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ARTIGO ARTICLE

Coeso social e integrao regional: a agenda social do


MERCOSUL e os grandes desafi os das polticas sociais
integradas

Social cohesion and regional integration: the MERCOSUR


social agenda and the integrationist social policy major
challenges
1 Ncleo de Estudos de
Polticas Pblicas,
policy system in order to identify the reasons for the Introduo
Universidade Estadual de imbalance, through three movements: reconstitution of
Campinas, Campinas, Brasil. the history of the institutional construction of social
trivial e recorrente a observao de que as polticas
policies in MERCOSUR; identification and comparison sociais se encontram em estgio embrionrio nos
Correspondncia
S. M. Draibe of the successive strategies for the formulation and processos constitutivos do MERCOSUL e isto
Ncleo de Estudos de implementation of the social integration agenda; and verdade, embora desde a metade dos anos 1990 tenham
Polticas Pblicas, sido criadas, multiplicadas e fortalecidas no interior do
reflection on the current dilemmas and challenges faced
Universidade Estadual de
Campinas. by the process. According to the study, MERCOSUR sistema as instituies a elas dedicadas. Ora, sabido
Rua So Vicente de Paula que pelo menos as polticas de sade e de educao
operates with strategies that are difficult to mutually
526, apto. 91, So Paulo, SP integram o ncleo estratgico dos vrios processos de
01229-010, Brasil. reconcile. On the institutional level, it follows a
smdraibe@uol.com.br integrao regional, desde os primeiros momentos de
minimalist strategy, while on the conceptual/ discursive
Abstract mera unificao aduaneira, dadas as suas especiais
level it adopts a maximalist strategy for supranational
relaes com as questes de circulao de mo-de-obra
unification of social policies. The fact is that it operates
In the consolidation of e de produtos.
a minimalist social policy strategy, since it fails to bring
the Southern Cone to the field of social integration the debate and Como entender ento, no caso do MERCOSUL, o
Common Market proposals on economic and social development models referido atraso e, ao mesmo tempo, o reconhecido
(MERCOSUR), social avano institucional registrado na agenda social da
that could sustain the effective construction of regional
policies are still in the integrao nos ltimos anos? Atraso ou avano estaria
social citizenship.
embryonic stage. sendo medido em relao a quais metas ou objetivos? No
However, since the latter plano do senso comum, plano alis no qual mais
Health Policy; Public Policy; Economic Development
freqentemente so feitas essas referncias, trata-se de
half of the 1990s there Snia Miriam Draibe 1
uma comparao com outras reas e campos de polticas,
has been a speedup in
as quais registram progresso bem mais acentuado, como
the creation of
so os casos das polticas comerciais, aduaneiras,
institutions dedicated to
industriais, agrcolas etc. Nesse plano, o atraso na
such policies with the
construo das instituies da poltica social de
Common Markets
integrao verdadeiro, ainda quando os avanos
framework. This article recentes so levados em conta.
focuses on health policy
Outro sentido, mais forte e substantivo, diz respeito
and the broader social ao processo mesmo de construo insti-
tucional de polticas sociais unificadas no mbito do Mercado governantes. Em relao a eles, de se esperar que tanto agora quanto
Comum. Atraso e progresso, aqui, estariam referidos ao quanto j se certamente no futuro longnquo, atrasos e dficits se verificaro
teria caminhado na institucionalidade de um sistema comum de sistematicamente, como bem mostra a experincia to mais antiga da
proteo social, de programas e polticas sociais integradas. Unio Europia.
Unificao das polticas sociais e, de modo mais ambicioso, a Alm de questionar a possibilidade e a factibilidade de tais
criao de uma cidadania social comunitria, apoiada em direitos e objetivos, cabe perguntar se tal modo de tratamento da questo social
sistemas comuns de proteo social, tm sido crescentemente constitui uma boa estratgia poltico-institucional para alcanar os
propostos como horizonte e metas do MERCOSUL social por parte objetivos maiores de compensar os efeitos sociais negativos da
dos atores-chave que militam no processo de sua fundao, sejam integrao e, sobretudo, de maximizar seus benefcios no tocante s
representantes de governos dos pases membros, sejam as condies sociais de vida e de trabalho dos cidados dos pases
organizaes da sociedade civil. Ningum duvida de que, ante tais membros.
objetivos, nos encontramos ainda a enormes distncias. Afinal, as posies dbeis e a baixa eficcia das polticas sociais
Mas at que ponto a suposio de tal horizonte e daquelas metas tambm caracterizam internamente os pases membros. Menos por
constitui o melhor ou o mais adequado tratamento da questo social dficit de institucionalidade dos sistemas nacionais de polticas
no mbito da integrao regional? Integrar e unificar polticas e sociais, sempre presentes, como se sabe, ou porque a poltica social
programas sociais de nenhum modo processo simples, menos ainda ocupa, via de regra, um lugar marginal ou dependente da poltica
fcil, que dependesse to somente das vontades polticas dos econmica, antes por carecer ela de uma maior integrao com a

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prpria poltica econmica. Mais que independncia e autonomia, institudos pelo Tratado de Assuno, o
seu fortalecimento parece depender do aprofundamento dos seus subgrupo Relaes Laborais, Emprego e
vnculos com a poltica econmica, em um modelo de crescimento Previdncia Social, referido como
econmico no qual e a partir do seu prprio centro, a poltica social Subcomisso 11, protagonista praticamente
opere como sistema de proteo social e simultaneamente como fator exclusiva da dimenso social da integrao
produtivo, isto , como alavanca do prprio crescimento. Ora, essa at 1995, quando se transformou no
uma estratgia pertinente no somente poltica econmica, mas Subgrupo 10 Relaes Laborais,
tambm e quem sabe principalmente, poltica social. Emprego e Seguridade Social, abrindo
com preocupaes dessa natureza espao para a criao, em 1996, do
que, neste trabalho, examinamos a Subgrupo de Trabalho 11 Sade (SGT 11).
dimenso social do MERCOSUL. Na O tema do meio ambiente foi objeto de
Seo O MERCOSUL Social: O Estado Reunies Especializadas (REMA), entre
Atual da Questo, procedemos a um breve 1993 e 1995, posteriormente
registro do estado-das-artes ou da situao transformadas, por demandas de tcnicos
atual da agenda social da integrao, para governamentais e de ONGs, no SGT 6 2.
em seguida, na Seo O MERCOSUL J no perodo subseqente, foram firmados
Social: Observaes sobre as Incoerentes importantes marcos legais e criadas novas instituies,
Estratgias Maximalistas e Minimalistas especificamente voltados para os temas da integrao
da Integrao, refletir sobre as estratgias social. As principais medidas, segundo cronologa
e os limites da integrao social almejada, correspondente, esto citadas
segundo alguns temas selecionados. na Tabela 1 2,3,4.
O avano notrio, traduzido na
diversificao de objetivos e funes da
O MERCOSUL social: o estado nova institucionalidade em que se apoia
atual da questo hoje a dimenso social do MERCOSUL,
como bem mostra o competente resumo da
Ao longo dos anos 90, a questo social da histria institucional do MERCOSUL
integrao ampliou-se e ganhou Social elaborado por Di Pietro Paolo 2.
centralidade na agenda do MERCOSUL Mais ainda, vale lembrar que tal progresso
sob distintas perspectivas, por meio de um e amadurecimento institucional foi
processo de indubitvel aprofundamento estimulado e acompanhado pela
do tema, ao qual no faltaram expresses mobilizao e paulatina integrao de
intelectuais e institucionais. organizaes da sociedade civil nos seus
Tal movimento se desenvolveu atravs foros privilegiados, ampliando-se assim a
de dois eixos principais. De um lado, participao social no espao do mercado
ocorreu um processo de densificao comum. O caso setorial da poltica de
institucional na esfera social do sade exemplifica bem tal processo, como
MERCOSUL por meio da criao de novas se v brevemente a seguir. A poltica de
e diversificadas instituies sade no MERCOSUL
especificamente dedicadas dimenso
social. De outro, o amadurecimento e a Tambm em relao poltica de sade, os
ampliao conceitual caracterizaram o avanos institucionais foram importantes
percurso intelectual e estratgico com que 5,6,7. Criado em 1996, o SGT 11 Sade tem
os temas sociais da integrao vm desde por objetivo: harmonizar as legislaes
ento sendo tratados. Vejamos com algum dos Estados Partes referentes aos bens,
detalhe o desenvolvimento desses dois servios, matrias-primas e produtos da
eixos. rea da sade, os critrios para a
vigilncia
O desenvolvimento institucional
da dimenso social do mercado
comum

A questo social no contou com qualquer Tabela 1

institucionalidade prpria na primeira etapa epidemiolgica e controle sanitrio com a finalidade de promover e
de constituio do MERCOSUL. Com proteger a sade e a vida das pessoas e eliminar os obstculos ao
efeito, apenas em 1991, por presso das comrcio regional, contribuindo dessa maneira ao processo de
entidades sindicais e outras organizaes integrao 8.
da sociedade civil, agregouse aos dez Para o cumprimento de tais tarefas, o SGT 11 Sade foi
primeiros 10 subgrupos de trabalho estruturado nas seguintes comisses e subcomisses: Comisso de
S176 Draibe SM

Produtos para a Sade; Comisso de Vigilncia Epidemiolgica e


Controle Sanitrio (de portos, aeroportos, terminais e pontos de
fronteira); Comisso de Servios de Ateno Sade; Subcomisso
de Servios de Sade; Subcomisso de Desenvolvimento e Exerccio
Profissional; e Subcomisso de Avaliao e Uso de Tecnologia em
Sade.
Por sua vez, a Reunio de Ministros de Sade do MERCOSUL e
Estados Associados frum para discusso das macropolticas e
estratgias para o setor sade define pautas negociadoras baseadas
em estrutura de projetos e planos comuns consubstanciada em
diversas comisses intergovernamentais conjuntas nos temas de:
Polticas de Medicamentos; Programa de Vigilncia e Controle de
Doenas Transmissveis, Sarampo, Clera, Dengue e Febre Amarela;
Controle da Dengue; HIV/AIDS; Sade Sexual e Reprodutiva;
Controle do Tabaco; Sade e Desenvolvimento;

Principais marcos legais e instituies relacionadas integrao social no MERCOSUL.

Ano Marcos legais e instituies

1995 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES)


1995 Rede MERCOCIDADES

1996 Sistema de Informao em Educao no MERCOSUL

1996 Criao do SGT 11 Sade (Resoluo GMC no. 151/1996)

1997 Tratado Multilateral de Seguridade Social

1997 Observatrio do Mercado de Trabalho

1998 Declarao Scio-Laboral do MERCOSUL (SGT 10)

1999 Comisso Scio-Laboral (rgo auxiliar do Grupo MERCOSUL GMC)

2000 Carta Social do MERCOSUL

2000 Institucionalizao da reunio de ministros e autoridades de desenvolvimento social

2000 Institucionalizao da reunio especializada de municpios e intendncias

2000 Proposio da elaborao da agenda social da integrao (Declarao de Rosrio)

2001 Sistema Estatstico de Indicadores Sociais (SEIS)

2002 Grupo ad hoc de Integrao Fronteiria

2003 Proposio da elaborao do Programa de Fortalecimento do MERCOSUL Social

2003 Recomendaes prticas sobre formao profissional

2004 Primeira Conferncia Regional de Emprego

2004 Recomendao sobre uma Estratgia MERCOSUL para a criao de emprego

2004 Grupo de alto nvel para a elaborao de uma estratgia MERCOSUL sobre crescimento do emprego

2005 Fundo Social Especial

Fonte: Elaborada com base em Di Pietro Paolo 2, Podest 3 e Draibe 4.

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Gesto de Riscos e Reduo de Vulnerabilidades; Sade Ambiental tenham estado obviamente presentes em
e do Trabalhador; Implementao do Regulamento Sanitrio suas preocupaes originais. Com efeito, os
Internacional; Doao e Transplantes; Sistema de Informao e temas sociais praticamente estiveram
Comunicao em Sade; e Banco de Preos de Medicamentos do reduzidos, at h poucos anos, aos direitos
MERCOSUL. laborais e, mais recentemente ainda, a
No caso da sade, como se v, foram tambm importantes os alguns aspectos previdencirios e de sade,
avanos institucionais. Os analistas chamam mesmo a ateno para debatidos e entendidos quase sempre,
progressos na pauta negociadora, relativos ao campo dos sistemas de entretanto, enquanto componentes da
informaes e comunicao; da vigilncia e controle de infestao agenda multilateral de comrcio,
por Aedes aegypti e da transmisso do vrus do dengue; na luta contra considerados na verdade como elos dos
a epidemia de HIV/AIDS; na gesto de riscos e reduo de acordos comerciais e dos processos
vulnerabilidades e em temas de sade e desenvolvimento. E ainda no facilitadores da circulao dos
tocante s polticas integradas de sade sexual e reprodutiva; controle trabalhadores. E mesmo no seu
do tabaco; sade ambiental e sade do trabalhador; medicamentos desenvolvimento posterior, foi sob o signo
(inclusive o banco de preos); vigilncia e controle de doenas da clusula social que problemas como
transmissveis (sarampo, clera, dengue e febre amarela) e os da proibio do trabalho infantil, do
implementao do regulamento sanitrio internacional 5,9. trabalho escravo ou o da liberdade sindical
Mas as dificuldades so muitas e o processo de integrao tem foram prioritariamente tratados.
sido gradual e lento, circunscrito principalmente s questes Impulso importante ao alargamento
relacionadas circulao de produtos e s aes de sade pblica de intelectual e valorativo da agenda social
alta externalidade, tais como as de vigilncia sanitria e real do MERCOSUL foi dado, da metade
epidemiolgica 10. De certa maneira, permanecem abertos e em dos noventa em diante, pela incorporao
vigncias, no campo da sade no MERCOSUL, os mesmo problemas de alguns dos temas centrais da agenda
j apontados desde 1999 em documento do Ministrio da Sade: (a) internacional: o compromisso, ou a
falta o livre comrcio de servios Prestao de Servios de Sade referncia da integrao aos valores do
e de Produtos para Sade; (b) a rea de livre circulao de pessoas Estado de Direito e, mais amplamente, da
incipiente, aqui entra toda a questo do Exerccio Profissional; democracia, e tambm a perspectiva dos
(c) a questo da Vigilncia Epidemiolgica e Sanitria para prevenir direitos humanos, no quadro mais amplo de
um modelo de desenvolvimento econmico
e evitar a disseminao de doenas; (d) j houve avano no livre
regional, pautado pela justia e pela
comrcio de bens, mas falta muito para a livre circulao de bens
eqidade. Em outros termos, verificou-se
(aqui entra as assimetrias dos sistemas de regulamentao tcnica e
um processo intelectual de atualizao,
as medidas sanitrias e fitossanitrias entre os pases), apesar do
ampliao e complexizao do marco geral
muito que j foi feito numa quantidade grande de setores, entre os
no qual se definem hoje os objetivos da
quais Alimentos e Medicamentos 11 (p. 22).
integrao social.
Ou seja, de algum modo, tambm a poltica de sade revela a A agenda social, especificamente,
contradio inicialmente apontada entre o relativo avano do registra alargamento da mesma natureza.
processo da construo institucional e o atraso significativo em Em primeiro lugar, porque o tema do
matrias substantivas da integrao. emprego pareceria extrapolar os limites da
possvel examinar as razes de tal descompasso nas sua mera proteo contra os efeitos
idiossincrasias tanto dos Pases Membros quanto das prprias reas negativos da integrao, avanando para
de polticas envolvidas. Preferimos, neste trabalho, examinar a um tratamento mais amplo e sintonizado
questo pelo ngulo mais geral dos conceitos e entendimentos que com as realidades atuais dos mercados
tm norteado, nos ltimos anos, o equacionamento da questo social nacionais de trabalho, to fortemente
da integrao, por entender que a residem alguns dos fatores que tm afetados pelo desemprego, a baixa
contribudo para o contraditrio processo de formao e qualificao e as presses da
implementao da agenda social da integrao. competitividade e da integrao. Em
segundo lugar, chama a ateno a fora
Conceitos e entendimentos da com que os temas da pobreza e da incluso
dimenso social da integrao: social comparecem no discurso oficial do
desenvolvimentos recentes Mercado Comum, em matria social.
Um exemplo disso pode-se tomar da
Do ponto de vista substantivo, inegvel o Declarao do Conselho do Mercado
carter mais abrangente com que se define Comum (reunio de junho de 2003),
ou se conceitua, atualmente, a dimenso quando registra ... a necessidade de
social. priorizar a dimenso social do
Como j registramos em outro trabalho MERCOSUL para incentivar o
4, o MERCOSUL no nasceu com uma desenvolvimento com eqidade dos
agenda social dotada de autonomia, embora Estados Partes e da regio em seu
certas dimenses sociais da integrao conjunto, com nfase naquelas medidas
S178 Draibe SM

tendentes a propiciar a incluso social e Ora, o que significam polticas sociais unificadas, no espao da
econmica dos grupos mais vulnerveis da integrao regional? verdade que propostas como essas restringem-
populao. Na rea laboral (...) a se ao plano do discurso, com poucas ou quase nulas referncias a seus
necessidade de adotar medidas para substratos e contedos. De todo modo, possvel supor ou identificar
erradicar o trabalho infantil, facilitar a dois sentidos nesta proposio. O primeiro, menos forte, estaria
livre circulao de trabalhadores e incluir referido s medidas de harmonizao, entre os pases, de suas
o tema do emprego como objetivo na polticas sociais, caminho j parcialmente seguido ou em curso, por
agenda da integrao 12. exemplo por meio de tratados bilaterais de complementao mtua
Passo importante se d enfim com a de polticas sociais, como o celebrado entre Brasil e Argentina dois
explicitao, no discurso de representantes ou trs anos atrs. O exemplo mais claro o da educao, respeito s
de alguns dos pases membros, da meta de medidas visando compatibilizao dos crditos, diplomas e nveis
construo de uma cidadania social, do de escolaridade.
mesmo modo que a aspirao de se adotar O segundo sentido mais forte, uma vez que supe ou leva a
uma estratgia institucional da integrao supor a unificao stricto senso das polticas sociais, ou seja, uma
social por meio de polticas sociais efetiva convergncia das mesmas, um processo de igualao de seus
unificadas. programas, em contedo, forma e mesmo instituies. Em certo
A referncia a uma cidadania sentido, uma verdadeira cidadania social supranacional, fundada em
supranacional, comunitria, no nova, e direitos sociais mnimos comuns, exigiria, para se efetivar, um tal
tem operado sobretudo como marco processo unificador ou igualador de polticas sociais.
referencial da meta da livre circulao das A proposio se revela to mais ambiciosa quando confrontada
pessoas e de seus direitos. Tampouco com o modesto avano do MERCOSUL social. Como j nos
novidade, no discurso do MERCOSUL, o referimos, alm de acordos sobre seguridade social e direitos do
conceito de cidadania laboral, referido ao trabalho, pouco se tem caminhado, at mesmo no tocante s
espao social da integrao e aos definies e contedos da agenda social da integrao.
mecanismos limitadores do risco do Com efeito, reconhecendo tais insatisfatrios resultados, desde
dumping social. Entretanto, no se meados de 2002 tanto o grupo tcnico da reunio de ministros e
efetivou, at agora, a correspondente autoridades responsveis pelo desenvolvimento social do
construo institucional, nem mesmo nos MERCOSUL, Bolvia e Chile quanto os chanceleres do
planos jurdico e legal da definio de uma MERCOSUL (reunidos em Montevidu em fevereiro de 2003)
normativa laboral internacional mnima passaram a conferir alta prioridade ao desenvolvimento social, ao
comum 13. combate fome e pobreza. E reafirmaram a necessidade de se dar
De maior abrangncia pareceria ser o corpo ao Programa de Fortalecimento do MERCOSUL Social, por
conceito de cidadania social e o objetivo meio de polticas econmicas e sociais inclusivas, voltadas para a
de se processar a integrao social no reduo da pobreza e da desigualdade na regio.
plano de polticas sociais unificadas. O Para sua viabilizao institucional, concebida como condio
conceito de cidadania social tributrio, prvia da ainda indefinida Agenda Social, props-se a elaborao de
em alguma medida, das bandeiras uma Agenda Institucional do MERCOSUL, visando aos seguintes
mobilizadoras dos movimentos sociais e objetivos: (i) explicitar a viso e os objetivos gerais e especficos do
das ONGs atuantes no plano global e MERCOSUL Social, no contexto do processo de integrao regional;
orientadas por posies crticas aos (ii) estabelecer o marco no qual se desenvolver o Programa de
processos da globalizao. Enquanto eixos Fortalecimento do MERCOSUL Social. Afirmava-se ao mesmo
de mobilizao, sem dvida guardam tempo a necessidade de criao de um Fundo MERCOSUL Social,
pertinncia com o processo integrador do formado por contribuies dos pases membros e associados.
MERCOSUL, em especial no que diz Mais recentemente, outro reconhecimento e tentativa de correo
respeito defesa de direitos, reduo dos das debilidades do processo foi o estabelecimento das comunidades
impactos negativos da integrao e fronteirias como prioridade a se observar na estratgia incremental
ampliao da participao social por meio de implementao da Agenda Social. Junto a esse primeiro pblico-
da incorporao das organizaes da alvo, buscar-se-ia facilitar a documentao e a circulao das pessoas
sociedade civil naquele processo. e dos trabalhadores, assim como assegurar os direitos assistncia,
Mas seu significado pareceria sade e seguridade social.
extravasar esse nvel de entendimento, Mesmo reconhecendo nos fatos algum avano, no se pode
especialmente quando se vincula o perder de vista que os resultados so notoriamente modestos em
conceito de cidadania social estratgia de matria de integrao social.
unificao dos sistemas de polticas A integrao social, na perspectiva das polticas e programas
sociais, como se verifica em alguns sociais, sabidamente um difcil processo e, a este respeito, o
discursos e proposies. A cidadania MERCOSUL no nico, como provam as dificuldades da Unio
social, neste sentido mais forte, pareceria Europia.
estar referida a direitos sociais mnimos e Por isso mesmo, chama a ateno, no caso do MERCOSUL,
comuns, apoiados e garantidos por menos o atraso da integrao social, antes o forte contraste entre
polticas sociais integradas ou unificadas. uma evoluo conceitual e institucional bastante favorvel, audaciosa

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e at mesmo relativamente exitosa, como tratamos de enfatizar, e os definies. o que comentamos nas sees
modestssimos resultados j alcanados na concretizao da seguintes.
integrao social.
Quais as principais dificuldades ou obstculos que estariam Ambiciosos objetivos assentados em
impedindo tal processo? Para alm dos conhecidos fatores que frgil institucionalidade: dilemas
costumam incidir sobre os processos de integrao os conflitos institucionais do MERCOSUL social
polticos e de interesses, as idiossincrasias nacionais, a fora de
inrcia que em geral caracteriza os cmbios institucionais A estratgia minimalista, em termos
gostaramos de tecer algumas consideraes especificamente sobre institucionais, parece ser at agora uma das
as estratgias propostas para o avano do movimento de integrao opes preferenciais do processo de
social, perguntando-nos at que ponto a tambm podem ser integrao do MERCOSUL, tanto mais
identificados obstculos ou limites acelerao do processo. visvel quando comparada a outros
processos, especialmente o da construo
da Unio Europa (EU). Em que medida o
O MERCOSUL social: observaes sobre as incoerentes processo se enfrenta efetivamente com
estratgias maximalistas e minimalistas da integrao problemas de dficit institucional e at
quando prevalecer a regra dos consensos
Uma agenda complexa e sobrecarregada de integrao social, como intergovernamentais e no a de
pareceria ser o caso da Agenda Social do MERCOSUL, exige instituies supranacionais , estes so
instituies internacionais novas e suficientemente fortes tanto para temas que, como se sabe, dividem as
lograr seus patamares mnimos o reconhecimento dos direitos, opinies dos pases, e a lgica de seu
ttulos e crditos sociais das pessoas que se movem no espao -, encaminhamento quase que
quanto e mais ambiciosamente para criar e garantir os novos direitos exclusivamente poltica. Mas a questo
sociais, correspondentes nova cidadania social que se quer instituir guarda especial importncia para a
na regio. dimenso social da integrao, merecendo
A leitura do processo examinado na por isso algumas observaes.
seo anterior permite afirmar que o Do mesmo modo que em outros
MERCOSUL trata de conciliar ou domnios da integrao, o ncleo da
harmonizar duas estratgias de escopo ou construo do MERCOSUL social gira em
ambio distintas. No plano das torno do binmio igualdade versus
instituies da poltica social da distino: as instituies da integrao
integrao, opera com uma estratgia social, constitudas no plano supranacional,
minimalista, de baixa efetividade, enquanto pautar-se-iam pela igualdade, ou seja,
que no plano dos conceitos e objetivos da obedeceriam regra de no se constiturem
integrao, opera com uma estratgia nem serem percebidas como qualquer
maximalista, apontando para um nvel ameaa soberania dos Pases Membros.
supranacional de unificao das polticas Essa , ademais, a regra de ouro da
da proteo social. Ou seja, prope o estratgia de construo institucional,
mximo em termos de contedo (a apoiada no reconhecimento de que: (i) os
cidadania social sob polticas sociais Estados cooperantes so pressionados a
unificadas) e o mnimo de instituies (ou todo momento por seus grupos internos de
nenhuma, na prtica), que viabilizariam tal interesses, que buscam ocupar posies
contedo. vantajosas (ou protegidas) vis--vis os
Por outro lado, no plano estratgico, o grupos simtricos dos outros pases; (ii)
MERCOSUL opera com uma estratgia em conseqncia, o processo de integrao
maximalista da dimenso social, referida necessariamente conflitivo e tenso, que
aos objetivos da integrao, mas ao mesmo deve insistentemente buscar estratgias
tempo, com uma estratgia minimalista de convergentes de integrao, e no a
polticas sociais, uma vez que abdica de distino, sob a forma da hegemonia de
trazer para o campo da integrao social o uma estratgia nacional sobre as outras 14.
debate e a proposio de modelos de Nesse particular, o desafio
desenvolvimento econmico e social que institucional enorme. Isso porque, pelo
pudessem sustentar, mais adequadamente, menos em teoria, uma tal estratgia de
um efetivo processo de constituio de uma convergncia supe instituies
cidadania social nova e coesa. Alguns supranacionais fortes e ao mesmo tempo
dilemas e impasses da implementao de construtivas, isto , capazes de manejar
uma efetiva Agenda social regional os conflitos e de garantir aos Estados
repousam, a nosso ver, nas contradies cooperantes as vantagens da integrao,
dessas desencontradas estratgias e evitando a configurao de grupos de
perdedores que, no momento seguinte,
S180 Draibe SM

possam vetar o avano do processo de harmnica convivncia dessas duas estratgias, no caso dos pases do
integrao 14. No caso da integrao social, Mercado Comum? Que tipo de instituies poderiam viabiliz-las?
estamos falando de instituies capazes de O recm-aprovado Fundo Social Especial (2005), voltado ao combate
enfrentar adequadamente pelo menos as pobreza, poder cumprir as funes homogeneizadoras de um
seguintes questes: (i) para quais nveis de fundo estruturante?
proteo devem convergir as regras, e a O segundo problema, relativo natureza poltico-institucional
quais estratgias de desenvolvimento das instituies internacionais da poltica social, tem como
scio-econmico corresponderiam?; (ii) preocupao central a compatibilizao da integrao e das
com que graus de centralismo e de diversidades nacionais em termos dos sistemas de proteo social,
supranacionalidade devem e podem ser capazes de presidir estratgias convergentes de longo prazo. O debate
dotadas as novas instituies, e a quais mais sugestivo, a esse respeito, insiste nas boas potencialidades do
estratgias de articulao institucional arranjo federativo para viabilizar compatibilizao requerida,
corresponderiam?; (iii) em quais atores caminho alis seguido pela UE por meio de um Estado que intervm
estratgicos haveriam de se apoiar, de essencialmente por meio de normas globais (diretivas) s quais se
modo a reforar sua representatividade e ajustam os Estados membros, preservando suas iniciativas em relao
legitimidade internacionais e nacionais? ao como fazer, mas submetendo-se ao supervisora e reguladora
A primeira questo est diretamente das agncias comunitrias 15,16. Haveria para o MERCOSUL um
relacionada ambio do MERCOSUL futuro institucional dessa natureza? As instituies supranacionais
social, a de criar uma cidadania social, uma at agora criadas o Frum Econmico e Social e outras ao que
proteo social bsica a todos os cidados parece carecem de formato ou capacidade para operaes dessa
da regio. Entretanto, em que nveis se natureza.
estabeleceria uma tal proteo social? No Finalmente, o terceiro problema refere-se aos atores estratgicos
nvel dos sistemas de proteo social que atuam tanto nos processos de construo institucional como nos
menos desenvolvidos, ou ao contrrio, espaos de representao que, uma vez criados, se abrem sua
daqueles mais completos e abragentes, atuao. O que distingue instituies fracas de instituies fortes o
entre os pases da regio? capital social ali acumulado: as redes de compromisso, os valores, as
Ora, sabe-se que a fora da competio bases de confiana e de legitimidade, as boas e competentes regras
entre os estados nacionais parece de ao. Dimenses que so sobretudo resultado da mobilizao
impulsionar a convergncia das regras e social que sustentou e que poder sustentar no futuro a mudana
benefcios para um nvel mnimo (prximo institucional e, mais amplamente, a construo de novas
aos nveis dos pases mais atrasados, em institucionalidades. Quem so, entretanto, os atores estratgicos que
matria de polticas sociais), o que podem ser mobilizados no processo de construo das instituies
configuraria uma sorte de ajustamento inovadoras da integrao social?
para baixo, quase sempre implicando o Podest 3 j havia chamado a ateno para a diversidade de atores
dumping social. Por outro lado, a sociales envolvidos na temtica da integrao social no mbito do
alternativa de ajustamento para cima, MERCOSUL: empresrios e trabalhadores sindicalizados, desde
segundo o nvel de proteo social dos logo, mas tambm segmentos de trabalhadores conectados com o
pases mais desenvolvidos, tende a setor informal; os colgios profissionais; as organizaes de
enfrentar dificuldades enormes, mulheres; as associaes de defesa do meio ambiente; as ONGs
principalmente quando os pases se envolvidas com as distintas dimenses e reas das polticas sociais
encontram, como agora, sob fortes etc. Ora, so conhecidas as dificuldades de representao dessa gama
presses fiscais. Dificuldades presentes variada e fragmentada de interesses, tanto no plano interno dos pases
mesmo quando a integrao obedece a um como em espaos como o Frum. Afinal, quem so os representantes
programa lento e incremental de e a quem representam? Atravs de quais mecanismos so
convergncia das normas, prestaes e identificados e selecionados? Com que amplitude de temtica (temas,
benefcios. objetivos, dimenses) vo se enfrentar?
Tal como se pode verificar na experincia da UE, na verdade Colocando o tema com cores mais fortes, poder-se-ia afirmar
essas duas formas de ajustamento correspondem a duas estratgias que, ou bem o processo de construo institucional conta com a
diferentes de reduo das diferenas entre os pases cooperantes. De mobilizao social desses atores, ou as instituies criadas
um lado, a estratgia da convergncia por baixo consistiria em burocraticamente seguiro proliferando sob o signo da fragilidade,
possibilitar que as diferenas dos custos de mo-de-obra joguem a seno da ilegitimidade. Condies decididamente negativas para o
favor dos pases menos desenvolvidos (do sul da Europa, por processo de integrao com a eqidade que se pretende fazer avanar
exemplo), de forma que enriquecendo a uma velocidade mais rpida no espao social do MERCOSUL.
que os outros, reduzam o gap de seus sistemas de proteo social em
relao ao dos pases mais desenvolvidos (do norte da Europa), a O centro da agenda: polticas sociais unificadas X modelo de
convergncia se estabelecendo aqui em nveis mdios. De outro lado, desenvolvimento econmico-social
a estratgia de convergncia pelo alto busca a reduo das
diferenas atravs de mecanismos redistributivos, do tipo dos fundos possvel unificar sistemas de polticas sociais em processos de
estruturantes de desenvolvimento, promotores de uma maior integrao regional? O que ensina a experincia internacional a
homogeneidade social 15. Seria possvel pensar na planejada e respeito?

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 23 Sup 2:S174-S183, 2007


COESO SOCIAL E INTEGRAO REGIONAL S181

Tal como j nos referimos anteriormente, o reconhecido atraso que a integrao social europia progrediu,
do processo de integrao social do MERCOSUL est, implcita ou mas os avanos e atrasos registrados no
explicitamente, referido distncia que o separa dos objetivos podem ser medidos pelo metro de objetivos
declarados da integrao a constituio de uma cidadania social e a unificadores impossveis, e sim pelo
unificao das polticas sociais. patamar de coerncia, harmonizao e
verdade que o processo de construo institucional do intercomunicabilidade das polticas.
MERCOSUL social caminhou com relativa agilidade nos ltimos H razes mais profundas que apontam
cinco ou sete anos, mas verdade que no somente os resultados ou sugerem erros estratgicos, no caso do
concretos da integrao se mostram modestos e limitados, tambm MERCOSUL, quando localiza no centro de
suas instituies no parecem adequadamente desenhadas e sua agenda social (real) o objetivo
capacitadas para tratar dos problemas centrais e no burocrticos da (inalcanvel) da unificao de polticas
integrao. como condio da criao da nova
Mas pode-se pensar que os cidadania social. Alcanar graus
insatisfatrios resultados poderiam ser significativos e sustentados de coeso e
superados por meio de melhores e mais bem-estar social na regio base da
capazes instituies? Sim e no. almejada cidadania social no se logra
Obviamente necessrio e possvel automaticamente pela mera integrao
avanar na engenharia institucional que burocrtica de sistemas de polticas sociais,
facilitar a circulao das pessoas na esfera mesmo que isto fosse vivel. Importa e
regional. Mas dificilmente se lograr, por muito a qualidade, o modelo de polticas
esse meio, uma efetiva unificao de sociais, desde logo, e j nos referimos s
polticas sociais, no sentido forte sugerido variaes de abrangncia e generosidade de
na nova gramtica da integrao. Nesse sistemas de proteo social mais ou menos
caso, mais que um atraso do MERCOSUL, desenvolvidos, entre os pases da regio.
qui se trate aqui de uma inadequada ou Mas para alcanar aqueles objetivos de
at mesmo equivocada estratgia. A lio bem-estar social integrado, parece importar
internacional, a respeito, ainda instigante. e mais ainda, o prprio modelo de
Com efeito, o processo de construo desenvolvimento econmico e social dos
da UE mostra, com abundantes evidncias, pases membros, um modelo que,
que convergncia ou unificao constituem diferentemente do cenrio atual, inclua e
processos bastante factveis e viveis em privilegie o progresso social nas suas
arenas tais como as das polticas prprias metas econmicas.
econmicas e financeiras, a poltica Alm de razes de eqidade, de
aduaneira, a poltica comercial, o campo igualdade, de coeso e incluso social, h
das regulamentaes jurdicas etc., mas se razes econmicas que justificam uma tal
revelaram e ainda se revelam praticamente proposio, apontando para argumentos
impossveis no campo das polticas sociais que sublinham a importncia, nos tempos
como registrou, alis, o fracassado atuais, de se criarem alternativas ou
intento de Maastrich. Na rea social, onde modelos de desenvolvimento econmico
mais se avanou na poltica de seguridade que sejam ao mesmo tempo
social o progresso somente se mostrou economicamente dinmicos, politicamente
possvel quando foi tambm abandonada a democrticos e socialmente inclusivos 17.
estratgia de convergncia forte, de modelo Em outros termos, mais que a poltica
unificado de proteo, a nfase se social em si, e sua unificao, so suas
deslocando para o campo do vinculaes com a poltica econmica as
reconhecimento dos direitos, das que mais decisivamente deveriam
equivalncias e das transferncias. constituir o centro nevrlgico da Agenda
E em polticas como educao e sade, Social do MERCOSUL.
os limites parecem quase infranqueveis, Do ponto de vista das polticas sociais,
quase tabus, que na prtica obrigam os trata-se de buscar um sistema de proteo
comunitrios europeus a retirar de seus social no sentido amplo que, nas suas
discursos ou proposies qualquer interaes com o tecido econmico, opere
referncia a convergncias, mais ainda a como uma alavanca tanto para o
projetos de unificao. A harmonizao de crescimento da economia quanto e ao
polticas pareceria, ento, se constituir no mesmo tempo para a promoo da maior
objetivo-limite nas reas de polticas igualdade entre os cidados. Dito de outro
dotadas de forte institucionalidade, de modo, tratar-se-ia de colocar no centro da
amplas burocracias, de enraizadas tradies Agenda Social do MERCOSUL um novo
e culturas institucionais, enfim, de histria e virtuoso modo de articulao entre a
e de caractersticas nacionais. verdade poltica econmica e a poltica social, em
S182 Draibe SM

uma estratgia comum que viabilizasse a institucionalmente dbil, dada sua


concretizao tanto de um novo modelo de inviabilidade.
desenvolvimento social quanto a prpria e So bem conhecidas as imensas dificuldades, especialmente para
almejada integrao social regional. Ao nossos pases, de se avanar na direo de um modelo de crescimento
no faz-lo e, ao contrrio, ao eleger como o acima referido, quando as foras ainda hegemnicas da
projetos de unificao das polticas como economia internacional globalizada impulsionam na direo
objetivo central, a estratgia contrria. Mas por isso mesmo, alm de objetivos propriamente
aparentemente maximalista da Agenda sociais, h objetivos estratgicos e polticos que justificam buscar
Social do MERCOSUL revela sua cada vez mais nas comunidades, nos pactos e nos acordos regionais
verdadeira face minimalista e o apoio para a construo de modelos alternativos e progressistas de
desenvolvimento econmico e social.
Resumo 7. Ministrio da Sade. A Sade no MERCOSUL. Braslia, 1999.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/ publicacoes/saude_mercosul.pdf
As polticas sociais se encontram em estgio (acessado em 24/Mai/2007)
ainda embrionrio nos processos constitutivos 8. Sistemas de Informao em Sade do MERCOSUL.
do MERCOSUL. Entretanto, desde a segunda http://www.mercosulsalud.org/portugues/sgt/ rosgt11/index.htm
metade dos anos 1990, acelerou-se o processo (acessado em 24/Mai/2007).
de construo das instituies a elas dedicadas 9. Lucchese G. Questes estratgicas da integrao regional para as
no interior do sistema institucional do mercado polticas e sistemas de sade no
comum. Tendo por foco a poltica de sade e MERCOSUL. http://www.ensp.fiocruz.br/ parcerias/redsalud (acessado
mais amplamente o sistema de polticas sociais, em 24/Mai/2007).
o artigo rastreia as razes do desequilbrio 10. Guimares L, Giovanella L. Integrao europia e polticas de sade:
atravs de trs movimentos: a reconstituio da repercusses do mercado interno europeu no acesso aos servios de
trajetria de construo institucional do sade. Cad Sade Pblica 2006; 22:1795-807.
MERCOSUL social; a identificao e confronto 11. Ministrio da Sade. A sade no MERCOSUL. 2a Ed. Braslia:
das sucessivas estratgias de formulao e Ministrio da Sade; 2003
implantao da agenda social da integrao; e 12. Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe. Declaracin de la
a reflexo sobre os dilemas e desafios que hoje XXIV Reunin del MERCOSUR.
cercam o tema. O estudo permite afirmar que o http://www.sela.org/public_html/AA2K3/ ESP/cap/N67/cap67-11.htm
MERCOSUL opera com estratgias de difcil (acessado em 16/ Mai/2006).
conciliao. No plano institucional, orienta-se 13. Ermida UO. La ciudadana laboral en el MERCOSUR.
por uma estratgia minimalista, enquanto que http://www.ilo.org/public/spanish/
no plano conceitual/discursivo, maneja a
region/ampro/cinterfor/publ/sala/ermida/
estratgia maximalista da unificao
ciud_lab/index.htm#Introduccin (acessado em 08/Jun/2007).
supranacional das polticas sociais. O fato que
14. Holanda EGM. A sade no MERCOSUL. 3a Ed. Braslia: Ministrio da
opera uma estratgia minimalista de polticas
Sade; 2005.
sociais, uma vez que abdica de trazer para o
15. Thret, B. proctetion sociale et federalisme. LEurope dans le mirroir de
campo da integrao social o debate e a
lAmrique du Nord. Montreal: Les Presses de lUniversit de Montreal;
proposio de modelos de desenvolvimento
2002.
econmico e social que possam sustentar o
16. Thret, B., LEtat, la finance et le social. Souverainet nationale et
processo efetivo de constituio da cidadania
construction europenne. Paris: La Dcouverte; 1995.
social regional.
17. Mkandawire T. Le rtour du development. Courrier de la planete 2002;
(67):3-8
Poltica de Sade; Poltica Social; Desenvolvimento Econmico

Referncias Recebido em 14/Jun/2006


Verso final reapresentada em 06/Jun/2007
1. Mello FV. MERCOSUL e ALCA: diagnstico e indicaes para atuao.
Aprovado em 06/Jun/2007
http://www.icd.org.uy/ mercosur/forum/mello.html (acessado em 16/
Jun/2006).
2. Di Pietro Paolo, LJ. La dimensin social del MERCOSUR: Recorrido
institucional y perspectivas. http://www.iadb.org/intal/ (acessado em 16/
Mai/2006).
3. Podest B. MERCOSUR: los primeros pasos del Foro. Gestin 1996; 6
jun.
4. Draibe SM. MERCOSUR: la temtica social de la integracin desde la
perspectiva institucional.
http://www.cefir.org.uy/docs/dt17/08draibe.htm (acessado em
16/Jun/2006).
5. Holanda EGM. A sade no MERCOSUL e integrao regional.
http://www.ensp.fiocruz.br/parcerias/redsalud (acessado em
24/Mai/2007).
6. Holanda EGM. A sade no MERCOSUL. 3a Ed. Braslia: Ministrio da
Sade, 2005.

Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 23 Sup 2:S174-S183, 2007