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ARTIGO ARTICLE

Coeso social e integrao regional: a agenda social do

MERCOSUL e os grandes desafi os das polticas sociais
integradas

Social cohesion and regional integration: the MERCOSUR

social agenda and the integrationist social policy major
challenges
1 Ncleo de Estudos de
Polticas Pblicas,
policy system in order to identify the reasons for the Introduo
Universidade Estadual de imbalance, through three movements: reconstitution of
Campinas, Campinas, Brasil. the history of the institutional construction of social
trivial e recorrente a observao de que as polticas
policies in MERCOSUR; identification and comparison sociais se encontram em estgio embrionrio nos
Correspondncia
S. M. Draibe of the successive strategies for the formulation and processos constitutivos do MERCOSUL e isto
Ncleo de Estudos de implementation of the social integration agenda; and verdade, embora desde a metade dos anos 1990 tenham
Polticas Pblicas, sido criadas, multiplicadas e fortalecidas no interior do
reflection on the current dilemmas and challenges faced
Universidade Estadual de
Campinas. by the process. According to the study, MERCOSUR sistema as instituies a elas dedicadas. Ora, sabido
Rua So Vicente de Paula que pelo menos as polticas de sade e de educao
operates with strategies that are difficult to mutually
526, apto. 91, So Paulo, SP integram o ncleo estratgico dos vrios processos de
01229-010, Brasil. reconcile. On the institutional level, it follows a
smdraibe@uol.com.br integrao regional, desde os primeiros momentos de
minimalist strategy, while on the conceptual/ discursive
Abstract mera unificao aduaneira, dadas as suas especiais
level it adopts a maximalist strategy for supranational
relaes com as questes de circulao de mo-de-obra
unification of social policies. The fact is that it operates
In the consolidation of e de produtos.
a minimalist social policy strategy, since it fails to bring
the Southern Cone to the field of social integration the debate and Como entender ento, no caso do MERCOSUL, o
Common Market proposals on economic and social development models referido atraso e, ao mesmo tempo, o reconhecido
(MERCOSUR), social avano institucional registrado na agenda social da
that could sustain the effective construction of regional
policies are still in the integrao nos ltimos anos? Atraso ou avano estaria
social citizenship.
embryonic stage. sendo medido em relao a quais metas ou objetivos? No
However, since the latter plano do senso comum, plano alis no qual mais
Health Policy; Public Policy; Economic Development
freqentemente so feitas essas referncias, trata-se de
half of the 1990s there Snia Miriam Draibe 1
uma comparao com outras reas e campos de polticas,
has been a speedup in
as quais registram progresso bem mais acentuado, como
the creation of
so os casos das polticas comerciais, aduaneiras,
institutions dedicated to
industriais, agrcolas etc. Nesse plano, o atraso na
such policies with the
construo das instituies da poltica social de
Common Markets
integrao verdadeiro, ainda quando os avanos
framework. This article recentes so levados em conta.
focuses on health policy
Outro sentido, mais forte e substantivo, diz respeito
and the broader social ao processo mesmo de construo insti-
tucional de polticas sociais unificadas no mbito do Mercado governantes. Em relao a eles, de se esperar que tanto agora quanto
Comum. Atraso e progresso, aqui, estariam referidos ao quanto j se certamente no futuro longnquo, atrasos e dficits se verificaro
teria caminhado na institucionalidade de um sistema comum de sistematicamente, como bem mostra a experincia to mais antiga da
proteo social, de programas e polticas sociais integradas. Unio Europia.
Unificao das polticas sociais e, de modo mais ambicioso, a Alm de questionar a possibilidade e a factibilidade de tais
criao de uma cidadania social comunitria, apoiada em direitos e objetivos, cabe perguntar se tal modo de tratamento da questo social
sistemas comuns de proteo social, tm sido crescentemente constitui uma boa estratgia poltico-institucional para alcanar os
propostos como horizonte e metas do MERCOSUL social por parte objetivos maiores de compensar os efeitos sociais negativos da
dos atores-chave que militam no processo de sua fundao, sejam integrao e, sobretudo, de maximizar seus benefcios no tocante s
representantes de governos dos pases membros, sejam as condies sociais de vida e de trabalho dos cidados dos pases
organizaes da sociedade civil. Ningum duvida de que, ante tais membros.
objetivos, nos encontramos ainda a enormes distncias. Afinal, as posies dbeis e a baixa eficcia das polticas sociais
Mas at que ponto a suposio de tal horizonte e daquelas metas tambm caracterizam internamente os pases membros. Menos por
constitui o melhor ou o mais adequado tratamento da questo social dficit de institucionalidade dos sistemas nacionais de polticas
no mbito da integrao regional? Integrar e unificar polticas e sociais, sempre presentes, como se sabe, ou porque a poltica social
programas sociais de nenhum modo processo simples, menos ainda ocupa, via de regra, um lugar marginal ou dependente da poltica
fcil, que dependesse to somente das vontades polticas dos econmica, antes por carecer ela de uma maior integrao com a

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prpria poltica econmica. Mais que independncia e autonomia,
seu fortalecimento parece depender do aprofundamento dos seus
vnculos com a poltica econmica, em um modelo de crescimento
econmico no qual e a partir do seu prprio centro, a poltica social
opere como sistema de proteo social e simultaneamente como fator
produtivo, isto , como alavanca do prprio crescimento. Ora, essa
uma estratgia pertinente no somente poltica econmica, mas
tambm e quem sabe principalmente, poltica social.
com preocupaes dessa natureza
que, neste trabalho, examinamos a
dimenso social do MERCOSUL. Na
Seo O MERCOSUL Social: O Estado
Atual da Questo, procedemos a um breve
registro do estado-das-artes ou da situao
atual da agenda social da integrao, para
em seguida, na Seo O MERCOSUL
Social: Observaes sobre as Incoerentes
Estratgias Maximalistas e Minimalistas
da Integrao, refletir sobre as estratgias
e os limites da integrao social almejada,
segundo alguns temas selecionados.
O MERCOSUL social: o estado
atual da questo
Ao longo dos anos 90, a questo social da
integrao ampliou-se e ganhou
centralidade na agenda do MERCOSUL
sob distintas perspectivas, por meio de um
processo de indubitvel aprofundamento
do tema, ao qual no faltaram expresses
intelectuais e institucionais.
Tal movimento se desenvolveu atravs
de dois eixos principais. De um lado,
ocorreu um processo de densificao
institucional na esfera social do
MERCOSUL por meio da criao de novas
e diversificadas instituies
especificamente dedicadas dimenso
social. De outro, o amadurecimento e a
ampliao conceitual caracterizaram o
percurso intelectual e estratgico com que
os temas sociais da integrao vm desde
ento sendo tratados. Vejamos com algum
detalhe o desenvolvimento desses dois
eixos.
O desenvolvimento institucional
da dimenso social do mercado
comum
A questo social no contou com qualquer
institucionalidade prpria na primeira etapa
de constituio do MERCOSUL. Com
efeito, apenas em 1991, por presso das
entidades sindicais e outras organizaes
da sociedade civil, agregouse aos dez
primeiros 10 subgrupos de trabalho
COESO SOCIAL E INTEGRAO REGIONAL S175
institudos pelo Tratado de Assuno, o
subgrupo Relaes Laborais, Emprego e
Previdncia Social, referido como
Subcomisso 11, protagonista praticamente
exclusiva da dimenso social da integrao
at 1995, quando se transformou no
Subgrupo 10 Relaes Laborais,
Emprego e Seguridade Social, abrindo
espao para a criao, em 1996, do
Subgrupo de Trabalho 11 Sade (SGT 11).
O tema do meio ambiente foi objeto de
Reunies Especializadas (REMA), entre
1993 e 1995, posteriormente
transformadas, por demandas de tcnicos
governamentais e de ONGs, no SGT 6 2.
J no perodo subseqente, foram firmados
importantes marcos legais e criadas novas instituies,
especificamente voltados para os temas da integrao
social. As principais medidas, segundo cronologa
correspondente, esto citadas
na Tabela 1 2,3,4.
O avano notrio, traduzido na
diversificao de objetivos e funes da
nova institucionalidade em que se apoia
hoje a dimenso social do MERCOSUL,
como bem mostra o competente resumo da
histria institucional do MERCOSUL
Social elaborado por Di Pietro Paolo 2.
Mais ainda, vale lembrar que tal progresso
e amadurecimento institucional foi
estimulado e acompanhado pela
mobilizao e paulatina integrao de
organizaes da sociedade civil nos seus
foros privilegiados, ampliando-se assim a
participao social no espao do mercado
comum. O caso setorial da poltica de
sade exemplifica bem tal processo, como
se v brevemente a seguir. A poltica de
sade no MERCOSUL
Tambm em relao poltica de sade, os
avanos institucionais foram importantes
5,6,7. Criado em 1996, o SGT 11 Sade tem
por objetivo: harmonizar as legislaes
dos Estados Partes referentes aos bens,
servios, matrias-primas e produtos da
rea da sade, os critrios para a
vigilncia
Tabela 1
epidemiolgica e controle sanitrio com a finalidade de promover e
proteger a sade e a vida das pessoas e eliminar os obstculos ao
comrcio regional, contribuindo dessa maneira ao processo de
integrao 8.
Para o cumprimento de tais tarefas, o SGT 11 Sade foi
estruturado nas seguintes comisses e subcomisses: Comisso de
S176 Draibe SM

Produtos para a Sade; Comisso de Vigilncia Epidemiolgica e

Controle Sanitrio (de portos, aeroportos, terminais e pontos de
fronteira); Comisso de Servios de Ateno Sade; Subcomisso
de Servios de Sade; Subcomisso de Desenvolvimento e Exerccio
Profissional; e Subcomisso de Avaliao e Uso de Tecnologia em
Sade.
Por sua vez, a Reunio de Ministros de Sade do MERCOSUL e
Estados Associados frum para discusso das macropolticas e
estratgias para o setor sade define pautas negociadoras baseadas
em estrutura de projetos e planos comuns consubstanciada em
diversas comisses intergovernamentais conjuntas nos temas de:
Polticas de Medicamentos; Programa de Vigilncia e Controle de
Doenas Transmissveis, Sarampo, Clera, Dengue e Febre Amarela;
Controle da Dengue; HIV/AIDS; Sade Sexual e Reprodutiva;
Controle do Tabaco; Sade e Desenvolvimento;

Principais marcos legais e instituies relacionadas integrao social no MERCOSUL.

Ano Marcos legais e instituies

1995 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES)

1995 Rede MERCOCIDADES

1996 Sistema de Informao em Educao no MERCOSUL

1996 Criao do SGT 11 Sade (Resoluo GMC no. 151/1996)

1997 Tratado Multilateral de Seguridade Social

1997 Observatrio do Mercado de Trabalho

1998 Declarao Scio-Laboral do MERCOSUL (SGT 10)

1999 Comisso Scio-Laboral (rgo auxiliar do Grupo MERCOSUL GMC)

2000 Carta Social do MERCOSUL

2000 Institucionalizao da reunio de ministros e autoridades de desenvolvimento social

2000 Institucionalizao da reunio especializada de municpios e intendncias

2000 Proposio da elaborao da agenda social da integrao (Declarao de Rosrio)

2001 Sistema Estatstico de Indicadores Sociais (SEIS)

2002 Grupo ad hoc de Integrao Fronteiria

2003 Proposio da elaborao do Programa de Fortalecimento do MERCOSUL Social

2003 Recomendaes prticas sobre formao profissional

2004 Primeira Conferncia Regional de Emprego

2004 Recomendao sobre uma Estratgia MERCOSUL para a criao de emprego

2004 Grupo de alto nvel para a elaborao de uma estratgia MERCOSUL sobre crescimento do emprego

2005 Fundo Social Especial

Fonte: Elaborada com base em Di Pietro Paolo 2, Podest 3 e Draibe 4.

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Gesto de Riscos e Reduo de Vulnerabilidades; Sade Ambiental
e do Trabalhador; Implementao do Regulamento Sanitrio
Internacional; Doao e Transplantes; Sistema de Informao e
Comunicao em Sade; e Banco de Preos de Medicamentos do
MERCOSUL.
No caso da sade, como se v, foram tambm importantes os
avanos institucionais. Os analistas chamam mesmo a ateno para
progressos na pauta negociadora, relativos ao campo dos sistemas de
informaes e comunicao; da vigilncia e controle de infestao agenda
por Aedes aegypti e da transmisso do vrus do dengue; na luta contra
a epidemia de HIV/AIDS; na gesto de riscos e reduo de
vulnerabilidades e em temas de sade e desenvolvimento. E ainda no
tocante s polticas integradas de sade sexual e reprodutiva; controle
do tabaco; sade ambiental e sade do trabalhador; medicamentos
(inclusive o banco de preos); vigilncia e controle de doenas
transmissveis (sarampo, clera, dengue e febre amarela) e
implementao do regulamento sanitrio internacional 5,9.
Mas as dificuldades so muitas e o processo de integrao tem
sido gradual e lento, circunscrito principalmente s questes
relacionadas circulao de produtos e s aes de sade pblica de intelectual e valorativo da agenda social
alta externalidade, tais como as de vigilncia sanitria e
epidemiolgica 10. De certa maneira, permanecem abertos e em
vigncias, no campo da sade no MERCOSUL, os mesmo problemas
j apontados desde 1999 em documento do Ministrio da Sade: (a)
falta o livre comrcio de servios Prestao de Servios de Sade referncia da integrao aos valores do
e de Produtos para Sade; (b) a rea de livre circulao de pessoas
incipiente, aqui entra toda a questo do Exerccio Profissional;
(c) a questo da Vigilncia Epidemiolgica e Sanitria para prevenir
e evitar a disseminao de doenas; (d) j houve avano no livre
comrcio de bens, mas falta muito para a livre circulao de bens
(aqui entra as assimetrias dos sistemas de regulamentao tcnica e
as medidas sanitrias e fitossanitrias entre os pases), apesar do
muito que j foi feito numa quantidade grande de setores, entre os
quais Alimentos e Medicamentos 11 (p. 22).
Ou seja, de algum modo, tambm a poltica de sade revela a
contradio inicialmente apontada entre o relativo avano do
processo da construo institucional e o atraso significativo em
matrias substantivas da integrao.
possvel examinar as razes de tal descompasso nas
idiossincrasias tanto dos Pases Membros quanto das prprias reas
de polticas envolvidas. Preferimos, neste trabalho, examinar a
questo pelo ngulo mais geral dos conceitos e entendimentos que
tm norteado, nos ltimos anos, o equacionamento da questo social
da integrao, por entender que a residem alguns dos fatores que tm
contribudo para o contraditrio processo de formao e
implementao da agenda social da integrao.
Conceitos e entendimentos da
dimenso social da integrao:
desenvolvimentos recentes
Do ponto de vista substantivo, inegvel o
carter mais abrangente com que se define
ou se conceitua, atualmente, a dimenso
social.
Como j registramos em outro trabalho
4, o MERCOSUL no nasceu com uma
agenda social dotada de autonomia, embora
certas dimenses sociais da integrao
COESO SOCIAL E INTEGRAO REGIONAL S177
tenham estado obviamente presentes em
suas preocupaes originais. Com efeito, os
temas sociais praticamente estiveram
reduzidos, at h poucos anos, aos direitos
laborais e, mais recentemente ainda, a
alguns aspectos previdencirios e de sade,
debatidos e entendidos quase sempre,
entretanto, enquanto componentes da
multilateral de comrcio,
considerados na verdade como elos dos
acordos comerciais e dos processos
facilitadores da circulao dos
trabalhadores. E mesmo no seu
desenvolvimento posterior, foi sob o signo
da clusula social que problemas como
os da proibio do trabalho infantil, do
trabalho escravo ou o da liberdade sindical
foram prioritariamente tratados.
Impulso importante ao alargamento
real do MERCOSUL foi dado, da metade
dos noventa em diante, pela incorporao
de alguns dos temas centrais da agenda
internacional: o compromisso, ou a
Estado de Direito e, mais amplamente, da
democracia, e tambm a perspectiva dos
direitos humanos, no quadro mais amplo de
um modelo de desenvolvimento econmico
regional, pautado pela justia e pela
eqidade. Em outros termos, verificou-se
um processo intelectual de atualizao,
ampliao e complexizao do marco geral
no qual se definem hoje os objetivos da
integrao social.
A agenda social, especificamente,
registra alargamento da mesma natureza.
Em primeiro lugar, porque o tema do
emprego pareceria extrapolar os limites da
sua mera proteo contra os efeitos
negativos da integrao, avanando para
um tratamento mais amplo e sintonizado
com as realidades atuais dos mercados
nacionais de trabalho, to fortemente
afetados pelo desemprego, a baixa
qualificao e as presses da
competitividade e da integrao. Em
segundo lugar, chama a ateno a fora
com que os temas da pobreza e da incluso
social comparecem no discurso oficial do
Mercado Comum, em matria social.
Um exemplo disso pode-se tomar da
Declarao do Conselho do Mercado
Comum (reunio de junho de 2003),
quando registra ... a necessidade de
priorizar a dimenso social do
MERCOSUL para incentivar o
desenvolvimento com eqidade dos
Estados Partes e da regio em seu
conjunto, com nfase naquelas medidas
S178 Draibe SM
tendentes a propiciar a incluso social e
econmica dos grupos mais vulnerveis da
populao. Na rea laboral (...) a
necessidade de adotar medidas para
erradicar o trabalho infantil, facilitar a
livre circulao de trabalhadores e incluir
o tema do emprego como objetivo na
agenda da integrao 12.
Passo importante se d enfim com a
explicitao, no discurso de representantes
de alguns dos pases membros, da meta de
construo de uma cidadania social, do
mesmo modo que a aspirao de se adotar
uma estratgia institucional da integrao
social por meio de polticas sociais
unificadas.
A referncia a uma cidadania
supranacional, comunitria, no nova, e
tem operado sobretudo como marco
referencial da meta da livre circulao das
pessoas e de seus direitos. Tampouco
novidade, no discurso do MERCOSUL, o
conceito de cidadania laboral, referido ao
espao social da integrao e aos
mecanismos limitadores do risco do
dumping social. Entretanto, no se
efetivou, at agora, a correspondente
construo institucional, nem mesmo nos
planos jurdico e legal da definio de uma
normativa laboral internacional mnima
comum 13.
De maior abrangncia pareceria ser o
conceito de cidadania social e o objetivo
de se processar a integrao social no
plano de polticas sociais unificadas. O
conceito de cidadania social tributrio,
em alguma medida, das bandeiras
mobilizadoras dos movimentos sociais e
das ONGs atuantes no plano global e
orientadas por posies crticas aos
processos da globalizao. Enquanto eixos
de mobilizao, sem dvida guardam
pertinncia com o processo integrador do
MERCOSUL, em especial no que diz
respeito defesa de direitos, reduo dos
impactos negativos da integrao e
ampliao da participao social por meio
da incorporao das organizaes da
sociedade civil naquele processo.
Mas seu significado pareceria
extravasar esse nvel de entendimento,
especialmente quando se vincula o
conceito de cidadania social estratgia de
unificao dos sistemas de polticas
sociais, como se verifica em alguns
discursos e proposies. A cidadania
social, neste sentido mais forte, pareceria
estar referida a direitos sociais mnimos e
comuns, apoiados e garantidos por
polticas sociais integradas ou unificadas.
Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 23 Sup 2:S174-S183, 2007
Ora, o que significam polticas sociais unificadas, no espao da
integrao regional? verdade que propostas como essas restringem-
se ao plano do discurso, com poucas ou quase nulas referncias a seus
substratos e contedos. De todo modo, possvel supor ou identificar
dois sentidos nesta proposio. O primeiro, menos forte, estaria
referido s medidas de harmonizao, entre os pases, de suas
polticas sociais, caminho j parcialmente seguido ou em curso, por
exemplo por meio de tratados bilaterais de complementao mtua
de polticas sociais, como o celebrado entre Brasil e Argentina dois
ou trs anos atrs. O exemplo mais claro o da educao, respeito s
medidas visando compatibilizao dos crditos, diplomas e nveis
de escolaridade.
O segundo sentido mais forte, uma vez que supe ou leva a
supor a unificao stricto senso das polticas sociais, ou seja, uma
efetiva convergncia das mesmas, um processo de igualao de seus
programas, em contedo, forma e mesmo instituies. Em certo
sentido, uma verdadeira cidadania social supranacional, fundada em
direitos sociais mnimos comuns, exigiria, para se efetivar, um tal
processo unificador ou igualador de polticas sociais.
A proposio se revela to mais ambiciosa quando confrontada
com o modesto avano do MERCOSUL social. Como j nos
referimos, alm de acordos sobre seguridade social e direitos do
trabalho, pouco se tem caminhado, at mesmo no tocante s
definies e contedos da agenda social da integrao.
Com efeito, reconhecendo tais insatisfatrios resultados, desde
meados de 2002 tanto o grupo tcnico da reunio de ministros e
autoridades responsveis pelo desenvolvimento social do
MERCOSUL, Bolvia e Chile quanto os chanceleres do
MERCOSUL (reunidos em Montevidu em fevereiro de 2003)
passaram a conferir alta prioridade ao desenvolvimento social, ao
combate fome e pobreza. E reafirmaram a necessidade de se dar
corpo ao Programa de Fortalecimento do MERCOSUL Social, por
meio de polticas econmicas e sociais inclusivas, voltadas para a
reduo da pobreza e da desigualdade na regio.
Para sua viabilizao institucional, concebida como condio
prvia da ainda indefinida Agenda Social, props-se a elaborao de
uma Agenda Institucional do MERCOSUL, visando aos seguintes
objetivos: (i) explicitar a viso e os objetivos gerais e especficos do
MERCOSUL Social, no contexto do processo de integrao regional;
(ii) estabelecer o marco no qual se desenvolver o Programa de
Fortalecimento do MERCOSUL Social. Afirmava-se ao mesmo
tempo a necessidade de criao de um Fundo MERCOSUL Social,
formado por contribuies dos pases membros e associados.
Mais recentemente, outro reconhecimento e tentativa de correo
das debilidades do processo foi o estabelecimento das comunidades
fronteirias como prioridade a se observar na estratgia incremental
de implementao da Agenda Social. Junto a esse primeiro pblico-
alvo, buscar-se-ia facilitar a documentao e a circulao das pessoas
e dos trabalhadores, assim como assegurar os direitos assistncia,
sade e seguridade social.
Mesmo reconhecendo nos fatos algum avano, no se pode
perder de vista que os resultados so notoriamente modestos em
matria de integrao social.
A integrao social, na perspectiva das polticas e programas
sociais, sabidamente um difcil processo e, a este respeito, o
MERCOSUL no nico, como provam as dificuldades da Unio
Europia.
Por isso mesmo, chama a ateno, no caso do MERCOSUL,
menos o atraso da integrao social, antes o forte contraste entre
uma evoluo conceitual e institucional bastante favorvel, audaciosa

e at mesmo relativamente exitosa, como tratamos de enfatizar, e os
modestssimos resultados j alcanados na concretizao da
integrao social.
Quais as principais dificuldades ou obstculos que estariam
impedindo tal processo? Para alm dos conhecidos fatores que
costumam incidir sobre os processos de integrao os conflitos
polticos e de interesses, as idiossincrasias nacionais, a fora de
inrcia que em geral caracteriza os cmbios institucionais
gostaramos de tecer algumas consideraes especificamente sobre
as estratgias propostas para o avano do movimento de integrao
social, perguntando-nos at que ponto a tambm podem ser
identificados obstculos ou limites acelerao do processo.
O MERCOSUL social: observaes sobre as incoerentes
estratgias maximalistas e minimalistas da integrao
Uma agenda complexa e sobrecarregada de integrao social, como
pareceria ser o caso da Agenda Social do MERCOSUL, exige
instituies internacionais novas e suficientemente fortes tanto para
lograr seus patamares mnimos o reconhecimento dos direitos,
ttulos e crditos sociais das pessoas que se movem no espao -,
quanto e mais ambiciosamente para criar e garantir os novos direitos
sociais, correspondentes nova cidadania social que se quer instituir
na regio.
A leitura do processo examinado na
seo anterior permite afirmar que o
MERCOSUL trata de conciliar ou
harmonizar duas estratgias de escopo ou
ambio distintas. No plano das
instituies da poltica social da
integrao, opera com uma estratgia
minimalista, de baixa efetividade, enquanto
que no plano dos conceitos e objetivos da
integrao, opera com uma estratgia
maximalista, apontando para um nvel
supranacional de unificao das polticas
da proteo social. Ou seja, prope o
mximo em termos de contedo (a
cidadania social sob polticas sociais
unificadas) e o mnimo de instituies (ou
nenhuma, na prtica), que viabilizariam tal
contedo.
Por outro lado, no plano estratgico, o
MERCOSUL opera com uma estratgia
maximalista da dimenso social, referida
aos objetivos da integrao, mas ao mesmo
tempo, com uma estratgia minimalista de
polticas sociais, uma vez que abdica de
trazer para o campo da integrao social o
debate e a proposio de modelos de
desenvolvimento econmico e social que
pudessem sustentar, mais adequadamente,
um efetivo processo de constituio de uma
cidadania social nova e coesa. Alguns
dilemas e impasses da implementao de
uma efetiva Agenda social regional
repousam, a nosso ver, nas contradies
dessas desencontradas estratgias e
COESO SOCIAL E INTEGRAO REGIONAL S179
definies. o que comentamos nas sees
seguintes.
Ambiciosos objetivos assentados em
frgil institucionalidade: dilemas
institucionais do MERCOSUL social
A estratgia minimalista, em termos
institucionais, parece ser at agora uma das
opes preferenciais do processo de
integrao do MERCOSUL, tanto mais
visvel quando comparada a outros
processos, especialmente o da construo
da Unio Europa (EU). Em que medida o
processo se enfrenta efetivamente com
problemas de dficit institucional e at
quando prevalecer a regra dos consensos
intergovernamentais e no a de
instituies supranacionais , estes so
temas que, como se sabe, dividem as
opinies dos pases, e a lgica de seu
encaminhamento quase que
exclusivamente poltica. Mas a questo
guarda especial importncia para a
dimenso social da integrao, merecendo
por isso algumas observaes.
Do mesmo modo que em outros
domnios da integrao, o ncleo da
construo do MERCOSUL social gira em
torno do binmio igualdade versus
distino: as instituies da integrao
social, constitudas no plano supranacional,
pautar-se-iam pela igualdade, ou seja,
obedeceriam regra de no se constiturem
nem serem percebidas como qualquer
ameaa soberania dos Pases Membros.
Essa , ademais, a regra de ouro da
estratgia de construo institucional,
apoiada no reconhecimento de que: (i) os
Estados cooperantes so pressionados a
todo momento por seus grupos internos de
interesses, que buscam ocupar posies
vantajosas (ou protegidas) vis--vis os
grupos simtricos dos outros pases; (ii)
em conseqncia, o processo de integrao
necessariamente conflitivo e tenso, que
deve insistentemente buscar estratgias
convergentes de integrao, e no a
distino, sob a forma da hegemonia de
uma estratgia nacional sobre as outras 14.
Nesse particular, o desafio
institucional enorme. Isso porque, pelo
menos em teoria, uma tal estratgia de
convergncia supe instituies
supranacionais fortes e ao mesmo tempo
construtivas, isto , capazes de manejar
os conflitos e de garantir aos Estados
cooperantes as vantagens da integrao,
evitando a configurao de grupos de
perdedores que, no momento seguinte,
S180 Draibe SM
possam vetar o avano do processo de
integrao 14. No caso da integrao social,
estamos falando de instituies capazes de
enfrentar adequadamente pelo menos as
seguintes questes: (i) para quais nveis de
proteo devem convergir as regras, e a
quais estratgias de desenvolvimento
scio-econmico corresponderiam?; (ii)
com que graus de centralismo e de
supranacionalidade devem e podem ser
dotadas as novas instituies, e a quais
estratgias de articulao institucional
corresponderiam?; (iii) em quais atores
estratgicos haveriam de se apoiar, de
modo a reforar sua representatividade e
legitimidade internacionais e nacionais?
A primeira questo est diretamente
relacionada ambio do MERCOSUL
social, a de criar uma cidadania social, uma
proteo social bsica a todos os cidados
da regio. Entretanto, em que nveis se
estabeleceria uma tal proteo social? No
nvel dos sistemas de proteo social
menos desenvolvidos, ou ao contrrio,
daqueles mais completos e abragentes,
entre os pases da regio?
Ora, sabe-se que a fora da competio
entre os estados nacionais parece
impulsionar a convergncia das regras e
benefcios para um nvel mnimo (prximo
aos nveis dos pases mais atrasados, em
matria de polticas sociais), o que
configuraria uma sorte de ajustamento
para baixo, quase sempre implicando o
dumping social. Por outro lado, a
alternativa de ajustamento para cima,
segundo o nvel de proteo social dos
pases mais desenvolvidos, tende a
enfrentar dificuldades enormes,
principalmente quando os pases se
encontram, como agora, sob fortes
presses fiscais. Dificuldades presentes
mesmo quando a integrao obedece a um
programa lento e incremental de
convergncia das normas, prestaes e
benefcios.
Tal como se pode verificar na experincia da UE, na verdade
essas duas formas de ajustamento correspondem a duas estratgias
diferentes de reduo das diferenas entre os pases cooperantes. De
um lado, a estratgia da convergncia por baixo consistiria em
possibilitar que as diferenas dos custos de mo-de-obra joguem a
favor dos pases menos desenvolvidos (do sul da Europa, por
exemplo), de forma que enriquecendo a uma velocidade mais rpida
que os outros, reduzam o gap de seus sistemas de proteo social em
relao ao dos pases mais desenvolvidos (do norte da Europa), a
convergncia se estabelecendo aqui em nveis mdios. De outro lado,
a estratgia de convergncia pelo alto busca a reduo das
diferenas atravs de mecanismos redistributivos, do tipo dos fundos
estruturantes de desenvolvimento, promotores de uma maior
homogeneidade social 15. Seria possvel pensar na planejada e
Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 23 Sup 2:S174-S183, 2007
harmnica convivncia dessas duas estratgias, no caso dos pases do
Mercado Comum? Que tipo de instituies poderiam viabiliz-las?
O recm-aprovado Fundo Social Especial (2005), voltado ao combate
pobreza, poder cumprir as funes homogeneizadoras de um
fundo estruturante?
O segundo problema, relativo natureza poltico-institucional
das instituies internacionais da poltica social, tem como
preocupao central a compatibilizao da integrao e das
diversidades nacionais em termos dos sistemas de proteo social,
capazes de presidir estratgias convergentes de longo prazo. O debate
mais sugestivo, a esse respeito, insiste nas boas potencialidades do
arranjo federativo para viabilizar compatibilizao requerida,
caminho alis seguido pela UE por meio de um Estado que intervm
essencialmente por meio de normas globais (diretivas) s quais se
ajustam os Estados membros, preservando suas iniciativas em relao
ao como fazer, mas submetendo-se ao supervisora e reguladora
das agncias comunitrias 15,16. Haveria para o MERCOSUL um
futuro institucional dessa natureza? As instituies supranacionais
at agora criadas o Frum Econmico e Social e outras ao que
parece carecem de formato ou capacidade para operaes dessa
natureza.
Finalmente, o terceiro problema refere-se aos atores estratgicos
que atuam tanto nos processos de construo institucional como nos
espaos de representao que, uma vez criados, se abrem sua
atuao. O que distingue instituies fracas de instituies fortes o
capital social ali acumulado: as redes de compromisso, os valores, as
bases de confiana e de legitimidade, as boas e competentes regras
de ao. Dimenses que so sobretudo resultado da mobilizao
social que sustentou e que poder sustentar no futuro a mudana
institucional e, mais amplamente, a construo de novas
institucionalidades. Quem so, entretanto, os atores estratgicos que
podem ser mobilizados no processo de construo das instituies
inovadoras da integrao social?
Podest 3 j havia chamado a ateno para a diversidade de atores
sociales envolvidos na temtica da integrao social no mbito do
MERCOSUL: empresrios e trabalhadores sindicalizados, desde
logo, mas tambm segmentos de trabalhadores conectados com o
setor informal; os colgios profissionais; as organizaes de
mulheres; as associaes de defesa do meio ambiente; as ONGs
envolvidas com as distintas dimenses e reas das polticas sociais
etc. Ora, so conhecidas as dificuldades de representao dessa gama
variada e fragmentada de interesses, tanto no plano interno dos pases
como em espaos como o Frum. Afinal, quem so os representantes
e a quem representam? Atravs de quais mecanismos so
identificados e selecionados? Com que amplitude de temtica (temas,
objetivos, dimenses) vo se enfrentar?
Colocando o tema com cores mais fortes, poder-se-ia afirmar
que, ou bem o processo de construo institucional conta com a
mobilizao social desses atores, ou as instituies criadas
burocraticamente seguiro proliferando sob o signo da fragilidade,
seno da ilegitimidade. Condies decididamente negativas para o
processo de integrao com a eqidade que se pretende fazer avanar
no espao social do MERCOSUL.
O centro da agenda: polticas sociais unificadas X modelo de
desenvolvimento econmico-social
possvel unificar sistemas de polticas sociais em processos de
integrao regional? O que ensina a experincia internacional a
respeito?

Tal como j nos referimos anteriormente, o reconhecido atraso
do processo de integrao social do MERCOSUL est, implcita ou
explicitamente, referido distncia que o separa dos objetivos
declarados da integrao a constituio de uma cidadania social e a
unificao das polticas sociais.
verdade que o processo de construo institucional do
MERCOSUL social caminhou com relativa agilidade nos ltimos
cinco ou sete anos, mas verdade que no somente os resultados
concretos da integrao se mostram modestos e limitados, tambm
suas instituies no parecem adequadamente desenhadas e
capacitadas para tratar dos problemas centrais e no burocrticos da
integrao.
Mas pode-se pensar que os
insatisfatrios resultados poderiam ser
superados por meio de melhores e mais
capazes instituies? Sim e no.
Obviamente necessrio e possvel
avanar na engenharia institucional que
facilitar a circulao das pessoas na esfera
regional. Mas dificilmente se lograr, por
esse meio, uma efetiva unificao de
polticas sociais, no sentido forte sugerido
na nova gramtica da integrao. Nesse
caso, mais que um atraso do MERCOSUL,
qui se trate aqui de uma inadequada ou
at mesmo equivocada estratgia. A lio
internacional, a respeito, ainda instigante.
Com efeito, o processo de construo
da UE mostra, com abundantes evidncias,
que convergncia ou unificao constituem
processos bastante factveis e viveis em
arenas tais como as das polticas
econmicas e financeiras, a poltica
aduaneira, a poltica comercial, o campo
das regulamentaes jurdicas etc., mas se
revelaram e ainda se revelam praticamente
impossveis no campo das polticas sociais
como registrou, alis, o fracassado
intento de Maastrich. Na rea social, onde
mais se avanou na poltica de seguridade
social o progresso somente se mostrou
possvel quando foi tambm abandonada a
estratgia de convergncia forte, de modelo
unificado de proteo, a nfase se
deslocando para o campo do
reconhecimento dos direitos, das
equivalncias e das transferncias.
E em polticas como educao e sade,
os limites parecem quase infranqueveis,
quase tabus, que na prtica obrigam os
comunitrios europeus a retirar de seus
discursos ou proposies qualquer
referncia a convergncias, mais ainda a
projetos de unificao. A harmonizao de
polticas pareceria, ento, se constituir no
objetivo-limite nas reas de polticas
dotadas de forte institucionalidade, de
amplas burocracias, de enraizadas tradies
e culturas institucionais, enfim, de histria
e de caractersticas nacionais. verdade
COESO SOCIAL E INTEGRAO REGIONAL S181
que a integrao social europia progrediu,
mas os avanos e atrasos registrados no
podem ser medidos pelo metro de objetivos
unificadores impossveis, e sim pelo
patamar de coerncia, harmonizao e
intercomunicabilidade das polticas.
H razes mais profundas que apontam
ou sugerem erros estratgicos, no caso do
MERCOSUL, quando localiza no centro de
sua agenda social (real) o objetivo
(inalcanvel) da unificao de polticas
como condio da criao da nova
cidadania social. Alcanar graus
significativos e sustentados de coeso e
bem-estar social na regio base da
almejada cidadania social no se logra
automaticamente pela mera integrao
burocrtica de sistemas de polticas sociais,
mesmo que isto fosse vivel. Importa e
muito a qualidade, o modelo de polticas
sociais, desde logo, e j nos referimos s
variaes de abrangncia e generosidade de
sistemas de proteo social mais ou menos
desenvolvidos, entre os pases da regio.
Mas para alcanar aqueles objetivos de
bem-estar social integrado, parece importar
e mais ainda, o prprio modelo de
desenvolvimento econmico e social dos
pases membros, um modelo que,
diferentemente do cenrio atual, inclua e
privilegie o progresso social nas suas
prprias metas econmicas.
Alm de razes de eqidade, de
igualdade, de coeso e incluso social, h
razes econmicas que justificam uma tal
proposio, apontando para argumentos
que sublinham a importncia, nos tempos
atuais, de se criarem alternativas ou
modelos de desenvolvimento econmico
que sejam ao mesmo tempo
economicamente dinmicos, politicamente
democrticos e socialmente inclusivos 17.
Em outros termos, mais que a poltica
social em si, e sua unificao, so suas
vinculaes com a poltica econmica as
que mais decisivamente deveriam
constituir o centro nevrlgico da Agenda
Social do MERCOSUL.
Do ponto de vista das polticas sociais,
trata-se de buscar um sistema de proteo
social no sentido amplo que, nas suas
interaes com o tecido econmico, opere
como uma alavanca tanto para o
crescimento da economia quanto e ao
mesmo tempo para a promoo da maior
igualdade entre os cidados. Dito de outro
modo, tratar-se-ia de colocar no centro da
Agenda Social do MERCOSUL um novo
e virtuoso modo de articulao entre a
poltica econmica e a poltica social, em
S182 Draibe SM

uma estratgia comum que viabilizasse a institucionalmente dbil, dada sua

concretizao tanto de um novo modelo de
desenvolvimento social quanto a prpria e
almejada integrao social regional. Ao
no faz-lo e, ao contrrio, ao eleger
projetos de unificao das polticas como
objetivo central, a estratgia
aparentemente maximalista da Agenda
Social do MERCOSUL revela sua
verdadeira face minimalista e o apoio para a construo de modelos alternativos e progressistas de
Resumo
As polticas sociais se encontram em estgio
ainda embrionrio nos processos constitutivos
do MERCOSUL. Entretanto, desde a segunda
metade dos anos 1990, acelerou-se o processo
de construo das instituies a elas dedicadas
no interior do sistema institucional do mercado
comum. Tendo por foco a poltica de sade e
mais amplamente o sistema de polticas sociais,
o artigo rastreia as razes do desequilbrio
atravs de trs movimentos: a reconstituio da
trajetria de construo institucional do
MERCOSUL social; a identificao e confronto
das sucessivas estratgias de formulao e
implantao da agenda social da integrao; e
a reflexo sobre os dilemas e desafios que hoje
cercam o tema. O estudo permite afirmar que o
MERCOSUL opera com estratgias de difcil
conciliao. No plano institucional, orienta-se
por uma estratgia minimalista, enquanto que
no plano conceitual/discursivo, maneja a
estratgia maximalista da unificao
supranacional das polticas sociais. O fato que
opera uma estratgia minimalista de polticas
sociais, uma vez que abdica de trazer para o
campo da integrao social o debate e a
proposio de modelos de desenvolvimento
econmico e social que possam sustentar o
processo efetivo de constituio da cidadania
social regional.
Poltica de Sade; Poltica Social; Desenvolvimento Econmico
inviabilidade.
So bem conhecidas as imensas dificuldades, especialmente para
nossos pases, de se avanar na direo de um modelo de crescimento
como o acima referido, quando as foras ainda hegemnicas da
economia internacional globalizada impulsionam na direo
contrria. Mas por isso mesmo, alm de objetivos propriamente
sociais, h objetivos estratgicos e polticos que justificam buscar
cada vez mais nas comunidades, nos pactos e nos acordos regionais
desenvolvimento econmico e social.
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Referncias Recebido em 14/Jun/2006

Verso final reapresentada em 06/Jun/2007
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Aprovado em 06/Jun/2007
http://www.icd.org.uy/ mercosur/forum/mello.html (acessado em 16/
Jun/2006).
2. Di Pietro Paolo, LJ. La dimensin social del MERCOSUR: Recorrido
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Mai/2006).
3. Podest B. MERCOSUR: los primeros pasos del Foro. Gestin 1996; 6
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4. Draibe SM. MERCOSUR: la temtica social de la integracin desde la
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5. Holanda EGM. A sade no MERCOSUL e integrao regional.
http://www.ensp.fiocruz.br/parcerias/redsalud (acessado em
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6. Holanda EGM. A sade no MERCOSUL. 3a Ed. Braslia: Ministrio da
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Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 23 Sup 2:S174-S183, 2007