Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Este documento recoge los aportes del consultor Csar Tapia, de los funcionarios de la Direccin General de
Inversin Pblica y del Equipo Tcnico del Proyecto IPACC BMUB/GIZ liderado por Cristina Rodrguez.
Edicin
Correccin y cuidado de edicin: Rosa Daz
Diseo y diagramacin: Carmen Inga
Diciembre 2014
Primera reimpresin Febrero 2015
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2015-02838
Impresin
Exituno S.A.
Av. Manuel Cipriano Dulanto 211 - Pueblo Libre
La publicacin de este documento ha sido posible gracias al apoyo del proyecto Inversin Pblica y Adaptacin
al Cambio Climtico, que se ejecuta por encargo del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Proteccin de la
Naturaleza, Obras Pblicas y Seguridad Nuclear (BMUB) de Alemania, con fondos procedentes de la Iniciativa
Internacional de Proteccin del Clima (IKI); el proyecto Implementacin de Medidas de Adaptacin al Cambio
Climtico (IMACC)-BID-MINAM; y el Programa de Asistencia Tcnica PAT USAID/MINAM.
La informacin contenida en esta gua puede ser reproducida parcial o totalmente, siempre y cuando se
mencione la fuente de origen y se enve un ejemplar a la Direccin General de Inversin Pblica del Ministerio
de Economa y Finanzas (Jr. Junn 277-Lima, Per).
Los puntos de vista expresados por los autores de esta publicacin no corresponden necesariamente con los
de USAID.
2.2 Definicin del problema, sus causas y efectos
Cuadro 11
Ejemplos de formulacin del problema central
Problema
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Si se define de manera incorrecta el problema se impide un buen anlisis de sus
causas y efectos y, por consiguiente, la posibilidad de explorar todas las posibles
alternativas de solucin al problema. Para el caso del ejemplo, al definir el pro-
blema como: La poblacin no accede al servicio de energa elctrica se podran
encontrar un sinfn de posibles soluciones, no solo la instalacin de un generador.
Cuadro 12
Ejemplo de indicadores que evidencian el problema central
en un PIP de servicios de agua potable
Construccin de indicadores
Problema central
(evidencias del problema)
Sobre la cobertura
Se debe construir un indicador que muestre el porcentaje de 77
poblacin que an no cuenta con el servicio. Para ello se compara
el nmero de conexiones domsticas (diagnstico de la UP) con el
nmero de viviendas existentes a la fecha. Tambin se puede usar
informacin sobre las zonas pobladas de la localidad a las que an
no llegan las redes.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Una vez que hayas definido el problema central, verifica que:
ten presente
El problema no debe ser expresado como la ausencia de una solu-
cin, pues as solo se encontrar una solucin aparentemente nica.
Las evidencias que sustentan el problema son los reclamos (mediante oficios y
memoriales) de una zona de la localidad para que les doten de los servicios de
alcantarillado; adems, la carencia de los servicios ha sido constatada en el
78 trabajo de campo. Por otra parte, se ha evidenciado en los registros de la Junta
Administradora de Servicios de Agua y Saneamiento (JASS) y las entrevistas a
usuarios que hubo oportunidades en las que se interrumpi el servicio de agua
potable, ya sea debido al impacto de un peligro o a fallas en la operacin.
Este proceso de preguntas es importante porque si conocemos cules son las causas
que ocasionan el problema podremos plantear las acciones que permitan abordarlas
y as darle solucin.
Para encontrar las causas del problema sigue los pasos que se muestran en el
grfico 18.
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Grfico 18
Pasos para definir las causas de un problema
Paso 2 Paso 4
Realizar
lluvia Sistematizar Construir
Seleccionar Jerarquizar
de ideas las rbol de
las causas las causas
evidencias causas
Paso 1 Paso 3 Paso 5
Las causas del problema por el lado de la demanda explican el por qu los usuarios
no utilizan el servicio o no lo hacen con eficiencia. Por ejemplo, cuando los usuarios
de una va saben que en esta podran ocurrir deslizamientos o cada de rocas evitarn
transitar por ella, es el caso que sucedi en la va Costa Verde, ubicada en Lima.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Cuadro 13
Lluvia de ideas sobre causas del problema en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
No obstante, si se reconoce que para lograr los objetivos del proyecto algunas causas
no seleccionadas tambin deben ser resueltas de manera positiva, en la Matriz del
Marco Lgico (Mdulo IV) se requiere presentarlas como supuestos. La UE y/o el
operador debieran desarrollar todas las acciones a su alcance para influenciar que
dichos supuestos, expresados de manera positiva, realmente se cumplan.
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Cuadro 14
Seleccin de causas del problema en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Paso 3. Jerarquizar las causas
Agrupar las causas seleccionadas por su vinculacin con el problema y ordenarlas
segn la relacin causal entre ellas y con el problema (cadena causal). Las causas
directamente relacionadas con el problema, como su nombre indica, son las cau-
sas directas y aquellas que explican dichas causas son las causas indirectas. Estas
causas indirectas son las que definen, luego, los medios fundamentales necesarios
para alcanzar el objetivo del proyecto y solucionar el problema identificado.
La jerarquizacin de las causas del ejemplo del Proyecto de agua potable y alcan-
tarillado en San Miguel se muestra en el grfico 19 (rbol de problema y causas).
Cuadro 15
Matriz de sntesis de evidencias en el
82 Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Causas del problema Sustento (evidencias)
Grfico 19
rbol de problema central y causas en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Inadecuada Ineficiente
Interrupciones peridicas del
disposicin de aguas gestin de los
servicio de agua potable
residuales y excretas servicios
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
ten presente
Puede haber ms de un nivel de causas indirectas.
La relacin entre las causas no es lineal siempre; una causa indirecta
puede influir en ms de una causa directa.
En el anlisis de causas directas se deben considerar al menos
dos causas.
Se debe realizar una buena identificacin de los efectos del problema porque permite
conocer cules sern los resultados y los beneficios a obtenerse con la solucin del
problema central.
Para encontrar los efectos del problema debers seguir los pasos que se detallan
en el grfico 20.
Grfico 20
Pasos para definir los efectos de un problema
84
Paso 2 Paso 4
Realizar
lluvia Sistematizar Construir
Seleccionar Jerarquizar
de ideas las rbol de
los efectos los efectos
evidencias efectos
Paso 1 Paso 3 Paso 5
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Paso 3. Jerarquizar los efectos
Agrupar los efectos seleccionados por su vinculacin con el problema y ordenar-
los segn su relacin causal y con el problema (cadena causal). En este proceso,
identificas los efectos directos e indirectos que se derivan del problema central. Los
efectos relacionados con el problema son los efectos directos y aquellos que derivan
de estos son los efectos indirectos.
Finalmente, debes identificar el efecto final que estar vinculado con los efectos
indirectos y reflejar la relacin del proyecto con las polticas y las metas locales,
regionales, sectoriales y/o nacionales.
Cuadro 16
Matriz de sntesis de evidencias de los efectos
para un proyecto de educacin bsica regular
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Cuadro 17
Matriz de sntesis de evidencias de los efectos del problema
en el Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Grfico 21
rbol de problema central y sus efectos en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Poblacin Se almacena
consume agua agua en Acarreo de
de fuentes condiciones agua del ro
contaminadas inadecuadas
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Grfico 22
rbol de problema y de causas y efectos en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Se incrementa
el gasto en Se pierde
tratamiento de Prdidas de
productividad
enfermedades produccin
88
La poblacin de la localidad de San Miguel tiene limitado acceso
a servicios de agua potable y alcantarillado de calidad
No se realiza Lagunas de
Lnea de oportunamente No hay capacidad de
tratamiento han
conduccin en el respuesta cuando se
colapsado debido
riesgo frente a mantenimiento interrumpe el servicio
a fallas en el
deslizamientos del sistema terreno
Los operadores
no conocen
bien el
funcionamiento
del sistema
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
2.3 Planteamiento del proyecto
Ahora que ya tienes definido cul es el problema central y cules son sus causas
y sus efectos, ests en condiciones de plantear el proyecto precisando la situacin
deseada con la ejecucin del PIP; es decir, el objetivo central, los medios y los fines
del PIP, al igual que la identificacin de las alternativas de solucin.
ten presente
Expresar en positivo el problema no implica redactarlo de manera
idntica. En el ejemplo anterior el objetivo central se refiere a toda
la poblacin, ya que tanto la que accede como la que no accede
recibirn servicios de calidad si se ejecuta el PIP.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
2.3.2 Los medios para alcanzar el objetivo central
Sin lugar a dudas, podramos tener una larga lista de intervenciones posibles que
permitan alcanzar el objetivo; pero lo lgico es que se intervenga en las causas
que estn generando el problema. En este sentido, las causas se transforman en
los medios a travs de los cuales se lograr solucionar el problema.
Los medios para alcanzar el objetivo central seran aquellos orientados a enfrentar
las causas del problema. Las causas directas son las que se convierten en medios
de primer nivel, mientras que las causas indirectas del ltimo nivel constituyen los
medios fundamentales.
Causas Medios
del problema del proyecto
Medios de
Causas directas
primer nivel
90
Asimismo, los medios deben reflejar los cambios especficos que se espera alcanzar
con las intervenciones previstas para lograr que se cumpla el objetivo central del
proyecto. La forma ms sencilla de definirlos es colocando en positivo las causas
que originan el problema central que se plasmaron en el rbol de causas y efectos.
Es clave para la
definicin del
proyecto que analices
cuidadosamente las
causas que generan el
problema.
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Continuando con el ejemplo Proyecto de agua potable y alcantarillado en San
Miguel, el grfico 23 muestra el rbol de medios, en el que se han puesto en
positivo el problema y sus causas.
Observa que se est planteando la reduccin del riesgo como parte del proyecto
al considerarse como un medio fundamental: Se reduce el riesgo de la lnea de
conduccin frente a deslizamientos, o cuando se plantea: Hay capacidad de
respuesta cuando el servicio se interrumpe.
Grfico 23
rbol de medios en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Los operadores
conocen bien el
funcionamiento
del sistema
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
positiva. En otras palabras, los fines que se alcanzar con el PIP estn relacionados
con la reversin de los efectos del problema.
Para los fines del proyecto debes identificar los indicadores de resultados con los
cuales se podr verificar, durante la etapa de operacin y mantenimiento del PIP, si
se estn cumpliendo el objetivo central y los fines. Estos indicadores son aquellos
que se debern incorporar luego en la Matriz del Marco Lgico.
El grfico 24 muestra el rbol de fines del ejemplo del PIP de agua potable y alcan-
tarillado que estamos desarrollando en este mdulo.
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Grfico 24
rbol de fines en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
El objetivo central, los medios de primer orden, los medios fundamentales y los fines
debern ser ordenados, igualmente, bajo un esquema en forma de rbol de medios
y fines27 que permita entender la lgica causal. Se construye uniendo el rbol de
medios con el rbol de fines.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Grfico 25
rbol de objetivos en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Los operadores
conocen bien el
funcionamiento
del sistema
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
2.3.4 Planteamiento de alternativas de solucin
Con el objetivo central identificado, al igual que los medios fundamentales y las
acciones para lograrlos, debemos plantear las alternativas posibles de solucin.
Estas deben tener relacin con el objetivo central y ser tcnicamente posibles, per-
tinentes y comparables.
Se debe evitar plantear alternativas solo por el hecho de contar con ms de una
alternativa, muchas veces con propuestas que no son pertinentes; por ejemplo,
alternativas solo de cambios en algn material de construccin.
Para identificar las alternativas de solucin se deben seguir los pasos que se indican
a continuacin (grfico 26).
Grfico 26
Pasos para la definicin de alternativas de solucin
Paso 2 Paso 4
Analizar la
interrelacin Analizar la
entre los Identificar Plantear las
interrelacin
medios las alternativas
entre las
fundamentales acciones de solucin
acciones
Paso 1 Paso 3
28. Las alternativas pueden diferir en el nmero de beneficiarios o la cantidad de servicios, pero no en los
estndares de los servicios que se brindarn.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Paso 1. Analizar la interrelacin entre los medios fundamentales
Analizar la interrelacin de los medios fundamentales identificados para lograr el
objetivo central y los medios de primer orden (objetivos secundarios), precisando
cules son mutuamente excluyentes, complementarios o independientes.
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Recuerda que las alternativas de solucin tienen que ser tcnicamente posibles,
pertinentes y comparables entre s, lo que depender de las acciones que hayas
planteado para lograr cada medio fundamental.
ten presente
Las alternativas de solucin que se planteen para el proyecto debe-
rn ser analizadas desde una perspectiva tcnica en el Mdulo
Formulacin, en relacin con las variables tamao, localizacin, tec-
nologa y momento ptimo, determinando para cada una de ellas,
sus respectivos costos.
Las caractersticas tcnicas de las alternativas de solucin se definirn
cuando se realice el anlisis tcnico en el Mdulo Formulacin. Se
puede encontrar ms de una alternativa tcnica para una alternativa
de solucin.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
A continuacin aplicaremos el proceso descrito anteriormente para definir las alternativas
de solucin del problema del Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
que estamos desarrollando.
Medio de primer orden 1: Se reducen las interrupciones peridicas del servicio de agua
potable
Medio fundamental: Se reduce el riesgo de la lnea de conduccin frente a deslizamientos
Accin 1. Cambiar el trazo de la lnea de conduccin es tcnicamente posible y hay dis-
ponibilidad de terreno en una zona sin peligro de deslizamiento. Se intervendra sobre la
exposicin actual de la lnea eliminndola, reduciendo as el riesgo (ilustracin 25).
Ilustracin 25
Cambio de trazo de la lnea de conduccin en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado de San Miguel
98
Estructura de
captacin
Ilustracin 26
Construccin de muros de proteccin en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado de San Miguel
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Accin 3. Cambiar el diseo de la lnea manteniendo el trazo actual. El nuevo diseo
considera una tubera enterrada para que la nueva lnea no sea impactada por el material
deslizado. En este caso se est reduciendo la fragilidad y, por tanto, el riesgo (ilustracin 27).
Ilustracin 27
Instalacin de tubera enterrada en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado de San Miguel
Ilustracin 28
99
Instalacin de cobertura vegetal en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado de San Miguel
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Grfico 27
Planteamiento de acciones en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel: medio de primer orden 1
Accin 1.1.1
Accin 1.2.1 Accin 1.3.1
Cambio de trazo de la
Elaboracin de un plan Elaboracin de manuales
lnea de conduccin en
de manteniemiento de operacin de los
nueva ubicacin sin peligro
preventivo y correctivo elementos del sistema
de deslizamiento
Accin 1.1.4
Incremento de la
cobertura vegetal en
ladera donde ocurren
los deslizamientos
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
Medio fundamental: Lagunas de tratamiento funcionan
Al haber colapsado las lagunas por fallas en el terreno, la nica accin posible es la
construccin de otras en una nueva localizacin en mejores terrenos. Toma nota de que
a travs de esta accin se reduce el riesgo al evitar la exposicin de las nuevas lagunas.
El grfico 28 muestra las acciones que se plantean para los dos medios fundamentales
del medio de primer orden 2.
Grfico 28
Planteamiento de acciones en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel: medio de primer orden 2
Accin 2.1.2
Conexin de usuarios
en zonas que ya cuentan
con redes
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Grfico 29
Planteamiento de acciones en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel: medio de primer orden 3
Accin 3.1.2
Entrenamiento a integrantes Accin 3.2.2
de la JASS en la gestin de Capacitacin a operadores para
los servicios la rehabilitacin del servicio
Accin 3.2.3
Preparacin a los usuarios
102
para situaciones de interrupcin
del servicio
Cuadro 18
Resultado del anlisis de la interrelacin de acciones en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
MF Acciones Anlisis
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
MF Acciones Anlisis
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II
Cuadro 19
Planteamiento de alternativas de solucin en el
Proyecto de agua potable y alcantarillado en San Miguel
Mdulo II Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil
IDEAS FUERZA
El problema que se resolver con el PIP estar relacionado
con el acceso a servicios pblicos, por lo que se plantea sobre
la base del diagnstico de los involucrados.
Si el problema se expresa como la negacin a una solucin,
se puede dejar de evaluar otras alternativas.
La identificacin de las causas del problema se basa en el
diagnstico de la UP cuando existe y/o el diagnstico de la
poblacin afectada por el problema. Dentro de las causas
puedes encontrar algunas asociadas a los riesgos para la UP
en un contexto de cambio climtico.
Una correcta identificacin de las causas facilitar el plantea-
miento de las acciones que permitirn solucionar el problema
central.
Los efectos del problema se identifican sobre la base del diag-
nstico de los involucrados; dentro de estos puedes encontrar
algunos asociados a los riesgos para la UP y a los impactos
ambientales negativos que esta genera.
Una correcta identificacin de los efectos del problema fa-
cilitar el planteamiento de los cambios esperados con la 105
ejecucin del proyecto y, por consiguiente, de los beneficios
esperados.
Las causas y los efectos deben sustentarse en evidencias, que
pueden ser indicadores cualitativos o cuantitativos, o fotogra-
fas provenientes del diagnstico.
El rbol de problema, causas y efectos es un esquema que
sistematiza el anlisis y facilita el ordenamiento lgico-causal.
Plantear el proyecto implica definir el objetivo central, los me-
dios para alcanzar dicho objetivo y los fines o consecuencias
positivas que se espera lograr con el PIP.
El rbol de medios y fines es el resultado de transformar el r-
bol de causas y efectos en trminos de modificar la situacin
negativa a una situacin deseada.
Se deben identificar todas las acciones factibles de realizar
que permitan concretar los medios fundamentales, entre estas
se pueden encontrar medidas de reduccin del riesgo.
La definicin de alternativas de solucin se basa en la iden-
tificacin y el anlisis de la interrelacin de las acciones. Las
acciones mutuamente excluyentes son las que las definen.
Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil Mdulo II