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AULA 02
Ol pessoal!
SUMRIO
Aos estudos!
Centralizao
A centralizao ocorre quando o Estado executa suas tarefas
diretamente, por intermdio dos rgos e agentes administrativos que
compem sua estrutura funcional 1 . O que caracteriza a centralizao,
portanto, o desempenho direto das atividades pblicas pelo Estado, vale
dizer, por uma das pessoas polticas (Unio, Estados, DF e Municpios).
Esta execuo centralizada de atividades pblicas pelos entes federados
ocorre mediante a atuao da respectiva Administrao Direta, cujas
caractersticas veremos adiante.
Por exemplo, ocorre centralizao quando um Municpio, atravs dos
servidores lotados na Secretaria de Obras, realiza um trabalho de limpeza
das ruas da cidade. No caso, a pessoa jurdica responsvel pela execuo
do servio o prprio Municpio, que executa a atividade diretamente,
usando como instrumento de ao um rgo da Administrao Direta.
Descentralizao
Na descentralizao o Estado distribui algumas de suas atribuies
para outras pessoas, fsicas ou jurdicas. O que caracteriza a
descentralizao, portanto, o desempenho indireto de atividades
pblicas. Pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas
distintas: o Estado (a Unio, um Estado, o DF ou um Municpio) e a
pessoa fsica ou jurdica que executar o servio, por ter recebido do
Estado essa atribuio.
De acordo com a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, a
descentralizao pode ser poltica ou administrativa.
A descentralizao poltica, caracterstica dos Estados federados,
ocorre na criao de entidades polticas para o exerccio de
competncias prprias, no provenientes do ente central. o caso, no
Brasil, dos Estados e dos Municpios, entes locais que detm competncia
legislativa prpria, conferida diretamente pela Constituio, ou seja, tal
especfica.
Desconcentrao
Quando o Estado se organiza mediante desconcentrao, a
entidade se desmembra em rgos para melhorar sua organizao
estrutural. Trata-se de uma distribuio interna de competncias, ou
seja, uma distribuio ou organizao de competncias dentro da mesma
pessoa jurdica.
O resultado concreto da desconcentrao a criao de diferentes
rgos que, como visto, so unidades administrativas desprovidas de
personalidade jurdica.
Assim, diferentemente da descentralizao, na qual as atividades so
transferidas para outras pessoas jurdicas, a desconcentrao envolve
apenas uma pessoa jurdica, cujas atribuies so distribudas entre
vrias unidades de competncias, os rgos pblicos, uns subordinados
a outros dentro de uma mesma estrutura organizacional. Os rgos so as
unidades de organizao nas quais esto lotados os agentes responsveis
pela prtica de atos cujos efeitos, em regra, so tidos como se praticados
diretamente pela pessoa jurdica.
A desconcentrao constitui mera tcnica administrativa de
distribuio interna de atribuies para aprimorar o desempenho.
Segundo Maria Sylvia Di Pietro, isso feito para descongestionar,
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para
permitir seu mais adequado e racional desempenho.
6. (Cespe TJDFT 2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere,
por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga.
Comentrio: O quesito est correto. A descentralizao por meio de
outorga sinnimo de descentralizao por servios, funcional ou tcnica.
Ocorre quando uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios),
mediante lei, cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela
atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. Contrape-
se, portanto, descentralizao por colaborao ou por delegao, em que,
por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado transfere apenas a execuo
7. (Cespe MPU 2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato
ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico
a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao por servios,
tambm denominada descentralizao tcnica.
Comentrio: A questo est errada, pois apresenta a definio
correspondente descentralizao por colaborao ou por delegao. A
descentralizao por servios, tambm denominada descentralizao tcnica
ou funcional, pressupe a criao, mediante lei, de uma pessoa jurdica de
direito pblico ou privado, qual se atribui a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico, e no apenas a execuo.
Gabarito: Errado
ADMINISTRAO DIRETA
COMPOSIO
RGOS PBLICOS
6 Ver Constituio Federal: art. 51, III e IV, para a Cmara dos Deputados; art. 52, XII e XIII para o Senado
Criao e extino
A criao e a extino de rgos na Administrao Direta do
Poder Executivo necessitam de lei em sentido formal, de iniciativa
do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, II, e9). Ou seja, a lei
deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem d incio ao processo
legislativo o chefe do Executivo.
J a organizao e o funcionamento dos rgos do Executivo criados
por lei podem ser feitos por meio da edio de simples decretos, os
chamados decretos autnomos, desde que no impliquem aumento de
despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84, VI,
a10).
No caso dos rgos do Poder Judicirio, a iniciativa da lei compete
ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de
Justia, conforme o caso, nos termos do art. 96, II, c e d da CF. O
mesmo ocorre com o Ministrio Pblico (CF, art. 127, 2) e com o
Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que tambm possuem
competncia para dar incio ao processo legislativo referente prpria
organizao administrativa.
9 Art. 61 (...)
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
II - disponham sobre:
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI.
10 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem
criao ou extino de rgos pblicos;
seja, para ele, seria lcito que o Executivo crie rgos auxiliares, inferiores ou
subalternos, desde que os cargos existentes sejam aproveitados e desde que haja
delegao de competncia por lei.
Perceba uma coisa: a regra de que a criao de rgos deve ser feita por lei
porque tal medida pode ter como consequncia a criao de novos cargos pblicos
e, consequentemente, de novas despesas. Como no Legislativo a criao de cargos
no precisa ser feita por lei (CF, art. 51, IV e art. 52, XIII), ento a criao de rgo
tambm no precisaria.
Enfim, como se nota, a possibilidade de criao de rgos por ato administrativo
uma situao muito peculiar; logo, se o examinador no especificar essa situao
de forma expressa, e simplesmente afirmar que rgos pblicos tm que ser criados
por lei, penso que voc deva considerar como correto, pois se trata da regra.
Capacidade processual
Em regra, o rgo no possui capacidade processual, uma vez
que no possui personalidade jurdica. Em consequncia, no pode
figurar como sujeito ativo ou passivo de uma ao judicial. A capacidade,
em regra, da prpria pessoa poltica (Unio, Estados, DF e Municpios).
Assim, por exemplo, no se interpe ao judicial contra a Receita
Federal, e sim contra a Unio.
Contudo, h excees.
A jurisprudncia reconhece a capacidade de certos rgos pblicos
para a impetrao de mandado de segurana na defesa de suas
prerrogativas e competncias, quando violadas por ato de outro rgo.
Por exemplo, o STJ no reconheceu a capacidade processual de
Cmara Municipal que litigava contra o INSS a respeito de contribuies
previdencirias de seus membros11. Por outro lado, j se admitiu mandado
de segurana impetrado por Cmara Municipal contra o Prefeito para o fim
de obriga-lo devida prestao de contas ao Legislativo, tendo sido
concedida a segurana. No primeiro caso, tratava-se de litgio comum,
que no envolvia a violao de competncia ou prerrogativa da Cmara
Municipal; portanto, aplicou-se a regra geral de que rgo no possui
capacidade processual. Ao contrrio, no segundo caso, em que a omisso
do Prefeito impedia o exerccio da competncia do Legislativo Municipal de
julgar as contas do Prefeito (CF, art. 31), reconheceu-se a capacidade do
11 REsp 1.109.840/AL
Classificao
Vamos conhecer a classificao adotada por Hely Lopes Meireles:
Quanto estrutura
rgos simples ou unitrios: so aqueles que no possuem
subdivises em sua estrutura interna, ou seja, desempenham suas
atribuies de forma concentrada. Ressalte-se que os rgos unitrios
podem ser compostos por mais de um agente. O que no h so outros
rgos abaixo dele.
rgos compostos: renem em sua estrutura diversos
rgos menores, subordinados hierarquicamente, como resultado da
desconcentrao.
Por exemplo: o Ministrio da Fazenda integrado por vrios rgos,
dentre os quais a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta se
subdivide em diversos rgos, como as Superintendncias Regionais que,
por sua vez, so integradas por Delegacias, e assim sucessivamente, at
chegarmos a um rgo que no seja mais subdividido: este ser o rgo
unitrio; todos os demais so compostos.
12 Diversamente, Maria Sylvia Di Pietro classifica o Ministrio Pblico como rgo autnomo.
ADMINISTRAO INDIRETA
Empresas Pblicas.
13O Decreto-Lei 200/1967 dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal. Entretanto, a
forma de organizao prevista no referido Decreto tambm aplicvel aos Estados, DF e Municpios.
*****
Feitas essas consideraes, passemos ao estudo das caractersticas
das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista), assunto bastante
explorado nas provas da OAB.
CARACTERSTICAS GERAIS
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada
a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao;
15Um exemplo de autorizao legislativa para a constituio de subsidirias a Lei 11.908/2009, cujo
art. dispe O Banco do Brasil S.A. e a Caixa Econmica Federal ficam autorizados a constituir
subsidirias integrais ou controladas, com vistas no cumprimento de atividades de seu objeto social .
16 Ver ADI 1.649/DF.
Empresas pblicas e
Sociedades de economia Direito privado Autorizadas por lei
mista
Gabarito: alternativa a
19. (ESAF CVM 2010) Assinale a opo que contemple regras aplicveis tanto
s pessoas jurdicas de direito pblico, quanto s pessoas jurdicas de direito privado
pertencentes Administrao Pblica, independentemente de seu objeto social.
a) Regime jurdico nico para os seus servidores.
b) Inalienabilidade e impenhorabilidade de seus bens.
c) Prerrogativas processuais e de foro.
d) Concurso pblico e licitao.
e) Responsabilizao pela teoria objetiva.
Comentrios: Em relao personalidade jurdica das entidades da
Administrao Indireta temos o seguinte:
Autarquias
Direito Pblico
Fundaes
Direito Privado
EP e SEM
20. (ESAF MIN 2012) Nos termos de nossa Constituio Federal e de acordo
com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, depende de autorizao em lei
especfica:
a) a instituio das empresas pblicas, das sociedades de economia mista e de
fundaes, apenas.
b) a instituio das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, apenas.
c) a instituio das autarquias, das empresas pblicas, das sociedades de economia
mista e de fundaes, apenas.
d) a participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada, bem
assim a instituio das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia
mista, fundaes e subsidirias das estatais.
e) a participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada, bem
assim a instituio das empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes e subsidirias das estatais.
Comentrios: A questo deve ser resolvida com base no art. 37, XIX e XX
da CF:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
AUTARQUIAS
Conceito
O art. 5, I do Decreto-Lei 200/1967 conceitua autarquia da seguinte
forma:
Criao e extino
Como j adiantado, a criao de autarquias depende apenas da
edio de uma lei especfica. Salvo se esta lei criar outras exigncias ou
condies, a personalidade jurdica das autarquias tem incio
juntamente com a vigncia da lei criadora. A partir desse momento, em
que adquirem personalidade jurdica prpria, as autarquias tornam-se
capazes de contrair direitos e obrigaes.
Pelo princpio da simetria das formas jurdicas, pelo qual a forma de
nascimento dos institutos jurdicos deve ser a mesma para sua extino, a
extino das autarquias tambm deve ser feita mediante a edio de
lei especfica. Assim, uma autarquia no pode, por exemplo, ser extinta
mediante um mero ato administrativo.
A lei de criao e extino das autarquias deve ser da iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, e).
Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder
Legislativo ou Judicirio, a iniciativa da lei ser do respectivo chefe de
Poder.
Atividades desenvolvidas
A principal caracterstica das autarquias consiste na natureza jurdica
da atividade que desenvolvem, qual seja, atividades prprias e tpicas
de Estado, despidas de carter econmico. Da o costume da doutrina
de se referir autarquia como servio pblico descentralizado ou
servio pblico personalizado.
A diferena que a autarquia concebida para prestar aquele
determinado servio de forma especializada, tcnica, com organizao
prpria, administrao mais gil e no sujeita a decises polticas
sobre seus assuntos.
Regime jurdico
Por desempenhar atividades tpicas de Estado, a personalidade
jurdica da autarquia de direito pblico. Sendo a autarquia pessoa de
17Nesse sentido, o STJ j decidiu que no caberia a determinada autarquia expedir atos de carter
normativo por inexistir norma expressa que lhe conferisse tal competncia (Resp 1.103.913/PR)
21. (Cespe AGU 2013) As autarquias, que adquirem personalidade jurdica com
a publicao da lei que as institui, so dispensadas do registro de seus atos
constitutivos em cartrio e possuem as prerrogativas especiais da fazenda pblica,
como os prazos em dobro para recorrer e a desnecessidade de anexar, nas aes
judiciais, procurao do seu representante legal.
Comentrio: Perfeita a assertiva. As autarquias, em termos de
prerrogativas, so comparadas s prprias pessoas polticas.
Detalhe na questo que, diferentemente das entidades da administrao
indireta institudas com personalidade jurdica de direito privado, a criao das
autarquias dispensa o registro de seus atos constitutivos, uma vez que a
aquisio da personalidade jurdica de direito pblico ocorre com a vigncia
da lei criadora.
Gabarito: Certo
Classificao
Maria Sylvia Di Pietro apresenta alguns critrios utilizados para
classificar as autarquias.
Quanto estrutura
Um outro critrio considera a estrutura das autarquias e as
subdivide em:
Fundacionais: corresponde figura da fundao de direito
pblico, ou seja, pessoa jurdica dotada de patrimnio vinculado a
um fim que ir beneficiar pessoas indeterminadas, que no a
integram como membros ou scios, a exemplo do Hospital das
Clnicas, da Universidade de So Paulo.
Corporativas ou associativas: constituda por sujeitos unidos
(ainda que compulsoriamente) para a consecuo de um fim de
interesse pblico, mas que diz respeito aos prprios associados,
como ocorre com as entidades de fiscalizao do exerccio de
profisses regulamentadas (CREA, CFC, CONFEA etc.).
Segundo salienta Maria Sylvia Di Pietro, com essa deciso, a OAB passa a ser
considerada pessoa jurdica de direito pblico no que esta tem de vantagens (com
todos os privilgios da Fazenda Pblica, como imunidade tributria, prazos em
dobro, prescrio quinquenal etc.), mas no no que diz respeito s restries (como
licitao, concurso pblico, controle).
De se destacar, ainda, que os servidores da OAB se sujeitam ao regime celetista,
enquanto os servidores dos demais Conselhos profissionais devem se sujeitar ao
regime estaturio previsto na Lei 8.112/1990.
19 CF, art. 241: A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os
Patrimnio
Trata-se, aqui, de caracterizar se o patrimnio das autarquias so
bens pblicos ou privados.
O art. 98 do Cdigo Civil prescreve que so pblicos os bens do
domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencem.
Como se v, bens pblicos so aqueles integrantes do patrimnio das
pessoas administrativas de direito pblico. Assim, a natureza dos bens das
autarquias a de bens pblicos21.
Em consequncia, os bens das autarquias possuem os mesmos meios
de proteo atribudos aos bens pblicos em geral, destacando-se entre
eles a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as restries
alienao.
Pessoal
Nesse tpico, o objetivo esclarecer se o pessoal das autarquias se
se sujeita ao regime de servidores pblicos estatutrios ou de empregados
pblicos celetistas (contratual trabalhista).
A redao original do art. 39, caput, da Constituio Federal
estabelecia que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
deveriam instituir regime jurdico nico para os servidores da
administrao direta, das autarquias e das fundaes pblicas. A ideia era
uniformizar o regime jurdico aplicvel aos agentes pblicos integrantes de
uma mesma entidade federativa, evitando, por exemplo, que numa
mesma autarquia ou fundao coexistissem servidores sujeitos a
diferentes regimes jurdicos (estatutrios ou celetistas).
O regime jurdico nico, todavia, foi extinto pela EC 19/1998 que,
alterando o art. 39 da CF, suprimiu a norma que contemplava o aludido
regime. A partir de ento, desapareceu a vinculao entre o regime
jurdico da administrao direta e das autarquias e fundaes, o que
possibilitou que estas pudessem ter seu pessoal regido tanto pelo regime
estatutrio como pelo celetista. No havia impedimento, por exemplo, de
que fosse estabelecido o regime estatutrio para a administrao direta e
o regime trabalhista para as autarquias. Tudo dependeria do tratamento
que a lei instituidora desse matria.
-> Redao dada pela EC 19/1998, com eficcia suspensa pelo STF:
Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro
conselho de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.
22 ADI 2135/DF
23. (Cespe TJDFT 2013) Nos litgios comuns, as causas que digam respeito s
autarquias federais, sejam estas autoras, rs, assistentes ou oponentes, so
processadas e julgadas na justia federal.
Comentrio: O quesito est correto. Em regra, as causas judiciais que
envolvem autarquias federais so processadas e julgadas pela Justia Federal,
nos termos do art. 109, I da CF:
Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem
interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de
falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do
Trabalho;
Gabarito: Certo
27 A Justia do Trabalho tambm ser competente quando o litgio tiver origem em fato ocorrido
anteriormente eventual transferncia do servidor trabalhista para o regime estatutrio, por imposio
legal O STJ a respeito firmou a Smula Compete Justia do Trabalho processar e julgar
reclamao de servidor pblico relativamente a vantagens trabalhistas anteriores instituio do regime
jurdico nico .
FUNDAES PBLICAS
Conceito
As fundaes so pessoas jurdicas originrias do direito privado,
previstas no Cdigo Civil juntamente com as associaes e sociedades.
Sinteticamente, pode-se dizer que, na pessoa jurdica de forma
associativa ou societria, o elemento essencial a existncia de pessoas
que se associam para atingir a certos fins que a elas mesmas beneficiam;
na fundao, o elemento essencial o patrimnio destinado realizao
de certos fins que ultrapassam o mbito da prpria entidade, indo
beneficiar terceiros estranhos a ela.
Assim, ao contrrio da associao e da sociedade, a fundao no
seria uma pessoa de fato, pois no trabalha no interesse prprio; seria
sim uma coisa personificada, um patrimnio administrado, cujas
atividades beneficiam um conjunto de pessoas indeterminadas.
Exemplo de fundao privada, regida pelo Cdigo Civil, a
Fundao Ayrton Senna, constituda a partir de parcela do patrimnio
do dolo para a realizao de aes sociais.
A par das fundaes privadas, previstas no Cdigo Civil, existem as
fundaes pblicas, previstas na Constituio Federal, entidades que
integram a administrao indireta dos entes federados e que possuem
caractersticas semelhantes s fundaes privadas. As fundaes pblicas
que constituem o objeto de nosso estudo.
O art. 5, IV do Decreto-Lei 200/1967 conceitua fundao pblica da
seguinte forma:
Natureza jurdica
A natureza jurdica das fundaes pblicas assunto controverso na
doutrina. Embora o Decreto-Lei 200/1967, como visto no conceito acima,
as defina expressamente como pessoas jurdicas de direito privado, h
quem entenda de modo completamente diferente, ou seja, que todas as
fundaes institudas pelo Estado so pessoas jurdicas de direito pblico.
Outros j advogam a tese de que, mesmo institudas pelo Poder Pblico,
28 RE 101.126/RJ
Criao e extino
Como j estudado anteriormente, as fundaes de direito pblico
so efetivamente criadas por lei especfica, semelhana do que ocorre
com as autarquias. Para essas entidades, o incio da sua personalidade
jurdica se d a partir da vigncia da respectiva lei instituidora.
J a criao das fundaes de direito privado apenas autorizada
pela lei, necessitando ainda de registro do ato constitutivo para que
adquiram personalidade jurdica. Nos termos do art. 5, 3 do Decreto-
Lei 200/1967, a personalidade jurdica das fundaes de direito privado
adquirida com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no
Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
Pelo princpio da simetria das formas jurdicas, as fundaes de
direito pblico so extintas por lei, enquanto que a extino das
fundaes de direito privado apenas autorizada por lei.
Atividades desenvolvidas
As fundaes so constitudas para a execuo de objetivos sociais,
vale dizer, atividades de utilidade pblica que, de alguma forma,
produzam benefcios coletividade, sendo caracterstica essencial a
ausncia de fins lucrativos.
A inteno do instituidor, ao criar uma fundao, dotar bens para a
formao de um patrimnio destinado a promover atividades de carter
social, cultural ou assistencial, e no de carter econmico ou
empresarial.
comum que as fundaes pblicas se destinem s seguintes
atividades29:
Assistncia social.
Assistncia mdica ou hospitalar.
Educao e ensino.
Pesquisa.
Atividades culturais.
Um tema controverso relativo s atividades desenvolvidas pelas
fundaes reside na parte final do art. 37, XIX da CF, o qual prescreve
que somente por lei especfica poder ser autorizada a instituio de
fundao, cabendo lei complementar definir as reas de sua
atuao.
Tal lei complementar ainda no foi editada, o que acaba gerando
interpretaes diversas na doutrina. Como o dispositivo constitucional diz
que a lei autorizar a instituio de fundao, alguns doutrinadores
entendem que ele se refere apenas s fundaes pblicas de direito
privado, cabendo lei complementar, portanto, fixar os setores de
atuao apenas dessas entidades. A rea de atuao das fundaes de
direito pblico, por sua vez, seria aquele definido nas respectivas leis
instituidoras. Outra corrente, porm, entende que se trata de regra
aplicvel tanto s fundaes pblicas de direito pblico quanto s
fundaes pblicas de direito privado, ou seja, a lei complementar
definiria as reas de atuao de ambas as entidades.
Regime jurdico
As fundaes pblicas de direito pblico fazem jus s mesmas
prerrogativas e sujeitam-se s mesas restries que, em conjunto,
compem o regime jurdico-administrativo aplicvel s autarquias,
anteriormente estudado.
J o regime jurdico aplicvel s fundaes pblicas de direito
privado tem carter hbrido, isto , em parte (quanto constituio e
ao registro) se sujeita s normas de direito privado e, no restante, deve
obedincia s normas de direito pblico.
Quanto a esse ponto, vale tecer algumas observaes
importantes:
Patrimnio
Da mesma forma que as autarquias, os bens do patrimnio das
fundaes pblicas de direito pblico so caracterizados como
bens pblicos, protegidos pelas prerrogativas inerentes aos bens dessa
natureza, como impenhorabilidade, imprescritibilidade e restries
alienao.
J os bens das fundaes pblicas de direito privado so
bens privados. Entretanto, possvel que alguns de seus bens se
sujeitem a regras de direito pblico, como a impenhorabilidade. Isso
ocorre com os bens empregados diretamente na prestao de
servios pblicos, em decorrncia do princpio da continuidade dos
servios pblicos.
Pessoal
Quanto gesto de pessoal, as fundaes de direito pblico, da
mesma forma que as autarquias, se sujeitam ao regime jurdico nico,
devendo adotar o mesmo regime fixado para os servidores da
Administrao Direta e das autarquias. Lembrando que o regime jurdico
nico deve ser observado atualmente face suspenso cautelar da nova
redao do art. 39, caput, da CF.
J no caso das fundaes pblicas de direito privado, existe
divergncia doutrinria. Parte da doutrina acredita que o pessoal
dessas entidades deve se sujeitar ao regime trabalhista comum,
traado na CLT, caracterstico das entidades de direito privado. Outra
corrente afirma que o pessoal das fundaes pblicas de direito privado
tambm se submete ao regime jurdico nico, uma vez que, para os
defensores desse entendimento, todas as disposies constitucionais que
se referem a fundaes pblicas, incluindo o art. 39, caput, da CF,
alcanam toda e qualquer fundao pblica, de direito pblico ou privado.
No obstante, consenso que se aplicam ao pessoal das fundaes
pblicas de direito privado as restries de nvel constitucional, como a
vedao acumulao de cargos e empregos (CF, art. 37, XVII) e a
necessidade de prvia aprovao em concurso pblico (CF, art. 37, II).
25. (FGV OAB 2015) O Estado XYZ pretende criar uma nova universidade
estadual sob a forma de fundao pblica. Considerando que inteno do Estado
atribuir personalidade jurdica de direito pblico a tal fundao, assinale a afirmativa
correta.
A) Tal fundao h de ser criada com o registro de seus atos constitutivos, aps a
edio de lei ordinria autorizando sua instituio.
B) Tal fundao h de ser criada por lei ordinria especfica.
C) No possvel a criao de uma fundao pblica com personalidade jurdica de
direito pblico.
D) Tal fundao h de ser criada por lei complementar especfica.
Comentrio: Conforme art. 37, XIX da Constituio Federal, as fundaes
de direito pblico so criadas por lei ordinria especfica. No h necessidade
de registro de seus atos constitutivos, aps a edio de lei ordinria, pois tal
procedimento somente se aplica s entidades com personalidade jurdica de
direito privado.
Gabarito: alternativa b
30 Ver RE 215.741/SE
31 Ver, por exemplo, as decises do STJ no CC 37.681/SC, e no CC 16.397/RJ.
Conceito
Vejamos, primeiramente, o conceito de empresa pblica, valendo-
nos, para tanto, das lies de Carvalho Filho:
Criao e extino
Como adiantado, as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista (denominadas, em conjunto, empresas estatais ou empresas
governamentais), pessoas jurdicas de direito privado, tm a sua
criao autorizada por lei, dependendo ainda de registro de comrcio.
Alm da autorizao propriamente dita, a lei instituidora deve conter
os dados fundamentais e indispensveis, como a forma da futura
sociedade, seu prazo de durao e o modo de composio de seu capital.
Para completar a criao da empresa estatal, ser necessrio, ainda,
o cumprimento das formalidades previstas no direito privado, que variam
Subsidirias
Subsidirias so empresas controladas pelas empresas pblicas ou
sociedades de economia mista.
A empresa estatal que detm o controle da subsidiria usualmente
chamada de sociedade ou empresa de primeiro grau, enquanto a
subsidiria seria uma sociedade ou empresa de segundo grau. Se houver
nova cadeia de criao, poderia at mesmo surgir uma empresa de
terceiro grau e assim sucessivamente33.
32 Por exemplo, a criao de uma sociedade annima depende da subscrio das aes em que se divide o
seu capital social, com aprovao de seu estatuto social pelos scios em assembleia geral ou por escritura
pblica (Justen Filho, 2014, p. 293).
33 Carvalho Filho (2014, p. 503)
Atividades desenvolvidas
O trao marcante das empresas pblicas e sociedades de economia
mista que so institudas pelo Poder Pblico para o desempenho de
atividades de natureza econmica.
O critrio geralmente utilizado para classificar uma atividade como
econmica a finalidade de lucro. Portanto, sempre que o Poder Pblico
pretender auferir lucro em determinada atividade, dever instituir ou uma
empresa pblica ou uma sociedade de economia mista.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que o desempenho de atividade
econmica por meio de empresas estatais pode ser feito com dois
objetivos:
Interveno no domnio econmico (CF, art. 173); ou
Prestao de servios pblicos (CF, art. 175).
34Constituio Federal, art. 175: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos
35 Servio postal (CF, art. 21, X) e infraestrutura aeroporturia (CF, art. 21, XII, c), respectivamente.
36 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 75).
27. (FGV OAB 2014) Cinco empresas que, somadas, dominam 90% (noventa
por cento) da produo metalrgica nacional acordam, secretamente, a reduo da
oferta de bens por elas produzidos, a fim de elevar o preo dos seus produtos.
A partir da hiptese apresentada, assinale a opo correta.
A) A garantia da livre concorrncia no texto constitucional impede a interveno do
Estado nessa hiptese.
B) A atuao das empresas configura infrao da ordem econmica, sujeitando-as
interveno do Estado.
C) A situao de domnio do mercado resulta de processo natural fundado na maior
eficincia em relao aos demais competidores, no caracterizando, portanto,
qualquer infrao.
D) A interveno do Estado na ordem econmica somente ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.
Comentrios: vamos analisar cada alternativa:
a) ERRADA. O art. 174 da CF atribui ao Estado, como agente normativo e
regulador da atividade econmica, as funes de fiscalizao, incentivo e
planejamento. O art. 173, 4, por sua vez, trata de outra importante forma de
interveno indireta do Estado na economia, que a represso ao abuso do
poder econmico. Tal dispositivo da Constituio impe limites explorao
econmica pela iniciativa privada, ao determinar que a lei reprimir o abuso do
poder econmico que vise a dominao de mercados, eliminao da
concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. Isso se d, por exemplo, por
meio da criao de rgos como o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (Cade), autarquia vinculada ao Ministrio da Justia, que tem a
finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos de poder econmico.
b) CERTA. De fato, a atuao conjunta das empresas com o fim de
manipular o mercado configura infrao da ordem econmica, passvel de
interveno estatal com o fim de coibir o abuso do poder econmico.
c) ERRADA. A CF probe a formao de monoplios ou oligoplios
privados, devido ao lucro abusivo do particular em detrimento da coletividade.
o que pretende o art. 173, 4 da CF ao prever que a lei reprimir o abuso do
poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da
concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
d) ERRADA. Segundo o art. 173 da CF, ressalvados os casos previstos
nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s
ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Como se nota, esse
artigo da CF apenas restringe a interveno direta do Estado na economia. A
Gabarito: alternativa d
31. (Cespe CNJ 2013) Considere que determinada sociedade de economia mista
exera atividade econmica de natureza empresarial. Nessa situao hipottica, a
referida sociedade no considerada integrante da administrao indireta do
respectivo ente federativo, pois, para ser considerada como tal, ela deve prestar
servio pblico.
Comentrio: A questo est errada. As empresas pblicas e as
sociedades de economia mista podem tanto exercer atividade econmica de
natureza empresarial como prestar servio pblico. Em ambas as hipteses
integram a Administrao Indireta do respectivo ente federativo.
Gabarito: Errado
Regime jurdico
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista,
qualquer que seja seu objeto, sempre tm personalidade jurdica de
direito privado. Portanto, submetem-se ao regime jurdico de direito
privado.
Apesar disso, nenhuma dessas entidades atua integralmente sob
regncia do direito privado, pois esto sujeitas incidncia de algumas
normas de direito pblico, sobretudo as previstas na prpria
Constituio Federal, decorrentes dos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Carvalho Filho assevera que o regime das empresas estatais possui
natureza hbrida, j que sofrem o influxo de normas de direito privado
em alguns setores de sua atuao e de normas de direito pblico em
outros desses setores.
Por sua vez, Maral Justen Filho esclarece que as empresas estatais
se subordinam a regimes jurdicos distintos conforme forem exploradoras
de atividade econmica ou prestadoras de servios pblicos. Ou seja, as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista tm seu regime
jurdico determinado pela natureza de seu objeto, de sua atividade-fim37.
Assim, se a entidade tem por objeto o exerccio de atividades
econmicas a ttulo de interveno direta no domnio econmico (Estado-
empresrio), tal como o faria a iniciativa privada, o regime jurdico
aplicvel predominantemente de direito privado, sobretudo no
exerccio de suas atividades-fim. comum, portanto, a incidncia de
normas de Direito Civil ou de Direito Comercial, com derrogao parcial,
no entanto, pelas normas de direito pblico38.
37 o que diz a jurisprudncia do STF pela qual as sociedades de economia mista e as empresas pblicas
que explorem atividade econmica em sentido estrito esto sujeitas, nos termos do disposto no 1 do
art. 173 da Constituio do Brasil, ao regime jurdico prprio das empresas privadas o qual no se
aplica s empresas estatais que prestam servio pblico (ADI 1.642/MG)
38Como exemplo, o TCU reconheceu no ser obrigatria a licitao para os contratos relacionados a
atividades-fim de empresas estatais exploradoras de atividade econmica. Apontando a sujeio dessas
entidades ao mesmo regime das empresas privadas, o Tribunal afastou a necessidade de licitao nas
operaes de mercado praticadas pela referida categoria de empresas estatal Em sentido oposto a
jurisprudncia do TCU entende que obrigatria a observncia, pelas empresas pblicas e sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econmica, das disposies contidas na Lei 8.666/93 nas
contrataes que envolvam sua atividade-meio. Como se v, no que tange celebrao de contratos,
prevalecem as normas de direito privado quando se tratar de atividades-fim; j nas atividades-meio, as
normas de direito pblico predominam (Boletim Licitaes 6/2010).
39 RE 599.628/DF
40ARE 638.315 RG/BA. O STF tambm j estendeu a imunidade tributria a sociedade de economia mista
prestadora de aes e servios de sade, ou seja, servio pblico no sujeito ao regime de monoplio (RE
580.264/RS).
41 AI 690.242/SP
42 RE 363.412/BA
43 Ressalte-se que as empresas estatais exploradoras de atividade econmica podem gozar de privilgios
fiscais desde que eles sejam concedidos de maneira uniforme a elas e s empresas privadas.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, conforme seu objeto, dividem-se em:
*****
37. (ESAF CVM 2010) So regras de direito pblico que obrigam s empresas
estatais federais a despeito de sua natureza jurdica de direito privado, exceto:
a) contratao de empregados por meio de concurso pblico.
b) submisso aos princpios gerais da Administrao Pblica.
c) proibio de demisso dos seus empregados em razo da estabilidade que lhes
protege.
d) autorizao legal para sua instituio.
e) sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio.
Comentrios: As empresas estatais, quais sejam, as empresas pblicas e
as sociedades de economia mista, embora possuam natureza jurdica de
direito privado, no esto inteiramente submetidas ao regime jurdico de
direito privado. Ao contrrio, devem obedincia a diversos preceitos
constitucionais de direito pblico, associados aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Afinal, tais entidades,
ainda que explorem atividade econmica, esto vinculadas ao Poder Pblico e,
por isso, devem servir ao interesse geral, no podendo seus administradores
se afastar dessa finalidade. Em consequncia, as empresas estatais devem
contratar seus empregados por meio de concurso pblico (opo a), se
submeter aos princpios gerais da Administrao Pblica (opo b), serem
criadas apenas aps autorizao em lei (opo d) e se sujeitarem
fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio (opo e).
Ressalte-se, porm, que os empregados das empresas pblicas e
sociedades de economia mista, embora sejam concursados, no possuem a
garantia de estabilidade inerente aos servidores estatutrios, afinal, seu
regime jurdico o da CLT. Portanto, o gabarito a opo c. Todavia,
lembre-se de que a jurisprudncia tem assegurado aos empregados
concursados dessas entidades o direito de exigir motivao de eventuais atos
de demisso, em ateno aos princpios constitucionais da impessoalidade e
da isonomia.
Gabarito: alternativa c
Estatuto
O art.173, 1 da Constituio Federal prev a edio de um
estatuto para disciplinar o regime jurdico, a estrutura e o funcionamento
das empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica. Para fins de clareza, vejamos a redao do
dispositivo:
Patrimnio
Os bens das empresas pblicas e sociedades de economia mista so
considerados bens privados. Em consequncia, a princpio, no possuem
as prerrogativas prprias de bens pblicos, como a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, a alienabilidade condicionada etc.
A doutrina, porm, faz distino a depender se a estatal
interventora no domnio econmico ou prestadora de servios pblicos.
No primeiro caso, o regime jurdico dos bens seria indiscutivelmente o
de bens privados.
Porm, se prestadoras de servios pblicos, o regime jurdico de
bens seria diferenciado, ou seja, os bens afetados diretamente
prestao dos servios e somente esses! -, embora de natureza
privada, contariam com a proteo prpria dos bens pblicos
(impenhorabilidade, imprescritibilidade etc).
Nesse sentido j deliberou o STF, ao decidir que a Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos, empresa pblica que no exerce atividade
econmica em sentido estrito, e sim presta servio pblico da
competncia da Unio, conta com o privilgio da impenhorabilidade de
seus bens44. Quanto aos bens que no estejam diretamente a servio do
objetivo pblico da entidade, so submetidos ao regime jurdico dos
bens privados.
Pessoal
O pessoal das empresas pblicas e das sociedades de economia mista
se submete ao regime trabalhista comum, isto , de emprego pblico
ou celetista, regulamentado na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
O vnculo entre os empregados e as entidades, portanto, tem natureza
contratual, formalizado em contrato de trabalho tpico.
No obstante, o ingresso desses empregados deve ser precedido de
aprovao em concurso pblico, tal como previsto no art. 37, II da
Constituio Federal45, ainda que a entidade vise a objetivos estritamente
econmicos, em regime de competitividade com a iniciativa privada.
44 RE 220.906
45CF, art. 37, II: a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo
ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei
de livre nomeao e exonerao
46 Ver RE 589.998/PI
47 ADI 1.642/MG
Falncia e Execuo
Em 2005, foi editada a Lei 11.101, que trata da recuperao judicial,
extrajudicial e falncia das sociedades empresrias. O inciso I do art. 2
da norma claro ao afirmar que as sociedades de economia mista e as
empresas pblicas no se submetem ao seu texto, e, consequentemente,
no se sujeitam ao processo falimentar aplicvel s sociedades
empresrias do setor privado em geral, independentemente da
atividade que desempenham (servios pblicos ou atividades
econmicas empresariais).
48Smula 333 do STJ Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao promovida por
sociedade de economia mista ou empresa pblica
Forma jurdica
No que se refere forma jurdica, h relevante diferena entre as
empresas estatais: todas as sociedades de economia mista so
sociedades annimas, ou seja, seu capital dividido em aes. J as
empresas pblicas podem assumir qualquer configurao admitida
no direito, inclusive ser sociedade annima49.
Carvalho Filho assevera que, embora seja facultado s empresas
pblicas assumir qualquer forma admitida em direito, existem formas
societrias que com ela so incompatveis, a exemplo das sociedades
em nome coletivo (Cdigo Civil, art. 1.039), sociedade cooperativa
(Cdigo Civil, art. 1.093) e empresa individual de responsabilidade
limitada (Cdigo Civil, art. 980-A)50. Tais formas societrias, por definio,
admitem apenas pessoas privadas na formao do capital, razo pela qual
so incompatveis com as empresas pblicas.
Questo interessante diz respeito adoo de uma forma jurdica
nova por parte de uma empresa pblica, isto , algo que ainda no exista
em nosso ordenamento. A doutrina explica que isso seria possvel desde
que se trate de uma empresa pblica federal, pois, como compete
Unio legislar sobre Direito Civil e Comercial (CF, art. 22, inciso I), s a lei
federal poderia instituir empresa pblica sob nova forma jurdica.
Contrariamente, as entidades vinculadas aos demais entes federativos, ao
serem institudas, devem observar as formas jurdicas que a legislao
federal j disponibiliza.
49 Exemplo de empresa pblica sob a forma de sociedade annima a Caixa Econmica Federal.
50 Para ilustrar, veja o que dispe o Cdigo Civil acerca das sociedades em nome coletivo Somente
pessoas fsicas podem tomar parte na sociedade em nome coletivo, respondendo todos os scios,
solidria e ilimitadamente, pelas obrigaes sociais .
Composio do capital
Na composio do capital reside outra diferena relevante entre
empresas pblicas e sociedades de economia mista. Refere-se origem
dos recursos que formam o patrimnio das entidades.
Sinteticamente, a sociedade de economia mista constituda por
capital pblico e privado, e a empresa pblica, por capital pblico.
Com efeito, nas sociedades de economia mista o capital
formado da conjugao de recursos oriundos das pessoas de direito
pblico (Unio, Estados, DF ou Municpios) ou de outras pessoas
administrativas, de um lado, e de recursos da iniciativa privada, de
outro.
Para a entidade ser considerada uma sociedade de economia mista,
alm de ter havido prvia autorizao legal, o Poder Pblico diretamente
ou atravs de entidade da administrao indireta deve ser o detentor da
maioria do capital votante da entidade, o que lhe garante poder de
deciso sobre os destinos da companhia. Nessa linha, o Decreto-Lei
200/1967, relativamente s sociedades de economia mista federais,
preconiza que as aes com direito a voto devem pertencer, em sua
maioria, Unio ou a entidade da administrao indireta federal.
42. (Cespe AE/ES 2013) A pessoa jurdica de direito privado criada por
autorizao legislativa especfica, com capital formado unicamente por recursos de
pessoas de direito pblico interno ou de pessoas de suas administraes indiretas,
para realizar atividades econmicas ou servios pblicos de interesse da
administrao instituidora, nos moldes da iniciativa particular, denominada
a) fundao pblica.
43. (Cespe MPU 2013) A empresa pblica federal caracteriza-se, entre outros
aspectos, pelo fato de ser constituda de capital exclusivo da Unio, no se
admitindo, portanto, a participao de outras pessoas jurdicas na constituio de
seu capital.
Comentrio: O quesito est errado. Uma empresa pblica caracteriza-se
por ser constituda de capital exclusivamente pblico, que pode ser oriundo de
qualquer pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica, poltica ou
administrativa, ainda que de direito privado. Assim, determinada empresa
pblica pode ser formada pela comunho de recursos oriundos da Unio, de
uma empresa pblica estadual e de uma autarquia municipal, pois todos esses
recursos possuem origem pblica. Para que esta entidade seja considerada
uma empresa pblica federal, a Unio deve ser a detentora da maioria do
capital votante. Ou seja, o capital da Unio no precisa ser exclusivo, da o
erro do item. O que no se admite a participao de capital privado, aportado
por empresas ou pessoas particulares.
Gabarito: Errado
44. (Cespe AGU 2013) Caso um particular ajuze ao sob o rito ordinrio
perante a justia estadual contra o Banco do Brasil S.A., na qual, embora ausente
interesse da Unio, seja arguida a incompetncia do juzo para processar e julgar a
demanda, por se tratar de sociedade de economia mista federal, a alegao de
incompetncia dever ser rejeitada, mantendo-se a competncia da justia estadual.
Comentrio: O quesito est correto. A competncia para processar e
julgar as causas em que seja parte sociedade de economia mista federal, a
exemplo do Banco do Brasil, da Justia Estadual. Detalhe importante na
questo a parte que diz embora ausente interesse da Unio. Isso significa
que a Unio no interveniente no processo. Caso contrrio, vale dizer, se a
Unio atuasse processualmente como assistente ou oponente, o foro teria que
ser deslocado para a Justia Federal, de modo que alegao de incompetncia
teria que ser aceita. Por oportuno, no se esquea de que, nas causas em que
seja parte empresa pblica federal, a competncia da Justia Federal.
Outro detalhe que esses foros se referem s chamadas causas comuns.
Excluem-se, portanto, as causas que requerem juzo especializado, quais
51Smula 556 do STF competente a Justia Comum para julgar as causas em que parte sociedade
de economia mista .
Smula 517 do STF As sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal, quando a
52
45. (Cespe TJDFT 2013) Pertence justia federal a competncia para julgar as
causas de interesse das empresas pblicas, dado o fato de elas prestarem servio
pblico, ainda que detenham personalidade jurdica de direito privado.
Comentrio: A questo est errada. Justia Federal compete processar
e julgar as causas de interesse das empresas pblicas federais, apenas. O que
atrai o foro da Justia Federal o vnculo da empresa com a Unio, e no o
fato de serem prestadoras de servio pblico, da o erro. Alis, o foro o
mesmo ainda que sejam exploradoras de atividade empresarial. Nas causas
em que seja parte empresa pblica estadual ou municipal, a competncia da
Justia Estadual. Perceba que a questo d a entender que a Justia Federal
cuidaria das causas de qualquer empresa pblica, independentemente do
vnculo federativo, o que refora o erro do item.
Gabarito: Errado
47. (FGV OAB 2015) Aps autorizao em lei, o Estado X constituiu empresa
pblica para atuao no setor bancrio e creditcio. Por no possuir, ainda, quadro
de pessoal, foi iniciado concurso pblico com vistas seleo de 150 empregados,
entre economistas, administradores e advogados.
A respeito da situao descrita, assinale a afirmativa correta.
A) No possvel a constituio de empresa pblica para explorao direta de
atividade econmica pelo Estado.
superviso.
a) Apenas os itens I e II esto corretos.
b) Apenas os itens II e III esto corretos.
c) Apenas os itens III e IV esto corretos.
d) Apenas os itens IV e V esto corretos.
e) Apenas os itens II e V esto corretos.
Comentrios: Vamos analisar cada assertiva.
I) ERRADA. As entidades paraestatais, embora colaborem com o Estado
no desempenho de atividades de interesse pblico, no integram a
administrao pblica formal, nem a direta nem a indireta. Ao contrrio, todas
as demais entidades citadas (autarquias, fundaes, sociedades de economia
mista, empresas pblicas) fazem parte da Administrao Indireta.
II) CERTA. Nos termos do art. 37, XIX da CF, a criao das entidades da
Administrao Indireta com personalidade jurdica de direito privado
(empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes de direito
privado) apenas autorizada por lei. Para se concretizar, a criao depende
ainda do registro do ato constitutivo. J as entidades com personalidade
jurdica de direito pblico (autarquias) so efetivamente criadas por lei
especfica.
III) CERTA. Para o pagamento de dbitos oriundos de condenao na
Justia, as entidades da Administrao Indireta com personalidade jurdica de
direito pblico, dentre as quais se destacam as autarquias, esto sujeitas ao
regime de precatrios previsto no art. 100 da CF, exceto na hiptese de
obrigaes de pequeno valor, definidas em lei. Em razo do regime de
precatrios, nas execues judiciais contra uma autarquia, os bens desta no
esto sujeitos a penhora, ou seja, no podem ser compulsoriamente alienados
para satisfazer a execuo da dvida. Ao invs disso, as verbas necessrias ao
pagamento das dvidas devem ser includas no oramento do ente federado a
que esteja vinculada a autarquia.
IV) ERRADA. A Caixa Econmica Federal uma empresa pblica com
personalidade jurdica prpria, integrante da Administrao Indireta, portanto,
oriunda do processo de descentralizao, e no de desconcentrao.
V) ERRADA. O INSS no est subordinado hierarquia do Ministrio da
Previdncia Social, mas apenas sua superviso.
Gabarito: alternativa b
51. (FGV 2015) O Estado X pretende criar uma empresa pblica para atuar no
financiamento de projetos de desenvolvimento sustentvel para pequenos
produtores rurais. Considerando a disciplina constitucional a respeito das empresas
pblicas, assinale a afirmativa incorreta.
(A) Apesar de o seu pessoal estar sujeito ao regime trabalhista prprio das
empresas privadas, no se dispensa a realizao de concurso pblico.
(B) Somente por lei complementar pode ser autorizada a criao de empresa
pblica.
(C) Empresa pblica est sujeita exigncia de prvia licitao para a compra de
bens e para a contratao de servios.
(D) A explorao direta de atividade econmica pelo Estado somente ser permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo.
(E) A empresa pblica que explore atividade econmica no poder gozar de
privilgios fiscais no extensivos s empresas do setor privado.
Comentrio: vamos analisar as alternativas buscando a incorreta:
a) CERTA. De fato, os empregados das empresas pblicas se sujeitam ao
regime trabalhista prprio das empresas privadas, ou seja, ao regime celetista.
No obstante, devem ser contratados mediante concurso pblico.
b) ERRADA. A criao de empresa pblica pode ser autorizada por
lei ordinria. A CF no exige lei complementar para tanto; exige apenas que
seja uma lei especfica, ou seja, uma lei que autorize a criao de empresas
pblicas determinadas, impedindo que seja dada uma autorizao genrica.
Veja:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao
*****
Erick Alves
RESUMO DA AULA
ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA
ADMINISTRAO DIRETA: conjunto de rgos que integram as pessoas polticas do Estado (U, E, DF, M), aos
quais foi atribuda a competncia para o exerccio de atividades administrativas, de forma centralizada.
rgos Pblicos: no possuem capacidade processual, exceto rgos autnomos e independentes para
mandado de segurana na defesa de suas prerrogativas e competncias.
Quanto atuao rgos singulares ou unipessoais: decises tomadas por uma s pessoa.
funcional rgos colegiados ou pluripessoais: decises conjuntas.
ADMINISTRAO INDIRETA: entidades administrativas vinculadas Adm. Direta para o exerccio de atividades
de forma descentralizada.
FUNDAES:
Criao e extino: diretamente por lei (se de dir. pblico); autorizada por lei, mais registro (se de dir. privado)
Objeto: atividades que beneficiam a coletividade, sem fins lucrativos. P
Regime jurdico: direito pblico ou privado.
Prerrogativas: mesmas que as autarquias (se de dir. pblico); imunidade tributria (dir. pblico ou privado).
Patrimnio: bens pblicos (se de dir. pblico); bens privados, sendo que os bens empregados na prestao de
servios pblicos possuem prerrogativas de bens pblicos (se de dir. privado).
Pessoal: regime jurdico nico (se de dir. pblico); regime jurdico nico ou celetista divergncia doutrinria (se
de dir. privado).
Controle do Ministrio Pblico: MP Federal, independentemente de sede (fundaes pblicas federais);
MP dos Estados ou MPDFT, de acordo com a sede (fundaes pblicas e privadas).
Foro judicial: igual s autarquias (se de dir. pblico); p/ doutrina, Justia Estadual (se de dir. privado); p/
jurisprudncia, Justia Federal (se de dir. privado federal).
Outras: contratos das fundaes de dir. privado so regidos pela Lei de Licitaes.
JURISPRUDNCIA DA AULA
Ementa
direo superior da administrao federal (C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de
Segurana conhecido, em parte, e indeferido na parte conhecida.
Ementa
MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PODER
CONSTITUINTE REFORMADOR. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA
CONSTITUCIONAL 19, DE 04.06.1998. ART. 39, CAPUT, DA CONSTITUIO
FEDERAL. SERVIDORES PBLICOS. REGIME JURDICO NICO.
PROPOSTA DE IMPLEMENTAO, DURANTE A ATIVIDADE CONSTITUINTE
DERIVADA, DA FIGURA DO CONTRATO DE EMPREGO PBLICO. INOVAO QUE
NO OBTEVE A APROVAO DA MAIORIA DE TRS QUINTOS DOS
MEMBROS DA CMARA DOS DEPUTADOS QUANDO DA APRECIAO, EM
PRIMEIRO TURNO, DO DESTAQUE PARA VOTAO EM SEPARADO (DVS) N 9.
SUBSTITUIO, NA ELABORAO DA PROPOSTA LEVADA A SEGUNDO TURNO,
DA REDAO ORIGINAL DO CAPUT DO ART. 39 PELO TEXTO INICIALMENTE
PREVISTO PARA O PARGRAFO 2 DO MESMO DISPOSITIVO, NOS TERMOS DO
Ementa
Ementa
Ementa
(...) Nem toda fundao instituda pelo poder pblico e fundao de
direito privado. - s fundaes, institudas pelo poder pblico, que assumem a
Ementa
(...) V - Demarcao entre as atribuies de segmentos do Ministrio
Pblico - o Federal e o do Distrito Federal. Tutela das fundaes.
Inconstitucionalidade da regra questionada ( 1 do art. 66 do Cdigo Civil) -,
quando encarrega o Ministrio Pblico Federal de velar pelas fundaes, "se
funcionarem no Distrito Federal". 1. No obstante reserve Unio organiz-lo e
mant-lo - do sistema da Constituio mesma que se infere a identidade
substancial da esfera de atribuies do Ministrio Pblico do Distrito Federal
quelas confiadas ao MP dos Estados, que, semelhana do que ocorre com o
Poder Judicirio, se apura por excluso das correspondentes ao Ministrio Pblico
Federal, ao do Trabalho e ao Militar. 2. Nesse sistema constitucional de
repartio de atribuies de cada corpo do Ministrio Pblico - que corresponde
substancialmente distribuio de competncia entre Justias da Unio e a dos
Estados e do Distrito Federal - a rea reservada ao Ministrio Pblico Federal
coextensiva, mutatis mutandis quela da jurisdio da Justia Federal comum e
dos rgos judicirios de superposio - o Supremo Tribunal e o Superior
Tribunal de Justia - como, alis, j o era sob os regimes anteriores. 3. O critrio
eleito para definir a atribuio discutida - funcionar a fundao no Distrito
Federal - peca, a um s tempo, por escassez e por excesso. 4. Por escassez, de
um lado, na medida em que h fundaes de direito pblico, institudas pela
Unio - e, portanto, integrantes da Administrao Pblica Federal e sujeitas,
porque autarquias fundacionais, jurisdio da Justia Federal ordinria, mas
que no tem sede no Distrito Federal. 5. Por excesso, na medida em que, por
outro lado, a circunstncia de serem sediadas ou funcionarem no Distrito Federal
evidentemente no bastante nem para incorpor-las Administrao Pblica
da Unio - sejam elas fundaes de direito privado ou fundaes pblicas, como
as institudas pelo Distrito Federal -, nem para submet-las Justia Federal. 6.
Declarada a inconstitucionalidade do 1 do art. 66 do Cdigo Civil, sem
prejuzo, da atribuio ao Ministrio Pblico Federal da veladura pelas
fundaes federais de direito pblico, funcionem, ou no, no Distrito
Federal ou nos eventuais Territrios.
Ementa
RECURSO EXTRAORDINRIO. FUNDAO NACIONAL DE SADE. CONFLITO DE
COMPETNCIA ENTRE A JUSTIA FEDERAL E A JUSTIA COMUM. NATUREZA
Ementa
Ementa
Enunciado:
Ementa
Ementa
EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELGRAFOS ECT. DEMISSO
IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE
MOTIVAO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados
pblicos no fazem jus estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo
aqueles admitidos em perodo anterior ao advento da EC n 19/1998.
Precedentes. II - Em ateno, no entanto, aos princpios da impessoalidade e
isonomia, que regem a admisso por concurso publico, a dispensa do
empregado de empresas pblicas e sociedades de economia mista que
prestam servios pblicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que
tais princpios, observados no momento daquela admisso, sejam tambm
respeitados por ocasio da dispensa. III A motivao do ato de dispensa,
3. (ESAF CVM 2010) Assinale a opo que contemple a distino essencial entre as
entidades polticas e as entidades administrativas.
a) Personalidade jurdica.
b) Pertencimento Administrao Pblica.
c) Autonomia administrativa.
d) Competncia legislativa.
e) Vinculao ao atendimento do interesse pblico.
6. (Cespe TJDFT 2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei,
determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga.
7. (Cespe MPU 2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato
administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico a pessoa
jurdica de direito privado corresponde descentralizao por servios, tambm
denominada descentralizao tcnica.
11. (Cespe MPTCDF 2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa jurdica a
que esse rgo pertence.
13. (Cespe Bacen 2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal compe a
estrutura da administrao indireta.
17. (FGV OAB 2012) Quanto s pessoas jurdicas que compem a Administrao
Indireta, assinale a afirmativa correta.
A) As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei.
B) As autarquias so pessoas jurdicas de direito privado, autorizadas por lei.
C) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei.
D) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, criadas para o exerccio
de atividades tpicas do Estado.
18. (FGV OAB 2012) Em relao s entidades que compem a administrao indireta,
assinale a alternativa correta.
A) Para a criao de autarquias, necessria a edio de uma lei autorizativa e posterior
registro de seus atos constitutivos no respectivo registro como condio de sua existncia.
B) Para criao de uma empresa pblica, necessria a edio de uma lei especfica sem a
exigncia de registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar de uma
pessoa jurdica de direito pblico.
C) Para criao de uma sociedade de economia mista, necessria a edio de uma lei
autorizativa e registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar de uma
pessoa jurdica de direito privado.
D) Por serem pessoas jurdicas, todas necessitam ter seus respectivos atos constitutivos
registrados no respectivo registro como condio de sua existncia.
19. (ESAF CVM 2010) Assinale a opo que contemple regras aplicveis tanto s
pessoas jurdicas de direito pblico, quanto s pessoas jurdicas de direito privado
pertencentes Administrao Pblica, independentemente de seu objeto social.
a) Regime jurdico nico para os seus servidores.
b) Inalienabilidade e impenhorabilidade de seus bens.
c) Prerrogativas processuais e de foro.
d) Concurso pblico e licitao.
e) Responsabilizao pela teoria objetiva.
20. (ESAF MIN 2012) Nos termos de nossa Constituio Federal e de acordo com a
jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, depende de autorizao em lei especfica:
a) a instituio das empresas pblicas, das sociedades de economia mista e de fundaes,
apenas.
b) a instituio das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, apenas.
21. (Cespe AGU 2013) As autarquias, que adquirem personalidade jurdica com a
publicao da lei que as institui, so dispensadas do registro de seus atos constitutivos em
cartrio e possuem as prerrogativas especiais da fazenda pblica, como os prazos em dobro
para recorrer e a desnecessidade de anexar, nas aes judiciais, procurao do seu
representante legal.
23. (Cespe TJDFT 2013) Nos litgios comuns, as causas que digam respeito s
autarquias federais, sejam estas autoras, rs, assistentes ou oponentes, so processadas e
julgadas na justia federal.
24. (ESAF ATRFB 2006) A entidade da Administrao Indireta, que se conceitua como
sendo uma pessoa jurdica de direito pblico, criada por fora de lei, com capacidade
exclusivamente administrativa, tendo por substrato um patrimnio personalizado, gerido
pelos seus prprios rgos e destinado a uma finalidade especfica, de interesse pblico,
a
a) autarquia.
b) fundao pblica.
c) empresa pblica.
d) sociedade de economia mista.
e) agncia reguladora.
25. (FGV OAB 2015) O Estado XYZ pretende criar uma nova universidade estadual sob
a forma de fundao pblica. Considerando que inteno do Estado atribuir personalidade
jurdica de direito pblico a tal fundao, assinale a afirmativa correta.
26. (FGV OAB 2012) Atento crescente especulao imobiliria, e ciente do sucesso
econmico obtido pelas construtoras do Pas com a construo de imveis destinados ao
pblico de alta renda, o Estado X decide ingressar nesse lucrativo mercado. Assim, edita
uma lei autorizando a criao de uma empresa pblica e, no mesmo ano, promove a
inscrio dos seus atos constitutivos no registro das pessoas jurdicas.
Assinale a alternativa que apresenta a alegao que as construtoras privadas, incomodadas
pela concorrncia de uma empresa pblica, poderiam apresentar.
A) A nulidade da constituio daquela pessoa jurdica, uma vez que as pessoas jurdicas
estatais s podem ser criadas por lei especfica.
B) O objeto social daquela empresa s poderia ser atribudo a uma sociedade de economia
mista e no a uma empresa pblica.
C) Os pressupostos de segurana nacional ou de relevante interesse coletivo na explorao
daquela atividade econmica no esto presentes.
D) A criao da empresa pblica no poderia ter ocorrido no mesmo ano em que foi editada
a lei autorizativa.
27. (FGV OAB 2014) Cinco empresas que, somadas, dominam 90% (noventa por cento)
da produo metalrgica nacional acordam, secretamente, a reduo da oferta de bens por
elas produzidos, a fim de elevar o preo dos seus produtos.
A partir da hiptese apresentada, assinale a opo correta.
A) A garantia da livre concorrncia no texto constitucional impede a interveno do Estado
nessa hiptese.
B) A atuao das empresas configura infrao da ordem econmica, sujeitando-as
interveno do Estado.
C) A situao de domnio do mercado resulta de processo natural fundado na maior
eficincia em relao aos demais competidores, no caracterizando, portanto, qualquer
infrao.
D) A interveno do Estado na ordem econmica somente ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo.
28. (FGV OAB 2013) O Estado ABCD, com vistas interiorizao e ao incremento das
atividades econmicas, constituiu empresa pblica para implantar distritos industriais,
elaborar planos de ocupao e auxiliar empresas interessadas na aquisio dessas reas.
31. (Cespe CNJ 2013) Considere que determinada sociedade de economia mista
exera atividade econmica de natureza empresarial. Nessa situao hipottica, a referida
sociedade no considerada integrante da administrao indireta do respectivo ente
federativo, pois, para ser considerada como tal, ela deve prestar servio pblico.
33. (Cespe Polcia Federal 2013) A sociedade de economia mista pessoa jurdica de
direito privado que pode tanto executar atividade econmica prpria da iniciativa privada
quanto prestar servio pblico.
34. (Cespe CNJ 2013) As empresas pblicas, sejam elas exploradoras de atividade
econmica ou prestadoras de servios pblicos, so entidades que compem a
administrao indireta e por isso no se admite que seus atos e contratos sejam submetidos
a regras do direito privado.
42. (Cespe AE/ES 2013) A pessoa jurdica de direito privado criada por autorizao
legislativa especfica, com capital formado unicamente por recursos de pessoas de direito
pblico interno ou de pessoas de suas administraes indiretas, para realizar atividades
econmicas ou servios pblicos de interesse da administrao instituidora, nos moldes da
iniciativa particular, denominada
a) fundao pblica.
b) sociedade de economia mista.
c) subsidiria.
d) agncia executiva.
e) empresa pblica.
44. (Cespe AGU 2013) Caso um particular ajuze ao sob o rito ordinrio perante a
justia estadual contra o Banco do Brasil S.A., na qual, embora ausente interesse da Unio,
seja arguida a incompetncia do juzo para processar e julgar a demanda, por se tratar de
sociedade de economia mista federal, a alegao de incompetncia dever ser rejeitada,
mantendo-se a competncia da justia estadual.
45. (Cespe TJDFT 2013) Pertence justia federal a competncia para julgar as causas
de interesse das empresas pblicas, dado o fato de elas prestarem servio pblico, ainda
que detenham personalidade jurdica de direito privado.
47. (FGV OAB 2015) Aps autorizao em lei, o Estado X constituiu empresa pblica
para atuao no setor bancrio e creditcio. Por no possuir, ainda, quadro de pessoal, foi
iniciado concurso pblico com vistas seleo de 150 empregados, entre economistas,
administradores e advogados.
A respeito da situao descrita, assinale a afirmativa correta.
A) No possvel a constituio de empresa pblica para explorao direta de atividade
econmica pelo Estado.
B) A lei que autorizou a instituio da empresa pblica , obrigatoriamente, uma lei
complementar, por exigncia do texto constitucional.
C) Aps a Constituio de 1988, cabe s empresas pblicas a prestao de servios
pblicos e s sociedades de economia mista cabe a explorao de atividade econmica.
D) A empresa pblica que explora atividade econmica sujeita-se ao regime trabalhista
prprio das empresas privadas, o que no afasta a exigncia de concurso pblico.
48. Observados os princpios da administrao pblica, a empresa pblica pode ter regime
especfico de contratos e licitaes, sujeitando-se os atos abusivos praticados no mbito de
tais procedimentos licitatrios ao controle por meio de mandado de segurana.
49. Desde que presentes a relevncia e urgncia da matria, a criao da autarquia pode
ser autorizada por medida provisria, devendo, nesse caso, ser providenciado o registro do
ato constitutivo na junta comercial competente.
51. (FGV 2015) O Estado X pretende criar uma empresa pblica para atuar no
financiamento de projetos de desenvolvimento sustentvel para pequenos produtores rurais.
Considerando a disciplina constitucional a respeito das empresas pblicas, assinale a
afirmativa incorreta.
(A) Apesar de o seu pessoal estar sujeito ao regime trabalhista prprio das empresas
privadas, no se dispensa a realizao de concurso pblico.
(B) Somente por lei complementar pode ser autorizada a criao de empresa pblica.
(C) Empresa pblica est sujeita exigncia de prvia licitao para a compra de bens e
para a contratao de servios.
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GABARITO
2) E 3) d 4) a 5) E
1) C
7) E 8) a 9) b 10) E
6) C
12) C 13) E 14) d 15) E
11) C
17) a 18) c 19) d 20) a
16) E
22) b 23) C 24) b 25) b
21) C
27) b 28) d 29) C 30) C
26) c
32) C 33) C 34) E 35) C
31) E
37) c 38) E 39) E 40) E
36) E
42) e 43) E 44) C 45) E
41) d
47) d 48) C 49) E 50) b
46) b
51) b
Referncias:
Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo Descomplicado. 22 ed. So Paulo:
Mtodo, 2014.
Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros,
2015.
Borges, C.; S, A. Direito Administrativo Facilitado. So Paulo: Mtodo, 2015.
Carvalho Filho, J. S. Manual de Direito Administrativo. 27 ed. So Paulo: Atlas, 2014.
Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2014.
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Knoplock, G. M. Manual de Direito Administrativo: teoria e questes. 7 ed. Rio de
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Justen Filho, Maral. Curso de direito administrativo. 10 ed. So Paulo: Revista dos
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Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41 ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
Scatolino, G. Trindade, J. Manual de Direito Administrativo. 2 ed. JusPODIVM, 2014.