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2010
Resumo
O objetivo deste artigo analisar o processo de elaborao da poltica de univer-
salizao do ensino fundamental do municpio de Icapu, CE, com base nos conceitos
de capital social e redes sociais. A partir desses conceitos e por meio de uma perspec-
tiva histrica, estudam-se as aes da Secretaria de Educao como um caso de
poltica pblica de sucesso, por meio de gesto participativa, democrtica e descen-
tralizada, fortemente embasada em relaes sociais entre a comunidade e o poder
pblico que foram beneficiadas pela existncia de nveis elevados de engajamento
cvico e laos comunitrios fortes, originados durante o processo de emancipao
poltica do municpio. Mostramos que esse contexto scio-histrico e a constituio
de redes sociais foram suficientes para criar e mobilizar o capital social existente na
comunidade e, assim, contribuir para o desenvolvimento de aes orientadas a trans-
formao social.
Palavras-chave: Capital social. Redes sociais. Poltica municipal de educao. Icapu.
Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 18, n. 69, p. 843-860, out./dez. 2010
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Introduo
O presente artigo avalia o processo de elaborao e implementao da poltica
pblica de universalizao do ensino fundamental no municpio de Icapu, Cear,
tomando como base a contribuio da abordagem de capital social e redes sociais.
Sabe-se que as redes sociais podem melhorar a implementao de polticas pbli-
cas, tornando-as mais efetivas (TROTTER, 1999; MARQUES, 2009), inclusive ajus-
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Assim, o objetivo deste artigo contribuir com esse debate analisando as aes
da Secretaria de Educao do municpio de Icapu a partir dessas abordagens em
perspectiva histrica. Icapu pode ser entendido como um caso de poltica pblica
de sucesso com gesto participativa, democrtica e descentralizada, fortemente
embasada em relaes sociais entre comunidade e o poder pblico. Do resultado da
conjuno entre capital social e a existncia de redes sociais surgiu uma iniciativa de
referncia para o enfrentamento do analfabetismo e da excluso social.
Nota metodolgica
Em termos metodolgicos, realizou-se uma reviso da literatura sobre os con-
ceitos de capital social e redes sociais. Em seguida, foram utilizados dados referen-
tes at o ano de 2004, coletados em pesquisa de campo etnogrfica, englobando as
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Em posse dos dados e materiais, realizou-se uma nova anlise dos resultados
encontrados em perspectiva com a teoria, resultando, por fim, na sistematizao e
anlise geral dos dados levantados.
A hiptese levantada por Coleman (1990) de que existe uma relao de com-
plementao direta entre capital econmico (e.g. infraestrutura e financiamento),
capital humano (e.g. educao) e capital social (e.g. relaes de confiana). A juno
entre o capital econmico e o capital humano ser potencializada medida que as
relaes de confiana e cooperao aumentem na comunidade (ABU-EL-HAJ, 1999,
p. 68). Desta forma, em comunidades, onde o nvel educacional e os recursos finan-
ceiros disponveis so constantes, o possvel diferencial de desempenho ou desen-
volvimento de seus integrantes pode ser explicado pelos laos de confiana estabe-
lecidos entre os membros da comunidade a qual permite mobilizao social coletiva
e a otimizao dos recursos individuais existentes.
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Duas abordagens
Neste trabalho apresentaremos as abordagens de capital social propostas por
dois autores importantes no debate internacional sobre o tema: o culturalismo de
Robert Putnam e a abordagem neoinstitucionalista de Peter Evans.
O culturalismo em Putnam
Robert Putnam (1993; 1996) partiu do tema da democracia dentro de um contexto
sociocultural especfico para analisar as mudanas administrativas na Itlia. O estudo apre-
senta que a complementao entre as aes institucionais de carter pblico e as aes
coletivas aumentam e fortalecem o engajamento cvico. Se, por um lado as experincias de
mobilizao coletiva acumulam capital social que derivam em grande parte, dos laos de
confiana e cooperao estabelecidos entre os cidados. Por outro, um governo compos-
to por elites reformistas em posse de uma agenda progressista e que pretendem imple-
mentar mudanas sociais determinadas por normas transparentes, que regulem a intera-
o entre os interesses organizados, facilita a propagao de uma vida pblica ativa e
dinmica. Assim, segundo Putnam (1996), a sinergia entre pblico e privado amplia a
confiana e a transparncia, permitindo a implementao de polticas pblicas que pro-
movam transformao social e aumentem o bem-estar (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 69).
A partir de seu estudo, Putnam (1993, 1996) faz duas grandes generaliza-
es. A primeira estabelece como a condio principal na determinao do nvel
de associativismo o contexto histrico-cultural, j que o processo de acmulo
de laos comunitrios e engajamento cvico para prticas associativistas lento
e pressupe uma cultura especfica de determinadas comunidades. A segunda
afirma a importncia das instituies pblicas na induo do associativismo.
Assim, as aes polticas governamentais tambm seriam determinantes para
configurao do tipo e da intensidade da ao coletiva. Governos dirigidos por
elites polticas reformistas melhorariam a qualidade das polticas pblicas e au-
mentariam o desempenho institucional do local.
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Pluralistas
Para os pluralistas, est presente a noo de que existe uma sociedade plural e
de que a competio entre os diversos grupos de interesse produziria bons resulta-
dos para a democracia, atravs do confronto mtuo entre as diferentes organiza-
es sociais. Assim, quem governa seriam os partidos polticos, organizaes de
galvanizao de interesse e canalizao de participao (MARQUES, 2003, p. 31).
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Os pluralistas ainda avanam nessa discusso, afirmando que o Estado seria uma
arena, desprovida de contedo, a ser ocupada por diversos grupos de interesse em
constantes disputas (DAHL, 1982). Esse o ponto principal de discusso com a
segunda corrente, os neomarxistas, para quem o Estado seria um Estado burgus,
ocupado por uma classe social definida economicamente.
Neomarxistas
Para os neomarxistas, o Estado no fruto da vontade dos indivduos livres, mas sim
o resultado do desenvolvimento de foras produtivas. Assim, o Estado em si um Estado
burgus, instrumento de dominao da burguesia e que defenderia os interesses do
capital a fim de manter a dominao da burguesia sobre o proletariado. Dessa forma, a
emancipao social s se daria a partir da luta de classes e da aniquilao desse Estado1.
Marx (1969), no entanto, retomou sua teoria e a redefiniu-a no clssico 18 de Brum-
rio de Luis Bonaparte. Nesse texto, percebe-se que o Estado, antes concebido unica-
mente como um aparato de dominao burguesa, pode, por vezes, ser autnomo em
relao s classes. No entanto, essa autonomia relativa, medida que os interesses so
realizados, mesmo que indiretamente, em favor da burguesia.
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Na medida em que os marxistas buscam o fim do Estado, isso os diferencia dos institucionalistas e de
outros autores que pensam no poder das instituies para controlar o Estado.
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Neoinstitucionalistas
A terceira corrente, dos neoinstitucionalistas, passa de uma anlise societria para
uma anlise de instituies. Para autores dessa corrente, o Estado no seria subordinvel
a grupos de interesse a prpria organizao estatal e a burocracia apresentariam
interesses prprios diversos de quaisquer outros agentes (MARQUES, 2003, p. 41) e, por
deterem o poder do Estado e a cadeia de ao, as burocracias poderiam inclusive se
transformar no mais importante autor no processo de deciso de polticas pblicas.
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A metodologia de anlise a partir das redes que foi adotada por Marques (2003,
2009), permite identificar os padres de relacionamento entre atores em uma ao
social. A rede social, para o autor, um campo existente em um dado perodo, estru-
turado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes que tm naturezas diver-
sas. A rede, portanto, pode ser vista como composta de diversas camadas, cada qual
associada a um tipo de relao e a um dado perodo (MARQUES, 2007). O carter
institucional da rede se d medida que elas moldam as aes e estratgias dos
atores, dependendo de sua posio, bem como ajudam a construir as preferncias, os
projetos e as vises de mundo. A rede se torna como uma instituio, portanto, sendo
uma estrutura do campo no interior do qual esto imersos os atores sociais e polti-
cos relevantes em cada situao concreta (MARQUES, 1999, p. 46).
O caso de Icapu
O municpio
Icapu um pequeno municpio do litoral do Estado do Cear que faz fronteira
com o Estado do Rio Grande do Norte. A populao, de cerca de 19.385 habitan-
tes2, distribui-se entre a zona urbana (70%) e rural (30%) (LOTTA; MARTINS, 2003).
A base econmica do municpio o setor primrio, tendo como principais produtos
a lagosta, o sal marinho, as culturas de caju e de coco e, mais recentemente, o
petrleo. A pesca o setor de maior importncia na economia do municpio e
tambm o que emprega mais pessoas. Do total de 2877 famlias, 1382 esto vincu-
ladas pesca direta ou indiretamente (LOTTA; MARTINS, 2003).
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Neste momento histrico de Icapu, podemos aplicar a anlise de redes sociais, nos
moldes do que foi proposto por Marques (1999, 2003). O autor entende a rede social como
o campo presente em determinado momento, estruturado por vnculos entre indivduos,
grupos e organizaes constitudas ao longo de um perodo (MARQUES, 1999, p. 46). Temos,
assim, em Icapu, a constituio de uma rede durante o sculo XX, estruturada por relaes
entre algumas pessoas da oligarquia local, juntamente com lideranas comunitrias, em
torno de um objetivo comum: a luta pela emancipao. Embora institucionalmente ainda
fraca, essa rede foi a responsvel por iniciar o processo emancipatrio que quase conseguiu,
nos anos 1950/1960, a independncia formal do municpio em relao a Aracati. Essa mesma
rede, embora sofrendo algumas modificaes no tempo e com alguns pontos de ligao
trocados, consolidou um aparato institucional (MARQUES, 2003) capaz de manter viva a
batalha pela emancipao, como poderemos ver no segundo momento histrico.
Durante esse mesmo perodo, a Igreja Catlica desenvolvia uma ao social na re-
gio, buscando organizar as comunidades e suprir o descaso da administrao de Araca-
ti que tinha a regio de Icapu apenas como um curral eleitoral (ALMEIDA, 1993; LOTTA;
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Neste segundo momento histrico tambm pode-se ver retomada a rede social.
Segundo Marques (2003, p. 156), de maneira geral as redes de relaes apresentam
dinmicas marcadas por uma forte dependncia da trajetria percorrida. Assim, ela
composta, em um determinado momento, por uma superposio da rede herdada
de perodos anteriores com novos indivduos e vnculos, subtrados dos vnculos e
indivduos que dela saram. Se, no caso de Icapu, ao longo dos anos de luta pela
emancipao j se formava uma rede, neste momento essa rede estruturada e
consolidada, agregando a ela os diversos atores de Icapu que buscavam a emanci-
pao. A rede, portanto, se via agora composta de membros da oligarquia (grupo
de jovens) e lideranas comunitrias, todos batalhando por um projeto comum.
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A perspectiva de anlise de Peter Evans serve como alternativa para entender este
momento especfico do caso de Icapu, medida que o autor ressalta a importncia
do Estado como agente indutor, dotado de forte engajamento poltico e capaz de
mobilizar capital social em torno da melhora de desempenho das polticas pblicas.
No estudo de caso, a movimentao em torno da luta pela emancipao levou o
Estado a ter um papel indutor e mobilizador de capital social na comunidade.
Aes na Educao
Com base na realidade social de Icapu, a nova administrao municipal decidiu
ter, como prioridade, a garantia da universalizao do ensino. Para tanto, ainda em
1986, foi colocado como meta que no prazo de um ano fossem garantidas vagas
nas escolas para todas as crianas do municpio. Primeiramente, foi feita uma ampla
mobilizao popular por meio de um processo de estmulo participao e ao
envolvimento da comunidade, aproveitando a mobilizao social decorrente da
emancipao para envolver a sociedade na administrao do municpio.
A estrutura das salas de aula tambm foi improvisada. A populao cedeu espa-
os como Igrejas ou at mesmo um p de cajueiro, sob o qual as crianas passaram
a ser alfabetizadas. Os resultados do primeiro ano j foram satisfatrios, conse-
guindo-se aumentar de 17 para 59 o nmero de salas de aula e de 690 para 3.059
as vagas disponveis. Para as crianas que viviam na rea rural ou que no tinham
escolas prximas, a educao foi garantida por meio do transporte escolar.
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a educao foi-se tornando uma poltica pblica reforada, para a qual se destina-
vam mais de 50% dos recursos municipais (ICAPU, 2002).
Matrcula
6000
5000
4000
3000
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1000
0
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1988
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1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Ano
3
Quase 90% dos professores j haviam concludo esses cursos em 2003.
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rua. J com relao ao desporto, o municpio tem dois ginsios poliesportivos, cinco
quadras esportivas e escolinhas de esporte 4. O municpio continua fornecendo trans-
porte pblico e gratuito para as crianas de comunidades onde no h escolas, o
que estimula as crianas a continuarem estudando.
Concluso
No presente trabalho buscou-se mostrar que a anlise baseada nos conceitos de
capital social e na abordagem neoinstitucionalistas de redes sociais pode ser uma alter-
nativa robusta para compreenso e avaliao de polticas de educao no nvel local. O
objetivo foi apresentar a anlise da poltica municipal de educao demonstrando que
tais abordagens compem um conjunto de alternativas metodolgicas possveis no campo
da investigao de polticas pblicas locais. Tomamos como estudo de caso a poltica
municipal de universalizao do ensino fundamental do municpio de Icapu, municpio
reconhecido e premiado por suas aes na rea de educao e sade.
Cada um dos trs momentos histricos identificados fornecem elementos que fo-
ram fundamentais nas diferentes etapas de formao e mobilizao do capital social
que influenciaram de maneira positiva a formulao e implementao da poltica pbli-
ca de educao. Num primeiro momento, o engajamento cvico se d em torno da
mobilizao da sociedade em prol de um objetivo comum. J num segundo momento,
quando as redes sociais assumem os quadros da Prefeitura (1986), existe uma mudana
e o Estado passa a mobilizar e articular esse capital social como forma de suprir carn-
cias bsicas da populao, principalmente nas reas de educao e sade. A partir do
histrico de Icapu, pode-se observar que, mesmo em um quadro de adversidades (e.g.
financeiras, sociais e econmicas), a estabilidade e a sustentao poltica decorreram,
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Dados vlidos at 2004 e coletados em 2003 durante a visita de campo.
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Referncias
ABU-EL-HAJ, J. O debate em torno do capital social: uma reviso crtica. BIB, Rio
de Janeiro, n. 47, p. 65-79, jan./jul. 1999.
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MARX, K. 18 de Brumario e Cartas a Kungelman. Rio de Janeiro: Ed. Paz e Terra, 1969.
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