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DA SADE*
Resumo
O processo de construo do Sistema nico de Sade no Brasil tem contemplado a implementao de um
conjunto de estratgias de mudana do financiamento, gesto e organizao da produo de servios. Nesse
contexto ganha importncia o debate sobre a municipalizao da gesto do sistema e as alternativas da
redefinio do(s) modelo(s) assistencial(ais) do SUS. Este artigo apresenta uma sistematizao terico-
conceitual e metodolgica sobre a Vigilncia da Sade, entendida como um enfoque que pode contribuir
para a atualizao das concepes que orientam a reorganizao das prticas de sade ao nvel municipal
e revisam os principais mtodos e tcnicas que podem ser utilizados nesse processo. Enfatiza o uso da
epidemiologia e das cincias sociais em sade na anlise da situao de sade da populao, no planejamento
e programao local e na organizao de operaes dirigidas ao enfrentamento de problemas especficos, em
territrios delimitados, com nfase nas aes intersetoriais e setoriais de promoo da sade, preveno de
riscos e agravos, e reorganizao da assistncia mdico-ambulatorial e hospitalar.
Palavras-Chave: Vigilncia da Sade; Modelos Assistenciais; Epidemiologia em Servios de Sade;
Planejamento e Programao Local em Sade; Processo de Trabalho em Sade.
Summary
The organizational process of the Brazilian National Health System has implemented strategic changes in
its financing and management as well as in the health care services. In this context, the debate on the
municipalization of the system management and on alternative assistance models is extremely important.
The objective of this article is to present a theoretical and methodological systematization of the health
surveillance concept, in order to contribute to the reorganization process in health practice at the municipal
level. The text emphasizes the use of epidemiology and social sciences in the analysis of the populations
health situation and in the planning and organization of activities to confront specific problems in defined
areas. Emphasis is given to intersectorial and sectorial actions in health promotion, disease prevention, and
medical assistance at ambulatory and hospital levels.
Key-Words: Health Surveillance; Assistance Models; Epidemiology the Health Service; Local Health
Planning; Health Pratices.
*
Texto elaborado para a Oficina de Vigilncia em Sade do IV Congresso Brasileiro de Epidemiologia.
1
Professora do Instituto de Sade Coletiva da UFBa.
2
Professor do Instituto de Sade Coletiva da UFBa.
3
Mestranda em Sade Comunitria - ISC/UFBa.
Endereo para correspondncia: Instituto de Sade Coletiva. Universidade Federal da Bahia. Rua Padre Feij, 29.
Salvador/BA. CEP: 40.110-170
Carmem Fontes Teixeira e cols
VIGILNCIA DA SADE
POLTICAS PBLICAS
CIDADE SAUDVEL
PROMOO SADE
(PACS / PSF)
MUNICIPAL
ATENO
SECUNDRIA CONSRCIO
E TERCIRIA INTERMUNICIPAL
debate sobre planejamento e organizao enorme potencial que hoje encerram as tcnicas
de sistemas e servios, 28 isto , na quantitativas para a avaliao de riscos e associaes
implantao de novas prticas e novos modelos causais, a fim de se alcanar um maior impacto na
assistenciais. planificao e gesto dos servios de sade, ser
necessrio que a epidemiologia recupere, como espao
As tentativas de aproximao entre a
privilegiado de investigao causal, a explicao da
epidemiologia, o planejamento e a organizao
situao de sade de grupos especficos da populao
dos servios, enquanto um movimento,
e avaliao de relaes causais mais complexas e
organizado institucionalmente que transcende
menos lineares que as de causa-efeito.31
o interesse e a iniciativa singular de um ou outro
pesquisador, dirigente ou tcnico, ganharam Castellanos desenvolve vrias
fora nos anos 80, a partir dos eventos realizados consideraes sobre a difuso que vinha sendo
aps o Seminrio sobre Usos e perspectivas feita das estratgias de alto risco, derivadas
da Epidemiologia, 29 realizado em Buenos de conhecimentos sobre os fatores de risco de
Aires. As duas temticas, porm, ainda casos individuais de uma enfermidade, em
apareciam separadas: de um lado, a planificao contraposio chamada estratgia
e programao de sistemas de servios; de outro, populacional ou de sade pblica, na
a elaborao de programas dirigidos ao controle conformao dos modelos assistenciais dos
de doenas especficas, ou programas dirigidos pases latino-americanos. Ainda que reconhea
a grupos populacionais especficos, nos quais certas vantagens das estratgias de alto risco,
se incluam aes de promoo da sade, chama a ateno para que estas tendem a
preveno de agravos e recuperao. estimular o desenvolvimento de modelos
assistenciais verticais ou especficos para alguma
J na Conferncia da ALAESP - enfermidade, tais como os programas de
Associao Latinoamericana e do Caribe de erradicao e controle de doenas transmissveis
Educao em Sade Pblica, realizada no fomentados pelas agncias internacionais desde
Mxico em l987, aparece explicitada uma anlise o incio do sculo. Entre suas deficincias, o
crtica dos processos desencadeados a partir do autor aponta que este tipo de programa contribui
Seminrio de l983 , identificando-se limitaes muito pouco para o desenvolvimento de servios
no exerccio da capacidade analtica da situao permanentes de sade para a populao geral,
de sade prevalente nos pases da regio, ademais de ser pouco estimulante da
apontando-se a necessidade de que a participao popular.31
investigao e anlise sistemtica da situao de
sade deve reforar nos pases a capacidade para A temtica que emergiu e passou a
um maior e melhor uso dos dados de mortalidade e interessar crescentemente tanto planificadores
morbidade na identificao de prioridades e na quanto epidemilogos interessados nas
avaliao dos resultados das aes dos programas e questes relacionadas com os servios, na
servios .30 segunda metade dos anos 80, foi a dos modelos
assistenciais. No final da dcada de 80 e incio
Um dos documentos bsicos do da de 90, a OPS desencadeou uma reflexo
encontro abordava especificamente a coletiva em torno do MPPS - Modelo de
Epidemiologia e organizao de servios Prestao de Servios de Sade, promovendo
apontando o interesse renascente, sobretudo em reunies especficas sobre os distintos
centros de investigao e ensino, no componentes deste modelo segundo a
desenvolvimento de estudos de grupos concepo j clssica dos nveis de preveno
especficos de populao, buscando-se oriundos da Medicina Preventiva: Promoo da
evidenciar as relaes entre condies de vida e Sade (julho de 1990), Preveno de
trabalho com a situao de sade. O autor, Pedro Enfermidades (fevereiro de 1990) e
Luis Castellanos, sugere que para recuperar o Recuperao (setembro de 1989). Uma das
concluses mais importantes desses encontros de servios viesse a suplantar as aes dirigidas
foi a constatao de quo pouco desenvolvidos ao atendimento da chamada demanda
se encontravam, nos diversos pases, os espontnea, bem como as aes realizadas a
componentes de Promoo (praticamente partir da implantao dos chamados programas
inexistente) e o de Preveno (restrito na especiais dirigidos a grupo populacionais
maioria das vezes aos programas tradicionais especficos (Figura 2). 4 A organizao da
da Sade Pblica, inclusive as aes de oferta ou oferta programada seria o espao
Vigilncia epidemiolgica e sanitria).32 de articulao do enfoque epidemiolgico, na
3. As vertentes do debate sobre medida em que a programao e execuo das
Vigilncia da Sade no Brasil aes e servios deveria partir da identificao
dos problemas e necessidades da populao em
No Brasil, o debate sobre a articulao territrios delimitados, a exemplo do que vinha
entre a epidemiologia, o planejamento e a ocorrendo em vrios Distritos Sanitrios em
organizao dos servios foi contemplado
processo de implantao.
durante o II Congresso Brasileiro de
Epidemiologia realizado em Belo Horizonte, A preocupao com a construo de um
em 1992. Nesta ocasio, Guilherme Rodrigues modelo assistencial que articulasse os
da Silva chamou a ateno para a importncia conhecimentos e tcnicas provindos da
do modelo proposto por Castellanos (1992) para epidemiologia, do planejamento e das cincias
a anlise da situao de sade e suas tendncias sociais em sade se expressou na utilizao do
na populao, destacando a nfase concedida
termo vigilncia sade, definindo-se que esta
pelo autor reproduo social das condies de
trabalha com conceituao ampla do papel da
vida e seu reflexo como problemas de sade.
Acrescenta que seria da maior convenincia a epidemiologia nos servios de sade, incluindo
sua ampliao na anlise da implementao de avaliao e pesquisa. (...) e, em suas propostas
programas e reformas dos sistemas de servios, numa de ao, deve apreender a desigualdade social e
perspectiva diferente daquela predominante nas portanto a distribuio desigual de agravos sade.
anlises da realidade nacional.33 Essa apreenso representa um deslocamento da sua
base conceitual, do exclusivo controle e/ou
A possibilidade de que anlises mais
erradicao dos agentes para a compreenso das
abrangentes da situao de sade conduzissem
a propostas de reorganizao dos servios relaes sociais que definem a desigualdade.34
discutida por Paim, com base em um diagrama J no terceiro Congresso de
que ilustra o processo de transio para um novo Epidemiologia, aparece a distino entre uma
modelo assistencial, no qual a oferta organizada concepo "ampla" e outra "restrita" da
Figura 2 - Diagrama de transio para o novo modelo assistencial
Modelo anterior Novo modelo
ao SUDS assistencial
OFERTA ORGANIZADA
DEMANDA ESPONTNEA
PROGRAMAS ESPECIAIS
Grupos de
Risco
Epidemiologia
NECESSIDADES
atuais Cura
Senso comum
Norma jurdica Suspeitos Assintomticos
Expostos
Interveno
Social Aes Programticas de Sade - Oferta Organizada
Organizada
Vigilncia Sanitria
Polticas
Pblicas
Transetoriais Vigilncia Epidemiolgica
Assistncia Mdico-Hospitalar
esta acepo restringe o alcance da proposta ao uma prtica que organiza processos de trabalho
monitoramento da situao de sade, no em sade sob a forma de operaes, para confrontar
incorporando as aes voltadas ao problemas de enfrentamento contnuo, num
enfrentamento dos problemas. Do ponto de vista territrio delimitado (...) atravs de operaes
da prtica epidemiolgica em servios tem montadas sobre os problemas em seus diferentes
significado uma ampliao dos objetos de perodos do processo sade-doena. 3
vigilncia epidemiolgica, que passam a abarcar
Percebe-se que a primeira definio chama
no apenas as doenas transmissveis,
a ateno para o objeto da vigilncia, concebido
incorporando investigaes e montagem de na perspectiva das relaes entre os modos de
bancos de dados sobre outros agravos como vida dos distintos grupos populacionais e as
mortalidade infantil, materna, doenas crnicas, diversas expresses do processo sade-doena.
acidentes e violncia, como tambm aspectos A segunda, por sua vez, destaca os meios de
relativos organizao e produo dos servios trabalho, isto , os mtodos, tcnicas e
de sade, contribuindo para um planejamento instrumentos gerenciais necessrios para a
de sade mais abrangente.36,37 operacionalizao das prticas de vigilncia da
b) Vigilncia da Sade como proposta sade. Poderamos acrescentar que tais prticas
de integrao institucional entre a Vigilncia tambm diferem das aes tradicionais de
epidemiolgica e a Vigilncia sanitria, vigilncia epidemiolgica e sanitria ao
inicialmente no mbito do processo de apontarem a possibilidade de incorporao de
descentralizao das aes para os rgos outros sujeitos, gerentes de servios, tcnicos e
estaduais (SES) e, atualmente, inserindo-se no representantes de grupos organizados da
processo de municipalizao. Esta vertente se populao.
concretizou em vrias das reformas Comparando esta concepo de
administrativas levadas a cabo pelas Secretarias Vigilncia da Sade com os modelos assistenciais
Estaduais de Sade na primeira metade dos anos vigentes (mdico-assistencial e sanitarista,
90, com a criao de Departamentos de hegemnicos) constatam-se as diferenas com
Vigilncia da Sade, resultando, em alguns relao aos sujeitos, objeto , mtodos e forma
casos, no fortalecimento das aes de vigilncia de organizao dos processos de trabalho
sanitria e articulao com centros de sade do (Figura 4). Enquanto o modelo mdico-
trabalhador, constituindo-se, entretanto, no assistencial privilegia o mdico, tomando como
espao privilegiado para a implementao das objeto a doena, em sua expresso
campanhas de imunizao e programas de individualizada e utiliza como meios de trabalho
controle de epidemias e endemias. os conhecimentos e tecnologias que permitem
o diagnstico e a teraputica das diversas
c) Vigilncia da Sade como uma
patologias, o modelo sanitarista tem como
proposta de redefinio das prticas sanitrias,
sujeitos os sanitaristas, cujo trabalho toma por
havendo duas concepes, que, embora no
objeto os modos de transmisso e fatores de risco
sejam divergentes, enfatizam aspectos distintos:
das diversas doenas em uma perspectiva
uma, que privilegia a dimenso tcnica, ao
epidemiolgica, utilizando um conjunto de
conceber a vigilncia sade enquanto um
meios que compem a tecnologia sanitria
modelo assistencial alternativo conformado por
(educao em sade, saneamento, controle de
um conjunto de prticas sanitrias que encerram
vetores, imunizao, etc.)
combinaes tecnolgicas distintas, destinadas
a controlar determinantes, riscos e danos4; outra A Vigilncia da Sade, todavia, prope
que privilegia a dimenso gerencial da noo a incorporao de novos sujeitos, extrapolando
de vigilncia sade, caracterizando-a como o conjunto de profissionais e trabalhadores de
informaes acerca dos problemas de sade, dos municpios e da elevao da sua capacidade
subsidiando assim um processo de tomada de tcnico-operacional de planejamento,
decises com relao ao que fazer para programao, controle gerencial e
enfrent-los. Essa decises contemplam uma operacionalizao de aes voltadas ao
rvore de objetivos dos quais derivam as enfrentamento dos problemas de sade em seu
aes a serem realizadas nos territrios territrio faz parte, sem dvida, do processo de
considerados em uma perspectiva intersetorial. reconstruo do Estado no momento atual. Para
Ou seja, as aes e servios a serem os municpios significa, concretamente, a
desenvolvidos no se restringem queles que j possibilidade de, a partir das iniciativas em
so tradicionalmente ofertados pelas unidades Sade, reestruturarem a gesto Municipal em
de sade, envolvendo um esforo adicional de seu conjunto, em uma perspectiva democrtica,
mobilizao e articulao de outros rgos participativa, tecnicamente competente e
governamentais e no governamentais que gerencialmente eficiente e efetiva.
atuam na rea, inclusive a mobilizao e Na perspectiva tcnica da
envolvimento dos indivduos, das famlias e das implementao da vigilncia da sade, a
coletividades que vivem e trabalham neste local. metodologia do planejamento e programao
O conjunto das aes e servios poderia ser aplicada em distintos momentos com
definidos para o enfrentamento dos problemas a seguinte seqncia lgica:
selecionados constituem as Operaes a serem
a) anlise da situao de sade;
implementadas, segundo uma lgica que
b) desenho de situao-objetivo;
privilegie, no a organizao de estruturas
burocrticas para administrar os recursos c) desenho das estratgias;
humanos e materiais envolvidos e sim na d) programao, acompanhamento e avaliao.
perspectiva de flexibilizao gerencial (por Para os municpios pequenos e mdios
projetos) que implica a reorganizao de equipes que decidam apostar na construo dessa
de trabalho e gerenciamento descentralizado e proposta, alguns passos podem ser sugeridos para
modular,51,52 privilegiando-se o controle gerencial sua implantao e operacionalizao:
e social do processo de implementao das aes.
a) sensibilizar tcnicos para desencadear
Do ponto de vista do seu contedo, as a construo da proposta no mbito
Operaes definidas no mbito do municpio institucional;
podero incorporar desde aes polticas, de b) compor uma equipe mnima (dois ou
mobilizao social no mbito de organizaes trs tcnicos) capaz de reunir material
governamentais e no governamentais, at aes bibliogrfico e tcnico sobre vigilncia da sade
de sade propriamente ditas, envolvendo a e de se articular com especialistas da Secretaria
educao sanitria e comunicao social Estadual, de universidades e do Ministrio da
dirigidas a grupos especficos em funo da Sade;
distribuio social dos problemas de sade, a c) assumir esta equipe mnima enquanto
aes de vigilncia epidemiolgica, sanitria, um grupo organizado para a ao em vez de
nutricional, at servios de assistncia direta a investir, inicialmente, na organizao de uma
pessoas, ao nvel ambulatorial e hospitalar. Cabe estrutura ou rgo (departamento, diviso, setor,
ressaltar a necessidade de adequao das aes servio, etc.);
propostas aos determinantes e condicionantes d) estimular o entrosamento deste grupo
dos problemas, bem como s suas expresses com tcnicos responsveis por programas e
fenomnicas (riscos e danos). servios afins aos modelo de vigilncia da sade
O desencadeamento de um processo de no municpio, a exemplo do PACS/PSF,
fortalecimento da autonomia poltico-gerencial vigilncia epidemiolgica, vigilncia sanitria,
da sade? Quais os que pretende ter agora? preocupao com o impacto sobre o estado
Quais foram os motivos que levaram a essas de sade da populao e a situao
mudanas? Seriam tcnicos? Que repercusses epidemiolgica, isto , com o impacto sobre
podem ser esperadas para a epidemiologia e para os danos, riscos e os determinantes das
o campo da Sade Coletiva? Ser que a anlise necessidades sociais de sade. Isto significa
da situao de sade fundamenta a prioridade a possibilidade de reconceituao do objeto das
que parece se conceder a certos problemas de prticas de sade e, por conseguinte, a
sade? formulao de indagaes sobre a pertinncia,
consistncia ou eficcia dos meios de trabalho
Assim, pertinente considerar a e do trabalho propriamente dito utilizados para
questo do poder para analisar a viabilidade da a apreenso e/ou transformao desse objeto.
implantao e expanso da vigilncia da sade
nos estados e, especialmente, nos municpios. O processo de distritalizao
A reorganizao das prticas de sade representa (especialmente quando os distritos sanitrios
uma possibilidade terica e um dos possveis valorizam a dimenso tcnica dos modelos
histricos da reorientao de sistemas de sade. assistenciais) e as aes programticas de sade,
Insere-se na "regio" dos modelos assistenciais, no mbito local, podem alimentar, ao nvel dos
entendidos como combinao de tecnologias servios de sade, os movimentos de redefinio
acionadas para o enfrentamento de problemas de prticas, inclusive na perspectiva da
(danos e riscos) e necessidades de sade vigilncia da sade. Na medida em que se
(includas as carncias e problemas, mas, processa, no mbito dos servios, a
tambm, oportunidades e projetos de vida reconceitualizao do objeto das prticas de
sade e, quando for o caso, a reorganizao do
pessoal ou de classe dos sujeitos sociais).
processo de trabalho dos agentes e a readequao
Seguramente, outros projetos esto em curso,
dos instrumentos do trabalho (sejam tecnologias
competindo ou at mesmo dominando a
materiais ou no materiais), importa indagar
vigilncia da sade que formulamos,
se tais fatos, ao serem produzidos, geraram
implementamos, acreditamos ou apostamos.
acumulaes que impactaram a situao de
Esta reorganizao das prticas de sade e em que tempos poltico e tcnico.
sade pode envolver a recomposio dos meios
Por que insistir nessas questes? Porque
de trabalho, a reestruturao das atividades
essas idias que estamos trazendo,
(trabalho propriamente dito) dos agentes,
desenvolvendo e debatendo - que no so,
e a redefinio das relaes sociais e tcnicas
necessariamente, novas, tm a ver com a
sob as quais se realiza o processo de trabalho.
possibilidade de que elas se construam e se
Cada uma dessas modificaes pode ser
constituam em novas realidades pela prxis dos
estimulada pela identificao de novos problemas
sujeitos sociais. A preocupao do quanto se
ou necessidades de sade, bem como elaborao
possa ou se deva gerar poder para poder
de conceituaes distintas acerca do objeto
continuar atuando fundamental. Se no
dessas prticas. " Habitus " ou culturas
pretendemos que essas experincias
organizacionais podem tambm potencializar ou
permaneam como estudo piloto precisamos,
neutralizar esses movimentos de reorganizao
urgentemente, torn-las hegemnicas no sentido
das prticas.
gramsciano. Sermos capazes de imprimir uma
A operacionalizao dessas idias direo cultural e uma direcionalidade prtica
supe identificar novas maneiras de pensar o no cotidiano para o nosso projeto. Mesmo sem
processo de trabalho em sade. Portanto, ser voluntaristas, temos que estar atentos para
independentemente das diversas concepes os movimentos do xadrez poltico no sentido
acerca da vigilncia, possvel destacar a de construir viabilidade para tal projeto na