statutele interne de personal. De asemenea,
aceste organisme pot emite acte subiective, adica acte administrative individuale,
care fac aplicarea individuala a unei norme generale. Prin acestea din urma se pot
stabili, modifica sau suprima situatii juridice individuale. Asa sunt: actele de
numire, de avansare, de luare a unor masuri disciplinare sau de revocare a
functionarilor din aceste organisme, procesele-verbale de constatare a
contraventiilor si prin care se aplica amenzi de catre functionarii competenti.

La nivelul UE nu exista deocamdata o reglementare de ansamblu a actelor

administrative unilaterale. Cadrul general de existenta a actului administrativ este
tesut in jurul principiilor dezvoltate mai ales de Curtea de Justitie Europeana.
Deciziile adoptate de Comisie sau Consiliu, izvoare ale dreptului comunitar
derivat, sunt considerate acte administrative ale Uniunii Europene, pentru ca
adoptarea lor corespunde situatiilor in care administratiile nationale stabilesc in
mod obligatoriu pentru cetateni conditiile de aplicare a unei legi la un caz
particular. Printr-o astfel de decizie, institutiile comunitare pot cere unei tari
membre sau unui cetatean sa actioneze sau sa nu actioneze, conferindu-le drepturi
sau impunandu-le obligatii[10].

Decizia vizeaza indeosebi aplicarea prevederilor tratatelor la situatii

particulare. Ea este asimilata actelor nationale si constituie, in mainile autoritatilor
comunitare, un instrument de executare concreta prin mijloace administrative a
dreptului comunitar. O decizie poate stabili, unuia sau mai multor state, un obiectiv
a carui realizare trece prin edictarea de masuri nationale cu influenta internationala.
Decizia se prezinta ca un instrument de legislatie indirecta care nu exista fara
directiva. Dar, spre deosebire de directiva, decizia este obligatorie in toate
elementele ei, nu numai in ce priveste rezultatul de atins, statele avand posibilitatea
sa aleaga numai forma juridica a punerii in aplicare in cadrul ordinii juridice
nationale.
 Curtea Europeana de Justitie a considerat ca principalul criteriu de distinctie
intre actele (deciziile) administrative si regulamentele normative trebuie cautat in
gradul de generalitate a actului in chestiune. Astfel, deciziile administrative contin
dispozitii care privesc in mod direct si individual subiecte determinate (anumite
persoane fizice sau juridice), trasatura lor esentiala fiind limitarea destinatarilor
carora li se adreseaza. Regulamentele normative nu se adreseaza unor destinatari
individualizati, desemnati sau identificabili, ele continand dispozitii generale si
abstracte, cu adresabilitate asupra unei categorii largi de persoane. O asociatie care
reprezinta o categorie

de persoane fizice sau juridice (sindicat, patronat etc.) nu poate fi privita in mod
individual de un act care afecteaza interesele generale ale acestei categorii (deci
actul care i se adreseaza va avea un caracter normativ).

In ceea ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, regulile

referitoare la formarea si exprimarea vointei institutiilor comunitare sunt stabilite
prin tratate si prin interpretarile Curtii Europene de Justitie si nu sunt lasate la
dispozitia nici unui stat membru si nici a institutiilor ca atare. In elaborarea actului
administrativ o parte importanta o constituie motivarea manifestarii de vointa a
administratiei. Indiferent de caracterul normativ sau individual actul trebuie
motivat de o maniera explicita, succinta, clara si pertinenta pentru ca destinatarul
sau destinatarii sa poata intelege rationamentele care au determinat emiterea sa.

Actului administrativ, odata adoptat de autoritatea competenta, i se

aplica principiul intangibilitatii, ceea ce constituie un factor esential pentru
securitatea juridica si stabilitatea situatiilor juridice in ordinea comunitara.
Respectarea riguroasa si absoluta a acestui principiu permite obtinerea certitudinii
ca, posterior adoptarii, actul nu poate fi modificat decat cu respectarea regulilor de
competenta si procedura si ca, pe cale de consecinta, actul notificat sau publicat
constituie o copie exacta a actului adoptat, reflectand fidel vointa autoritatii
competente.

Actele administrative cu caracter normativ se semneaza de catre presedintele

institutiei care le adopta, se publica in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene si intra
in vigoare la data prevazuta in textul lor sau, in absenta acesteia, in a douazecea zi
de la publicare conform art. 1-39 din Constitutia Europeana. Actele administrative
cu caracter individual sunt notificate destinatarilor si produc efecte de la data
notificarii. Notificarea se considera realizata de la data la care actul a fost
comunicat destinatarului iar acesta a fost in masura sa ia cunostinta de el.
 Actele administrative ale institutiilor europene beneficiaza de prezumtia de
legalitate in absenta oricaror indicii de natura a pune in discutie aceasta legalitate.
Prin Hotararea Algera din 12 iulie 1957, jurisprudenta europeana
consacra principiul proportionalitatii efectelor nulitatii in dreptul administrativ, in
raport cu finalitatea legii. Astfel, se arata ca ilegalitatea partiala a unui act
administrativ nu justifica retragerea actului in intregime, ci doar a partii care
produce efecte care contravin legii, decat in cazul cand retragerea partii ilegale ar
avea ca efect pierderea justificarii actului astfel emis.

Anularea prin hotarare de catre Curtea Europeana de Justitie a deciziei unei

institutii pe motivul existentei unui viciu de procedura cu privire la modalitatea de
adoptare a acesteia nu afecteaza actele preparatorii (operatiile administrative
prealabile emiterii actului) realizate de alte institutii. Aceste acte pregatitoare pot fi
utilizate la emiterea unui alt act administrativ.

Actelor administrative li se aplica prezumtia de validitate[11]. Toate

subiectele de drept comunitar au obligatia de a recunoaste deplina eficacitate a
actelor institutiilor comunitare, atata timp cat nevaliditatea lor nu a fost stabilita de
Curtea Europeana de Justitie si de a respecta forta executorie a actelor, atata timp
cat Curtea nu a decis amanarea executiei lor. Cu toate acestea un act administrativ
lovit de vicii grave si evidente isi pierde prezumtia de validitate si este considerat
ca inexistent. Astfel de acte inexistente sunt de exemplu: un act administrativ care
nu fixeaza cu suficienta certitudine data exacta de la care este susceptibil sa
produca efecte juridice (data de la care se considera incorporat in ordinea juridica
comunitara), un act care datorita modificarilor succesive carora le-a facut obiectul
si-a pierdut continutul obligatoriu al motivarii, un act care nu poate fi definit si
controlat fara a ne lovi de ambiguitatea intinderii obligatiilor pe care le impune
destinatarilor sai, un act care nu identifica cu certitudine care a fost autorul
versiunii sale definitive. Astfel de acte nu produc nici un fel de efecte juridice si
pot fi contestate in afara termenului de recurs administrativ sau jurisdictional.
Administratia nu poate suspenda validitatea unui act emis decat printr-o
manifestare scrisa a vointei sale, clara si neechivoca.

Retragerea unui act administrativ al unei institutii comunitare nu poate

rezulta decat dintr-un act al aceleiasi institutii, care, fie desfiinteaza in mod expres
o decizie anterioara, fie se substituie precedentei. Curtea a apreciat ca retragerea cu
titlu retroactiv a unui act legal care confera drepturi subiective sau avantaje
similare este contrar principiilor generale de drept. Retragerea actului ilegal este
permisa daca intervine in anumite conditii strict precizate de Curte: retragerea
actului sa intervina intr-un termen rezonabil (un termen de doua luni sau mai mult
de la emitere trebuie considerat rezonabil, iar un termen mai mare de doi ani
trebuie considerat excesiv), respectarea principiului securitatii juridice si
respectarea principiului increderii legitime a beneficiarului actului care a crezut in
aparenta de legalitate a acestuia. Momentul determinant de la care se prezuma ca
exista formata increderea in aparenta de legalitate a actului in constiinta
destinatarului este momentul notificarii actului si nu data adoptarii sau retragerii
acestuia. Modificarea sau abrogarea actului administrativ se face de organul
competent sa il emita, cu exceptia cazului in care o reglementare expresa confera
aceasta competenta unui alt organ.

Notiunea de act administrativ unilateral nu este inteleasa in acelasi mod in

toate tarile membre UE. Astfel, in Franta, Spania, Portugalia, Italia etc. ea
inglobeaza actele regulamentare ca acte individuale, pe cand in Germania, actele
regulamentare nu sunt considerate acte administrative.

2.2.1.2.Contractele publice. Legislatia comunitara in acest domeniu are ca

scop deschiderea spre concurenta a procedurilor de acordare a contractelor publice
pentru toate intreprinderile de pe teritoriul Uniunii Europene.

Contractul public este definit ca fiind un contract pecuniar incheiat intre

contractor si autoritatea contractanta, care are ca scop executarea sau/si executarea
si proiectarea lucrarilor sau executarea oricarei lucrari care se refera la necesitatile
specificate de catre autoritatea contractanta. Autoritatile contractante pot fi: un stat
membru, autoritatile locale sau regionale, institutii in care predomina dreptul
public, asociatii formate din mai multe autoritati. O institutie guvernata de dreptul
public este o institutie formata in scopul de a indeplini nevoile de interes general,
fara a avea un caracter industrial sau comercial, avand un statut legal si fiind
finantata majoritar de catre stat sau de catre autoritatile locale sau regionale sau de
alte institutii guvernate de dreptul public sau subiecte al caror management este
supervizat de aceste institutii.

2.2.1.3.Contractul de concesiune.Contractul de concesiune este considerat in

general o specie a contractelor publice. La nivel national concesiunea nu este
utilizata in toate statele membre ale UE, iar acolo unde se intalneste prezinta
abordari diferite. Astfel, in unele tari comunitare concesiunea este inteleasa ca un
privilegiu oarecare, in altele ca un contract de ocupare domeniala sau ca un
contract de delegare a unei activitati publice.

In dreptul comunitar, primele referiri la concesiuni le intalnim in Programele

generale, adoptate de CEE, in 18 decembrie 1961, pentru suprimarea restrictiilor
libertatii de stabilire/instalare si a liberei arestari a serviciilor. Prin acest act se
interziceau dispozitiile si practicile discriminatorii cu privire la straini, in special
in scopul de a beneficia de concesiuni sau de autorizatii de concesionare emise de
stat sau de alte persoane juridice de drept public[12].

Concesiunea publica este definita ca fiind un contract public in care

contractantului i se confera dreptul de a exploata lucrarea concomitent cu obligatia
de plata. Concesiunea lucrarilor publice in dreptul comunitar este definita ca fiind
o tranzactie a lucrarilor publice de tip special, care necesita exploatarea unui
produs construit de un antreprenor, care se remunereaza, fie

numai prin dreptul de exploatare a lucrarii astfel construite, fie, prin acest drept
asociat unui pret.

Selectarea candidatilor trebuie sa se faca dupa criterii calitative care sa fie

facute publice astfel incat sa se asigure toate garantiile pentru o competitie corecta.
Anuntul concesiunii trebuie publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene.
De asemenea, se instituie procedura informarii motivate a candidatilor eliminati ale
caror cereri au fost descalificate. In absenta standardelor europene in domeniul
tehnic se vor aplica specificatiile tehnice nationale in acord cu principiile generale
europene si dezideratele comune ale membrilor.

In dreptul comunitar retribuirea concesionarului are loc, fie prin dreptul de

exploatare a lucrarii, fie prin acest drept, asociat unui pret. Comunicarea de
interpretare a Comisiei cu privire la concesiunile in dreptul comunitar pune
accentul in mod deosebit pe respectarea in procedura de alegere a contractantului, a
principiilor nediscriminarii, egalitatii de tratament, asigurarii transparentei,
principiul proportionalitatii si incheierea contractului intuitu personae. Un alt
principiu consacrat este cel al recunoasterii mutuale, care consta in faptul ca statele
membre trebuie sa accepte produsele si serviciile furnizate de catre operatorii
economici in alte tari comunitare, daca produsele si serviciile se gasesc la
standardele statului care le receptioneaza. Aplicarea acestui principiu la concesiuni
implica, in particular, ca statul membru in care serviciul este furnizat trebuie sa
accepte specificatiile tehnice, atestatele, diplomele, certificatele si recunoasterile
profesionale obtinute intr-un alt stat membru daca sunt echivalente cu cele din
statul unde serviciul este furnizat[13].

In interpretarea Comisiei, legislatia UE nu interzice statelor membre sa

incheie concesiuni dupa metode proprii, dar care trebuie sa fie compatibile cu
dreptul Comunitar. La nivel national s-a pus de multe ori problema delimitarii
frontierelor dintre logica pietei comune si regimul public intern al fiecarui stat sau,
cu alte cuvinte, delimitarea frontierei dintre interesele comunitatii si interesele
nationale. In jurisprudenta franceza s-a subliniat faptul ca nu orice concesiune intra
in campul de referinta al Tratatului CEE, fiind vorba de o operatiune ce priveste o
activitate nationala la care ia parte, pe deasupra si o autoritate publica, regimul sau
tine de dreptul intern. Nu va exista nici o interferenta cu dreptul comunitar, decat
atunci cand concesiunea da nastere unor relatii susceptibile de a pune in cauza
regulile Pietei comune, in special conditiile impuse pentru protectia mediului
concurential in Uniune. In acelasi sens s-a pronuntat si Curtea Europeana de
Justitie in Hotararea din 18 iunie 1991 privind concesiunea de drepturi exclusive in
materie de radiodifuziune si televiziune: dreptul comunitar nu se opune atribuirii
unui monopol asupra televiziunii din considerente de interes public, de natura
neeconomica. Totusi, modalitatile de organizare si exercitiu a unui asemenea
monopol nu trebuie sa creeze vreun prejudiciu dispozitiilor Tratatului in materie de
libera circulatie a marfurilor si a serviciilor, ca si regulile concurentei[14].

Conform Comisiei, potentialul concesionar poate fi, atat o persoana privata,

cat si o persoana guvernata de dreptul public (stabiliment public). In sprijinul
acestei interpretari se poate invoca principiul egalitatii de tratament a operatorilor
publici si privati, in virtutea caruia, regulile comunitare se aplica in aceleasi
conditii intreprinderilor publice si private.

Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene analizeaza legalitatea si

calitatea managementului financiar (inclusiv oportunitatea angajarii unor
cheltuieli) bazat pe fondurile UE, in legatura cu formalitatile prealabile, incheierea
contractului si monitorizarea executarii acestuia. Curtea critica procedura
subconcesionarii, considerand ca nu este in concordanta cu filosofia legala a
contractelor publice si in plus, atrage costuri aditionale. Desi directivele nu interzic
expres subcontractarea, se considera ca selectia facuta de autoritatea publica este
intuitu personae, in considerarea calitatilor personale ale autoritatii contractante.
In general, imposibilitatea subcontractarii fara acordul expres al autoritatii
subcontractante se observa ca un principiu de drept public in tarile europene.

2.2.1.4.Achizitiile publice. La nivelul tarilor membre, tehnica contractuala

este utilizata ca mod de actiune administrativa, in diferite variante. In unele state
precum Franta, Italia, Spania, Portugalia, notiunea de contract administrativ
permite administratiei sa-si conserve prerogative de putere publica. In aceste state
administratia si-a creat propriile jurisdictii administrative, scapand de sub tutela
curtilor ordinare. Promotorul teoriei contractelor administrative a fost Consiliul de
Stat din Franta care prin jurisprudenta sa de la sfarsitul sec XIX (avizul Consiliului
de Stat din 18 martie 1888, hotararea Therond din 4 martie 1910) a subliniat
caracterul exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun al unor clauze din unele
contracte incheiate de administratie cu persoane particulare; s-a vorbit astfel despre
contracte sui generis in care elementul contractual era dublat si chiar dominat de
elementul de putere publica.

Pe ansamblu se poate observa ca, cu toate ca dezvoltarea procedeului

contractual apare inegala de la o tara la alta, asistam astazi la o expansiune
continua a tehnicii contractuale, chiar si intre persoanele juridice de drept public.
Aceasta in contextul general in care se vorbeste despre trecerea de la Old Public
Administration (bazat pe un model clasic) la New Public Management, ca
factor de convergenta intre administratiile europene, bazat pe externalizarea
activitatilor cu caracter comercial prin contracte administrative sau de drept
comercial[15].

2.2.2. Reglementari privind mijloacele de personal: functia publica din

institutiile comunitare

Statutul functionarilor comunitari se aplica doar in institutiile comunitare.

Statutul functionarilor comunitatilor europene a fost adoptat prin Regulamentul
comun CEE, CECA si CEEA nr. 259/68 din 29 februarie 1968 (publicat in J.O.C.E
nr. L 56 din 4.03.1968), modificat de peste 70 de ori pana in prezent. Anterior
fiecare comunitate avea un statut propriu.

Acest Statut este format din patru parti. Prima parte este consacrata
Statutului functionarilor comunitari si are un numar de unsprezece anexe. Se
prevad aici: drepturile si obligatiile functionarilor, elementele carierei
functionarului (modalitatea de recrutare, notarea, avansarea, promovarea,
modalitatile de incetare a functiei), conditiile de munca ale functionarului (durata
lucrului, concediile), regimul pecuniar si avantajele sociale ale functionarului
(remuneratia, rambursarea cheltuielilor, securitatea sociala, pensiile, recuperarea
sumelor incasate pe nedrept, subrogarea Comunitatilor), regimul disciplinar si caile
de recurs. A doua parte este consacrata regimului aplicabil altor categorii de agenti
europeni. A treia parte cuprinde alte reglementari aplicabile functionarilor si
agentilor Comunitatilor Europene si a patra cuprinde reglementari luate de comun
acord de institutiile Comunitatilor Europene si aplicabile functionarilor si altor
agenti comunitari.

Interventia unei reglementari cu valoare de statut a avut ca efect faptul ca a

plasat functia publica comunitara in categoria functiilor publice asa-zis inchise,
functionarul public avand astfel o situatie legala si reglementara bazata pe
premisele permanentei functiei si existentei unei ierarhii administrative. Se
consacra astfel sistemul de cariera in functia publica europeana. La nivel
national, trebuie observat ca notiunea de cariera prevaleaza in diverse state
europene (Franta, Spania, Germania, Italia etc.)[16]. Ea comporta ideea ca
functionarul public, aflat in serviciul statului sau al unei colectivitati locale, se
gaseste intr-o situatie statutara (legala si impersonala), care ii asigura sanse
rezonabile de promovare de-a lungul vietii sale profesionale si garantii suficiente
privind securitatea activitatii sale. Astfel, avansarile se fac dupa anumite reguli
(concurs intern, tabele de avansare) si sanctiunile disciplinare sunt reglementate cu
rigoare. Din contra, in alte tari (Marea Britanie, Olanda, Belgia etc), notiunea de
activitate o domina pe aceea de cariera organizata (sistemul de tip post). Astfel,
agentul este recrutat pentru a ocupa un loc de munca determinat si nu pentru a
ramane in sanul unei ierarhii de-a lungul careia ar urma sa urce. De altfel, unele
state nici nu retin conceptia de functie publica, ci o prefera pe aceea de civil
service sau civil servant (Marea Britanie).

2.2.2.1.Organizarea functiei publice comunitare. Functionarul comunitar

este persoana care a fost numita intr-un post permanent al unei institutii a
Comunitatilor, printr-un act scris de catre autoritatea investita cu competenta de
numire.

Se prevede astfel ca functiile pe care le releva statutul sunt clasate, din

punct de vedere al naturii si al nivelului functiilor carora le corespund in patru
categorii[17]. Astfel, functionarii europeni sunt impartiti in patru categorii. Prima
categorie comporta opt grade grupate in functii desfasurate pe doua gradatii,
cuprinzand functii de directie, de conceptie si de studiu. Pentru ocuparea acestor
functii se cer cunostinte de nivel universitar si/sau o experienta profesionala de
nivel echivalent. Functionarii din aceasta categorie au ca misiune elaborarea
politicilor, pregatirea proiectelor actelor juridice si a raporturilor si aplicarea
legislatiei comunitare. Functiile de directie sunt asigurate de: directori generali,
directori, sefi de divizie.

Categoria a-II-a cuprinde cinci grade regrupate in functii desfasurate pe doua

gradatii si corespund functiilor de aplicare si incadrare care necesita cunostinte de
nivel de invatamant secundar sau experienta profesionala de nivel echivalent.
Aceasta categorie ii cuprinde pe cei care primesc si analizeaza informatiile
necesare, fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea si a
face sa fie respectata legislatia.
 Categoria a-III-a cuprinde tot cinci grade, regrupate in functii desfasurate pe
doua gradatii. Cuprinde functiile de executie care necesita cunostinte de
invatamant de nivel mediu sau o experienta profesionala de nivel echivalent. Aici
se regasesc cei care indeplinesc misiuni de secretariat si arhiva.

Categoria a-IV-a cuprinde doar patru grade regrupate in functii desfasurate

pe doua gradatii si ii corespund functiile de serviciu care necesita cunostinte de
nivel de invatamant primar, eventual completate de cunostinte tehnice.

Statutul consacra norma de principiu potrivit careia functionarii apartinand

aceleiasi categorii sunt supusi conditiilor identice de recrutare si de derulare a
carierei. Recrutarea si promovarea functionarilor comunitari sunt dominate de
principiul concursului, care admite anumite exceptii, in cazurile expres si limitativ
prevazute de Statut. Astfel, se prevede ca o alta procedura de recrutare decat prin
concurs poate fi adaptata de catre autoritatea investita cu putere de numire pentru
recrutarea functionarilor pentru gradele Al si A2 (directori generali, directori),
precum si, in cazuri exceptionale, pentru posturi care necesita calificari
speciale[18]. Pe langa aceste lucruri trebuie remarcat faptul ca vechimea atrage in
mod automat avansarea in functie. Astfel, este prevazut principiul potrivit caruia
functionarul care a implinit doi ani de vechime intr-un esalon apartinand gradului
sau este in mod automat avansat in esalonul urmator acestui grad (Art. 44 din
Statut).

2.2.2.2.Principiile functiei publice comunitare. Drepturile si indatoririle

functionarului public european sunt guvernate de urmatoarele principii: necesitatea
realizarii unei independente absolute a functionarului public fata de orice guvern,
autoritate, organizatie sau persoana exterioara institutiei sale[19]; necesitatea de a
asigura independenta fata de statele membre ai caror nationali sunt; functionarul
trebuie sa-si realizeze atributiile si sa-si regleze conduita exclusiv in vederea
realizarii intereselor Comunitatilor; privilegiile si imunitatile sunt conferite
functionarilor exclusiv in interesul Comunitatilor (Art. 23, 24 din Statut);
functionarii se gasesc in permanenta la dispozitia institutiei (fara ca in acest
mod sa poata depasi durata maxima de 42 de ore de serviciu/saptamana);
functionarii sunt antrenati in pregatirea reglementarilor carora li se supun si in
punerea lor in practica.

Aceste principii se regasesc de cele mai multe ori transpuse si la nivelul

functiilor publice nationale, tendinta fiind evidenta catre independenta si
profesionalizarea celor antrenati in pregatirea, adoptarea si executarea deciziilor
administrative.
 3.CONVERGENTE ADMINISTRATIVE IN UNIUNEA EUROPEANA

Convergenta implica reducerea variantelor si diferentelor intre sistemele

administrative, urmarind identificarea unui pachet de caracteristici comune
diferitelor administratii europene. Convergenta nu este propusa ca o problema de
putere si impunere a unui model particular.

Un model european de administratie publica este la ora actuala in stadiul de

ideal. Nu exista o administratie tip la care sa ne putem referi ca etalon[20]. Fortele
care conduc spre convergenta intre administratiile nationale din Uniune sunt:
spatiul economic unificat care este factorul crucial pentru emergenta structurilor
administrative comune; o structura legala comuna dezvoltata de Curtea de Justitie;
permanenta interactiune dintre birocratii si politicieni; o doctrina clara in
majoritatea tarilor europene in favoarea unei actiuni publice de o calitate mai buna,
ca si in favoarea reformei administrative. Cu toate acestea, o administratie publica
europeana nu exista, desi se manifesta un curent unic in favoarea integrarii, exista
numeroase diferente de drept, proceduri administrative si politici bugetare si
fiscale. Politicile sociale si de guvernare variaza considerabil, iar asteptarile
cetatenilor nu sunt standardizate.

Exista un numar limitat de studii sistematice despre convergenta

administrativa europeana. Conceptul este gasit mai ales in studiile de drept public
si in rapoartele legate de contextul largirii Uniunii. Se observa insa ca nu exista un
consens in doctrina cu privire la existenta convergentei vis-a-vis de un model
european comun. Din documentele ce privesc contextul largirii UE rezulta insa ca
fortele de conducere spre convergenta au castigat in ultimul timp viteza si putere.
Din ce in ce mai mult diversitatea punctelor de vedere e plasata sub standarde
administrative europene. Desi nu exista un acquis comunitar care sa reglementeze
administratia publica europeana (Tratatele nu prescriu un model administrativ
european), a aparut un acquis neformalizat. Astfel, statele membre, in ciuda
faptului ca au diferite traditii legale si diferite sisteme de guvernare, au dezvoltat
un corp comun de doctrina si impartasesc aceleasi principii de drept administrativ
si standarde de buna practica, precum si nevoia de implementare unitara si
eficienta a dreptului UE. Un exemplu in acest sens este institutia Mediatorului
european care, prin reteaua de colaborare cu mediatorii nationali a creat un curent
in administratia europeana privind deschiderea si transparenta administrativa,
dezvoltarea unei bune administratii si respectarea drepturilor omului[21].

3.1.Factorii care pot avea un rol in convergenta administrativa

europeana
 3.1.1.Tratatele CE si legislatia secundara de implementare a lor

Tratatele CE si legislatia secundara de implementare a lor sunt parte

componenta a legilor nationale ale statelor membre. Administratiile publice si
curtile judecatoresti nationale sunt obligate sa aplice aceste Tratate, precum si
legislatia secundara aferenta, in aceeasi masura in care aplica legile proprii. Astfel,
desi fiecare stat membru are libertatea de a decide asupra modurilor de obtinere a
rezultatelor prevazute de Tratate si de legislatia secundara a UE, in cadrul Uniunii
s-au dezvoltat intelesuri si principii comune administrative. Situatia este mai putin
vizibila in cazul aranjamentelor administrative si organizationale si al structurilor,
deoarece exista o mare diversitate intre formele si gradele de descentralizare ale
statelor membre. Cu toate acestea activitatea legislativa a institutiilor europene este
o sursa majora de autonomie administrativa europeana comuna pentru statele
membre, pentru curtile lor judecatoresti si pentru cetateni. Legislatia administrativa
a Uniunii Europene are un pronuntat caracter sectorial, fiind grupata pe un numar
de domenii: libera concurenta in cadrul pietei interne, telecomunicatii, mediu,
agricultura, politica industriala, stiinta si cercetare, control vamal etc. Acest
important drept administrativ constituie acquis-ul comunitar al carui nivel de
compatibilitate cu normele corespunzatoare din tarile candidate este impus de
Comisia Europeana in cadrul procesului de negociere pentru aderare[22].

3.1.2. Contactul constant dintre oficialii statelor membre

O alta sursa de apropiere administrativa este contactul constant dintre

oficialii statelor membre si dintre acestia si cei ai
Comunitatii Europene. Relatiile interguvernamentale contribuie la construirea
unei viziuni comune asupra modului de implementare a politicilor UE la nivel
national si la un schimb benefic de initiative pozitive pentru a obtine rezultatele
vizate de aceste politici. Cooperarea inter-administrativa este un concept stipulat
si promovat de Tratatul de la Maastricht. Cooperarea si schimbul de
informatii creeaza presiuni formale pentru atingerea standardelor comune si
pentru a se asigura obtinerea rezultatelor vizate de Tratatele si legislatia secundara
a Comisiei Europene. Relatiile interguvernamentale contribuie la promovarea unui
set de principii administrative comune de management, ceea ce va duce apoi la
implementarea unui model comun pentru comportamentul functionarilor publici
din Uniune. Acest efect este posibil mai ales datorita faptului ca oficialii implicati
sunt capabili sa dezvolte o cariera profesionala stabila in cadrul serviciilor lor
publice. Pe de alta parte Uniunea poate sprijini eforturile desfasurate de statele
membre pentru ameliorarea capacitatii lor administrative in punerea in aplicare a
dreptului Uniunii. Aceasta poate consta mai ales in facilitarea schimbului de
informatii, de functionari, precum si in sustinerea programelor de formare (art. III-
185 din Constitutie). Consiliul European a recomandat statelor membre si Comisiei
sa dezvolte cooperarea administrativa in vederea punerii in aplicare a legislatiei
comunitare in plan intern.

3.1.3.Curtea Europeana de Justitie

Curtea Europeana de Justitie are cel mai important rol in formarea

principiilor administrative comune in Uniunea Europeana, in timp ce legislatia
secundara are mai degraba o influenta sectoriala. Hotararile Curtii Europene de
Justitie duc la reflectarea si dezvoltarea unor principii administrative cu caracter
general, chiar daca sunt stabilite pornind de la cazuri particulare. In fapt,
jurisprudenta Curtii Europene de Justitie este sursa principala pentru dreptul
administrativ non-sectorial din Uniunea Europeana. Curtea defineste principii
administrative proprii sau aplica principii create si definite de catre Curtile
Administrative Nationale ale statelor membre. Prin stocarea acestora din urma se
definesc apoi principii administrative generale, aplicabile tuturor statelor membre
si locuitorilor acestora, in cadrul legislativ al Comunitatii Europene.

Apare un fenomen de intrepatrundere a legislatiei Comunitatii Europene in

sistemele nationale. Acest fenomen consta in faptul ca ar fi foarte dificil de utilizat,
in cadrul unui anumit stat, standarde si practici de aplicare diferite pentru legislatia
nationala si legislatia Comunitatii europene. In mod progresiv, institutiile
nationale au aplicat aceleasi standarde si au utilizat aceleasi practici pentru ambele.
Acest lucru duce la ideea unui drept al administratiei publice comun, dezvoltat in
statele membre ale UE. Acest gen de contaminare a legislatiei nationale de catre
principiile de drept ale Comunitatii Europene contribuie de asemenea la stabilirea
unui Spatiu Administrativ European.

Drumul catre europenizarea administratiilor nationale este reflectat si de

programele academice. Exista o dimensiune europeana cu
privire la studiul administratiei publice, regasita la nivelul curriculei
universitare. Astfel, se regasesc in majoritatea curriculelor din tarile membre
cursuri de integrare europeana si de drept administrativ comparat. In toate aceste
tari Administratia publica integreaza discipline ca stiinte politice, drept, economie,
sociologie. Predomina insa abordarea legala a administratiei publice[23].

Se poate ajunge la convergenta pe doua cai: fie prin atractivitate, fie prin
impunerea modelului superior. Atractivitatea presupune invatarea si imitarea
voluntara a modelului superior, care este perceput ca functional, util si legitim.
Impunerea semnifica convergenta bazata pe utilizarea autoritatii sau a puterii.
Impunerea a jucat un rol major in convergenta europeana pana dupa cel de Al
Doilea Razboi Mondial. Crearea Uniunii Europene actuale se bazeaza in mare
masura pe atractivitate. Statele membre UE urmaresc intre ele politicile aplicate
pentru a se inspira in domeniul administratiei publice, fiind vorba in acest caz de o
imitare a modelului viabil. Practic administratiile europene s-au studiat si s-au
copiat timp de secole unele pe altele in problemele administrative si si-au
impartasit importante caracteristici. La nivel european se face o distinctie intre
imitare (aproximare) si armonizare. Politica UE nu impune imitarea unui model (ca
obligatie de rezultat), caci Uniunea nu urmareste o stergere a diferentelor culturale
si a traditiilor, ci doar o unitate in diversitate. Politica UE impune armonizarea,
remarcand in acelasi timp ca pentru aceasta nu este nevoie de un singur sistem
administrativ si institutii identice in toata Uniunea. Acquis-ul UE nu creeaza
institutii la nivel national, ci doar impune un anumit mod de gandire despre un
lucru. Modul de punere in practica a acestei conceptii este la latitudinea statelor
care sunt libere sa-si creeze ce institutii doresc in acest sens. De aceea nu vom gasi
niciodata in statele membre o identitate perfecta institutionala si functionala. In
general aranjamentele UE sunt compatibile cu mentinerea unor structuri
institutionale si a unor practici nationale.

In UE nu exista suportul pentru a impune o solutie unitara care sa mearga

spre o singura forma de administratie. Actorii interni si diversitatea structurala
interna persista in ciuda intenselor interactiunii intre administratii si competitiei
intre modelele nationale. Cu toate acestea se poate vorbi despre o tendinta de
apropiere institutionala si decizionala reflectata in cateva concepte si anume:
traditia autonomiei locale, multipilicarea structurilor de decizie si coordonare,
aparitia unor autoritati administrative independente si nivelul de convergenta al
sistemelor administrative.

3.1.4.Traditia autonomiei locale

Unul din factorii comuni importanti ai evolutiei institutiilor administrative

contemporane il reprezinta relansarea autonomiei locale. Acest lucru este
impulsionat si de principiul subsidiaritatii, de traditie germana, dar preluat de
legislatia primara europeana, mai intai prin Actul Unic European din 1986, apoi
prin Tratatul de la Maastricht. S-a stabilit astfel ca in domeniile care nu tin de
competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului
subsidiaritatii, decat si numai in masura in care obiectivele actiunii avute in vedere
nu pot fi realizate de o maniera satisfacatoare de catre statele membre si pot deci,
in functie de dimensiunile si de efectele actiunii avute in vedere, sa fie mai bine
realizate la nivel comunitar. Comunitatea nu excede ceea ce este necesar pentru
atingerea obiectivelor Tratatului de la Maastricht (art. 3B). Acest principiu este
transpus inca dinainte de aparitia Uniunii, in mod traditional si la nivel national in
raporturile dintre administratia centrala si cea locala. Astfel, in Germania Federala,
federalismul este consacrat in 1947, in Italia regionalismul e introdus prin
Constitutia din 1948, iar in Spania prin Constitutia din 1978. In Franta reformele
din 1982-1983 creeaza regiunile. Acelasi lucru se intampla in Grecia, Portugalia,
Olanda, Danemarca, Belgia. Intr-un mod general, se poate spune ca in cvasi-
totalitatea statelor europene, democratia locala constituie un fel de corolar al
democratiei politice. Preferintele statelor membre UE pentru autonomia
administrativa trebuie sa fie in consens cu implementarea efectiva si uniforma a
acquis-ului comunitar[24].

3.1.5.Multiplicarea structurilor de decizie si coordonare

Se observa in tarile Uniunii o crestere a complexitatii problemelor

administrative in anumite domenii: economie, mediu, proces inovativ (informatica,
biotehnica). De asemenea, are loc o segmentare a structurilor administrative de
decizie la nivel central, in functie de specializarile tehnice sau de consideratiile
politice ale momentului, fenomen generat de necesitatea de a amenaja autoritatile
de coordonare pe orizontala pentru a mentine coerenta politicilor nationale. Insa,
desi detinatorii puterii executive sunt peste tot liberi sa-si stabileasca structurile de
conducere in cadrul democratic, functia ministerelor este peste tot aceeasi: de a
programa activitatile care le sunt incredintate, de a pregati proiectele de decizii pe
care Guvernul trebuie sa le prezinte Parlamentului, de a asigura legatura cu
organele executive ale administratiei locale[25].

3.1.6.Aparitia unor autoritati administrative independente

Aparitia unor autoritati administrative independente fata de Guvern in

diverse domenii. Astfel, in domeniul drepturilor si libertatilor esentiale ale
cetatenilor exista autoritati care il protejeaza pe cetatean in raport cu actiunea
administratiei, in scopul asigurarii unei bune administratii. De asemenea, apar
activitati administrative noi care cer interventii mai suple si mai putin formalizate.
Se considera insa ca o crestere a agentiilor europene autonome este combinata cu o
nedorita putere discretionara, prin diseminarea fortelor administrative si pierderea
coordonarii si a coerentei actului administrativ. Dar realitatea acestor autoritati
autonome sugereaza ca ideea unui singur segment care sa controleze administratia
este mai putin plauzibila.
 In prezent se vorbeste tot mai des despre nivelul de convergenta al
sistemelor administrative, mai ales in legatura cu integrarea unor noi state in
Uniune. Se porneste de la ideea ca un anumit sistem administrativ poate fi evaluat
prin stabilirea nivelului la care principiile administrative europene sunt aplicate,
atat in legislatie, cat si in comportamentul zilnic al autoritatilor publice si al
functionarilor publici. In acest sens, aceste principii administrative generale
servesc ca standarde de masurare a increderii in administratia publica, a gradului
de responsabilitate al functionarilor publici si al autoritatilor publice, a efectului si
viabilitatii procedurilor utilizate in procesul de luare a deciziilor, de recurs la
acestea etc.

Nivelul pana la care diferite tari impartasesc si aplica aceste principii este
relevant si pentru stabilirea compatibilitatilor dintre sistemele administrative ale
acestora. Cu alte cuvinte, acestea servesc ca preconditii pentru o mai buna
integrare, pe de o parte si pe de alta parte, ca masuratori ale capacitatii structurilor
institutionale ale administratiei publice dintr-o tara, de a implementa acquis-ul
comunitar.

Concluzia care se impune este urmatoarea: gradul ridicat de influenta al

principiilor administrative europene asupra legislatiilor nationale si prezenta
acestor principii in comportamentul real al actorilor publici (adica nivelul de
implementare a acquis-ului comunitar neformalizat) sunt reprezentative si sunt
corelate cu capacitatea tarii respective de a adopta si implementa acquis-ul
comunitar formalizat, legal. Se observa astfel ca este necesar sa se acorde o
atentie mai mare actiunilor serviciilor publice nationale, deoarece acestea sunt
instrumentele care asigura sau impiedica transferul acestor principii legale
administrative in actiunile publice si in procesul decizional.

Pentru ca tarile candidate la aderare sa atinga standardele cerute de Uniunea

Europeana este absolut necesara reformarea dreptului administrativ material si
procedural si a comportamentului serviciilor publice in vederea respectarii
principiilor administrative care se refera la incredere, predictibilitate,
responsabilitate, transparenta si eficienta. In plus, integrarea in Uniunea Europeana
este un proces de evolutie. Aceasta inseamna ca o tara candidata trebuie sa
demonstreze un nivel de progres suficient pentru a exista o comparatie
satisfacatoare cu nivelul mediu al statelor membre ale Uniunii Europene. Nu e
suficient pentru tarile candidate sa atinga nivelul mediu actual al administratiei
publice existente acum in statele membre ale Uniunii Europene. Este necesar ca ele
sa atinga nivelul mediu viitor al statelor membre de la momentul aderarii. Cu alte
cuvinte, o tara candidata trebuie sa fie capabila sa depaseasca diferenta intre
nivelul actual al administratiei publice si nivelul mediu viitor al statelor membre
cand va fi efectiv membru al Uniunii Europene. Legislatia U.E. este un promotor al
modernizarii legislatiilor nationale. Rolul Uniunii Europene este de a actiona ca un
mijloc de inspiratie si de incredere, lucrand ca un factor de accelerare a
schimbarilor in statele membre[26].

La baza oricarui inceput de drum sta un sistem de valori. Spatiul

Administrativ European se afla astazi la rascrucea cristalizarilor drumului sau. Se
pune intrebarea de a descoperi care sunt valorile care ne permit sa vorbim astazi
despre apartenenta unui stat la Spatiul European. Pentru a vorbi de o apartenenta la
Spatiul European trebuie sa distingem: apartenenta geografica la Europa plasarea
intre Atlantic si Urali, care sunt limitele geografice consacrate ale continentului;
apartenenta istorica la Europa participarea la miscarile care au dat formele
institutionale si culturale ale continentului, de la crearea polisurilor, trecand prin
contactul cu traditia iudeo-crestina, revolutiile moderne in cunoastere, economie si
drept, la apararea fundamentelor societatii libere; apartenenta institutionala la
Europa intruchiparea organizarilor si legislatiei caracteristice societatii deschise;
apartenenta culturala cultivarea unei atitudini in cunoastere si in viata practica
caracterizata de incredere in analiza factuala, failibilism si cultivarea spiritului
critic. De asemenea, in perspectiva procesului de unificare europeana, inceput dupa
razboi, apartenenta geografica si apartenenta istorica nu decid apartenenta
europeana care este acum in discutie. Geografia si istoria sunt conditii
indispensabile, dar, unificarea europeana, fiind un proces in prima linie
institutional si cultural, apartenenta europeana se judeca considerand institutiile si
cultura. Situarea in geografia si istoria europeana nu genereaza automat o
europenitate culturala, dupa cum o europenitate culturala poate fi gasita si in tari
care nu apartin geografic si istoric in sens strict, Europei .

Cultura europeana contine o cultura a administrarii eficiente, sprijinita pe o

cultura a dreptului, caracterizata de personalism, legalism si formalism. In cadrul
culturii europene individul este subiect, referinta si scop al reglementarilor juridice.
Civilizatia europeana reprezinta in fond concretizarile materiale ale culturii
europene. Articularea ideii de Europa s-a constituit ca teritoriu continental dinspre
latura timpului si nu dinspre latura geografiei. Europa este starea de spirit care s-a
constituit prin mobilizarea tehnicilor de proiectare temporala. Recunosti veritabilul
spirit european dupa capacitatea intreprinderii umane de a se potrivi timpului, dupa
talentul de a crea in timp si de a supune timpul, prin virtutea de a intretine ceea ce a
fost construit, prin talentul de a face ca lucrurile sa dureze in timp. Europa incepe
acolo unde tehnica de a mobiliza timpul este folosita pentru a stapani spatiul[27].
Se vorbeste despre o constiinta europeana, care devine operationala o data ce
interesul despre realitatile europene intra in preocuparile cotidiene ale maselor
depasind astfel planul filosofic si al optiunilor politice.