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Voces: AMPARO - AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIN - ARBITRARIEDAD O

ILEGALIDAD MANIFIESTA - COMPETENCIA - INTERPRETACIN DE LA LEY -


CONSTITUCIN PROVINCIAL - PLAZOS PROCESALES - INEXISTENCIA DE OTRAS VAS
PROCESALES

Ttulo: La interpretacin de la accin de amparo por la jurisprudencia santafesina

Autor: Caparroz, Luciano D.

Fecha: 9-dic-2013

Cita: MJ-DOC-6537-AR | MJD6537

Producto: STF

Sumario: I. Introduccin. II. La interpretacin judicial del amparo.

Por Luciano D. Caparroz (*)

I. INTRODUCCIN

En el presente trabajo el eje de estudio no se focalizar en un anlisis crtico de la regulacin


vigente del amparo, el cual en la provincia se halla en el art. 17 de la Constitucin de Santa Fe
(CSFE), y en el articulado de la Ley santafesina 10.456, (1) reglamentaria de dicha accin,
atento al impacto que han sufrido estas normas con la reforma constitucional del ao 1994 por
la introduccin del art. 43 CN. Desde otra perspectiva, lo que proponemos en un plano prctico
es realizar un relevamiento de la doctrina judicial local, en cuanto interpreta el alcance de los
requisitos de este derecho-garanta de raigambre constitucional.

II. LA INTERPRETACIN JUDICIAL DEL AMPARO

La Constitucin de Santa Fe (CSFE) -con su ltima reforma del ao 1962- incluy dentro del
captulo I "Principios, derechos, garantas y deberes" al amparo a travs de la prescripcin del
art. 17, el cual dispone: Un recurso jurisdiccional de amparo, de trmite sumario, puede
deducirse contra cualquier decisin, acto u omisin de una autoridad administrativa provincial,
municipal o comunal, o de entidades o personas privadas en ejercicio de funciones pblicas,
que amenazare, restringiere o impidiere, de manera manifiestamente ilegtima, el ejercicio de
un derecho de libertad directamente reconocido a las personas en la Constitucin de la Nacin
o de la Provincia, siempre que no pudieren utilizarse los remedios ordinarios sin dao grave e
irreparable y no existieren recursos especficos de anloga naturaleza acordados por leyes o
reglamentos.
Por su parte, en el ao 1990, entr en vigencia la Ley Reglamentaria 10.456, la cual se
estructur metodolgicamente de tres partes: a) requisitos (arts. 1 a 4), b) trmite (arts. 5 a
12), y c) disposiciones complementarias (arts.13 a 18).

Ahora bien, como hemos adelantado, utilizando la tcnica del case method, (2) buscaremos
desentraar la interpretacin que el Poder Judicial santafesino ha acordado a las normas ms
arriba descriptas.

1. La inadmisibilidad de la accin

El art. 6 de la Ley 10.546 dispone lo siguiente: Rechazo y declaracin de incompetencia in


limine - Si la demanda es manifiestamente inadmisible, el juez la rechaza sin substanciacin.
Si se considera incompetente as lo declara. Estos pronunciamientos deben adoptarse dentro
de los dos das de promovida la demanda.

Se ha interpretado a este artculo por la Cmara Civil en el caso "Cernotto" (3) y ms


recientemente por la Corte en el caso "Ayarza". (4) El juez tiene dos das para declarar
inadmisible el amparo o su incompetencia, pues posteriormente precluye esa posibilidad. Tal
plazo resulta breve, justamente para evitar dilaciones en el trmite de esta expedita accin. Si
el juez formula tal declaracin tardamente, la resolucin estar viciada de nulidad y se tendr
que impugnar ante el superior, debiendo este ltimo reenviar la causa, en su caso, para que
tramite ante otro juez designado segn orden de turno, con el objeto de evitar prejuzgamientos.

2. El juez competente

El art. 4 de la Ley 10.546 dispone lo siguiente: Competencia - Ser competente el juez de


primera instancia de distrito del lugar en que el acto lesivo, tenga, pueda, o deba, tener efecto,
a opcin del actor. Se observarn en lo pertinente las normas de competencia, salvo
imposibilidad o urgencia, en cuyos casos el juez requerido conocer de la demanda. Cuando
un mismo acto lesivo afecte a varias personas, entender en todos los casos el juzgado en que
radique el expediente ms antiguo, disponindose la acumulacin de los autos.

El estndar o regla fijada por la SCJSFE respecto a la llamada competencia material es que las
acciones de amparo son competencia del juez de primera instancia de distrito, aunque el caso
verse sobre materia contencioso-administrativa (conf.fallos "Baccheta", (5) "Domnguez" (6) y
"Grandinetti"), (7) ya que las cmaras en lo contencioso-administrativo conocen como
instancia revisora a travs del recurso previsto en la Ley 11.330. En el caso "Sale" (8) y
"Danelone", (9) el Alto Tribunal local -precisando esta regla- expres que las acciones de
amparo que se refieran a empleo pblico son competencia del juez de primera instancia de
distrito en lo laboral, pues se aplica el criterio de especialidad de la materia. Como excepcin a
dicho estndar, la Corte en el caso "Supermercado Mayorista Yaguar" (10) y en el caso "Ifran",
(11) determin que todo lo relativo al poder de polica administrativo (ej. reglamentaciones
sobre edificacin) es materia contencioso-administrativa, y en consecuencia la competencia
corresponder a las cmaras en lo contencioso-administrativo a travs del recurso previsto en
la Ley 11.330, no prosperando la accin de amparo ante el juez de primera instancia de
distrito.

3. Los requisitos de la accin


a. Actualidad del perjuicio

El requisito de la actualidad e inminencia del perjuicio ocasionado solo lo encontraremos


como una exigencia expresa de base normolgica en la CN a travs de su art. 43. El Texto
Supremo santafesino nada dice al respecto en su art. 17 (CSFE), como tampoco la Ley
Reglamentaria 10.546 en su art. 2. No obstante, la jurisprudencia local lo requiere como un
requisito indispensable, razn por la cual al momento de llegar el caso a los estrados judiciales,
el perjuicio deber ser actual-inminente para que la accin de amparo sea viable, pues, de no
ser as, se declara la causa abstracta (por sustraccin de la materia litigiosa), tal como lo
decidi la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial en el caso "Farrace" (12) y la Corte
Suprema en el caso "Club Coln de San Lorenzo". (13)

b. El plazo de caducidad de la accin

El art. 2 de la Ley 10.456 dispone lo siguiente:Requisitos especficos de admisibilidad - Ser


procedente la accin de amparo, siempre que no puedan utilizarse otras vas judiciales o
administrativas, eficaces para idntico fin. Podr articularse por toda persona fsica o jurdica
perjudicada, por s o por apoderado. Deber interponerse dentro de los quince das hbiles a
partir de la fecha en que el afectado tuvo conocimiento fehaciente de la lesin, vencido el cual,
caducar la accin.

No hay dudas de que este requisito es uno de los hermenuticamente ms controvertidos. Ello
porque ninguna ley reglamentaria puede obstaculizar irrazonablemente la vigencia sociolgica
(ejercicio) de un derecho o garanta constitucional. De esta forma, el establecimiento
infraconstitucional de un plazo de caducidad deber necesariamente compatibilizarse con el
derecho supremo al acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva.

En tal contexto, si bien el derecho-garanta al amparo es directamente operativo, (14) ello no


significa que el legislador no pueda reglamentarlo razonablemente, concluyndose que la
existencia per se del plazo de caducidad no ser inconstitucional, en la medida que el mismo
no se reporte como exageradamente breve, pues, en tal supuesto, obstaculizara el acceso a la
justicia y la tutela judicial efectiva. Es que la existencia del plazo de caducidad se conjuga con
el carcter urgente y expedito del proceso del amparo, razonndose que si el amparista dej
transitar un prolongado tiempo hasta incoar su accin, ello seguramente fue porque el acto o la
omisin lesiva no se configur como manifiestamente arbitraria e ilegal, y el perjuicio o dao
ocasionado careca de entidad, inminencia y urgencia para su inmediata reparacin.

La SCJSFE ha considerado constitucional al plazo de caducidad establecido en el art. 2 de la


Ley 10.456 en los casos "Aymar" (15) y "Tenaglia", (16) siempre que la lesin no presente el
carcter de la llamada ilegalidad continuada.Esta ltima salvedad ha sido determinada por la
CSJN en los casos "Mosqueda" (17) y "Tartaroglu de Neto", (18) donde el Alto Tribunal
posicionado con base en criterios axiolgicos (ponderando la naturaleza de los valores y
derechos en juego), (19) expres que el plazo de caducidad de la accin de amparo no puede
oponerse mientras subsista la arbitrariedad e ilegalidad manifiesta de actos u omisiones que
afectan a derechos sociales (ej. laborales, previsionales), o a la vida o salud misma, existiendo
una ilegalidad continuada, constituida por varios actos lesivos del derecho, consecutivos y
reiterados, y no un acto lesivo nico. En la ciudad de Rosario, la Cmara de Apelaciones en lo
Civil y Comercial, al fallar el caso "Covelli", (20) manifest que no opera el plazo de caducidad
del art. 2 de la Ley 10.456 si la lesin es continuada (reiterada mes a mes), como sucede en el
caso respecto a un pedido de reajuste de haberes jubilatorios.
c. El carcter manifiesto de la arbitrariedad y de la ilegalidad

El requisito del carcter manifiesto de la arbitrariedad e ilegalidad del acto o de la omisin


ocasionada lo encontraremos escrito en el Texto Supremo santafesino (art. 17 CSFE), pero no
en el art. 2 de la Ley Reglamentaria 10.546. La SCJSFE lo ha interpretado en los casos
"Roga", (21) "Aranguren" (22) y "Facino de Sadonio", (23) estableciendo como doctrina judicial
que el vicio debe aparecer visible al examen jurdico ms superficial, pues el ataque debe ser
tan patente que se manifieste en forma fsica, visible, ostensible y notoria, extremo cuya
demostracin es imprescindible. Por su parte, la Cmara de Apelaciones en lo Civil y
Comercial de Rosario, en el caso "Saavedra", (24) -con el voto emitido del prestigioso
constitucionalista Dr. Nstor SAGS-, agreg adems que lo manifiestamente arbitrario debe
emerger no solo de la plataforma jurdica, sino tambin de la plataforma fctica.

d. La eleccin de la va idnea

El art. 2 de la Ley 10.456 dispone lo siguiente:Requisitos especficos de admisibilidad - Ser


procedente la accin de amparo, siempre que no puedan utilizarse otras vas judiciales o
administ rativas, eficaces para idntico fin.

La jurisprudencia local de la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Rosario, Sala I,


en el caso "Moreno" (25) y en el caso "2 x Grupo Publicitario", (26) sent una interesante
doctrina en referencia a la interpretacin de este requisito, cuando seala que la eleccin de la
va administrativa excluye el amparo como medio de tutela, y a la inversa, la interposicin del
amparo implica descartar la va administrativa, ya que no se pueden tramitar ambas vas
paralelamente, por ser excluyentes, infirindose que existe otro camino idneo para reparar
la lesin.

4. El amparo por mora

A diferencia del rgimen reglado a nivel nacional por el Decreto Ley 19.549 (art. 28), en la
provincia de Santa Fe no existe previsin normativa del amparo por mora de la
Administracin. No obstante ello, la jurisprudencia local ante la mora del rgano ejecutivo
(provincial, municipal o comunal) para resolver expresamente un expediente administrativo ha
permitido la canalizacin del derecho a obtener el pronto despacho (aunque en sede
judicial), a travs de la accin genrica de amparo, fundada en el pleno ejercicio del derecho
constitucional a peticionar ante las autoridades. Tal lo ha hecho la SCJSFE en los casos
"Vzquez" (27) y "Tomasi", (28) manifestando que aqu no se busca debatir sobre el fondo de
la cuestin (ej. materia contencioso-administrativa), sino que solo se pretende hacer cesar la
mora para que se resuelva el expediente administrativo.Reforzando dicha doctrina, la Corte
local expres en el caso "Rossi Amicone" (29) que la falta de regulacin normativa del amparo
por mora no es bice para que prospere la accin de amparo.

En cuanto al agotamiento de la va administrativa (en el marco del conocimiento judicial de un


amparo por mora), la Cmara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Rosario, al fallar el
caso "Covelli", (30) dijo que el agotamiento de la va administrativa requerido por la Ley 7234 y
9040, no es un requisito previo ni necesario para incoar el amparo por mora, pues este es un
amparo especial donde no se discute el fondo del asunto.

Desde otra perspectiva, bajo una consideracin general del requisito del agotamiento de la va
administrativa, no debe olvidarse que la SCJSFE ya ha excepcionado la exigencia de tal
requisito en el caso de las acciones mere declarativas (31) (cuando el caso es de inters
institucional) y en el caso de las medidas cautelares autnomas. (32)

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(1) La Ley 10.456 de amparo ha sido modificada por las criticadas leyes 12.015, la cual
reform el art. 16 (Medidas cautelares) y la 12.036, que reform los arts. 14 (Trmites
prohibidos) y 17 (Costas).

(2) El case method naci como un sistema de enseanza y estudio del derecho que tuvo por
objetivo preparar abogados (practitioners). Tal mtodo fue creado por Christopher Langdell,
decano de Harvard en 1870 y constituy un proceso de entrenamiento destinado a transmitir al
futuro abogado una forma de pensar como tal, a razonar de la misma forma que lo hara el
juez, y a distinguir las modalidades del caso separando los elementos relevantes de los
accesorios. El case method se convirti, por lo tanto, en una tcnica que ofrece la capacidad
de razonar y comprender un fenmeno jurdico integrando la teora y la prctica, conectando
eficazmente el conocimiento al mundo real, desarrollndose habilidades como el anlisis, la
sntesis, la argumentacin, la refutacin y la crtica.Tal mtodo fue difundido en nuestro pas
por el Dr. Julio Csar Cueto Ra, irradindose posteriormente a travs de las obras de otros
autores. Puede consultarse a CUETO RA, Julio Csar, El Common Law, su estructura
normativa, su enseanza, Abeledo Perrot, 1997; MILLER, Jonathan, GELLI, Mara Anglica y
CAYUSO, Susana, "Prefacio", Constitucin y poder poltico, Bs. As., Astrea, 1987;
TRAVIESO, Juan A., "Gua para el comentario y anlisis de la jurisprudencia", Derechos
humanos y jurisprudencia, Bs. As.; TERRILE, Ricardo A., Interpretacin judicial de la
Constitucin Nacional, Juris, t. 1.

(3) Cmara de Apelacin en lo Civil y Comercial N 1 (Santa Fe), Sala II, caso "Cernotto,
Agustn c/ Comisin Comunal de Franck s/ amparo" (Expte. en Cmara 154/2001), fallado
sucesivamente en fechas 11/7/2001 y 2/8/2001 (Resolucin 127, folio 272, libro 40A -
Resolucin 134, folio 286, libro 40A).

(4) SCJSFE, "Ayarza", 13/6/2012, A y S, t. 244, p. 467.

(5) SCJSFE, "Baccheta", A y S, t. 132, pp. 67 a 164.

(6) SCJSFE, "Domnguez", A y S, t. 182, p. 252.

(7) SCJSFE, "Grandinetti", A y S, t. 132, p. 477.

(8) SCJSFE, "Sale", A y S, t. 99, pp. 96 a 98.

(9) SCJSFE, "Danelone", A y S, t. 245, pp. 319 a 320.

(10) SCJSFE, "Supermercado Mayorista Yaguar", 7/3/2007.

(11) SCJSFE, 19/3/2013, "Ifran Olga E. S. c/ Municipalidad de Santa Fe s/ amparo",


MJJ78587.

(12) CAPelCC Rosario, Sala I, "Farrace", 1/7/2004, Ado. 479.


(13) SCJSFE, "Club Coln de San Lorenzo", A y S, t. 245, pp.186 a 188.

(14) La CSJN ha dicho, en su etapa histrica de esplendor, que las garantas individuales
existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitucin e
independientemente de las leyes reglamentarias, instaurando la garanta del amparo en el
caso "Siri" del ao 1957.

(15) SCJSFE, "Aymar", EDJ13791.

(16) SCJSFE, "Tenaglia", MJJ60590.

(17) CSJN, 7/11/2006, "Mosqueda Sergio c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilados y Pensionados", MJJ9384.

(18) CSJN, 25/9/2001, "Tartaroglu de Neto Leonor c/ IOS", MJJ19244.

(19) La CSJN ha dicho que si se halla en juego la subsistencia de un derecho social como el
derecho a la salud, de principal rango y reconocimiento, tanto en el texto constitucional como
en los tratados internacionales de igual jerarqua (art. 75, inc. 22), ante la interposicin del
mecanismo consagrado constitucionalmente por el art. 43 con el fin de garantizar su plena
vigencia y proteccin -en el caso, se pide restablecimiento de prestaciones mdicas
suspendidas-, procede exigir de los rganos judiciales una interpretacin extensiva y no
restrictiva sobre su procedencia, a fin de no tornar utpica su aplicacin, conf. "Echavarra",
del 12 de diciembre de 2002, Fallos 325:3380.

(20) CApelCC Rosario, Sala I, "Covelli", 28/6/2010, Ado. 263.

(21) SCJSFE, "Roga", A y S, t. 129, p. 194.

(22) SCJSFE, "Aranguren", A y S, t. 179, p. 152.

(23) SCJSFE, "Facino de Sadonio", A y S, t. 206, p. 19.

(24) CApelCC Rosario, Sala III, "Saavedra", 30/10/2007, Ado. 496.

(25) CCC de Rosario, Sala I, "Moreno", 10/2/2006, en boletn Zeus, N 7905, t. 100,
27/3/2006.

(26) CCC de Rosario, Sala I, "2 x Grupo Publicitario", 2/10/2008, Ado. 387.

(27) SCJSFE, "Vzquez", A y S, t. 235, p. 138.

(28) SCJSFE, "Tomasi", A y S, t. 235, pp. 106 a 116.

(29) SCJSFE, "RossiAmicone", A y S, t. 196, pp. 3 a 8.

(30) CApelCC Rosario, Sala I, "Covelli", 28/6/2010, Ado. 263.

(31) SCJSFE, "Haquin", A y S, t. 162, p.371 y "Andreoli", A y S, t. 163, p. 71.


(32) SCJSFE, "Bazet", A y S, t. 167, p. 111.

(*) Abogado, especialista en Derecho Administrativo, UNR. Doctorando en Derecho, UNR.


Profesor Adscripto de Derecho Constitucional I, UNR. Miembro asociado de la Asociacin
Argentina de Derecho Constitucional. Autor de numerosos artculos de doctrina sobre su
especialidad.