Вы находитесь на странице: 1из 91

UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

FACULTATEA DE TIINE POLITICE, ADMINISTRATIVE I ALE


COMUNICRII

SPECIALIZAREA: ADMINISTRAIE PUBLIC

SISTEME ADMINISTRATIVE COMPARATE

suport de curs pentru nvmnt la distan


Lect. Univ. Dr. Liviu Radu
Asist. Univ. Drd. Bianca Radu

Anul II

Cluj-Napoca

2010-2011
I. Informaii generale

I. 1. Date de identificare a cursului


Date de contact ale titularului de curs:

Nume: Lect. univ. drd. Liviu Radu Numele cursului: Sisteme


Birou: Str. Gen. T. Mooiu, nr. 71, sala Administrative Comparate
403, Codul cursului: UA 2203, 6 credite
Facultatea de tiine Politice, An, semestru: An II, Sem. II
Administrative Tipul cursului: Obligatoriu
i ale Comunicrii Pagina web a cursului: www.apubb.ro
Telefon: 0264-431.361 Tutore: Asist. univ. drd. Bianca Radu
Fax: 0264-431.361 E-mail tutore: cobarzan@apubb.ro
E-mail: lradu@polito.ubbcluj.ro Consultaii: Luni, 14-16
Consultaii: Marti 12-14
Precizri: Studenii care nu pot s se prezinte la consultaii n orele stabilite, pot
s contacteze profesorul sau tutorele prin email i vor primi rspuns n maxim 48 de ore
sau n cel mai scurt timp posibil. Informaiile privind data i locul desfurrii
examenului, precum i data pentru predarea lucrrii, mpreun cu cerinele pentru
ntocmirea acesteia, vor fi comunicate de ctre profesor i/sau tutore, sau prin intermediul
secretariatului ID. Pentru consultaiile telefonice, studenii sunt rugai s foloseasc
numrul de telefon precizat mai sus.

I. 2. Condiionri i cunotine prerechizite


nscrierea la acest curs nu este condiionat de parcurgerea i promovarea nici
unei alte discipline anterioare. Cu toate acestea, pentru parcurgerea cu succes a acestui
curs studentul trebuie s posede capaciti de reinere, analiz i sintez, deducie i
inducie. De asemenea, promovarea cu succes a cursului depinde de capacitatea
studentului de a efectua un studiu profund al literaturii de specialitate, de a tehnoredacta
un document i de a colecta date despre o tem de studiu, care urmeaz s fie analizat
conform cerinelor specificate anterior. Deosebit de utile pentru acest curs vor fi
cunotinele acumulate anterior n cadrul altor materii, cum ar fi Introducerea n
Administraia Public, Introducere n tiine Politice, Drept Administrativ etc.

I. 3. Descrierea cursului
Cursul i propune s le ofere studenilor posibilitatea de a se familiariza i de a
nsui prin comparaie principalele caracteritici ale tipurilor de sisteme administrative din
ntreaga lume. Cursul face referire continu la exemple de ri concrete, totodat
defalcnd subiectul sistemelor administrative pe tematici specifice. Utilitatea cursului
const n descrierea i analiza principalelor aspecte ce in de administraia public i de
sistemele administrative comparate, precum i n relaionarea acestora.
Cele mai importante aspecte tematice, pe care cursul le analizeaz n perspectiv
comparativ, se refer la modurile de organizare administrativ ale statelor lumii,
magementul funciei publice n diferite ri, evoluia n timp i n spaiu a abordrilor
juridice i manageriale din administraia public, relaiile politico-administrative n cadrul
diferitelor sisteme administrative etc. Cursul urmrete s fie n mare msur

2
multidisciplinar i ofer o gama larg de subiecte interesante de studiu, astfel nct
oricare dintre studeni va putea s fie pasionat de cel puin unul dintre ele.

I. 4. Organizarea temelor n cadrul cursului


Cursul este structurat pe apte module de nvare, fiecare dintre aceste module
trateaz o tematic separat, dar n mod neaprat relaionat cu precedenta i cu toate
celelalte. Primul modul i propune s explice i s consolideze o serie de noiuni
introductive i concepte generale, care ns nu sunt total necunoscute studenilor aa cum
unele dintre acestea au fost nsuite anterior n cadrul altor discipline, asemenea concepte
sunt autoritatea, legitimitatea, puterea, politica etc. Pe de alt parte, primul modul conine
o gama larg de definiii care au fost oferite administraiei publice, acestea au fost extrase
n urma unui studiu detaliat al literaturii de specialitate. Cele mai importante modele de
definiii prezentate sunt cele juridice, manageriale, ocupaionale i politice.
Cel de al doilea modul se axeaz pe prezentarea principalelor modele de sisteme
administrative, accentul se pune pe evoluia istoric, aspect care se face a fi explicat n
mod obligatoriu, aa cum formarea i evoluia sistemelor a determinat n mare parte
forma i caracteristicele actuale ale acestora. Un alt concept analizat n acest modul este
noiunea de birocraie, referitor la aceast se ofer att explicaii suplimentare exhaustive,
ct i descrierea evoluiei sistemelor administrative spre formele birocratice. Urmtorul
modul face referire la resursa uman din administraia public. Modulul trateaz o serie
de teme majore aferente managementului funciei publice, cum ar fi recrutarea i
selectarea funcionarilor publici, motivarea i retenia acestora, pregtirea i formarea
continu a resursei umane din administraia public. Fiecare tematic este sprijinit de
exemple relevante referitoare la managementul funciei publice din diferite ri.
Cel de al patrulea modul pune accentul pe structura administrativ. n cadrul
acestora se discut i se prezint principalele forme de organizare administrativ a
statelor, de asemenea, se urmrete clarificarea tipurilor de organizaii care pot s fie
ntlnite n administraia public, toate acestea corelate cu exemple concrete. Modulul
discutat prezint o noiune nou, cea referitoare la dinamica instituional, care explic
cum au loc transformrile instituionale pe parcursul istoriei i datorit crori factori. Al
cincilea modul este formulat n jurul relaiilor politico-administrative. Acest modul
prezint modalitile de politizare ale administraiei publice de ctre actorii politici i
viceversa. De asemena, n cadrul acestui modul se pun n discuie cele mai importante
mijloace de control pe care le dein birocraii sau administraia public n faa ingerinelor
politicului. Modulul ofer o descriere a perspectivelor teoretice emise cu privire la
relaiile politico-administrative, punndu-se accent, de asemenea, pe factorii care
influeneaz relaiile dintre birocrai i politicieni, precum partidele politice, grupurile de
interes etc.
Penultimul modul se refer la parteneriatul public-privat i cu organizaiile non-
guvernamentale n administraia public. Modulul ofer informaii cu privire la
modalitile i raiunile de formare a parteriatelor n administraia public, precum i la
avantajele acestora. Cel din urm modul trateaz tematica referitoare la comunicare n
administraia public. Modulul descrie pricipalele tipuri de comunicare din sectorul
public, dar i barierele de comunicare ntlnite de actorii din administraia public.

I. 5. Formatul i tipul activitilor implicate de curs

3
Pe parcursul semestrului, studentul va trebui s participe la activitile de predare
care vor avea loc de dou ori de-a lungul semestrului i care vor fi anunate din timp de
ctre secretariatul ID. Chiar dac prezena la curs nu este obligatorie, aceasta va contribui
la o mai bun nelegere a conceptelor cheie. La sfritul semestrului studentul va susine
un examen care va consta ntr-un test gril care va constitui 7 puncte din nota final i va
preda o lucrare n ziua desfurrii examenului care va constitui 3 puncte din nota final.
Temele i cerinele pentru ntocmirea lucrrii finale vor fi anunate de ctre profesor
i/tutore sau de ctre secretariatul ID. Lucrarea este individual i obligatorie.

I. 6. Materiale bibliografice obligatorii


Pentru o mai bun negere a cursului le recomandam studenilor parcurgerea i
consultarea unor surse bibliografice care constituie un fundament pentru cursul de
Sisteme Administrative Comparate. Sursele bibliografice vor contribui la aprofundarea i
consolidarea cunotinelor studenilor, venind n completarea celor acumulate pe
parcursul activitilor de predare. De asemenea, sursele bibliografice pot s fie utilizate ca
punct de referin n redactarea lucrrii finale de ctre studeni.
1. Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.
2. Chevalier, J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaires de France, 2002.
3. Kamenka, E., Bureaucracy, Londra: Edward Arnold Publishers, 1979.
4. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE
Publications, 2004.
5. Peters, G.B., Comparing Public Administration. Problems of Theory and Methods,
Indiana: Indiana University Press, 1995.
6. Peters, G.B., The Politics of Bureaucracy, New York: Longman Inc., 1995.
7. Safritz, J.M. and Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg:
Adisson-Wesley Publishing, 1997.
8. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin
Co, 1996.
9. Waldo, D., Public Administration, Boston: Oxford University Press, 1975.
10. Weber, M., Essays in Sociology, London: Oxford University Press, 1958.

I. 7. Materiale i instrumente obligatorii


Pentru parcurgerea cu succes a acestui curs nu este nevoie de materiale
suplimentare. Suportul de curs va fi suficient pentru parcurgerea cu succes a acestui curs,
ns recomandm parcurgerea materialelor bibliografice din raiunile enumerate mai sus.
Dac dorii, n plus, putei s v ajutai n parcurgerea suportului de curs de prezentrile
power-point care vor fi folosite de ctre profesor n activitile de predare. Atenie: nu
este suficient s nvai doar ce este pe aceste prezentri, ci este important ca schema
respectiv s fie folosit pentru a v ghida procesul de nvare. De asemena, pentru a
redacta lucrarea, studenii ar trebui sa aib acces la urmtoarele resurse:
- un calculator cu acces la internet;
- resurse bibliografice care se acceseaz, de exemplu, prin intermediul permisului
de bibliotec la Biblioteca Central Universitar, BCU, Lucian Blaga.

I. 8. Calendarul cursului

4
n cadrul primei ntlniri cu profesorul sau tutorele vor fi parcurse urmtoarele
teme de curs:
1. Noiuni introductive. Concepte introductive i definiii ale administraiei publice.
2. Evoluia sistemelor administrative. Modelele administrative i evoluia sistemelor
administrative spre formele birocratice.
3. Resursa uman n administraia public. Recrutarea i selecia funcionarilor
publici. Pregtirea personalului din administraia public. Probleme legate de
migraia funcionarilor dinspre sectorul public nspre sectorul privat i viceversa.

n cadrul celei de-a doua ntniri cu profesorul sau cu tutorele vor fi parcurse
restul temelor de curs:
1. Probleme privind structura administrativ. Aspecte privind organizarea
administrativ a statelor i a organizaiilor publice. Dinamica instituional.
2. Relaiile politico-administrative. Politizarea administraiei. Modele teoretice
privind relaiile politico-administrative.
3. Parteneriatul public-privat n administraia public. Parteneriatul cu organizaiile
non-guvernamentale.
4. Comunicarea n organizaiile publice.

ntlnirile dintre studeni i profesor sau tutore vor avea loc n sediul Facultii de
tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii. Orarul i slile vor fi anunate prin e-
mail de ctre secretariatul ID. Este important ca naintea fiecrei ntlniri cu profesorul
studenii s citeasc cel puin o dat temele din suportul de curs care urmeaz s fie
predate i discutate. Acest lucru i va ajuta s neleag mai bine ceea ce profesorul sau
tutorele le va preda i s pun ntrebri acolo unde nu neleg anumite concepte. n acest
fel se va optimiza folosirea timpului destinat celor dou ntniri cu studenii
Data examenului final va fi anunat la ultima ntlnire cu profesorul sau tutorele
i va fi transmis tuturor studenilor, prin email, de ctre secretariatul ID al facultii. n
ziua examenului se va preda i lucrarea final.

I. 9. Politica de evaluare i notare


Nota final va fi calculat n urmtorul mod:
1. 70% din nota final constituie testul gril susinut la sfritul semestrului (adic 7
puncte).
Ponderea se va face n felul urmtor:
(Nota obinut la testul gril) X 0,7 = Y puncte din nota final
Testul gril va fi alctuit din 18 ntrebri nchise (cu variante de rspuns). Studenii vor
trebui s aleag varianta/ele corecte sau s semnaleze c nu este nici o variant corect.
Rspunsurile parial corecte nu se vor lua n considerare la notare. Fiecare rspuns corect
valoreaz 0,5 puncte din nota de examen, la care se adaug 1 punct din oficiu.

2. 30% din nota final se va acorda pe baza unei lucrri.


Ponderea se va face n felul urmtor:
(Nota obinut la lucrarea final) X 0.3 = Y puncte din nota final

5
Temele i cerinele cu privire la elaborarea lucrrii, precum i grila de notare a lucrrii
vor fi anunate n cadrul celor dou ntlniri de la curs, dar i prin intermediul
secretariatul ID.

Precizare: Studenii care doresc pot s se prezinte n sesiunea de restane pentru mrirea
notei. n urma acestui examen nota final care va fi trecut n catalog este nota cea mai
mare.

I. 10. Elemente de deontologie academic.


n cadrul acestui curs vor fi aplicate urmtoarele elemente de deontologie. n
timpul examenului, acei studeni care ncearc s copieze sau s vorbeasc cu colegii lor,
vor fi atenionai o dat s nceteze comportamentul nedorit i la a doua atenionare vor fi
invitai s predea foile de examen. La examen studenii nu au voie s se foloseasc de
nici un instrument de ajutor n afar de ciorn, pix i foaie de examen. i atenionm pe
studeni s nu foloseac telefoane mobile, cti sau alte surse scrise. n cazul n care n
locul unui student se prezint o alt persoan, aceasta va fi scoas afar din examen i, n
consecin, studentul n locul cruia s-a prezentat persoana neautorizat la examen va fi
chemat n faa comisiei de etic a facultii care va decide sancionarea acestuia,
propunerea profesorului fiind exmatricularea. Pentru a se evita astfel de situaii, la
sfritul examenului, cnd studenii vor preda foaia de examen, li se va solicita s
prezinte carnetul de student. De asemenea, ei vor trebuie s semneze ntr-un tabel c au
fost prezeni la examen.
Orice tendin de plagiat n redactarea lucrrilor finale, va fi penalizat prin
scderea punctelor din nota acordat lucrrii (adic 3 puncte). n acest fel, orice lucrare
elaborat de studeni va trebui s fac dovada originalitii. Rezultatele finale ale
examenului vor fi anunate studenilor n maxim 72 de ore, prin intermediul
secretariatului ID sau de ctre profesor/tutore.

I. 11. Studeni cu dizabiliti


Facultatea ofer studenilor cu dizabiliti motorii posibilitatea de a avea acces la
slile de curs. Cldirea este prevzut cu un lift care permite accesul la etajul IV al
cldirii acolo unde este situat i secretariatul ID. Dac un student cu dizabiliti motorii
nu poate ajunge n sala n care se susine examenul, acesta poate susine examenul ntr-o
sal aflat la parterul facultii. n plus, se manifest disponibilitatea din partea
profesorului i tutorelui s ofere consultaii ntr-un loc accesibil pentru student sau s
comunice prin telefon. n cazul n care un student se confrunt cu alte tipuri de
dizabiliti, acesta este rugat s ne contacteze.

I. 12. Strategii de studiu recomandate


Parcurgerea acestui curs necesit aproximativ 50-60 de ore pentru pregtirea
pentru testul gril. Ca i strategie de studiu pentru testul gril este important s se
porneasc nvarea de la prezentrile power-point pe care profesorul sau tutorele le va
folosi la curs i de la prelegerile efectuate de acesta, care apoi s fi completate cu
informaii din suportul de curs, de asemenea, recomandm studenilor s rspund la
ntrebrile de la sfritul fiecrui modul. Este important s se acorde atenie clasificrilor,
definiiilor, caracteristicilor i explicaiilor eferente, cuprinse n suportul de curs. Pentru

6
elaborarea lucrrii finale le recomandm studenilor s utilizeze resurse bibliografice
(cri, articole, studii, rapoarte etc). Din momentul clarificrii cerinelor legate de lucrarea
final, studenii ar putea s nceap s elaboreze lucrarea final; estimm c timpul
necesar pentru elaborarea acesteia constituie 10-20 de ore, n dependen de
disponibilitatea fiecrui student.

7
II. Suportul de Curs

8
CUPRINS

Modul I. Noiuni Introductive ........................................................................................... 10


Unitatea 1. Concepte introductive................................................................................. 11
Unitatea 2. Definiiile administraiei publice ................................................................ 16

Modul II. Evoluia Sistemelor Administrative.................................................................. 20


Unitatea 1. Modele administrative ................................................................................ 22
Unitatea 2. Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice ......................... 28

Modul III. Resursa Uman n Administraia Public........................................................ 36


Unitatea 1. Recrutarea i selecia funcionarilor publici ............................................... 37
Unitatea 2. Pregtirea personalului din adminstraia public. Probleme legate de
migraia funcionarilor publici ntre sectorul public i privat ....................................... 43

Modul IV. Probleme privind Structura Administrativ .................................................... 47


Unitatea 1. Aspecte privind organizarea administrativ a statelor i a organizaiilor
publice ........................................................................................................................... 48
Unitatea 2. Dinamica instituional............................................................................... 52

Modul V. Relaiile Politico-Administrative...................................................................... 56


Unitatea 1. Politizarea Administraiei Publice .............................................................. 57
Unitatea 2. Modele teoretice privind relaiile politico administrative ....................... 62

Modul VI. Parteneriatul Public-Privat n Administraia Public. Parteneriatul cu


Organizaiile Non-Guvernamentale .................................................................................. 73
Unitatea 1. Aspecte privind parteneriatul public privat ................................................ 74

Modul VII. Comunicarea n Instituiile Publice ............................................................... 84


Unitatea 1. Comunicarea n Instituiile Publice ............................................................ 84

9
Modul I. Noiuni Introductive
Scop. Prezentarea noiunii de sisteme adminstrative. Familiarizarea studentului cu
evoluia sistemelor administrative.
Obiective
- nelegerea unor concepte cheie precum cele de politic, stat, putere, autoritate,
legitimitate, descentralizare, deconcentrare, subsidiaritate i birocraie;
- nelegerea definiiilor care au fost date administraiei publice din mai multe
perspective: politic, legal, managerial i ocupaional.
Schema logic a modului. Modulul este alctuit din dou uniti. Prima unitate
revizuiete i introduce niste concepte intoductive cum ar fi legitimitatea, autoritatea,
statul i funciile acestuia etc. A doua unitate prezint tipurile de definiii date
administraiei publice. n curs sunt prezentate patru tipuri de definiii, politice, juridice,
ocupaionale i manageriale.

Concepte Stat -Apariia Statului


-Funciile Statului (de protecie,
social, economic, educativ)

Puterea

Autoritatea Autoritatea: tradiional


Legimitatea carismatic
raional

Descentralizare
Deconcentrare
Principiul subsidiaritii
Birocraie

Definiii ale AP Politice, ocupaionale, juridice, manageriale

10
Unitatea 1. Concepte introductive

Conceptul de politic
Vom ncepe prin a spune c n limba romn cuvntul politic reprezint
traducerea identic a dou cuvinte distincte din limba englez care au nelesuri diferite:
policy, respectiv politics. Primul dintre ele desemneaz, n esen, strategii adoptate
de ctre o anumit autoritate public pentru a gestiona o anumit problem public. Cel
de-al doilea se refer activitatea sau la domeniul de activitate care poate fi denumit
politic.
n cele ce urmeaz ne vom ocupa de cea de-a doua semnificaie. Incercnd o
definiie vom spune c politica reprezint procesul sau arta prin care anumite grupuri de
oameni ating scopuri colective1. Aceste grupuri pot s difere ca marime de la grupuri
foarte mici (familii, comuniti rurale) pn la marea comunitate care poart numele de
umanitate. Evident, cu ct grupul este mai mare cu att procesul prin care se ajunge la
atingerea unor obiective comune este mai dificil.
Afirmnd c politica este un proces de atingere a unor scopuri colective, susinem
implicit faptul c, n momentul n care se ridic o problem care are caracter public n
cadrul unei comuniti exist opinii sau interese divergente n legatur cu ea. Pentru a se
ajunge la un rezultat pot fi folosite mai multe metode: fora, negocierea sau persuasiunea.
Mai trebuie s precizm c politica se desfoar n cadrul a ceea ce, de regula denumim
sistem politic. Acesta cuprinde guvernmntul, statul, partidele politice i grupurile de
interes2. Intre sistemul politic i ansamblul societii au loc interaciuni i influene.

Statul
O calitate de care nu poate scpa nici o fiin omeneasc este cea de cetean al
unui stat anume. Evoluia istoric a societii a fcut ca fiecare dintre noi s fie supusul a
cel puin unui stat (exist persoane care dein dubl cetenie).
Sociologul german Max Weber a definit statul ca fiind acea form de asociere
uman care ii arog cu succes monopolul constrngerii fizice legitime n graniele unui
anumit teritoriu3. Deci statul este caracterizat de o anumit populaie, de un teritoriu bine
determinat i de reguli care sunt menite s precizeze, pentru cele mai multe domenii ale
vieii care este conduit dezirabil a celor ce triesc n interiorul granielor sale. Dar
atributul cel mai important al statului (definitoriu n opinia lui Weber, ca i n cea a
majoritii specialitilor) este capacitatea de a-i impune regulile (monopolul
constrngerii fizice legitime).

Apariia statului
Exist mai multe teorii privind apariia statului. Gnditorii marxiti consider c el
este o creaie a clasei celor bogai care au urmrit n acest fel s-i protejeze averile i
poziiile. John Locke (cel care este considerat fondatorul liberalismului politic) a fost de
prere c statul a aprut n momentul n care a aprut necesitatea reglementrii relaiilor
de proprietate n cadrul unei anumite comuniti. O alt teorie care aparine unor istorici

1
Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science. A Comparative Introduction, St. Martins
Press, New York, 1992, p. 3.
2
Idem., p. 5.
3
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992, p. 5.

11
(Arnold Toynbee, Gheorghe Brtianu) susine c statul a aprut ca urmare a nevoii de
organizare a unor mari colectiviti umane pentru atingerea unor scopuri colective (mai
precis statul a aprut n regiunea marilor fluvii unde datorit condiiilor geografice i
climaterice populaia a sporit semnificativ; n urma acestui spor au aprut probleme de
alimentaie; de asemenea, fluviile menionate mai sus produceau periodic inundaii care
produceau victime omeneti; statul a aprut ca un organism menit s organizeze sistemul
de irigaii, realizndu-se n acest fel recolte mai mari limitndu-se i efectele negative ale
inundaiilor).
Dac analizm cele trei definiii de mai sus vom constata existena unui element
comun: nevoia de protecie. Prin urmare statul a aprut ca un rspuns la nevoia universal
de protecie a individului n faa vicisitudinilor naturii sau n faa semenilor4.

Suveranitatea
Prin definiie suveranitatea se refer la fundamentul de pe care se exercit
autoritatea statului. Prin urmare suveranitatea aparine acelui organism sau acelei
persoane care este ndreptit s formuleze legile (regulile) n cadrul statului.
Suveranitatea are dou aspecte distincte: unul se refer la relaiile din interiorul unui stat,
iar cel de-al doilea la recunoaterea internaional a dreptului unui stat de a-i stabili
regulile n cadrul propriilor granie.
Teoriile tradiionale insistau asupra necesitii existenei unui organism unic
investit cu suveranitate n cadrul unui stat5. De altfel, n decursul evului mediu statele
europene au cunoscut un proces de centralizare, care n esen a reprezentat concentrarea
suveranitii n minile monarhului. Evoluia procesului democratic a condus spre
modificarea substanial a acestei realiti. n Statele Unite suveranitatea este divizat
ntre cele dou camere ale Congresului, Preedinte, Curtea Suprem de Justiie i cele
cincizeci de state componente ale federaiei. La polul opus se afl Marea Britanie, unde
suveranitatea aparine Parlamentului6.
De asemenea, pe parcursul secolului XX s-a produs un proces de transfer de
atribuii privind suveranitatea dinspre stat spre organisme transnaionale sau
internaionale. Astfel, exist tribunale internaionale care pot apra drepturile indivizilor
chiar n fa statelor din care fac parte. De asemnea exist numeroase forme de asociere
economic ntre state care funcioneaz pe baza unor reguli crora statele componente
accept s li se supun. Exist numeroase alte domenii (cel ecologic, de exemplu) n care
sunt valabile reguli care transcend graniele ntre state.

Funciile statului
Despre una din aceste funcii i anume cea de protecie am vorbit ceva mai sus.
Aceasta trebuie s se exercite n dou ipostaze diferite: n primul rnd prin impunerea
unor reguli unice, acceptate de ctre toi componenii societii. Aceste reguli creaz un
cadru n care comportamentul membrilor comunitii trebuie s se integreze, respectarea

4
Harold Laski, Introduction to Politics, Barnes&Nobles, New York, 1963, p. 12.
5
William Blackstone, Comentaries on the Laws of England, n Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin,
op.cit., p. 7.
6
De fapt, poate ar fi mai corect dac am afirma c n ambele cazuri suveranitatea aparine poporului (la fel
n toate rile democratice). Modul n care aceasta este delegat instituiilor statului este diferit.

12
lor realiznd protecia indivizilor mpotriva semenilor lor; n al doilea rnd este vorba de
aprarea ntregii comuniti n faa unor adversari externi7.
Pe parcursul evoluiei istorice i a dezvoltrii societii s-au impus i alte funcii:
- funcia social; paradoxul face ca primul care a instituit un sistem de asigurri
sociale de stat s fi fost unul din cei mai importani politicieni conservatori pe care i-a
cunoscut istoria i anume cancelarul german Otto von Bismark. Acesta i-a fixat ca
scop suprem al activitii sale unificarea Germaniei i aducerea acesteia n fruntea
puterilor mondiale. O eventual revolt a muncitorilor ar fi putut fi o piedic serioas
pentru ndeplinirea acestui deziderat. Ca urmare, pentru a preveni un astfel de
eveniment, Bismark a considerat potrivit s vin n ntmpinarea doleanelor acestora
organiznd, dup cum am mai spus un sistem de protecie social de stat. n secolul
XX, o serie de evenimente au avut la rndul lor un rol de catalizator pentru msuri
luate de diverse state n vederea realizrii unui sistem de protecie social (razboaiele
mondiale au constituit ncercri foarte dure pentru popoarele angajate n conflicte;
dup ncheierea acestora majoritatea guvernelor implicate n conflict au considerat
necesar s rsplteasc sacrificiile fcute n primul rnd de pturile srace prin msuri
care s le garanteze un anumit standard de via; un alt eveniment major care a
stimulat implicarea statelor occidentale n problemele sociale l-a constituit marea
criz din anii 1929-1933; ascensiunea comunismului dup ncheierea celui de-al
doilea rzboi mondial a fost de asemenea un element care a determinat statele
occidentale s adopte msuri pentru mbuntirea condiiilor de via pentru a
contrabalansa influena propagandei de stnga);
- funcia economic; opinia majoritar, existent n secolul al XIX-lea potrivit creia
statul nu trebuie s intevin n nici un fel n economie s-a modificat substanial de la
nceputul secolului XX. Mai ales dup marea criz economic menionat mai sus
(1929 1933), teoria (promovat. n principal, de ctre gnditorul englez John
Maynard Keynes) intervenionismului de stat n economie a ctigat din ce n ce mai
mult teren; acest fenomen a fost favorizat i de ptrunderea pe scena politic a
partidelor socialiste i social-democrate, adepte, cel puin iniial, a interveniei masive
a statului n economie;
- funcia educativ; statul se implic n acest domeniu att direct prin organizarea unui
nvmnt de stat, prin sprijinirea nvmntului, prin stabilirea de criterii,
programe, etc. ct i indirect ncercnd s influeneze comportamentul cetenilor;

Puterea
Politologul american Denis Wrong a definit puterea, din punct de vedere social, ca
fiind capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obine efecte intenionate
asupra altor persoane8.
Referitor la putere i la utilizarea ei n politic, este necesar s abordm urmtoarele
aspecte:

7
Unul din primii autori care au relevat importana unui stat puternic care s realizeze aceast funcie de
protecie a fost printele gndirii politice moderne, Niccolo Machiavelli.
8
O alt definiie interesant aparine lui Thomas Hobbes: Puterea este reprezentat de mijloacele prezente
pe care omul le are la dispoziie pentru obinerea de bunuri n viitor.

13
1. Caracterul intenional al puterii; aspectul intenional relevat i de definiia de mai
sus este extrem de important n cazul exercitrii puterii n politic; n absena acestuia
efectele pot rmne neexploatate sau pot aprea rezultate nedorite;
2. Tipul de efecte produse de ctre putere; specialitii vorbesc de dou tipuri de
efecte: efecte de tip extern care se manifest doar n prezena nemijlocit a sursei de
putere (respectm regulile de circulaie doar dac vedem agentul de poliie care ne
poate pedepsi) i efectele de tip intern care presupun acceptarea scopurilor pentru care
se exercit puterea de ctre cei asupra creia se exercit (respectm regulile de
circulaie pentru c suntem contieni c n acest fel ne protejm viaa);
3. Un alt aspect important privind puterea l reprezint existena ei n stare latent.
Acest caracter latent permite, mai ales n rile democratice, funcionarea instituiilor
statului fr ca puterea statului s fie explicit folosit. n mod foarte sugestiv, Dennis
Wrong a definit aceast putere latent ca fiind puterea preedintelui SUA cnd
doarme (bineneles c acelai lucru este valabil i pentru cvasi-totalitatea efilor de
state); cu alte cuvinte, cel care deine puterea nu este obligat s o exercite n mod
explicit dect n situaii excepionale, atunci cnd apar anomalii n funcionarea
instituiilor de care este responsabil; n cazul regimurilor democratice puterea exist
cu precdere n stare latent; aceasta se datoreaz faptului c instituiile statului se
bucur de legitimitate (sunt acceptate de ctre marea majoritate a cetenilor);
folosirea prea frecvent a puterii n mod explicit indic o funcionare defectuoas a
instituiilor statului, o criz a acestora.

Autoritatea
n literatura de specialitate autoritatea este definit ca fiind puterea acceptat.
Altfel spus, supuii (sau cetenii) admit c cei aflai n funcii de putere au o anumit
ndreptire s se afle acolo. Sociologul german Max Weber consider c putem vorbi de
trei forme principale de autoritate:
- autoritatea tradiional este prima din ele (Weber o denumete autoritatea
eternului de alta dat). Cu alte cuvinte eu m supun unei anumite instituii sau
persoane pentru c aa au procedat i strmoii mei. Autoritatea monarhiilor de drept
divin poate fi inclus n aceast categorie9;
- autoritatea de tip carismatic este considerat de Weber ca avnd importana cea mai
mare n istorie; n acest caz vorbim cu precdere de personaliti care reuesc s se
fac ascultai datorit unor caliti personale excepionale (reale sau nchipuite); cele
mai semnificative exemple istorice sunt, din acest punct de vedere Iisus Hristos i
Mahomed;
- autoritatea de tip legal-raional; este un tip de autoritate caracteristic n primul
rnd regimurilor democratice moderne i se bazeaz pe acceptarea puterii datorit
contientizrii pe baze raionale a avantajelor care decurg din acest fapt.

Legitimitatea
Foarte muli specialiti consider c cei doi termeni: autoritate i respectiv,
legitimitate sunt sinonimi. Totui, vorbim n general de autoritate atunci cnd ne referim

9
Unii ar putea considera autoritatea intemeiat pe divinitate ca fiind o categorie distinct; ntr-adevar exist
n lumea contemporan lideri (ai unor secte religioase, de exemplu) pentru a cror autoritate tradiia nu
poate fi invocat; ns n momentul n care Weber i-a a scris opera acest fenomen nu era prea rspndit;

14
la persoane, iar despre legitimitate atunci cnd vorbim despre regimuri. Legitimitatea este
un factor esenial pentru orice regim politic. n momentele n care cetatenii (sau supuii)
nceteaz s mai considere un regim politic ca fiind legitim putem vorbi de o situaie
revoluionar care poate s conduc la nlocuirea regimului. Din fericire n democraie
avem la ndemn votul panic pentru a schimba o conducere care nu se mai bucur de
sprijinul poporului prezervnd regimul.

Sursele legitimitii
O foarte ndelungat perioad de timp principala surs de legitimitate a
conductorilor a fost de origine divin. Monarhiile n toate rile, fie c ne referim la cele
din Europa occidental, fie la cele din orient, i-au ntemeiat puterea pe o anumit form
de relaie cu divinitatea.
Pe parcursul secolelor XVII, XVIII i XIX a avut loc, n Europa occidental, un
proces n urma cruia legitimitatea de inspiraie divin pierde din importan. Glorioasa
revoluie10 a nsemnat nceputul impunerii pe scena politic european a voinei
poporului ca surs de legitimitate, iar poporul a devenit treptat deintorul suveranitii
n cadrul statului.
Aa cum vom vedea ntr-un capitol ulterior, n zilele noastre asistm la o
competiie i uneori chiar la conflicte ntre politicieni i birocrai n ncercarea de a obine
o poziie dominant n procesul de formulare a deciziilor politice. n aceast confruntare
politicienii invoc legitimitatea obinut prin votul popular care i ndreptete s aib
primul cuvnt n acest domeniu. Birocraii i susin preteniile prin activitatea de zi cu zi
care i plaseaz n contact cu clienii/cetenii, i prin urmare le ofer informaiile
necesare pentru a cunoate mai bine voina poporului. Argumentul cel mai puternic al
celor care activeaz n administraia public este cunoaterea, pregtirea de specialitate.
Cu alte cuvinte, n faa politicianului care se legitimeaz cu voina poporului, birocratul
are argumentul tiinei, ntr-un fel o alt form de legitimitate.

Descentralizarea este procesul prin care unor autoriti locale sau regionale (judeene n
cazul Romniei le sunt atribuite anumite competene definite prin lege care le confer
autonomie fa de autoritatea central

Deconcentrarea este procesul prin care agenii sau servicii ale statului sunt plasate la
nivel local rmnnd sub controlul nemijlocit al nivelului central; acestor agenii sau
servicii li se poate atribui o putere variabil de decizie.

Principiul subsidiaritii este un concept fundamental n administraia public modern


i semnific plasare centrului de decizie la primul nivel administrativ competent (nivelul
cel mai apropiat de cetean). n general acest principiu al subsidiaritii este asociat cu
descentralizarea. Totui trebuie s facem meniunea c n administraia modern exist
dou procese oarecum opuse care au loc simultan: descentralizarea, adic transferul de

10
Eveniment petrecut n Anglia n anii 1688 1689 n urma cruia monarhia englez accept s guverneze
mpreun cu Parlamentul (legile emise de rege trebuiau s fie aprobate de ctre Parlament). Este momentul
simbolic n care a fost realizat un compromis ntre cele dou puteri avnd principii diferite de legitimitate:
puterea regelui, legitimat prin voina divin, aflat n declin i puterea ntemeiat pe voina poporului
aflat n ascensiune.

15
competene ctre nivelele administrative inferioare, dar i un fenomen de concentrare prin
care uniti administrativ teritoriale mici care nu reuesc s se mai administreze singure
sunt fie comasate, fie anexate la o localitate mai mare. Acelai fenomen poate s se
produc cu anumite servicii publice.

Birocraia este un termen care are cteva nelesuri diferite. Pentru prima dat cuvntul
birocrat a fost folosit n Frana n secolul XVIII semnificnd conducerea de ctre cei
care lucreaz n birouri, respectiv n funcii publice. Sociologul german Max Weber a
folosit termenul pentru a descrie o organizaie structurat ierarhic, nzestrat cu legi i
regulamente, cuprinznd totalitatea celor care activeaz n administraia public a unui
stat (vom descrie acest model ntr-un capitol viitor). O alt accepiune a termenului se
refer la un anumit stil de a rezolva problemele prin utilizarea strict a regulilor formale,
printr-o ierarhie riguroas, etc. De asemenea, folosim foarte des cuvntul birocraie n
sens peiorativ, pentru a descrie aspectele negative din funcionarea administraiei publice:
apelul excesiv la ierarhii i proceduri, rezistena la schimbare, etc.

Unitatea 2. Definiiile administraiei publice

I. Definiii politice ale administraie publice

1. Administraia public este ceea ce face guvernmntul (sau cu alte cuvinte


organizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice).
Abordrile clasice, inclusiv modelul birocratic ideal elaborat de ctre Max Weber
consider c administraia public (birocraia) trebuie s fie o unealt la dispoziia celor
care formuleaz deciziile politice. Cu alte cuvinte administraia public este activitatea
care nsumeaz totalitatea activitilor duse la ndeplinire de ctre cei angajai n sectorul
public 11.

2. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care sunt prestate
servicii publice direct sau indirect12
Cu alte cuvinte activitile prin care sunt rezolvate nevoile membrilor comunitii
pot fi rezolvate de ctre instituii publice (Primria are un serviciu propriu de colectare a
deeurilor) sau poate fi oferit unei companii private. Definiia de mai sus are o
important conotaie politic i chiar ideologic. n general partidele care au o orientare
de dreapta prefer cea de a doua soluie, n vreme ce n timpul guvernrilor de stnga se
constat, de cele mai multe ori, o cretere a implicrii autoritilor publice n activitatea
de prestare a serviciilor publice. Sunt foarte puine situaiile n care autoritile publice
din rile democratice apeleaz doar la una din cele dou soluii.

3. Administraia public este o faz din cadrul ciclului de elaborare i


implementare a politicilor publice13
ncercnd o definiie, politicile publice reprezint ansamblul de decizii prin care o
anumit autoritate public abordeaz o problem a comunitii pe care o deservete. n

11
Jay M. Shafritz, E. W. Russell, Introducing Public Administration, Longman, New York, 1997, p. 6.
12
Idem, p. 8.
13
Ibidem, p. 10.

16
ciclul politicilor publice includem elaborarea lor (care de regul revine factorului politic),
implementarea lor (atributul funcionarilor, al birocrailor), dar i evaluarea impactului
acestora (reacia). Cum spuneam, conform teoriilor clasice, birocraiei i revine sarcina
implementrii. Dup cum o s constatm n capitolele urmtoare, funcionarii publici pot
s asume i celelalte dou roluri din acest ciclu.

4. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se


implementeaz interesul public14
Aceast definiie ncearc s conecteze administraia public i pe cei care
activeaz n cadrul acesteia de cetean. Dificultatea cea mai mare n acest caz o
reprezint stabilirea, definirea interesului public.

5. Administraia public este organizaia sau activitatea prin care se realizeaz


n mod colectiv ceea ce nu poate fi realizat individual
Dup cum am menionat i n capitolul I, exist autori care consider c instituiile
publice au aprut ca un rspuns la necesitatea de a organiza mari grupuri de oameni
pentru atingerea unor scopuri colective. n acest sens putem spune c administraia
public ne ajut s avem electricitate, ap curent, canalizare, etc. Ne putem imagina ce
ar nsemna pentru fiecare dintre noi, dar i pentru comunitate dac am ncerca s ne
rezolvm fiecare pe cont propriu problemele enunate mai sus. Bineneles, pentru unele
dintre ele exist soluii private, dar exist anumite domenii (caracterizate de aa numitele
monopoluri naturale) unde serviciul public rmne unica alternativ. Putem vorbi i de o
alt conotaie a acestei definiii aa cum rezult din urmtorul citat: un veteran se
ntoarce din Corea a urmat o facultate apelnd la o burs de stat, i-a cumprat o cas cu
ajutorul unui mprumut de la Administraia Federal a Locuinelor, a primit curent de la
Autoritatea Vii Tenesse, iar mai trziu ap potabil Agenia de Protecie a Mediului,
prinii si au primit ngrijire medical din partea statului, iar copiii si au fost sprijinii
de stat s urmeze studiile15. Prin urmare, un om aflat ntr-o situaie dificil a fost sprijinit
de ctre administraia statului i n acest fel a reuit s i continue viaa n condiii
mulumitoare. Sigur este o prezentare mult idealizat, aparinnd abordrilor specifice
stngii politice.

II. Definiiile legale ale administraiei publice

1. Administraia public este legea n aciune (sau punerea n aplicare a legii).


Conform acestei abordri activitatea administraiei publice este exclusiv o
activitate de aplicare a legilor. Aceasta a fost opinia general n Europa, cu precdere
ntre anii 1870 1960. Ca urmare au fost elaborate legislaii complexe i complicate prin
care se ncerca reglementarea fiecrui aspect al vieii sociale16. n rile anglo saxone se
vorbete de actele administrative ca fiind aplicaii practice ale unor legi cu caracter
general. Dezvoltarea fr precedent a administraiei, ca dimensiuni i complexitate, n

14
Ibidem, p. 12.
15
Ibidem, p. 12.
16
Jacques Chevalier, Science Administrative, Presses Universitaire de France, Paris, 2000, p. 33.

17
perioada imediat urmtoare celui de-al doilea rzboi mondial, precum i impunerea noilor
abordri manageriale a dus la abandonarea n mare msur a acestei concepii, legislaia
foarte complex fiind considerat de multe ori o frn sau chiar un lucru duntor pentru
desfurarea proceselor din administraie. n prezent majoritatea specialitilor consider
c administraia public trebuie s fie o activitate n prin care sunt rezolvate probleme de
interes public, n cadrul reprezentat de legislaie, cadru care nu trebuie s fie
constrngtor.

2. Administraia public reprezint o activitate de reglementare.


Conform acestei definiii, pentru orice problem public nou aprut trebuie
emis o reglementare. La fel ca n cazul precedent, principala slbiciune a unei astfel de
abordri provine din complexitatea i dinamica deosebit a vieii moderne. O soluie
valabil astzi poate fi ineficient peste o lun sau un an.

3. Administraia public este activitatea sau organizaia prin care se manifest


bunvoina regilor
Este o abordare pe care, din nefericire o ntlnim nc foarte frecvent n
administraia romneasc. Ceteanul este un administrat care primete anumite servicii
pentru c o anumit autoritate are bunvoina s o fac. Cum spuneam, muli oficiali
romni nc au aceast mentalitate: ndeplinind un anumit serviciu nu i-au fcut datoria
presupus de postul ocupat, ci au dat dovad de mrinimie. Procesul de redistribuie a
resurselor, proces de o importan capital n orice stat modern, este grav afectat n
Romnia de aceast concepie care poate fi tradus astfel: nu primeti bani dac nu ai
mijloace pentru a obine bunvoina regilor.

4. Administraia public este o hoie sau o organizaie sau activitate prin care
cetenii sunt furai.
Este o abordare care provine din ideologia liberal radical (monarhiti, libertarieni,
etc), care consider c statul nu ar trebui s se ocupe dect de protecia cetenilor, lsnd
toate celelalte aspecte n seama pieei i a societii. Ca o consecin, taxele pe care le
statul ne impune s le pltim reprezint de fapt un bun furat.

III. Definiiile manageriale ale administraiei publice

1. Administraia public reprezint funcia executiv a Guvernmntului.


Aceast definiie reprezint o variant a celei conform creia administraia public
este organizaia sau activitatea prin care se pun n aplicare deciziile politice. n cadrul
managementului exist o separare a atribuiilor, politicienii fiindu-le rezervat rolul de a
emite decizii, iar funcionarilor publici rolul de a le pune n aplicare.

2. Administraia public este o specialitate n cadrul managementului.


Deci n cadrul domeniului general reprezentat de management, administraia
public, sau managementul public reprezint o categorie subordonat.

3. Administraia public este art.

18
Una din definiiile managementului spune c managementul reprezint o art
pentru c aceleai reguli sau procedee aplicate de ctre persoane diferite dau rezultate
diferite.

4. Administraia public este tiin.


Aceast definiie o contrazice pe cea dinaintea ei. Este un demers care dureaz de
sute de ani. Micarea cameralist german a ncercat nc din secolul XVII s
construiasc o tiin a administraiei publice. Se poate spune c n zilele noastre, cel
puin n statele dezvoltate, administraia public i-a dobndit statutul de domeniu
academic i de profesie.

5. Administraia public este un fel de Mickey Mouse.


Este o definiie ironic venind din partea criticilor fenomenului administrativ.
Mickey Mouse este celebrul personaj de desene animate care consum foarte mult
energie i resurse pentru a obine rezultate modeste.

IV. Definiiile ocupaionale ale administraiei publice

1. Administraia public este o categorie ocupaional (o profesie).


Aa cum se sugera i prin definiia de mai sus, se ncearc acreditarea ideii c
administraia public reprezint o profesie distinct.

2. Administraia public reprezint idealismul n aciune.


Foarte muli specialiti insist asupra necesitii unor caliti cum ar fi dedicaia
fa de semenii notri, fa de interesul public, fa de instituie i profesie, necesare
pentru a profesa n administraia public.

3. Administraia public este un domeniu academic.


Dup cum spuneam, tiina administraiei s-a impus ca un domeniu academic distinct,
care produce cercetri n domeniu, elaboreaz teorii i pregtete specialiti.

4. Administraia public este un concurs de eseuri.


Este tot o definiie ironic, sugernd faptul c tot ceea ce se ntmpl n cadrul
administraiei publice nu este dect completarea unor documente.

ntrebri de evaluare
1. Care sunt elementele definitorii ale modelului birocratic n opinia lui Max Weber?
2. Care sunt principalele teorii cu privire la apariia statului?
3. Care sunt principalele tipuri de autoritate?
4. Care sunt elementele definitorii ale statului?
5. Care sunt funciile statului?
6. Definii conceptele de descentralizare, deconcetrare i subsidiaritate.
7. Oferii cte o definiie a administraiei publice din perspectiva politic, juridic,
managerial i ocupaional.

19
Bibliografie obligatorie:
1. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2002.
2. Safritz, J.M. and Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg:
Adisson-Wesley Publishing, 1997.
3. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996.

Bibliografie opional:
1. Weber, M., On charisma and institution building, Chicago: The University of
Chicago Press, 1968.
2. Weber, M., Politica, o vocaie i o profesie, Bucureti: Editura All Beck, 1992.
.

20
Modul II. Evoluia Sistemelor Administrative
Scop. nelegerea diferenelor ntre diferite modele administrative, elucidarea rolului
personalitii charismatice n sistemele tradiionale, precum i raionalizarea
administraiei.
Obiective:
- nelegerea caracteristicilor modelelor administrative prebirocratice, adminstraia
de tip tradiional, rolul personalitilor charismatice n sistemele tradiionale i
raionalizarea administraiei;
- nelegerea modului n care sistemele administrative au evoluat spre forme de
organizare birocratic.
Schema logic modulului.
Cel de al doilea modul realizeaz n mare msur o incursiune istoric i descrie
evoluia sistemelor administrative pe parcursul mai multor etape. Modulul analizeaz
evoluia sistemelor prebirocratice, oferind exemple relevante n acest sens, dar i
explicaii referitoare la modalitile de transformare a sistemelor n timp sub influena
anumitor factori. De asemenea, modulul aduce n discuie modelul birocratic ideal,
aparinnd lui Max Weber, i descrie pricipalele caracteristici ale acestuia.

Modele administrative Modele prebirocratice

- Autoritatea de tip tradiional


- Autoritatea de tip carismatic => Rolul personalitilor
charismatice n sistemele tradiionale => Formalizarea i
rutinizarea charismei;
- Autoritatea de tip legal-raional => Raionalizarea
administraiei;

Evoluia sistemelor Modele birocratic ideal => caracteristici;


administrative spre Exemple => Frana, Prusia, Marea Britanie, SUA.
forme prebirocratice

21
Unitatea 1. Modele administrative

I. Modele administrative prebirocratice


Potrivit sociologului german Max Weber omenirea a folosit de-a lungul timpului
dou forme fundamental diferite de administrare17: cea pe baze tradiionale, denumit de
Weber: Gemeinschaft i cea pe baze raionale: Gessellschaft. Cele dou tipuri identificate
de Weber sunt indisolubil legate de ceea ce el numete autoritate sau form de dominare.
Aa cum am menionat mai sus, autoritatea este definit ca fiind puterea acceptat. Cu
alte cuvinte cei asupra crora se exercit o anumit putere consider c persoana sau
instituia care constituie sursa acestei puteri are o anumit ndreptire s o foloseasc
(acceptm c preedintele Ion Iliescu este ndreptit s ocupe fotoliul prezidenial, chiar
dac nu l-am votat, nu ne place persoana sau nu suntem de acord cu aciunile sale). Aa
cum am afirmat i mai sus, Max Weber a identificat trei forme sub care se manifest
autoritatea, clasificare mbriat de ctre majoritatea specialitilor18.
Autoritatea de tip tradiional: potrivit acestui model de dominare, ne supunem
unei persoane sau instituii pentru c aa au procedat i strmoii notri. Monarhiile sau
comunitile conduse pe principii religioase sunt forme de organizare n care acest tip de
autoritate este determinant n formularea deciziilor care privesc colectivitatea. De cele
mai multe ori relaiile de subordonare nu sufer analize critice, raionale din partea
subiecilor, ci sunt acceptate ad-hoc n baza cutumei. De altfel, muli specialiti afirm c
apariia raionalismului n gndirea filosofic i politic a nsemnat nceputul sfritului
pentru monarhiile absolutiste din Europa (nu ntmpltor, conservatorismul, aprut n
perioada Revoluiei Franceze ca o ncercare de a salvgarda vechea stare de lucruri
european a avut ca principal int a criticilor sale raionalismul promovat de ideologia
liberal).
Autoritatea charismatic este bazat pe calitile excepionale, reale sau
imaginare, ale unui anumit lider. Conform lui Weber, definim charisma ca fiind o
anumit calitate a unui individ, datorit creia este considerat diferit de celelalte fiine
umane, atribuindu-i-se nsuiri sau puteri supranaturale, supraumane sau cel puin
excepionale19. n categoria oamenilor charismatici pot fi incluse persoane care i
atribuie sau le sunt atribuite puteri magice (vrjitorul Merlin din legenda regelui Arthur
este un foarte bun exemplu); la fel, slujitorii diferitelor religii au constituit totdeauna
indivizi care au exercitat o influen de tip carismatic asupra enoriailor; aiderea,
ntemeietorii de religii (bazndu-se pe exemplul acestei categorii Weber a concluzionat
c aceast form de autoritate a fost cea mai relevant din punct de vedere istoric: este
suficient s-i menionm pe cei doi profei: Iisus Hristos i Mahomed pentru a nelege i
accepta argumentul lui Weber)20; persoanele dotate cu caliti intelectuale deosebite
(uneori mimate), pot s exercite, de asemenea, o form de autoritate charismatic asupra
discipolilor.

17
Weber folosete sintagma: tipuri (forme) de dominare. Max Weber, Economy and Society, University of
California Press, Los Angeles, 1978, pp.1006-1015.
18
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992.
19
Max Weber, On charisma and institution building, S. Eisenstandt, editor, The University of Chicago
Press, Chicago, 1968, p. 48.
20
Max Weber, Politica, o vocaie i o profesie, Editura All, Bucureti, 1992, p. 7.

22
Importana acestei forme de dominare nu a sczut nici n zilele noastre (este
motivul pentru care insistm asupra ei). Procesele electorale moderne sunt din ce n ce
mai mult caracterizate de heliocentrism, altfel spus predominana centrului n raport cu
organizaiile teritoriale ale partidelor angajate n competiie. De cele mai multe ori ns,
acest heliocentrism se manifest prin influena foarte mare pe care un anumit personaj (de
regul, eful partidului) o are asupra imaginii partidului n rndul electoratului i prin
urmare asupra numrului de voturi obinute de partid. Ulterior, n procesul de guvernare,
calitile, reale sau imaginare, ale liderului i pstreaz importana n asigurarea
acceptrii de ctre ceteni a politicilor propuse de partid (a se vedea cartea lui Roger
Schwartzemberg, Statul spectacol)21.
Autoritatea de tip legal-raional este caracteristic societilor moderne i se
bazeaz pe contientizarea raional a avantajelor care decurg din existena i respectarea
regulilor formale (legilor). Este foarte greu s menionm aici toi autorii care au abordat
problema supunerii voluntare a indivizilor n schimbul unor avantaje (de cele mai multe
ori asigurarea siguranei fizice). n fazele incipiente de dezvoltare a formaiunilor statale
aceast supunere s-a manifestat fa de un suveran (principe) ulterior transferndu-se
ctre instituii politice i ctre legi.
Dup cum lesne ne putem da seama, cele trei forme de autoritate nu sunt regsite
dect arareori n form pur, n marea majoritate a cazurilor ntlnindu-se combinaii ale
acestora. Astfel, chiar n cadrul organizaiilor moderne, care sunt construite dup principii
raionale, a cror funcionare se bazeaz pe reguli, practicile tradiionale, informale,
izvorte din activitatea curent ocup un loc important. La fel, relaiile din cadrul unor
astfel de instituii sunt n mare msur dependente de personalitatea celor care le
populeaz, conductori sau angajai. Pentru exemplificare, s ncercm s ne aducem
aminte de diferena de eficien n activitatea Ministerului Eduiei Naionale, ntre
perioada 1997-1998, cnd ministru a fost Virgil Petrescu i perioada Andrei Marga.
La fel, comunitile umane n care forma de dominare este tradiional sau charismatic
dezvolt n timp reguli care sunt mai mult sau mai puin formalizate. Acest subiect va fi
tratat pe larg mai jos.
Dup cum se poate uor imagina, Gemeinschaft se bazeaz cu precdere pe
autoritatea de tip tradiional, peste care se suprapune, de cele mai multe ori, cea de tip
charismatic. n vreme ce n cadrul modelului Gessellschaft dominant este autoritatea de
tip legal raional.

II. Administraia de tip tradiional


n cadrul acestui tip de administrare autoritatea se bazeaz pe relaii personale i
pe tradiii. Problemele comunitii sunt rezolvate ad-hoc, conform cutumelor sau a
elementelor conjuncturale. Weber afirm c acest tip de administraie a cunoscut mai
multe forme, depinznd de tipul de societate sau de stadiul de dezvoltare.
Un prim model la care se refer Weber este patriarhalismul. Acesta a aprut n
situaiile n care un notabil stapnea un domeniu de dimensiuni relativ restrnse, n cadrul
cruia relaiile erau foarte apropiate de tip cele familial, slujitorii fiind i ei considerai
parte a familiei. Administraia de tip patriarhal se baza pe dou categorii de ataamente
(pieti, conform expresiei folosite de Weber): cea fa de tradiie i cea fa de
conductor (stpn). Observm aici ngemnarea a dou din cele trei forme de autoritate:
21
Roger Schwartzemberg, Statul spectacol, Editura Scripta, Bucureti, 1995.

23
cea tradiional i cea charismatic. Dei n aceste comuniti exist reguli (cele
tradiionale), acestea nu sunt emise de cineva, ci sunt sanctificate de tradiie22, iar
poziia de conductor se obine, de cele mai multe ori prin natere, sau cu alte cuvinte
prin motenire. Astfel de comuniti sau moduri de administrare au existat n perioadele
prestatale sau n regiunile izolate, aflate la mare distan de alte structuri de autoritate.
Un al doilea model menionat de Weber este cel bazat pe o poziie de onoare. n
acest caz, autoritatea charismatic pare s aib mai mult importan. Poziia
conductoare nu se mai dobndete prin natere ca n primul caz, ci datorit unor nsuiri
care confer celui care este desemnat o anumit form de onorabilitate: averea (este
adevrat c i aceasta poate fi motenit, dar putem observa c averea joac aici rolul
unei adevrate instituii, conferind putere celui care o deine), vrsta (acest tip de
administrare a fost denumit de Weber gerontocraie) sau nelepciunea. Regulile i
relaiile n cadrul grupului social izvorsc tot din tradiii, dar sunt interpretate i aplicate
de ctre cel aflat n poziia conductoare. Acest model a fost ntlnit cu precdere n cazul
comunitilor caracterizate de un grad mare de autarhie administrativ. Oraele Angliei,
nainte de 1850, conduse de judectori de pace sau de pastori, ca i aezrile umane
situate la frontier n Statele Unite sunt exemple pentru aceast form de administrare.
Este adevrat c n America tradiia a jucat un rol ceva mai puin important, dar totui
noii coloniti care se stabileau n noile teritorii din Vest aduceau cu ei obiceiurile i
tradiiile administrative din rile de origine. Este principala cauz pentru diversitatea
foarte mare a administraiei locale americane. Conform unor cercetri recente, n estul,
respectiv n sudul Transilvaniei, n zonele locuite de secui i sai, comunitile autonome
au dezvoltat forme de administrare care au evoluat de la modele tradiionale la tipuri mult
mai formalizate, n cadrul crora au fost dezvoltate adevrate coduri administrative
cu prevederi care erau obligatorii pentru toi locuitorii.
Prin extinderea i descentralizarea domeniului patriarhal se dezvolt, conform
spuselor lui Weber, dominaia patrimonial i mai trziu statul patrimonial. n acest
caz stpnul oferea n administrare o poriune din teritoriul su unui vasal. n alte
situaii, vasalul putea fi luat sub protecie sau ajungea n aceast situaie datorit
nfrngerii militare. n orice caz, vasalul nu mai era, n mod obligatoriu, n relaie de
rudenie cu stpnul su. Suveranul oferea protecie supusului su, acesta fiindu-i dator n
schimb cu diverse servicii, de la furnizarea de provizii, la ajutor militar. Cum spuneam, n
momentul n care acest procedeu a fost aplicat sistematic n graniele unui anumit
teritoriu, a aprut ceea ce Weber numete statul patrimonial. Aceasta a fost o form
larg rspndit de organizare a diferitelor state n cursul procesului de consolidare a
puterii centrale, cnd aceasta din urm nu avea mijloacele necesare pentru a impune o
altfel de dominaie. Statele medievale europene, dar i Egiptul, China sau chiar Imperiul
Roman n anumite momente ale istoriei lor au practicat acest sistem. Exista o autoritate
central, reprezentat de monarh, dar acesta nu administra efectiv dect o parte a
teritoriului, restul, cel mai adesea cea mai mare parte a rii, fiind gestionat de notabili
locali care erau considerai vasalii suveranului. Relaiile ntre monarh i vasalii si
depindeau, n principal de raporturile de for existente ntre cele dou pri. Atunci cnd
suveranul era puternic (n principal, avea la dispoziie o armat care nu depindea de
vasalii si), relaiile erau strnse i dominate de ctre autoritatea central. n situaiile n
care, din diferite motive monarhul devenea slab n raport cu supuii si, acetia reueau
22
Idem, p. 1008.

24
s-i impun anumite interese (probabil c episodul cu implicaiile cele mai importante
pentru istoria ulterioar a omenirii i care ilustreaz cel mai bine cele afirmate mai sus s-a
consumat n Anglia n anii 1214-1215; confruntat cu rebeliunea marilor baroni englezi,
excomunicat de Pap i n cele din urm nfrnt de ctre regele Franei, Filip August, la
Bouvines, suveranul englez Ioan fr de ar a fost nevoit s accepte semnarea
documentului intitulat Magna Carta Libertatum, considerat a fi temelia libertilor
engleze; este probabil inutil s menionm influena pe care cuceririle engleze n
domeniul limitrii i controlului puterii centrale le-au avut asupra evoluiei instituiilor
democratice din ntreaga lume).
n rile orientale ns, patrimonialismul a fost caracterizat de puterea absolut a
suveranului asupra supuilor si (de cele mai multe ori el avea chiar drept de via i de
moarte) fr a exista limite formale (ca n cazul statelor feudale din vestul Europei).
Singurul element care oferea o anumit libertate vasalilor din teritoriu era distana
geografic fa de capital respectiv suveran. Weber a numit aceast form de
patrimonialism sultanism.

III. Rolul personalitilor charismatice n sistemele tradiionale


Principala caracteristic a dominaiei carismatice este, probabil, desconsiderarea
regulilor, fie ele formal-raionale sau tradiionale. Rolul personajelor nzestrate cu
charism a fost tratat de ctre foarte muli autori. Unii dintre acetia au susinut chiar
superioritatea acestei forme de dominaie. Cyrus, eroul din Cyropaedia lui Xenofon i
datora calitile excepionale mbinrii a trei elemente: naterea (era fiu de rege),
nzestrarea natural i educaia. Numit comandantul armatei persane (Xenofon spune c
Persia era n acea vreme o mic republic), el a reuit s cucereasc o mare parte din Asia
intemeind imperiul persan. Ceea ce este important de menionat n acest context este
faptul c, pentru a realiza aceast ntreprindere el a nesocotit o mare parte din legile rii
sale (printre altele el a narmat o categorie de soldai auxiliari, care proveneau dintr-o
categorie de locuitori fr drepturi politice; ca o consecin ei nu aveau dreptul s poarte
arme)23.
Probabil c cel mai important autor care a susinut teza conductorului nzestrat cu
caliti excepionale a fost Machiavelli. n lucrarea sa, Principele el insist asupra
nsuirilor necesare pentru un conductor pentru a-i putea ndeplini menirea. De
asemenea, Machiavelli a menionat n repetate rnduri nevoia, sau chiar obligativitatea
ignorrii de ctre principe a oricror reguli, chiar i a celor de natur moral n vederea
atingerii scopurilor pentru care acioneaz (n principal, pstrarea puterii, condiie
necesar pentru asigurarea ordinii n ar)24.
Aciunea liderului charismatic nu ine cont, prin urmare, de regulile, formale sau
informale existente n comunitate, ci de necesitile conjuncturale. Acestea pot fi reale
sau se pot constitui n justificri. Acest tip de comportament se extinde i asupra
colaboratorilor si apropiai25. Prin urmare, ntregul proces decizional n interiorul
colectivitii este arbitrar i imprevizibil.

23
Cristopher Bell, Xenophon, n Leo Strauss and Joseph Cropsey, History of Political Philosophy, Chicago
University Press, Chicago, 1987, pp. 94-96.
24
A se vedea lucrrile lui Machiavelli, Principele i Discurs asupra primelor zece cri ale lui Tit Liviu.
25
George Poede, Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Editura TipoMoldova, Iai 2002, pp. 97-
103.

25
Istoricete vorbind, autoritatea de tip charismatic apare mai ales n momentele
iniiale, de creere a diverselor forme de organizare uman, sau n momente de criz,
caracterizate de un ridicat potenial revoluionar (este unul din motivele pentru care
personalitile nzestrate cu caliti excepionale, susceptibile de a atrage ataamentul
maselor - generalii victorioi, de exemplu - nu erau foarte iubii de ctre conductorii n
funcie tocmai datorit pericolului pe care l reprezentau). Datorit caracterului iniiatic
al dominaiei de tip charismatic, aceasta prezint de multe ori manifestri de repudiere a
trecutului, mai ales de respingere a oricror reguli sau drepturi ataate acestuia.

Formalizarea i rutinizarea charismei


Unul din rezultatele caracterului excepional al formei charismatice de dominare
este un mare grad de instabilitate combinat cu o lips de continuitate. Istoria cunoate
puine situaii n care ntreaga activitate a unei comuniti a fost guvernat pe termen lung
pe baza autoritii de tip charismatic Evoluia lor n timp conduce la dezvoltarea unor
caracteristici impersonale i formale.
n cele mai multe cazuri charisma se transfer asupra instituiei. Iulius Cezar a
fost, practic, fondatorul funciei imperiale n Roma. Calitile sale excepionale au jucat
fr ndoial un rol determinant pentru aceast realizare. Dup moartea sa poziia s-a
perpetuat i, mai mult dect att urmaii si au preluat chiar numele su care a devenit n
timp un sinonim pentru cuvntul mprat. Ulterior mprailor romani le-au fost atribuite
caliti supranaturale, dar acestea erau dobndite odat cu funcia.
Situaii similare au existat n majoritatea moharhiilor europene. Acestea au fost
fondate de indivizi capabili s atrag supunerea i sprijinul celor care le-au devenit vasali.
Prin urmare, putem vorbi, n cazul acestor procese de formare a regatelor din Europa de
forme de dominaie charismatic. Ulterior aceast charism s-a trasferat, ntr-o msur
destul de mare asupra instituiei. Francezii au manifestat timp de secole o dragoste
apropiat de idolatrie fa de monarh. Persoana acestuia era ns identificat practic cu
instituia, prea puini din supui avnd vreodat ocazia s-l vad pe suveran n realitate.
Eventualele nemulumiri se ndreptau spre principalii servitori ai regelui, persoana
acestuia fiind la adpost de orice critic. Similar s-a ntmplat i n Rusia. Pentru
mujicii rui, arul a rmas ttucul iubitor indiferent de starea de mizerie n care triau.
Una din problemele cu care s-au confruntat regimurile bazate pe dominaia de tip
charismatic a fost perpetuarea, respectiv succesiunea. Weber a identificat cteva modele
prin care se realiza transmiterea puterii. n cadrul unora dintre aceste modele, elementele
charismatice sunt prevalente. Exemplul cel mai relevant l reprezint desemnarea
succesorului de ctre lider (urmaul putea s fie sau nu s fie n relaii de rudenie cu el).
Voina acestuia era respectat de cele mai multe ori (de exemplu, n Roma imperial
exista un anumit inel pe care mpratul l oferea celui pe care l dorea succesor; era
posibil ca urmaul s fie persoan din af familiei naturale posibil un fiu adoptiv).
Perpetuarea acestui procedeu ns, poate fi echivalat cu crearea unei tradiii. La fel i n
cazul n care alegerea noului conductor se fcea de ctre o instan, nzestrat la rndul
ei cu charism, alegere urmat de recunoaterea de ctre comunitate. Alteori charisma
este deinut de ctre o anumit familie care i revendic o ascenden de origine divin
n aceast situaie conductorul trebuie astfel ales nct s nu fie ntrerupt legtura cu
divinitatea. Revelaia sau oracolul sunt alte procedee caracterizate de existena unei

26
persoane sau a altor elemente charismatice acceptate de ctre comunitate pentru a face
selecia26.
Alte modele prezint mult mai multe elemente tradiionale: identificarea noului
lider dup anumite caracteristici care i confer legitimitatea charismatic (alegerea
noului Dalai Lama); putem spune c n aceast situaie succesiunea se stabilete n
funcie de criterii nainte stabilite, care pot prin urmare s fie considerate tradiii;
transmiterea charismei prin anumite procedee rituale constituie o alt modalitate evocat
de Weber (hirotonisirea preoilor, de exemplu); i n acest caz avem de a face cu o
charism care aparine mai degrab unei instituii i care este transmis prin procedee
consacrate, de cele mai multe ori tradiional, ctre noii deintori.
Asigurarea succesiunii n regimurile charismatice a generat uneori reguli
tradiionale sau chiar formale. Un bun exemplu este Legea Salic emis pentru a
reglementa succesiunea la tronul Franei. Aceast lege a fost respectat cu strictee (este
de amintit exemplul lui Henri al IV-lea cruia i-a fost refuzat iniial dreptul de a-i ocupa
tronul care i revenea n virtutea legii amintite din cauza faptului c era de religie
protestant; de ndat ce a trecut la catolicism a fost unanim recunoscut ca suveran).
Weber numete aceste state caracterizate prin succesiunea ereditar state familiare27
O surs de presiune nspre rutinizarea charismei a constituit-o ntotdeauna
grupul de slujbai ai conductorului. n formele pure de dominaie charismatic, existena
acestora depindea de voina i capacitatea acestuia de a-i perpetua puterea i de a le
asigura mijloace de subzisten. Iminena dispariiei fizice a conductorului i ndeamn
pe colaboratorii apropiaia ai acestuia s ncerce s creeze reguli n msur s le
perpetueze poziiile. n general, prima categorie de reguli creat se referea la criteriile pe
care un nou venit trebuia s le ndeplineasc pentru a fi accceptat n grup. Mai ales n
cazul statelor familiare stabilizarea prin rutinizare a grupului de vasali a fost o practic
des ntlnit ntruct regula succesiunii pe cale ereditar a fost trasferat de la instituia
monarhic la familiile vasale.

IV. Raionalizarea administraiei


Lucrarea Principele de Niccollo Machiavelli a fost conceput ca un ndreptar
adresat familiei De Medici28, n care autorul le prezint o serie de metode pentru
realizarea unitii Italiei i n acelai timp a ordinii sociale. La originea acestei lucrri au
stat observaiile fcute de ctre Machiavelli, potrivit crora, lipsa de unitate a statului,
generat de frmiarea feudal (n Italia existau mai multe state) i preteniile politice ale
Bisericii Catolice (cu o influen foarte mare n Italia datorat prezenei Papei) era
generatoare de dezordine, care putea ajunge pn la stadiul de rzboi civil, producnd n
acelai timp slbiciune n faa interveniilor strine. De fapt, demersul lui Machiavelli se
nscrie ntr-un curent mai larg al gndirii i practicii politice europene din secolele XV i
XVI, curent care promova crearea unor state centralizate n cadrul crora s existe o
autoritate unic, autoritate capabil s asigure ordinea n stat. Soluiile propuse de
Machiavelli se bazeaz pe existena unei personaliti cu caliti excepionale care s
realizeze aceast unitate a statului. Regulile, aa cum am mai precizat, trebuie chiar

26
George Poede, op.cit., pp.104-105.
27
Max Weber, On charisma and institution building, The University of Chicago Pres, Chicago 1968, pp.
57-60.
28
Familie nobil din Florena din rndul crora au provenit numeroi conductori ai acestui ducat.

27
ignorate atunci cnd reprezint o piedic pentru atingerea obiectivului reprezentat de
unitatea statului.
Procesul de centralizare a statelor feudale europene a nsemnat deposedarea de
putere a nobililor, a bisericii i a oraelor n favoarea autoritii centrale reprezentate de
monarh. Pentru a realiza acest lucru suveranii au folosit trei elemente: armata permanent
aflat n subordinea lor direct, o legislaie din ce n ce mai complex i clasa
funcionarilor (birocraia, nobilimea de rob). Apelul la reguli i la birocraie a
reprezentat, potrivit lui Weber, un proces de raionalizare a societilor europene.

Unitatea 2. Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice

Din punct de vedere etimologic termenul birocraie nseamn conducerea de


ctre cei care lucreaza n birouri. Se pare c acest cuvnt a aprut pentru prima dat n
Frana n secolul XVIII. n zilele noastre el este folosit n mai multe accepiuni radical
diferite: unii neleg prin birocraie o mainrie care pune n execuie deciziile factorilor
politici, n vreme ce alii consider c este o frn n calea funcionrii societii. O alt
accepiune se refer la funcionarea propriuzis a aparatului birocratic: circulaia hrtiilor,
modul de adoptare i transmitere a deciziilor, etc.
Cel care a consacrat termenul din punct de vedere tiinific a fost sociologul
german Max Weber, autorul celebrului model birocratic ideal. Voi reaminti principiile
care stau la baza funcionrii acestui model:
I. Autoritatea birocratic. Stabilirea unui domeniu jurisdicional (birou, agenie) prin legi
sau reglementri administrative;
1. Activitile necesare funcionrii structurilor birocratice sunt repartizate ntr-o
manier stabil ca ndatoriri oficiale;
2. Autoritatea de a emite comenzi necesare pentru ndeplinirea acestor activiti este
stabilit ferm i reglementat de legi i regulamente care prevd i mijloacele
coercitive aflate la dispoziia oficialilor nzestrai cu respectiva autoritate pentru a
impune ducerea la ndeplinire a acestora;
3. Prevederi metodologice sunt asigurate pentru ndeplinirea regulat i continu a
acestor ndatoriri i pentru executarea obligaiilor corespunzatoare; pentru aceste
posturi sunt angajate doar persoane care dein calificarea necesar.
II. Principiul ierarhiei. Instituiile birocratice funcioneaz pe principiul supra- i
subordonrii. Autoritatea este distribuit gradat la diferitele nivele birocratice. Acest mod
de organizare permite transmiterea deciziilor de la nivelele superioare la cele inferioare.
n acelai timp, cei care sunt administrai de acest sistem au posibilitatea de a contesta
decizia unui anumit funcionar la nivelele ierarhic superioare.
III. Administrarea instituiilor birocratice este realizat cu ajutorul documentelor scrise,
ceea ce permite existena unei memorii administrative.
IV. Separaia total ntre cele dou sfere: public i privat. Weber insist n mod
deosebit asupra acestui aspect, afirmnd c funcionarul trebuie s aib cu instituia n
care lucreaz doar o relaie de angajat. Aceast separaie a funcionat n toate situaiile n
care s-a dezvoltat o birocraie profesionist. Ea a fost, iniial, caracteristic instituiilor
publice, dar treptat s-a extins i n domeniul privat.
V. Ocuparea funciilor publice se face doar pe baza unei pregtiri de specialitate;
angajarea i promovarea se face pe baza competenei i a experientei (carierei).

28
VI. Funcionarea acestor instituii se bazeaz pe legi i regulamente, acestea trebuind s
prezinte un grad ridicat de stabilitate.
VII. Activitatea necesit totala dedicare a ocupanilor funciilor oficiale, dac este nevoie
chiar peste timpul oficial prevzut. Cel care ocup o astfel de funcie trebuie s manifeste
loialitate n schimbul stabilitii postului. Trebuie menionat c aceast loialitate nu se
manifest fa de o persoan, ci fa de instituie29.
VIII. Deinerea unei funcii ntr-o instituie birocratic presupune vocaie.
Aa cum afirma i Weber dezvoltarea birocraiei moderne a fost indisolubil legat
de dezvoltarea domeniului regal, proces care a avut loc n Europa occidental. Astfel,
apariia funcionarilor de carier i a structurilor administrative a fost posibil doar odat
cu existena unei autoriti centrale suficient de puternice. Pe de alt parte, monarhii au
avut nevoie de aceti funcionari pentru a-i administra domeniul, pentru a-i impune
autoritatea n intregimea teritoriului, nlocuind-o pe cea a nobililor locali. Prin urmare
cele dou procese au evoluat n paralel, susinandu-se reciproc.
Astfel de evoluii au avut loc cu precdere n monarhiile absolutiste din Europa
occidental, monarhii caracterizate de dezvoltarea continu de structuri militare i
administrative centrale, dezvoltare care a nsemnat, n acelai timp acumularea de putere
la nivel central. Aceast acumulare s-a produs n detrimentul celorlalte centre de putere
care au existat n Evul Mediu (aristocraia, biserica, diferitele corporaii, oraele, etc.).
Dar noile structuri administrative nu au nlocuit pur i simplu vechile autoriti n
exercitarea funciilor lor, ci i-au asumat o serie ntreag de noi sarcini administrative din
ce n ce mai complexe30.
n Frana, o administraie central efectiv a fost introdus treptat, n prima
jumtate a secolului XVII de ctre cardinalii Richelieu i Mazarin. Reprezentani ai
regelui care verificau activitatea diferitelor autoriti locale au existat i nainte, ns ei
erau trimii n misiuni itinerante, ocazional, pentru a preveni o prea mare autonomie a
aristocraiei i a celorlalte puteri locale. Richelieu, i ulterior Mazarin, au numit
reprezentani permanenti (denumiti intendeni), iar pe msura creterii prerogativelor cu
care au fost nzestrai, acetia au devenit adevrai administratori. Aproximativ la
mijlocul secolului XVII ei supervizau impunerea i colectarea taxelor, organizarea
poliiei sau a militiei locale, pstrarea ordinii i conducerea sistemului judiciar31.
Tendinele centraliste ale monarhiei franceze au ntampinat o puternic opoziie din
partea nobilimii, manifestat prin aa numita Frond. Pentru scurt timp nobilii au reusit
s-i impun interesele. Mazarin a fost temporar ndeprtat de la curte. Intendenii numii
de ctre el i de ctre predecesorul su au fost revocai din funcie. Ulterior au fost treptat
reintrodui. Se pare ca Ludovic al XIV-lea i ministrul su Colbert au intuit faptul c
aceti birocrai pot s acumuleze o putere care s-i fac greu controlabili i au ncercat s
le limiteze atribuiile. Acest demers a euat n mare msur. Conflictele militare n care
Frana s-a angajat n a doua jumtate a secolului XVII, precum i evoluia general a rii
a fcut ca spre sfritul domniei Regelui Soare intendenii s dein responsabiliti
foarte numeroase. Mai mult, cerina introdus de Colbert de a avea rapoarte detaliate
privind activitatea lor a condus la dezvoltarea unei ntregi reele de funcionari
subordonai, cu alte cuvinte la apariia unor adevrate birouri administrative teritoriale.

29
Max Weber, Essays in Sociology, Oxford University Press, 1946.
30
Eugene Kamenka, Bureaucracy, Edward Arnold Publishers, Londra, 1979, pp. 2-4.
31
Ibidem, p. 4.

29
La nivel central, Ludovic al XIV-lea, mpreun cu Colbert au creat un numr de ministere
care au fost conectate la reeaua administrativ teritorial. Acesta este momentul n
care putem spune ca administraia francez a fost o realitate funcional32.
Evident, nu trebuie s ne iluzionm. Birocraia Franei absolutiste era departe de
modelul weberian. Procesul de centralizare a statului nu a putut s elimine total vechile
centre de putere feudale. Mai mult, nevoia continu de bani a fcut ca monarhia francez
s apeleze la vnzarea unor funcii i privilegii. Au fost create astfel noi categorii
favorizate care n timp au acumulat influen, putere33. A rezultat o combinaie de funcii
oficiale, autoriti traditionale i sinecuri proaspt create, adic ceva foarte aproape de
haos. Cu toate acestea, noul guvernmnt francez a funcionat destul de bine, oferind
regelui mijloacele necesare pentru a-i impune voina n interiorul granielor i pentru a
susine un lung ir de rzboaie cu aproape ntreaga Europa. n acelai timp, noul sistem a
oferit francezului de rnd un grad de protecie de neimaginat n celelalte state europene,
poate cu excepia Prusiei34.
Sistemul care a funcionat n limite acceptabile sub mna de fier a lui Ludovic al
XIV-lea a scpat de sub control n timpul domniilor lui Ludovic al XV-lea i mai ales a
nevolnicului Ludovic al XVI-lea. Cu o administraie care nu mai rspundea la comenzi, i
cu multele grupuri privilegiate care au blocat sistematic orice ncercare de reform,
monarhia franceza s-a ndreptat inevitabil spre colaps.
Revoluia francez a nsemnat o schimbare radical a concepiei despre birocraie,
att n rndul guvernanilor ct i a contiinei publice. Oficialii au ncetat s mai fie
servitorii regelui, devenind slujbaii naiunii, devenit dup Declaraia drepturilor
omului i ceteanului sursa suveranitii n statul francez.
Guvernele revoluionare franceze au ncercat s descentralizeze administraia
francez prin instituirea guvernmintelor locale. Acest experiment s-a dovedit un eec (n
mare msur datorit faptului c noul stat francez a avut dificulti n a-i impune
autoritatea n ntregimea teritoriului; prin urmare, autoritile locale nu au reuit s-i
ndeplineasc sarcinile administrative). Dup preluarea puterii, Napoleon a reorganizat
din temelii sistemul administrativ din Frana, raionalizndu-l. Departamentele (create de
regimul revoluionar) au fost puse sub administrarea unor prefeci, numii de ctre
mprat i aflai sub un strict control centralizat. Aceti prefeci deineau ns i o
considerabil putere, conferit de statul francez. Acest sistem s-a dovedit att de eficient
nct, dup restauraie, monarhia l-a pstrat 35.
Un alt exemplu de dezvoltare a unui model administrativ este cel prusian. n
secolele XVII i XVIII trei importani monarhi Marele Elector (1640-1688), Frederick
Wilhelm I (1713-1740) i Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786) au creat un aparat
administrativ remarcabil. La mijlocul secolului XVII Marele Elector a unit provinciile
prusace ntr-un singur stat centralizat. n anul 1722, Frederic Wilhelm I a creat un
organism administrativ centralizat Directoratul General i comisii provinciale pe
diferitele domenii administrative. n acelai timp a subordonat controlului centralizat

32
Ibidem, p.5.
33
Francois Furet, Revolutionary France, Wiley-Blackwell, Londra, 1995.
34
Franklin L. Ford, Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy afer Louis XIV, Prentice
Hall, New York, 1965, pp. 35-36.
35
Eugen Kamenka, op.cit. p. 6.

30
diferitele forme de autoritate local36. n paralel el a creat i o armat permanent.
Sistemul creat de Frederick Wilhelm I a fost att de eficient nct se spunea c ntreaga
ar nu era altceva dect o uria cazarm. De fapt, suveranul a i primit supranumele de
regele sergent. Administraia creat de acesta a permis urmaului su, Frederick al II
lea cel Mare s transforme Prusia ntr-o mare putere european. Unul din cei mai
importani reprezentani ai despotismului luminat37, Frederick al II lea a promovat, la
randul su o serie de reforme menite s mbunteasc activitatea birocraiei prusace. n
primul rnd, a introdus un sistem de recrutare a funcionarilor foarte apropiat de ceea ce
numim astazi merit system. n acelai timp a nfiinat o reea naional de instituii de
pregtire a acestor funcionari. Ceea ce este interesant este c acest proces de
profesionalizare a administraiei prusace a fost dus la bun sfarit i la presiunea
administraiei nsi. Conductorul Directoratului General von Hagen - a reuit, nu fr
eforturi, s-l conving pe rege s introduc un sistem centralizat de recrutare. Astfel, n
1770 a fost nfiinat Comisia Superioar de Examinare. Se poate afirma ca pn la
sfritul secolului XVIII merit systemul funciona deja n Prusia. Selecia se fcea de
ctre aceast comisie pe baza competenei. n acelai timp, pentru ocuparea unor funcii
superioare era nevoie de o diplom special urmat de o perioad de pregtire teoretic i
practic38.
Un alt domeniu n care Frederick cel Mare a introdus importante modificri a fost
cel al organizrii. pn n cea de-a doua jumtate a secolului XVIII, la fel ca n multe alte
state Europene, administraia prusac era organizat pe criterii teritoriale i condus de
nite organisme colegiale alctuite din notabiliti. Aceste colegialiti nu au fost
desfiinate, dar au fost dublate de ministere organizate pe baze funcionale.
Poate cea mai important schimbare s-a produs n raportul dintre rege i
administraia sa. Aa cum a remarcat Weber i foarte multi ali specialisti, birocraia
profesionist poate acumula, tocmai datorit expertizei pe care o deine o putere foarte
mare. Prin urmare, crearea acestei birocraii specializate a avut, n sine, ca efect
diminuarea puterii monarhului. Codul Legal General emis n 1794 (dar care a fost
elaborat n timpul vieii lui Frederick cel Mare) a nsemnat un pas nainte n aceast
direcie. Monarhul era obligat s respecte legile statului, puterea sa fiind substanial
redus. Funcionarii regali s-au transformat n funcionari ai statului, fiindu-le garantate
funciile. n acelai timp Codul Legal General a creat o jurisdicie administrativ special,
diferit de legislaia ordinar. Cu alte cuvinte, birocraia prusac a obinut un statut
privilegiat. Reformele au fost completate dup nfrngerea catastrofal n faa armatelor
napoleoniene (180639), cnd un grup de nali funcionari au fost nsrcinai cu reformarea
administraiei prusace, considerat n parte responsabil de umilitorul insucces militar.
Astfel, guvernul central a fost practic desfiinat, fiind nlocuit cu departamente i

36
Idem, p. 7.
37
Despotismul luminat a fost o perioada n evolutia statelor europene caracterizat de reforme sociale,
economice, etc. Confruntai cu o dezvoltare economic fr precedent pe care o cunostea Anglia n secolul
XVIII, unii monarhi europeni, influenai i de filozofii iluministi (Voltaire n primul rnd), au ncercat s-
i modernizeze rile pe care le conduceau. Dei unii specialiti ncearcau s acrediteze idea c
despotismul luminat a fost un regim caracterizat de domnia legii, nu trebuie s uitam c izvorul acestor
legi rmnea tot monarhul.
38
Eugen Kamenka, op.cit. pp. 7-8.
39
n mai puin de o lun, Napoleon a reuit s anihileze armata prusc, armata care cu doar o jumatate de
secol nainte a reuit s in piept ntregii Europe.

31
ministere, fiecare ministru fiind nsrcinat cu o arie distinct de responsabilitate. Au fost
de asemenea eliminate sau raionalizate un numr mare de instituii centrale.
Evoluia sistemului administrativ englez prezint caracteristici distincte de cele
ale Europei continentale. Administraia britanic a fost dominat secole de a rndul de
aa numitele commons comune, termen prin care erau denumite generic aezrile
umane. n cadrul acestor aezri funciona un mod de administrare ad-hoc, n care
majoritatea problemelor comunitii erau rezolvate de instituii i instane tradiionale,
dezvoltate de-a lungul timpului40. Ocazional au fost luate unele msuri pentru
centralizarea i profesionalizarea administraiei. Astfel, Henric al VIII-lea a introdus un
sistem de control al administraiilor locale, iar n 1780 Parlamentul a instituit o comisie
care s verifice modul n care funcioneaz administraia i n primul rnd felul n care
sunt cheltuii banii publici de ctre aceasta. Pe ansamblu ns, adminstraia englez a
pstrat un puternic caracter tradiional i amatorism.
Dezvoltarea accentuat a populatiei pe parcursul secolului XIX (la nivel european
a crescut de la 187 milioane n 1800 la peste 400 milioane n 1900) a ridicat noi probleme
n faa guvernelor i instituiilor administrative. Industrializarea (proces extrem de
dinamic n Anglia secolului XIX) i ca o consecin, apariia marilor aglomerri urbane a
amplificat aceste probleme n Marea Britanie. Ca urmare n 1854 doi parlamentari
englezi (Trevelyan i Northcote ulterior ministru de finane n guvernul Disraeli) au
elaborat un raport care le poart numele prin care analizau situaia administraiei publice
engleze i propuneau msuri pentru reformarea ei. Foarte multe din soluiile propuse au
fost preluate sau inspirate din modul de funcionare a Companiei Indiilor de Est,
ntreprinderea cvasi-privat care administra, n numele Coroanei engleze, India. Urmare
acestui raport, Parlamentul englez a adoptat o serie de decizii avnd ca scop
profesionalizarea administraiei centrale (chiar prevederi privind educaia funcionarilor).
De asemenea, a fost instituit un sistem centralizat, pus sub controlul guvernului care era
menit s suplineasc carenele din funcionarea administraiilor locale i s asigure
implementarea politicilor guvernamentale n teritoriu. Putem spune c acesta este
momentul n care a fost instituit merit system-ul n Marea Britanie. Dar, aa cum remarca
i L.J. Hume, acesta a fost ncununarea unui proces, nu debutul unei campanii41.
n Statele Unite, administraia public a fost dominat, pe parcursul secolului XIX
de concepiile lui James Madison i Andrew Jackson. Madison a fost unul din prinii
fondatori ai naiunii americane. El a fost adeptul unei totale descentralizri a
administraiei i a unei implicri minime a statului n procesul administrativ. Acest lucru
a fost favorizat i de condiiile specifice n care s-a dezvoltat republica american pn la
Razboiul de secesiune din 1861-1865. Astfel, nu a existat o ameninare extern real, care
s favorizeze ntrirea autoritii centrale. Pe de alt parte, Statele Unite au fost
caracterizate de o mare eterogenitate a teritoriului i a populaiei i prin urmare i a
administraiei. Pe tot parcursul secolului XIX, mari mase de imigrani din diferite ri
europene s-au stabilit pe teritoriul american nfiinnd orae, comitate i state, fiecare cu
propriul mod de administrare influenat de sistemul din rile de origine. n acelai timp
societatea american era dominat de fermieri, iar fermele erau caracterizate printr-un

40
Sarcinile administrative erau rezolvate de azi pe mine, de ctre instituii tradiionale judectorul de
pace, de exemplu - Weber numete acest mod de administrare Gemeinschaft, n vreme ce administraia
raionalizat, birocratizat o numete Gesselschaft (Max Weber, op.cit., pp. 160-165).
41
Eugen Kamenka, op.cit., p. 10.

32
nalt grad de autarhie. Cu alte cuvinte viaa social nu era foarte intens n America
primei jumati a secolului al XIX-lea. Toate aceste aspecte au inhibat dezvoltarea
administraiei americane n comparaie cu statele europene42.
O alt caracteristic a serviciilor publice americane pe parcursul secolului XIX a
fost lipsa de profesionalism i de stabilitate n funcie. Conform teoriei jacksoniene
despre democraie, voina poporului trebuie dus la ndeplinire pn la ultimele
consecine. Acest lucru trebuie realizat de ctre politicienii alei de ctre popor, dar
acetia pentru a-i putea ndeplini aceast datorie aveau nevoie de oameni loiali. Prin
urmare, dup fiecare proces electoral, conform acestei concepii, politicienii aveau
dreptul s schimbe pe toi funcionarii pe care credeau de cuviin pentru a-i putea
ndeplini mandatul ncredinat de popor43. O alt component a concepiei jacksoniene
susinea, asemeni teoriei antice despre democraie, c treburile publice sunt simple i
orice membru al comunitii poate s se ocupe de rezolvarea lor. Ca urmare, funcionarii
erau selectai pe criterii politice, fr nici o preocupare pentru abilitaile profesionale pe
care le deineau. Lipsa de profesionalism i contiina iminenei schimbrii lor odat cu
schimbarea liderilor politici a avut ca rezultat un grad ridicat de corupie a funcionarilor
publici americani.
Rzboiul de secesiune a nsemnat nceputul schimbrii societii americane.
Efortul de rzboi a avut ca i consecin dezvoltarea aparatului administrativ. n acelai
timp oraele s-au dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializrii, raportul numeric ntre
populaia rural i cea urban modificandu-se n favoarea celei din urm. Administraia
american nu mai corespundea noilor realiti sociale din Statele Unite. Prin urmare,
opiniile care susineau necesitatea crerii unei administraii profesioniste, neutre din
punct de vedere politic i imparial fa de cetean s-au impus. n literatura american
de specialitate, punctul de cotitur este considerat eseul lui Woodrow Wilson (ulterior
preedinte al Statelor Unite), Studiul Administraiei Publice44. Reforma administraiei a
fost realizat, la nivel federal, prin legea numit Pendleton Act (dup numele
iniiatorului), emis n 1883. Prin aceast lege a fost instituit merit system-ul n
administraia federal american. n anii care au urmat, guvernul federal a stimulat
extinderea acestui sistem i la nivel statal i local prin oferirea de granturi condiionate de
implementarea lui45.
Am vzut n cele de mai sus evoluia birocratului de la statutul de servitor al
regelui (sau al unui suveran) la cel de funcionar al statului (sau naiunii, n cazul
Franei), concept care s-a impus la nceputul secolului XIX. Anul 1870 (bineneles, este
un reper simbolic) a adus o nuan suplimentar n interpretarea poziiei funcionarului n
societate. Pentru Frana, anul respectiv (mai precis 1871) a nsemnat nfrngerea n faa
Prusiei i sfritul unui lung ir de experiene totalitare sau autoritare (prbuirea celui
de-al treilea imperiu francez i instituirea Republicii a III-a). n opinia public, birocraia
francez a fost n mare msur fcut responsabil pentru susinerea acestor regimuri. Ca
urmare, s-a considerat necesar ca administraia public s fie pus n serviciul nu al
42
ntre anii 1816 i 1861 numrul funcionarilor federali a crescut de la 4837 la 36872, dar dintre noii venii
86% au fost angajai n serviciul postal.
43
Dwight Waldo, Public Administration, Oxford University Press, Boston, 1975, pp. 16-17.
44
Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, n Richard Stillman, Public Administration.
Concept and Cases. n realitate celebritatea acestui eseu dateaz dintr-o epoc ulterioar reformrii
administraiei americane i datoreaz mult, potrivit unor specialiti, carierei ulterioare a autorului.
45
Idem., pp. 23-25.

33
statului pur i simplu, ci al statului de drept. Astfel a fost elaborat o legislaie extrem de
precis care avea menirea s menin birocraia francez sub un control strict al legilor46.
n Statele Unite, aa cum a rezultat i din cele menionate mai sus, la sfritul
secolului al XIX-lea s-a impus deja conceptul de funcionar aflat n slujba ceteanului,
cu alte cuvinte funcionarul public47. Acest concept a fost acceptat i n Europa, mai cu
seam dup cel de-al doilea rzboi mondial. Acest lucru s-a datorat, pe de o parte
schimbrii atitudinii generale a cetenilor fa de stat, precum i a politicienilor fa de
ceteni, dar mai ales creterii spectaculoase a sarcinilor administrative pe care statul
trebuia s i le asume. Astel, treptat statele europene (ne referim la cele democratice) au
renunat la ncorsetarea administraiei n chingile strnse ale legilor i regulamentelor,
lsandu-i o mai mare libertate de micare. Cu alte cuvinte, principiul potrivit cruia
funcioneaz administraia modern nu mai este respectarea strict a legilor i a
regulamentelor, ci rezolvarea problemelor oamenilor n cadrul legal existent.
Costurile din ce n ce mai mari pe care le presupune activitatea sectorului public a
impus o alt abordare n administraie. Problemele cetenilor au continuat s rman pe
primul plan, dar se vorbete din ce n ce mai mult de eficientizarea activitii
administraiei publice. Sectorul public a preluat, ncepnd cu anii 20 ai secolului XX
metode de organizare i conducere din sectorul privat. Vorbim deci, de managerul public,
adic de funcionarul care deservete ceteanul prin folosirea eficient a resurselor pe
care le are la dispoziie. Mai mult, pe msura extinderii gradului de folosire a sectorului
privat pentru furnizarea de servicii publice, funcionarii publici trebuie s deprind
abiliti care s le permit s desfoare activiti foarte apropiate de cele de pe o pia
concurenial.
Etapa urmtoare n evoluia birocratului o constituie transformarea acestei
ndeletniciri ntr-o ocupaie, o meserie distinct. Evident, procesul a nceput mult mai
devreme. Inc din secolul XVII au aprut lucrri care ncercau s ofere proceduri, soluii,
metode de lucru pentru cei care lucrau n administraie. nainte de momentul 1870 s-a
dezvoltat n Europa, mai ales n Frana i Germania o tiin a administraiei destul de
bine pus la punct i relativ autonom fa de alte tiine. Modelul birocratic ideal al lui
Max Weber pune profesionalismul pe primul plan, n ordinea importanei ntre condiiile
necesare pentru existena unei birocraii. A doua jumtate a secolului XX a nsemnat ns,
apariia, n afara unui nvmnt foarte dezvoltat de administraie public i a unei tiine
a administraiei, a asociaiilor profesionale care ncearc s impun standarde calitative i
de eficien, norme etice, etc. Prin urmare, avem de a face cu funcionari profesioniti,
reprezentani ai unei profesii.
Pentru a ncheia aceast clasificare, mai trebuie s menionm funcionarii publici,
membri ai unei caste distincte i relativ nchise. Este n primul rnd cazul Franei. Pe
lng lunga tradiie pe care o are birocraia n aceast ar, s-a creat i un sistem de
nvmant special pentru pregtirea funcionarilor, de natur s ofere un statut special
administraiei publice franceze48

46
Jacques Chevalier, Science Administrative, PUF, 1992, pp. 30-35.
47
Este necesr s facem o precizare: pentru rile anglo-sxone, termenul folosit pentru a desemna
personalul din administratie este cel de civil servant. Acesta a aprut n secolul XVIII, n India, pentru a
permite distinctia ntre personalul civil i cel militar al Companiei Indiilor de Est.
48
Exist un sistem relativ complicat de pregtire a funcionarilor. Pentru funcionarii de rang nalt este
obligatorie absolvirea ENA (coala Naional de Administraie Public) sau a colii Politehnice pentru

34
ntrebri de evaluare
1. Prin ce se disting cele dou tipuri de administrare identificate de Weber 49:
Gemeinschaft i Gessellschaft?
2. Prin ce se caracterizeaz procesul de raionalizare a societilor europene ?
3. Care sunt soluiile propuse de Machiavelli n vederea crerii unor state centralizate n
cadrul crora s existe o autoritate unic, capabil s asigure ordinea n stat ?
4. Prin ce se distinge evoluia sistemului administrativ englez fa de evoluia sistemelor
din Europa continental?
5. Ce abordare au impus costurile din ce n ce mai mari pe care le presupunea activitatea
sectorului public?

Bibliografie obligatorie:
1. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2000.
2. Kamenka, E., Bureaucracy, Londra: Edward Arnold Publishers, 1979
3. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin
Co., 1996.
4. Waldo, D., Public Administration, Boston: Oxford University Press, 1975
5. Weber, M., Essays in Sociology, Londra: Oxford University Press, 1946

Bibliografie opional:
1. Bell, C., Xenophon, n Strauss, L. and Cropsey J., History of Political Philosophy,
Chicago: Chicago University Press, 1987.
2. Ford F.L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy afer Louis
XIV, New York: Prentice Hall, 1965.
3. Poede, G., Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Iai: Ed. TipoMoldova,
2002.
4. Schwartzemberg, R., Statul spectacol, Bucureti: Ed. Scripta, 1995.

funciile tehnice. Exist, de asemenea, mai multe institute regionale (IRA) pentru pregtirea funcionarilor
de rang inferior sau a celor din administraiile locale.
49
Weber folosete sintagma: tipuri (forme) de dominare. Max Weber, Eco nomy and Society, University
of California Press, Los Angeles, 1978, pp. 1006-1015.

35
Modul III. Resursa Uman n Administraia Public
Scop. nelegerea principalelor concepte legate de resursa uman din administraia
public din perspectiva tipurilor de angajai, funcionarilor de rang nalt, seleciei i
motivrii personalului, problematicii reprezentativitii, precum i a migraiei
personalului din administraia public.
Obiective:
- Se urmrete nelegerea diferitelor categorii de funcionari publici care exist,
precum i diferitele modaliti existente de recrutare i selecie a funcionarilor
publici.
- nelegerea principalelor aspecte privind pregtirea necesar pentru a intra n
categoria funcionarilor publici, precum i perfecionarea n timpul carierei.
- nelegerea factorilor care influeneaz migraia funcionarilor publici spre
sectorul privat, precum i dinspre sectorul privat spre sectorul public.
Schema logic a modului.
Modulul trateaz n mod exhaustiv subiectul referitor la resursa uman din
administraia public.

Resursa uman n administraia public

Categorii de personal

Recrutarea i selecia Modaliti i tipuri de selecie =>


centralizat, descentralizat, mixt;

Motivarea funcionarilor - Surse de motivare;


- Modaliti de retenie

Reprezentativitatea Aspecte privind reprezentativitatea


funcionarilor publici =>aciunea afirmativ,
discriminarea pozitiv.
Pregtirea i formarea continu a
funcionarilor

Migraia funcionarilor publici Tipuri de migraie => caracteristici

36
Unitatea 1. Recrutarea i selecia funcionarilor publici

Modul de abordare a problematicii resursei umane din cadrul sistemelor


administrative a suferit o modificare semnificativ n ultimii 25 de ani. Weber n cadrul
modelului birocratic ideal, Taylor i ceilali autori care au fundamentat managementul
tiinific au acordat resursei umane un rol mai degrab secundar n cadrul organizaiilor
publice. Acest statut nu mai este actual n zilele noastre. n cvasi majoritatea rilor
dezvoltate resursa uman este un capital a crui valoare este din ce n ce mai apreciat.
Un prim element care a generat aceast schimbare este evoluia practicilor administrative
care au impus abordri proprii managementului privat.
Problema resurselor din ce n ce mai limitate a determinat la rndul su o atitudine
diferit fa calitatea resursei umane. Nu n ultimul rnd criza resimit pe piaa forei de
munc i competiia pe care companiile private o reprezint n ncercarea de a atrage
personal calificat a obligat multe guverne sau instituii publice s adopte strategii noi de
recrutare i selecie.

Categorii de personal
n cadrul sistemelor administrative ntlnim trei categorii de angajai: cei care
beneficiaz de un statut special, (funcionarii publici), cei a cror relaii de munc sunt
reglementate de legislaia ordinar (codul muncii), din rndul crora se desprind cei
angajai pe diferite perioade determinate.
Numrul celor care activeaz sau altfel spus, sunt pltii de ctre sectorul public
este la fel de important. Imaginea funcionarului public este mai degrab negativ n
majoritatea rilor lumii. Pentru foarte muli ceteni, cei care lucreaz n administraie
sunt pltii degeaba sau n orice caz excesiv n raport cu munca prestat. O astfel de
imagine este de multe ori exploatat de politicieni n timpul campaniilor electorale.
Astfel, n toate rile democratice asupra sectorului public se exercit o presiune foarte
mare din partea majoritii cetenilor, dar i a politicienilor. Pe de alt parte, tot din
partea publicului exist cereri pentru diversificarea serviciilor publice, pentru extinderea
celor existente sau pentru creterea calitii acestora. Prin urmare, folosind o expresie din
limbajul de zi cu zi, administraia public este prins ntre ciocan i nicoval: pe de o
parte nevoia de a limita cheltuielile publice (coroborat cu imaginea proast a
birocraiei); pe de alt parte nevoia de a oferi servicii mai multe i mai bune.
Cele mai importante dezbateri n literatura de specialitate se refer la categoria
special de angajai ai administraiei publice i anume funcionarii publici. Necesitatea de
a realiza o administraie autonom fa de mediul politic, care s realizeze principiile de
tratament egal, imparialitate i neutralitate politic n raport cu ceteanul, a condus la
crearea unui statut aparte pentru aceti angajai ai sectorului public. O legislaie special
le asigur, n toate rile democratice dezvoltate condiii speciale de angajare i
promovare, dar i un grad de protecie n faa aciunii politicienilor (de regul,
funcionarii publici pot fi ndeprtai din funcie doar n condiii bine precizate; exist de
asemenea prevederi care urmresc s fac imposibile activitile cu caracter politic
desfurate de funcionari).
Pe de o parte necesitatea meninerii neutralitii politice a administraiei publice ar
justifica msuri suplimentare de protejare a funcionarilor n faa aciunii politicienilor. Pe
de alt parte, protecia oferit funcionarilor publici poate intra n conflic cu noile

37
abordri manageriale din administraia public. Cerinele managementului serviciilor
publice pot impune, de exemplu, reducerea numrului de angajai sau schimbarea
domeniului de activitate al unora. Legislaia special (Statutul funcionarilor publici)
poate s ofere funcionarilor publici o baz pentru a se opune unor astfel de schimbri. n
alt ordine de idei, anumite prevederi existente n Statutele funcionarilor publici din
diferite ri asigur funcionarilor i alte categorii de avantaje cum ar fi: statutul de
funcionar obinut pe via, obligaia statului de a plti salariul funcionarului n timpul n
care acesta nu beneficiaz de un loc de munc, s.a. Toate acestea sunt surse de cheltuieli
suplimentare pentru bugetele autoritilor publice.
Lund n considerare cele dou aspecte menionate mai sus, n literatura de
specialitate, dar i n practic exist o dezbatere legat de categoriile de angajai ai
sectorului public care ar trebui inclui n rndul funcionarilor publici. Unele ri (cel mai
relevant exmplu este Frana, unde cvasi majoritatea celor 5.500.000 de angajai ai
sectorului public, incluznd medici, profesori, poliiti, etc. au statutul de funcionari
publici) au ales s includ n aceast categorie aproape pe toi cei care sunt lucreaz n
administraie. n Germania, doar cu ceva mai mult de o treime din angajaii sectorului
public (1.841.000 din 5.000.000) sunt funcionari, cam tot ati angajai permaneni
(1.783.000) i aproximativ un milion angajai pe o perioad determinat (numrul
acestora din urm crescnd n ultimii ani). n Marea Britanie mai puin de 10% (505.000
din 6.000.000) din numrul celor care lucreaz n sectorul public au statutul de
funcionari, iar n Irlanda 15%50. Prin urmare, anumite ri cum este cazul Franei au
oferit statutul de funcionari publici tuturor celor care activeaz n instituii publice, n
vreme ce alte ri au ales s includ n aceast categorie doar pe cei care presteaz o
activitate legat nemijlocit de exercitarea autoritii statului sau a altei autoriti
administrativ teritoriale.

Recrutarea i selecia personalului din administraia public


Unul din cele mai importante aspecte din funcionarea instituiilor publice este
recrutarea personalului. n majoritatea rilor democratice exist, din punctul de vedere al
modului n care sunt selectai, dou categorii de angajai. O prim categorie sunt
funcionarii numii pe criterii politice. Se consider c politicienii au dreptul, pentru a-i
asigura un anumit grad de control asupra administraiei publice s numeasca un numr de
funcionari loiali din punct de vedere politic (pentru a da un exemplu, preedintele
Statelor Unite are dreptul s numeasc, la instalarea sa, un numr de aproximativ 4000 de
funcionari n administraia federal). Cea de a doua categorie o reprezint personalul de
carier. n general pentru funcionarii publici de carier, legislaia special (Statutul
funcionarului public) prevede i modalitatea n care se face selecia i recrutarea. Pentru
celelalte categorii de angajai se aplic, n general legislaia muncii. n anumite ri exist
statute speciale pentru funcionarii din unitile administrativ teritoriale sau pentru alte
categorii de angajai. n momentul de fa este unanim acceptat teoria potrivit creia toi
cei care muncesc n administraia public trebuie selectionai exclusiv pe criterii de
competen (aa numitul merit system). Toate statele cu o democraie stabil, ca i cele
aflate n tranziie au ncercat s rezolve aceasta problem prin elaborarea unei legislaii
speciale. Cu toate acestea, specialitii sunt unanimi n a recunoaste c, chiar i n rile cu
o democraie avansat (Statele Unite sau Marea Britanie, de exemplu) se gasesc metode
50
Jean-Luc Bodiguel, Les fonctions publiques dans lEurope des douze, LGDJ, Paris, 1994.

38
pentru a eluda prevederile legale, fr ns ca aceasta s constituie un fenomen
generalizat (de fapt, aceast posibilitate practic de a ocoli prevederile merit systemul-
ului reprezint una din cele mai importante reprouri care i se aduc).
Mai trebuie s ne referim la diferena ntre cei doi termeni: recrutare i selecie.
Prin recrutare nelegem procesul prin care candidaii la un post n administraia public
sunt mobilizai pentru a fi inclui n procesul de selecie. Selecia reprezint procesul prin
care din candidaii prezentai sunt alei cei care urmeaz s fie angajai.
n cadrul mai sus menionatului merit system, exista trei metode de selecie
pentru funcionarii publici: selecia centralizat, cea descentralizat i mixt. n primul
caz (Statele Unite, Franta, Belgia) exista o instituie care este responsabil cu selecia
birocrailor pe plan naional, n timp ce n cel de-al doilea (Germania, rile nordice)
aceasta este lsat la latitudinea instituiilor publice. Selecia mixt reprezint o
combinaie ntre cele dou formule prezentate anterior.
Selecia centralizat este preferat considerndu-se c n acest fel merit system-ul
este mai bine respectat prin restrngerea posibilitii ca ntre cel care angajeaz i cel
angajat s existe relaii personale sau de alt natur. Alte avantaje ale acestei forme de
selecie sunt gradul mai ridicat de specializare i profesionalizare a ageniei naionale,
economia de resurse pentru instituiile publice (care nu mai sunt obligate s menin
servicii specializate n organigrama lor) i realizarea unei uniformiti administrative la
nivel naional.
Exist dou posibiliti de realizare a acestei recrutri centralizate. Agenia
naional poate organiza periodic concursuri pentru selecia anumitor categorii de funcii
din administraie urmnd ca instituiile publice s-i aleag, din cei declarai compatibili
cu funcia respectiv, personalul necesar. Cu alte cuvinte avem de a face n realitate cu un
proces de preselecie organizat de agenia naional prin care se stabilete
compatibilitatea unor candidai cu funcia public, urmat de un proces propriu de
selecie realizat de instituia public angajatoare. O alta posibilitate este organizarea, la
cererea institutiilor publice a unor concursuri pentru ocuparea posturilor vacante pe care
acestea din urma le dein51. n orice caz, aceasta metod este destul de criticat, iar n
Statele Unite a nceput chiar sa fie abandonat, selecia personalului fiind din ce n ce mai
mult lsat n grija instituiilor publice angajatoare52. Unul din neajunsurile acestui sistem
este, n cazul organizrii periodice a concursurilor de selecie, faptul c procesul de
testare a viitorilor funcionari nu este continuu, n funcie de nevoile imediate ale
beneficiarilor, ce se face din timp n timp prin selecia unui anumit numr de persoane
care ndeplinesc condiiile ocuprii unor anumite funcii. Din acest motiv multe instituii
care nu au nevoie de personal n perioada imediat urmatoare recrutrii sunt nevoite s
aleag pe cei mai puin performani, ntruct cei aflai n fruntea listei i gsesc ntre timp
alte locuri de munc. Problema devine i mai grav n situaia n care lista s-a epuizat, iar
instituiile publice nu pot beneficia de personalul necesar pn la organizarea unui nou
proces de selecie.

51
In Frana pentru secretarii primriilor exist i o alt posibilitate: primarul i alege secretarul cu care
dorete s colaboreze, iar acesta trebuie validat de Centrul National de Pregatire a Functionarilor Publici
(CNFPT).
52
Hans A.G.M Bekke, James L. Perry, Theo A.J. Toonen, Civil Service Systems in Comparative
Perspective, Indiana University Press, 1996, cap. II.

39
n cazul n care agenia national organizeaz concursuri la cererea instituiilor
publice, deranjant pentru acestea din urm este ncetineala cu care funcioneaz
sistemul.
O alt problem ridicat de selecia centralizat se refer la relaia dintre
autoritile centrale i cele locale, cu alte cuvinte la respectarea autonomiei locale. n
Statele Unite agenia federal de recrutare (Office for Personel Management) este
responsabil doar cu administraia aflat n subordinea guvernului de la Washington.
Autoritile statale sau locale apeleaza totui la sprijinul OPM, dar o fac n mod voluntar,
pentru a obine asisten calificat pentru procesul de selecie. n unele ri ns (exemplu
Franei este cel mai edificator), mai ales n cele unitare, impunerea unei modalitati
naionale de selecie si pe cale de consecin a unor criterii naionale, poate intra n
contradicie cu principiile descentralizrii i autonomiei locale (autoritile locale pot
avea greuti n a-i alege personalul pe care l doresc). De remarcat aici c acest aspect
poate fi considerat att un avantaj (uniformitatea administraiei) ct i un dezavantaj
(nclcarea autonomiei locale).
Recrutarea descentralizat prezint avantajul c instituiile publice au posibiliti
mai bune de a-i alege oamenii pe care i consider cei mai potrivii. Specificul local
precum i autonomia este respectat ntr-o mai mare msur. Principalul neajuns n acest
caz il constituie riscul mai mare de nclcare a criteriilor de competen (cu toate acestea,
tradiia i respectarea strict a regulilor face ca n Germania i n rile nordice unde se
aplic aceast metod merit system-ul s fie respectat foarte bine, chiar mai bine dect
n multe ri n care se aplic sistemul de recrutare centralizat).

Motivarea funcionarilor publici


O alt problem pe care vrem s o abordm n cele ce urmeaz este legat de
motivarea funcionarilor publici. Este evident c pentru a avea funcionari de bun
calitate acetia trebuie s gseasc suficiente argumente pentru a alege i a urma aceast
carier. Literatura de specialitate menioneaz, n general, patru elemente care pot s
contribuie, uneori mpreun, la realizarea unei motivaii adecvate.
Vom meniona pentru nceput prestigiul social pe care i-l confer o funcie
public, respectiv sentimentul apartenenei la un grup de elit (este cazul Franei unde
corpul funcionarilor publici are un statut apropiat de cel al unei caste i unde opinia
dominant n rndul birocraiei este c ea reprezint categoria care conduce Frana;
aceast opinie este mprtit i n cadrul societii franceze, unde n unele cazuri
produce ngrijorare). Mai amintim i pe cele care poart generic numele de motivaii
poteniale, respectiv posibilitatea de a influena deciziile politice, de a realiza anumite
obiective, sentimentul c prin munca ta influenezi vieile unor semeni de ai ti, etc.
ns cele mai importante sunt motivaiile de ordin material (salariul i alte forme
de recompens material) i stabilitatea postului. Problema salarizrii este una destul de
delicat. Aa cum am mai menionat mai sus, factorii de decizie se gsesc din acest punct
de vedere ntre ciocan i nicoval. Pe de o parte este necesitatea de a oferi servicii
publice din ce n ce mai numeroase i de bun calitate, pe de alt parte constrngerile
bugetare i opinia destul de larg mprtit, conform creia oricum funcionarii publici
sunt o categorie pltit n exces fa de cantitatea i calitatea muncii prestate.
n general, n rile democratice dezvoltate se ncearc realizarea unui raport de
egalitate ntre salariul mediu pe economie i salariile funcionarilor publici (n general

40
salariile n sectorul public sunt mai mari decat cele din sectorul privat n cazul
funcionarilor de rang inferior, situaia inversandu-se pentru cei de rang superior; pentru
acetia din urm, motivaiile poteniale au menirea de a compensa diferena; n orice caz
problema salarizrii nu este rezolvat ntr-un mod satisfacator nici n democraiile
occidentale; principalul efect nedorit al recompensrii insuficiente din sectorul public este
migrarea forei de munc, n special a celei cu nalt calificare spre sectorul privat; acest
lucru nseamn n fapt, irosirea resurselor folosite pentru pregtirea acestor funcionari,
dar i o instabilitate a forei de munc i o scdere general a calitii actului
administrativ; mai exist i posibilitatea apariiei unor fenomene de corupie, ntrucat cel
plecat din rndul birocraiei i pstreaz relaiile avute n domeniu)53. Totui nivelul de
salarizare menionat mai sus, mpreun cu sigurana pe care o ofera o slujba n cadrul
administraiei publice, reuete s asigure o calitate suficient de ridicat a resursei umane
n statele occidentale54.
Situaia din Romnia nu este una din cele mai bune. Nivelul redus de salarizare,
mai ales n cazul cazul categoriilor de funcionari aflai la nceputul carierei, are drept
rezultat un interes sczut al tinerilor care dein o calificare superioar pentru locurile de
munc din administraia public. Cifrele arat c n anul 2004 media candidailor pentru
fiecare post scos la concurs a fost de 1,07. Pentru anul 2005 s-a constatat o uoar
mbuntire (1,22), totui insuficient pentru a asigura o calitate corespunztoare a
resursei umane din administraia romneasc. La lipsa de atractivitate a locurilor de
munc din administraie contribuie i mediul nemotivant, lipsa perspectivei carierei etc.
Modificrile aduse Statutului funcionarului public n 2006 au adus unele
mbuntiri n managementul general al funciei publice din Romnia. Pentru un numr
important de funcii din administraia local, procesul de recrutare a fost transferat spre
autoritile locale, Agenia Naional a Funcionarilor Publici pstrnd doar un rol
reglementare i monitorizare. Au fost aduse modificri sistemului de management al
carierei, crendu-se posibiliti mai bune de promovare pentru cei aflai n sistem. Pentru
finalul anului 2006 se ateapt adoptarea legii privind salarizarea unitar a funcionarilor
publici, prin care se urmrete mbuntirea situaiei n domeniu.

Noi tendine n managementul resursei umane


Dup cum am menionat, n ultima perioad a fost evideniat o dificultate
crescnd a instituiilor publice de a atrage i a reine n cadrul lor personal calificat.
Principala cauz o constituie procesul de mbtrnire a populaiei care creaz un deficit n
domeniul forei de munc. n aceste condiii sectorul public a constatat c se afl ntr-o

53
Salarizarea funcionarilor publici are i o mare relevant din punct de vedere economic. Datorit faptului
c n rile dezvoltate procente semnificative din rndul populaiei active lucreaz pentru guvern (18% n
SUA, 31 n Marea Britanie, 42% n Suedia, etc.), marimea salariilor acestora poate mai nti afecta, cum
am mai menionat nivelul chetuielilor bugetare. n acelai timp nsui nivelul de tri a populaiei n
ansamblul su este influenat. De altfel, una din metodele de a stimula creterea economic este prin
creterea controlat a inflaiei. n acest fel se creaz o cerere artificial i se realizeaz un consum
suplimentar, crescnd bineineles i producia. Este uor de imaginat c cel mai usor mijloc de a introduce o
cantitate suplimentar de moned n circulaie este mrirea salariilor celor platii din bugetul statului.
54
Exist multe opinii care susin c de fapt sigurana postului este elementul principal de atracie pentru cei
care se ndreapt nspre administraia public, fugind n acest fel de competiia din sectorul privat. Se
sugereaz astfel c birocraii ar fi persoane lipsite de initiaiv. Guy B. Peters, The Politics of Bureaucracy,
Longman Inc. New York, 1995.

41
competiie din ce n ce mai accentuat cu mediul privat a determinat guvernele i
instituiile publice s regndeasc mecanismele de selecie i de motivare a funcionarilor
publici. O serie de studii i rapoarte internaionale evideniaz dificultile pe care
administraiile din mai multe ri le ntmpin n ncercarea de a-i asigura necesarul de
for de munc. Aceleai rapoarte prezint perspective deloc optimiste pentru viitorul
apropiat55.
Pentru a combate efectele acestui fenomen guvernele i instituiile publice au
ntreprins o serie de msuri. Marea Britanie, Frana, Suedia au centralizat procesul de
selecie pentru a nu pierde eventualii candidai care ar fi respini de ctre o instituie
public, acetia fiind preluai i redirijai ctre alte instituii. Dac n unele situaii
centralizarea a constituit o soluie, n alte ri (Germania, Norvegia, Danemarca) au ales
s descentralizeze i s relaxeze procedurile de selecie pentru a permite o mai mare
flexibilitate i adaptabilitate a instituiilor angajatoare. Campanii de publicitate i de
mbuntire a imaginii instituiilor publice sunt din ce n ce mai mult o practic n multe
ri. O atenie sporit se acord asigurrii unor condiii de munc adecvate, motivante i
atractive pentru a crete atractivitatea serviciului public.

Problema reprezentativitii funcionarilor


Aceast problem a fost generat de un numr de constatri care au rezultat din
studiile asupra administraiei publice din diverse ri. n primul rnd, cu toate eforturile
diferitelor guverne de a facilita accesul categoriilor sociale considerate defavorizate sau
care sunt poziionate mai jos pe scara social la funcia public, corpul funcionarilor
publici este dominat de persoane provenite din clasa de mijloc. Mai departe studiile au
demonstrat (dei exist nc multe dezbateri pe aceast tem) c n relaia cu grupuri
aparinnd diferitelor minoriti, comportamentul funcionarilor poate fi considerat
discriminatoriu sau cel puin neadecvat. De asemenea, mai ales dup cel de-al doilea
razboi mondial s-a pus accentul pe integrarea social a grupurilor marginalizate politic,
social, economic. Astfel au fost iniiate aa numitele politici de discriminare pozitiv
prin care s-a ncercat s li se ofere membrilor acestor grupuri drepturi suplimentare,
posibiliti sporite de afirmare, de realizare profesional, etc. Administraia public a
jucat i joac din acest punct de vedere un rol foarte important. Pe de o parte pentru
promovarea acestor politici, pe de alta parte ca o ilustrare a situatiei reale si a progreselor
facute n acest domeniu.
Din punct de vedere al promovarii politicilor de discriminare pozitiv s-a pus
ntrebarea dac aceste politici ar trebui, pentru a se obine o eficien maxim,
implementate de funcionari selectai conform sistemului de merit sau dimpotriv,
competena ar trebui s treac n planul secund lsnd pe primul plan reprezentativitatea
(selectarea funcionarului din rndul comunitii n care urmeaz s-i desfoare
activitatea). n primul caz avem o mai mare competen, n cel de-al doilea avem o mai
bun cunoatere a realitilor din teren, a valorilor i a modului de viaa din aceste
colectiviti, o mai bun comunicare cu beneficiarii politicilor, atuuri care compenseaz

55
n cazul Olandei se estimeaz c pentru treisferturi din cei care lucreaz n sectorul public exist riscul
prsirii sistemului n urmtorii ani. In Finlanda 42% din angajaii din administraie se vor retrage la pensie
n urmtorii 10 ani. Din aceste motive una din principalele preocupri ale guvernelor este cum s i
menin i chiar s i creasc competitivitatea ca angajatori n viitorul apropiat (Guy B. Peters, Jon Pierre,
Handbook of Public Administration, SAGE Publications, Londra 2003, p. 63).

42
ntr-un fel lipsa de competen. Cu alte cuvinte avem de a face cu dilema: sistemul de
merit versus reprezentativitate.
Un alt aspect al politicii de discriminare pozitiv vizeaz promovarea
membrilor grupurilor marginalizate pentru a ridica nivelul de reprezentare al acestora, dar
n acelai timp si nivelul lor general de viata, poziia social, etc. Astfel de politici au
nscut numeroase controverse, pentru c nu o dat numirea ntr-un anumit post pe alte
criterii dect cele de competen a avut consecine negative pentru activitatea diferitelor
instituii.

Unitatea 2. Pregtirea personalului din adminstraia public. Probleme legate de


migraia funcionarilor publici ntre sectorul public i privat

Pregtirea personalului din administraia public


Vom aborda n continuare problema educaiei functionarilor publici. Avem de a
face cu o pregtire iniial (pregtire necesar pentru a accede n funcia public),
respectiv o pregtire n timpul carierei, aa numita formare continu.
n ceea ce privete pregtirea pentru carier, majoritatea statelor dezvoltate, dar nu
numai, i-au stabilit anumite cerine, prevzute de legislaie sau consacrate de tradiie,
privind pregatirea care este necesar pentru a ocupa o funcie n cadrul serviciului public.
n unele ri exist coli speciale de administraie (cum este cazul cu coala National de
Administraie ENA, sau LEcole Politecnique pentru funciile tehnice n Franta) care au
menirea s asigure un caracter unitar n funcionarea administraiei, dar n acelai timp
sublinieaz caracterul distinct pe care l are birocraia francez n societate. n Germania
sunt necesare studii juridice, fapt care semnific importana legilor i a regulamentelor n
administraia german. n ultimii ani, ca urmare a noilor provocari la adresa
administraiei publice s-a manifestat i tendina completrii studiilor juridice cu studii
tehnice sau de specialitate. n Marea Britanie accentul este pus pe o pregatire de tip
generalist, umanist. Se consider c o astfel de pregtire asigur dezvoltarea multilateral
a personalitii permind funcionarului public, n principal a nalilor funcionari, s se
adapteze variatelor situaii cu care urmeaz s se confrunte n activitatea de zi cu zi. De
asemenea, prin aceasta se urmrete ntrirea poziiei politicienilor n raport cu birocraii
(acest lucru este necesar avnd n vedere schimbrile radicale de politic intevenite n
Marea Britanie cu ocazia schimbrilor la putere). n Statele Unite se solicit, n general,
studii tehnice care sunt completate cu studii post-universitare de administrative, aceste
cerinte fiind o expresie a abordrii manageriale care domin administraia public
american56.
Pe lng pregtirea de baz, o mare importan se acord perfecionrii continue a
funcionarilor publici, ca o recunoatere a dinamicii deosebite pe care o cunoate
fenomenul administrativ n zilele noastre. n unele ri (Franta, Spania) exist instituii de
stat care au ca obiect de activitate asigurarea pregtirii i perfecionrii birocrailor. O
astfel de instituie exist i n Germania, dar ncepnd cu anul 2000 statul german a
ncetat sa o mai finaneze. n alte situaii institutele de pregtire sunt patronate de
asociaii profesionale (asociaia municipiilor n Danemarca). Alte exemple (Olanda) sunt
cele n care instituiile sunt fie private, fie organizaii non-guvernamentale, dar activitatea
lor este reglementat prin legi care stabilesc modul n care trebuie s i ndeplineasc
56
Idem., p. 63.

43
misiunea. n Statele Unite aceast sarcin revine preponderent universitilor, aceast
politica fiind justificat prin faptul c n mediul universitar se realizeaz cercetari i prin
urmare sunt descoperite i noi soluii pentru administraia public, n comparaie cu
imobilismul care caracterizeaz mediul administrativ. De altminteri, aceasta este
principala critic adus sistemului reprezentat de ctre ENA i celelalte instituii de
pregtire a funcionarilor din Frana, critic formulat printre alii de ctre autorul
american Dwight Waldo (un foarte important specialist n domeniu): Mi se pare
inacceptabil s oferi activitatea de pregtire a viitorilor funcionari, care poate s
influeneze decisiv viaa noastr de zi cu zi, unor instituii controlate de o organizaie care
prin definiie este refractar n faa noului (n.r.: birocraia); nu cred c viitorii funcionari
ar trebui s nvee nc din coal ce nseamn firul rou57; au o via i o carier
ntreag pentru a realiza acest lucru58. Un alt motiv de ngrijorare pentru unii specialiti
n administraie, dar i pentru opinia public este faptul c pregtirea viitorilor
funcionari, ca i a celor aflai deja n exerciiu, de ctre sistemul administrativ (aa cum
este cazul Franei), prezint riscul ca, n absena controlului i influenelor din partea
societii i a mediului politic, administraia public va dezvolta valori diferite de cele ale
societii.
Bineneles c i modelul de pregtire n cadrul cruia accentul cade pe
universiti are criticii si. Cel mai adesea profesorii sunt acuzai c triesc ntr-un turn
de filde neavnd o legtur prea bun cu realitatea.

Migraia funcionarilor publici


Una din problemele cele mai importante pentru administraiile occidentale este
migraia functionarilor, dinspre i nspre mediul politic, respectiv ntre sectorul public i
cel privat sau ceea ce se numete cel de-al treilea sector sectorul non-guvernamental.
S inventariem n cele ce urmeaz avantajele i dezavantajele acestui fenomem, ca i
modalitatile de a-l stopa sau a-l ncuraja.
1. Transferul de personal dinspre mediul politic spre administraia public. Sursa cea
mai mare de nelinite n acest caz este faptul c, cel mai probabil, fostul politician
care opteaz pentru un post de birocrat i pastreaz loialitatea fa de partidul din
care provine, subiectivismul i abordarea partizan n rezolvarea sarcinilor
administrative. Aceast problem este diferit de la ar la ar. n Franta, politicienii
au fost ncurajai s urmeze cursurile colilor de administraie public, foarte muli
dintre liderii politici fiind absolvenii ENA. Acest fapt le permite s ocupe, de
asemenea, posturi n administraie, statisticile artnd c aceasta este o practic
frecvent59. n Germania, statutul de nalt funcionar, Beamte este obinut pe viaa.
Astfel, funcionarii de rang nalt pot s-i suspende activitatea ca birocrai pentru o
carier politic, ulterior putndu-se ntoarce n funcia public. Ca urmare, partidele
germane i ncurajeaz membri tineri s urmeze o cariera public, aceasta fiind o
modalitate de a-i pregti personalul calificat pentru ndeplinirea actului de
guvernare. n Statele Unite s-a ncercat, prin reforma administrativ din 1978 s se
limiteze accesul celor cu trecut politic spre funciile administrative de nivel superior.

57
Firul rou n englez red tape, denumire peiorativ care desemneaz urmarea strict a procedurilor
administrative chiar atunci cnd este evident c nu este necesar sau este chiar neproductiv sau duntor.
58
Dwight Waldo, The Study of Public Administration, Oxford University Press, Boston 1975.
59
Jacques Chevalier, Science Administrative, Presses Universitaire de France, Paris, 2000.

44
O analiz ntreprins dup 20 de ani de la adoptarea legii a aratat c destul de muli
oameni politici au reuit s eludeze prevederile legii i s patrund n administraie60.
2. Migraia dinspre administraia public spre mediul politic. Aa cum am artat mai sus
acest lucru este posibil i este ncurajat n mai toate rile occidentale ntrucat se
consider c n acest fel gradul de expertiz a clasei politice crete prin cooptarea
unor persoane calificate provenite din rndul administraiei publice. Aa cum am
menionat mai sus exist nsa ri unde acest fenomen are conotaii negative n ochii
unor specialiti i a unei pri a opiniei publice. Cazul cel mai elocvent este cel al
Franei. Exist o opinie larg rspndit n cadrul birocraiei franceze conform creia
aceasta este conductoarea real a rii. Aceast afirmaie are o doza destul de mare
de adevr la origine. Ca urmare, patrunderea unui numr de funcionari n rndul
politicienilor poate nsemna un surplus de nfluen din partea birocraiei asupra
mediului politic i ca o consecin asupra societaii franceze, fenomen de natur a
produce ngrijorare
3. Migraia personalului ntre sectorul public i cel privat. Secolul XX a nsemnat un
transfer important de cunotine, practici i metode dinspre sectorul privat spre cel
public, cu precdere n ceea ce privete practicile manageriale, dar n acelai timp a
nsemnat i preluarea de ctre marile companii private a unor metode de lucru din
sectorul public. n mod similar, n rile occidentale are loc un transfer permanent de
personal ntre cele dou sectoare. Funcionarii publici pot sa fie la un moment dat
nemultumii cu salariul lor i s caute un ctig mai mare la o firm privat. La rndul
lor angajaii din sectorul privat pot s caute stabilitatea i linitea datorat absenei
competiiei din administraia public. Firmele private la randul lor pot s fie
confruntate cu probleme de organizare i n acest caz soluia cea mai bun poate s fie
angajarea unei persoane obinuite s organizeze i s conduc marile instituii
publice. n ce priveste instituiile publice, acestea pot s urmareasc o sporire a
eficienei, aplicarea metodelor manageriale, angajnd cu acest scop persoane din
sectorul privat61. Cea mai mare problema care se ridic n acest caz este creterea
posibilitii apariiei actelor de corupie, datorit pstrrii relaiilor avute la vechiul
loc de munc.

ntrebri de evaluare
1. Care sunt avantajele speciale prevzute n Statutele funcionarilor publici din diferite
ri?
2. Menionai patru elemente care contribuie la realizarea unei motivatii adecvate pentru
funcionarii publici.
3. Care este diferena dintre spoil system i merit system?
4. Menionai cel puin patru ri n care exista funcionari publici de carier.
5. Care sunt avantajele migraiei funcionarilor publici spre sectorul privat?

60
Jay M. Safritz, E. W. Russel, Introducing Public Administration, Adisson-Wesley Publishing, Pittsburg,
1997.
61
Guy B. Peters, Comparing Public Administration. Problems of Theory and Methods, Indiana University
Press, Indiana, 1995. Un caz celebru pentru ilustrarea selectrii de nali funcionari din rndul oamenilor
de afaceri este fostul secretar al aprrii din perioada presedinilor J.F.Kenedy si Lyndon Johnson, Robert
MacNamarra, fost preedinte al concernului Ford.

45
Bibliografie obligatorie:
1. Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.
2. Peters, G.B., Comparing Public Administration. Problems of Theory and Methods,
Indiana: Indiana University Press, 1995.

Bibliografie opional:
1. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2000.
2. Safritz, J.M. and Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg:
Adisson-Wesley Publishing, 1997.
3. Weber, M., Essays n Sociology, Londra: Oxford University Press, 1973.

46
Modul IV. Probleme privind Structura Administrativ
Scop. nelegerea principalelor aspecte privind organizarea administrativ a statelor i a
organizaiilor publice, precum i diferite aranjamente privind modul de relaionare a
diferitelor componente ale unei organizaii pentru asigurarea funcionrii acesteia.
Obiective:
- nelegerea caracteristicilor distincte a diferitelor tipuri de organizri
adminsitrative a statelor, precum i a organizaiilor publice;
- nelegerea formelor sub care are loc dinamica instituional, precum i factorilor
care influeneaz dinamica instituional.
Schema logic a modulului.
Modulul i propune s explice aspectele legate de structura administrativ a
statelor i a organizaiilor n general. Clasificrile prezentate n acest modul sunt deosebit
de utile pentru nelegerea diferenelor ce exist ntre diferite tipuride sisteme
administrative i organizaii. Totodat, modulul aduce n atenia studenilor dou
concepte noi, cel de dinamic instituional i hipertrofiere instituional.

Organizarea Confederaia, federaia, statul unitar.


administrativ a statelor

Probleme privind Clasificri i exemple:


organizaiile publice => organizaii destinate ndeplinirii unui scop; organizaii
create pentru deservirea sau administrarea unei arii
geografice; organizatii create pentru derularea sau
supravegherea unui anumit proces; organizaii create
pentru deservirea unei categorii speciale de clieni;
=> organizaii constituite n jurul unui lider; organizaii
de tip consoriu; organizaiile de tip piramidal (ierarhice);
organizaii de tip matrice; organizarea n echipe.

Dinamica instituional Definiie, forme i factori.

Hipertrofierea instituional

47
Unitatea 1. Aspecte privind organizarea administrativ a statelor i a organizaiilor
publice

1. Aspecte instituionale
Din punctul de vedere al organizrii administrative statele se mpart n
urmtoarele categorii:
1. Confederaii includerea acestora n categoria statelor este uor forat, mai
potrivit fiind poate, termenul de asociaie de state; confederaiile sunt
caracterizate prin autoriti centrale foarte slabe, n cele mai multe situaii lipsite
de prerogative (deciziile acestora trebuind s primeasc acordul explicit al
fiecaruia din statele componente); exemple de confederaii: Uniunea European,
Comunitatea Statelor Independente, Confederaia Statelor Americane (prima
form de organizare a SUA);
2. Federaii spre deosebire de confederaii, federaiile au o autoritate central
nzestrat cu prerogative; o constituie reglementeaz relaiile ntre autoritatea
central i statele componente; exist dou niveluri constituionale, cu alte cuvinte
exist o constituie federal i n acelai timp fiecare stat component are propria
constituie; de asemenea exist un parlament central bicameral i un guvern
central; n cadrul parlamentului bicameral Camera inferioar reprezint poporul n
ntregul su, n vreme ce Camera superioar reprezint interesele statelor
componente; (de regul, existena celei de a doua camere a parlamentului
semnific existena unor clivaje n societate; spre exemplificare, n timpul
dezbaterilor pentru adoptarea Constituiei Statelor Unite a existat o controvers
ntre reprezentanii statelor mari i cei ai statelor mici care urmau s fac parte din
federaia american; reprezentanii statelor mari susineau c n viitorul parlament
statele trebuie reprezentate proporional cu populaia; reprezentanii statelor mici,
temndu-se c n acest fel interesele lor particulare ar putea fi afectate, au pledat
pentru o reprezentare egal; soluia la aceast problem a fost crearea unui
parlament cu dou camere: Camera Reprezentanilor n care reprezentarea este
proporional cu populaia i Senatul n care statele sunt reprezentate n mod egal
de ctre doi reprezentani); de asemenea, exist o Curte Suprem de Justitie care
are rolul de arbitra diferendele aprute ntre autoritatea central i statele
componente; trebuie s menionm faptul c pentru modificarea constituiei este
nevoie de acordul explicit al statelor componente (modificrile trebuie ratificate
de ctre parlamentele statelor componente); spus altfel, autoritatea central nu
poate modifica regulile jocului (raporturile ntre aceasta i statele componente)
fr acceptul acestora din urm; exemple de federaii: SUA, Germania, Mexic,
Austria; la rndul lor federaiile se mpart n federaii cu organizare uniform
(Germania) i neuniform (SUA);
3. State unitare aceste state sunt caracterizate de un singur nivel constituional;
prin urmare avem o autoritate central care elaboreaz legile trii, inclusiv
constituia, fr a avea nevoie de acordul explicit al autoritatilor din unitile
administrativ teritoriale; statele unitare la rndul lor se mpart n state unitare cu
sistem administrativ dual i state unitare cu sistem administrativ fuzionat; cele cu
sistem administrativ dual au, la nivelul unitatilor administrativ teritoriale, att
autoritati alese ct i reprezentani ai guvernului central (ca exemple pot fi

48
menionate Romnia i Frana); sistemele administrative fuzionate sunt
caracterizate prin faptul c reprezentantul guvernului este i eful administraiei
publice locale.

2. Probleme privind organizaiile publice


Organizaiile sunt asocieri umane care acioneaz n cadrul unei structuri pentru
ndeplinirea unui scop. ntreaga activitate a administraiei publice se desfoar n
cadrul organizaiilor. Exist numeroase abordri pentru studierea acestora.
Organizaiile pot fi concepute n mod diferit, n funcie de destinaia lor:
1. Organizaii destinate ndeplinirii unui scop. Cele mai multe organizaii publice
pot fi incluse n aceast categorie. O discuie important n ceea ce le privete este
legat de originea acestor scopuri; o prima sursa este autoritatea care le creaz sau
coordoneaz (Parlamentul, Guvernul etc.); alteori pe parcursul activitii
organizaiei scopul acesteia poate fi modificat sau pot fi asumate scopuri
suplimentare, fie pentru a rspunde unei nevoi sociale (la solicitarea explicit sau
implicit a publicului), fie ca urmare a dorintei conducatorilor organizaiei de a o
dezvolta; n general organizaiile care beneficiaz de independen sau autonomie
(autoritile locale, de exemplu) i asuma scopuri suplimentare datorit unor
solicitri din partea clienilor (cetenilor); o alt discuie important este legat
de interpretarea acestor scopuri, mai precis a modului n care pot fi abordate i
duse la ndeplinire; o instituie care are ca rol protecia social poate s considere
c acest scop poate fi ndeplinit prin acordarea unei sume de bani lunare celor
aflai n nevoie; problema poate fi abordat dintr-o perspectiv diferit,
organizaia ncercnd reintegrarea social a clienilor si; este important de
menionat c structura organizaiei trebuie adaptat att scopurilor pentru care
funcioneaz, dar i modului n care instituia nelege s le duc la ndeplinire;
referindu-ne la exemplul de mai sus, este evident c n primul caz se vor construi
un numr de ghiee cu funcionari special calificai pentru a analiza dosare i a
elibera sume de bani; este evident c n cea de a doua situaie abordarea trebuie s
fie diferit: trebuie angajai specialiti care s identifice cauzele datorit crora
persoanele respective au dificulti i totodat s dezvolte politicile publice
corespunztoare pentru reintegrarealor n societate (cursuri de calificare, alte
forme de pregtire, etc).
2. Organizaii create pentru deservirea sau administrarea unei arii geografice
unitate administrativ teritorial sau o alt delimitare geografic (o rezervaie
natural, de exemplu). Prefectura sau Consiliul Judeean sunt exemple de astfel de
organizaii publice;
3. Organizatii create pentru derularea sau supravegherea unui anumit proces;
din acest punct de vedere exist dou mari categorii de organizaii publice: cele
concepute pentru ducerea la ndeplinire a actelor administrative
(implementatoare) i cele de coordonare. Acestea din urm sunt, de regul, create
pentru a susine activitatea conductorilor politici sau a funcionarilor de rang
nalt. ntre aceste dou tipuri de organizaii pot aparea conflicte datorate poziiei
diferite fa de liderul politic sau funcionarul de rang nalt: organizaiile
coordonatoare au tendina de a le trata pe cele implementatoare ca rude srace,
ncercnd s cenzureze comunicarea cu conducerea politic; pe de alt parte

49
organizaiile implementatoare sunt mult mai bine poziionate din punctul de
vedere al accesului la informaii; informaiile sunt cruciale pentru organizaiile
coordonatoare, iar cenzurarea acestora este o surs de nesfrite confruntri;
dorina organizaiilor implementatoare de a participa la rndul lor la elaborarea
deciziilor poate fi la rndul ei surs de conflict;
4. Organizaii create pentru deservirea unei categorii speciale de clieni
(veterani de rzboi, persoane cu handicap, etc.)
n legtur cu clasificarea de mai sus trebuie sa menionm ca ea nu introduce o
delimitare clar ntre organizaii. Majoritatea organizaiilor publice pot fi ncadrate n mai
mult dect una din categoriile menionate mai sus.
O alt clasificare privete modul de relaionare a diferitelor componente ale
organizaiei pentru asigurarea funcionrii acesteia62.
a. Organizaii constituite n jurul unui lider (regatele medievale, triburile de indieni,
organizaii criminale etc.). Este probabil forma cea mai natural de organizare a
grupurilor umane. Din cele mai vechi timpuri oamenii s-au asociat i au acceptat lideri
pentru a realiza scopuri colective (de exemplu, pentru a vna un animal). Supunerea
membrilor grupului fa de lider se nscrie n cadrul autoritii de tip carismatic.
b. Organizaii de tip consoriu. Aceste consorii sunt asociaii de instituii sau
organizaii care urmresc atingerea unui obiective specifice. Uniunea European, NATO,
parteneriate public-privat, asociaii de ONG sau asociaii compuse din autoriti locale
sunt cteva exemple de astfel de organizaii. n SUA pot fi ntlnite numeroase forme de
asociere ntre organizaii non-guvernamentale din domeniul proteciei sociale care i-au
unit eforturile pentru a putea fi mai eficieni n deservirea clienilor lor. The Weingart
Center este un consoriu alctuit din ONG care administreaz adposturi pentru cei fr
locuin, spitale, organizaii religioase i instituii publice aparinnd primriei oraului
Los Angeles. Asocierea acestora ofer un grad ridicat de protecie pentru cei fr adpost,
acetia avnd la dispoziie un refugiu, asisten medical, sprijin pentru reintegrarea n
societate, etc.63.
n ultima perioad n Europa s-au dezvoltat formele de asociere ntre autoritile
locale. Confruntate cu fragmentarea excesiv a administraiei locale, guvernele din mai
multe state (Frana, Spania, Italia, Olanda, Macedonia) stimuleaz cooperarea ntre mai
multe uniti administrativ teritoriale pentru realizarea unor proiecte comune (aduciuni
de ap, dezvoltarea infrastructurii rutiere) sau pentru furnizarea n comun a unor servicii
publice (servicii de transport n comun, servicii de salubritate, etc.). Guvernul Romniei
ncearc la rndul su s utilizeze aceast metod. Dei Legea administraiei publice
locale (215/2001) permitea asocierea autoritilor publice locale n vederea atingerii unor
obiective menionate mai sus realitatea ne arat c dei exist un numr de astfel de
asociaii, funcionalitatea acestora las de dorit. Din acest motiv, varianta amendat a
legii (Legea 286/2006) prevede mecanisme de stimulare de ctre guvern a acestor forme
de asociere.
c. Organizaiile de tip piramidal (ierarhice). Cele mai multe autoriti sau instituii
publice se ncadreaz n aceast categorie. Dei formele de descentralizare statal (cum ar
fi federalizarea sau regionalizarea), precum i noile abordri care au influenat

62
Grove Starling, Managing the Public Sector, Harcourt Brace College Publishers, San Diegor, 1998, p.
301
63
Idem, p. 303.

50
administraia public ncepnd cu a doua jumtate a secolului XX au produs o alterare a
modului de organizare ierarhic, acesta joac nc un rol extrem de important n modul n
care organizaiile publice sunt structurate.
d. Organizaii de tip matrice. Reprezint evoluii ale sistemelor ierarhice pentru a
permite adaptarea operativ la medii externe i la solicitri extrem de variate cu care se
confrunt organizaiile publice (dar i cele private) n societile moderne. Rigiditatea,
inflexibilitatea reprezint una din caracteristicile cele mai criticate ale sistemelor
piramidale. Organizaiile de tip matrice ncearc s ofere soluii pentru aceast problem.
n principiu n cadrul lor se creaz structuri care sunt dedicate atingerii unui anumit
obiectiv sau realizrii unui proiect specific. Departamentele funcionale ale organizaii
sunt meninute i vor contribui operativ la proiectele menionate punnd la dispoziie
personalul necesar. Astfel managerii de proiect vor putea s se concentreze asupra
activitilor necesare pentru atingerea obiectivelor n vreme ce conductorii
departamentelor funcionale vor rezolva aspectele logistice, pe cele legate de pregtirea
personalului etc. Pentru exemplificare s studiem situaia n care o municipalitate
constat c traficul rutier supraaglomerat creaz dificulti din ce n ce mai mari n viaa
oraului pe care l administreaz i decide s elaboreze o strategie pentru rezolvarea
acestei probleme. n acest scop creaz o echip operativ care cuprinde funcionari din
toate departamentele care au tangen cu acest domeniu (departamentul de urbanism, cel
de protecia mediului, cel economic pentru a calcula efectele financiare, cel de relaii cu
publicul pentru a evalua impactul asupra opiniei publice, cel juridic, etc.). Pentru
coordonarea echipei se numete un manager de proiect. Acesta coordoneaz echipa,
utiliznd resursele oferite de departamentele amintite, pentru realizarea proiectului. Odat
problema rezolvat echipa se dizolv, fiind constituite altele pentru gestionarea altor
proiecte.
e. Organizarea n echipe. La fel ca n cazul organizaiilor de tip matrice, acest tip de
organizare este menit s ofere o mai mare flexibilitate n abordarea problematicii din ce
n ce mai complexe cu care se confrunt instituiile publice. Arta militar a jucat i aici un
rol inspirator. Napoleon i-a organizat armata n corpuri autonome care aveau n
componen uniti aparinnd tuturor armelor i erau capabile s angajeze btlii pe cont
propriu. Cu alte cuvinte organizarea n echipe presupune alctuirea unor subuniti
autonome care gestioneaz anumite domenii. Diferena principal fa de organizaiile de
tip matricial o reprezint existena unei structuri ierarhice mai complexe n interiorul
acestor echipe.
Literatura de specialitate a identificat dou categorii echipe: cea intersectorial
i cea permanent. Echipa intersectorial este organizat pe o perioad prestabilit i este
alctuit din reprezentani ai departamentelor funcionale. Crearea unor astfel de echipe
este determinat de necesitatea abordrii unor situaii care depesc pe orizontal
competenele unui departament funcional (un consiliu local poate decid s reformeze
activitatea de management al resurselor umane din toate serviciile i ntreprinderile
subordonate; n vederea acestui scop se alctuiete o astfel de echip care va aborda
succesiv toate aceste uniti subordonate i va elabora soluii pentru fiecare dintre ele).
Echipele permanente. Acestea sunt ncadrate cu personal astfel nct s fie acoperite toate
domeniile de activitate care au tangen cu scopul pentru care au fost constituite. De la
nivelul conducerii organizaiei se stabilesc pentru aceste echipe obiectivele i condiiile n
care acestea trebuie realizate, dar n derularea activitilor beneficiaz de un mare grad de

51
autonomie64. Aceast form de organizare cunoate o extindere din ce n ce mai mare.
Chiar activiti care erau n trecut apanajul unor departamente de tip funcional sunt
derulate de ctre echipe care funcioneaz ca furnizoare de servicii pentru celelalte
componente ale instituiei publice. n cadrul administraiei federale din Germania a fost
creat un departament (Oficiul Federal pentru Administraie) care asigur toate facilitile
pentru deplasrile efectuate n interesul serviciului de ctre funcionarii aparinnd tuturor
instituiilor federale.

Unitatea 2. Dinamica instituional

Organizaiile publice sunt create ca rspuns la nevoile societii. Societatea este


ns o realitate n continu schimbare, ceea ce nseamn c i nevoile membrilor si
evolueaz permanent. Structura administraiei trebuie s in seama, att ct este posibil
de aceste modificari. Prin urmare organizaiile publice sunt supuse unei permanente
dinamici. n continuare vom meniona formele sub care are loc aceasta dinamic
instituional:
a. Formarea de noi instituii
b. Desfiinarea instituiilor
c. Contopirea instituiilor
d. Divizarea instituiilor
e. Dezvoltarea instituiilor
f. Restrngerea instituiilor
Aceste modificri instituionale sunt determinate de o serie de factori. S-i
analizm pe scurt:
a. Schimbrile politice. n acest caz putem vorbi de schimbri de regim politic sau de
schimbarea partidului sau coaliiei de partide aflate la putere. Pentru prima situaie am
avut un exemplu edificator foarte aproape de noi n schimbrile survenite n perioada
imediat urmatoare evenimentelor din decembrie 1989 (dispariia Consiliului Superior
al Planificrii i a altor instituii i apariia altora noi). i pentru cel de-al doilea caz
am avut numeroase exemplificri n perioada de tranziie, cel mai recent dup
alegerile din 2000, cnd noua putere a operat schimbri destul de semnificative n
rndul instituiilor publice, att la nivel central, ct i n teritoriu.
b. Evoluia tehnologiilor fizice. Progresul tehnologic face ca unele nevoi sociale /
sarcini administrative s dispar i s apar altele noi; de asemenea, noile faciliti
tehnice permit rezolvri diferite, mai economice pentru anumite sarcini
administrative; acest lucru produce modificri instituionale; cateva exemple:
dezvoltarea aviaiei a nsemnat decderea altor mijloace de transport (transatlanticele
au pstrat doar un rol recreativ, transportul peste mri i oceane fiind preluat de ctre
avioane); acest lucru atrage de la sine i dispariia sau reducerea instituiilor publice
care reglementau aceast activitate i dezvoltarea celor care gestioneaz traficul
aerian; un alt exemplu l poate constitui extinderea folosirii tehnicii de calcul; acest
proces a dus la modificarea modului n care o serie de sarcini administrative sunt duse
la ndeplinire (colectarea taxelor n rile civilizate nu se mai face la caseriile
administraiilor financiare, ci prin intermediul bncilor i chiar a internetului; prin

64
Idem., p. 321.

52
urmare caseriile au disprut sau au fost reduse ca dimensiuni, iar instituiile publice
au trebuit s-i dezvolte servicii informatice).
c. Evoluia tehnologiilor sociale. Explozia informatic, dezvoltarea mass-mediei,
dezvoltarea metodelor de cercetare social au produs i ele efecte asupra instituiilor
publice; majoritatea instituiilor publice i-au format i dezvoltat servicii speciale
pentru relaiile cu publicul i cu media; de asemenea, au aprut servicii pentru
cercetri sociale, servicii de imagine; Ministerul Informaiilor Publice din Romnia
este un bun exemplu.
d. Evoluia demografic; Un exemplu edificator l constituie transformrile aprute n
administraia american i n cea englez ca urmare a dezvoltrii marilor orae.
e. Evoluia valorilor la nivelul societii. n secolul XIX opinia dominant n
societile capitaliste era c fiecare este dator s-i asume destinul; aceast opinie a
nceput s se schimbe n a doua jumatate a secolului XIX i prima jumtate a
secolului XX, impunndu-se ideea c societatea are o responsabilitate fa de toi
membri si; aceasta schimbare a avut ca rezultat apariia i dezvoltarea instituiilor
publice de asisten social, medical, etc.
f. Marile personaliti. Cel mai bun exemplu pentru a demonstra rolul personalitilor
n modificarea structurii administratiei l constituie preedintele Roosvelt; iniiativa
sa, cunoscut sub numele de New Deal a produs o dezvoltare semnificativ a
administraei federale americane; este mai mult ca sigur c un alt preedinte ar fi
acionat ntr-un mod diferit.
g. Evenimentele deosebite (rzboaie, crize economice, catastrofe naturale) produc la
rndul lor modificri instituionale; putem meniona aici criza economic din 1929-
1933 care a furnizat presedintelui Roosvelt pretextul pentru reformele sale,
cutremurul din 1981 din California (incapacitatea autoritilor locale i statale de a
remedia n timp util urmrile acestui cutremur a condus la crearea FEMA (Federal
Environment Management Agency) o instituie nsrcinat cu gestionarea urmrilor
dezastrelor naturale sau de alt natur).

Hipertrofierea instituional
Una din temele principale de critic la adresa administraiei publice o constituie
idea de big government sau cu alte cuvinte o administraie prea mare. Autorul
american Kauffman a elaborat o teorie care ncearc s demonstreze fenomenul, s-i
identifice sursele i s-i explice motivaiile. Pentru acest scop el a apelat la analogia cu
sectorul privat. Potrivit lui Kauffman, asemenea managerilor firmelor private care
actioneaz constant pentru dezvoltarea firmelor pe care le conduc, efii instituiilor
publice ncearc la rndul lor s le dezvolte, din punct de vedere al dimensiunilor, al
atribuiilor care le revin, al resurselor, etc. n cazul managerilor firmelor private motivaia
este uor de intuit: profitul. Ce anume i determin ns pe conducatorii instituiilor
publice s acioneze pentru dezvoltarea lor? Kaufman mentioneaz: dorina de putere i
de prestigiu social. ntr-adevr, conductorul unei instituii cu 100 de oameni beneficiaz
de mult mai multa influen i stima dect cel al unei instituii cu 10 oameni. Ctigul
salarial depinde i el de numrul de subordonai.
Un alt motiv, nu cel mai puin important este lupta institutiilor birocratice pentru
a-si pastra dimensiunile si uneori chiar pentru supravietuire. Dupa cum am mai
mentionat, birocratia este una din tintele preferate att a opiniei publice, dar mai ales a

53
politicienilor. Reducerea cheltuielilor publice i prin urmare reducerea dimensiunilor
administraiei publice este de multe ori tema principal a campaniei electorale a diverilor
politicieni. Cum promisiunile electorale trebuie onorate, cel putin parial, dup ajungerea
acestora la putere, instuiile publice sunt n pericol de a fi reduse sau unele chiar
desfiinate. Una din metodele cele mai eficiente de aprare este dezvoltarea lor. Cu ct o
instituie este mai mare cu att sporesc dificultile atunci cnd se pune problema
reformrii ei sau desfiinrii lor. Dac totui reducerile afecteaz instituia, acestea nu vor
atinge nucleul dur, fiind afectate doar departamentele recent create, proaspeii angajai,
etc. Aceasta este asa numit teorie a cercurilor concentrice: pentru a-i proteja propria
poziie conductorii instituiilor publice i mresc organizaia prin crearea unor cercuri
succesive, cu alte cuvinte prin crearea de noi departamente i servicii sau prin angajarea
de personal suplimentar.
Teoria lui Kauffman a fost contrazis de ctre Niskanen. Acesta a afirmat ca nu
toi managerii care acioneaz n sectorul privat sunt preocupai de dezvoltarea firmelor
pe care le conduc: unii ncearc doar sa le pastreze la un anumit nivel. n sectorul public
acest fenomen este chiar mai prezent, asta deoarece cei care aleg o carier n
administraia public sunt de cele mai multe ori persoane care doresc s evite n acest fel
competiia din sectorul privat, cu alte cuvinte sunt mai puin tentai s depun eforturi
pentru dezvoltarea instituiilor pe care le conduc.
n alt ordine de idei, noile abordri manageriale din administraia modern au
dus la apariia unui nou tip de functionar public: cel preocupat de eficiena activitii i a
instituiei. n rile occidentale au cunoscut o mare dezvoltare organizaiile profesionale
ale birocrailor. Aceste organizaii, ncearc, printre altele s-i stabileasc propriile
criterii de performan, iar dezvoltarea nejustificat a instituiilor nu face parte dintre ele.
Nu n ultimul rnd, birocraia este supus unui control din ce n ce mai strict din
partea opiniei publice, a mass-mediei i a politicienilor. n aceste condiii este dificil
pentru conductorii instituiilor publice s-i dezvolte instituiile fr a avea motive
ntemeiate.

ntrebri de evalure
1. Dai patru exemple de federaii.
2. Prin ce se caracterizeaz statele unitare?
3. De cte tipuri sunt organizaiile publice n funcie de destinaia lor?
4. Care sunt formele sub care are loc dinamica instituional?
5. Menionai aportul teoriei lui Kauffman n problematica hipertrofierii instituionale.

Bibliografie obligatorie:
1. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE
Publications, 2004.
2. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin
Co., 1996.

54
Bibliografie opional:
1. Linden R.M., Seamless Government. A Practical Guide to Re-engineering in the
Public Sector, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994.
2. Osborne D. and Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit
is Transforming the Public Sector, New York: Penguin Books, 1993.
3. Starling, G., Managing the Public Sector, San Diego: Harcourt Brace College
Publishers, 1998.

55
Modul V. Relaiile Politico-Administrative
Scop. nelegerea modelelor care au fost construite privind interaciunea ntre sistemul
politic, cel administrativ i cel non-guvernamental.
Obiective:
- Prezentarea principalelor concepte legate de temele propuse. nelegerea naturii
relaiilor politico-administrative, a importanei acestor relaii pentru evoluia
societilor moderne, precum i a influenei pe care o execit funcionarii publici
asupra politicienilor i politicienii asupra administraiei.
- nelegerea principalelelor modele de interaciune ntre funcionarii publici,
politicieni i membrii grupurilor de interes.
- nelegerea mijloacelor pe care le au la dispoziie politicienii pentru a influena
activitatea funcionarilor publici, precum i mijloacelor pe care le au la dispoziie
funcionarii publici pentru a controla activitatea politicienilor.
- nelegerea factorilor care influeneaz relaiile politico-administrative.
Schema logic a modulului.
Modulul urmrete s le prezinte studenilor totalitatea aspectelor ce in de
relaiile politico-administrative, de la tipurile de actori implicai n relaiile politico-
administrative, pn la modalitile de control pe care acetia pe dein pentru a nltura
amestecul nejustificat al birocrailor n sfera politicului i viceversa. n modul se face uz
de un numr de modele teoretice. n egal msur, se dorete explicarea factorilor care
influeneaz relaiile dintre funcionari publici i politicieni, fcndu-se apel la o serie de
exemple elocvente, pe diferite ri.

Evoluia relaiilor politico-administrative n timp

Patologia relaiilor - Politizarea administraiei;


politico-administrative - Activitile politice ilegitime ale birocraiei;
- Paradigmele teoretice n relaiile politico-administrative;
- Sursele de legitimitate ale politicienilor i birocrailor.

Modele teoretice privind relaiile - Triunghiul de fier;


politico-administrative - Reelele de influen;
- Modelele lui G. Peter: comunitar, comunitar-
funcional, adversial, formal-legal, statului
administrativ.
=> Puterea birocratic i mijloacele de control
asupra birocraiei.

Elementele care influeneaz - Structura formal a statului;


relaiile politico-administrative - Grupurile de interes;
- Partidele politice i sistemul politic.

56
Unitatea 1. Politizarea Administraiei Publice

Prezentarea problemei
Relaiile politico-administrative reprezint unul dintre cele mai importante i n
ultima perioad cele mai studiate aspecte din domeniul administraiei publice. De a
lungul timpului problema relaiilor dintre funcionarii publici i politicieni a fost abordat
din perspectiva a dou paradigme diferite. Mai muli autori, ncepnd cu Woodrow
Wilson, preedinte al Statelor Unite n perioada primului rzboi mondial, au afirmat c
cele dou domenii, cel politic i cel administrativ, ar trebui s fie total separate. Astfel
politicienii ar fi responsabili cu procesul de formulare a deciziilor, iar funcionarii publici
cu implementarea acestora: Domeniul administraiei publice este un domeniu identic cu
cel al afacerilor. Este separat de agitaia i conflictele care caracterizeaz viaa politica.
Este o parte a acesteia din urm n aceeai msur n care mainile sunt parte a produciei
industriale65. n literatura de specialitate din Europa, ncepnd chiar cu secolele XVII i
XVIII a fost promovat ideea constituirii unui domeniu distinct, academic i profesional,
al administraiei publice. n Statele Unite teoria lui Wilson a fost larg mprtit n prima
jumtate a secolului XX. Frederick Goodnow, care este adesea numit "printele
administraiei publice americane" sau W.F. Willoughby sunt doar dou exemple de
autori care au susinut divizarea guvernmntului n dou structuri funcionale complet
separate: cea politic responsabil cu procesul decizional i cea administrativ
responsabil cu implementarea. Aceast separare reprezent n acelai timp o modalitate
de protejare a administraiei n faa ingerinelor politicului: birocraia trebuia s pun n
practic deciziile provenite de la conductorii politici, dar acest proces trebuia s respecte
principiile i regulile proprii sferei administrative66, asigurndu-se astfel
profesionalismul, mparialitatea i neutralitatea administraiei n raport cu mediul politic
i cu cetenii.
O caracteristic comun pentru autorii prezentai, ca i pentru majoritatea
autorilor care au avut preocupri n domeniul social este situarea birocraiei ntr-o poziie
de total subordonare fa de politic. Acelai rol este rezervat funcionrimii de ctre
cvasi-totalitatea constituiilor sau a teoriilor constituionale (uneori nici nu a fost
menionat ca avnd vreun rol n societate).
Spre sfritul primei jumti a secolului XX tot mai muli specialiti au susinut
revizuirea paradigmei separaioniste. Astfel a fost admis faptul c birocraia joac
adeseori un rol extrem de important n procesele decizionale. Nu numai c nu mai este
considerat o simpl unealt la ndemna politicienilor, dar este din ce n ce mai mult

65
Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, n Richard Stillman, Public Administration.
Concepts and Cases, Houghton Mifflin Company, Boston, 2000, p. 6.
66
Demersul lui Wilson s-a nscris n curentul care milita la acea vreme n Statele Unite pentru eliminarea
practicii denumite spoils system din administraia public american. Acest sistem se baza pe ideea c, n
conformitate cu principiul democratic, voina poporului trebuie pus n practic pn la ultimele consecine,
iar acest lucru se poate face cel mai bine de ctre oameni loiali politicienilor alei. De asemenea, se pornea
de la premiza c administraia public nu este o treab complicat, oricine putnd s se descurce ntr-o
funcie administrativ. Urmarea a fost o foarte mare instabilitate a funcionarilor, combinat cu lipsa de
pregtire i experien. Datorit efectelor negative pe care aceast practic o avea asupra funcionrii
administraiei s-au ntreprins numeroase demersuri pentru a fi eliminat i nlocuit cu un sistem bazat pe
competen n selecia i promovarea funcionarilor, precum i pe asigurarea unui grad de protecie n faa
ingerinelor politicului.

57
considerat o putere distinct n stat. Un corp mai mult sau mai puin organizat, care
reuete prin diferite mijloace s influeneze procesul de formulare i implementare a
deciziilor, fiind de multe ori capabil s-i negocieze cu politicienii poziiile, resursele,
atribuiile, etc. Aceast constatare nu este nou. n secolul XVII una din temele majore
de divergen ntre monarhia francez i nobilimea rsculat a fost puterea considerat
excesiv de care dispunea cardinalul Mazarin, care ndeplinea n acel moment funcia de
prim ministru. Astfel ntre revendicrile nobililor a fost inclus i ndeprtarea
cardinalului, care a fost realizat pentru o scurt perioad. Chiar Max Weber a sugerat c
expertiza superioar a birocraiei fa de liderii politici, precum i accesul mai bun la
informaii va avea ca rezultat acumularea unei puteri foarte mari n rndul acesteia.
Aceast putere a birocraiei are ca efect, dup cum am mai afirmat, implicarea tot
mai accentuat n procesele de formulare a politicilor publice (a deciziilor). Acest fapt se
datoreaz i dificultii de a separa cele dou domenii, aspect care va fi tratat ceva mai
jos.

Patologia relaiilor politico-administrative


Dup cum am spus acestui domeniul i se acord o importan din ce n ce mai
mare n studiul administraiei publice. O aezare corect a relaiilor ntre cele dou
categorii de actori implicai n formularea i implementarea deciziilor care ne afecteaz
viaa de zi cu zi este considerat extrem de important pentru o bun funcionare a
guvernmntului.
O analiz a literaturii referitoare la relaiile politico adminstrative ne permite s
identificm dou tipuri diferite de preocupri, care sunt influenate de proveniena sau
afilierea autorilor: cei care provin din rndul birocraiei (funcionari, n primul rnd de
rang nalt care au ajuns s activeze n domeniul academic) sau sunt apropiai de aceasta
insist asupra pericolului politizrii administraiei, n vreme ce cei care sunt mai apropiai
de sfera politic sunt mai preocupai de implicarea nelegitim a funcionarilor n procesul
decizional.

Politizarea administraiei publice


Conform autorilor Guy B. Peters i Jon Pierre, politizarea reprezint substituirea
criteriilor bazate pe merit cu cele ntemeiate pe considerente politice n procesul de
selecie, retenie, promovare, recompensare i penalizare a funcionarilor publici67.
Trebuie s menionm c i impunerea de aciuni partizane administraiei publice trebuie
considerat o form de politizare.
Principiile pe baza crora funcioneaz administraia public sunt
profesionalismul, neutralitatea politic i tratamenul egal aplicat beneficiarilor
(cetenilor). Aceste principii sunt afectate dac cei care activeaz n administraie nu
sunt selectai i promovai pe criterii de performan, sau dac n cursul activitii
acestora le sunt impuse activiti care favorizeaz (sau defavorizeaz) persoane sau
grupuri de persoane datorit apartenenei politice.
n ceea ce privete definiia politizrii prezentate mai sus trebuie fcute o serie de
meniuni:

67
Guy B. Peters, Jon Pierre, Politicization of Civil Service in Comparative Perspective, Routledge, London
2004, p. 2.

58
a. n unele sisteme administrative exist un numr de angajai care sunt numii pe
criterii politice, acest fapt fiind considerat acceptabil; este cazul Statelor Unite
unde Preedintele i minitrii au dreptul s numeasc un numr bine precizat de
funcionari din aparatul federal. n Germania exist, de asemenea, personal mai
ales din rndul nalilor funcionari, care are afiliere politic, dar n privina
acestora profesionalismul rmne un criteriu obligatoriu n procesul de selecie.
b. Exist nuane n tipul de intervenie a politicului n administraie; uneori
apartenena la un grup politic este nlocuit cu adeziunea la valori politice sau
profesionale; astfel, un funcionar poate fi preferat pentru c are o abordare
liberal n ceea ce privete protecia social i prin urmare poate ajuta guvernul s
promoveze o astfel de politic n domeniu; prefecii n Frana, dei teoretic
apolitici sunt apropiai de una din cele dou tabere politice i numirea lor se face
n funcie de acest criteriu; la fel, n perioada cabinetului Thatcher, n Marea
Britanie au fost promovai funcionari care s fie ataai valorilor noi promovate
de guvernarea conservatoare;
c. n unele sisteme se consider c un anumit grad de interferen politic este
acceptabil dac funcionarea administraiei n general este dominat de criteriile
de performan; astfel, ndeprtarea din funcie a unor nali funcionari poate fi
justificat datorit opoziiei naturale a acestora la unele msuri radicale de
reform;
d. n sfrit, voina politic poate s conduc la depolitizare; guvernrile ndelungate
au uneori ca rezultat constituirea unor relaii sau structuri paralele cu cele
adminstrative care influeneaz procesul de alocare a resurselor; vom prezenta
mai jos modelul triunghiului de fier care a fost elaborat pentru a explica
colaborarea ntre funcionarii de rang nalt, conductorii politici i liderii unor
grupuri de interes (sindicate, asociaii patronale, etc.) n procesul de formulare a
deciziilor care privesc un anumit sector; politologul american de origine italian
La Pallombara a descris, la rndul su, un astfel de model pentru Italia: partidul
cretin democrat a atras unele sindicate, mpreun cu care a controlat sectoare
importante din economie68.

Activitile politice ilegitime ale birocraiei


Este vorba de cealalt fa a relaiilor politico-administrative. n primul rnd
putem vorbi de activiti politice ilegitime prestate de ctre funcionari publici n urma
inteveniei factorului politic. Astfel, un partid aflat la putere poate determina unii
birocrai s contribuie la campania electoral, s prezinte date eronate pentru a induce n
eroare opoziia sau opinia public, etc. Aceste manifestri pot aprea la presiunea
politicienilor, dar pot fi la fel de bine rezultatul ataamentului dezvoltat n timp fa de
liderii politici aflai n funcie.
Mult mai important este ns acapararea de ctre administraia public a unor arii
de activitate care aparin n mod legitim politicului, sau ncercarea acestora de a influena
procesul de formulare a deciziilor. n astfel de cazuri se poate vorbi chiar de afectarea
caracterului democratic al statului. Argumentaia politicienilor este simpl: am primit
votul cetenilor pentru un anumit program electoral. Dac structurile administrative se

68
Guy B. Peters, Jon Pierre, Politicization of Civil Service in Comparative Perspective, Routledge, London
2004, p. 3.

59
opun ntr-un fel sau altul nseamn c se opun punerii n practic a voinei electoratului.
Nu ntotdeauna implicarea nelegitim a funcionarilor n procesele decizionale este
rezultatul unor aciuni deliberate i nc mai rar, ntreprinse cu rea intenie.
Anumite caracteristici ale fenomenului birocratic cum ar fi rutina, rezistena la
schimbare, apelul excesiv la proceduri, pot afecta modul n care birocraia rspunde la
comenzile primite de la politicieni. De asemenea, anumite politici imaginate de ctre
factorii politici pot duce la ncetarea existenei unor instituii birocratice, la reducerea
volumului de activitate a acestora i implicit a numrului personalului angajat. n multe
situaii instituiile birocratice dezvolt un mare grad de ataament fa de scopul pentru
care i desfoar activitatea, iar anumite msuri ale factorului politic pot avea ca
rezultat mpiedicarea atingerii acestor scopuri. n astfel de situaii birocraia va reaciona,
dar aceast reacie este una de aprare, nu ndreptat deliberat mpotriva politicienilor.
Un alt element extrem de important n aceast relaie este expertiza. Datorit
specializrii i experienei mai mari pe care o au fa de politicieni, funcionarii au n
multe situaii cunotine mai bune n legtur cu problemele comunitii. Pe de alt parte,
tocmai lipsa acestei expertize, precum i a informaiilor reprezint unul din punctele slabe
ale oamenilor politici. Competiia pentru voturi are, de asemenea, ca rezultat, o neglijare
a aspectelor mai puin convenabile partidelor politice. Din aceste motive, de foarte multe
ori promisiunile electorale sunt nerealiste, nici alegtorii neavnd pregtirea necesar
pentru a le aprecia corect. n aceste situaii, se poate considera c aciunea funcionarilor,
n sensul corelrii programelor electorale cu realitatea, este una pozitiv, n interesul
cetenilor i uneori chiar a politicienilor.
Problema loialitii funcionarilor publici fa de liderii politici devine mai acut
n momentele schimbrii guvernelor69. Istoria ultimelor decenii a dovedit ns c
funcionrimea are tendina de a reaciona nu att la schimbarea guvernelor, ct la
eventuale ameninri la adresa ei (intenii de reducere a sectorului public, modificri
substaniale de politic n anumite domenii, etc.)70.

Politic i administraie: dou domenii dificil de separat


Aa cum am mai afirmat acest domeniu al relaiilor politico-administrative poate
fi abordat din dou perspective diferite. n primul rnd putem vorbi de activiti cu
caracter politic ndeplinite n mod nelegitim de ctre funcionari, iar n al doilea rnd de
activiti partizane impuse de ctre liderii politici administraiei publice.
i ntr-un caz i n altul este nevoie s stabilim ce anume reprezint activitatea
politic, care este linia de demarcaie ntre politic i administraie sau, cu alte cuvinte,
care sunt limitele ntre care se poate exercita autoritatea politicului asupra administraiei.
Demers dificil, dup cum vom vedea.

69
Reacia birocraiei la schimbri politice depinde de un numr de factori printre care amintim: distana
ideologic dintre cele dou partide sau coaliii care se schimb la putere, gradul de fragmentare a sistemului
politic, msura n care birocraia constituie un corp unitar etc. Un exemplu interesant s-a petrecut n Anglia,
cu ocazia primei guvernri laburiste. Foarte muli se ateptau ca funcionarii englezi, care au servit un timp
ndelungat sub guvernri liberale sau conservatoare, s nu colaboreze prea bine cu noii lor efi politici
laburiti. Realitatea a infirmat aceste previziuni, birocraia englez inaugurnd cu acea ocazie tradiia
loialitii fa de puterea politic, indiferent de culoarea politic a acesteia.
70
Francis E. Rourke, Bureaucratic Power in National Politics, Little, Brown and Company, Boston, 1972,
p. 5.

60
Politica este definit (este una din numeroasele definiii) ca fiind arta sau procesul
prin care se ating scopuri colective71. Din aceast perspectiv putem afirma c, practic,
orice activitate administrativ poate fi interpretat ca fiind politic. Intr-adevr,
administraia public funcioneaz ntr-un mediu prin excelen politic, iar o separare
clar a activitilor politice de cele nepolitice este aproape imposibil de fcut.
Complexitatea crescnd a vieii sociale moderne i, ca o consecin, a procesului
administrativ, face ca, inevitabil, din ce n ce mai multe decizii care privesc o anumit
colectivitate s fie delegate ctre diferii funcionari, uneori chiar de rang inferior. Un
asistent social, de exemplu, are n atribuii stabilirea celor care au dreptul s primeasc
ajutor social. Prin decizia sa el poate afecta gradul de srcie din localitate, cheltuielile de
la bugetul acesteia etc.
Dup cum am menionat, un alt aspect controversat al relaiilor politico-
administrative este cel privind activitile cu caracter partizan pe care anumii lideri
politici pot s le impun funcionarilor. Dar orice problem a unei anumite comuniti
poate fi rezolvat n mai multe moduri. Un pod poate fi construit cu bani publici sau se
poate apela la fonduri private. n prima situaie sunt avantajai cei care vor folosi podul,
n vreme ce aceia care nu au nevoie de el, vor plti impozite pentru beneficiul altora. n
cea de a doua situaie, firma privat i va recupera banii investii percerpnd o tax celor
care trec podul. Fa de situaia anterioar cei care folosesc podul vor fi dezavantajai.
Cum ar trebui s procedeze n aceast situaie funcionarii? Cum ar trebui s procedeze n
cazul unor hotrri care au o vdit tent electoral?
Prin cele de mai sus am ncercat s evideniem dificultile i controversele legate
de acest domeniu. Majoritatea statelor dezvoltate au ncercat s rezolve aceste probleme
prin intermediul unor reglementri legale. Legi speciale stabilesc limitele aciunii
politicului asupra administraiei publice i, de asemenea, activitile cu caracter politic
care sunt interzise funcionarilor (de exemplu, sunt interzise activitile electorale,
declaraiile cu caracter politic sau n legtur cu o problem politic; n unele ri
funcionarilor publici li se interzice apartenena la partied politice). Nu sunt ns puine
cazurile n care aceste prevederi sunt ocolite de ctre funcionari sau politicieni.

Legitimitatea politicienilor. Legitimitatea funcionarilor


Secolele XVIII i mai ales XIX au reprezentat o perioad n care n spaiul
Europei occidentale legitimitatea monarhiilor ntemeiat pe dreptul divin a fost treptat n
locuit cu cea bazat pe suveranitatea poporului. A fost un progres important realizat de
ctre societile din acest spaiu geografic, progres care a permis nlocuirea conflictelor
ca modalitate de rezolvare a divergenelor i conflictelor interne, cu confruntri i
dezbateri n cadrul parlamentelor rezultate din votul popular. Cu toate c au fost supuse
unor numeroase critici, democraia parlamentar i multipartidismul i-au dovedit
superioritatea fa de alte regimuri politice. Partidele reprezint mijloace pentru agregarea
diferitelor interese din cadrul societii, interese care sunt ulterior promovate prin
intermediul instituiilor statului. n societile moderne, complexe, cu o populaie
numeroas i cu suprafee ntinse, democraia direct practicat n cetile Greciei antice
nu poate fi aplicat. Astfel s-a impus instituia reprezentrii: cetenii nu particip direct
la deciziile privind comunitile din care fac parte, dar mandateaz prin intermediul

71
Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science. A comparative introduction. St. Martins
Press, New York, 1992.

61
votului reprezentani care s o exercite n numele lor. Cu alte cuvinte legimitatea
politicienilor se ntemeiaz pe acest mandat oferit de populaie.
Dei sunt lipsii de aceast legitimitate formal, birocraii ncearc s i-o
construiasc bazndu-se pe volumul mai mare de cunotine pe care le posed i pe
munca de fiecare zi cu cetenii72. Un alt argument n favoarea lor este neutralitatea
politic. Datorit acestor factori ei cunosc mai bine nevoile cetenilor i pot s le
satisfac mai bine i ntr-o manier imparial. Mai mult dect att, se consider c
intervenia politicienilor este de natur s produc disfuncionaliti n procesul
admistrativ, s-i mpiedice pe funcionari s-i ndeplineasc datoria, introducnd n
acelai timp partizanatul propriu lumii politice. Aceast legitimitate pe care ncearc s
i-o aroge birocraia este ntr-o msur din ce n ce mai mare susinut de publicul larg.
Eecurile repetate ale politicienilor, numeroasele scandaluri de corupie din lumea
politicii au fcut ca mult lume s considere tehnocraii ca fiind o soluie pentru
conducerea societii.
Din cele spuse mai sus putem trage concluzia c avem de a face cu o competiie,
uneori chiar un conflict, ntre puterea politic, legitimat prin voina poporului, exprimat
prin vot, i un nou tip de legitimitate ntemeiat pe competen. Aceasta din urm pare s
se afle n ascensiune, favorizat, dup cum am spus, de scderea general a ncrederii
populaiei n clasa politic. n opinia noastr, singura surs de legitimitate este i trebuie
s rmn voina poporului. Iar cei care dein aceast legitimitate sunt politicienii.
Competena nu trebuie exclus, dimpotriv, ea trebuie pus n valoare ct mai mult
posibil. ns aceas competen se msoar cu ajutorul unor criterii. Cine ar trebui s
stabileasc aceste criterii n absena politicienilor este o ntrebare la care rspunsul este
foarte greu, daca nu imposibil de dat. Mai mult dect att, procedura votului implic i
responsabilitatea politicienilor n faa celor care i-au ales, care au posibilitatea s-i
schimbe n cazul n care nu corespund preteniilor lor. n faa crei instane ar trebui s
rspund tehnocraii n cazul n care greesc sau acioneaz mpotriva intereselor
poporului este iari o ntrebare la care nu avem rspuns. Concluzia este c cele dou
puteri, cea politic i cea birocratic trebuie s convieuiasc, chiar dac nu se iubesc.
Orict de uri i ineficieni ar fi politicienii, ei sunt instrumentul de nenlocuit prin care
voina poporului este reprezentat. La fel, orict de proast ar fi imaginea birocrailor,
complexitatea crescnd a vieii sociale, i ca o consecin a actului guvernrii, face ca ei
s reprezinte un ru necesar. Viitorul ne va oferi poate soluii mai bune prin care cele
dou puteri menionate s conlucreze n interesul societii.

Unitatea 2. Modele teoretice privind relaiile politico administrative


(Cine conduce de fapt?)

. De-a lungul timpului un numr de autori au elaborat o serie de modele teoretice


pentru a explica modul n care se stabilesc i se deruleaz relaiile dintre politicienii alei
i funcionarii de carier. Desigur, aceste modele nu pot fi ntlnite n practic n forma n
care au fost formulate. Cu toate acestea, ele rmn instrumente folositoare pentru analiz
i cercetare.

72
Rayburn Barton, William Campbell Jr., Public Administration, The Work of Government, Scott,
Foresman and Company, Londra, 1985, p. 35-36.

62
Triunghiul de fier
Acest model nu se refer strict la relaiile dintre mediul politic i administraia
public, scopul elaborrii sale fiind explicarea modului n care se iau deciziile politice n
unele domenii din Statele Unite. Din moment ce printre factorii menionai se numr att
oamenii politici ct i funcionarii de rang nalt, considerm util s l menionm n acest
context.
Conform acestui model, deciziile politice sunt luate de ctre un triumvirat format
din liderii politici, funcionarii de rang nalt i conductorii grupurilor de interes.
Politicienii obin pe aceast cale suport electoral din partea grupurilor de interes i
expertiz i informaii din partea birocraiei. Acestora din urm li se asigur din partea
oamenilor politici resurse suficiente pentru o funcionare optim, dar n acelai timp
primesc informaii din partea grupurilor de interes. Administraia public, la rndul su,
va asigura avantajele urmrite de ctre grupurile de interes. Acest model a fost elaborat,
dup cum am mai spus, n Statele Unite, ns el poate fi foarte bine valabil i n cazul
unor ri europene. Dup cum vom vedea ntr-un capitol ulterior, grupurile de presiune
reprezint n multe state democratice parteneri pentru guvernmnt.

Reelele de influen
n studiul su privind mecanismele de formulare a deciziilor n Statele Unite,
autorul American Hugh Heclo consider c teoria triunghiului de fier nu este greit,
dar este incomplet73. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mult dect cei trei actori
menionai de teoria triunghiului de fier care influeneaz ntr-un fel sau altul procesul
de luare a deciziilor politice. Aceti actori formeaz ceea ce Heclo a denumit issue
networks, ceea ce n traducere ar nsemna reele care ncearc s influeneze rezolvarea
unei probleme. Aceste reele nu sunt organizate de ctre cineva anume, ci se formeaz
ad-hoc, odat cu apariia unei probleme de interes public. Uneori membri acestor reele
nu se cunosc ntre ei, de multe ori nu ajung n contact, nu comunic ntre ei. Singurul
lucru care i unete este problema n cauz, iar reeaua dispare n momentul n care
problema i pierde actualitatea. Membri acestor reele sunt politicieni, funcionari de
carier, lideri sau chiar simpli componeni ai grupurilor de interes, ziariti, specialiti n
domeniu sau simpli ceteni. Fiecare din aceti actori va influena decizia n funciile de
posibilitile pe care le are. Politicienii aflai la putere vor ncerca s-i impun punctual
de vedere de poziia de conductori, cei aflai n opoziie vor ncerca s sensibilizeze
opinia public, funcionarii se vor folosi de expertiza pe care o dein, ca i de alte
mijloace de influenare, grupurile de interes vor organiza aciuni specifice (demonstraii,
liste de semnturi, etc.), n vreme ce specialitii n domeniu, ca i ziaritii vor ncerca s-
i prezinte opinia n legtur cu problema n cauz.

Modelele lui Peters


Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relaiile
politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci moduri n care se
pot stabili sau derula aceste relaii.

Modelul formal-legal

73
Hugh Heclo, Issue Network and Executive Establishment, n Richard Stillman, Public Administration.
Concept and Cases, ed.V, Houghton Miflin Company, Boston, 1993.

63
Conform acestui model, care mai este intitulat i Yes, Minister, adic, Da,
domnule ministru, relaiile ntre funcionarii de carier i politicienii alei sunt conforme
cu cele prevzute de legislaia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal n luarea
deciziilor sunt politicienii, funcionarii fiind redui la rolul de simpli executani. Acest
model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere practic
este cel mai apropiat de cel englez.

Modelul comunitar
n acest caz politicienii i funcionarii de carier colaboreaz n procesul de
formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare n legtur cu
guvernarea. n general acest model apare n situaii n care oamenii politici i birocraii au
un trecut comun (acelai tip de educaie, situaiile n care foti funcionari ajung n
politic sau foti politicieni ocup funcii n administraie, sau ca n cazul fostelor ri
comuniste, apartenena la fosta elit comunist, etc.).
Un alt aspect care favorizeaz instaurarea unui astfel de model este complexitatea
crescnd a guvernrii n societile moderne. Din acest motiv politicienii sunt obligai s
apeleze la colaborarea birocrailor i de cele mai multe ori s le accepte punctele de
vedere. La rndul lor, funcionarii au nevoie de sprijijul politicienilor pentru a satisface
nevoile clienilor. Acest tip de negociere, n urma crora politicienii ofer resurse i
stabilitate funcionarilor n schimbul expertizei pe care acetia o dein, este din ce n ce
mai ntlnit n rile democratice74.
Acest model, ca i cel al triunghiului de fier este n mare msur conform cu
teoriile elitiste, care afirm c orice form de organizare uman conduce la formarea unei
oligarhii care reuete s acapareze conducerea comunitii. n cazul nostru aceast elit
este format n politicienii i funcionarii de rang nalt. n cazul triunghiului de fier la
acetia se adaug liderii grupurilor de interes75.

Modelul comunitar-funcional
n mare msur acest model este asemntor cu precedentul. Deosebirea const n
faptul c n acest caz colaborarea ntre funcionari i politicieni se realizeaz sectorial, pe
domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul c ntre sectoare pot
aprea competiii sau conflicte cu privire la alocarea resurselor. Modelul comunitar-
funcional poate fi asimilat teoriei pluraliste76, care susine c fiecare societate este
condus de elite corespunztoare fiecrui domeniu important din viaa social (domeniul
militar i are elitele sale, cel economic elitele sale, s.a.).

Modelul adversial
Dup cum arat i numele, acest model este dominat de competiie i conflicte
ntre politicienii alei i funcionarii de carier. Astfel de situaii apar, cu precdere, la
schimbri radicale de guvern77, schimbri care implic, la rndul lor modificri
74
Guy B. Peters, The Politics of Bureaucracy, Longman Inc., New York, 1995.
75
Hague, Harrop, Breslin, op.cit., p.12
76
Idem., p.14.
77
Atunci cnd ntre partidele sau coaliiile ntre care se realizeaz schimbarea la putere exist o mare
distan ideologic (ntre partide socialiste i conservatoare, cum a fost cazul Angliei i Greciei, de
exemplu). Dup cum am menionat anterior, serviciul civil englez i-a fcut un titlu de onoare din
loialitatea dovedit fa de guvernele care s-au succedat n funcie, indiferent de culoarea lor politic.

64
substaniale de politic. n acest mod interesele birocraiei pot fi afectate (se pot produce
reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectat poziia
unei instituii sau a birocraiei n ansamblul su). n orice caz, putem afirma c acest
model este unul tranziional, deoarece orice conflict trebuie n cele din urm s aib un
ctigtor, o alt alternativ fiind compromisul78.

Modelul statului administrativ


n aceast situaie rolul predominant n procesul de formulare a deciziilor care
privesc comunitatea l are birocraia. Un astfel de model apare n special n sistemele
politice caracterizate de o mare instabilitate. Datorit acestei instabiliti, administraiei
publice i revine rolul de a asigura continuitatea guvernrii, asumndu-i prin urmare
rolul decisional. O astfel de tendin poate aprea i n sistemele politice n care birocraia
constituie un corp foarte unit, o cast79. De asemenea, majoritatea regimurilor
nedemocratice au cunoscut i ele acest fenomen. n perioadele de relaxare a dictaturii,
birocraia a reuit s obin un rol important n conducerea societii. Faptul a fost
amplificat i de predilecia elitelor intelectuale pentru administraia public, sector care
oferea posibiliti mai bune de realizare profesional80. n rile n curs de dezvoltare
birocraia a fost folosit de multe ori ca agent de modernizare a societii. Funcionarii
publici au fost implicai nu doar n administrarea treburilor publice, ci i n economie. n
acest fel ei au reuit n multe cazuri s obin un rol important n cadrul statului.
Aa cum am mai menionat, aceste modele nu se regsesc n aceast form n
practic. Este mult mai probabil ca n cadrul aceluiai sistem politic s ntlnim mai
multe modele sau combinaii ale acestora. Hojnacki81 reduce numrul de cazuri la doar
dou: unul n care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea n care domin
funcionarii publici. n opinia noastr, cel puin nc o situaie trebuie menionat i
anume cea n care ntre cele dou puteri se instaureaz un climat de cooperare (modelul
comunitar sau comunitar-funcional).

Care sunt scopurile?


Din moment ce vorbim despre competiie sau chiar conflicte ntre politicienii alei
i funcionarii de carier pentru o mai mare influen n procesul decisional, ne putem
pune ntrebarea care sunt scopurile urmrite de cele dou pri pe parcursul interaciunii
ntre elel.

78
Potrivit lui Montesquieu, atunci cnd dou puteri din cadrul guvernmntului au opinii sau interese
contrare intervine nevoia de guvernare care le silete s ajung la un compromis. Aceast teorie a lui
Montesquieu a fost elaborata, dupa cum se stie pentru puterile clasice, legislativ i executiv. Dac am
convenit s considerm i birocraia o putere n stat, nseamn c putem s o aplicm i n acest caz.
79
Cele mai edificatoare exemple pentru modelul statului administrativ sunt Frana n anii 50 i Italia
post-belic. Instabilitatea politic (n Italia au fost 57 de guverne n perioada 1945-1990) precum i
tensiunile din sistemul politic au fcut ca clasa politic s fie incapabil s dezvolte politici coerente, pe
termen mediu i lung, acest rol revenind birocraiei.
80
Cazul Romniei a fost substanial diferit. Faptul c ara noastr s-a confruntat cu cel de-al doilea moment
de apogeu al dictaturii n anii 80 a fcut ca birocraia s nu reueasc s se impun n cadrul procesului
decisional. Bunul plac al dictatorului, sistemul de rotaie al cadrelor, descurajarea valorilor, a avut drept
consecin o lips de professionalism i de unitate, cu care celelalte ri nu s-au confruntat.
81
William P. Hojnacki, Politicization as a Civil Service Dilema, n Hans A.G.M. Bekke, James L. Perry,
Theo A.J. Toonen, Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996.

65
n mod evident, primul i cel mai important scop este puterea. Dup cum foarte
muli autori (Montesquieu, Lord Acton) au menionat, oricine deine o anumit putere
ncearc s acapareze mai mult. Un al doilea scop poate fi pur i simplu ncercarea de a-
i ndeplini datoria, de a-i face meseria. Astfel, politicienii pot, pur i simplu s
ncerce s-i ndeplineasc promisiunile fcute n timpul campaniei electorale, n vreme
ce scopul funcionarilor poate fi deservirea clienilor (a cetenilor) n condiii ct mai
bune. n ce-i privete pe birocrai, alte scopuri ar putea fi: o poziie social mai bun,
salarii mai mari, prezervarea carierei sau simplificare modului de lucru.

Care sunt mijloacele?


n cele ce urmeaz vom ncerca s inventariem care sunt mijloacele pe care cele
dou tabere le au la dispoziie pentru a nclina balana n favoarea lor n cadrul relaiilor
politico-administrative.

Puterea birocratic
Evident c pentru oricine nu este familiarizat cu domeniul, se pune ntrebarea cum
reuete birocraia, de vreme ce nu are nici un fel de competen formal, s joace un
asemenea rol n elaborarea politicilor publice (a deciziilor)? Ce anume i determin pe
politicieni s cedeze o parte din puterea pe care o au birocraiei? Este aceast abdicare
voit? Sau, este ea mcar contient sau contientizat sau se produce n afara voinei i
uneori chiar fr a fi sesizat de ctre acetia? Sunt doar cteva ntrebri la care vom
ncerca s rspundem n cele ce urmeaz.
Aa cum am mai menionat, birocraia nu are un rol formal legitim n procesul de
formulare a deciziilor politice. Punerea n aplicare strict a politicilor stabilite de
politicieni ar trebui s fie singurul su rol n cadrul structurilor statului. Cu toate aceste
contribuia funcionarilor, mai cu seam a celor de rang nalt la dezvoltarea diferitelor
politici este considerabil. Care sunt, prin urmare mijloacele care permit administraiei
publice s joace un astfel de rol?
Poate cel mai important atu aflat la dispoziia funcionarilor este expertiza. n cele
mai multe situaii pentru a ocupa un post n administraia public este nevoie de o
pregtire de specialitate n vreme ce politicienii nu trebuie s satisfac nici o cerin
privind educaia pentru a candida n alegeri82. Pe lng aceast specializare mai trebuie s
menionm experiena pe care funcionarii o acumuleaz pe parcursul carierei, experien
din nou mai greu de obinut pentru oamenii politici. Mai mult, prin activitatea de fiecare
zi, funcionarii au acces la un volum mult mai mare de informaii, care de cele mai multe
ori sunt inaccesibile politicienilor. Dup cum afirm Guy B. Peters, pentru aceste
informaii are loc o adevrat negociere prin care cei din administraia public reuesc s
obin avantaje n schimbul informaiilor83. Prin urmare, birocraii au posibilitatea s-i
impun punctual de vedere n faa politicienilor pentru simplul motiv c ei au mai multe
cunotine despre problemele guvernrii.
Complexitatea crescnd a procesului administrativ este o alt cauz a sporirii
influenei birocrailor. n primul rnd, datorit acestui fenomen, tot mai multe competene

82
Pot fi oferite numeroase exemple de politicieni de prim mn care nu au avut pregtire universitar, cum
a fost John Major, sau au avut una ce poate prea nepotrivit pentru politic (Ronald Reagan, actor,
Margaret Thatcher, chimist i lista ar putea continua).
83
Guy B. Peters, op.cit., p. 146.

66
sunt delegate dispre mediul politic spre administraia public. n acelai timp aceast
complexitate scade posibilitile politicienilor de a ine sub control fenomenul birocratic.
Capacitatea superioar de a lua decizii este un alt avantaj aflat la dispoziia
administraiei publice. Conform afirmaiei lui Peters, chiar innd cont de toate aspectele
negative care i sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistena la schimbare, apelul
excesiv la proceduri, birocraia, comparativ cu Parlamentul i chiar cu Guvernul, este un
model de promptitudine i eficien.
Stabilitatea funcionarilor le ofer i un alt avantaj. De obicei, politicile elaborate
sunt greu de pus n aplicare ntr-o singur legislatur. Este evident c pentru politicieni va
fi mai dificil s intervin n cadrul unui proces n derulare, proces ale crui amnunte le
sunt, de regul, necunoscute. Ca un exemplu, n guvernarea modern planificarea este un
mijloc de nenlocuit. Pentru a ntocmi un plan pe termen mediu sau lung este necesar o
considerabil cantitate de cunotine i informaii care sunt mult mai accesibile
funcionarilor dect politicienilor. Planificarea are, de asemenea, implicaii asupra mai
multor sectoare care pot fi n competiie pentru resurse. n acest fel, birocraii au
oportuniti s evite controlul oamenilor politici. Deci, inevitabil, funcionarii joac un rol
mai important n planificare dect politicienii. Iar odat planul adoptat, acetia din urm
trebuie s acioneze n limitele impuse de ctre acesta.
Prin stabilitatea de care se bucur, birocraii reprezint, de asemenea, un partener
mult mai avantajos pentru cei care activeaz n sfera guvernmntului sau sunt n relaii
cu acesta. Datorit acestui fapt ei pot obine mai uor sprijin din partea unor cercuri
politice sau ale grupurilor de interes pentru a-i promova propriile puncte de vedere.
Neutralitatea politic i imparialitatea necesar n administraia public este, de
asemenea, un atu important pentru funcionari, deoarece au tot timpul la ndemn
argumentul partizanatului politic pentru a se opune iniiativelor venite din mediul politic.
O alt arm important la dispoziia birocraiei este unitatea ei n opoziie cu
fragmentara sistemului politic. Cu ct funcionrimea este mai unit, cu att reuete s-i
negocieze mai bine interesele. Iar cu ct sistemul politic este mai fragmentat cu att le
creaz oportuniti mai bune pentru susinerea propriilor politici.
Grupurile de interes pot, de asemenea s constituie aliai importani pentru
birocraie. Mai ales n situaiile n care puterea politic intenioneaz s promoveze
politici de austeritate bugetar, politici care pot s afecteze resursele allocate instituiilor
publice i implicit avantajele acestor grupuri. Din acest motiv liderii acestora sunt
susintori importani ai birocraiei n astfel de cazuri.

Controlul asupra birocraiei


Dup ce am vzut armele pe care birocraia le are la dispoziie n disputa sa cu
politicienii s trecem n revist atu-urile pe care le au acetia din urm. n primul rnd,
aa cum am menionat, politicienii sunt investii cu legitimitate, ceea ce lipsete
funcionarilor. Astfel, n orice situaie conflictual argumentul: aceast este voina
poporului este la ndemna politicienilor.
Numirea unor politicieni de carier n fruntea instituiilor publice reprezint un alt
mijloc prin care mediul politic poate s-i exercite controlul asupra administraiei publice.
Totui aceast posibilitate este, n general limitat prin lege, n scopul asigurrii
stabilitii, neutralitii i autonomiei administraiei publice.

67
O alt metod prin care liderii politici pot contracrara aciunea birocratic este
apelul la expertiz extern sistemului administrativ. Acest gen de expertiz, n general
reprezentat de echipele de consilieri ale politicienilor sau diverse firme de consultan,
are menirea de a oferi cunotinele i informaiile la care altfel acetia nu ar avea acces. n
toate rile democratice membri executivului sau ai Parlamentului au posibilitatea de a
angaja un numr de persoane pentru acest scop.
Un alt mijloc extrem de eficient prin care mediul politic poate s in sub control
instituiile publice este bugetul. Orice instituie are nevoie de bani pentru a funciona.
Aceti bani trebuie aprobai de ctre politicieni, membri ai executivului sau a
legislativului, iar funcionarii trebuie s in cont de acest aspect n momentul n care
intenioneaz s intre n disput cu vreuna din instituiile menionate mai sus.
Att Parlamentul ct i Guvernul au, de asemenea, posibilitatea de a interveni n
structura intern a instituiilor publice, pot s-i nlocuiasc pe conductorii acestora, pot
s le modifice modul de organizare i funcionare, pot s le reduc dimensiunile i
activitatea sau chiar pot s le desfiineze.
Activitatea birocraiei mai poate fi verificat de ctre cele dou instituii
menionate mai sus prin intermediul diferitelor forme de anchet. Simple chestionri sau
interpelri (n cazul Parlamentului) sau chiar comisii de anchet pot fi utilizate pentru
acest scop. Printre metodele cele mai eficiente pentru evaluarea activitii unei instituii
publice menionm compararea performanelor. Este evident, pentru a da un exemplu, c
o instituie care cheltuiete mai muli bani dect alta pentru a realiza aceleai rezultate nu
funcioneaz corespunztor.
Campaniile electorale sau alte ocazii pot fi folosite de ctre politicieni pentru a
emite ameninri la adresa birocraiei. Perspectiva unei aciuni ndreptate mpotriva lor i
poate determina pe funcionari s-i modifice comportamentul n sensul dorit de liderii
politici.
Grupurile de interes sunt factori care pot interveni n disputa dintre funcionari i
politicieni i n favoarea acestora din urm. n general, instituiile publice fac eforturi
mari pentru a pstra relaii bune cu grupurile de interes. Prin urmare, n situaia n care
reuesc s-i atrag sprijinul acestora, pot n acest fel s obin un avantaj deosebit n
raport cu birocraia.

Elemente care influeneaz relaiile politico-administrative

1. Structura formal a statului


Dup cum meniona Hojnacki84, structura formal a statului are un rol determinant
n configurarea relaiilor politico-administrative. Pentru a da un exemplu, n Statele
Unite, separaia puterilor n stat prevzut de Constituie, sistemul federal i importana
drepturilor individuale ofer largi oportuniti funcionarilor pentru a se implica n
procesul de formulare a deciziilor. Trebuie s menionm c dei separaia puterilor este
menionat n cvasi-majoritatea constituiilor rilor democratice, ea exist n realitate
doar n Statele Unite85. Sunt dou motive care contribuie la acest fapt: n primul rnd

84
William P. Hojnacki, op.cit., p. 137-139.
85
Putem afirma c n Europa separaia puterilor practic nu exist. Faptul c executivul este rezultat n toate
rile europene n urma votului Parlamentului i faptul c, de regul, eful partidului majoritar n Parlament

68
executivul i legislativul sunt votate separate de ctre popor, iar n al doilea rnd putem
vorbi de simul politic al poporului american care face ca n momentul n care eful
executivului aparine unui anumit partid, majoritatea n Congres s aparin celuilalt
partid. Datorit acestor doi factori, executivul i legislativul nu pot aciona unitar n
Statele Unite.
Sistemul federal american este i el diferit ntruct el nu este rezultatul unei
organizri de sus n jos cum sunt de regul sistemele federale din Europa. n Statele Unite
procesul a fost invers, statele componente fiind cooptate n federaie dup ce au fost
constituite. Astfel, fiecare stat i fiecare localitate are propria sa form de organizare care
poate diferi substanial de celelalte.
n Germania, Primul Ministru (Cancelarul) are puteri foarte mari, conferite att de
Constituie ct i de faptul c este eful partidului majoritar din Parlament i din coaliia
de guvernmnt. ns, ceilali minitri ai cabinetului federal au puteri mult mai mici,
ntruct dei au competene relativ mari, posibilitile pe care le au la dispoziie pentru a
controla birocraia din propriile ministere sunt reduse. n acest fel, funcionarii de rang
nalt au posibiliti destul de largi de a se implica n procesul decisional.
ncercarea de a copia, ntr-o anumit msur modelul american prin sporirea
competenelor preedintelui a oferit i birocraiei franceze prin sporirea competenelor
preedintelui a oferit i birocraiei franceze posibiliti mai mari de a se implica n
elaborarea deciziilor. Motivul principal l constituie faptul c atribuiile privind controlul
asupra administraiei publice sunt mprite ntre Prim-ministru i Preedinte.
La extrema opus se afl modelul britanic. Primul ministru englez, fiind i liderul
partidului majoritar din Camera Comunelor are practic cea mai mare putere n interiorul
rii din rndul rilor democratice. Deciziile politice sunt elaborate, n cea mai mare
msur de ctre un mic grup de persoane din jurul acestuia. Astfel, posibilitile pe care
le au birocraii de a gsi sprijin pentru a se implica n elaborarea deciziilor sunt extrem de
reduse.

2. Grupurile de interes
Aa cum am mai menionat, rolul grupurilor de interes n procesul de formulare i
implementare a deciziilor este foarte mare n majoritatea rilor democratice. Statele
Unite, Germania i rile scandinave au o lung tradiie n ceea ce privete colaborarea
ntre guvernmnt (politicieni, funcionari sau ambele categorii) cu grupurile de interes n
elaborarea de politici.
Guy B. Peters86 afirm c sunt dou tipuri de grupuri de interes din punctul de
vedere al relaiei cu autoritile: cele care sunt considerate legitime, adic sunt acceptate
de ctre oficialiti i nelegitime, adic cele care nu constituie parteneri de dialog
recunoscui. Trebuie s menionm c nelegitim nu nseamn neaprat ilegal.
Grupurile legitime sunt cele cu care politicienii sau birocraii conlucreaz pentru
rezolvarea diferitelor probleme care au o legtur cu membrii grupurilor. Ele sunt folosite
pentru a obine informaii i pentru a ajuta la implementarea diferitelor decizii. ntre
aceste grupuri de interes menionm sindicatele, asociaiile profesionale, grupuri
ecologiste, feministe, etc. Uneori guvernul sau instituiile publice selecteaz doar un

devine i prim-ministru face ca cele dou puteri s reprezinte, ntr-o msur mai mare sau mai mic un tot
unitar.
86
Guy B. Peters, op.cit., p. 150.

69
numr limitat de parteneri cu care colaboreaz. n aceast situaie vorbim de un model
corporatist87. Dezavantajul major al acestui tip de relaie este limitarea informaiei att
ca i cantitate ct i ca diversitate. Informaiile primite vor reflecta interesele i opiniile
grupurilor selectate. La fel, deciziile luate vor tinde s le favorizeze mai ales pe ele.
Trebuie, de asemenea s menionm grupurile de tip instituional, cum ar fi armata
sau biserica. Mai ales n rile fr o democraie consolidat armata poate juca un rol
important n formularea deciziilor politice, uneori chiar prelund puterea politic n stat.
n anumite probleme, cum ar fi cea a avorturilor, biserica poate avea la rndul su un
cuvnt greu de spus, mai ales datorit influenei pe care o are n rndul populaiei,
influen prin care poate afecta popularitatea guvernului.
Grupurile de interes au un rol deosebit de important n cadrul relaiilor politico-
administrative, mai ales n rile dezvoltate. Putem identifica trei situaii diferite n care
aceste grupuri se pot implica n relaia ntre politicieni i funcionari. n primul rnd este
modelul, pe care l-am prezentat deja, al triunghiului de fier. Dup cum am mai
menionat, conform acestui model politicienii, funcionarii de rang nalt i liderii
grupurilor de interes colaboreaz n procesul de formulare a deciziilor politice. n al
doilea rnd ei pot fi aliai ai politicienilor n lupta lor mpotriva funcionarilor. Ei le pot
furniza informaii suplimentar, pot oferi suport popular pentru diferite politici sau pentru
aciuni ndreptate mpotriva birocraiei sau pot s se constituie n mijloace de control
asupra administraiei publice. Dar de cele mai multe ori grupurile de interes sunt aliaii
birocrailor n disputa acestora cu politicienii. Ei pot s susin instituiile publice pentru
obinerea de fonduri sau alte resurse sau pentru adoptarea unor anumite decizii.

3. Rolul partidelor politice i a sistemului politic


Rolul partidelor politice n relaiile politico-administrative poate fi cel mai bine
pus n eviden fcnd o comparaie ntre partidele din Statele Unite i cele din Marea
Britanie. n Statele Unite rolul funcionarilor de carier n elaborarea deciziilor politice
este foarte mare, n timp ce n Marea Britanie este foarte redus. Una din explicaii este
organizarea intern diferit a partidelor din aceste ri. n Statele Unite cele dou partide
importante au o organizare foarte lax, cu o disciplin de partid redus. Datorit acestui
fapt nici unul din aceste partide nu este capabil s acioneze ntr-un mod unitar pentru a
duce la ndeplinire o anumit politic. n multe situaii Preedintele sau ali lideri ai
partidelor trebuie s negocieze n problemele politice chiar cu membri propriului partid.
Astfel, funcionarii pot gsi foarte uor ci de a se implica n formularea politicilor. Ei pot
apela la diferitele comisii ale Congresului, la diferitele faciuni din interiorul partidelor
sau la autoritile statale sau locale. Mai mult dect att, potrivit teoriei lui Norton E.
Long88, instituiile publice sunt chiar obligate la aceste negocieri, ntruct, datorit acestei
fragmentri, de multe ori le lipsete puterea pentru a-i ndeplini misiunile ncredinate de
ctre politicieni.
Cazul Marii Britanii este substanial diferit. Primul Ministru, aa cum am mai
menionat, are o poziie extrem de puternic, controlndu-i propriul partid, iar prin
intermediul partidului att Guvernul ct i Parlamentul. Sistemul politic al Marii Britanii

87
Idem, p. 153.
88
Norton E. Long, Power and Administration, n Francis E. Rourke, Bureaucratic Power in National
Politics, Little, Brown&Company, Boston, 1972.

70
este prin urmare unul foarte omogen. n aceast situaie birocraii gsesc greu posibiliti
de a influena decizia politic.
Structura partidelor politice poate fi folosit pentru a obine informaii care altfel
sunt acccesibile doar funcionarilor. De asemenea, partidele pot constitui mijloace prin
care procesul de implementare a politicilor i administraia public n ntregul ei este
inut sub control.
Sistemul politic are, la rndul su un rol foarte important n configurarea relaiilor
politico-administrative. Instabilitatea politic constituie cea mai bun oportunitate pentru
ca birocraia s obin o poziie dominant n stat. Dup cum am mai afirmat, n astfel de
situaii administraiei publice i revine rolul de a asigura stabilitatea rii. Mai mult, n
sistemele politice instabile experiena la guvernare a politicienilor scade n mod
semnificativ.
Un alt factor important este legat de guvernarea rii de ctre un singur partid sau
de ctre coaliii. Coaliiile, n mod evident ofer mult mai multe posibiliti pentru
funcionari de a-i negocia interesele dect n rile n care guvernarea se realizeaz de
ctre un singur partid (evident Statele Unite constituie o excepie).
Gradul de autonomie local afecteaz la rndul su relaiile dintre funcionarii de
carier i politicieni. n sistemele cu o autonomie local puternic se poate ntmpla ca
liderii politici locali s difere de cei de la nivel naional. Formularea i n special
implementarea politicilor este evident afectat n acest caz. Funcionarii pot gsi n acest
element importante obstacole sau dimpotriv sprijin pentru realizarea scopurilor proprii.

Concluzii
Relaiile politico-administrative reprezint un subiect extrem de controversat.
Literatura n legtur cu acest subiect este considerabil i este foarte probabil c se va
nmuli n viitor de vreme ce majoritatea problemelor ridicate de subiect nu i-au gsit un
rspuns clar, lipsit de controverse i ambiguiti.
n esen problema const n asigurarea unei administraii loiale fa de
conductorii politici, pentru a respecta principiul democratic, pstrndu-se n acelai timp
autonomia administraiei publice fa de mediul politic n vederea pstrrii imparialitii
i neutralitii acesteia fa de ceteni.

ntrebri de evaluare
1. Ce st la baza legitimitii functionarilor publici?
2. Comentai procesul decizional n cadrul modelului triunghiul de fier.
3. Prin ce completeaz autorul american Hugh Heclo teoria triunghiului de fier?
4. Care sunt elementele care influeneaz relaiile politico-administrative?

Bibliografie obligatorie
1. Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.
2. Peters, G.B., The Politics of Bureaucracy, New York: Longman Inc., 1995.

Bibliografie opional:
1. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 1994.

71
2. Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative
introduction, New York: St. Martins Press, 1992.
3. Hyneman C.S., Bureaucracy in a Democracy, New York: Harper&Brothers,
1950.
4. Rourke, F.E., Bureaucratic Power in National Politics, Boston: Little, Brown and
Company, 1972.
5. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996.
6. Weber, M., Essays n Sociology, Londra: Oxford University Press, 1973.

72
Modul VI. Parteneriatul Public-Privat n Administraia Public.
Parteneriatul cu Organizaiile Non-Guvernamentale
Scop. nelegerea principalelor aspecte privind organizarea parteneriatului public-privat,
funciile acestui n cadrul administraiei publice, precum i a aspectelor privind utilizarea
organizaiilor non-guvernamentale n furnizarea de bunuri i servicii
Obiective:
- nelegerea diferitelor nelesuri ale termenului de parteneriat public-privat,
funciile acestuia, precum i avantajele i dezavantajele parteneriatului public-
privat.
- nelegerea importanei realizrii de parteneriate cu organizaiile non-
guvernamentale
Schema logic a modulului.
Modulul trateaz succint principalele ascpecte legate de parteneriatele publice-
private. Modulul conine toate informaiile necesare unui student pentru a identifica i a
defini un parteneriat public-privat, precum i pentru a deduce scopul i motivele pentru
instituirea acestuia.

Apariia i raiunea de a exista a


parteneriatelor publice-private

Accepiuni ale conceptului Accepiuni:


parteneriat public-privat - form a reformei manageriale;
- mijloc de conversie a problemelor;
- un mod de regenerare moral;
- o modalitate de mprire a riscurilor;
- un mijloc de restructurare a administraiei
publice;
- un mijloc de mprire a puterii pe orizontal.

Funciile parteneriatului Funcii:


public-privat - partener n procesul de elaborare a politicilor
publice;
- funcia generator de venituri;
- funcia de prestare de servicii.

Avantaje i dezavantajele
parteneriatului public-privat

73
Unitatea 1. Aspecte privind parteneriatul public privat

Prezentarea problemei
Colaborarea dintre sectorul public i cel privat pentru furnizarea de servicii publice a
aprut odat cu apariia administraiei publice. Serviciul de taximetrie din Roma antic
sau obiceiul monarhiei franceze de a concesiona notabilitilor locale anumite servicii
(vmile interne sau minele de sare) sunt doar dou exemple care pot fi aduse n sprijinul
acestei afirmaii. n administraiile publice moderne acest fenomen cunoate o dezvoltare
deosebit. Pornind de la exemplul Statelor Unite, care sunt adevrai pionieri n domeniu,
toate rile dezvoltate promoveaz n acest moment diferite forme ale parteneriatului
public-privat n procesul de administrare a diferitelor comuniti umane. Natura deosebit
a societii americane a fcut ca parteneriatul public privat s constituie o soluie
obligatorie pentru rezolvarea unor nevoi sociale. Astfel, cvasi-majoritatea americanilor
sunt urmaii unor imigrani, care de cele mai multe ori s-au ndreptat spre noul continent
pentru a scpa de regimurile opresive din rile de origine. Datorit acestui fapt exist n
cultura politic american o atitudine ostil fa de autoritatea public i ca urmare i
mpotriva dezvoltrii sectorului public. De asemenea, americanii se opun creterii taxelor.
Pe de alt parte, societatea american cunoate o foarte redus concentrare a populaiei,
majoritatea comunitilor din SUA fiind rspndite pe o mare suprafa. Din acest motiv
costul serviciilor publice este foarte ridicat. Dac n rile europene pe un km. de strad
locuiesc sute de oameni care pltesc pentru serviciile publice n SUA numrul acestora se
ridic doar la cteva zeci. n consecin, autoritile publice americane sunt prinse ntre
ciocan i nicoval: servicii publice foarte scumpe i refuzul cetenilor de a plti
impozite. Rezultatul este o abordare diferit a fuciei administraiei publice n SUA:
aceasta nu trebuie doar s furnizeze servicii, ci i, n foarte multe situaii s intermedieze
prestarea lor de ctre firmele private. Acest fapt a condus i la dezvoltarea unor aptitudini
manageriale i de marketing n rndul funcionarilor publici.
Am mai menionat n cteva rnduri procesul de dezvoltare a administraiei publice,
proces datorat creterii constante a complexitii societii i ca urmare i a nevoilor
sociale. Preocupai de pstrarea cheltuielilor publice la un nivel ct mai sczut,
politicienii, dar i conductorii instituiilor publice au identificat ca o soluie alternativ la
creterea dimensiunilor administraiei publice: colaborarea cu sectorul privat. Astfel o
serie de sarcini administrative sunt transferate spre companiile private. Acest transfer
poate fi complet, adic pentru un anumit serviciu se apeleaza n totalitate la firme private
sau parial. n acest din urm caz exist posibilitatea ca firme din sectorul privat s
acioneze n paralel sau n completarea serviciilor publice, fie n competiie, o alt
posibilitate fiind o mprire sectorial (de exemplu, municipalitatea apeleaz la companii
private pentru a colecta deeurile n anumite cartiere, dar folosete un serviciu public
pentru altele).
Trebuie menionm c nu trebuie s confundm parteneriatul public privat cu
privatizarea unor servicii publice. n acest din urm caz sectorul particular preia n
ntregime gestionarea unei instituii care a aparinut anterior unei autoriti publice. n
afara unor activiti de reglementare (aspecte legate de protecia mediului sau de protecia
sntii populaiei) autoritatea public nu mai intervine. n cazul parteneriatelor se
pornete de la principiul conform cruia administraia public i pstreaz

74
responsabilitatea furnizrii serviciului intervenind pentru a asigura un anumit nivel
calitativ, pentru limitarea preurilor, etc.).

Accepiuni ale Conceptului de Parteneriat Public


1. Parteneriatul public privat ca o form a reformei manageriale. Aceast
abordare conecteaz conceptul de parteneriat de obinerea unei eficiene sporite a
administraiei publice. De cele mai multe ori se nscrie n politicile de privatizare
susinute de guverne neoconservatoare. Adepii acestei abordri subliniaz
impactul pozitiv pe care colaborarea cu mediul privat l are asupra sectorului
public n ansamblul su, dar i asupra funcionarilor publici. Ei vor fi influenai
de regulile constrngtoare ale pieei, vor ctiga abiliti antreprenoriale, vor fi
mai flexibili i mai orientai spre rezultate.
2. Parteneriatul public privat ca mijloc de conversie a problemelor. Tradiional
funcionarul public este cel care trebuie s furnizeze un anumit serviciu, s
rezolve o anumit problem. Colaborarea cu firmele private poate s produc o
transformare a rolului acestor funcionari i un nou mod de rezolvare a sarcinilor
administrative. Rezolvarea sarcinilor administrative nu se va mai realiza n mod
direct, de ctre serviciile publice, ci indirect de ctre firme private. Funcionarul
public prin urmare nu va mai fi un executant, ci un agent de marketing care va
cuta cea mai bun ofert de pe pia, dar n acelai timp va ncerca s creeze
premizele pentru atragerea companiilor private pentru prestarea unor servicii
publice.
3. Parteneriatul public privat ca un mod de regenerare moral. Mai nti avem de
a face aici cu o important dimensiune ideologic. Teoriile contractualiste (aa
numitele contracte sociale) afirm c exist un contract virtual ntre cetean i
autoritatea public n urma cruia ceteanul pltete taxe primind n schimb
servicii. Obiecia cea mai important este c cetenii au un control redus asupra
calitii serviciilor pe care le primesc, iar uneori nu beneficiaz de loc de acestea,
fie pentru c autoritatea public nu este capabil s le ofere fie pentru c nu are
nevoie de ele. Prin urmare introducerea n aceast ecuaie a firmelor private este
n primul rnd de natur s aeze aceste relaii pe baze mai corecte: plteti pentru
serviciul pe care l primeti. n acelai timp se sugereaz c privatizarea unor
servicii, indiferent n ce form are loc ntrete spiritul inovator, efortul pentru o
mai bun utilizare a banului public.
4. Parteneriatul public privat ca o modalitate de mprire a riscurilor. n
accepiunea clasic administraia public reprezint un mediu prin excelen
neconcurenial. Deciziile sunt luate n baza legilor i a regulamentelor, ntr-un
sistem structurat ierarhic. Prin urmare nu exist elemente care s stimuleze
apariia unor abiliti n evaluarea riscului. Astfel de abiliti se dezvolt n
schimb n sectorul privat care poate prelua n acelai timp i o parte important a
riscurilor presupuse de o nou investiie. n acelai timp una din modalitile prin
care companiile particulare sunt atrase n activitatea de prestare a serviciilor
publice este reducerea riscurilor pentru investiii, reducere facilitat de ctre
autoritile publice. Firmele private urmresc n activitatea lor obinerea
profitului. Inainte de a face o investiie, acestea anticipeaz posibilitatea obinerii
de ctiguri punnd-o n balan cu riscurile pe care investiia le presupune. De

75
cele mai multe ori sumele care trebuie investite pentru realizarea unor servicii
publice sunt destul de mari, iar ctigurile nu sunt spectaculoase. Prin urmare,
pentru a convinge aceste firme s se implice n rezolvarea unor probleme
administrative autoritile publice pot s ofere condiii care s conduc la
reducerea riscurilor pe care compania privat le poate ntmpina. Una din
metodele folosite este eliminarea sau limitarea concurenei. Astfel, se
selecioneaz o firm sau un numr limitat de firme ca partenere i li se asigur
exclusivitatea pentru furnizarea unui anumit serviciu. (De exemplu, se acord unei
companii dreptul de a-i amplasa chiocuri de rcoritoare ntr-un parc n schimbul
administrrii respectivului parc; un alt exemplu poate fi asigurarea transportului n
comun, care poate fi, de asemenea, acordat pentru o perioad determinat unei
singure firme care astfel are posibilitatea de a activa fr concuren.) Evident, n
toate aceste situaii selectarea firmelor care vor beneficia de aceste avantaje se va
face prin licitaii, care n rile occidentale sunt, de regul, corecte. Parteneriatul
poate fi realizat prin contracte de asociere, prin oferirea de licene de funcionare
(n cazul firmelor de taximetrie, n cazul serviciilor de televiziune prin cablu, etc.)
sau prin concesionare (gratuit sau n schimbul unei taxe). O alt metod pentru
limitarea riscurilor presupuse de investiiile firmelor private n vederea prestrii
unor servicii publice este ncheierea contractelor pe o perioad mai ndelungat.
n acest fel companiile particulare au o mai mare siguran c i vor recupera
investiiile iniiale. Astfel de abordare este ntlnit mai ales n cazul investiiilor
importante cum ar fi cele de infrastructur. Pentru a oferi i n acest caz un
exemplu, n Statele Unite exist un numr important de autostrzi care au fost
construite de ctre firme private, care le i administreaz; este evident c n astfel
de situaii contractele ntre companiile private i autoritile publice sunt ncheiate
pe perioade mai mari de 20 de ani. De asemenea, autoritile pot prelua, parial
sau total, riscurile pe care investiiile fcute de firmele private le presupun. Este o
practic ntlnit des i n Romnia i anume garantarea creditelor. Aceast
metod este folosit n Occident pentru a atrage investiii considerate vitale. Este,
de fapt, o modalitate de a implica managementul privat n gestionarea unor
fonduri care sunt, n esen, publice i de a atrage firme importante pornindu-se de
la premisa c ele vor continua s activeze n cadrul comunitii dup finalizarea
investiiei . De multe ori, o asemenea colaborare ntre sectorul public i cel privat
este controversat deoarece firmele particulare nu i asum n acest caz aproape
nici un risc. Fenomene de corupie pot s apar foarte uor n astfel de cazuri
(cum din pcate, noi romnii tim foarte bine).
5. Parteneriatul public privat ca un mijloc de restructurare a administraiei
publice. Una din principalele acuzaii la adresa administraiei publice este legat
de aa numita hipertrofiere instituional. Cu alte cuvinte, administraia public
este prea mare, prea dezvoltat, big government. Pentru aceast problem,
transferul unor atribuii ctre sectorul privat este, din acest punct de vedere, una
din soluiile preferabile.
6. Parteneriatul public privat ca un mijloc de mprire a puterii pe orizontal.
Conform noilor abordri, mediului de afaceri i se atribuie un rol din ce n ce mai
important n procesele de elaborare a politicilor publice. Rolul pe care l au
firmele private n asigurarea resurselor necesare pentru buna funcionare a

76
instituiilor publice i ca o consecin, pentru bunstarea comunitii este din ce n
ce mai evident. n aceeai msur imaginea de exploatatori nemiloi atribuit n
trecut proprietarilor firmelor private s-a estompat ntr-o mare msur. S-a dovedit
c starea de srcie nu favorizeaz afacerile, iar ntreprinztorii au prin urmare
interesul dezvoltrii comunitii ca o premiz pentru creterea profitului.

Funcii ale Parteneriatul-Privat


Firmele private ndeplinesc n acest moment cteva funcii n cadrul
administraiilor publice moderne.
1. Funcia Generator de Venituri
Administraia public are nevoie pentru a funciona de venituri, care n
majoritatea lor sunt reprezentate de impozitele i taxele pe care le pltete populaia, dar
i agenii economici. Prin urmare este vital pentru orice autoritate public, ca n cadrul
comunitii pe care o administreaz s existe activiti economice ct mai numeroase i
ct mai bine dezvoltate. Prezena firmelor private nseamn impozite pe care acestea le
pltesc; nseamn n acelai timp locuri de munc, prin urmare ceteni care au venituri,
pltesc la rndul lor impozite i cumpr bunuri i servicii, crend n mod indirect alte
locuri de munc; nseamn, de asemenea, mai puini ceteni fr locuri de munc, adic
mai puini ceteni care apeleaz la sprijinul comunitii, deci mai puine resurse
consumate; de foarte multe ori, n scopuri publicitare, pentru a-i mbunti imaginea,
firmele private ofer i alte avantaje cum ar fi ntreinerea unor zone (parcuri, etc.),
activiti n domeniul social, etc. n acest sens este o practic foarte des ntlnit ca
autoritile s ofere diverse faciliti n scopul atragerii firmelor private, pentru
mbuntirea condiiilor n care acestea trebuie s funcioneze etc.

2. Funcia de Prestare de Servicii


Una din axiomele referitoare la administraia public, formulate de autorul
american John Gaus spune c furnizarea continu i efectiv a serviciilor publice
constituie o condiie necesar pentru funcionarea oricrei societi moderne. n alt
ordine de idei, teoria sociologic privind revoluiile susine c o populaie se revolt n
momentul n care autoritile nu mai sunt capabile s i ndeplineasc sarcinile (s
furnizeze servicii) la nivelul ateptrilor populaiei.
Dup cum am menionat mai sus, anumite evoluii ale societii pot conduce la
imposibilitatea autoritilor publice de a furniza serviciile soliticitate de comunitate. Am
prezentat mai sus cazul american. O evoluie asemntoare se manifest i n Europa mai
ales n cazul micilor comuniti. Pe btrnul continent cauzele sunt ntr-o anumit msur
diferite. n primul rnd este vorba de procesul continuu de democratizare, proces care are
drept consecin sporirea cerinelor din partea cetenilor (locuitorii micilor comuniti
doresc servicii publice la nivelul celor din marile orae). n al doilea rnd procesul natural
de migrare a populaiei care se produce, de regul, dinspre localitile mici spre marile
aglomeraii urbane, are ca rezultat scderea numrului de contribuabili n sate sau n
micile orae i prin urmare scderea general a veniturilor aflate la dispoziia autoritilor
locale. Acestea sunt nevoite s caute soluii alternative. Uneori aceste soluii sunt
promovate de autoritile naionale sau statale (n cazul federaiilor). (n statul american
Missouri, un numr de mici comuniti locale s-au aflat, din motive financiare, n
imposibilitatea de a-i angaja administratori profesioniti; autoritile statului au

77
intervenit i au subvenionat angajarea unui numr de administratori itinerani; acetia
trebuiau s administreze, fiecare un numr de 4-5 astfel de mici comuniti; fiind foarte
mici ca dimensiuni, o zi este suficient pentru rezolvarea problemelor.) O alt soluie a
fost comasarea acestor localiti sau alipirea lor la orae mai mari (Frana i Germania
sunt exemple de ri n care guvernele naionale au ncurajat acest proces sau chiar l-au
impus prin intermediul unor legi). Irlanda este ara european care a promovat cel mai
agresiv soluii alternative pentru localitile de dimensiuni reduse, care ntmpinau
dificulti n rezolvarea problemelor lor administrative; astfel, un mare numr de mici
comuniti nu au deloc angajai sau au un numr foarte redus. Consiliile locale
contracteaz majoritatea serviciilor publice de la instituiile de profil a oraelor mai mari
sau a regiunilor sau de la firmele private. Apelul la instituii publice aparinnd altor
autoriti poate prezenta inconveniente legate n principal de distan. Astfel, de multe
ori, sectorul privat reprezint singura alternativ.

3. Funcia de Partener n Procesul de Elaborare a Politicilor Publice


Oraul Detroit a fost pn n anii 80 capitala industriei de automobile din Statele
Unite. Pentru foarte mult vreme a constituit o destinaie important pentru cei n
cutarea unui loc de munc. Metropola prospera datorit numeroaselor afaceri care se
desfurau sau i aveau sediul aici. Treptat, datorit apariiei unor zone economice care
ofereau condiii mai bune i datorit unei politici greite a autoritilor oraului (n
principal supraimpozitarea), ntreprinderile private au plecat spre alte destinaii. n
prezent Detroit-ul este pe primul loc n SUA n topul criminalitii, confruntndu-se n
acelai timp cu un nivel foarte mare al srciei i cu alte numeroase probleme sociale.
Este un exemplu n care autoritile nu au tiut s coopereze cu managerii companiilor
private pentru a reui s pstreze mcar o parte din vechile afaceri n ora. Un exemplu la
polul opus l-am ntlnit n cazul oraului Schenecktady din estul Statelor Unite unde se
afl sediul central al marii companii General Electric. Firma care furniza energie electric
pentru General Electric avnd o poziie monopolist, a ncercat s profite de acest fapt
pentru a-i vinde marfa la un pre mult peste preul pieei. Managerul GE a apelat la City
Managerul oraului Schenecktady ntrebndu-l dac nu poate face ceva n aceast
situaie. Rspunsul acestuia este ilustrativ pentru acel gen de abordare n care autoritile
ncearc s colaboreze cu sectorul privat: a face orice s v ajut, doar avei zece mii de
muncitori n oraul nostru. Folosind o prevedere legal care permitea autoritilor locale
s achiziioneze bunuri i servicii la un pre care s nu difere foarte mult de cel al pieei,
el a obligat firma furnizoare s vnd ctre GE energie electric la un pre rezonabil.
Modul de aciune al City Manager-ului acestui ora a devenit destul de des ntlnit
n toate rile dezvoltate. Deciziile politice i administrative pe care autoritile publice le
adopt pot s aib efecte asupra activitilor economice i prin urmare i asupra firmelor
private. Acestea la rndul lor pot fi obligate s acioneze n aa fel nct s-i protejeze
interesele. De multe ori protejarea intereselor poate fi echivalent cu restrngerea
afacerilor sau chiar cu abandonarea lor total. Astfel de aciuni pot cauza mari pierderi
pentru comunitate. Din motivele prezentate mai sus oamenii de afaceri au un rol din ce n
ce mai mare n procesele de elaborare a politicilor publice n toate rile dezvoltate.

78
Firmele Private ca Partener Social
Administraia american n secolul al XIX lea a fost caracterizat de ceea ce a
fost denumit spoils system. Acest sistem era caracterizat prin schimbarea funcionarilor
publici odat cu fiecare schimbare politic. Criteriul dominant de selecie era loialitatea
politic. Prin urmare, profesionalismul, dreptul la carier i stabilitatea erau caracteristici
prea puin ntlnite n cadrul sistemului administrativ american. Corupia i amatorismul
care au rezultat, au sfrit prin a fi considerate inacceptabile de ctre comunitile de
afaceri din oraele americane. n New York, n anul 1906, un grup de oameni de afaceri
au decis s mobilizeze resursele financiare necesare pentru eradicarea corupiei i
profesionalizarea administraiei oraului. Ei au reuit s promoveze un numr de
politicieni oneti i ataai ideii de reform n consiliul marii metropole americane.
Acetia impus instituirea funciei de City Manager, adic un conductor profesionist al
corpului de funcionari publici. Acest personaj a reformat treptat administraia oraului
New York. Modelul a fost preluat treptat de ctre toate autoritile publice din SUA.
Tot un grup de oameni de afaceri, cunoscui sub numele de cei ase anonimi au
finanat activitile incoruptibililor condui de celebrul Elliot Ness, mpotriva efului
mafiot din oraul Chicago, Al Capone.
Un alt exemplu ilustrativ l reprezint relansarea celebrei zone comerciale i
turistice Time Square din New York. Situat n imediata apropiere a cunoscutului
Broadway zona era caracterizat de un grad ridicat de infracionalitate i insalubritate,
ajungnd s fie ocolit att de turiti, ct i de localnici. Aciunea concertat a
Municipalitii i a comunitii de afaceri, care a finanat poliia i firme private de
securitate, a investit n salubrizarea zonei au condus la remedierea acestei situaii, zona
fiind n acest moment una din principalele atracii turistice a New York-ului.
Foarte multe din marile companii private desfoar activiti cu caracter social.
Contrar unor opinii care se mai fac auzite la noi n ar, nici un om de afaceri nu este
interesat n pstrarea unor zone n stare de srcie, pentru c n astfel de zone potenialul
de consum este sczut. Infracionalitatea este de asemenea un fenomen care cauzeaz
pierderi pentru activitile economice. Prin urmare comunitile de afaceri sunt dispuse s
investeasc bani pentru a corecta astfel de situaii. Atunci cnd aciunile lor sunt
conjugate cu cele ale autoritilor efectele pot fi importante i benefice.

Avantaje i Dezavantaje Operaionale ale Parteneriatului Public Privat n


Furnizarea de Servicii Publice
Principalele avantaje i dezavantaje operaionale ale parteneriatului public-privat
n furnizarea serviciilor publice sunt:
a. Un prim avantaj este dispariia monopolului pentru anumite servicii oferite
populatiei. n acest fel cetenii vor putea sa aleag ntre mai muli furnizori de
servicii, populaia beneficiind n acest fel de produse mai bune i mai ieftine.
b. Tot din punctul de vedere al ceteanului, n situaia n care serviciile publice sunt
asigurate de sectorul privat, instituiile publice pot s-i asume un rol de control,
de protejare a ceteanului, rol mai greu de imaginat n cazul n care acestea ar fi
n dubla poziie de juctor si arbitru.
c. n alta ordine de idei, putem vorbi de dispariia monopolului i din punctul de
vedere al pieei muncii. Pe de o parte funcionarul public nceteaz s mai fie
persoana de nenlocuit, singurul posesor al abilitilor pe care o anumit activitate

79
le solicit, deoarece va exista personal calificat i n sectorul privat. Cu alte
cuvinte, conductorii instituiilor publice vor avea posibilitatea de a selecta
personal calificat din sectorul privat. Dispariia monopolului pe piaa muncii este
i n avantajul funcionarilor publici. n situaia n care un serviciu este oferit doar
de instituia public, acesta nu are alte alternative n ceea ce priveste locul de
munc. Apariia unor companii private cu acelai obiect de activitate i ofer i
funcionarului posibilitatea de a alege n cazul n care nu este mulumit de locul de
munc. n acelai timp, exista termen de comparaie n ceea ce privete
salarizarea.
d. Un alt avantaj cert de care beneficiaz instituiile publice n urma unor astfel de
parteneriate este legat de cheltuielile cu calificarea personalului. Costurile n acest
domeniu sunt destul de importante i de aceea prin realizarea de parteneriate cu
sectorul pivat costurile de calificare a personalului se reduc. n alt ordine de
idei, multe activiti administrative nu au un caracter permanent. De exemplu, cei
care planteaz flori i au grija de spaiile verzi sunt lipsii de obiectul activitii pe
perioada iernii. n aceast situaie organizaia public trebuie fie s plteasc
personal care nu este folosit la capacitate maxim, fie s foloseasc personal
sezonier care are o calitate i o calificare mai sczut. Prin soluia parteneriatului
problema este transferat companiilor private.
e. Orice serviciu public pentru a funciona are nevoie de o minim dotare: un sediu
care trebuie ntreinut, utilaje, mai nou programe de calculator; n condiiile n
care acestea nu sunt, de obicei folosite la capacitate maxim, rezult cheltuieli
nejustificate, sume de bani blocate, etc. Prin parteneriatul public privat costurile
de funcionare pot fi transferate sectorului privat.
f. Operativitatea i costurile mici cu care pot fi abordate sarcini administrative noi
este un alt motiv pentru care apelul la firmele private este avantajos. Crearea unui
nou serviciu public necesit timp i resurse financiare i materiale. n schimb un
contract cu o societate particular poate fi realizat ntr-un timp mult mai scurt i
fr costuri materiale.
g. Orice investiie presupune anumite riscuri. Acest lucru este valabil i n cazul
serviciilor publice. Prin urmare transferul riscurilor care apar la nfiinarea unui
nou serviciu public ctre firme private reprezint un cert avantaj, mai ales c
acestea din urm dezvolt n timp, datorit nevoii de adaptare la cerinele pieii,
abiliti de evaluare a riscurilor presupuse de iniierea unor noi afaceri.
h. Oferind firmelor private posibilitatea de a dezvolta noi afaceri stimuleaz
creterea economic general.
Utilizarea companiilor private pentru realizarea unor sarcini administrative are i
cteva dezavantaje. Trebuie s menionm c delegarea unor sarcini administrative ctre
sectorul privat nu scutete autoritile publice de responsabilitatea pe care o au pentru
ducerea lor la ndeplinire. Datorit acestui fapt remarcm o serie de probleme care apar n
derularea parteneriatelor ntre sectorul public i cel privat.
a. n primul rnd, controlul nemijlocit al autoritilor publice asupra modului n care
sunt prestate diferitele servicii este mai dificil n aceste situaii.
b. n al doilea rnd, n activitile publice pe care le presteaz, companiile particulare
pot sa angajeze relaii direct cu cetenii, dar de multe ori relatiile sunt cu

80
instituia public. n aceasta situaie are loc un transfer de resurse de la sectorul
public spre cel privat, transfer care poate genera acte de corupie.
c. Adversarii parteneriatului public privat sau cei care sunt de prere c acesta ar
trebui aplicat cu foarte mult parcimonie amintesc cazurile, numeroase de altfel,
n care autoritile publice sau cetenii au avut de suferit de pe urma unei soluii
de acest tip; se amintesc situaii, n Statele Unite, n care n urma transferrii
serviciului de colectare a deeurilor ctre sectorul privat, s-a constatat c firmele
care au obinut respectivul serviciu erau controlate de ctre grupuri mafiote;
acestea au declanat o serie de presiuni asupra cetenilor pentru a alege o firm n
detrimentul celeilalte; n Australia sunt menionate municipaliti care au pierdut
terenuri sau bani n urma unor investiii neprofitabile realizate n parteneriat cu
companii particulare;
d. Cel mai mare dezavantaj este ns posibilitatea apariiei discriminrii cetenilor.
Firmele particulare urmresc n activitatea lor profitul. Prin urmare vor evita s
presteze activiti nerentabile. Astfel, cetenii care locuiesc n zone neatractive
vor rmne fr anumite servicii. Exemple pot fi foarte multe: n urma privatizrii
firmelor de transport intrajudeean, acestea au refuzat s efectueze transportul n
localitile ndeprtate i slab populate unde cursele nu sunt profitabile. Rezultatul
este ca aceste localiti nu beneficiaz de transport comun. Astfel, principiul
tratamentului egal pe care instituiile publice trebuie sa-l acorde cetenilor nu
este respectat. Aceast problem are cteva soluii care trebuie aplicate n funcie
de situaie. O prima soluie este ca pentru aceste zone sa fie pstrat serviciul
public. O alt soluie este subvenionarea activitii firmelor private pentru ca
serviciile prestate s devin rentabile. Probabil cea mai avantajoasa rezolvare a
acestor situaii este utilizarea celui de-al treilea sector, cu alte cuvinte a
organizaiilor neguvernamentale.

Stimularea crerii de locuri de munc n sectorul privat


Dup cum am mai menionat, instituiile publice au nevoie pentru a funciona de
resurse. Aceste resurse se obin din taxe colectate de la ceteni, direct sau indirect. Prin
urmare, exist un interes din partea autoritilor de a stimula activitatea economic pentru
ca baza de impozitare s creasc. n alt ordine de idei, existena unei activiti
economice prospere pe teritoriul administrat va avea i alte efecte benefice: scderea
numrului de omeri, prin urmare scderea cheltuielilor sociale din bugetul public, un
climat general mai sntos, cu o criminalitate mai sczut, cu o educaie mai bun pentru
copii, etc.
O modalitate prin care se poate realiza acest lucru este derularea de programe
speciale de creere de locuri de munca (statul sau autoritatea local ofer, de exemplu,
subvenii pe o perioada de timp pentru cei care angajeaz diferite categorii sociale n
funcie de necesitile de moment: omeri (combaterea omajului este n permanen o
problem pentru toate autoritile din lume); tineri (scderea activitilor economice
afecteaz cu precdere tinerii; lipsa de perspective poate s-i ndemne s prseasc
comunitatea n care s-au nscut o problem foarte acut i la noi n ar cu consecine
nefaste pentru viitor); zonele monoindustriale se pot confrunta, pe lng alte probleme cu
lipsa locurilor de munc pentru femei sau pentru brbai, fenomen care trebuie combtut
pentru c va produce probleme sociale (scderea natalitii, creterea alcoolismului, etc);

81
spre exemplificare, n Romnia s-a dezvoltat n ultimii ani industria confeciilor n sistem
loan; s-au creat n acest fel locuri de munc pentru populaia feminin, nu ns i pentru
cea masculin; pentru o via social stabil i sntoas crearea unor locuri de munc
ntr-un raport relativ egal pentru brbai i femei este necesar. Prin subvenionarea
costurilor legate de fora de munc a ntreprinderilor particulare, acestea vor putea s se
dezvolte mai uor. O alt cale de a stimula activitatea economic este condiionarea
achiziionrii de bunuri i servicii din sectorul privat de realizarea lor n unitatea
administrativ-teritorial respectiv (sau avantajarea firmelor locale n cadrul licitaiilor, n
mod transparent prin acordarea de puncte suplimentare).
Autoritile locale mai pot oferi avantaje cu scopul de atrage activiti economice
n localitile pe care le administreaz (concesionri de terenuri, scutiri de taxe, faciliti
n ceea ce priveste infrastructura). n acest sens, trebuie menionate aa numitele
incubatoare de afaceri (aceste incubatoare sunt spaii special amenajate care ofer toate
facilitile necesare pentru funcionarea unor ntreprinderi private; de multe ori
autoritile nu percep chirii pentru folosirea acestor spaii, ctigul lor fiind reprezentat de
crearea de locuri de munc, creterea veniturilor la bugetul local, scderea cheltuielilor
sociale i de activitatea economic n sine, activitate care poate produce la rndul ei alte
locuri de munc).
Un concept interesant, oarecum diferit de incubatoarele de afaceri este cel de
incubare a afacerilor. Firmele care sunt atrase prin diferite avantaje rmn att timp ct
aceste avantaje le ofer o motivaie suficient. Dac autoritile publice nu mai pot, din
diferite motive s le ofere sau apar alte avantaje mai consistente n alte zone (situaie cu
care am putea s ne confruntm cu aceast industrie n loan n momentul n care guvernul
va crete salariul minim pe economie), ele vor prsi localitatea urmrind obinerea
profitului.
Pentru a evita astfel de situaii a fost elaborat conceptul de incubare a afacerilor.
Acesta pornete de la premisa c n orice comunitate uman exist un potenial
antreprenorial latent, neexploatat. Altfel spus exist un numr de indivizi care ar putea s
desfoare activiti economice, dar nu o fac datorit unor cauze cum ar fi: lipsa
capitalului, lipsa unor cunotine minime, lipsa curajului, etc. Autoritile (eventual n
colaborare cu diveri parteneri) vor organiza un proces de selecie, urmat de cursuri de
pregtire prin care se ofer cunotinele necesare; ulterior se poate acorda i un credit
pentru demararea unei mici afaceri. Afacerile care se dovedesc viabile vor fi susinute n
continuare. Se creeaz astfel un numr de mici ntreprinztori care sunt mult mai legai de
comunitate dect cei atrai din exterior i o activitate economic relativ stabil.

Utilizarea organizaiilor neguvernamentale n administraia public


n activitatea de furnizare a serviciilor publice exist domenii care sunt prea
costisitoare pentru institutiile publice i prea puin profitabile pentru firmele private.
Aceaste domenii sunt deservite, n rile dezvoltate de ctre sectorul neguvernamental.
Spre deosebire de sectorul privat, acesta nu urmareste s obin profit din activitile pe
care le presteaz. Mai mult dect att, multe din organizaiile din sectorul non-profit
folosesc n activitatea lor voluntariatul, fapt de natur s le reduc semnificativ costurile
activitatilor. Prin urmare pot s-i asume prestarea unor servicii care nu sunt rentabile
pentru companiile particulare. n rile dezvoltate, fundaiile preiau activiti din
domeniul asistenei sociale (inclusiv construcia de locuine sociale), asistenei medicale,

82
etc. Autoritile sprijin aceste activiti n mod direct, prin subvenii sau n mod indirect
prin diverse avantaje i faciliti oferite acestor organizaii. Un mod de a susine sectorul
neguvernamental este dirijarea prin stimulente a unor resurse din sectorul privat. n acest
sens, exist legi care prevd scutiri de impozite pentru donaiile ctre fundaiile care
aparin sectorului teriar. Autoritatile locale pot sa ofere i alte avantaje (scutiri de taxe
locale, concesionri de terenuri sau cldiri, etc.).

ntrebri de evaluare
1. Care sunt principalele fincii ale parteneriatului public-privat?
2. Menionati principalele avantaje ale parteneriatului public-privat.
3. Care sunt beneficiile parteneriatului dintre autoritile publice i sectorul non-profit?

Bibliografie obligatorie:
1. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London:
SAGE Publications, 2004.
2. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996

Bibliografie opional:
1. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 1994.
2. Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative
introduction, New York: St. Martins Press, 1992.

83
Modul VII. Comunicarea n Instituiile Publice
Scop. nelegerea modului n care se realizeaz procesul de comunicare, locului n care
trebuie plasat centrul de decizie penru eficientizarea procesului de luare a deciziilor,
barierele care pot exista n calea comunicrii, precum i a strategiilor de comunicare cu
publicul.
Obiective:
- Studenii vor putea s exemplifice i s descrie barierele ce pot aprea n cale
comunicrii,
- Studenii vor putea s prezinte carateristicile specifice ale procesului de
comunicare n cadrul instituiilor publice.
Schema logic a modulului.
Modulul prezint succint pricipapele aspecte legate de comunicarea n instituiile
publice, precum i barierele aferente procesului de comunicare.

Comunicarea i etapele acesteia Etape: iniiere, transmitere,


recepie.

Barierele de comunicare Bariere => diferenele de statut; diferene


privind sistemul de referin; limbajul
pretenios; bariere tehnologice; distanele
geografice: limitarea intenionat a accesului
Strategii comunicaionale la informaie, bariere legate de protejarea
sursei.

Unitatea 1. Comunicare n Instituiile Publice

Activitatea instituiilor publice se bazeaz n mare msura pe informaii.


Conductorii instituiilor au nevoie de informaii pentru a lua decizii. Deciziile o dat
luate trebuie s ajung la cei care le pun n aplicare i aceasta se ntmpl tot prin
intermediul comunicrii.
Comunicarea are trei etape:
a. iniierea informaiei; aceasta poate fi reglementat (prevzut n legile i
regulamentele care guverneaz funcionarea instituiei; de exemplu, este prevzut n
regulamentul de funcionare al prefecturii ca n fiecare saptamn prefectul s
ntocmeasc un raport ctre guvern) sau ntmpltoare, care este generat de
evenimente neateptate (muncitorii de la o ntreprindere intr n grev sau blocheaz
drumul; prefectul este obligat sa informeze guvernul;
b. transmiterea informaiei; la rndul ei aceasta se poate transmite pe ci formale
(prevazute de legi sau regulamente: n regulamentul de funcionare este prevazut ca
un anumit raport trebuie s fie avizat de eful unui anumit serviciu, dup care este
trimis la registratura, iar de aici la destinatar) sau informale (la o cafea, pe coridor);
statistic s-a dovedit ca n majoritatea organizatiilor publice sau private volumul
comunicrilor informale este mai mare dect cel al comunicrilor formale;

84
c. recepia comunicrii; lucrrile de specialitate insist asupra faptului ca recepia
comunicrii (sau incheierea comunicrii) este considerat realizat atunci cnd
informaia ajunge la cunotina destinatarului, nu n csuta potal sau pe birou.

Plasarea centrului de decizie


Legat de procesul de comunicare, un aspect foarte important este plasarea
centrului de decizie. Aceast problem apare datorit necesitii eficientizrii procesului
de luare a deciziilor precum i procesului de implementare a deciziilor. Din acest punct
de vedere timpul care este necesar pentru ca informaia s circule de la nivelele ierarhic
inferioare la centrul de decizie i ulterior de la centrul de decizie la nivelul de execuie
este foarte important. La fel de important ns, este ca persoana sau nivelul ierarhic cruia
i este atribuit puterea de a lua decizia ntr-o anumit problem s aib competena i
capacitatea tehnic (mijloacele necesare) pentru a o rezolva.
Vom prezenta n continuare cele dou situaii extreme n ceea ce privete plasarea
centrului de decizie, analiznd avantajele i dezavantajele fiecreia n parte pentru a
nelege elementele care trebuie luate n considerare pentru a hotr unde stabilim centrul
de decizie.
1. S pornim pentru nceput de la presupunerea c plasm centrul de decizie n
vrful ierarhiei, altfel spus la conductor. n aceast situaie avem urmatoarele
avantaje: conducatorul instituiei are o viziune de ansamblu asupra activitii
acesteia, avnd acces la informaii la care funcionarii de rang inferior nu
ajung; el are o calificare superioar, ceea ce ii permite s analizeze
informaiile pe care le primete la un nivel superior fa de subordonai; el
poate dispune de toate resursele instituiei putnd face fa i la situaii
speciale. Plasarea centrului de decizie n vrful ierarhiei are i dezavantaje:
timpul necesar informaiei pentru a parcurge toate nivelele ierarhice; lipsa
legturii cu realitatea: nefiind la fata locului el i va face o impresie despre
ceea ce se ntampl la locul faptei prin intermediari; prin urmare imaginea sa
poate s difere de realitate.
2. Decizia este ncredinat funcionarilor de la nivelul ierarhic cel mai mic. n
aceasta situaie avantajele sunt urmtoarele: economie de timp; informaia nu
mai este distorsionat; implicarea personal. Dezavantajele sunt urmatoarele:
lipsa calificrii (n acest caz funcionarul va trebui calificat, ceea ce presupune
costuri suplimentare); lipsa informaiilor colaterale; lipsa de resurse.
n funcie de aceste elemente printr-o analiza temeinic va fi plasat centrul de
decizie n asa fel nct avantajele prezentate s fie maximizate, iar dezavantajele s fie
reduse ct mai mult.

Bariere n calea comunicrii


Procesul de comunicare este afectat de o serie de factori, rezultatul fiind o
comunicare insuficient sau distorsionat sau chiar nerealizarea acesteia. n cele ce
urmeaz vom trece n revist pe scurt aceste bariere:
1. Diferenele de statut; statutul diferit a doi interlocutori poate influena negativ
comunicarea: subordonatul va fi jenat sau i va fi team c va primi sarcini pe
care s le realizeze (sau n cazul unor informaii cu caracter negativ se va teme

85
de pedeaps); n acelai timp cei care se afl pe o poziie superioar pot avea
tendina de a-i trata cu superficialitate pe subordonai;
2. Limbajul pretentios; ntotdeauna cnd comunicm cu cineva trebuie s ne
adaptm limbajul pentru a fi inteligibil pentru receptor;
3. Diferene privind sistemul de referin; Cltoriile lui Guliver reprezint un
bun exemplu legat de modul n care se poate modifica percepia pe care o
avem n legtur cu realitatea care ne nconjoar n funcie de sistemul de
referin; la fel, n timpul regimului comunist conductorii ncercau s ne
conving de faptul c avem o economie performant fcnd comparaia cu
Romnia anilor 38 sau 50; este evident c dac ne-am fi msurat cu
economiile rilor occidentale din momentul n care se fcea comparaia
imaginea era diferit; prin urmare este important s ne asigurm ca atunci
cnd comunicm s ne asigurm c cel cruia i este destinat informaia are
aceleai criterii de apreciere.
4. Bariere tehnologice; paradoxal, tehnologia poate s constituie o barier n
calea comunicrii; se ntmpl foarte des ca instituia central s foloseasc
tehnologii mai avansate dect ageniile din teritoriu, urmarea fiind o
comunicare defectuas (de exemplu, versiuni diferite de programe de
calculator); o alta problem ridicat de folosirea tehnologiei moderne este
legat de nivelul de calificare necesar pentru a opera cu tehnica nou;
5. Distantele geografice; aceast barier a sczut ca importan datorit
mijloacelor moderne de comunicare; totui aceste distane pot favoriza
distorsionri intenionate ale procesului de comunicare, mai ales la
comunicarea de jos n sus, datorit dificultilor de control pe care superiorii
aflai la mare distan le au asupra informaiilor primite din teritoriu;
6. Limitarea intenionat a accesului la informaie (secretul de serviciu, de stat,
etc.); instituiile publice din ntreaga lume lucreaz cu informaii pe care
consider c nu trebuie s le fac publice (un spital nu poate s ofere
informaii privind situaia medical a pacienilor si); ns excesul de zel n
aceast privin poate s produc pierderi materiale instituiei sau clienilor
acesteia (probabil fiecare dintre noi a avut situaii n care a trebuit s
ntreprind demersuri complicate pentru a obine anumite informaii care erau
considerate secrete de serviciu) sau pot avea consecine mult mai grave; un
caz ilustrativ privind efectele pe care secretomania le poate avea l
reprezint intervenia forelor speciale ruse pentru a elibera ostaticii de la acel
teatru moscovit: unitile de asisten medical nu au avut antidotul potrivit
pentru substana care a fost folosit pentru c trupele speciale au evitat s-i
informeze n legtur cu gazul care urma s fie utilizat; urmarea a fost moartea
unui numr foarte mare de oameni nevinovai;
7. Bariere legate de protejarea sursei; aceast barier apare n cazul n care
situaii negative; de foarte multe ori cel care comunic superiorilor astfel de
situaii va fi el pedepsit (fluieratul n biseric); din acest motiv astfel de
comunicri sunt descurajate; n occident se fac eforturi pentru a stimula astfel
de comunicari (cutii potale pentru sesizri, vizite inopinate, mai nou
internetul).

86
Comunicarea instituiilor administrative cu publicul
Aa cum am menionat n capitolul referitor la putere, pentru orice persoan
oficial, fie c este vorba despre politicieni sau despre funcionari publici este foarte
important s obin colaborarea cetenilor. De asemenea, att literatura de specialitate
ct i practica rilor dezvoltate consider ca o datorie a organizaiilor administrative de
a-i informa n mod corespunztor clienii. Din aceste motive instituiile publice investesc
resurse importante, materiale, umane i de timp pentru a realiza un proces comunicaional
ct mai bun cu cei pe care trebuie s-i deserveasc.

Strategii comunicaionale
1. Utilizarea unor strategii de segmentare pentru a ne adresa unei anumite
categorii de audien. Clienii unei instituii publice difer prin interesele specifice pe
care le au, prin educaie, vrst i alte caracteristici. Mesajele, modul n care sunt acestea
concepute, precum i canalele folosite trebuie adaptate fiecrui segment de populaie. De
exemplu, introducerea unei taxe nu va fi prezentat la fel cu introducerea unei linii
speciale de transport pentru elevi. La fel pentru a comunica mesaje pensionarilor nu vom
folosi posturile de radio care transmit muzica generaiilor tinere.
2. Restrngerea problematicii. Numeroase cercetri au demonstrat c n cazul
campaniilor care ncearc s promoveze teme prea generale de genul: s economisim
energia sau s pstrm un mediu curat succesul este limitat sau inexistent. Mai eficient
este s se construiasc mesaje care ating acele aspecte ale problemei care i afecteaz
direct pe unii oameni, folosindu-se n acelai timp strategii de segmentare. De exemplu,
ntr-o zon de agrement ar putea fi utilizate mesaje de genul: Poluarea mediului ridic
riscul de mbolnviri.
3. Aplicarea unor concepte din marketing. Mesajele transmise de ctre diferitele
autoriti publice au grade diferite de atractivitate pentru public. ncercarea de a
promova o politic de colectare selectiv a deeurilor trebuie s fie scoase n eviden
avantajele care decurg din acest proces, avantaje care vor trebui s compenseze costurile
materiale i de alt natur care vor trebui suportate de ctre ceteni
ntrebri de evaluare:
1. Care sunt avantajele i dezavantajel plasrii centrului de decizie n vrful ierarhiei
organizaiei? Dar la baza organizaiei?
2. Precizai i analizai trei bariere n calea comunicrii n instituie public.
3. Prezentai trei strategii de comunicare cu cetenii.

Bibliografie obligatorie:
1. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996.
2. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London:
SAGE Publications, 2004.

Bibliografie opional:
1. Jacques Chevalier, Science Administrative, Presses Universitaire de France, Paris,
1994.
2. Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative
introduction, New York: St. Martins Press, 1992.

87
Bibliografie
1. Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in
Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.
2. Bell, C., Xenophon, n Strauss, L. and Cropsey J., History of Political Philosophy,
Chicago: Chicago University Press, 1987.
3. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2000.
4. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 1994.
5. Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 2002.
6. Ford F.L., Robe and Sword: the Regrouping of the French Aristocracy afer Louis
XIV, New York: Prentice Hall, 1965.
7. Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative
introduction, New York: St. Martins Press, 1992.
8. Hyneman C.S., Bureaucracy in a Democracy, New York: Harper&Brothers,
1950.
9. Kamenka, E., Bureaucracy, Londra: Edward Arnold Publishers, 1979.
10. Linden R.M., Seamless Government. A Practical Guide to Re-engineering in the
Public Sector, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994.
11. Osborne D. and Gaebler T., Reinventing Government. How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin Books, 1993.
12. Peters, G.B. and Pierre J. (eds.), Handbook of Public Administration, London:
SAGE Publications, 2004.
13. Peters, G.B., Comparing Public Administration. Problems of Theory and
Methods, Indiana: Indiana University Press, 1995.
14. Peters, G.B., The Politics of Bureaucracy, New York: Longman Inc., 1995.
15. Poede, G., Dominaie i putere n gndirea lui Max Weber, Iai: Ed.
TipoMoldova, 2002.
16. Rourke, F.E., Bureaucratic Power in National Politics, Boston: Little, Brown and
Company, 1972.
17. Safritz, J.M. and Russel, E.W., Introducing Public Administration, Pittsburg:
Adisson-Wesley Publishing, 1997.
18. Schwartzemberg, R., Statul spectacol, Bucureti: Ed. Scripta, 1995.
19. Starling, G., Managing the Public Sector, San Diego: Harcourt Brace College
Publishers, 1998.
20. Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton
Miflin Co., 1996.
21. Waldo, D., Public Administration, Boston: Oxford University Press, 1975.
22. Weber, M., Essays in Sociology, Londra: Oxford University Press, 1946.
23. Weber, M., Essays in Sociology, Londra: Oxford University Press, 1958.
24. Weber, M., Essays n Sociology, Londra: Oxford University Press, 1973.
25. Weber, M., On charisma and institution building, Chicago: The University of
Chicago Press, 1968.
26. Weber, M., Politica, o vocaie i o profesie, Bucureti: Editura All Beck, 1992.
.

88
Anexa 1
Glosar
Atenie: Glosarul cuprinde doar conceptele cheie care au fost introduse n cadrul acestui
curs, iar n unele cazuri, definiiile oferite sunt simplificate fa de informaiile oferite n
suportul de curs. De aceea, este recomandabil ca pentru examen s nu se nvee doar
aceti termeni i doar aceste definiii, ci s se completeze cu informaii din suportul de
curs.

Autoritate = puterea acceptat.


Bariere de comunicare = totalitatea factorilor care induc o comunicare distorsionat i
ineficient.

Birocraia = organizaie structurat ierarhic, nzestrat cu legi i regulamente, cuprinznd


totalitatea celor care activeaz n administraia public a unui stat (Weber).

Comunicare = procesul de trimitere, receptare i interpretare a mesajelor, prin


intermediul cruia relaionm unii cu alii i cu lumea nconjurtoare.

Confederaie = uniune de state independente sau de uniti teritoriale autonome,


nfiinat pe baza unui acord internaional, prin care se determin condiiile de asociere a
statelor i de funcionare a acestora.

Deconcentrarea = procesul prin care agenii sau servicii ale statului sunt plasate la nivel
local rmnnd sub controlul nemijlocit al nivelului central.

Descentralizarea = procesul prin care unor autoriti locale sau regionale le sunt atribuite
anumite competene definite prin lege care le confer autonomie fa de autoritatea
central.

Dinamic instituional = totalitatea transformrilor de structur pe care le suport o


instituie sau organizaie.

Discriminare pozitiv = favorizarea activ a unei categorii de oameni n detrimentul


altora pentru c sunt actualmente dezavantajai.

Federaie = este un stat format dintr-un numr de state care au transferat o mare parte din
suveranitatea lor unei noi entiti, supraordonat acestora, numit guvern central
("federal").

Grupuri de interes = organizaii constituite care, n vederea intereselor pe care le


gestioneaz, vor (cateodat prin toate mijloacele) s influeneze puterile publice.

Hipertrofierea instituional = conceptul desemneaz tendina administraiei publice de


a crete ca structur, de exemplu ca numr de instituii.

89
Merit System = selecionarea funcionarilor publici n administraia public pe criterii
bazate exclusiv pe competen.

Policy = strategii adoptate de ctre o anumit autoritate public pentru a gestiona o


anumit problem public.

Politics = politic = procesul sau arta prin care anumite grupuri de oameni ating scopuri
colective.

Politizare = substituirea criteriilor bazate pe merit cu cele ntemeiate pe considerente


politice n procesul de selecie, retenie, promovare, recompensare i penalizare a
funcionarilor publici.

Principiul subsidiaritii = plasarea centrului de decizie la primul nivel administrativ


competent (nivelul cel mai apropiat de cetean).

Putere = capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obine efecte
intenionate asupra altor persoane.

Recrutare = procesul prin care candidaii la un post n administraia public sunt


mobilizai pentru a fi inclui n procesul de selecie.

Selecie = procesul prin care din candidaii prezentai la concurs sunt alei cei care
urmeaz s fie angajai.

Sistem politic = reprezint un subsistem al sistemului social cuprinde relaiile politice,


instituiile politice i concepiile politice; sistemul care asigur organizarea i conducerea
de ansamblu a societii.

Stat = acea form de asociere uman care ii arog cu succes monopolul constrngerii
fizice legitime n graniele unui anumit teritoriu.

Suveranitate = fundamentul de pe care se exercit autoritatea statului.

90
Anexa 2
Biografia titularului de curs
Liviu RADU

Dl. Liviu Radu este lect. univ. drd. n cadrul Facultii de tiine Politice, Administrative
i ale Comunicrii, lucrnd n cadrul facultii din 1998. Domeniile sale de interes sunt
sistemele administrative comparate, etica n administraia public i introducere n
tiinele politice. ntre ianuarie 2005 ianuarie 2009 a ocupat funcia de secretar de stat
pentru reforma n administraia public n cadrul Ministerului de Interne i Reformei
Administrative. De asemenea, ntre 2000 i 2003 a fost directorul Centrului Regional de
Formare Continu pentru Administraia Public Local, Cluj. A participat la 3 stagii de
perfecionare i de cercetare n SUA i Frana. A scris 10 articole de specialitate i dou
suporturi de curs. A participat la scrierea strategiei de reform a administraiei publice i
a promovat mai multe proiecte de legi pentru reformarea acestui domeniu.

91

Оценить