ARTIGO ORIGINAL | ORIGINAL ARTICLE 323

Quais so os desafios para a qualificao

da Ateno Bsica na viso dos gestores
municipais?
What are the challenges for the qualification of Primary Care in the
view of municipal managers?

Pauline Cristine da Silva Cavalcanti1, Aristides Vitorino de Oliveira Neto2, Maria Ftima de Sousa3

RESUMO Nos ltimos anos, a Ateno Bsica proporcionou muitos avanos na sade da po-
pulao, porm, muitos desafios ainda persistem. Este trabalho busca analisar os principais
desafios da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais de sade, identificando e anali-
sando descritivamente os cinco mais frequentes nos mbitos nacional, regional e por estrato
de municpios. Realizou-se uma abordagem quantitativa com anlise de dados secundrios da
Ateno Bsica sade, oriundos das bases de dados do Ministrio da Sade (MS). Observou-
se que muitos desafios so recorrentes e outros evidenciados em alguma regio ou estrato,
sugerindo sua dimenso no contexto local.

PALAVRAS-CHAVE Ateno Primria Sade; Sade da famlia; Avaliao em Sade.

ABSTRACT In the last years, the Primary Care has provided many advances in the community
health, however, many challenges still remain. This paper seeks to analyze the main challenges of
Primary Care in the view of the municipal health managers, identifying and analyzing descripti-
vely the five most common ones at the levels national, regional and by stratum of municipalities.
It was held a quantitative approach with the analysis of secondary data of the Primary Health
Care, derived from the databases of the Ministry of Health. It was noted that many challenges
are recurrent and others are shown in some specific region or stratum, suggesting their dimen-
sion in the local context.
1 Ministrioda Sade,
Departamento de Ateno KEYWORDS Primary Health Care; Family health; Health evaluation.
Bsica Braslia (DF),
Brasil.
pauline.cavalcanti@gmail.
com

2 Ministrio da Sade,
Secretaria de Gesto do
Trabalho e da Educao
na Sade Braslia (DF),
Brasil.
aristidesoliveira80@gmail.
com

3 Universidadede Braslia
(UnB), Faculdade de
Cincias da Sade (FS),
Departamento de Sade
Coletiva (DSC) Brasla
(DF), Brasil.
fatimasousa@unb.br

DOI: 10.1590/0103-110420151050002323 SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015
324 CAVALCANTI, P. C. S.; OLIVEIRA NETO, A. V.; SOUSA, M. F.
Introduo
Nos ltimos anos, a Ateno Bsica (AB)
tem recebido muito destaque no SUS, espe-
cialmente a partir da criao do Programa
de Agentes Comunitrios de Sade (Pacs),
em 1992, e do Programa Sade da Famlia
(PSF), em 1994. O termo Programa Sade
da Famlia, adotado na sua implantao,
se deu em funo da necessidade de criar
uma marca capaz de dialogar com a matriz
oramentria do Ministrio da Sade, que,
poca, estruturava suas aes por progra-
ma. Entretanto, o desenho dos seus objeti-
vos e diretrizes orientavam para a adoo
de uma estratgia capaz de induzir mudan-
as no modelo de ateno sade (SOUSA,
2002, 2003A, 2003B).
Conforme se deram sua expanso em
base municipal e seus efetivos resultados,
o termo Estratgia Sade da Famlia (ESF)
ganhou maior relevncia. Dessa forma, ad-
quiriu a posio de estratgia prioritria
nos processos organizativos da AB (SOUSA,
2002, 2003A; SOUSA; MENDES, 2003). Atualmente, a
ESF o principal investimento do MS para
promover a (re)organizao das aes de AB
visando consolidao do Sistema nico
de Sade (SUS) no Pas (FAUSTO; MENDONA;
GIOVANELLA, 2013; PAIM ET AL., 2001; TANAKA; RIBEIRO,
2009; ROCHA ET AL., 2008; SOUSA, 2007).
A AB cumpre o papel estratgico no SUS
de garantir a universalidade do acesso, a
cobertura universal e a efetivao da inte-
gralidade (PAIM ET AL., 2011; BRASIL, 2012; BRASIL, 2011B;
TANAKA, RIBEIRO, 2009). A atual Poltica Nacional
de Ateno Bsica (PNAB) define que a AB
abrange um conjunto de aes relaciona-
das com aspectos coletivos e individuais de
uma populao, envolvendo a promoo e a
proteo da sade, a preveno de agravos,
o diagnstico, o tratamento, a reabilitao e
a manuteno da sade, comobjetivo de de-
senvolver uma ateno integral que impacte
a situao de sade dos indivduos.
A AB deve levar aes de ateno
sade o mais prximo possvel das pessoas,
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buscando resolver os problemas de sade
mais frequentes e de maior relevncia para
a populao (BRASIL, 2011A). Deve, ainda, ser a
porta de entrada preferencial do SUS (BRASIL,
2011; TANAKA; RIBEIRO, 2009) para novas necessida-
des e problemas (STARFIELD, 2002).
Desde a criao do SUS e, posteriormen-
te, do PSF, houve considervel expanso da
cobertura dos servios de AB, aumentando o
acesso a aes de sade para uma grande parte
da populao brasileira. Em consequncia
disso, houve melhoria significativa em muitos
resultados em sade do Pas (PAIM ET AL., 2011).
No entanto, assim como o SUS, pode-se dizer
que a AB enfrenta desafios antigos, contem-
porneos (SOUSA, 2007) e futuros (PAIM, ET AL.,
2011), que remetem a problemas importantes e
complexos que devem ser resolvidos progres-
sivamente para permitir maiores avanos em
direo sua qualificao.
O objetivo deste estudo analisar os prin-
cipais desafios da AB na perspectiva dos ges-
tores municipais de sade. Nesse contexto,
busca identificar os cinco principais desafios
apontados pelos gestores da AB na etapa de
adeso ao Programa Nacional de Melhoria
do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica
(PMAQ) e realizar anlise descritiva dos de-
safios mais frequentes nacionalmente, bem
como por regio e estrato do Pas.
Os desafios da Ateno
Bsica sade
O SUS enfrenta muitos desafios que de-
mandam aes governamentais em busca
de caminhos que possam levar a mudanas
na organizao do sistema e dos servios de
sade e na forma de cuidar dos usurios. No
entanto, preciso investir em aes transfor-
madoras para interferir no modelo constitu-
do (MERHY; MALTA; SANTOS, 2004).
Considerando que a ESF est efetivamen-
te incorporada AB e que tem funo de
reordenar o SUS e organizar os servios de
sade nos municpios (PAIM ET AL., 2011; TANAKA;

RIBEIRO, 2009; CAETANO; DAIN, 2002),entende-se que
os desafios colocados para o SUS so conver-
gentes com aqueles que permeiam a AB/ESF.
De acordo com o Tringulo de Governo,
de Carlos Matus, para que os desafios da
AB sejam enfrentados, fundamental que
a AB entre na agenda prioritria dos ges-
tores, isto , integre o plano de governo.
necessrio, ainda, que os gestores apro-
fundem o conhecimento sobre as tenses,
disputas, atores e recursos que permeiam
a AB, de modo que consigam buscar graus
elevados de governabilidade. Por outro
lado, tomar os desafios da AB como agenda
estratgica para reordenar o SUS exige e,
ao mesmo tempo, possibilita o desenvolvi-
mento de uma capacidade de governo, ou
seja, de um conjunto de tcnicas, mtodos,
destrezas e habilidades de um gestor e de
sua equipe para atingir os objetivos decla-
rados (MATUS, 1993, P. 61 APUD TEIXEIRA, 2010).
O campo da sade construdo a partir
de tenses permanentes, que podem servir
de alavancas e serem exploradas como po-
tncia para aes transformadoras. Pode-se
dizer que o territrio da sade composto
por terrenos minados, que nos foram a agir
ou permitem desenhar arranjos organizacio-
nais para construir modos de produzir sade.
Mesmo quando h a construo de um certo
modo de agir em sade, de um certo modelo
de organizar os processos de trabalho, de
uma certa forma de produzir o cuidado,
as tenses permanentes no desaparecem.
Dessa forma, as tenses podem servir como
impulso para interferir no modelo consti-
tudo ou para manter o modelo dado (MERHY;
MALTA; SANTOS, 2004).
Diversos estudos (ROCHA ET AL., 2008; PAIM ET
AL., 2011; CAETANO; DAIN, 2002) apontam os avanos
da AB, principalmente a partir dos resulta-
dos alcanados pelo PSF e, mais atualmen-
te, pela ESF. Entretanto, a sade ainda sofre
com questes que dificultam a superao dos
seus desafios. De acordo com Paim et al. (2011),
os desafios enfrentados pelos SUS so, na
verdade, polticos. Assim, s sero resolvidos
Quais so os desafios para a qualificao da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais? 325
a partir dos esforos conjuntos dos indivdu-
os e da sociedade com a inteno de garantir
ao sistema sua sustentabilidade poltica, eco-
nmica, cientfica e tecnolgica.
Um bom exemplo para refletir sobre os
problemas polticos do sistema de sade
a questo do financiamento da AB, que, de
acordo com Sousa (2008), impe novos de-
safios, principalmente no que diz respeito
prtica cooperativa e complementar
construda entre os gestores do SUS, res-
saltando que as esferas de governo (federal,
estadual e municipal) devem estabelecer
pactos de corresponsabilidade no financia-
mento das aes e dos servios de sade,
provendo o direito sade de forma res-
ponsvel e solidria.
Neste sentido, Paim et al. (2011) explicam
que, para o SUS superar os desafios atuais,
necessria maior mobilizao poltica
atuando no sentido de reestruturar o finan-
ciamento das aes de sade e de redefinir
os papis dos setores pblico e privado.
Segundo os autores, os desafios futuros
do SUS esto relacionados aos citados an-
teriormente e a outros voltados adequa-
o do modelo de ateno, para atender s
necessidades da populao e do Pas, e
promoo da qualidade do cuidado e da se-
gurana dos pacientes.
Outro problema relevante para a AB
refere-se questo dos recursos humanos
disponveis para atuar na sade da famlia,
considerando que h escassez e insufici-
ncia de profissionais, despreparo e pre-
cria qualificao destes (CAETANO; DAIN, 2002)
para atender s exigncias desse modelo
de ateno, que envolve uma diversificada
e complexa realidade sanitria (CAETANO;
DAIN, 2002; CAMELO; ANGERAMI, 2008). Tal modelo
requer dos profissionais conhecimentos e
habilidades especficas para trabalharem
junto s comunidades, alm de criativida-
de e adequado suporte tcnico-cientfico
(CAMELO; ANGERAMI, 2008).
Para Rocha et al. (2008), as solues devem
ser buscadas para melhoria do atendimento
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em servios de AB e focar desde aspectos rela-
cionados ao atendimento clnico-assistencial
at o reconhecimento e incentivo a experi-
ncias exitosas que levam reorganizao da
AB. A busca da qualidade no envolve apenas
mudanas nas prticas dos profissionais das
equipes. Ela exige, tambm, a qualificao da
gesto, especialmente no nvel local, sobretu-
do no que diz respeito s suas prticas e pos-
turas (SAVASSI, 2012).
Savassi (2012) aponta alguns aspectos
que devem ser foco da atuao dos gesto-
res visando melhoria da qualidade na AB,
como: a ambincia das unidades de sade; o
uso e a disponibilidade de tecnologias ade-
quadas ao trabalho; passar uma imagem de
confiabilidade e competncia tcnica dos
profissionais das equipes; ter agilidade no
atendimento; a definio das funes e obri-
gaes dos setores e funcionrios; e a priori-
zao da satisfao do usurio.
Em sntese, podemos dizer que os desafios
da AB so um problema cotidiano para ges-
tores, profissionais das Equipes de Ateno
Bsica (EqAB) e, mais ainda, para os usu-
rios. Embora exista uma crescente conscien-
tizao sobre a importncia da qualidade da
ateno sade no Brasil, ainda necessrio
avanar muito para assegurar padres eleva-
dos (PAIM ET AL., 2011).
Algumas iniciativas vm sendo desenvol-
vidas visando reconhecer e superar os pro-
blemas da AB, principalmente aps a criao
do PSF (ROCHA ET AL., 2008; PAIM ET AL., 2011). Os
atuais desafios da AB imprimem a necessida-
de de desenvolver e aperfeioar as inciativas
com vistas superao dos seus problemas
e com o compromisso direcionado melho-
ria da qualidade na AB (PAIM ET AL., 2011; CAETANO;
DAIN, 2002).
Logo no incio de 2011, aps vrias reu-
nies, o governo federal destacou a AB
como prioridade para a sade e determi-
nou a criao de um conjunto de progra-
mas para tal. A partir disso, sugiram os
desafios para o desenvolvimento da AB,
que deveriam ser foco de atuao por meio
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de aes e programas da nova Poltica
Nacional de Ateno Bsica (PNAB) (PINTO;
SOUSA; FERLA, 2014).
De acordo com Pinto (2011) apud Pinto,
Sousa e Ferla (2014, P. 360), os desafios para a
AB no Brasil so:
1 - Financiamento insuficiente da Ateno
Bsica; 2 - Infraestrutura das UBS inadequa-
da; 3 - Baixa informatizao dos servios e
pouco uso das informaes disponveis para
a tomada de decises na gesto e a ateno
sade; 4 - Necessidade de ampliar o aces-
so, reduzindo tempos de espera e garantindo
ateno, em especial, para grupos mais vul-
nerveis; 5 - Necessidade de melhorar a qua-
lidade dos servios incluindo acolhimento,
resolubilidade e longitudinalidade do cuidado;
6 - Pouca atuao na promoo da sade e
no desenvolvimento de aes intersetoriais; 7
- Desafio de avanar na mudana do modelo
de ateno e na mudana de modelo e quali-
ficao da gesto; 8 - Inadequadas condies
e relaes de trabalho, mercado de trabalho
predatrio, dficit de provimento de profis-
sionais e contexto de baixo investimento nos
trabalhadores; 9 - Necessidade de contar com
profissionais preparados, motivados e com
formao especfica para atuao na Ateno
Bsica; 10 - Importncia de ampliar a legitimi-
dade da Ateno Bsica junto aos usurios e
de estimular a participao da sociedade.
A partir da compreenso de que esses
so os desafios a serem enfrentados na AB,
buscou-se promover discusses e cons-
truir consenso acerca desse entendimento
nas esferas de pactuao tripartite do SUS.
Nesse contexto, em abril do mesmo ano, o
Conselho Nacional de Sade (CNS) aprovou
a Resoluo n 439 sobre a AB, que serviu
para reviso da PNAB (PINTO; SOUSA; FERLA, 2014).
Na Resoluo, o CNS ressalta que as aes
de AB so de responsabilidade das trs esferas
de gesto do SUS e aponta a necessidade de:
aumentar a destinao de recursos finan-
ceiros para a Ateno Bsica; garantir aes
 Quais so os desafios para a qualificao da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais? 327

necessrias para que a Rede de Ateno Bsica
se efetive como a principal porta de entrada
do SUS; fortalecer o controle social, a par-
ticipao da comunidade em cada servio,
realizar coletas sistemticas da opinio e
satisfao do usurio; garantir profissionais
de sade em todas as regies e localidades do
Pas; que o MS e as Secretarias Estaduais e
Municipais aprimorem e qualifiquem os
mecanismos de controle, fiscalizao do cum-
primento de responsabilidades [...] e avaliao
da qualidade dos servios de Ateno Bsica
(BRASIL, 2011B).
A nova PNAB engloba diversas iniciativas
que dialogam com os desafios apontados pelo
governo federal e com as propostas do CNS.
Neste contexto, destacam-se: o Programa
de Requalificao das Unidades Bsicas
de Sade (UBS); a criao do novo Sistema
de Informao da Ateno Bsica e a es-
tratgia e-SUS AB; o Programa Telessade
Brasil Redes; o Programa Nacional de
Melhoria do Acesso e da Qualidade da
Ateno Bsica (PMAQ); a reestruturao
do Programa Sade na Escola; a criao
do Programa Academia da Sade; a nova
Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio;
a Poltica de Educao Permanente do SUS;
o Plano Nacional de Educao Mdica; o
Programa de Valorizao e Ateno Bsica e
o Programa Mais Mdicos, alm de medidas
para adequao do financiamento da AB
(PINTO; SOUSA; FERLA, 2014).
Metodologia
Trata-se de estudo quantitativo de anlise
de dados secundrios referentes Ateno
Bsica em sade, oriundos das bases de
dados do Ministrio da Sade/Secretaria de
Ateno Sade/Departamento de Ateno
Bsica (DAB). Analisou-se a base de dados do
Sistema do Programa Nacional de Melhoria
do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica
visando a identificar os principais desafios
para a qualificao da AB no Brasil.
Para este estudo, foram utilizadas infor-
maes de 3.934 municpios das 27 Unidades
Federativas do Pas, que selecionaram, entre
os vinte e cinco desafios apontados pelo MS
(quadro 1), os cinco principais desafios para
a qualificao da AB no seu municpio no
momento de adeso ao PMAQ, em 2011.

Quadro 1. Desafios para a qualificao da AB municipal 2011

Desafios Descrio
1 Aperfeioar a capacidade de gesto de pessoas da Coordenao da ABS
2 Aperfeioar a capacidade de gesto financeira da Coordenao da ABS
3 Aperfeioar a capacidade de gesto de equipamentos e insumos da Coordenao da ABS
4 Aperfeioar os processos de monitoramento e avaliao da ABS com base em indicadores
5 Auxiliar as equipes na anlise e no manejo de informaes em sade, inclusive indicadores, de modo que
tenham valor de uso e sirvam para a tomada de deciso no mbito local
6 Qualificar a equipe de gesto municipal para realizao de apoio institucional
7 Compor grupo de apoiadores das equipes de sade
8 Estimular a gesto colegiada nas unidades
9 Estimular a constituio de espaos regulares de reunio das equipes para discusso do processo de
trabalho e construo/acompanhamento de projetos teraputicos singulares
10 Realizar reformas das unidades prprias existentes
11 Realizar construo de unidades em substituio de unidade alugadas
12 Realizar construo de unidades para ampliao do nmero de equipes
13 Realizar processos de compra dos equipamentos necessrios ao funcionamento da equipe

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Quadro 1. (cont.)

14 Realizar processos de compra regulares para garantir o abastecimento de insumos

15 Garantir a informatizao das Unidades Bsicas de Sade, de modo assegurar o acesso internet nas unidades
16 Promover, instituir, estimular e coordenar espaos que fomentem o apoio institucional para dentro da
gesto e junto s EqAB, com o objetivo de superar modelos tradicionais de superviso
17 Desenvolver e estimular o planejamento de forma educativa, integrativa e ascendente, tanto para a
organizao dos processos internos da gesto quanto para qualificar a produo do cuidado junto
s EqAB e a outros dispositivos (Ncleos de Apoio Sade da Famlia Nasf, Centros de Apoio
Psicossocial, Academias da Sade etc.)
18 Promover a integrao da AB na lgica da longitudinalidade e da coordenao do cuidado, criando
interfaces com os demais servios e redes de ateno
19 Realizar aes intersetoriais numa perspectiva de construo da integralidade do cuidado
20 Fomentar e ofertar aes e espaos de educao permanentes, em dilogo com as necessidades e os
desafios do cotidiano das equipes
21 Priorizar a participao popular em todos os estgios da poltica de ateno sade: definio dos
princpios, diretrizes e prioridades, planejamento e pactuao, acompanhamento e avaliao das aes
22 Facilitar o contato e o dilogo entre EqAB e profissionais/servios de outros pontos de ateno
23 Implantar apoio matricial para as EqAB, via Nasf e por profissionais de outros pontos de ateno da rede
de cuidados
24 Concretizar a funo da ABS como ordenadora da Rede, colaborando para que o planejamento da
Secretaria Municipal de Sade parta do diagnstico de necessidades dos servios
25 Articular a construo de linhas de cuidado na Secretaria Municipal de Sade e/ou regio de sade, de
forma compartilhada com os diversos pontos de ateno do municpio, partindo da AB como centro de
comunicao, coordenadora do cuidado e ordenadora da rede, definindo o fluxo dos usurios dentro do
sistema local de sade
Fonte: Elaborao prpria

Para as anlises dos dados da adeso ao objetivo de melhorar o acesso e a qualidade

PMAQ, utilizou-se o programa Microsoft Office
Excel 2010 para Windows. As variveis selecio-
nadas para este estudo foram armazenadas em
um banco de dados estruturado. Em seguida,
foram calculadas as frequncias absoluta e re-
lativa para os vinte e cinco desafios e criadas
tabelas, permitindo identificar os cinco mais
frequentes, considerando os agregados Brasil,
Regies do Pas e Estratos dos municpios.
Como este estudo utiliza dados secund-
rios do Ministrio da Sade, est dispensado
de aprovao pelo Comit de tica. Os dados
foram solicitados formalmente ao DAB/MS.
Estratos do PMAQ
Em 2011, o Ministrio da Sade lanou o
Programa Nacional de Melhoria do Acesso
e da Qualidade da Ateno Bsica com o
dos servios de sade da Ateno Bsica. O
Programa busca avaliar as EqAB por meio
da verificao de padres que expressem o
acesso e a qualidade do servio e o desen-
volvimento de aes dos gestores da AB, com
vistas melhoria dos servios do municpio.
O PMAQ prope o desenvolvimento de
diversas aes, desde a adeso das equipes,
passando por monitoramento de indicado-
res e implantao de processos autoavalia-
tivos at a avaliao externa. Ao final desse
processo, possvel conhecer o resultado
de cada equipe participante do Programa.
No PMAQ, os resultados das equipes de um
municpio so comparados com os resulta-
dos das equipes de outros municpios que
compem esse mesmo estrato.
Considerando que a diversidade de
cenrios socioeconmicos, epidemiol-
gicos e demogrficos entre os municpios

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 Quais so os desafios para a qualificao da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais? 329

brasileiros pode produzir diferenas Estrato 4 composto por municpios com

entre os municpios e em seus sistemas
locais de sade e suas EqAB, o MS criou
os Estratos, com o objetivo de garantir
maior equidade no processo de compara-
o dos resultados alcanados pelas EqAB
no Programa (BRASIL, 2012B).
Os estratos foram definidos a partir
do clculo de um ndice municipal que
varia de zero a dez, com base em cinco
indicadores (Produto Interno Bruto per
Capita, Percentual da populao com plano
de sade, Percentual da populao com
Bolsa Famlia, Percentual da populao em
extrema pobreza e Densidade demogrfi-
ca) e do porte populacional do municpio
(BRASIL, 2012B). A seguir, esto descritos os seis
estratos nos quais esto distribudos os mu-
nicpios do Pas:
Estrato 1 composto por municpios com
ndice menor que 4,82 e populao de at
10 mil habitantes;
Estrato 2 composto por municpios com
ndice menor que 4,82 e populao de at
20 mil habitantes;
Estrato 3 composto por municpios com
ndice menor que 4,82 e populao de at
50 mil habitantes;
ndice entre 4,82 e 5,4 e populao de at
100 mil habitantes; e municpios com pon-
tuao menor que 4,82 e populao entre
50 e 100 mil habitantes;
Estrato 5 Municpios com ndice entre
5,4 e 5,85 e populao de at 500 mil habi-
tantes; e municpios com pontuao menor
que 5,4 e populao entre 100 e 500 mil ha-
bitantes; e
Estrato 6 Municpios com populao
acima de 500 mil habitantes ou com pontu-
ao igual ou superior a 5,85.
Resultados e discusso
Nesta seo, mostraremos os principais de-
safios para a qualificao da AB na perspec-
tiva dos gestores municipais, considerando
o nvel Nacional, as Regies do Pas e os
Estratos dos municpios.
Ao final da adeso, em 2011, os gestores
de 3.934 municpios do Pas selecionaram
os principais desafios para a qualificao da
AB municipal. A tabela 1 a seguir apresenta a
classificao dos desafios de acordo com as
frequncias absoluta e relativa, calculadas
para cada um deles.

Tabela 1. Classificao dos desafios para a qualificao da AB nos municpios em nvel Nacional 2011

Desafios Frequncia absoluta (N) Frequncia relativa (%) Classificao do desafio (C)
4 1.760 9,8 1
5 1.602 8,9 2
1 1.266 7,1 3
15 1.113 6,2 4
10 1.061 5,9 5
25 967 5,4 6
17 949 5,3 7
13 867 4,8 8
24 799 4,5 9

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330 CAVALCANTI, P. C. S.; OLIVEIRA NETO, A. V.; SOUSA, M. F.

Tabela 1. (cont.)
9 732 4,1 10
2 612 3,4 11
14 597 3,3 12
21 552 3,1 13
22 552 3,1 14
20 546 3,0 15
19 530 3,0 16
11 493 2,7 17
3 490 2,7 18
6 474 2,6 19
18 474 2,6 20
12 413 2,3 21
16 350 2,0 22
23 299 1,7 23
7 276 1,5 24
8 193 1,1 25
Total 17.967 100,0 -
Fonte: Elaborao da prpria

Conforme a tabela 1, os cinco desafios desafio 4, desafio 5, desafio 1, desafio 15 e

para a qualificao da AB nos municpios, desafio 10 (ver descrio dos desafios no
considerando o agregado Nacional, so: quadro 1).

Tabela 2. Classificao dos desafios para a qualificao da AB nos municpios por Regio 2011

Centro-oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

Desafios
N % C N % C N % C N % C N % C

1 99 5,6 6 389 6,7 3 102 8,0 3 373 6,9 3 304 7,6 3

2 53 3,0 17 192 3,3 13 62 4,9 7 185 3,4 11 122 3,0 16
3 39 2,2 23 184 3,2 14 44 3,4 13 140 2,6 19 86 2,1 20
4 146 8,2 1 585 10,1 1 135 10,6 1 533 9,8 1 365 9,1 2
5 126 7,1 2 511 8,8 2 117 9,2 2 483 8,9 2 370 9,2 1
6 44 2,5 22 167 2,9 17 40 3,1 14 134 2,5 20 95 2,4 18
7 23 1,3 24 82 1,4 25 17 1,3 23 88 1,6 24 73 1,8 22
8 23 1,3 25 83 1,4 24 10 0,8 25 55 1,0 25 30 0,7 25
9 60 3,4 14 205 3,5 12 45 3,5 11 228 4,2 9 203 5,1 8
10 108 6,1 4 359 6,2 4 91 7,1 5 294 5,4 6 219 5,5 6
11 56 3,2 16 209 3,6 11 26 2,0 19 159 2,9 16 54 1,3 24
12 62 3,5 12 127 2,2 21 49 3,8 10 112 2,1 21 75 1,9 21
13 76 4,3 10 348 6,0 5 74 5,8 6 205 3,8 10 177 4,4 10

SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015

 Quais so os desafios para a qualificao da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais? 331

Tabela 2. (cont.)

14 52 2,9 18 239 4,1 9 38 3,0 15 176 3,2 14 106 2,6 17

15 109 6,1 3 322 5,5 6 94 7,4 4 363 6,7 4 240 6,0 4
16 50 2,8 20 103 1,8 22 19 1,5 21 102 1,9 22 92 2,3 19
17 104 5,9 5 290 5,0 8 60 4,7 8 273 5,0 7 239 6,0 5
18 52 2,9 19 133 2,3 20 18 1,4 22 164 3,0 15 125 3,1 15
19 57 3,2 15 176 3,0 15 27 2,1 18 157 2,9 17 132 3,3 14
20 69 3,9 11 160 2,7 18 25 2,0 20 179 3,3 13 133 3,3 13
21 77 4,3 9 168 2,9 16 36 2,8 16 153 2,8 18 139 3,5 12
22 62 3,5 13 143 2,5 19 34 2,7 17 185 3,4 12 150 3,7 11
23 45 2,5 21 102 1,8 23 17 1,3 24 92 1,7 23 66 1,6 23
24 92 5,2 7 230 4,0 10 53 4,1 9 250 4,6 8 198 4,9 9
25 89 5,0 8 313 5,4 7 45 3,5 12 333 6,1 5 212 5,3 7
Total 1.773 100 - 5.820 100 - 1.278 100 - 5.416 100 - 4.005 100 -
Fonte: Elaborao prpria

De acordo com as Regies do Pas, os cinco Sudeste: desafios 4, 5, 1, 15 e 25.

desafios mais presentes esto descritos abaixo:
Centro-oeste: desafios 4, 5, 15, 10 e 17.
Nordeste: desafios 4, 5, 1, 10 e 13.
Norte: desafios 4, 5, 1, 15 e 10.
Sul: desafios 4, 5, 1, 15 e 17.
Observou-se que os desafios 4 e 5 destaca-
ram-se em todas as Regies do Pas. Os desa-
fios 10 e 15 tambm foram encontrados em,
pelo menos, trs Regies.

Tabela 3. Classificao dos desafios para a qualificao da AB nos municpios por Estrato 2011

Estratos dos municpios

Desafios

1 2 3 4 5 6

N % C N % C N % C N % C N % C N % C
1 478 8 3 241 7 3 165 6,6 3 251 7 4 85 6 5 46 7,6 3
2 258 4 10 126 3,7 11 81 3,3 12 103 3 18 33 2,3 19 11 1,8 22
3 209 3 16 97 2,8 15 74 3 17 78 2 20 20 1,4 25 12 2 21
4 604 10 1 348 10 1 254 10 1 357 10 1 132 9,4 2 65 11 1
5 533 9 2 316 9,2 2 208 8,4 2 344 9 2 144 10 1 57 9,4 2
6 179 3 18 94 2,7 16 77 3,1 13 75 2 21 32 2,3 20 17 2,8 12
7 97 2 22 44 1,3 25 35 1,4 22 62 2 24 28 2 23 10 1,7 23
8 48 1 25 45 1,3 24 23 0,9 25 39 1 25 24 1,7 24 14 2,3 16
9 251 4 11 137 4 10 77 3,1 14 178 5 9 58 4,1 9 31 5,1 6
10 396 6 4 192 5,6 5 161 6,5 5 212 6 7 72 5,1 6 28 4,6 10
11 77 1 24 116 3,4 12 116 4,7 8 115 3 13 53 3,8 11 16 2,6 15
12 98 2 21 80 2,3 21 76 3,1 16 96 3 19 49 3,5 13 14 2,3 17

SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015

332 CAVALCANTI, P. C. S.; OLIVEIRA NETO, A. V.; SOUSA, M. F.

Tabela 3. (cont.)

13 359 6 5 176 5,1 7 114 4,6 9 167 4 10 41 2,9 16 10 1,7 24

14 237 4 12 111 3,2 13 85 3,4 11 116 3 12 44 3,1 14 4 0,7 25
15 352 6 6 215 6,2 4 164 6,6 4 266 7 3 86 6,1 4 30 5 7
16 132 2 20 68 2 22 35 1,4 23 69 2 23 29 2,1 22 17 2,8 13
17 326 5 7 176 5,1 8 125 5 7 216 6 6 67 4,8 8 39 6,4 5
18 145 2 19 85 2,5 19 54 2,2 21 105 3 17 55 3,9 10 30 5 8
19 214 3 14 85 2,5 20 72 2,9 18 110 3 16 35 2,5 17 14 2,3 18
20 185 3 17 101 2,9 14 69 2,8 20 111 3 15 53 3,8 12 27 4,5 11
21 230 4 13 91 2,6 18 70 2,8 19 118 3 11 30 2,1 21 13 2,1 19
22 211 3 15 93 2,7 17 77 3,1 15 112 3 14 42 3 15 17 2,8 14
23 83 1 23 64 1,9 23 32 1,3 24 72 2 22 35 2,5 18 13 2,1 20
24 263 4 9 156 4,5 9 96 3,9 10 183 5 8 72 5,1 7 29 4,8 9
25 290 5 8 184 5,3 6 144 5,8 6 219 6 5 89 6,3 3 41 6,8 4
Total 6.256 100 - 3.441 100 100 2.484 100 - 3.774 100 - 1.408 100 - 605 100 -
Fonte: Elaborao prpria

Considerando os Estratos dos municpios, e Avaliao (M&A) da Ateno Bsica em

os cinco desafios mais frequentes foram:
Estrato 1: desafios 4, 5, 1, 10 e 13.
Estrato 2: desafios 4, 5, 1, 15 e 10.
Estrato 3: desafios 4, 5, 1, 15 e 10.
Estrato 4: desafios 4, 5, 15, 1 e 25.
Estrato 5: desafios 4, 5, 25, 15 e 1.
Estrato 6: desafios 4, 5, 1, 25 e 17.
No caso dos Estratos, tambm verificamos
que os desafios 4, 5 e 1 so recorrentes em
todos. Constatou-se, ainda, que os desafios
10 e 15 continuam presentes em, pelo menos,
trs dos Estratos.
Comparando os desafios verificados nos
nveis Nacional, Regional e dos Estratos,
verificamos que os desafios 4 e 5 estiveram
presentes em todos os agregados considera-
dos e sempre atingiram as frequncias mais
altas. Logo, podemos dizer que os gestores
consideram os processos de Monitoramento
Sade (ABS) importantes para a qualifica-
o da AB e que destacam a necessidade de
apoiar as equipes na anlise e uso das in-
formaes em sade, conferindo-se como
instrumentos para auxiliar na tomada de
deciso na esfera local.
Assim, a incorporao de atividades de
M&A na AB faz todo sentido, j que elas
podem auxiliar na definio dos problemas,
reorientar as aes, fornecer elementos que
permitam reconhecer as transformaes
ocorridas e mensurar o impacto das inter-
venes (AQUINO; MEDINA; ABDON, 2014).
Diversos autores (AQUINO; MEDINA; ABDON,
2014; CARVALHO, 2009; FELISBERTO, 2004) apontam a
necessidade de o M&A estar articulado s
aes de gesto, como subsdio formulao
de polticas e ao processo decisrio, devendo
ser desenvolvido de forma permanente e
sistemtica. Explicam, ainda, que a preocu-
pao com essa questo vem crescendo nos
ltimos anos, embora o M&A ainda encon-
tre-se defasado nos servios, conforme ob-
servado neste estudo.
Fialho (2004) observou que uma das alter-
nativas para ampliao da capacidade de

SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015


anlise e utilizao da informao em sade
estimular o seu uso pelas equipes a partir
da atuao em servio, demonstrando, com
isso, possveis abordagens. Para tanto, ressal-
ta a necessidade de sensibilizar as equipes e
estabelecer compromissos para uso, retorno
e discusso da informao, alm de adequa-
es contnuas dos instrumentos utilizados.
O autor afirma que o manejo das informa-
es dentro dos prprios servios de sade
pode apoiar a orientao/reorientao das
prticas do cotidiano.
Os desafios 1, 10 e 15 tambm foram evi-
denciados nos trs nveis de agregados,
mesmo estando ausentes, um ou outro, em
algumas Regies e Estratos. Esses desafios
reverberam em um problema pujante para
os gestores, o financiamento, j que envol-
vem a informatizao das UBS, assegurando
o acesso internet, o aperfeioamento da ca-
pacidade de gesto de pessoas da coordena-
o da ABS e as reformas das UBS prprias
dos municpios.
Nas Regies do Pas e nos Estratos, alguns
novos desafios tonaram-se eminentes,
podendo apontar problemas mais especficos
quando nos aproximamos do nvel mais des-
centralizado. Os desafios 13, 17 e 25 apontam
para questes estruturantes para o sistema
de sade local, tais como a disponibilidade
de equipamentos necessrios para o desen-
volvimento das aes de sade pelas equipes,
o Planejamento como ferramenta para a
gesto e para a produo do cuidado junto
s equipes e outros dispositivos da Rede de
Ateno Sade (RAS), alm da necessidade
de construo de Linhas de Cuidado no mu-
nicpio e/ou Regio de Sade.
Os desafios encontrados por Rocha et al.
(2008) tm conexo com os verificados neste
estudo. Segundo os autores, a pesquisa ob-
servou a necessidade de fortalecimento da
capacidade formuladora do nvel local, de
alocao dos recursos na AB, de desprecari-
zao do trabalho, de fortalecimento da parti-
cipao social, de qualificao do M&A, para
subsidiar a tomada de deciso, e de efetivao
Quais so os desafios para a qualificao da Ateno Bsica na viso dos gestores municipais? 333
de RAS. Mesmo nos municpios considerados
em estgios mais avanados de implantao
e consolidao do PSF, permanece o desafio
do sistema de sade local de constituir-se em
uma rede integrada de servios.
Apontam como sugestes para a expan-
so e a consolidao do PSF a coerncia
entre o financiamento e os recursos apli-
cados na Ateno Bsica, investimentos
na adequao da estrutura dos servios,
escopo de aes de sade diversificado (em
funo das reais necessidades das pessoas),
estmulo promoo da sade e perfis de
equipe compatveis com conceitos amplia-
dos de sade (ROCHA ET AL., 2008).
Com relao informatizao, Facchini
et al. (2014) verificaram, em 2005, que as UBS
do Pas estavam bastante precrias nesse
aspecto: em apenas 34% das UBS dos muni-
cpios havia computador. No que se refere
conexo com a internet, a situao era ainda
pior. A partir de dados preliminares da ava-
liao externa do PMAQ, em 2001, observou-
-se um avano no acesso ao computador, mas
o acesso internet permaneceu baixo.
Conforme observado por Santos et al., na
pesquisa realizada em BH, a incorporao de
tecnologias de informao e a informatiza-
o no municpio impactaram positivamente
a rea assistencial. Esse processo caracteri-
zou-se pela implantao de uma estrutura de
gerenciamento da informao que ocorreu
em um ambiente favorvel formulao de
importantes polticas do sistema de sade.
Destaca-se, ento, a priorizao da gesto na
implantao de inciativas dessa natureza.
Fausto, Mendona e Giovanella (2013) co-
mentam sobre alguns desafios que persistem
na AB e destacam a diversidade das realida-
des dos territrios e as assimetrias regio-
nais frente s normas nacionais. Afirmam
que as realidades encontradas denotam a
necessidade de modelos assistenciais mais
flexveis, em razo dos obstculos que difi-
cultam a garantia de aes e servios de AB,
e a conformao de redes de referncia para
a ateno especializada.
SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015
334 CAVALCANTI, P. C. S.; OLIVEIRA NETO, A. V.; SOUSA, M. F.
Consideraes finais
A partir deste estudo, podemos observar que
problemas velhos se tornaram novos desa-
fios (CAETANO; DAIN, 2002) para a AB. Diante dos
resultados encontrados, podemos dizer que
os desafios apontados pelos gestores muni-
cipais, em 2011, tm conexo com aqueles
observados em outros estudos mencionados
neste artigo.
Vimos que todos os gestores municipais
consideram importante aperfeioar as ativi-
dades de monitoramento e avaliao da AB
e que sinalizam a necessidade de auxiliar as
equipes na anlise e no manejo de informa-
es para subsidiar a tomada de deciso no
mbito local. Outra grande parte dos ges-
tores tambm evidenciou a necessidade de
aprimorar os processos de gesto de pessoas
no municpio, adequar a estrutura fsica das
UBS, garantir a informatizao das unidades
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SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015
com acesso a internet, desenvolver e esti-
mular o Planejamento em Sade e efetivar a
RAS com nfase na AB.
Observamos que alguns desafios foram
evidenciados quando desagregamos do nvel
Nacional para analisar por regio do Pas ou
por estratos. Portanto, consideramos que as
iniciativas j existentes que visam a enfren-
tar os desafios e qualificar a AB devem ser
fortalecidas e outras devem ser desenvolvi-
das ou estimuladas com base nas realidades
locais.
Por fim, consideramos que este estudo
possibilitou reconhecer os desafios da AB
sob a tica dos gestores municipais, possibi-
litando empreender anlises e comparaes
para o Brasil, Regies e Estratos, podendo
servir como instrumento para os gestores
das trs esferas de governo (municipal, es-
tadual, federal) debaterem e refletirem solu-
es para o seu enfrentamento. s
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Recebido para publicao em outubro de 2014
Verso final em fevereiro de 2015
Conflito de interesse: inexistente
Suporte financeiro: no houve

SADE DEBATE | rio de Janeiro, v. 39, n. 105, p.323-336, ABR-JUN 2015