UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

AUREO DE TOLEDO GOMES

O COLAPSO E A RECONSTRUO:

UMA ANLISE DO DISCURSO SOBRE ESTADOS FALIDOS E

RECONSTRUO DE ESTADOS

SO PAULO

2012
 AUREO DE TOLEDO GOMES

O COLAPSO E A RECONSTRUO:

UMA ANLISE DO DISCURSO SOBRE ESTADOS FALIDOS E

RECONSTRUO DE ESTADOS

Tese submetida ao Programa de Ps-

Graduao em Cincia Poltica, do
Departamento de Cincia Poltica (DCP) da
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias
Humanas (FFLCH) da Universidade de So
Paulo (USP), como requisito parcial para a
obteno do ttulo de Doutor em Cincia
Poltica.

Orientadora: Prof Dr Rossana Rocha Reis

SO PAULO

2012

ii
 TERMO DE APROVAO

Aureo de Toledo Gomes

O Colapso e a Reconstruo: uma Anlise do Discurso sobre Estados

Falidos e Reconstruo de Estados.

Tese apresentada como requisito parcial para a obteno do grau de Doutor

em Cincia Poltica, ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, do
Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas (FFLCH) da Universidade de So Paulo (USP), avaliada
pela seguinte banca examinadora:

Prof Dr Rossana Rocha Reis (Orientadora)

Instituio: DCP/USP Assinatura:_______________________________

Prof. Dr.:________________________________________________________

Instituio:______________ Assinatura:_______________________________

Prof. Dr.:________________________________________________________

Instituio:______________ Assinatura:_______________________________

Prof. Dr.:________________________________________________________

Instituio:______________ Assinatura:_______________________________

Prof. Dr.:________________________________________________________

Instituio:______________ Assinatura:_______________________________

So Paulo, ____ de ___________ de ______.

iii
 tia Daphne e ao tio Ary, por simplesmente tudo.

iv
 AGRADECIMENTOS.

Escrever estas linhas um dos momentos mais gratificantes da

minha vida. Encerra-se aqui uma etapa muito importante da minha caminhada
acadmica, que s se tornou possvel devido ajuda de diversas pessoas.
Ficam aqui os meus sinceros agradecimentos a todos vocs que, de alguma
forma ou de outra, contriburam para a finalizao desta tese.

Primeiramente, agradeo minha orientadora, Prof Rossana Rocha

Reis. Durante os ltimos 6 anos de convivncia, Rossana foi muito mais que
uma orientadora: foi minha amiga e cmplice na execuo deste trabalho,
criticando sempre que necessrio, apontando caminhos e novas possibilidades,
mas, ao mesmo tempo, me dando toda a liberdade possvel para que eu
pudesse exercitar minhas prprias reflexes.

Aos professores Rafael Villa (DCP/USP) e Reginaldo Nasser (PUC-

SP), o meu muito obrigado por todas as valiosas sugestes dadas durante o
exame de qualificao.

A todos os membros da banca examinadora, agradeo de forma

antecipada pelas crticas e contribuies, que certamente agregaro qualidade
no apenas ao trabalho, mas tambm minha formao pessoal.

Meus sinceros agradecimentos ao Departamento de Cincia Poltica

da Universidade de So Paulo, que, desde o mestrado iniciado em 2006, me
acolheu dentro de seu corpo discente. Agradeo a todos os professores, mas
trs deles em especial foram decisivos para a minha formao. Ao Prof. Rafael
Villa, alm da admirao intelectual, agradeo a bondade e ateno,
principalmente ao ceder por diversas vezes um espao em sua agenda para
me ajudar no ingresso na ps-graduao. Ao Prof. Matthew Taylor, por toda a
ateno concedida durante o Seminrio de Tese e por todas as sugestes ao
meu trabalho e minha formao profissional. Por fim, agradeo ao Prof. Gildo
Maral Brando (in memoriam), com profunda admirao, pelo exemplo de
pessoa e profissional, com sua apaixonada dedicao ao ensino e pesquisa.

v
 No poderia faltar tambm o meu muito obrigado Rai, Ana Maria,
Mrcia, Leonardo e Vasne, funcionrios do DCP, que me ajudaram com todas
as demandas da ps-graduao, atendendo-me sempre com pacincia e a
melhor boa vontade possvel.

Desde janeiro de 2009 fao parte do corpo docente do Instituto de

Economia da Universidade Federal de Uberlndia. No poderia deixar de
agradecer torcida de todos os amigos que fiz durante esses anos de
convivncia. Alm disso, devo sinceros agradecimentos a Clsio Loureno
Xavier, diretor do Instituto de Economia, Jos Rubens Damas Garlipp,
coordenador do curso de Relaes Internacionais, Ana Paula Macedo de
Avellar, coordenadora do curso de Cincias Econmicas quando do meu
ingresso na UFU, e Fbio Henrique Bittes Terra, atual coordenador do curso de
Cincias Econmicas, por sempre terem me ajudado, impedindo que minhas
atividades na UFU se chocassem com os compromissos na USP.

Ainda na UFU, quero registrar meu muito obrigado Prof Fernanda

Mussalim, do Instituto de Letras e Lingustica, por ter me ajudado com as
minhas dvidas sobre Anlise do Discurso, e tambm por permitir que
acompanhasse as aulas de seu Seminrio em Anlise do Discurso. Quero
tambm registrar meus agradecimentos ao Prof. Ariel Novodvorski, que me
cedeu, e gentilmente me auxiliou a manejar, o software Wordsmith.

No mbito pessoal, no h como agradecer a todo o amor e carinho

da minha esposa, Carolina. Se no mestrado Carolina chegou na reta final,
agora no doutorado viveu comigo cada etapa dessa trajetria, no se furtando
em nenhum momento de me escutar, de me acalmar, e tambm de ler toda a
tese, inclusive sugerindo algumas boas ideias. Por essas e tantas outras que
sua presena foi indispensvel para a concluso desse trabalho. E tambm
por essas e tantas outras que ainda viro que voc fundamental na minha
vida. Carrli, amo-te!

minha me, Maria Jos, que durante toda a minha vida me deu o
suporte necessrio para que pudesse correr atrs de todos os meus sonhos.
Contudo, durante o doutorado, uma de suas inmeras lies se tornou ainda
mais essencial para minha formao acadmica: quando procurava o melhor
referencial terico para este trabalho, angustiado com a necessidade de
vi
importar livros, minha me, linguista de formao e com conhecimento em
Anlise do Discurso, me disse que s vezes pensamos que apenas os
estrangeiros escrevem coisas boas, e deixamos de prestar ateno nos nossos
conterrneos que tambm contriburam para a rea. No sei se ela tem
conscincia disso, mas com este conselho, seguido do emprstimo do livro de
Cli Pinto sobre os discursos do ex-presidente Jos Sarney (alis, livro este
que no devolvi, mas que, algum dia, prometo devolver), minha me contribuiu
de maneira fundamental para a realizao e concluso deste trabalho.

Agradeo tambm minha irm, Silvia, e a meu cunhado, Maurcio,

por todo o amor, torcida e apoio, ainda que a quase mil quilmetros de
distncia. Valeu gente!

Em So Paulo, minha dvida com tia Daphne e tio Ary impagvel.

Se durante a graduao e o mestrado ambos foram presenas constantes em
minha vida paulistana, no doutorado foram ainda mais imprescindveis,
primeiramente ao me ajudarem com a acolhida, facilitando minha instalao em
So Paulo, mas tambm por termos estreitado ainda mais os laos de
convivncia. Quando precisei de hospedagem para cursar o Seminrio de
Tese, novamente me receberam de portas e braos abertos. Assim, o mnimo
que posso fazer dedicar-lhes este trabalho. Alm deles, devo agradecimentos
muito especiais a Iss, que gentilmente cedeu seu apartamento para minha
estadia em So Paulo, Ana Maria, Carmem Silvia, Jos Luis, Rafaela e
Gustavo, por terem me dado o privilgio de poder conviver com vocs. A todos
vocs, muito, mas muito obrigado mesmo!

Aos amigos, agradeo enormemente todo o tipo de ajuda que me

prestaram. Aos colegas que junto comigo cursaram o Seminrio de Tese,
agradeo os comentrios ao projeto de pesquisa. A Erica, pela ajuda
constante, seja com indicaes bibliogrficas, seja com os comentrios s
verses antigas do meu projeto. Ao Erwin, pelas dicas bibliogrficas que
contriburam muito para o resultado final deste trabalho. Ao Haroldo, pelas
diversas vezes em que trouxe livros da biblioteca da USP at Uberlndia. Ao
Tomaz, agradeo o apoio e amizade, assim como pelas vezes em que me
hospedei em sua casa em So Paulo.

vii
 Enfim, registro os meus sinceros agradecimentos Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP), pela concesso de
bolsa de doutorado, imprescindvel para dar incio a este trabalho.

Se as ideias aqui presentes possuem qualidades, devo-as s

contribuies de todos vocs. Contudo, as imprecises que porventura tenham
teimado em no abandonar o texto, so de minha inteira responsabilidade.

viii
 TABELAS E FIGURAS.

Failed States Index 2011 - Ranking da Foreign Policy. p. 32

Failed States Index 2011 - Mapa da Foreign Policy. p. 32

Failed States Index 2011 - Mapa do Fund for Peace. p. 34

Tabela com expresses do corpus - Total de ocorrncias. p. 119

Tabela com expresses do corpus - Total de ocorrncias em cada p. 199

documento.

The Structure of Terror - National Strategy for Combating Terrorism p. 134

2003.

The Fragility Framework USAID. p. 157

1 Relao de Causalidade do Fracasso estatal. p. 161

2 Relao de Causalidade do Fracasso estatal. p. 162

Causalidade das instituies Adam Przeworski. p. 172

Propaganda Pears Soap. p. 176

Democracia como significante vazio. p. 190

ix
 SUMRIO.

1. INTRODUO. p. 1

1.1. O Colapso e a Reconstruo Revisitados. p. 1

1.2. A Contribuio da Tese e o Plano de Trabalho. p. 20

2. O COLAPSO E A RECONSTRUO p. 26

PROBLEMATIZADOS.

2.1. A identificao dos Estados Falidos em questo. p. 28

2.2. O discurso sobre Estados Falidos em questo. p. 46

2.3. As Reconstrues de Estados em questo. p. 62

3. PRESSUPOSTOS E HIPTESES. p. 76

3.1. A Teoria do Discurso de Ernesto Laclau. p. 77

3.2. Poltica Externa e a construo de identidades. p. 87

3.3. Hipteses. p. 95

3.4. Tempo e Histria como condio de possibilidade. p. 100

3.5. Corpus de Anlise. p. 115

4. AS CONDIES DE POSSIBILIDADE PARA O p. 121

COLAPSO E A RECONSTRUO.

4.1. A Construo das ameaas aos EUA. p. 122

x
 4.2. A Construo dos Estados Falidos. p. 141

4.2.1. As instituies e os ecos do colonialismo. p. 158

4.3. As Condies para as Reconstrues de Estados. p. 178

4.3.1. A democracia como significante vazio. p. 180

4.3.2. A competncia dos EUA em nation-building. p. 192

5. CONSIDERAES FINAIS. p. 207

6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS. p. 215

6.1. Documentos Oficiais. p. 215

6.2. Livros, captulos de livros e artigos. p. 216

xi
 RESUMO.

GOMES, Aureo de Toledo. O Colapso e a Reconstruo: uma Anlise do

Discurso sobre Estados Falidos e Reconstruo de Estados. 2012. 249 f. Tese
(Doutorado) - Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas,
Universidade de So Paulo, So Paulo.

Mediante a teoria do discurso de Ernesto Laclau, a tese analisa as concepes

de Estados Falidos e nation-building presentes em documentos produzidos
durante a administrao George W. Bush. Almejamos entender como o
fracasso estatal foi concebido como um evento eminentemente domstico,
assim como as ideias de que a democracia liberal a melhor instituio para
os Estados Falidos, e que os EUA possuem capacidade reconhecida para
reconstruir Estados. Nossas hipteses so as seguintes: primeiramente, por
meio de premissas do institucionalismo da escolha racional, a histria dos
Estados Falidos vista de maneira pejorativa, julgada luz do
desenvolvimento poltico e econmico ocidental. Em segundo lugar, a
democracia aqui compreendida como um significante vazio, visto que, seria
no apenas o melhor e mais justo sistema poltico e econmico, mas tambm
aquele que permitiria que pases executassem de maneira mais eficiente
funes estatais consideradas essenciais. Finalmente, com base em uma srie
de estudos de casos, os documentos apresentam uma viso dos EUA
enquanto pas historicamente engajado em nation-building, comeando com as
intervenes na Alemanha e no Japo ao final da Segunda Guerra Mundial, at
as recentes operaes no Afeganisto e no Iraque aps os atentados de 11 de
setembro de 2001.

Palavras-chave: Estados Falidos - nation-building - EUA - Anlise do Discurso

- Ernesto Laclau

xii
 ABSTRACT.

GOMES, Aureo de Toledo. Collapse and Reconstruction: a Discourse Analysis

of Failed States and Nation-Building. 2012. 249 p. PhD. dissertation -
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So
Paulo, So Paulo.

Using Ernesto Laclaus discourse theory, this dissertation analyzes the

conceptions of failed states and nation-building presented in documents
produced during George W. Bushs administration. We intend to understand
how it was possible to conceive state failure as an essentially domestic event,
as well as the ideas that democracy is the best institution for failed states and
that the U.S has a proven capacity to rebuild states. Our hypotheses are the
following: firstly, through assumptions based upon rational choice
institutionalism, the history of failed states is seen in a depreciative manner by
being judged in light of a Western model of economic and political development.
Secondly, democracy is here understood as an empty signifier, given that it is
not only the best and the fairest political and economic system, but also the one
that today enables countries to perform essential state tasks in a more efficient
fashion. Finally, through a series of case studies, the documents present the
idea that the U.S is historically engaged in nation-building, from the occupations
of Germany and Japan at the end of World War II to the recent interventions in
Afghanistan and Iraq after the September 11th, 2001, attacks.

Keywords: Failed States - nation-building - United States - Discourse Analysis;

Ernesto Laclau

xiii
 1. INTRODUO.

(...) em 45 anos nunca vi a situao to ruim. No conseguimos lidar bem com as coisas
depois da sada dos britnicos. No entanto, o que temos agora algo ainda pior: a vingana
dos pobres, dos fracassos sociais e das pessoas menos capazes que no conseguiram trazer
seus filhos para a sociedade moderna.
1
(Ministro de Serra Leoa citado por Robert Kaplan - The Coming Anarchy, 1994, p.1) .

1.1. O Colapso e a Reconstruo Revisitados.

Situaes de conflito civil como a referida na citao acima

passaram a atrair cada vez mais a ateno de pesquisadores e policymakers
ao longo da dcada de 1990. O ordenamento mundial iniciado a partir de 1945
e caracterizado principalmente pela competio estratgico-militar entre EUA e
URSS deixara de ser o principal eixo para a compreenso da poltica
internacional, e a situao de pases africanos, asiticos e do leste europeu
que passavam por conflitos civis no poderia mais ser simplesmente
compreendida como derivao das clivagens polticas e ideolgicas
caractersticas dos anos de bipolaridade. O desengajamento das potncias do
Terceiro Mundo era parte necessria para a explicao, mas no condio
suficiente para prover inteligibilidade para o novo contexto. Nesse sentido, uma
das grandes questes, qui a principal, era compreender o que causava as
guerras civis e o que a sociedade internacional poderia fazer para aplacar o
sofrimento alheio.

Frente ausncia de categorias prprias para se avaliar uma

situao at ento esquecida pela maior parte dos analistas, o que se seguiu
foi um amplo debate para se responder os novos questionamentos e informar
aes que pudessem impedir maiores desastres humanitrios. Uma srie de

1
Todas as tradues livres do ingls para o portugus apresentadas ao longo do trabalho so
de nossa inteira responsabilidade e para uso exclusivo nesta tese.

1
anlises procurou avaliar a natureza dos conflitos em andamento, atentando
principalmente para como se dariam os enfrentamentos entre as partes e quem
seriam os contendores. Para a situao de Serra Leoa, por exemplo, assim
como de tantos outros pases, foram utilizados termos como Guerras de
Terceiro Tipo (HOLSTI, 1996), Novas Guerras (KALDOR, 1999) ou Conflitos
Assimtricos (RAMSBOTHAM et al., 2005).

Apesar das nomenclaturas distintas, h uma linha de raciocnio

comum entre todas essas denominaes: os conflitos do ps-Guerra Fria
seriam diferentes das guerras tradicionais - principalmente aquelas anteriores
Segunda Guerra Mundial -, caracterizando-se, em sua grande maioria, como
de natureza intraestatal, envolvendo um Estado e uma faco rebelde, e tendo
a populao como uma das principais partes afetadas. Em contraste com as
guerras de outrora, restritas a Estados com exrcitos regulares e capacidades
militares comuns e que ambicionavam avanar claros objetivos geopolticos ou
mesmo ideolgicos, agora, segundo a compreenso de Kaldor (1999), o
objetivo seria controlar a populao, incutindo-lhes o medo e expulsando todos
aqueles que no comungassem da mesma identidade ou crena religiosa
mediante meios variados, tais como limpezas tnicas ou retiradas foradas.

Nesse contexto, Kaldor advoga uma parceria entre o que chama de

defensores locais da civilidade e institucionais transnacionais, aliana esta cuja
meta principal seria criar uma estratgia para acabar com a violncia oriunda
das Novas Guerras. Tal estratgia incluiria componentes polticos, econmicos
e militares, imersos dentro do arcabouo do direito internacional, que
determinaria as regras de engajamento militar e de direitos humanos,
arcabouo este que a autora chama de direito cosmopolita. Nesse sentido,
como as Novas Guerras seriam uma mistura de guerra, crime organizado e
violaes dos direitos humanos, as operaes de paz passariam a ser
compreendidas como aplicaes desse direito dito cosmopolita.

No por acaso, pari passu a esse contexto, temos desenvolvimentos

que posteriormente culminariam numa viso da soberania no mais apenas
como direito, e sim como responsabilidade dual: externamente, respeito
soberania dos demais; internamente, respeito dignidade e aos direitos
bsicos de toda a populao dentro do Estado (EVANS; SAHNOUN, 2002,

2
p.102). Todavia, esta discusso sobre as Novas Guerras no forneceu um
quadro preciso para a ao poltica, visto que lacunas importantes no
obtiveram respostas adequadas, em especial aquelas relativas como intervir,
o que fazer para impedir que os embates fossem retomados aps a retirada de
tropas estrangeiras e, provavelmente a principal, qual seria o principal fator
determinante para a ecloso dos conflitos2.

Outra tentativa para se compreender a vingana dos pobres,

conforme descrio do ministro entrevistado por Kaplan, surge a partir da ideia
de Quase-Estados (Quasi-States). O trabalho inaugural de Robert Jackson e
Carl G. Rosberg (1982) apresenta-nos um aparente paradoxo sobre os Estados
ps-coloniais, em especial os africanos: apesar de guerras civis e da pouca
projeo de poder poltico sobre seus territrios, condies que em outras
conjunturas poderiam resultar no colapso de qualquer autoridade poltica,
nenhum pas do continente foi dividido, ou seja, mesmo com tamanhas
vulnerabilidades nenhum Estado sado do processo de descolonizao deixou
de existir. Que condies estariam garantindo a sobrevivncia de tais pases e,
teriam elas algum tipo de relao com a proliferao dos conflitos civis?

O argumento de Jackson, construdo pela primeira vez em artigo de

1982 e desenvolvido mais profundamente no livro de 1989, Quasi-States:
Sovereignty, International Relations and the Third World, de que, a despeito
do reconhecimento internacional perante os demais pases do globo, os
Estados em questo no teriam as condies empricas necessrias para que
pudessem se sustentar enquanto entidades polticas autnomas. Em outras
palavras, sua existncia dependeria muito mais da boa vontade da comunidade
internacional expressa atravs do reconhecimento jurdico internacional e d a
ajuda externa, do que de capacidades prprias.

2
Sobre as deficincias apresentadas pela literatura sobre Novas Guerras, Kalyvas (2001) e
Newman (2004) argumentam que a discusso estaria ancorada em vises parciais sobre a
natureza dos atores e dos meios utilizados nos conflitos. Ambos sugerem que apreciaes
histricas mais profundas mostrariam que as formas de violncia utilizadas e os beligerantes
em questo no so necessariamente novos. Kalyvas (2001), em especial, afirma que a
distino entre velhas e novas guerras reflete as poucas categorias analticas disponveis aos
analistas ao final da Guerra Fria para tratar de questes no mais circunscritas ao embate
entre as superpotncias do perodo anterior.

3
 Assim, os Estados africanos possuiriam apenas o que o autor
chamou de soberania negativa, ou seja, o direito a no interveno de terceiros
em seus assuntos domsticos. A soberania positiva, caracterstica de governos
que alm de gozarem de liberdade frente interferncia externa, teriam
recursos prprios para proverem bens pblicos para seus cidados em
especial segurana e bem-estar econmico e social - seria a grande lacuna na
trajetria dos Estados africanos ps-descolonizao.

Segundo seu argumento, portanto, os problemas dos novos Estados

oriundos do processo de descolonizao encontrar-se-iam em caractersticas
intrnsecas s suas trajetrias histricas, que resultaram em pouca ou
nenhuma organicidade entre Estado e sociedade; e tambm nas normas
internacionais. Se em um primeiro momento elas garantiriam a esses Estados
o direito autodeterminao e o respeito no-interveno, hoje as mesmas
normas permitiriam a governantes ilegtimos explorar suas populaes,
negando-lhes civilidade, liberdade e bem-estar (JACKSON, 1989, p. 202) e
impedindo reorganizaes do mapa geopoltico mundial. No plano
internacional, a soluo deveria, conforme Jackson (1992), passar pela reviso
dessas normas internacionais, impedindo que a soberania negativa servisse de
proteo para os abusos indiscriminados dessas lideranas.

Enquanto tal reviso no acontece e tampouco existe a

consolidao de uma tica solidarista3 que informe a possibilidade de
intervenes militares em casos de violaes de direitos humanos, Jackson
(2000) argumenta que:

Membros da sociedade internacional tm todo o direito de usar sua

assistncia financeira ou tcnica para recompensar ou punir governos
estrangeiros. Est dentro de seus direitos exigir condicionalidades
domsticas como a proteo de direitos humanos ou o respeito ao
Estado de Direito ou mesmo a realizao de eleies democrticas
em troca de ajuda internacional. Se o governo do pas alvo se negar a

3
De acordo com Nicholas Wheeler (2002, p. 38), o solidarismo seria o compromisso em se
assegurar padres mnimos de humanidade comum, o que significa colocar as vtimas de
abusos de direitos humanos no centro de seu projeto terico na medida em que est
comprometido em explorar como a sociedade de Estados pode se tornar mais hospitaleira
promoo da justia na poltica mundial. Outra premissa do solidarismo, segundo o mesmo
autor, seria a ideia de que os governos so responsveis pela proteo dos direitos humanos
no apenas no mbito domstico, como tambm na esfera internacional.

4
 aceitar tais condies, os membros da sociedade internacional
podem sentir-se livres para bani-lo.

Uma terceira linha de estudos, representada pela expresso Estado

Falido4 (certamente influenciada por Jackson), aparece pela primeira vez no
debate com o artigo de Gerald Helman e Steven Ratner (1993). Segundo os
autores, a denominao proposta faria referncia situao de pases, sejam
eles latino-americanos, asiticos, africanos ou mesmo europeus, que
enfrentam conflitos civis, privaes econmicas e colapsos governamentais e
que, em ltima instncia, no podem mais se sustentar enquanto entidades
polticas autnomas.

Diferentemente da anlise de Jackson (1989), mais preocupada em

investigar a estrutura normativa internacional que garantiria a soberania dos
pases do Terceiro Mundo e a partir dela entender as dificuldades da frica em
especial, Helman e Ratner procuraram, a partir dos problemas de Estados
como o Haiti, Iugoslvia, Somlia e Sudo, mostrar que tamanhos percalos,
apesar de serem problemas domsticos, tinham tambm um impacto negativo
sobre o sistema internacional, de modo que a sociedade internacional deveria
desenvolver mecanismos institucionais, tais como novas formas de tutela, para
evitar que problemas at ento geograficamente localizados se espalhassem
para os mais improvveis quinhes do planeta. Para alm de discusses e
julgamentos morais sobre a necessidade de se intervir, os pases em colapso
seriam um novo desafio para todo o sistema internacional ps-Guerra Fria, e,
por conseguinte, demandariam solues institucionais permanentes.

Posteriormente, ainda dentro da literatura sobre Estados Falidos,

comearam a surgir anlises que criticavam a generalidade do estudo de
Helman e Ratner e utilizaram estudos de casos, principalmente sobre pases
africanos, cujo objetivo era, a partir de especificidades locais, encontrar

4
Ao longo do texto usaremos de forma intercambivel as expresses fracasso estatal e
falncia estatal, Estado Falido e Estado fracassado, pois, em nosso entender, a lgica de
construo discursiva das mesmas muito parecida, isto , o problema identificado, seja a
fragilidade ou o fracasso, tem causas eminentemente domsticas, alm do fato de que a
diferena entre as expresses, segundo os autores a serem debatidos, mais de grau do que
de contedo. importante destacar que a literatura apresenta distines terminolgicas,
diferenciando Estados fortes, fracos, falidos e em colapso, que sero abordadas
oportunamente no texto.

5
padres mais amplos que iluminassem os principais determinantes sobre o
fracasso estatal e assim contribussem para refinar as anlises sobre o tema.
Para Jean-Germain Gros (1996), por exemplo, apesar de todas as suas
qualidades, o artigo de Helman e Ratner pecava ao colocar sob a mesma
categoria pases to distintos como Bsnia, Libria e Somlia, pelo simples fato
de que todos tiveram suas estruturas governamentais destrudas, sem precisar
que estruturas eram essas, e se elas seriam passveis de comparao5.

Uma tentativa para se contornar essa deficincia e prover literatura

maior rigor metodolgico pode ser visualizada pela coletnea Collapsed States:
the Disintegration and Restoration of Legitimate Authority (1995), organizada
por I. William Zartman. Fruto de estudos da School of Advanced International
Studies, da John Hopkins University, o livro apresenta uma srie de artigos
que, tomando como referncia a experincia africana, possibilitariam Zartman
(1995a, p.05) a inferir que Estados fracassam quando:

No conseguem mais realizar as funes que os caracterizam

enquanto Estados. Um Estado a instituio de autoridade poltica
soberana sobre determinado territrio. Essa definio salienta trs
funes: o Estado enquanto autoridade soberana a fonte
reconhecida de identidade e a arena da poltica; o Estado enquanto
instituio e, consequentemente, uma organizao tangvel de
tomada de decises e um smbolo intangvel de identidade; e o
Estado enquanto garantidor da segurana para sua populao.

Dessa forma, com uma caracterizao extrada de casos concretos

sobre as possveis causas para o fracasso, Zartman (1995b) argumenta que a
reverso do problema passaria primeiramente por uma reconstituio das
estruturas de poder de baixo para cima, porm, ao menos inicialmente, um
arcabouo institucional provisrio, liderado por atores externos, deveria ser

5
Tendo em vista tais crticas, Gros (1996) apresenta uma taxonomia para se enquadrar
Estados Falidos, a qual serviria para diferenciar as circunstncias que levam ao fracasso assim
como informar que aes seriam necessrias para solucionar cada caso. Logo, teramos (1) o
Estado anrquico, caracterizado pela ausncia de qualquer governo centralizado e pela disputa
por parte de grupos armados pelo controle do pas; (2) o Estado fantasma ou Estado miragem,
no qual h algum controle em reas especficas do pas, enquanto em outras inexiste qualquer
autoridade; (3) o Estado anmico, pois suas energias teriam se exaurido devido aos esforos
contra os insurgentes ou porque as demandas da populao seriam grandes demais para
estruturas estatais pr-modernas; (4) o Estado capturado que, a despeito de uma estrutura
centralizada, esta seria controlada por uma elite interessada em erradicar seus rivais internos;
e (5) o Estado abortado, ou seja, aquele cujo processo de formao estatal no se consolidou.

6
erigido para que as partes envolvidas nos conflitos pudessem ser trazidas
mesa de negociao, e a partir da, mecanismos para o exerccio do poder
fossem pensados, os quais pudessem conter os senhores da guerra (warlords)
e para que as lideranas civis tivessem a oportunidade para exercer autoridade
de forma legtima. Em segundo lugar, o sistema poltico deveria ser
reconstrudo, abrindo espao para maior participao da populao mediante
eleies. E, por fim, recursos deveriam ser disponibilizados para o processo de
reconstruo, visto que boa parte dos pases no teria os meios necessrios.

A afirmao de que os Estados Falidos seriam uma ameaa

segurana internacional ganha ainda mais fora a partir dos atentados
terroristas de 11 de setembro de 2001, a ponto de se tornar quase senso
comum dentro do debate poltico e acadmico de Relaes Internacionais 6. Se
at o momento a discusso salientara mais a dimenso humanitria do
problema e suas consequentes reverberaes no sistema internacional, aps
os ataques s Torres Gmeas e ao Pentgono, propagou-se a viso de que
ameaas significativas a outros pases partiriam do interior desses Estados. A
partir de ento a discusso deveria ir alm da questo moral: se seria
moralmente certo ou errado salvar estranhos, nos termos propostos por
Wheeler (2002), por exemplo. Agora, com a comprovao de uma ameaa real
ao sistema internacional, a reflexo e a ao deveriam focar-se na dimenso
da segurana, e o debate assentar-se-ia sobre as causas do fracasso e como
se lidar com tal fenmeno7.

Decorrente desse enfoque securitrio, uma parte significativa dos

estudos em Relaes Internacionais sobre Estados Falidos procurou definir,
sistematizar e mensurar o fracasso estatal para que o mesmo pudesse ser

6
Para fins de diferenciao, usaremos Relaes Internacionais com as iniciais maisculas
sempre que nos referirmos rea de estudo, e relaes internacionais com letras minsculas
quando a inteno for salientar o objeto de estudo da rea em tela.
7
interessante ilustrarmos a ampliao quantitativa do debate sobre Estados Falidos depois
dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2011 a partir da base de dados EBSCO, que
rene grande nmero de peridicos internacionais e utilizada inclusive pelo stio Peridicos
Capes (www.periodicos.capes.gov.br). Tomando como base o ano de 1993 (publicao de
Saving Failed States, de Helman e Ratner, considerado um dos textos precursores sobre a
questo) e apenas peridicos cientficos, at 2011 encontramos 223 publicaes referentes ao
tema. Quando refinamos a pesquisa estabelecendo o intervalo de procura entre 2002 e 2010,
deparamo-nos com 213 resultados. Deve-se salientar, contudo, que este levantamento apenas
procurou analisar o nmero de vezes em que a problemtica citada, e no a natureza da
anlise realizada se favorvel ou crtica ao termo Estado Falido, por exemplo.

7
revertido e, principalmente, antecipado. Os resultados foram, em grande
medida, caracterizaes de cunho institucionalista, destacando que os conflitos
internos seriam oriundos da inabilidade de certos pases para implantar as
instituies consideradas mais adequadas ao desenvolvimento econmico e
poltico. guisa de ilustrao, podemos citar Robert Rotberg (2004, p.1),
coordenador do projeto Failed States Project, da Harvard University, que, ao
definir o fracasso estatal, argumenta que Estados-Nao fracassam quando
so consumidos por violncia interna e deixam de entregar bem pblicos
positivos para seus habitantes. Quando o ponto so as ameaas oriundas dos
Estados Falidos, podemos citar o argumento de Francis Fukuyama (2005, p.
124), que bastante ilustrativo de qual seria a magnitude do problema:

Os ataques de 11 de setembro chamaram a ateno para um tipo

diferente de problema. O falido Estado do Afeganisto estava to
fraco que foi sequestrado por um participante no estatal, a
organizao terrorista Al Qaida, e serve de base para operaes
terroristas globais. Os ataques mostraram as maneiras pelas quais a
violncia havia se democratizado: a possibilidade de combinar o
islamismo radical com armas de destruio em massa (ADM) de
repente passou a implicar que eventos ocorrendo em partes do
mundo distantes e caticas podiam ser intensamente importantes
para os Estados Unidos e outros pases ricos e poderosos. As formas
tradicionais de intimidao ou conteno no funcionam contra esse
tipo de agente no estatal, e assim as questes de segurana exigem
buscas dentro de Estados e mudanas em seus regimes para evitar o
surgimento de futuras ameaas.

A caracterizao ora proposta considera que pases fracassam

porque no conseguem realizar as tarefas consideradas essenciais de
qualquer Estado moderno. Tanto Rotberg (2004) quanto Fukuyama (2005),
assim como outros autores, argumentam que h uma hierarquia de funes
que os Estados deveriam prover para a sua populao, e ao no conseguirem
fornec-las aumentaria a espiral de violncia e conflito. Mediante a verificao
do provimento de bens pblicos seria possvel, de acordo com Rotberg (2004),
apresentar a seguinte tipologia:

8
 Estados fortes: controlariam seus territrios e
proporcionariam uma grande gama de bens pblicos para sua
populao;

Estados fracos: apresentariam clivagens tnicas e/ou

religiosas que poderiam culminar em conflitos. Teriam
capacidade limitada para a distribuio de bens pblicos.

Estados falidos: proporcionariam uma quantidade bastante

limitada de bens pblicos essenciais, como sade, educao
e especialmente segurana. Progressivamente, tais bens
passariam a ser distribudos por atores no estatais, como
senhores tribais, grupos religiosos e mesmo organizaes
terroristas. O poder legislativo no teria capacidade decisria,
apenas ratificando as decises do executivo, enquanto o
judicirio poderia ser considerado uma extenso deste ltimo.
Por fim, a infraestrutura estaria comprometida e a economia
privilegiaria aqueles mais prximos ao poder.

Estados em colapso: seriam verses extremas de Estados

falidos. Haveria uma disputa constante pelo controle do
governo dentro do territrio e a segurana e demais bens
pblicos seriam obtidos via meios privados8.

Dessa forma, a partir de uma viso que assevera que Estados

Falidos no possuem capacidade ou at mesmo vontade para prover
determinadas funes e que este no provimento gera pobreza, conflitos, abre-
se o espao para a proliferao de grupos terroristas em seus territrios, dentre
outras consequncias. A inovao em relao literatura anterior ,
8
Na mesma toada, Fukuyama (2005) divide as funes do Estado em trs tipos: alm das
funes mnimas, entre as quais se sobressaem o provimento de segurana, do imprio da lei,
dos direitos de propriedade e da sade pblica, dentre outras, teramos tambm as funes
intermedirias, nas quais destacam-se a educao, proteo ao meio-ambiente,
regulamentao financeira; e, finalmente, as funes ativistas, caracterizadas pelo
desenvolvimento de uma poltica industrial e de polticas de redistribuio de riqueza. Tanto
Fukuyama quanto Rotberg argumentam que essa sistematizao das atribuies estatais,
assim como a classificao dos Estados mediante uma hierarquia de funes, habilitariam os
analistas a verificar quais pases estariam mais prximos do fracasso e o que poderia ser feito
para reverter tal situao.

9
principalmente, a disseminao de rankings para a apreenso do que seria o
fracasso estatal em detrimento dos estudos de caso, tal como aqueles
realizados pela equipe de Zartman (1995). A tendncia agora , a partir de um
nmero grande de pases e da utilizao de mtodos quantitativos, encontrar
qual seria a conjuno de variveis que melhor explicaria o fenmeno,
habilitando os analistas a antecip-lo e erradic-lo.

No que tange antecipao, tivemos ao longo dos ltimos anos

uma produo significativa de ndices sobre falncia estatal que procuraram
classificar e hierarquizar os pases do globo pelo seu desempenho frente a
uma gama diversificada de indicadores. A ideia por trs dos ndices era apontar
quais pases mereciam maiores atenes e indicar possveis medidas para os
casos. Podem ser aqui destacados o Failed States Index, realizado
conjuntamente desde 2005 entre o peridico Foreign Policy e o think tank Fund
for Peace, o Index of State Weakness in the Developing World, de 2008 do
Brookins Institutions, o relatrio do Center for Global Development, de 2004,
que identifica entre 50 e 60 pases fracos e aponta as implicaes dessa
fraqueza para a defesa norte-americana, e, por fim, os trabalhos da USAID,
rgo do governo dos EUA responsvel, entre outras coisas, pelos programas
de ajuda externa do pas. Com esses instrumentais, a literatura procurou no
somente identificar os Estados Falidos e classificar os nveis de fracasso
estatal, como tambm destacar que seria possvel prover assistncia precisa
para aqueles pases beira da falncia, e at mesmo recuperar aqueles que j
tivessem fracassado.

De forma complementar, quando o assunto a erradicao

destacam-se duas linhas de pesquisa, conforme bem apontado por Monteiro
(2006). De um lado, ainda que em menor nmero, teramos estudiosos que
salientaram a necessidade de se readequar a realidade jurdica emprica, ou
seja, uma vez que tais pases no possuem capacidade para se
autossustentarem enquanto entidades polticas, seria necessrio que a
sociedade internacional repensasse a centralidade da soberania e do prprio
Estado e rumasse em direo a arranjos alternativos para solucionar o
problema. Nessa linha, Herbst (2003) recomenda que deixemos os Estados
fracassarem, permitindo que novas formas e centros de autoridade poltica

10
surjam mediante cooperao e conflito, sem direo ou intruso, e que novas
fronteiras territoriais possam surgir e assim refletir uma nova realidade. Krasner
(2004), por sua vez, prope a soberania compartilhada, arranjo institucional no
qual atores externos tomariam a responsabilidade sobre algumas estruturas da
autoridade domstica por perodo indeterminado. Por fim, Fearon e Laitin
(2004, p.43) advogam o retorno da tutela, pois:

Pode ser que Estados de facto ou organizaes similares ao Estado

possam emergir da anarquia, sem o envolvimento das grandes
potncias ou de organizaes internacionais. Todavia, os custos e
riscos locais e globais desse processo natural de formao estatal
podem ser altos em um mundo com fronteiras abertas, armas de
destruio em massa e sem meios legtimos para se redesenhar as
fronteiras estatais. As potncias e as organizaes internacionais no
tero outra sada seno envolverem-se na reconstruo desses
pases. Faz sentido, portanto, construir novas instituies e
procedimentos operativos que sejam efetivos e justos para se lidar
com os desafios postos pelos Estados em colapso. Como
argumentamos, os arranjos atuais, ad hoc e pouco trabalhados,
devem ser reformados na direo de novas tutelas.

Por outro lado, analistas como Fukuyama (2005), Dobbins et al.

(2003; 2005) e Ghani e Lockhart (2008) afirmam que a soluo dos problemas
dos pases fracos passaria pela readequao da realidade emprica jurdica,
ou seja, tais Estados deveriam ser reconstrudos e assim evitar a disperso dos
problemas oriundos do colapso para o restante do sistema. A maior parte da
literatura que versa sobre a soluo dos problemas dos Estados Falidos rumou
nessa direo, procurando verificar como reconstruir estes pases. Posto
nesses termos, portanto, o foco das discusses centrou-se sobre quais
instituies deveriam ser privilegiadas no processo de reconstruo estatal e
como edific-las, ou seja, qual modelo de Estado deveria ser transplantado
para os Estados Falidos.

A resposta para que tipo de instituies privilegiar nos processos de

reconstruo mostrou-se teoricamente informada ou ao menos justificada9 pelo

9
Russett (2005) argumenta que a interveno militar dos EUA no Iraque em 2003 foi justificada
apenas ex post por ideias da Paz Democrtica. Primeiramente, tal ao foi levada a cabo
devido s suspeitas de posse de armas de destruio em massa pelo regime de Saddam
Hussein e seus possveis e nunca comprovados vnculos com a Al Qaeda. Ainda segundo
o autor, a interveno no Iraque, cuja meta seria mudar o regime e transform-lo em uma
democracia, no foi afianada pelos tericos da Paz Democrtica, tendo em vista as condies

11
que se convencionou chamar ao longo da dcada de 1990 de paz democrtica:
a constatao de que pases democrticos no guerreavam entre si. De acordo
com Owen (2000), explicaes para esse fenmeno poderiam ser entendidas
por dois prismas: de um lado, argumentos de cunho estrutural afirmam que os
arranjos legais e constitucionais do sistema democrtico impem
constrangimentos ao unilateral do executivo para declaraes de guerra;
de outro lado, questes como cultura e normas democrticas impediriam os
Estados de entrarem em guerra entre si. Mutatis Mutandis, pases
democrticos externalizariam para as relaes internacionais suas normas de
tolerncia e compromisso10.

Para alm da democracia, Russett e Oneal (2001) sustentaram

posteriormente a importncia da interdependncia comercial e organizaes
internacionais. De acordo com os autores, tais variveis, ao se reforarem
mutuamente e ao imporem constrangimentos substanciais aos Estados
restringiriam a ecloso de conflitos internacionais, visto que, de um lado, os
custos da interrupo do comrcio diminuiriam, e at evitariam, o incio de
guerras, e, de outro, as organizaes possibilitariam mecanismos adicionais
para a resoluo de controvrsias de forma pacfica.

O uso do conceito de democracia, dentro dos debates sobre a paz

democrtica, esteve inicialmente voltado para se entender a ausncia de
conflitos entre Estados. No obstante, com o aumento do nmero de conflitos
intraestatais a partir do ps-Segunda Guerra Mundial, e, sobretudo, aps o final
da Guerra Fria, democracia e desenvolvimento econmico passaram a ser
vistos como variveis necessrias para se consolidar a paz dentro de pases
sados de guerras.

Podemos encontrar essas ideias em importantes documentos da

ONU produzidos ao longo da dcada de 1990 e que iriam guiar as aes da

em que a ao foi realizada pelo uso da fora e sem autorizao prvia do Conselho de
Segurana da ONU.
10
A procura de evidncias para comprovar ou refutar a teoria da Paz Democrtica gerou uma
gama bastante diferenciada de estudos em Relaes Internacionais. Para uma visualizao
desse debate, sugerimos Russett (1994), Bueno de Mesquita et al. (1999) e Brown, Lynn-Jones
e Miller (1996). Para uma discusso que problematiza a teoria da Paz Democrtica mediante o
aporte terico construtivista, o qual agrega a disputa pelo sentido de democracia questo,
destacamos Widmaier (2005).

12
organizao para situaes ps-conflito, destacando-se An Agenda for Peace,
de 1992, An Agenda for Development, de 1994, Our common Neighborhood,
de 1995, e An Agenda for Democratization, de 1996, os quais, segundo
Esteves (2009), consubstanciariam o discurso da paz democrtica dentro da
ONU. Conforme afirma Boutros Boutros-Ghali (1992, p. 35), ex-secretrio geral
da ONU e autor de An Agenda for Peace:

H uma bvia conexo entre prticas democrticas tais como o

Estado de Direito e a transparncia na tomada de decises e a
realizao de uma paz verdadeira e segurana em qualquer nova e
estvel ordem poltica. Estes elementos de boa governana devem
ser promovidos em todos os nveis das comunidades polticas
nacionais e internacionais.

Tais documentos, juntamente com ideias oriundas da discusso

acadmica sobre a paz democrtica, destacam que tipo de instituies
deveriam ser fomentadas em pases sados de conflitos, ou que estivessem
rumando ao colapso: democracias liberais e economias de mercado, pois
ambas ampliariam a participao da populao local e facilitariam o fomento da
interdependncia comercial entre os pases. Logo, uma vez identificado o que
deveria ser replicado em situaes ps-conflito, restava verificar como esta
tarefa deveria ser empreendida.

Nesse tocante, os documentos acima citados j destacam a

importncia das operaes de paz. Durante a Guerra Fria, a literatura sobre o
tema aponta que as misses foram cerceadas pelas idiossincrasias do perodo
e restringiam-se ao monitoramento de cessar-fogos entre Estados. No
obstante, ao final dos anos de bipolaridade, sem as travas de outrora, tais
operaes agora ambicionavam criar a paz dentro de Estados11 mediante
assistncia para reconstruo dos pases sados de conflitos civis, refletindo as
ideias apresentadas nos documentos acima citados, ou seja, uma paz

11
As operaes de paz durante a Guerra Fria eram pautadas pela trade consentimento,
neutralidade e mnimo uso da fora: as tropas deviam ser enviadas com o consentimento das
partes envolvidas; deveriam ser imparciais e no beneficiar nenhum dos beligerantes; e
deveriam fazer uso da fora apenas em caso de legtima defesa. Para uma viso sobre a
evoluo das operaes de paz, sugerimos Bellamy, Williams e Griffin (2004).

13
duradoura demandaria mais do que simplesmente evitar uma possvel
retomada dos embates12.

Paris (2002), por exemplo, acredita que as intervenes externas na

forma das operaes de paz contribuiriam de quatro formas para a promoo
das democracias liberais. Primeiramente ao formatarem os termos dos acordos
de paz, e assim possibilitarem a incorporao ao processo de elementos que
conduziriam a democracia do pas. Em segundo lugar mediante a cooperao
tcnica, uma vez que muitas vezes as misses desempenham papeis
importantes no processo de liberalizao poltica e econmica, influenciando
desde polticas pblicas, funcionamento da economia nacional at a
constituio do pas. Uma terceira maneira seria a imposio de
condicionalidades, em associao com organizaes como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e o Banco Mundial, exigindo que os pases realizem
reformas polticas e econmicas em troca de ajuda econmica. Por fim, muitas
misses chegaram a desempenhar tarefas governamentais, uma vez que os
pases em questo ainda no teriam capacidade para tanto.

Aps os atentados de 11 de setembro e com a maior nfase aos

perigos do fracasso estatal, as operaes de paz ganham destaque como
ferramentas fundamentais para a reconstruo dos pases, enquadradas agora
sob o que a literatura convencionou chamar de state-building ou nation-
building13. Dessa forma, enquanto as operaes de paz dos anos 1990

12
Boutros Boutros-Ghali (1992) divide as operaes em quatro tipos. O primeiro tipo o
preventive diplomacy, ou seja, a ao levada a cabo para impedir a erupo do conflito. Em
segundo lugar teramos o peacemaking, tentativa de se resolver um conflito em andamento
trazendo as partes para negociao, fazendo uso de meios pacficos, principalmente aqueles
previstos no captulo VI da carta da ONU. Peacekeeping seria o terceiro tipo, cujo objetivo o
envio de tropas com consentimento das partes para se findar com um conflito em andamento.
Por fim, teramos o post-conflict peacebuilding, medidas levadas a cabo para se identificar e
fortalecer estruturas que pudessem evitar a retomada dos conflitos. Com o propsito de realizar
uma avaliao sobre as operaes de paz e indicar prognsticos para a ao da ONU,
realizou-se em 2000 o Painel sobre as Operaes de Paz da ONU, cujo resultado culminou no
famoso Brahimi Report, que tambm apresenta a sua tipologia sobre as operaes de paz.
Peacemaking lida com conflitos em andamento, procurando criar uma trgua por meio da
diplomacia e mediao; Peacekeeping a misso tradicional da ONU, envolvendo meios
militares para o monitoramento de cessar-fogos, mas que no decorrer de sua histria
incorporou outros elementos, militares ou no, para criar paz aps os conflitos civis;
Peacebuilding so as estratgias implementadas para construir uma paz que seja mais do que
a mera ausncia do conflito armado, envolvendo a reintegrao de ex-combatentes,
treinamento de polcia local e at a construo de estruturas democrticas de governo.
13
State-building e nation-building so os termos utilizados pela literatura para designar aquelas
operaes cujo objetivo principal a reconstruo das instituies estatais de um pas.

14
ampliaram o escopo de sua atuao e passaram a auxiliar nas reformas em
direo liberalizao poltica e econmica nos pases sob interveno por
meio de uma gama variada de mecanismos, nesse novo contexto os governos
locais so vistos como ineficazes e incapazes para controlar os eventos que
ocorrem dentro de seu territrio, o que leva concluso de que comportamento
desviante e os perigos advindos do interior dos Estados Falidos s seriam
eliminados mediante a reconstruo das instituies polticas e econmicas
desses pases, processo este, comandado por atores externos.

Uma vez apresentadas e justificadas as instituies a serem

construdas (democracia liberal e economia de mercado), e tambm quais as
ferramentas poderiam ser utilizadas para a consecuo da tarefa (intervenes
externas na forma de operaes de reconstruo de Estados), Durch e
Berkman (2006) argumentam que boa parte das anlises centrou-se em
discusses envolvendo a coordenao entre civis e militares nas operaes, o
tamanho do contingente militar e policial enviado, e possveis sabotadores dos
processos de paz em negociao, dentre outros pontos.

A conjuntura acima sintetizada teve reverberaes significativas para

os EUA, de modo que o tema do colapso e reconstruo de Estados tornou-se
cada vez mais importante na agenda externa do pas. Nesse sentido, dois
documentos so bastante ilustrativos desse processo.

O primeiro deles o memorando datado de 01 de fevereiro de 2002,

endereado ao ex-presidente George W. Bush, e escrito pelo ento procurador-
geral dos EUA, John Ashcroft. Nele, Ashcroft discutia a aplicabilidade da
Conveno de Genebra de 1949 aos combatentes Talib, milcia que governou
o Afeganisto de 1996 a 2001. Sua argumentao centra-se em como os EUA
poderiam justificar a no aplicao da Conveno de Genebra 14 para aqueles

importante destacar, contudo, que nation-building tambm utilizado dentro das Cincias
Sociais para abordar a temtica da construo da Nao, envolvendo a criao no apenas do
Estado e sua legitimao perante a sociedade, como tambm o surgimento de um sentimento
nacional (SMITH, 1992; ANDERSON, 2008). Todavia, como a presente tese ter como um dos
seus principais focos a produo da RAND Corporation (DOBBINS ET AL, 2003; DOBBINS ET
AL, 2005; DOBBINS ET AL 2007) e esses trabalhos optam pelo termo nation-building mas o
utiliza praticamente como sinnimos de state-building, doravante, quando estivermos tratando
da reconstruo de Estados, o termo por ns utilizado ser nation-building.
14
A conveno e seus protocolos adicionais so documentos centrais do Direito Internacional
Humanitrio, um conjunto de normas que procura regrar a conduta em conflitos armados,

15
soldados Talib capturados. O porqu dessa no aplicao poderia estar
relacionado aos objetivos norte-americanos de interrogar os detidos pelos
meios mais distintos possveis - includas a prticas de tortura - a fim de
encontrar Osama Bin Laden. Por conseguinte, as possibilidades vislumbradas
pelo procurador geral foram:

1. Durante o tempo relevante de combate, o Afeganisto era um Estado

Falido. Como tal, no era parte da conveno e as protees por esta
oferecidas no se aplicavam;
2. Durante o tempo relevante, o Afeganisto era parte do tratado, mas
os combatentes Talib no tinham direitos s garantias da
Conveno III de Genebra referente ao estatuto do prisioneiro de
guerra, pois atuaram como combatentes ilegais (unlawful
15
combatants) (ASHCROFT, 2002, apud MONTEIRO, 2006, p. 135).

Das opes mesa, Ashcroft afirmara, ao final do memorando, que

a opo nmero um era a que oferecia menor risco de contestao jurdica
dentro dos EUA e, portanto, sugeriu que o presidente a seguisse.

Em seguida, em memorando de 7 de fevereiro de 2002 direcionado

para a Vice-Presidncia, Secretaria de Estado, Secretaria de Defesa,
Procuradoria-Geral e outros rgos, o presidente George W. Bush
argumentava, dentre outros pontos, que a Conveno de Genebra se aplicava
aos conflitos envolvendo Altas Partes Contratantes, que s podem ser Estados,
assim como existncia de foras armadas regulares lutando em nome de
Estados (BUSH, 2002, apud MONTEIRO, 2006, p. 137). Ademais, o presidente
tambm afirmava ter acatado a concluso do Departamento de Justia de que
as normas da Conveno de Genebra no se aplicariam ao conflito contra a Al-

especialmente ao envidar esforos para proteger pessoas que no participam diretamente dos
combates, tais como civis e profissionais da sade, e tambm aqueles no mais envolvidos nas
hostilidades, desde soldados feridos at prisioneiros de guerra.
15
Combatente ilegal um termo que designa o civil que se engaja em um conflito armado, no
fazendo parte oficialmente do exrcito regular de um pas. A mesma conveno que determina
o estatuto legal e os direitos dos prisioneiros de guerra assevera, em seus artigos 5 e 12, que
os detidos em campo de batalha ficam em poder da potncia inimiga e no dos indivduos que
os aprisionam, isto , esto sob o julgo do pas e de suas leis, e seu estatuto legal - se
combatente ilegal ou outra designao deve ser determinado por tribunal competente. At
que tal ao seja realizada, o detido deve ser tratado como um prisioneiro de guerra e ter
assegurado o tratamento e direitos dispensados a estes ltimos. Apenas aps o julgamento por
tribunal competente e a designao formal de combatente ilegal que o Estado detentor do
prisioneiro pode decidir se trata o preso como prisioneiro de guerra ou no.

16
Qaeda no Afeganisto ou em outro lugar, pois o grupo terrorista no seria
signatrio da Conveno.

Esses dois documentos so indicadores das implicaes que o

conceito Estado Falido trouxe para as prticas de poltica externa norte-
americana. No caso em questo, por meio da utilizao da categoria de pas
fracassado, seria possvel contornar restries legais impostas por convenes
internacionais relativas ao direito internacional e assim empreender medidas,
no mnimo controversas, durante o andamento do que se convencionou
chamar Guerra ao Terror. Na leitura desses documentos, dois memorandos
que circularam no mbito da administrao George W. Bush, encontramos a
expresso ntida da ideia de que um Estado Falido, ao no conseguir projetar
poder e autoridade sobre seus territrios, permitindo que convulses internas
ultrapassassem suas fronteiras e atingissem outros pases, no teria as
mesmas prerrogativas que outros pases.

Nas discusses sobre os Estados Falidos no mbito da poltica

externa norte-americana, possvel afirmar que o debate centrou-se mais nos
efeitos que o possvel fracasso acarretaria aos EUA, e menos nas razes da
falncia estatal. Em especial, a grande preocupao aps 11 de setembro de
2001 seria a possibilidade de que grupos como a Al-Qaeda utilizassem
territrios no governados como trampolim para aes que pudessem ameaar
a integridade territorial norte-americana. Nota-se assim uma diferena
importante quando nos recordamos da denominao Estado Pria (Rogue
States), utilizada por membros dos governos Ronald Reagan, George H. W.
Bush, Bill Clinton16 e tambm George W. Bush, para designar pases cujos
comportamentos externos eram vistos como ameaas aos EUA. Se os Estados
Prias ofereciam uma ameaa direta devido percepo de que havia a
possibilidade de que suas lideranas poderiam fazer uso de meios letais, tais
como armas de destruio em massa para atingirem os EUA, os Estados

16
No governo Clinton, temos tambm a designao Estados Preocupantes (states of concern).
O motivo para tal mudana deve-se, segundo Neves (2007), a eventos ocorridos durante a
dcada de 1990, principalmente relativos reaproximao dos EUA com pases at ento
considerados prias. Destacam-se a tentativa de normalizao das relaes com a Coria do
Norte, a eleio de Mohamed Khatami para presidncia do Ir em 1997, visto como um
reformista por Washington, e as aes de Muammar Qadhafi, ento lder da Lbia, para
reaproximar-se do Ocidente aps anos de isolamento internacional.

17
Falidos so tidos como problemticos, visto que a partir da debilidade dos
mesmos, novas ameaas como o terrorismo, atividades criminosas,
disseminao de doenas, distrbios regionais e riscos ao suprimento
energtico mundial poderiam alcanar os EUA e todo o sistema internacional.

Dentro da lgica da ameaa dos Estados Falidos, na conjuntura ps

11 de setembro, aos EUA caberia ajudar aqueles pases fracassados ou
beira do abismo. Assim, se ao final da Guerra Fria o volume total da ajuda
externa norte-americana diminura drasticamente, com o governo George W.
Bush, no ano fiscal de 2005 o montante total foi o maior desde o Plano
Marshall, ultrapassando a cifra de 25 bilhes de dlares, j deduzidos os
valores direcionados para as reconstrues do Iraque e Afeganisto e a ajuda
militar ao Paquisto, segundo dados levantados por Lancaster (2008).

Em adio s incomparveis capacidades econmicas e militares

dos EUA, o histrico de sucesso que o pas obtivera aps a Segunda Guerra
Mundial quando das reconstrues de Japo e Alemanha, e a dita
transformao dessas sociedades em democracias e economias orientadas ao
mercado, so apresentados como argumentos para defender a efetividade das
intervenes militares. Haveria apenas a necessidade de se reorganizar a
maneira como o pas executa tamanhas tarefas de engenharia institucional e
adequ-las realidade ps - 11 de setembro de 2001.

Dessa feita, alm do acrscimo no volume, institucionalmente

tivemos mudanas na maneira como a ajuda dispensada, destacando-se a
integrao do planejamento e do oramento da United States Agency for
International Development (USAID) junto ao Departamento de Estado, alm do
aumento do papel do Departamento de Defesa como provedor de assistncia
econmica. Na mesma toada, o governo elaborou o Millennium Challenge
Account, programa anunciado em maro de 2002 e cuja ideia era aumentar em
50% at o ano fiscal de 2006 o volume total da ajuda externa norte-americana
para pases em desenvolvimento que mostrassem avanos em indicadores
relativos ao aumento das liberdades civis, direitos polticos, controle da
corrupo, dentre outros. Uma ajuda condicionada, pensada como forma de se
incentivar a promoo de democracias e reformas no mbito poltico,
econmico e em reas afins de pases considerados fracos. Por fim, com o fito

18
de dinamizar e tornar mais bem-sucedido o envio de tropas e de recursos, o
governo George W. Bush criou o Office of the Coordinator for Reconstruction
and Stabilization, organismo inserido dentro do Departamento de Estado cuja
meta coordenar os esforos de reconstruo e estabilizao de pases sados
de conflitos armados.

O processo at aqui sintetizado j foi objeto de estudo de vasta

literatura das mais diversas filiaes, com pesquisadores analisando os
impactos dos atentados de 11 de setembro de 2001 na poltica externa norte-
americana (DAALDER; LINDSAY, 2004; RESENDE, 2011), a influncia do
pensamento neoconservador no governo George W. Bush (AYERBE, 2006;
MONTEN, 2005; TEIXEIRA, 2007), a ameaa do terrorismo e dos Estados
Prias e Falidos aos EUA (LITWAK, 2000; 2007; PILLAR, 2003) assim como o
papel norte-americano em reconstrues de Estados (DOBBINS ET AL, 2003;
LAKE, 2010). Em nosso entender, porm, o que ainda pouco problematizado
o processo de significao dos discursos de poltica externa norte-americana
aps o 11 de setembro de 2001.

Se atentarmos para o contexto norte-americano imediatamente aps

os ataques de 11 de setembro, chama a ateno que o mesmo seja preenchido
por termos como Guerra ao Terror, Estados Falidos, Mudana de Regime,
nation-building, dentre outros, os quais procuram dar sentido para uma gama
diferenciada de aes e fenmenos sociais para os quais termos mais
tradicionais do lxico de segurana parecem insuficientes ou inadequados. O
que ainda pouco questionado a lgica de construo desses sentidos e
como os mesmos so utilizados para normalizar e reificar prticas
contraterroristas. Dito de outra forma, como o processo de significao
contribui para a construo de uma realidade na qual as aes realizadas e as
identidades atribudas a atores pela poltica externa norte-americana passam a
ser consideradas legtimas, coerentes, razoveis e, em ltima instncia,
necessrias. Em suma, como articulaes discursivas contriburam para que
determinadas interpretaes sobre dados acontecimentos prevalecessem em
detrimentos de outras possibilidades igualmente possveis?

Para responder a essa pergunta, um grupo pequeno, porm

significativo, de pesquisadores se enveredou pela seara da anlise discursiva

19
para investigar os discursos criados e reproduzidos em relao ao terrorismo
depois dos atentados de 11 de setembro de 2001(JACKSON, 2005; HODGES,
2011; JARVIS, 2009; MENDES, 2008; NABERS, 2009; RESENDE, 2009).
Contudo, acreditamos que h uma carncia acadmica quando os objetos de
estudo so as concepes de Estados Falidos e de Reconstrues de Estado
produzidas pelo governo norte-americano. Que condies possibilitam, por
exemplo, que pases como Sudo e Afeganisto sejam cunhados como
falidos? Que outras condies facilitam a interpretao de que os EUA detm
toda uma expertise para reconstruo de Estados? Em nosso entender, tais
indagaes, at ento subestimadas pela literatura, possuem implicaes
concretas, algumas delas descritas nessa introduo.

1.2. A Contribuio da Tese e o Plano de Trabalho.

O propsito da presente tese analisar, mediante a teoria do

discurso de Ernesto Laclau, os conceitos de Estado Falido e de Reconstruo
de Estados encontrados nos documentos produzidos durante o governo
George W. Bush (2001-2008). Especificamente, almejamos verificar: (a) que
variveis permitiram a representao de que as causas do fracasso estatal
fossem compreendidas como problemas sumamente domsticos dos pases,
desconectadas ou pouco relacionadas com questes relativas atual
configurao do capitalismo e do sistema internacional de Estados; (b) que
condies possibilitaram a viso da democracia como a melhor instituio para
os Estados Falidos; e (c) que outras condies contriburam para que surgisse
a viso de que os EUA possuem capacidade reconhecida para a execuo de
nation-building.

Iluminar tais pontos permitir, por exemplo, compreender por que

determinados cursos de ao foram tomados pelo governo norte-americano e
no outros. Seguindo Lynn-Doty (1996), a anlise dessas prticas de
representao no tem a pretenso de revelar verdades essenciais at ento
obscuras, mas sim examinar como certas representaes fundamentam a

20
produo do conhecimento e de identidades e como estas mesmas
representaes legitimam determinadas aes e desautorizam outras.

Neste sentido, descrever a causa dos problemas dos Estados

Falidos como inabilidades domsticas isentaria, por exemplo, o papel que
intervenes externas tiveram na formao das instituies econmicas e
polticas dos pases hoje considerados falidos. Ademais, pensar que
historicamente os EUA reconstruram Estados nos moldes atualmente
propostos permitiria um no questionamento da forma como tal tarefa vem
sendo empreendida. Em nosso entender, tal inscrio de sentido levaria as
anlises sobre o tema para questes relativas a como melhorar os meios j
existentes para se realizar as operaes de nation-building, diminuindo a
pertinncia de discusses mais aprofundadas sobre o que est sendo
exportado para os pases fracos.

A partir dos traos acima assinalados, cabe tambm dizer o que este
trabalho no . Uma anlise do discurso tal como a aqui proposta no pretende
verificar a intencionalidade de atores possivelmente interessados em tirar
proveito do fracasso estatal ou da reconstruo de pases e encontrar os reais
interesses subjacentes a tal caracterizao. Ainda que se argumente que o
discurso sobre o colapso e a reconstruo seja ora um disfarce para encobrir
outras motivaes, ora uma representao pouco precisa da real situao de
distintos pases do mundo, o fato que o mesmo provocou efeitos objetivos,
alguns deles exemplificados nesta introduo - tal como a utilizao pelo
governo norte-americano da expresso Estado Falido em documentos oficiais e
suas possveis consequncias, ou mesmo as prprias prticas de reconstruo
- o que, em nossa opinio, muito mais do que uma simples mistificao de
uma realidade mais profunda e que precisaria ser apreendida pelo analista.

Se o discurso fosse meramente um reflexo de intenes e

concepes de mundo de um sujeito soberano onipresente, a investigao
deveria enveredar-se para uma anlise de outro tipo, provavelmente
apreciando que variveis conformariam as ideias desse sujeito ou, em ltima
instncia, uma anlise da prpria psique desses atores, procurando encontrar,
por exemplo, sinais de traos racistas no pensamento daqueles que
produziram tais discursos. Dito de outra forma, a ideia seria encontrar indcios

21
de uma possvel relao de causalidade entre sujeito e discurso e imputar ao
primeiro a responsabilidade pelas representaes correntes sobre o colapso e
a reconstruo dos Estados.

Todavia, em alguma medida inspirados pelas propostas de Foucault

(2008; 2009), acreditamos que as ideias e aes daqueles interessados no
fracasso e na reconstruo de Estados so moldadas por um conjunto de
declaraes e pronunciamentos considerados aceitveis em dada poca, e o
que os analistas dizem - e deixam de dizer - e fazem - e deixam de fazer - um
produto no apenas de interesses de classes, pases e agncias
internacionais, mas tambm resultante dessa complexa estrutura de
conhecimento. Logo, ao invs de considerar o discurso sobre o colapso e a
reconstruo como ideolgico, ancorado em interesses de classe e assim
descart-lo porque seria uma falsificao da realidade, a proposta a ser aqui
avanada entend-lo como ponto de partida para uma investigao
interessada em compreender como tais representaes so produzidas em
colocadas em prtica.

Precisando o objeto de estudo, no ambicionamos delimitar toda a

epistme na qual a discusso sobre Estados Falidos e nation-building est
inserida; pretendemos empreender, seguindo as indicaes de Foucault (2008,
p. 93), uma anlise do discurso cuja finalidade seria:

(...) apreender o enunciado na estreiteza e na singularidade de seu

acontecimento; de determinar as condies de sua existncia, de
fixar da maneira mais justa os seus limites, de estabelecer suas
correlaes com os outros enunciados aos quais ele pode estar
ligado, de mostrar que outras formas de enunciao ele exclui. No
se procura absolutamente por baixo do que manifesto, o falatrio
em surdina de um outro discurso. Deve-se mostrar por que ele no
poderia ser diferente do que , em que ele exclui qualquer outro
discurso, como ele ocupa dentre os outros e em relao a eles um
lugar que nenhum outro poderia ocupar.

Delimitado o objeto de estudo, acreditamos que nossa contribuio

para a presente discusso sobre o colapso e reconstruo passa pela anlise,
a partir da categoria discurso, da ideia do fracasso estatal como um fenmeno
domstico; e da viso dos EUA como nation-builder, a partir de documentos de

22
poltica externa norte-americana. A partir de tal delimitao, nosso trabalho
questiona o corrente debate sobre o colapso e a reconstruo de Estados,
procurando iluminar como foram tornados possveis os termos da discusso
dentro da poltica externa norte-americana, quais cursos de ao foram
tomados e quais as consequncias dos sentidos produzidos. Trata-se de
questionar um debate que, hodiernamente, vem sendo tratado como assunto
tcnico, mas cujas reverberaes prticas possuem dimenses eminentemente
polticas e ticas. Isto se deve ao fato de que so apontados os responsveis
pelos principais problemas de segurana da poltica internacional, assim como
so tambm definidas as maneiras como pases devem organizar seus
sistemas poltico e econmico.

A partir da anlise realizada, demonstramos de que de nada adianta

substituir um adjetivo por outro Pria por Falido, Falido por Pobre, entre
tantas outras formas de se qualificar os pases considerados marginais nas
relaes internacionais se a lgica dessa qualificao ainda uma lgica
logocntrica tal como destacada por Derrida (1967), isto , uma produo de
dicotomias tidas como autoevidentes, tais como colonizador/colonizado,
civilizado/brbaro, bem-sucedido/falido, acompanhadas de julgamentos morais
sobre o que seria melhor. Nesse sentido, acreditamos que nosso estudo pode
ser compreendido como um trabalho de desnaturalizao, uma interveno no
debate acadmico e poltico sobre pontos at ento tratados como verdadeiros
axiomas, tarefa essa que, somada aos demais pontos acima arrolados, est
longe de ser algo trivial. Para alm, um passo importante para reforarmos o
papel e as consequncias das representaes dentro das anlises sobre a
poltica internacional.

Outro aporte de nossa tese a escolha do referencial terico-

metodolgico para a anlise. A opo pela teoria do discurso de Ernesto Laclau
se deu em muito devido delimitao do objeto de estudo: se estamos
interessados em entender construo de sentidos outorgada a atores e
processos da poltica internacional, nos pareceu bastante razovel optar pelas
ideias de Laclau, uma vez que para o autor a apreenso da especificidade dos
objetos depende da estruturao de um campo discursivo, no existindo
identidades e sentidos dados a priori. Para avanar seus argumentos, Laclau

23
desenvolveu um complexo sistema de pensamento que, em nosso entender,
representa uma importante contribuio para o debate sobre construo e
fixao de sentidos.

Atravs desse trabalho, pretendemos tambm estreitar as

possibilidades de uso das ideias de Laclau na rea de Relaes Internacionais.
No exterior, com exceo dos trabalhos de Nabers (2009) e Jarvis (2009) - a
serem tratados oportunamente no texto - e da coletnea organizada por
Howarth e Torfing (2005), no encontramos nenhuma outra obra que
mobilizasse as ideias do autor para anlises em Relaes Internacionais. No
Brasil, as ideias do autor podem ser encontradas mais em trabalhos de Cincia
Poltica, nomeadamente as anlises de Burity (1997, 2008), Mendona (2004,
2006, 2011) e Pinto (1989, 1999), com exceo de Resende (2009), que
utilizou as ideias de Laclau para analisar a inscrio de sentidos no que se
convencionou chamar Guerra ao Terror.

Para desenvolvermos nosso argumento, dividimos o trabalho em

cinco partes, incluindo esta introduo. No segundo captulo, o objetivo foi
revisar a literatura sobre Estados Falidos e Reconstruo de Estados,
evidenciando qual o atual estado da arte. H de se destacar que essa reviso
da literatura das produes de cunho crtico possui um objetivo duplo.
Primeiramente, tal etapa permite mostrar que crticas j foram feitas sobre a
viso tradicional do objeto de estudo e qual a especificidade de nossa
contribuio. Em segundo lugar, Orlandi (1999) argumenta que em uma anlise
discursiva, na medida em que esta no est interessada em acessar a
verdade, mas sim entender a construo de sentidos, a responsabilidade do
analista a pergunta que desencadeia a anlise, a maneira como o
pesquisador maneja os conceitos tericos por ele mobilizados e se os
resultados condizem com as condies encontradas no corpus. De acordo com
a autora (Orlandi, 1999, p. 64):

Uma vez analisado, o objeto permanece para novas e novas

abordagens. Ele no se esgota em uma descrio. E isto no tem a
ver com a objetividade da anlise mas com o fato de que todo o
discurso parte de um processo discursivo mais amplo que
recortamos e a forma do recorte determina o modo da anlise e o
dispositivo terico da interpretao que construmos. Por isso o

24
 dispositivo analtico pode ser diferente nas diferentes tomadas que
fazemos do corpus, relativamente questo posta pelo analista em
seus objetivos. Isto conduz a resultados distintos.

Logo, como procuramos mostrar no prximo captulo, a reviso da

literatura crtica nos permitiu formular as perguntas que desencadearam a
anlise, mostrando que as mesmas no eram triviais; pelo contrrio, a ideia das
causas domsticas do fracasso estatal e a competncia de atores externos
para reconstruir pases so quase que pressupostos dos estudos tradicionais.
Contudo, dentro das abordagens crticas, ainda so poucas aquelas que
procuram investigar tais concepes sob o prisma discursivo.

Aps essa etapa, o terceiro captulo apresenta nossos pressupostos

terico-metodolgicos, seguidos de nossas hipteses de trabalho e dos
documentos selecionados. Nossa meta foi mostrar as linhas gerais da teoria do
discurso laclauniana e os conceitos que fizemos uso. Nesse mesmo captulo
discutimos tambm questes relativas como, por meio de prticas de poltica
externa, sentidos so construdos e outorgados a processos e atores, e de que
forma uma viso eurocentricamente informada da histria contribui para a
formao das identidades dos EUA e dos Estados Falidos.

O quarto captulo onde procuramos demonstrar quais condies

permitiram que as causas do fracasso fossem entendidas como fenmeno
domstico. Alm disso, tambm averiguamos de que forma foi construda a
viso dos EUA como um nation-builder e que implicaes tal sentido tem para
a forma como as reconstrues vm ocorrendo. De todos os captulos do
trabalho, este o mais longo, e h uma justificativa para no tal: acreditamos
que nosso argumento geral deve ser lido conjuntamente, uma vez que o
sentido em torno do fracasso estatal contribuiu para criar as condies de
possibilidade para a viso norte-americana sobre nation-building.

Por fim, nas consideraes finais, sintetizamos os resultados da

tese, suas implicaes e possveis novos direcionamentos para uma agenda de
pesquisa interessada na questo do colapso e da reconstruo de Estados.

25
 2. O COLAPSO E A RECONSTRUO
PROBLEMATIZADOS.

Para a mente colonialista era de suma importncia ser capaz de dizer: Eu conheo meus
nativos, reivindicao esta que implicava duas coisas de uma s vez: (a) que o nativo era
realmente simples e (b) que controle e compreenso caminhavam lado a lado compreenso
sendo pr-condio para controle e controle constituindo-se como prova irrefutvel da
compreenso.
(Chinua Achebe - Morning yet on Creation Day, 1975, p. 05).

A partir das ideias apresentadas na introduo do presente trabalho,

podemos sistematizar o atual debate sobre o colapso e a reconstruo de
Estados nos seguintes termos:

1. O fracasso estatal afloraria principalmente das inabilidades

das lideranas internas dos pases em questo para implantar
instituies governamentais liberais em seu interior,
consideradas as mais adequadas para o desenvolvimento das
naes.

2. A ausncia dessas instituies culminaria no surgimento de

problemas internos que extrapolariam as fronteiras nacionais
e atingiriam outros pases.

3. A superao e reverso do fracasso seriam alcanadas por

meio de reformas em direo a um governo liberal
democrtico ou, no limite, por meio da reconstruo desses
pases, ambos os processos guiados por atores externos.

importante destacar, conforme apontado por Wesley (2008), que o

foco dessas intervenes, segundo seus propositores, se restringiria s
instituies estatais primariamente a burocracia com o intuito de aumentar
26
a eficincia e a integridade das mesmas. Um projeto limitado em escopo e
tcnico por natureza, portanto.

Alm disso, temos a representao do perigo vindo do que at

outrora era considerado o Terceiro Mundo, a possibilidade de reabilitao
desses pases mediante o uso de todo um instrumental analtico produzido pela
mais moderna cincia ocidental e, em ltima instncia, a exportao da
democracia liberal mediante interveno militar. Longe de ser consensual, a
discusso em tela, aps mais de dez anos dos atentados de 11 de setembro,
ainda produz controvrsias considerveis, sobretudo em funo do que alguns
consideram como vilanizao da pobreza. Segundo Bilgin e Morton (2002, p.
56), ao tentar explicar as causas do fracasso, a maior parte dos estudos se
foca no comportamento poltico de tais pases e nas implicaes desse
comportamento sobre a segurana da ordem econmica liberal, sem
questionar o contexto econmico no qual tais comportamentos esto includos.

Dito de outra forma, na literatura sobre fracasso estatal privilegiam-

se os estudos sobre os efeitos desse processo, enfatizando a capacidade dos
Estados Falidos atingirem os principais centros econmicos e polticos do
planeta, ao mesmo tempo em que pouco se discutem as causas do fracasso.
Tudo somado, tem-se que a culpa por boa parte dos problemas globais de
pases como Somlia, Afeganisto, Iraque, entre outros, cabendo ao Ocidente
o papel de oferecer-lhes as solues.

Todavia, uma srie de estudos mais recentes procurou

problematizar a viso tradicional sobre Estados Falidos, invertendo a lgica
proposta pelas anlises at agora revisados, e colocando em debate a
excepcionalidade dos problemas atribudos ao Terceiro Mundo, e tambm
questionando o papel da representao do perigo na criao desta
necessidade de reconstrues. dessa literatura que trataremos a seguir, de
modo a destacar as deficincias dos pressupostos e dos termos recorrentes no
debate tradicional sobre o colapso e a reconstruo.

Para fins de sistematizao das contribuies crticas, as dividiremos

sob trs rubricas: (1) as que questionam as formas de se identificar Estados
Falidos e os perigos que viriam desses pases; (2) abordagens que
problematizam a forma como o discurso sobre o fracasso estatal construdo e
27
instrumentalizado; e (3) aquelas que questionam a maneira como as
reconstrues vm sendo encaminhadas e seus impactos sobre os pases
alvo. importante ressaltar que essa diviso no visa esgotar todas as crticas
j realizadas; nosso intento aqui dar uma amostra das discusses j feitas,
mostrar o potencial dessas abordagens e a renovao do debate intelectual
sobre Estados Falidos e, a partir delas, destacar qual ser a nossa contribuio
para o corrente debate e como nos diferenciaremos do que j foi realizado.

2.1. A identificao dos Estados Falidos em questo.

Identificar e mensurar a fragilidade dos pases um dos principais

pontos de divergncia entre os analistas no debate sobre o fracasso estatal.
Nesse tocante, certamente o trabalho mais conhecido o Failed States Index,
do peridico Foreign Policy e do think tank Fund for Peace que se prope a ser
uma ferramenta crtica no apenas para destacar as presses normais que os
Estados enfrentam, mas tambm identificar quando estas presses esto os
levando para a o limite do fracasso (FUND FOR PEACE, 2011, p.8). Um ponto
que precisa ao menos ser apresentado so as cinco etapas pelas quais passa
a construo de ndices para a verificao da fragilidade estatal, seja ele o do
Fund for Peace ou os demais que iremos revisar17. Ainda que ndices como o
Failed States Index no sejam crticos ideia de Estado Falido, acreditamos
ser importante destacar como tais ferramentas so construdas, apontando as
divergncias dentre os analistas sobre as maneiras mais precisas de se
apreender o fracasso estatal.

Em primeiro lugar, h a definio do conceito de base

(background concept), que consiste em fixar qual seria o entendimento dos
formuladores do ndice sobre o que seria fragilidade. Dessa forma, tendo-se em
mente que fragilidade aqui se refere ao Estado, os ndices procuram definir o
que seria tal entidade para, a partir da, procurar averiguar as fragilidades
17
A explicao que segue sobre a construo dos ndices sobre Estados Falidos est baseada
nos trabalhos produzidos por Mata e Ziaja (2009) e Sann (2011).

28
desse modelo. Teramos desde definies minimalistas, relativas, sobretudo,
ideia do monoplio do uso legtimo da violncia, at abordagens mais amplas,
as quais incluem boa governana, democracia e proviso de servios pblicos.
Muitas vezes existe uma teoria de base, implcita ou explcita, que informa que
concepo de Estados os formuladores do ndice adotaram.

O segundo movimento a sistematizao do conceito, ou seja, a

partir do carter terico do termo caminha-se sua operacionalizao. Trata-se
aqui de identificar quais so os atributos do conceito que permitiriam ao
analista visualiz-lo empiricamente. Na maioria dos ndices criados, os
atributos escolhidos so aqueles elementos considerados como setores
constituidores de um Estado, destacando-se as esferas poltica, econmica,
social, de segurana e, por vezes, a ambiental. Assim, parte-se da ideia de
quais servios um Estado deveria prover aos seus cidados para ser
considerado bem sucedido, alm do monoplio do uso da violncia legtima.

A terceira etapa consiste na obteno de dados, isto , uma vez

selecionadas as esferas que constituem um Estado, trata-se agora de recolher
dados que caracterizariam tais esferas. Os dados a serem recolhidos podem
ser de trs tipos: indicadores de entrada (input indicators), referentes
existncia ou qualidade de condies estruturais e que podem ser
exemplificados na existncia de um aparato jurdico-legal, instituies e
procedimentos democrticos. As perguntas postas por tais indicadores so em
sua maioria de tipo sim ou no e fazem referncia a, por exemplo: existe
uma diviso de poderes no pas? O pas ratificou as Convenes
Internacionais de Direitos Humanos?, dentre outras. O segundo tipo so os
indicadores de processo (process indicators), que medem os esforos para se
alcanar determinado resultado. Dentre eles, podemos destacar porcentagem
do PIB em gastos de sade, porcentagem do PIB em gastos militares, relao
professor-aluno em escolas primrias, entre outros. Por fim, o terceiro tipo so
os indicadores de resultados (output indicators), os quais procuram medir os
resultados das aes, que incluem o nmero de mortes em combates no ano,
ndice de desemprego, entre outros.

Ainda referente aos dados, boa parte dos ndices faz uso de quatro
metodologias especficas para coleta dos mesmos. Temos, primeiramente, as

29
estatsticas pblicas (public statistics), coletadas pelos governos dos pases,
organizaes internacionais e organizaes no governamentais; em segundo
lugar, os dados produzidos por especialistas (expert data), os quais se
ancoram na ideia de que algumas pessoas mais envolvidas em determinados
processos so mais capazes de fazer julgamentos sobre tais eventos; e,
finalmente, as pesquisas de opinio (opinion polls), as quais procuram obter
respostas de uma parcela representativa da populao.

Dois problemas comuns nessas metodologias so as possibilidades

de ocorrerem erros randmicos, aqueles que aparecem devido a grande
quantidade de dados a serem obtidos, cujo exemplo mais comum seria quando
em um questionrio os entrevistados preenchem lacunas erradas, e erros
sistemticos, aqueles nos quais a mensurao no corresponde ao conceito ao
qual deveria fazer referncia. Um exemplo interessante seria a tentativa de se
averiguar a capacidade estatal mediante a verificao de casas com
saneamento bsico; se em um pas esta no competncia estatal, o dado
seria assim claramente enviesado. Ademais, quando se trata de Estados
Falidos, outro problema comum seria, por exemplo, determinar o que seria uma
parcela representativa da populao, como coletar dados primrios sobre
provimento de servios, alm do fato de que a fonte das informaes pode ser
bastante questionvel, visto que o governo, fonte comum desses dados, est
sendo questionado pela populao e pelos construtores do ndice.

A quarta etapa o clculo dos ndices, ou seja, a quantificao do

conceito. Para tanto, as diferentes escalas de dados (porcentagens e moedas,
por exemplo) precisam ser padronizadas, ou seja, os valores desses dados so
transformados em uma variao fixa de nmeros, com um mnimo e um
mximo definidos para que se possam comparar os pases. A seguir, os dados
so agregados, isto , combinam-se os mesmos mediante operaes
matemticas uma vez que no h apenas um indicador que possa ser usado
para representar a fragilidade estatal. Dessa forma, os analistas usam vrios
dados que representam os atributos da fragilidade estatal e os combinam em
um ndice. A maior parte dos ndices sobre Estados Falidos faz uso de dados
compostos, ou seja, aqueles que se embasam em diferentes atributos e so,

30
portanto, multidimensionais. Podem incluir no mesmo ndice, dentre outras
variveis, o PIB, ndices de mortalidade infantil e o nmero de homicdios 18.

Um grande problema da agregao de dados em ndices de

fragilidade estatal refere-se atribuio de um valor para cada setor sob
avaliao. Para ilustrar o argumento, o exemplo que Sann (2011) nos d
esclarecedor: se compararmos duas variveis que esto em setores diferentes
do Failed States Index, como fuga de crebros devido a perseguio ou
represso e surto de violncia poltica contra inocentes civis, veremos que as
mesmas so consideradas equivalentes em termos numricos. Todavia, o que
isso quer dizer? Poderamos afirmar que, como bem o faz Sann (2011, p. 30),
a repatriao de um (ou mais de um) cientista compensaria por um massacre
de inocentes? Assim, segundo o autor, nesse tipo de clculo h um
pressuposto implcito sobre a possibilidade de uma taxa de substituio entre
as variveis, mas em contextos sociais e polticos tal pressuposto no
consegue se sustentar.

Por fim, a ltima etapa consiste na visualizao dos nmeros, que

so comumente apresentados em rankings ou em mapas. A guisa de
ilustrao, segue a visualizao proposta pelo Failed States Index de 2011,
com as primeiras 15 entradas do ranking alm da visualizao cartogrfica, dos
mais estveis aos em estado mais crtico19:

18
Uma importante limitao tcnica do clculo dos ndices d-se quando o clculo
desconsidera o conceito de base. Se o conceito de base destaca que um elemento de suma
importncia para a compreenso da fragilidade a falta de segurana, um mtodo de
agregao que combine alm de dados primrios sobre segurana, mas tambm dados de
economia, poltica e programas sociais no seria aceitvel, visto que as outras dimenses
poderiam compensar a falta de segurana e distorcer a real posio do pas no ndice.
19
Extrado de:
http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/06/17/2011_failed_states_index_interactive_map_an
d_rankings. Acesso em 10/02/2012.

31
32
 O Failed States Index possui algumas especificidades que merecem
ateno. Primeiramente, a coleta dos dados realizada pela prpria equipe:
alm de dados primrios adquiridos da Organizao Mundial da Sade, do
Banco Mundial, do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados e
do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, os analistas,
mediante um software denominado CAST (Conflict Assessment System Tool)
fazem uma anlise de contedo (content analysis) de relatrios e artigos de
lngua inglesa adquiridos por meio de uma organizao de notcias chamada
Meltwater. Em outras palavras, os relatrios e artigos so processados pelo
software que, por meio da lgebra booleana, procura nos documentos
informaes sobre conflitos, violncia e outras variveis nos 177 pases sob
anlise, com base em 12 indicadores20, separando as informaes relevantes
das irrelevantes.

Dentre os problemas do ndice, trs se destacam: (1) a metodologia,

os dados dos indicadores, as palavras-chave utilizadas nas buscas da anlise
de contedo, e possveis erros de mensurao no so completamente
descritos no site e na revista, o que impede, por exemplo, a replicao do
ndice por outros pesquisadores; (2) as publicaes utilizadas nas anlises de
contedo restringem-se s de lngua inglesa, ainda que tradues de outras
fontes para o ingls estejam em planejamento; e (3) a categorizao e a
visualizao so, no mnimo, controversas, para no dizer arbitrrias: enquanto
na revista Foreign Policy os pases so divididos em estados crtico (critical),
em perigo (in danger), no limite (borderline), estvel (stable) e mais estvel
(most stable), no site do Fund for Peace21, como podemos ver na figura abaixo,
os mesmos so visualizados mediante os termos em alerta (alert), em aviso
(warning), moderado (moderate) e sustentvel (sustainable), o que pode
acarretar em problemas de avaliao de pases: se nos atentarmos para a

20
Os indicadores sociais so: (1) presso demogrfica; (2) movimento de refugiados e de
pessoas dispersas internamente; (3) legado de vingana por parte de faces internas; (4) fuga
humana crnica e sustentvel. Os indicadores econmicos so: (5) crescimento desigual entre
os grupos da populao; (6) declnio econmico acentuado e/ou severo. Os indicadores
polticos so: (7) criminalizao e/ou deslegitimizao do Estado; (8) deteriorao progressiva
dos bens pblicos; (9) suspenso ou aplicao arbitrria do Estado de Direito e violaes de
direitos humanos; (10) aparato de segurana operando como um Estado dentro de um Estado;
(11) ascenso de faces de elites; e (12) interveno de outros Estados ou de atores polticos.
21
Extrado de: http://www.fundforpeace.org/global/?q=fsi-grid2011. Acesso em 10/02/2012.

33
situao africana, no mapa da Foreign Policy h muitos pases em situao
crtica, enquanto que, no site do Fund for Peace, os mesmos pases so vistos
em situao de aviso.

Na poca de sua publicao, o Failed States Index provocou

debates acalorados, com crticas vindas das mais diferentes esferas. Por
exemplo, o ento embaixador colombiano junto ONU e atual presidente do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Luis Alberto Moreno,
afirmara que seu pas, a despeito dos problemas com grupos armados ilegais,
uma democracia pluralista caracterizada por uma sociedade civil
politicamente ativa e por uma imprensa livre e que listar a Colmbia como pas
em situao crtica seria ultrapassado e impreciso (apud FOREIGN POLICY,

34
2005, p. 4). Nesse caso especfico, e em outros similares22, a rplica dos
idealizadores do ndice calcou-se no fato de que o fracasso seria um fenmeno
com vrias dimenses e que a grande utilidade do Failed States Index estaria
justamente no cruzamento dessas dimenses. Assim, apenas um governo
democrtico e estvel no seria garantia de que um pas poderia deixar de ser
considerado falido.

Alm de crticas posio de determinados pases no ranking,

outros analistas procuraram questionar a metodologia utilizada, apontando
suas deficincias e propondo novas formas de se pensar a fragilidade estatal.
Em especial, uma das crticas mais constantes ao Failed States Index girou em
torno dos indicadores escolhidos para se avaliar o desempenho dos pases e
como estes se relacionariam entre si. Goldstone (2008, p. 287) sintetiza esse
problema ao afirmar que:

(...) simplesmente listar os indicadores no proporciona nenhum

sentido sobre como eles se combinam, ou qual tem mais peso, para
se chegar ao fracasso estatal. Logo, o Failed States Index funciona
mais como um checklist de itens para os policymakers considerarem
com relao estabilidade dos pases. Ademais, possui valor limitado
como guia para indicar o que muda ou a que processos procurar e
responder em polticas direcionadas para fortalecer ou lidar com
Estados em processo de falncia.

Assim, surgiram outros trabalhos tambm interessados em identificar

Estados Falidos, mas que optaram por vias distintas e que merecem ser
apreciados. Os trabalhos de David Carment e seus colegas do projeto Country
Indicators for Foreign Policy, da Canadian International Development Agency,
ainda que no questionem a conexo Estados Falidos - terrorismo, inovam ao
propor uma nova forma de se pensar a fragilidade dos Estados, colocando os
pases sob anlise num continuum de fora/fraqueza, a partir de seus
desempenhos em determinados indicadores. Criticando as abordagens que se
restringem ora ao nvel macro - que privilegiam as abordagens de mudana
sistmica e seus impactos nos Estados fracos -, ora o nvel intermedirio

22
Na mesma edio na qual encontramos a crtica do embaixador colombiano, temos tambm
as objees de autoridades de Costa do Marfim, Peru e Repblica Dominicana posio de
seus pases nesse mesmo ranking.

35
anlises de cunho institucional, as quais centram suas atenes nas estruturas
polticas e econmicas dos pases ora ao nvel micro as quais olham
processos especficos, em especial a dinmica de conflitos internos -, Carment
(2003) avana a necessidade de abordagens que combinem todos os nveis,
agregando mtodos economtricos e pesquisas de campo23. Outra inovao
dos trabalhos a definio de fragilidade, agora vista de forma relacional e em
graus, no em tipos. Segundo os autores:

Um Estado pode ser forte segundo um indicador e fraco de acordo

com outro. Argumentamos que o referencial para compreenso da
fragilidade estatal no deve ser o desempenho passado, presente ou
futuro em termos absolutos mas sim em termos relativos vis--vis
outros Estados em dado ponto. A mudana, que compreendida ao
examinarmos o desempenho relativo de um pas, seja progressiva ou
regressiva nos diz se um Estado est caminhando rumo ao fracasso
ou se sua situao est melhorando. (...) Em suma, fragilidade no
deve ser associada com um ponto final a partir do qual o pas no
pode piorar (CARMENT; SAMY, 2011, p.3).
Argumentamos tambm que fragilidade uma medida para verificar
se as prticas e capacidades correntes dos Estados diferem de sua
imagem idealizada. uma questo de grau, no de tipo. (...) uma
medida para se verificar se as instituies, funes e processos
polticos dos pases correspondem imagem do Estado soberano,
aquele reificado nas teorias do Estado e no direito internacional. Pela
nossa definio, todos os pases so, em alguma medida, frgeis
(CARMENT; SAMY, 2011, p. 3).

O grupo liderado por Jack A. Goldstone, da School of Public Policy

da George Mason University tambm procurou inovar a forma de se pensar a
fragilidade estatal, privilegiando anlises de cunho institucionalista, as quais
procuraram mensurar como instituies dos pases reagiram frente a desafios
internos e externos. Iniciando seus trabalhos em 1994, sob o nome de State
Failure Task Force e financiados pela CIA, Goldstone e seus colegas incluram
sob o guarda-chuva fracasso estatal 4 grandes eventos que indicariam grave
instabilidade poltica:

23
Diferentemente do Failed States Index, os trabalhos do grupo de Carment, em especial o
relatrio de 2006, avaliam os pases segundo seus desempenhos em 10 reas mediante o uso
de 74 indicadores, em contraposio aos 12 indicadores do ndice do Fund for Peace e da
Foreign Policy. Os dados do grupo de Carment foram coletados mediante estatsticas pblicas
e anlise de especialistas. A grande fraqueza do ndice de Carment, de forma similar ao Failed
States Index, que a metodologia no est claramente apresentada na publicao.

36
 Guerras revolucionrias: embates entre o governo e grupos
organizados que tentariam derrub-lo;

Guerras tnicas: conflitos entre o governo e grupos tnicos,

religiosos ou minorias cuja meta seria mudar o status quo;

Mudanas adversas de regime: mudanas abruptas na

forma de governana, desde colapsos estatais, instabilidades
polticas e transies de democracias para regimes
autoritrios;

Genocdios e politicdios: polticas de governo que

poderiam resultar na morte de grupos minoritrios inteiros24.

Segundo os 3 relatrios produzidos pelo grupo e publicados entre

1995 e 2000, das condicionantes analisadas pelos autores, 4 foram
positivamente associadas com as instabilidades polticas acima arroladas,
quais sejam: (1) a qualidade de vida da populao; (2) o tipo de regime poltico
de um pas e a natureza de suas instituies; (3) influncias internacionais, tais
como o comrcio externo, participao em organizaes internacionais e
conflitos com pases vizinhos; e (4) a composio tnica e religiosa de sua
populao. Ou seja, quando ocorrem alteraes negativas em qualquer dessas
4 variveis, instabilidades polticas podem ameaar a estabilidade dos pases.

A partir de 2003 o grupo foi rebatizado para Political Instability Task

Force e continuou envidando esforos para refinar suas anlises. Em artigo de
2008, Goldstone destacou duas qualidades essenciais que todo Estado deve
ter para se manter estvel: efetividade e legitimidade. Enquanto efetividade
referir-se-ia a quo bem um pas consegue executar suas funes essenciais,
como provimento de segurana, promoo de crescimento econmico, oferta
de bens pblicos, entre outros; legitimidade refletiria se tais funes so
percebidas pelas elites e pela populao como justas ou razoveis nos termos
das normas sociais correntes.

24
O banco de dados utilizado no relatrio de 2000 incluiu 114 eventos ocorridos em diversos
pases com populao acima de 500.000 pessoas do perodo de 1955 a 1998. Em trabalhos
mais recentes, como os de 2008 e 2010, o banco de dados lista os eventos ocorridos at 2003.

37
 Segundo Goldstone (2008), existem 5 caminhos principais que
facilitariam a instabilidade poltica, aumentando as chances do fracasso, quais
sejam: (1) a escalada de conflitos tnicos ou grupais, cujos melhores exemplos
seriam Ruanda, Libria e Iugoslvia; (2) predao estatal (state predation),
caracterizada pela corrupo de recursos por parte das elites em detrimento de
outros grupos, exemplificado pelos casos da Nicargua, Filipinas e Ir; (3)
rebelies regionais ou guerrilhas, exemplificadas pela Colmbia e Vietn; (4)
colapso democrtico, resultando em guerra civil ou golpe de estado,
representados pelos casos da Nigria e Nepal; e (5) sucesses ou crises em
Estados autoritrios como a Indonsia sob o governo de Suharto e o Ir sob o
domnio do X Reza Pahlevi.

Outro ponto decisivo na discusso sobre Estados Falidos a

identificao de perigos que adviriam do interior desses pases. De acordo com
Aidan Hehir (2007), todo o empreendimento poltico e militar conhecido como
Guerra ao Terror iniciado durante o governo George W. Bush ancorou-se em
duas premissas principais, quais sejam: (1) haveria uma relao causal direta
entre Estados Falidos e a proliferao do terrorismo internacional; e (2)
governana democrtica e reformas liberalizantes reduziriam a incidncia do
terrorismo. De forma semelhante, Nasser (2009, p. 116) argumenta que:

Como esse terrorismo constitua-se de redes transnacionais,

procurou-se, ento, situ-lo em um territrio, e, para isso, foi
elaborada uma explicao que estabelecia uma ntima conexo entre
grupos terroristas e Estados ou locais no-governados (ungoverned
spaces), que, de algum modo, poderiam dar sustentao s suas
aes ou que se mostrassem incapazes de se contrapor a eles.
Sendo assim, operou-se uma estratgia que inseriu o fenmeno do
terrorismo transnacional dentro das fronteiras do Estado, tornando
possvel uma ao militar nos moldes convencionais.

A carncia de anlises empricas e a presena de generalizaes

simplistas na literatura que fracassariam em distinguir categorias distintas como
Estados Fracos e Estados Falidos, e em explicar como pases especficos
podem ser associados com determinadas ameaas, so dois dos principais
problemas identificados por Stewart Patrick (2007). Sem uma definio
consensual, a tendncia agrupar Estados muito distintos num mesmo grupo,

38
subestimando no apenas as especificidades histricas e culturais, mas
tambm os desafios particulares pelos quais cada um passa, resultando em
solues que seriam a princpio adequadas para todos os casos, mas que no
lidariam de forma precisa com as peculiaridades de cada pas.

Ainda segundo Patrick (2007), o conceito Estado Falido no

habilitaria o analista a diferenciar pases que no teriam capacidades para
oferecer os bens pblicos sua populao daqueles que no estariam
interessados em ofertar tais bens. Em ltima instncia, qual o ganho analtico
em agrupar na mesma categoria a Coria do Norte, cujo lder tem s suas
mos um dos maiores exrcitos do mundo e que no estaria interessado em
reformar o sistema poltico e econmico do pas, e Timor Leste e Libria, cujos
governos, segundo o autor (2007, p.647), demonstram interesse mas carecem
das capacidades para lidar com as imensas dificuldades de suas sociedades?

Por fim, Patrick levanta trs objees normativas ao conceito: em

primeiro lugar muitos pases jamais alcanaram o status de Estados efetivos,
ou seja, nunca conseguiram prover todos os bens que a literatura argumenta
serem deveres dos Estados para com suas sociedades; em segundo lugar, ao
apontar os problemas internos dos Estados Falidos como causa das ameaas
transnacionais contemporneas, ignora o fato de que muitos pases
considerados bem sucedidos contriburam para a corrente situao daqueles
vistos como frgeis e, por fim, esse enquadramento encorajaria polticas de
reconstruo de Estado que privilegiariam regimes que garantissem a ordem e
estabilidade em detrimento de democracias.

Apesar das crticas pertinentes, o autor enxerga mritos em

ranquear pases de acordo com o desempenho dos mesmos em prover bens
pblicos para suas populaes, pois tais ndices ajudariam a superar debates
sobre como adjetivar determinados Estados (em colapso, falidos, fracos, entre
outras categorias), indicariam que lacunas institucionais deveriam ser
preenchidas para que as autoridades nacionais e agentes externos possam
saber precisamente quais as fontes de instabilidade e, por fim, contribuiriam
para direcionar de forma mais adequada os recursos econmicos.

Assim, juntamente com Susan Rice, o autor prope o Index of State

Weakness in the Developing World (2009), o qual avalia 141 pases vis--vis
39
suas capacidades no desempenho de funes relativas segurana, poltica,
economia e bem-estar social, avaliados mediante o uso de 20 indicadores25. No
que tange segurana, os indicadores procurariam avaliar se o Estado capaz
de manter a segurana para seus cidados e sua soberania ao longo do
territrio. Uma segunda leva de indicadores julgaria em que medida o governo
do pas legtimo e capaz, por meio da responsividade (accountability) do
Estado para com seus cidados e se o mesmo governa de maneira efetiva e
transparente. Com relao economia, os indicadores analisariam a
capacidade do pas em garantir um ambiente econmico estvel, a qualidade
das polticas econmicas e das medidas regulatrias, a fora do setor privado e
a distribuio de renda. Por fim, o bem-estar social seria mensurado a partir de
capacidade do Estado em garantir sade, educao, acesso gua potvel,
entre outras variveis.

A inovao do ndice proposto por Rice e Patrick (2009) em

contraposio ao Failed States Index, a utilizao de indicadores distintos
para se mensurar o fracasso estatal. Segundo Patrick (2007), o Failed States
Index privilegia indicadores relacionados ao risco de violncia, no agregando
de maneira satisfatria outras variveis que permitiriam uma melhor
compreenso das capacidades institucionais dos pases. De acordo com
Patrick (2007, p. 651), a partir da diferena entre capacidade institucional para
se oferecer bens pblicos e comprometimento governamental para se levar
adiante esta mesma tarefa:

possvel diferenciar 4 grandes categorias de Estados: (1) aqueles

com bom desempenho e com vontade e comprometimento; (2)
Estados fracos mas com comprometimento; (3) Estados que possuem
os meios mas que no tem comprometimento; e (4) aqueles os quais

25
Os indicadores utilizados pelos autores para a rea de segurana so os seguintes: conflict
intensity, political instability and absence of violence, incidence of coups, gross human rights
abuses, territory affected by conflict. Os indicadores para a rea poltica so os seguintes:
government effectiveness, rule of Law, control of corruption, voice and accountability, freedom
house. No que tange economia, os indicadores so: GNI per capita, GNP growth, income
inequality, inflation rate, regulatory quality. Por fim, com relao ao bem-estar social, temos:
child mortality, primary school completion rate, undernourishment, access to improved water
and sanitation, life expectancy. A coleta de tais indicadores foi realizada por meio de
estatsticas pblicas de agncias e organismos internacionais, tais como o Banco Mundial
(economia), Freedom House (poltica), Center for Systemic Peace (segurana), Political
Instability Task Force (segurana) e Governance Matters (poltica e segurana), pesquisas de
opinio e anlise de especialistas.

40
 no possuem nem capacidade nem comprometimento para o
exerccio de suas tarefas.

Com essa nova categorizao, seria possvel problematizar a

conexo entre pases considerados fracos e ameaas transnacionais, em
especial o terrorismo. Desse modo, o autor destaca que: (1) nem todos os
Estados Falidos possuem grupos terroristas em seu interior; (2) os atentados
que ocorrem em Estados Falidos no tem carter transnacional, privilegiam
alvos domsticos e so motivados por divergncias polticas; (3) grupos
terroristas tendem a optar por Estados fracos como o Paquisto ou Qunia,
pois, ao mesmo tempo em que so frgeis e suscetveis corrupo,
possibilitam acesso a uma estrutura financeira e logstica; e (4) a partir de uma
organizao descentralizada, via a utilizao de clulas, hoje a ideia de
santurios para atividades terroristas no seria mais to atrativa.

Segundo Mata e Ziaja (2009), uma das grandes fraquezas do ndice

de Patrick e Rice que, metodologicamente, no traz nenhuma inovao, seja
na forma como os dados so coletados ou mesmo na criao de softwares.
Ademais, podemos ainda destacar que o ndice restringe-se aos pases em
desenvolvimento, e que apesar de ter sido uma escolha deliberada dos
autores, traz consigo uma questo tica importante: apenas os pases
considerados fracos e em desenvolvimento merecem ser avaliados? Por fim,
Sann (2011, p. 35) aponta trs grandes problemas dos ndices sobre
fragilidade estatal, porm, no exclusivos do ndice de Rice e Patrick (2009):

Primeiramente, os conceitos a serem operacionalizados lidam com

muitas formas de incerteza e geralmente so muito obscuros e tm
fronteiras difceis de serem claramente delimitadas. Em segundo
lugar, so altamente multidimensionais. No temos a nosso dispor
ferramentas que nos habilitem a reduzir todas as variveis polticas a
uma unidade numrica. Imagine que almejemos agregar os direitos
das mulheres e violncia. Quantas mortes seriam equivalentes a uma
dada melhora na situao feminina em dado pas? (...) Em terceiro
lugar, ndices polticos trabalham com dados corrompidos,
deteriorados e muitas vezes verbais (e que em muitos casos levam o
nome de dado apenas por analogia).

41
 Especificamente sobre a relao de causalidade entre Estados
Falidos e a proliferao do terrorismo, destaca-se a contribuio de James
Piazza que desde 2006 envida esforos para encontrar quais seriam os
principais determinantes para emergncia de grupos terroristas. No trabalho de
2006, mediante anlises de regresso mltipla e tendo como variveis
dependentes os incidentes terroristas e o nmero de vtimas em 96 pases de
1986 a 2002, o autor procurou encontrar a importncia de variveis como
pobreza, desnutrio, desigualdade de renda, desemprego, baixo crescimento
econmico como determinantes do terrorismo26. Todavia, segundo o autor,
variveis como o tamanho da populao, diversidade tnica e religiosa,
represso estatal e o sistema partidrio, em suma, a forma como a estrutura
estatal lida com questes relativas oportunidade de acesso ao aparato
poltico e formulao de polticas pblicas, so mais significativas do que os
fatores econmicos acima arrolados, refutando assim a ideia de que pobreza e
terrorismo esto intimamente ligados.

No estudo de 2008, no qual procurou verificar se democracia e

mercados livres seriam positiva ou negativamente associados proliferao do
terrorismo, o autor apresenta a seguinte concluso:

Os resultados fracassam em fornecer suporte para as duas hipteses

testadas neste estudo: que pases democrticos so negativamente
relacionados com a incidncia do terrorismo internacional; e que
polticas econmicas pr-mercado so negativamente relacionadas
com a incidncia do terrorismo internacional. Os resultados batem de
frente com os pressupostos que aliceram a atual poltica contra-
terrorismo dos EUA que o terrorismo produto de sistemas
polticos e econmicos iliberais e apontam para populao,
estabilidade poltica e possivelmente fatores relacionados
demografia religiosa como mais importantes na previso e preveno
27
do terrorismo (PIAZZA, 2008, p. 83) .

26
Os dados utilizados pelo autor so o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), utilizado
pela ONU para o relatrio anual do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD); o coeficiente de GINI, ndice criado para mensurar a desigualdade na distribuio de
renda; o PIB dos pases sob anlise; alm das taxas de inflao e desemprego dos mesmos e
o nmero de calorias ingeridas por dia nesses pases. Essa ltima varivel, segundo Piazza,
seria importante para ajudar na verificao de se a associao pobreza-terrorismo vlida,
visto que em pases com pouca ingesto de calorias indicaria baixa estabilidade alimentar e a
possibilidade de altos ndices de inanio e fome.
27
Mediante anlises estatsticas, Piazza (2008) relaciona os atentados terroristas ocorridos
entre 1986 e 2003, compilados na publicao Patterns of Global Terrorism do departamento de

42
 Por caminhos distintos, Aidan Hehir outro autor que busca
questionar a causalidade em tela. Em seu artigo de 2007, o autor cruzou os
dados da lista de Organizaes Terroristas Internacionais (Foreign Terrorist
Organizations FTO), que, segundo o Departamento de Estado dos EUA,
enumeraria os principais grupos que representam ameaas segurana norte-
americana, e o Failed States Index. Dessa interseco, o autor argumenta ser
possvel tirar trs concluses:

Primeiro, a falta de qualquer relao entre o grau de fracasso de um

Estado e o nmero de grupos terroristas ali baseados; segundo, a
pouca diferena no nmero de incidentes de terrorismo nos pases
alocados nas primeiras 20 posies do ndice de Estados Falidos [por
exemplo, 11 estados listados na Tabela 3 (Estados Falidos e
Terrorismo) Repblica Democrtica do Congo, Costa do Marfim,
Chade, Haiti, Guin, Libria, Repblica Centro-Africana, Coria do
Norte, Burundi, e Serra Leoa juntos totalizam 8 fatalidades durante
o perodo de 1998-2006 e no possuem nenhuma Organizao
Terrorista Internacional]; terceiro, a presena de nmeros
significativos de Organizaes Terroristas Internacionais em Estados
que a princpio no poderiam ser avaliados enquanto fracassados,
sendo at considerados como democrticos (HEHIR, 2007, p. 317).

Com raciocnio semelhante, Newman (2007) avalia a causalidade

entre Estados Falidos e terrorismo ao comparar as organizaes terroristas
consideradas mais perigosas vis--vis os pases a partir dos quais elas surgem
e operam, procurando identificar possveis padres ou correlaes entre o
habitat dos terroristas e tipos de pases. Tambm compara uma amostra de
pases usualmente considerados fracos ou falidos28 e a quantidade de
atentados terroristas que ocorreram em seus territrios. A primeira comparao
capacitaria Newman a afirmar que grupos terroristas apresentam operaes
mais significativas em pases democrticos e nos quais o governo consegue
projetar poder sobre o territrio; a segunda, por sua vez, mostraria que a
despeito de baixo desempenho na proviso de bens pblicos e na proteo de

Estado dos EUA com quatro variveis que medem a liberdade poltica e econmica de um
pas, criados pela Freedom House, pela Heritage Foundation e pelo Frasier Institute.
28
Os pases analisados por Newman (2007) so: Angola, Buto, Burkina Faso, Camboja,
Camares, Repblica Centro Africana, Chade, Repblica Democrtica do Congo, Costa do
Marfim, Guin Equatorial, Eritria, Etipia, Guin, Guin Bissau, Haiti, Quirguisto, Laos,
Libria, Mianmar, Nigria, Papua Nova Guin, Ruanda, Serra Leoa, Tajiquisto, Togo, Uganda
e Zimbbue.

43
direitos humanos, pases fracos ou falidos no apresentam necessariamente
atividades terroristas em seus territrios. Assim, o autor assevera que no h
relao conclusiva entre terrorismo e Estados Falidos: apesar de grupos
terroristas operarem a partir de alguns pases considerados frgeis, a maioria
desses pases no possui atividade terrorista significativa.

Por fim, outro estudo seminal o de Pape e Feldman (2010), que,

ao apresentar o que seria as principais causas dos atentados terroristas
contemporneos, ainda que no diretamente, questiona fortemente a tese da
associao Estados Falidos e terrorismo. Segundo os autores, o terrorismo
suicida, nacional ou transnacional, origina-se da mesma causa, qual seja, a
ocupao militar externa, e, enquanto a mesma persistir, a tendncia a termos
tais fenmenos persistir. Um segundo achado dos autores que as diferenas
religiosas entre os interventores externos e a populao ocupada uma
varivel que permite compreender porque determinadas intervenes culminam
em ataques suicidas e outras no. Ademais, a ocupao de comunidades afins
(kindred communities), relativas determinada cultura ou religio, e no
necessariamente determinado pas, o principal fator que leva um individuo a
cometer um atentado suicida.

Outra importante crtica forma como os Estados Falidos foram

identificados apresentada por Pinar Bilgin e Adam David Morton (2007).
Segundo os autores, a excessiva preocupao da literatura tradicional com os
supostos sintomas do fracasso estatal, em especial a proliferao de grupos
terroristas em Estados Falidos, impede uma anlise pormenorizada sobre as
condies estruturais que levariam os pases ao fracasso. Assim, Bilgin e
Morton (2007) chamam as anlises sobre segurana internacional aps o 11 de
setembro e que versam sobre Estados Falidos de externalistas e reducionistas:
externalistas por no inclurem na anlise o impacto que a globalizao e o
capitalismo hodierno teriam nos pases, no abordando de forma adequada
como os Estados influenciam e so afetados por esses processos29; e
reducionistas porquanto reduzem as ameaas segurana ao terrorismo.

29
Quando tratados, a globalizao e a atual conjuntura do capitalismo internacional so vistos
na maioria das vezes como meios que facilitam o trnsito e a proliferao de ameaas como o
terrorismo, e no como causadores dessas ameaas.

44
 Ainda segundo Bilgin e Morton (2004), a adjetivao de pases
enquanto fracos ou falidos teria consequncias problemticas, dentre as quais
destacam-se: a reduo do sucesso ou fracasso s capacidades coercitivas
dos pases para controlarem seus territrios - deixando em um segundo plano
a discusso sobre a natureza da democracia nesses territrios; a viso da
fragilidade estatal como comportamento desviante de normas
internacionalmente reconhecidas, que serviria como justificativa e legitimao
para intervenes; a negligncia em relao aos impactos dos programas de
ajuda e estruturao econmica capitaneados por organizaes como o Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial, que muitas vezes criam, ou
ento exacerbam, os sintomas do fracasso. Como alternativa s abordagens
tradicionais, Bilgin e Morton (2007, p. 21) propem:

Uma maior considerao precisa ser dada a como as diferentes

lgicas de soberania e capitalismo se combinam e formatam as
condies estruturais que confrontam os Estados ps-coloniais
falidos ou qualquer outro adjetivo. Essas contradies so
capturadas pela maneira como pases especficos internalizam
processos de acumulao de capital e formas de dominao. (...) Em
suma, uma historicizao mais profunda dos processos de formao
estatal no mundo no-ocidental necessria, ciente da circunstncias
polticas e econmicas nas quais estes Estados evoluram.

Ao fim e ao cabo, a partir do debate ora revisado, alcanamos trs

pontos importantes. Em primeiro lugar, temos uma crtica ideia de que a
apreenso do fracasso estatal consistiria simplesmente na seleo de
determinados indicadores e o consequente desempenho dos pases segundo
tais dados, mostrando que a percepo do fenmeno pode mudar
drasticamente conforme as variveis utilizadas. Ademais, por vezes a distino
entre causas e os sintomas do fracasso estatal torna-se opaca: guisa de
ilustrao, uma guerra civil uma indicao de que um Estado faliu ou a sua
causa? No toa, Easterly e Freschi (2010) afirmam que o fracasso estatal
pode ser considerado um destruidor de ideias, pois ao tentar combinar
variveis to distintas entre si como guerras civis, corrupo, inabilidade para
prover bens pblicos, entre outras, cria um agregado extremamente confuso.

45
 Em segundo lugar, a viso de que Estados considerados fracos ou
falidos seriam incubadores das ameaas contemporneas paz e segurana
internacional, em especial o terrorismo, tambm tensionada, principalmente
pelos estudos positivistas que procuraram testar empiricamente tal premissa.
Parte dos autores apresentados na corrente seo, a despeito das
metodologias distintas, chegou a concluses no mnimo semelhantes: no
possvel fazer afirmaes conclusivas sobre a associao entre Estados
considerados fracos ou falidos e a proliferao de grupos terroristas. Por fim,
nota-se uma ausncia de anlises historicizantes sobre a situao dos pases
subdesenvolvidos, optando-se por uma comparao, muitas vezes implcita,
entre o que seria um Estado bem-sucedido e o que est faltando no Terceiro
Mundo. Ou seja, discutem-se muito as instituies e o tipo de governo que no
estariam presentes, mas esquece-se de averiguar que relaes sociais e
formas de domnio realmente existem, subsumindo todos esses processos
pelos conceitos de anarquia, caos social e falncia estatal.

2.2 O discurso sobre Estados Falidos em questo.

Ao tentar avaliar a influncia do conceito de Estados Falidos aps

seu surgimento em meados da dcada de 1990, Roland Paris (2011)
argumenta que o sucesso do termo em penetrar e fixar-se nas discusses
polticas deveu-se muito mais maneira como a ideia de fragilidade estatal foi
utilizada para se compreender os novos problemas de segurana internacional
do que propriamente aos achados empricos da nascente literatura sobre o
tema. O autor sugere que o termo surge em grande medida em funo da
necessidade de se entender um ambiente internacional ainda carente de
categorias analticas que substitussem aquelas criadas no perodo da Guerra
Fria, mas que agora tinham seus valores heursticos questionados. Assim, o
conceito veio primeiro; a literatura emprica surgiu depois. Tal fato ainda mais
patente luz da literatura produzida ps-11 de setembro, visto que uma parte
considervel dos analistas, tais como Fukuyama (2005) e Rotberg (2003;

46
2004), no hesitou em classificar pases como falidos e associ-los
proliferao de diversos problemas internacionais, a despeito de anlises mais
aprofundadas sobre esta relao.

Mediante uma anlise mais cuidadosa sobre o conceito de fracasso

estatal, Pureza et al (2007) apontam para o fato de que a literatura tradicional
comunga de dois pressupostos bsicos, de certa forma j apresentados nas
sees anteriores: Estados fracassam porque no possuem as capacidades
institucionais, econmicas e polticas para se manterem enquanto entidades
polticas legtimas e autnomas; e a falta de tais capacidades sobremaneira
resultante de problemas de governana interna. Para alm, os autores
argumentam que Estado Falido um conceito negativo, descritivo e prescritivo:
refere-se a algo que no est explcito, no caso, o Estado democrtico liberal
ocidental, ao afirmar que alguns pases fracassaram em atingir este
determinado patamar; descreve as situaes de diferentes pases como casos
permanentes de crises e caos; e, por fim, prescrevem que tipo de
caractersticas e capacidades os Estados devem ter.

Tais pressupostos mostrariam o carter eurocntrico das anlises

sobre a situao dos pases do Terceiro Mundo porquanto suas experincias
so sempre vistas de forma depreciativa luz da trajetria europeia e terminam
por direcionar o debate para perguntas do tipo por que pases africanos, latino-
americanos e asiticos no conseguiram e ainda no conseguem - emular
Europa e EUA?. Destarte, uma seara de investigao interessante aquela
voltada para a anlise dos sentidos atribudos ao termo Estado Falido e as
ameaas que viriam de seu interior. Conforme Newman (2009, p. 437):

O uso da categoria Estado Falido quando aplicada, por que, e

com quais consequncias no sempre resultado de uma verdade
objetiva ou da realidade, mas sim de uma interpretao subjetiva de
eventos que prioriza Estados Falidos mas negligencia por exemplo
desafios ambientais ou mesmo epidemias. Como uma
demonstrao da importncia das construes polticas, a realidade
emprica dos Estados Falidos muitas vezes menos importante do
que a percepo que poderosos atores tm do conceito e das
ameaas com as quais se deparam.

47
 A partir dessa constatao, possvel identificar uma segunda
corrente de estudos crticos, a qual problematiza a forma como o conceito de
Estado Falido foi construdo e vem sendo instrumentalizado. Em outras
palavras, esses estudos focalizam quais pressupostos estariam implcitos na
terminologia, em que circunstncias o conceito seria usado, e quais os
impactos acadmicos e polticos dessa utilizao, questionamentos estes nada
desprezveis, embora pouco trabalhados pelo mainstream acadmico e poltico.
Para tentar ilustrar essas crticas, acreditamos ser possvel diferenci-las entre
aquelas informadas por perspectivas ps-modernas/ps-estruturalistas e ps-
colonialistas, que salientam que o conceito contribui para produo de
dicotomias que se propem autoevidentes; e outras que apontam o uso
arbitrrio e poltico do conceito por autoridades governamentais e as
consequncias problemticas dessa utilizao.

Boa parte das anlises interessadas na questo da representao e

atribuio de sentidos aos chamados Estados Falidos ancora-se em
pressupostos das abordagens ps-modernas/ps-estruturalistas de Relaes
Internacionais30, em especial no tratamento dado por essas perspectivas sobre
a relao entre discurso e realidade. De forma geral, inspirados em trabalhos
de Michel Foucault e Jacques Derrida, as anlises a serem revisadas
argumentam que os sujeitos, objetos e as relaes entre os mesmos e que
constituiriam a realidade s se tornam inteligveis mediante a estruturao de
campos discursivos. Em outras palavras, a realidade no poderia ser
compreendida como exgena ao individuo e passvel de ser acessada sem
qualquer interpretao.

Teramos, portanto, uma ruptura com a concepo

representacionalista da linguagem, afastando-se da ideia de que a linguagem
seria nica e exclusivamente um reflexo das condies materiais e/ou
ideacionais da sociedade. Parte-se agora do pressuposto do real como
resultado de prticas discursivas, no possuindo fundao ontolgica e sendo
produto de relaes de poder, as quais dariam forma e sentido ao mundo

30
No nosso objetivo reconstruir todo o percurso das abordagens ps-modernas/ps-
estruturalistas na rea de Relaes Internacionais. Para uma reviso especfica sobre o
impacto do ps-modernismo/ps-estruturalismo em Relaes Internacionais, sugerimos
Nogueira e Messari (2005) e Resende (2010).

48
mediante a linguagem e teriam consequncias prticas, possibilitando e
legitimando determinadas aes ao passo que tambm desautorizariam outras.

O estudo das prticas discursivas, portanto, no almeja revelar a

verdade que at ento estaria obscurecida, mas sim verificar como certas
representaes embasam a produo do conhecimento e de identidades e
como essas mesmas representaes tornam determinados cursos de ao
possveis. Moreno (2011, p. 21) sintetiza bem o impacto que as anlises ps-
modernas/ps-estruturalistas teriam sobre o conceito Estado Falido:

(...) ao qualificar determinados Estados como em runas, falidos,

ou pelo menos como representaes imperfeitas do Estado moderno
e suas populaes como atrasadas, primitivas, guerreiras, a
literatura no est empreendendo um mero esforo inocente de
melhor compreenso destes Estados e das suas sociedades, mas
est produzindo aquilo que deve ser governado, disciplinado e
modernizado e, desse modo, criando as condies de possibilidade
para as novas operaes de paz da ONU.

Nessa linha, podemos destacar inicialmente as crticas endereadas

ao trabalho de Robert Jackson sobre os Quase-Estados. De acordo com
Roxanne Lynn Doty (1996), o livro de Jackson, assim como seus artigos com
Carl Rosberg, procura mostrar que, a despeito da situao africana, ainda
possvel distinguir o que seria a soberania genuna. Assim, os textos tentariam
reafirmar a real essncia da soberania a partir de uma justaposio entre um
tipo diferente e inferior de Estado, o Quase-Estado, e aqueles considerados
Estados plenos. Para tanto, Jackson afianaria seu argumento em uma srie
de oposies, dentro das quais se destacam os conceitos de soberania positiva
e negativa, as quais no seriam neutras, mas sim hierrquicas, uma vez que
um dos termos sempre algo problemtico e desviante enquanto o segundo
seria visto como bom e natural.

Desse modo, segundo a autora, a figura do Quase-Estado criada por

Jackson, ao mesmo tempo em que tentaria prover inteligibilidade para a
situao africana, reafirmaria o ideal de soberania, o qual poderia ser
encontrado apenas nos Estados plenos. Da argumentao proposta por
Jackson temos que a sobrevivncia dos Estados africanos se deve

49
sobremaneira ao beneplcito internacional, e, a partir dessa leitura, torna-se no
mnimo improvvel e contraintuitivo verificar se o prprio sistema internacional
no seria ao menos parcialmente responsvel por gerar as condies que do
origem aos Quase-Estados.

Na mesma linha, Siba N. Grovogui (2002, p. 321) contesta a viso

de Jackson sobre os Estados africanos. Segundo o autor, a compreenso de
Jackson sobre a soberania na frica estaria equivocada pois:

Primeiro, ele [Jackson] se foca nas instncias domsticas da

soberania reduzindo a anlise emprica de seu estudo a uma crnica
sobre o desempenho do Estado africano. Assim, minimiza a
importncia que os mecanismos de governana global tiveram sobre
as capacidades dos Estados durante a descolonizao. Estes
mecanismos se originaram a partir de arranjos polticos e legais que
formataram, de um lado, as atividades dos agentes operando dentro
das estruturas e dos territrios coloniais e, de outro lado, o Estado
ps-colonial. Segundo, Jackson dispensa dois elementos importantes
das reivindicaes africanas para a soberania. O primeiro que a
vasta maioria dos africanos esperavam que a descolonizao
eliminasse as estruturas materiais de subordinao poltica e
econmica da ordem internacional ps-colonial. Ademais, os
anticolonialistas esperavam efetiva participao nas (e no contnua
excluso da) estruturas de tomada de deciso dos mecanismos de
governana global. Jackson e analistas da mesma opinio ignoraram
as desigualdades estruturais do sistema internacional contemporneo
para explicar a capacidade de agncia africana aps a
descolonizao. Na medida em que imputam responsabilidade aos
africanos, estes tericos ignoram o papel que a Europa e o Ocidente
tiveram no desenvolvimento das estruturas coloniais e no
estabelecimento das bases para o Estado ps-colonial na frica.

Por conseguinte, tais equvocos de Jackson contriburam para

perpetuao de dois erros comuns sobre a soberania no Ocidente e na frica.
O primeiro erro, consoante Grovogui (2002), a viso de que os pases
ocidentais possuem certa coerncia orgnica gerada por uma combinao
intencional entre Estado e nao e um demonstrado desejo de se manter essa
relao. O segundo erro seria a ideia de que a soberania dos Estados ps-
coloniais seria um desvio das normas ocidentais, culminando na viso de que
os pases africanos s se manteriam devido soberania negativa, outorgada a
eles pelo Ocidente, o que paradoxalmente criou no sistema internacional um
novo tipo de moralidade que daria suporte a governos ilegtimos,
desorganizados e corruptos, situao esta que s seria revertida a partir do

50
momento em que a soberania africana fosse subjugada para se assegurar a
estabilidade poltica, a justia econmica, os direitos humanos, entre outros.

A viso depreciativa sobre a experincia de outros pases

considerados falidos um ponto em comum das anlises de Hugues e
Pupavac (2005) e Manjikian (2008). Ambas as anlises almejam destacar como
as percepes sobre o chamado fracasso estatal aps o 11 de setembro de
2001 no mnimo assemelham-se a uma narrativa sobre enfermidades, tratando
sociedades sadas de conflitos como patolgicas e incapazes de se
recuperarem autonomamente. Dizemos no mnimo pois por vezes a metfora
utilizada para caracterizar o fracasso estatal refere-se explicitamente ao
tratamento de doenas, como no seguinte trecho de Goldstone (2008, p.293):

Impedir o fracasso estatal no simples como consertar um telhado

com vazamentos de uma casa, no qual a tecnologia conhecida e a
questo giraria em torno de se aplicar corretamente as solues.
mais como tentar curar um cncer, uma vez que no estado atual do
conhecimento, no sabemos precisamente como prevenir ou curar
cada caso. Contudo, podemos sugerir algumas diretrizes gerais para
31
uma abordagem global (grifo nosso) .

Assim, por meio dos estudos dos casos do Camboja e dos territrios
que outrora fizeram parte da Iugoslvia, Hugues e Pupavac (2005)
argumentam que a noo de Estado Falido, alm de fixar a culpabilidade dos
conflitos nas sociedades em questo, d a entender que a razo de ser desses
mesmos conflitos pode ser encontrada em predisposies inatas das
populaes desses pases violncia. Esse paradigma teraputico, segundo
terminologia das autoras, caracterizaria as populaes de Camboja e
Iugoslvia como traumatizadas e brutalizadas, o que explicaria o fracasso
estatal, ao mesmo tempo em que retiraria o foco das influncias polticas
domsticas e internacionais sobre a constituio do Estado nessas regies,
permitindo que a soberania fosse-lhes negada, uma vez que cambojanos e os
povos da ex-Iugoslvia ora seriam percebidos como passivamente espera de

31
A analogia com doenas e morte no privilgio de Goldstone (2008). Por exemplo, em
1995 Zartman chamava o colapso estatal de uma doena degenerativa de longo prazo
(ZARTMAN, 1995a, p. 8) enquanto Krasner e Pascual (2005, p. 155) diziam que os elementos
do fracasso estatal assemelham-se a folhas mortas que se acumulam em uma floresta.

51
ajuda externa, ora como no confiveis para liderarem os seus prprios
processos de reconstruo.

De forma semelhante, Manjikian (2008) argumenta que o ato de

classificar um pas enquanto falido ou bem-sucedido repousa em pressupostos
implcitos sobre o Estado, tratando-o como um corpo, assim como em
premissas relativas sade, aos tratamentos que parecem ser mais
promissores e autonomia que os pacientes desfrutam ou no uma vez
recebido o diagnstico. Seguindo o raciocnio da autora, parte significativa das
metforas utilizadas nas caracterizaes sobre a relao entre fragilidade
estatal e terrorismo compara o ltimo a uma virose, focando-se nos solos
frteis de Estados Falidos, assim como no fcil contgio e transmisso para
outros territrios. A partir dessa metfora, a comunidade internacional, assim
como um mdico, vista como altamente capaz, possuindo todas as
habilidades e capacidades para intervir e resgatar o pas fracassado. A este
ltimo, uma vez que no teria capacidades para tomar conta de si prprio,
restaria apenas aguardar a interveno que o salvaria, j que aos Estados
Falidos nem mesmo optar sobre qual tratamento se submeter seria possvel.

importante reforar que a autora no pretende trivializar os

problemas de diversos pases do mundo: o intento aqui chamar a ateno
para a forma como a cultural ocidental em geral (e a norte-americana em
particular) escolhe patologizar alguns problemas de governana e sociedade e
no outros (MANJIKIAN, 2008, p. 343). Nota-se tambm que um dos ganhos
oriundos dos esforos tanto de Manjikian (2008) quando de Hugues e Pupavac
(2005) mostrar que a doena dos Estados Falidos , na verdade, um
amontoado de sintomas (corrupo extensiva, inabilidade para prover bens
pblicos e projetar poder sobre o territrio, baixos ndices educacionais,
desemprego, entre outros), ou seja, no advm de nenhuma qualidade
essencial, mas sim da forma como se decide interpretar o quadro geral.

So tambm dignos de nota os trabalhos que, amparados em

insights da literatura ps-colonialista32, problematizam a caracterizao

32
Novamente, no nosso objetivo reconstruir todo o percurso terico e histrico do ps-
colonialismo nas Cincias Humanas ou mesmo em Relaes Internacionais. Para uma reviso
dessa literatura, remetemos os interessados Krishna (2009) e Young (2008).

52
corrente dos chamados Estados Falidos. Dentre os pressupostos ps-
colonialistas, que informaram teoricamente as anlises em questo, alguns
semelhantes queles das abordagens ps-modernas/ps-estruturalistas,
destaca-se a ideia de que a produo do conhecimento ou das representaes
inseparvel de questes relativas ao poder, e a de que o mundo social no
um objeto inerte espera de uma descrio imparcial, objetiva e
desinteressada: pelo contrrio, conforme nos diz Krishna (2009, p. 73), as
representaes sobre a realidade dependem sobremaneira de questes
relativas a quem descreve, de onde partem as descries, quais so os
interesses dos responsveis pelas descries, entre outros pontos.

Em sua obra clssica, Orientalismo, Edward Said (1979) argumenta

que o conhecimento ocidental sobre as sociedades orientais, em especial as
muulmanas, no pode ser dissociado do fato de que foram potncias
europeias quem conquistaram e colonizaram tais regies e que os
colonizadores acreditavam na sua superioridade inata sobre os colonizados.
Os conhecimentos produzidos nessas circunstncias eram menos
representaes empiricamente verificveis sobre essas sociedades e mais
observaes possibilitadas pelo uso da violncia e que permitiram a explorao
e o domnio sobre esses povos e que ao descreverem o Outro oriental na
maioria das vezes de forma pejorativa contribua para a construo do Eu
ocidental como o seu contrrio, sempre adjetivado como superior.

Nessa linha, talvez seja de Jonathan Hill (2005) uma das crticas
ps-colonialistas mais incisivas ao conceito de Estado Falido. Partindo da
premissa de que o Primeiro Mundo e o Terceiro Mundo no so entidades ou
divises geogrficas naturais, mas sim que se formam um em relao ao outro,
o autor identifica dois elementos centrais na tese sobre o fracasso estatal:
primeiramente, a identificao dos Estados Falidos como incapazes ou
desinteressados em desempenhar as funes que deveriam cumprir; e, em
segundo lugar, a definio de quais seriam essas funes, destacando-se o
provimento de bem-estar, ordenamento legal e segurana. Logo, embasando
as descries sobre Estados Falidos jazeria a definio do que constituiria um
Estado bem-sucedido e das capacidades que os pases deveriam ter. Assim:

53
 Ao adotar uma perspectiva eurocntrica, a abordagem comparativa
escolhida pela literatura tradicional para identificar Estados Falidos
torna-se inadequada para explicar o desenvolvimento individual dos
Estados. Ao invs de explicar por que os problemas sociopolticos de
um Estado surgiram, esta abordagem comparativa meramente
salienta que os Estados africanos so diferentes daqueles do
Primeiro Mundo antes de condenar os Estados africanos por serem
diferentes. Estados so identificados como falidos no pelo que so,
e sim pelo que eles no so. (...) O processo de identificao de um
Estado Falido portanto analiticamente de pouca valia para explicar
por que Estados esto passando por problemas polticos, econmicos
e sociais que resultaram na descrio de falidos (HILL, 2005, p.148).

Ademais, a partir dessa caracterizao problemtica, a nica sada

para os Estados Falidos seria a ajuda de atores externos, apresentados como
benevolentes, como as foras capazes de restaur-los e os resgatarem,
retirando desses mesmos interventores quaisquer responsabilidades acerca do
fracasso estatal.

Problematizar esse ponto a inteno de Hill (2009) em trabalho

que investiga a utilidade analtica do conceito de Estado Falido quando
aplicado ao caso da Arglia. Segundo o autor, tentar compreender a guerra
civil argelina da dcada de 1990 luz do conceito de fracasso estatal,
salientando apenas a incapacidade do Estado em desempenhar determinadas
funes como principal determinante para a continuidade do conflito, deixar
de lado a influncia que atores internacionais tiveram na situao, em especial
o FMI e o Banco Mundial.

Logo, o autor tenta mostrar que as reformas estruturantes da dcada

de 1990, exigidas pelos organismos supracitados, enfraqueceram a capacidade
da Arglia em prover servios considerados necessrios para a populao e
que estariam no rol de funes a serem desempenhadas por Estados bem-
sucedidos, constituindo-se assim numa das variveis mais importantes a levar
parte dos argelinos a apoiar os insurgentes, da mesma forma que
financiamentos externos possibilitaram que governo e rebeldes prolongassem
os embates. Assim sendo, mediante o exemplo da Arglia, Hill (2009) tensiona
a viso de que as causas do fracasso so sumamente domsticas, alm de
verificar como as conexes do pas com o sistema internacional
potencializaram seus problemas.

54
 Por fim, temos a contribuio de Marta Fernandez Moreno (2011)
que, mediante o estudo de caso da Somlia, questiona a construo discursiva
do fracasso estatal. Segundo a autora, a caracterizao das novas operaes
de paz da ONU, em especial aquelas conduzidas a partir do final da Guerra
Fria, depende de uma determinada viso sobre as sociedades alvo. Mais
especificamente:

(...) a produo da descontinuidade/inovao das operaes de paz

em relao ao passado colonial depende da continuidade das
sociedades alvo de tais operaes vistas como sujeitas a conflitos
ancestrais de natureza endgena, ligados a um passado pr-colonial;
revelando, desse modo, uma dependncia mtua entre as
identidades moderna, produzida como smbolo do progresso, e
tradicional, construda como atrasada (MORENO, 2011, p. 17,
negrito no original).

Informada pelas abordagens ps-modernas/ps-estruturalistas e

ps-colonialista, Moreno procura desestabilizar o discurso de que as novas
operaes de paz seriam uma inovao frente ao passado colonial. Pelo
contrrio, a autora sugere que a lgica subjacente a estas misses a da
teoria da modernizao, a ideia de que o desenvolvimento se d por etapas,
levando sociedades at outrora consideradas tradicionais para a modernidade.
Desse modo, as operaes permitiriam retirar os chamados Estados Falidos do
caos social no qual estariam inseridos, colocando-os no caminho do
desenvolvimento. Contudo, a condio de possibilidade para tal viso
calcada numa caracterizao esttica de pases como a Somlia, cuja situao
sempre percebida como derivada da continuidade dos seus modos de
organizao social pr-modernos. Moreno tambm destaca o carter hbrido da
a Somlia, resgatando discursos que apontam para a influncia dos atores
ditos modernos no atraso das sociedades hoje consideradas passveis de uma
interveno, perturbando assim as fronteiras discursivas entre o progresso e a
racionalidade de atores externos e a barbrie e irracionalidade somali.

Diferente das anlises discutidas anteriormente, as quais

questionam o conceito de Estado Falido por meio de afinidades terico -
epistemolgicas - em especial a ateno dispensada importncia das prticas
discursivas para a constituio do sentido do fracasso estatal -, o que une a

55
segunda linha de crticas ao discurso do fracasso estatal a nfase dada s
consequncias da utilizao poltica dessa terminologia. A preocupao maior
agora questionar as circunstncias em que o termo utilizado e destacar que
tal uso reflete interesses polticos de determinados atores.

Em alguma medida, tal ponto j foi salientado pelo prprio peridico

Foreign Policy, quando da publicao do Failed States Index de 2009. A
reportagem centra-se na diferena entre as vises norte-americana e chinesa
sobre a situao dos pases do Terceiro Mundo, destacando o fato de que na
nsia por matrias-primas e energia, Pequim vem recorrentemente buscando
investimentos em pases os quais, segundo a agenda de segurana dos EUA,
seriam considerados falidos e, no mnimo, de alto risco. Contudo, alm do
acesso a estes insumos, a China tambm estaria conseguindo apoio poltico de
diversos pases em temas sensveis da poltica externa chinesa, como o
isolamento de Taiwan e votaes relativas a direitos humanos na ONU.
Segundo dados arrolados pelo jornal O Estado de So Paulo de 14 de fevereiro
de 2011, apenas na Arglia, empresas chinesas j tem contratos fechados de
mais de 20 bilhes de dlares, e a atuao de Pequim em pases como Sudo,
Zmbia e frica do Sul visa garantir o acesso irrestrito s matrias-primas
necessrias para garantir o crescimento econmico do pas. Logo:

(...) enquanto os EUA e seus aliados discursam para autocratas do

Terceiro Mundo sobre boa governana e transparncia, engenheiros
chineses constroem estradas paras as casas de final de semana dos
ditadores (HALPER, 2010, p. 99).

O que outros autores fazem mostrar que visualizar o fracasso

estatal mais como oportunidades do que como riscos no privilgio chins.
Bs e Jennings (2007), ao mapear as circunstncias em que o termo foi
utilizado avanam a hiptese de que pases adjetivados enquanto falidos so
aqueles nos quais a recesso e informalizao do Estado - a medida em que
as decises sobre distribuio e redistribuio de bens e recursos ocorrem fora
e entre as estruturas estatais - so considerados uma ameaa aos interesses
do Ocidente. Em outros pases, contudo, esse funcionamento do Estado no
apenas aceitvel, mas em certa medida facilitado uma vez que pode vir a criar

56
condies mais propcias para negcios. Classificar (ou no) Estados como
falidos seria um meio para delinear repostas polticas consideradas mais
adequadas para esses pases.

Nos casos de Afeganisto e Somlia, Bs e Jennings (2007)

argumentam que prevaleceu o enquadramento securitrio, ou seja, a situao
de tais pases foi percebida como ameaa aos interesses norte-americanos,
resultando em respostas militares para as duas conjunturas. No Afeganisto,
os autores destacam que o regime do Talib controlou boa parte do territrio do
pas, conseguindo at combater o cultivo de pio; todavia, o que levou o regime
do Talib a cair e ser considerado falido no foi uma situao de fracasso
estatal, e sim a interveno dos EUA aps os atentados de 11 de setembro de
2001. Os autores no desconsideram os argumentos humanitrios para a
derrubada do Talib; o problema que estes mesmos argumentos s foram
formalmente verbalizados aps os atentados, quando os interesses norte-
americanos, que at o final da dcada de 1990 no divergiam dos do
Afeganisto33, mudaram a partir da conexo entre Bin Laden e o Talib. Com
relao Somlia, os autores argumentam que apesar de ser considerado um
pas fracassado desde o incio da dcada de 1990, o conceito foi
operacionalizado em 2006, quando as Islamic Court Unions (ICU) estavam
conseguindo estabilizar pores considerveis do territrio somali.

Por outro lado, nos casos de Sudo e Nigria, pases considerados

fracassados segundo parte significativa de analistas, as respostas foram
distintas. No caso do primeiro, as jazidas de petrleo existentes e a presena
chinesa no pas funcionariam como um eficiente escudo contra o
enquadramento securitrio para a situao sudanesa. Com relao Nigria,
apesar da circunstncia precria no entorno do delta do rio Nger,
principalmente pobreza e desemprego, combinados com problemas
ambientais, crime e corrupo, tratar o pas como falido no do interesse de
potncias ocidentais visto que, alm das reservas de petrleo, o governo de
Abuja visto como parceiro confivel e potncia regional numa poro do

33
Rashid (2001) afirma que aps a chegada do Talib ao poder, os EUA iniciaram
conversaes com o regime tendo em vista a passagem de oleodutos pelo pas, alm de
perceberem o novo governo como um importante contraponto ao Ir na sia Central.

57
continente africano vista como bastante problemtica. Bs e Jennings (2007,
p. 483) concluem afirmando que situaes de Estados Falidos so ora
definidas como ameaas e outras vezes no: o ponto crucial que o conceito e
o termo em si no jogam qualquer luz sobre a questo da segurana humana
nos pases em questo.

Em linha similar, Nasser (2009) aponta para o fato de que o termo

Estado Falido tem se tornado um expediente conveniente para que as grandes
potncias, em associao com empresas multinacionais, possam intervir
nesses territrios e assim facilitar o acmulo de riquezas mediante a
explorao de recursos naturais, o que atualmente resulta num envolvimento
cada vez maior de pases como EUA, Rssia e China nos conflitos internos,
ora disputando recursos, ora apoiando militarmente as faces em conflito. No
caso da estratgia norte-americana para a frica, por exemplo, Nasser chama
a ateno para o fato de think tanks influentes no governo, como o Council on
Foreign Relations, destacarem a necessidade de se ampliar o papel das foras
militares do pas e assim vigiar e controlar as fontes energticas e os sistemas
de distribuio do continente africano frente a vazios de poder e ameaas
como o terrorismo, caractersticas do fracasso estatal.

Chapaux (2009) caminha em direo semelhante de Nasser e

Bs e Jennings, apresentando duas anlises interessantes sobre o uso do
conceito de Estado Falido e as consequncias dessa utilizao. Segundo o
autor, o conceito de Estado Falido, ao menos em tese, permitiria queles que o
criaram impor um modelo de governana aos pases classificados como
fracassados. Contudo, mediante os exemplos da interveno norte-americana
no Iraque e as respostas internacionais aos distrbios ocorridos na Bolvia
entre 2003 e 2006, Chapaux argumenta, primeiramente, que nem sempre o
termo utilizado com este objetivo e que, em segundo lugar, quando o termo
utilizado para promover mudanas de regime nem sempre se obtm xito,
muitas vezes devido s resistncias dos pases-alvo.

Ao mapear a aplicao do termo ao regime de Saddam Hussein , o

autor identifica trs utilizaes distintas em momentos diferentes e por atores
distintos. Primeiramente, antes da interveno, veculos de mdia e autoridades
do governo negaram que o Iraque fosse um Estado Falido. Num segundo

58
momento, os opositores guerra utilizam o termo para afirmar que o Iraque se
tornou um Estado Falido em decorrncia da interveno norte-americana. Por
fim, Chapaux identifica o retorno do conceito ao discurso oficial, momento mais
significativo da utilizao, seja em figuras como a do ex-secretrio de Defesa
Colin Powell ou mesmo no ento candidato democrata presidncia, John
Kerry. A especificidade desse momento deve-se ao fato de que o discurso
sobre o fracasso estatal utilizado como justificativa e legitimao para a
presena das tropas estrangeiras no Iraque pois os Estados que esto no
Iraque tem que ficar para evitar a produo de um novo Estado Falido
(POWELL, 2003 apud CHAPAUX, 2009, p. 122). Sumarizando, Chapaux
(2009) afirma que a noo de Estado Falido foi utilizada para tentar dar
legitimidade interveno no Iraque, e no impor um modelo de governana.
Ademais, o autor argumenta que:

A relao de causalidade entre a interveno e a situao atual do

Iraque esquecida; o trabalho de reconstruo dos EUA j no
descrito como a reparao de um dano e sim como uma necessidade
objetiva. Assim, a legitimidade da ocupao no se avaliaria em
termos da legitimidade do ataque, a qual muitos se opuseram, mas
agora se apresentaria como uma misso altrusta que intenta evitar
que o Iraque rume ao caos (CHAPAUX, 2009, p. 123).

No caso da Bolvia, quando da nacionalizao dos hidrocarbonetos

iniciada em 2003 pelo presidente eleito Evo Morales e dos conflitos que da
redundaram entre o governo e as empresas afetadas, Chapaux (2009) diz que
o conceito de Estado Falido foi utilizado por analistas para afirmar que os
problemas pelos quais o pas passava eram consequncias de um processo de
fracasso estatal que se instaurava e que demandava solues rpidas, pois,
caso contrrio (WASHINGTON POST, 2003, apud CHAPAUX, 2009, p. 132):

Poderemos ver uma possvel secesso ou uma guerra civil

devastadora. Tamanho caos no corao do continente se espalharia
para alm das fronteiras bolivianas, desestabilizando seus vizinhos e
interrompendo a economia da regio. Em ltima instncia, a Bolvia
pode se tornar o Afeganisto dos Andes, um Estado Falido que
exporta drogas e desordem.

59
 No caso do pas andino, o autor afirma que o discurso objetivava
contribuir para questionar o governo iniciado aps a eleio de Evo Morales.
Contudo, as crticas que esse enquadramento recebeu e a pouca receptividade
que o mesmo teve tanto no discurso acadmico como poltico impediram que a
viso do fracasso estatal boliviano se estabilizasse.

A segunda anlise, realizada por Chapaux e Wiln (2009), inicia-se

com uma pergunta bastante pertinente: a distino entre Estados Falidos e
aqueles considerados bem-sucedidos teria alguma influncia nas relaes
internacionais, mais precisamente na forma como os pases se relacionam na
prtica? Para tentar responder a essa indagao os autores direcionam suas
atenes para o relacionamento dos Estados dentro do Peacebuilding
Commission (PBC), rgo da ONU criado em 2005 para coordenar as
reconstrues de pases sados de conflitos. Por meio da anlise dos casos do
Burundi e Serra Leoa, os autores argumentam que os pases sob o escrutnio
do PBC, mesmo que no sejam explicitamente nomeados Estados Falidos so
considerados menos capazes para resolverem seus problemas. A
consequncia dessa viso que a fraqueza dos referidos pases os
deslegitimariam para serem participantes ativos nas discusses e os alijariam
da tomada de decises sobre seu prprio processo de reconstruo.

Em sua reflexo sobre Estados Falidos, os autores utilizam o

conceito habermasiano de discurso tico, o qual se refere s regras que
embasariam e legitimariam um debate assim como as decises tomadas aps
o mesmo34 que, nas palavras de Linklater (2007), definiriam a priori o formato
do processo de tomada de decises mas no a natureza da deciso a ser
alcanada. Dito de outra forma, a tica de um debate estabelece os
procedimentos dos debates para que indivduos possam expressar as suas
demandas e diferenas morais e assim resolv-las, quando, possvel, mediante
a fora do melhor argumento. No almeja predizer ou condicionar o resultado
final, mas, ao mesmo tempo em que aponta os critrios formais que
precisariam ser satisfeitos, tambm convidaria os participantes a refletirem

34
Em Relaes Internacionais, certamente um dos grandes interlocutores de Habermas
Andrew Linklater, que faz uso da teorizao do autor para repensar temas como as
transformaes do Estado frente globalizao e a possibilidade de uma tica internacional.
Para maiores detalhes, remetemos os interessados Linklater (1998 e 2007).

60
sobre que estruturas e crenas obstruem a concretizao do dilogo aberto.
Com esse ponto de partida, Chapaux e Wilen identificam dois tipos de tica
dentro da poltica internacional.

Em primeiro lugar teramos a tica de identidade, cujo melhor

exemplo seria a filiao ONU: um pas no precisa ser bom ou mau,
ocidental, rico ou democrtico para se filiar organizao; o simples fato de ser
um Estado suficiente para que sua vontade tenha peso dentro da ONU, com
exceo do Conselho de Segurana. Consequentemente, em um debate
envolvendo este tipo de tica, as decises seriam consideradas legtimas
somente se seguissem a vontade de todos (consenso) ou a vontade de uma
maioria pr-definida e aceita pelos participantes que seriam afetados pela
deciso a ser tomada. O segundo tipo seria a tica da capacidade,
exemplificada pela filiao ao FMI, pois a importncia econmica de
determinados pases daria mais peso s suas decises, ou seja, no importa
apenas se voc um Estado, mas tambm que tipo de Estado voc .

Essa distino importante para o intento dos autores, pois, a

despeito de formalmente as decises dentro do PBC serem tomadas via
consenso, ou seja, todos em tese teriam o mesmo peso, o que se observa a
consolidao de uma tica de capacidade: mediante os relatrios das
discusses sobre os casos do Burundi e Serra Leoa, seria possvel verificar
uma oposio cada vez mais patente entre pases considerados bem-
sucedidos e aqueles vistos como fracassados e, consequentemente, uma
tendncia a considerar legtimo que pases vistos como mais capazes
impusessem suas decises sobre a reconstruo de terceiros, decises estas
que afetariam mais diretamente as populaes de Burundi e Serra Leoa, mas
cujo plenipotencirio no PBC no teria como influenciar o contedo. Segundo
os autores, incorrer-se-ia no risco de que pases considerados incapazes no
teriam o que dizer sobre sua prpria reconstruo, quaisquer que fossem os
objetivos a serem alcanados ou mesmo onde os recursos a serem investidos
deveriam ser alocados, devido ao tipo de tica dominante no PBC.

61
 2.3. As Reconstrues de Estados em questo.

Conforme j dito na primeira seo do corrente captulo, a literatura

ortodoxa sobre reconstruo de Estados privilegiou anlises que almejavam
fazer um levantamento de casos, diagnosticando acertos e possveis equvocos
das operaes e caracterizando-se muitas vezes num compndio de lies
aprendidas, procurando assim auxiliar na criao de uma memria institucional
que pudesse posteriormente informar misses. Por conseguinte, em sua
grande maioria os trabalhos produzidos foram formatados como estudos de
casos de intervenes especficas (DURCH, 1993; 1996) ou que, a partir de
anlises anteriores, arrolavam as principais dificuldades em campo e
apresentavam recomendaes aos atores responsveis pelas misses
(CAPLAN, 2005; DOBBINS ET AL, 2007). Apesar das diferenas de formato, a
inteno dos autores similar, e pode ser sintetizada pelas palavras que
Dobbins e colaboradores (2007, p. vii) utilizam para justificar seu trabalho35:

Cada nao a ser reconstruda pode ser nica, mas os reconstrutores

possuem um nmero limitado de instrumentos nos quais confiar.
Estes so na maioria das vezes os mesmos de uma misso para a
outra. Este guia est organizado ao redor dos principais componentes
utilizados em todas as misses para se reconstruir Estados, incluindo
soldados, policiais, administradores civis e peritos em reformas
polticas e desenvolvimento econmico. O guia descreve como os
contingentes so recrutados e mais bem organizados, qual a
quantidade de cada componente para as misses assim como por
quanto tempo eles sero necessrios e se foram bem empregados
em operaes passadas. (...) O objetivo no sugerir que reconstruir
Estados pode ser reduzido a algumas frmulas simples ou que o
sucesso depende simplesmente da mistura de determinados
componentes. Todavia, combinar aspiraes com recursos
essencial para o sucesso. Este guia almeja ajudar nesse processo.

luz da clssica distino proposta por Robert Cox (1981),

podemos afirmar que tais estudos possuem um carter de resoluo de
problemas, ou seja, a proposta verificar a partir da experincia em campo

35
Este trabalho de Dobbins et al (2007), tambm fruto da srie de estudos produzidas pela
RAND Corporation sobre nation-building, uma continuidade das anlises sobre as operaes
lideradas pelos EUA (DOBBINS ET AL, 2003) e pela ONU (DOBBINS ET AL, 2005) e ganhou o
sugestivo ttulo de The Beginners Guide to Nation-Building.

62
como a operacionalizao das misses pode ser incrementada, facilitando a
concretizao dos objetivos finais que, hodiernamente, seriam o fim das
hostilidades, a estabilizao dos pases e a instaurao de um regime
democrtico-liberal, coroada com a realizao de eleies. Embora seja um
intento nada desprezvel, esse tipo de investigao no questiona, por
exemplo, como pretende uma vertente da teoria crtica, se as causas dos
conflitos em questo no seriam intrnsecas ao funcionamento do sistema
capitalista internacional, ou se as operaes de paz e as correntes
reconstrues de Estado no contribuiriam para a manuteno da atual ordem
internacional. Jakobsen (2002, p.p. 267-268), ao avaliar os estudos sobre
operaes de paz argumenta que:

No surpreendente que a mudana dramtica no nmero e na

natureza das operaes de paz da ONU no decorrer dos anos 1990
tenha produzido uma avalanche de publicaes discutindo suas
implicaes operacionais. O que realmente surpreendente a
quase completa ausncia de publicaes procurando explicar por
que tais mudanas ocorreram. Dois fatores provavelmente explicam
tal falta de interesse. Uma a preocupao com assuntos prticos e
estudos de caso que sempre caracterizaram o estudo de operaes
de paz. Certamente o campo tem sido criticado por no ser terico e
por falhar em no proporcionar insights relevantes para outras reas
da Cincia Poltica. O segundo fator o amplo pressuposto de que a
transformao nas operaes de paz pode ser explicada unicamente
pelo fim da Guerra Fria.

Em rota semelhante, Paris (2002) afirma que ao privilegiar as

implicaes operacionais que as transformaes do contexto internacional ps-
Guerra Fria impuseram s operaes de paz - em especial as chamadas
operaes de peacebuilding36, as quais almejam, alm de encerrar os conflitos,
criar as condies para uma paz duradoura dentro dos Estados a maior parte
dos estudos sobre o tema negligenciou, por exemplo, os pressupostos
ideolgicos dessas empreitadas. Para alm de um mero exerccio de resoluo
de conflito e um fenmeno que surgiria em reao s chamadas Novas
Guerras ou mesmo aos Estados Falidos, as transformaes das operaes de
paz aps a Guerra Fria seriam reflexo de uma conjuntura maior, a qual
36
Para fins de destaque, o termo peacebuilding utilizado por Paris e pelos demais autores a
serem apresentados nessa seo corresponde definio apresentada no Brahimi Report, de
2000, e j referenciado na nota de rodap 9 do corrente captulo.

63
procuraria globalizar um modelo de governana domstica a democracia
liberal do centro para a periferia do globo.

Na esteira de questionamentos como os at aqui apresentados, um

conjunto significativo de autores procurou verificar o que uma anlise mais
pormenorizada sobre as caractersticas das operaes de paz poderia dizer
sobre a natureza do sistema internacional e como estas estariam replicando
um modelo de governana domstica e internacional. Dentre os principais
pontos a serem questionados, portanto, destacam-se indagaes sobre a ideia
de que as operaes de paz seriam ferramentas imparciais vis--vis o corrente
ordenamento internacional e que para se alcanar a paz em situaes ps-
conflito seria imprescindvel criar um ambiente que se coadunasse com os
ditames dessa mesma ordem.

Alm de perguntas como por que algumas misses so mais bem

sucedidas do que outras ou como melhorar a operacionalizao das
mesmas, Paris (2000; 2002) destaca a importncia de se problematizar a
existncia das operaes de paz ao invs de simplesmente tom-las como algo
dado, como um mero exerccio tcnico de resoluo de conflitos. Em trabalho
bastante influente, o autor argumenta que as operaes de paz que buscam
estabilizar situaes ps-conflito levam consigo uma viso especfica de como
os Estados deveriam se organizar, baseados nos princpios da democracia
liberal e da economia de mercado.

Assim, Paris (2002) faz um paralelo entre as correntes operaes e

as misses civilizadoras da era colonial: a despeito do abandono de uma
linguagem retrgrada que contrapunha civilizados e brbaros, hoje as misses
ancorar-se-iam na crena da superioridade da democracia liberal como forma
de governo a ser transplantada para os pases da periferia do sistema. Em
adio a este argumento, o autor sugere que alm de refletir interesses dos
interventores e de agncias internacionais, as operaes de paz seriam
tambm constrangidas pelo que chamou de cultura global, ou seja, normas
internacionais que legitimariam certas polticas e desautorizariam outras
(PARIS, 2003). Destarte, aps a Guerra Fria a democracia liberal poderia ser
considerada a forma mais legtima de governana domstica e todas as
misses seriam embasadas nesse princpio.

64
 Apesar dos apontamentos pertinentes, Paris apresenta um
posicionamento reformador frente s operaes de paz e s atuais
reconstrues de Estados. Em outras palavras, o autor acredita que
democracia e economia de mercado so variveis essenciais para a resoluo
dos conflitos, mas que as atuais misses pecam por fazerem uso de
estratgias de implementao equivocadas. Em sua obra mais conhecida,
Paris (2004) avana a hiptese de que as misses da dcada de 1990 foram
guiadas por uma lgica de liberalizao: no mbito poltico liberalizao seria
sinnimo de democratizao enquanto que na esfera econmica teramos uma
orientao para a consolidao de uma economia de mercado nos pases
sados de conflitos. Sua proposta ento uma nova estratgia para as
operaes de paz denominada Institucionalizao antes da Liberalizao
(Institutionalization before Liberalization), ou seja, partindo-se da premissa de
que democratizao e reformas orientadas ao mercado devem ser o objetivo
das misses, mas que tais metas so transformaes muito profundas e
podem tumultuar a frgil paz em construo, para se evitar quaisquer efeitos
desestabilizadores seria importante que (PARIS, 2004, p. 7):

Primeiro, os interventores deveriam postergar a introduo de

reformas democrticas e pr-mercado at que uma rede rudimentar
de instituies domsticas capazes de administrar as tenses da
liberalizao tenham se estabelecido. Em segundo lugar, assim que
tais instituies estiverem em funcionamento, os interventores devem
administrar os processos de democratizao e reformas econmicas
de forma incremental e a partir de etapas, ao invs de imediatamente
libertarem a competio poltica e econmica. A estratgia contm
outros elementos, mas seu ponto principal o seguinte: o que
imprescindvel no imediato ps-conflito no so eleies rpidas,
efervescncia democrtica ou mesmo uma terapia de choque na
economia mas sim uma abordagem gradual e controlada para a
liberalizao, combinada com a imediata construo de instituies
governamentais que controlem as reformas polticas e econmicas.

Neste conjunto de elementos, dentre eles os acima citados, tambm

fazem parte da estratgia de Institucionalizao antes da Liberalizao: (1)
esperar at que as condies estejam maduras para eleies, ou seja,
aguardar at que partidos moderados estejam dispostos a competir sem
retornar s armas e que as instituies polticas estejam prontas para
administrarem o embate eleitoral; (2) fomentar instituies que premiem a

65
moderao e no o extremismo; (3) promover uma boa sociedade civil, que
aquela interessada em findar com as polarizaes e que d suporte para os
partidos polticos; (4) controlar o discurso de dio na imprensa e na sociedade;
(5) adotar polticas econmicas que reduzam os conflitos, tais como
investimentos em infraestrutura que melhorem a qualidade de vida das
pessoas e no polticas de arrocho fiscal e controle de gastos, por exemplo; e
(6) a construo de instituies estatais efetivas37.

Se as crticas de Paris concentram-se nas estratgias utilizadas

atualmente para se alcanar a paz dentro de pases sados de conflitos, outros
autores procuraram investigar mais precisamente de que forma as operaes
de peacebuilding e as correntes reconstrues de Estados poderiam estar
relacionadas com a manuteno da atual ordem internacional. Nesse sentido,
so significativas as contribuies de Mark Duffield, Michael Pugh, David
Chandler e Oliver Richmond, os quais, cada qual a seu modo, discutem que
traos do sistema internacional contemporneo podem ser apreendidos
mediante anlises pormenorizadas sobre as operaes de peacebuilding e
demais estratgias utilizadas para se reconstruir Estados.

O denominador comum da obra desses autores a noo de paz

liberal, que sintetizaria um conjunto de discursos e prticas que enfatizam o
desenvolvimento de normas internacionais e a promoo da democracia e dos
direitos humanos, mediante intervenes se necessrio, para se alcanar a paz
e segurana internacional. Tais prticas seriam transmitidas pelas correntes
operaes de peacebuilding e reconstrues de Estado e contribuiriam para a
construo de um tipo especfico de paz. Se, de um lado, os debates sobre a
paz democrtica diriam respeito ausncia de conflitos interestatais entre
democracias, o conceito de paz liberal, por sua vez, tentaria dar uma resposta

37
O vis reformador do autor ainda mais saliente em um de seus ltimos textos. A despeito
de crticas relativas ateno inadequada s condies institucionais domsticas para o
sucesso da democratizao e das reformas pr-mercado, a falta de coordenao entre os
diversos atores internacionais envolvidos, a pouca vontade poltica dos interventores para
completar as tarefas, assim como os recursos exguos para as misses e a baixa participao
da populao local nas principais decises relativas s reconstrues, dentre outras, Paris
(2010) afirma que parece no haver alternativa ao peacebuilding liberal e que tais misses
podem e devem ser reformadas, mas dizer que as mesmas fizeram mais mal do que bem seria
uma acusao no mnimo exagerada.

66
para as questes relativas que tipo de paz est sendo construda e quais as
consequncias dessa paz nos pases em reconstruo.

Cronologicamente, Duffield (2001; 2002) o primeiro a apresentar

tal conceituao. Segundo o autor, a partir da dcada de 1970 houve uma
importante transformao no capitalismo mundial: de uma lgica expansiva e
inclusiva, que procurava agregar todos os territrios, cada qual contribuindo
para o funcionamento do sistema como um todo, teramos agora um
movimento de concentrao e excluso, ou seja, o comrcio, finanas e
complexos industriais formais estariam cada vez mais concentrados em
determinadas regies das Amricas, Europa Ocidental e Leste Asitico,
enquanto que outras regies - coligidas pelo autor no termo Sul e que
reuniriam a frica, sia Central, entre outros - estariam excludas do sistema
formal38. Essa excluso teria ocorrido pelo fato que a demanda por produtos
tradicionais produzidos por esses pases teria declinado, os investimentos
diretos tornaram-se arriscados devido a conflitos civis e governos instveis, a
fora de trabalho no seria qualificada, dentre outros fatores.

Paralelamente a esta reconfigurao do sistema capitalista hodierno,

em muito influenciada pela derrocada sovitica e a consequente supremacia
liberal norte-americana, teramos uma reinterpretao da natureza da
segurana. Principalmente aps o final da Guerra Fria, a preocupao com
guerras interestatais deslocou-se, dando lugar a uma crescente vilanizao do
subdesenvolvimento:

O foco das novas preocupaes de segurana no so as ameaas

de guerras interestatais mas o perigo do subdesenvolvimento como
fonte de conflito, atividade criminal e instabilidade internacional. Esta
reinterpretao, ademais, significa que a lgica do sistema de
excluso, a ideia de que o subdesenvolvimento perigoso e
desestabilizador proporciona justificativas para contnua vigilncia e
engajamento (DUFFIELD, 2001, p. 7).

38
Duffield (2001) argumenta que tal excluso no significa um vcuo de qualquer tipo de
atividade econmica transnacional nessas regies ou mesmo uma excluso total. De acordo
com o autor, o Sul estaria se integrando ao capitalismo liberal por vias informais, mediante o
aprofundamento de todos os tipos de atividades paralelas e transnacionais com os pases do
Norte, muitas delas at consideradas ilegais, como trfico de drogas e armas, por exemplo.

67
 Excludos do sistema capitalista formal e representados como
ameaas estabilidade internacional devido ao fracasso em alcanarem um
modelo poltico e econmico de governo nos moldes liberais, essa seria,
portanto, a situao dos pases do Sul no sistema internacional. Assim, haveria
um consenso de que os problemas do Sul poderiam ser resolvidos apenas com
medidas que os retirassem do caos social e os transformassem em entidades
polticas estveis e cooperativas. Essas medidas seriam o que o autor chama
de paz liberal e envolveriam a atuao de atores distintos como Estados,
organizaes internacionais, ONGs, empresas privadas, cuja meta seria
fortalecer a sociedade civil dos pases do Sul, estabelecer o Estado de direito,
criar novas instituies polticas e econmicas orientadas ao mercado para
impedir que esses centros de instabilidade atingissem o Norte.

importante notar, contudo, que este formato da paz liberal no foi

pensado de forma mecnica como resposta para os problemas do Sul: ela
deve ser entendida dentro das discusses da dcada de 1990 que
questionavam o papel do Estado, dando mais espao para outros atores e para
as foras de mercado. Ademais, a paz liberal tambm deve ser entendida,
segundo Duffield (2001), como uma agenda de transformao social embasada
numa fuso entre segurana e desenvolvimento: desenvolvimento nos moldes,
valores e instituies liberais - a soluo para os problemas do Sul seria
impossvel sem estabilidade e, ao mesmo tempo, segurana domstica, mas
tambm para os pases centrais insustentvel sem desenvolvimento39.

Por fim, a paz criada em situaes ps-conflito redundaria na figura

do governance state (DUFFIELD, 2009, p. 166): um regime de financiamento
ou mecanismo para pases dependentes crnicos de ajuda externa que
proporciona estabilidade na relao doador-Estado, visto que envolve o ltimo
na formatao e na distribuio dos recursos mas d ao primeiro o controle
formal. Por esse prisma, a comunidade no atuaria de forma externa ao

39
Segundo Duffield (2001), possvel notar uma diferena importante entre a paz liberal e a
teoria da modernizao dos anos 1950 e 1960. Enquanto os tericos da modernizao
enxergavam uma relao causal entre desenvolvimento econmico e desenvolvimento poltico,
alegando que a transformao social seria um resultado natural dessa causalidade, agora a
mudana social no poderia ser apenas pensada como uma consequncia de sinergias entre
projetos modernizantes e reformas pr-mercado: a transformao dessas sociedades
disfuncionais hoje um projeto poltico explcito e urgente pois, ou transformam-se ou corre-se
o risco das instabilidades do Sul afetarem todo o sistema.

68
Estado; pelo contrrio, ela faria parte do Estado, ditando os rumos das
reformas polticas e econmicas. Todavia, devido a forma como se d a
relao entre interventores e pas-alvo, os primeiros no teriam que prestar
contas sobre suas responsabilidades frente a quaisquer problemas no
processo de reconstruo.

Influenciado pela Teoria Crtica de Relaes Internacionais,

principalmente pelos trabalhos de Robert Cox, e tambm pela obra de Mark
Duffield, Michael Pugh (2005a; 2005b) procurou avaliar o que transmitido
mediante as operaes de paz e como tais elementos contribuem para a
manuteno da ordem internacional. Em primeiro lugar Pugh argumenta que os
relatrios que guiam as misses em campo muitas vezes professam reformas
econmicas liberalizantes que privilegiam o capital internacional em detrimento
da situao in loco, o que contribuiria para perpetuar a desigualdade entre
periferia e centro.

De acordo com o autor, as transformaes avanadas pelas

operaes de paz em sociedades sadas de conflito so feitas muitas vezes por
meio da reduo do papel do Estado, da promoo de privatizaes e da
confiana nas exportaes e em investimentos diretos estrangeiros como
mecanismos para se fomentar o crescimento econmico. Essa linha de
raciocnio teria contribudo, segundo Pugh (2005b), para, por exemplo, o Banco
Europeu para Reconstruo e Desenvolvimento ter se recusado a financiar a
reconstruo da infraestrutura estatal na Bsnia e privilegiar aes relativas
criao de um ambiente que se atendesse aos interesses externos.

Diante de tal quadro, tornar-se-ia cada vez mais legtimo e

necessrio perguntar quais interesses seriam privilegiados nas operaes de
paz atuais. A resposta de Pugh (2005b, p. 34) no otimista visto que
consideradas congenitamente incapazes de se autogovernarem, as sociedades
sadas de conflitos necessitariam de formas de tutela que inevitavelmente
refletiriam mais os interesses dos interventores. Essa representao
depreciativa dos pases um ponto importante no argumento do autor pois: (1)
reforaria a superioridade dos valores liberais dificultando assim lidar com as
causas estruturais das injustias que alimentam as instabilidades no sistema;
(2) contribuiria para a busca de apoio poltico para as operaes; e (3) serviria

69
para preencher um possvel vazio de ameaas e manter as dualidades entre
Ns e Eles no mundo do ps-Guerra Fria.

Ideias semelhantes so desenvolvidas por David Chandler (2006;

2007; 2008) ao analisar precisamente como as reconstrues de Estados
estariam relacionadas com os interesses do Ocidente e de instituies
internacionais. Seguindo seu raciocnio, as atuais prticas de reconstruo de
Estados apresentam contradies que, ao menos at o momento, no foram
solucionadas e talvez nem se pretenda que sejam. Em primeiro lugar, ao
privilegiar a construo de instituies polticas pela via externa, e guiadas
pelas normas da boa governana, as atuais operaes deixariam pouco
espao para que estas mesmas instituies desenvolvessem laos com as
foras sociais dos pases. Assim, as prticas de boa governana seriam
apresentadas como uma soluo tcnica para os problemas da esfera poltica
dos pases sob interveno, reduzindo o processo poltico administrao de
solues tcnicas ao invs de pensar a poltica como uma forma de se resolver
as tenses inerentes de qualquer sociedade. O seguinte trecho de Chandler
(2007, p. 81) em nosso entender sintetiza seu argumento:

H uma tendncia dos interventores internacionais em separar as

reconstrues de Estados do processo de poltica domstica nos
pases sob interveno: as reconstrues seriam vistas como
cientficas, processos tcnicos ou administrativos que no
requereriam a consolidao de um consenso popular para dar
populao local participao no processo decisrio. Enquanto no ps-
Segunda Guerra Mundial as administraes externas de Alemanha e
Japo engajaram a populao no projeto de reconstruo social,
econmica e poltica, e por meio disso conseguiram apoio alto grau
de legitimidade popular, as administraes internacionais da Bsnia,
Kosovo e Iraque, por exemplo, excluram a maioria e incluram
poucos no processo de produo e implementao poltica.

Assim, segundo Chandler, encontraramos um grande dilema na

exportao da democracia para pases sados de conflitos. Fundamentado em
prticas de boa governana, estado de direito, proteo aos direitos humanos e
eleies, o formato das atuais reconstrues no deixaria espao para a
autonomia e autodeterminao daqueles para os quais a democracia est
sendo exportada. Essa mesma democracia seria vista como panaceia
panaceia tcnica, importante frisar - para todos os problemas da esfera
70
poltica de pases considerados fracassados ao invs de ser considerada um
processo pelo meio do qual as foras sociais determinariam e dariam contedo
para o que os gregos chamavam de boa vida.

Se as prticas correntes de interveno tomaram tais formas e

possuem tais contradies seria porque, de acordo com Chandler (2006),
mediante esse formato, potncias ocidentais e instituies internacionais
conseguem exercer o poder sem prestar contas para a populao local ou
mesmo para a audincia externa. Seriam formas de se negar o exerccio do
poder por parte desses atores externos assim como tambm negar as
responsabilidades que os mesmos teriam nas reconstrues, argumento que
Chandler sintetiza na expresso Imprio em Negao (Empire in Denial). Tais
aes, ao mesmo tempo em que verbalizam parcerias com os pases
fracassados criariam novas formas de dominao que, no limite, dariam origem
a Estados Fantasmas (Phantom States), cujas instituies possuem
financiamento externo mas carecem de legitimidade social e poltica.

Operaes de paz como mecanismos de manuteno da ordem

internacional, e que tipo de paz produzida por essas misses so questes
que tambm balizaram os trabalhos de Oliver Richmond (2002; 2005; 2010).
Um dos grandes problemas da rea de Relaes Internacionais apontado pelo
autor que as anlises partem de uma definio sobre paz dada a priori e
envidam esforos para entender quais problemas surgiriam no meio do
processo recursos exguos, falta de comprometimento poltico, sabotadores,
entre outros - que impediriam que tal meta fosse alcanada. A proposta do
autor diferente e original: mediante a anlise dos discursos e das prticas das
operaes de peacebuilding Richmond pretende verificar que concepo de
paz produzida pelos atores internacionais, como as misses contribuem para
a manuteno da ordem internacional e quais as consequncias dessas
prticas de paz nos pases alvo.

luz de uma perspectiva genealgica foucaultiana, que privilegia a

anlise das relaes entre poder e saber que delimitariam, em determinado
momento histrico, as regras que distinguiriam o verdadeiro do falso,
legitimariam determinados discursos e prticas e restringiriam outros,
Richmond (2002; 2010) diferencia quatro geraes de estudos sobre paz e

71
resoluo de conflitos40. A primeira gerao, herdeira das ideias do realismo
poltico, parte da premissa de que o conflito uma tendncia biolgica e que a
nica sada garantir uma ordem mnima baseada em Estados e sem violncia
aberta entre os mesmos. A segunda gerao, ao trazer para as anlises as
necessidades humanas e causas estruturais dos conflitos41, procuraria resolver
os conflitos, ao invs de apenas administr-los, apresentando ideias como as
de que paz demandaria desenvolvimento econmico, por exemplo.

A terceira gerao, por sua vez, enfatiza abordagens

multidimensionais para consecuo da paz, com uma gama variada de atores
atuando em campo e prescrevendo democratizao, estabelecimento do
Estado de Direito, direitos humanos, mercados livres e globalizados e
desenvolvimento nos moldes liberais como soluo para os problemas,
formando o que o autor chama de paz liberal, predominante no mundo ps-
Guerra Fria e presente nas correntes operaes de peacebuilding e de
reconstruo de Estados. Implcito nesse discurso estaria a crena cosmopolita
de que uma verso universal sobre a paz normativamente possvel por meio
de aperfeioamento cientfico das estratgias a serem implementadas.

Nessa terceira gerao, a paz alcanvel aquela que combinaria a

construo da paz de cima para baixo, ou seja, a partir da viso de que a paz
pode ser imposta de fora, e a aplicao de mecanismos de governana por
parte dos atores internacionais para controlar e tentar resolver os problemas
das sociedades sob interveno. Ao atender mais os interesses dos
interventores, em especial atores internacionais como a ONU, organizaes
financeiras internacionais e ONGs, o resultado dessas intervenes seria a
40
No argumento inicial, apresentado em 2001 e aprofundado no livro de 2002, Richmond
identifica trs geraes. Ao retrabalhar suas ideias para o livro de 2010, o autor aponta a
emergncia de uma quarta gerao.
41
A segunda gerao foi influenciada por estudos como os de Johan Galtung (1990), que
diferencia trs tipos de violncia. Teramos assim a violncia direta, caracterizada, por
exemplo, pela morte pessoas; a violncia estrutural, cuja melhor representao seria a morte
das pessoas devido pobreza; e, por fim, a violncia cultural, tudo aquilo que nos impede de
enxergar os fatos acima descritos como problemticos ou que procuram justificar essas
mesmas aes. Findamos com a violncia direta ao mudarmos o comportamento do conflito
(trazendo os contendores armados para a mesa de negociao, por exemplo); a violncia
estrutural extinguir-se-ia quando so removidas as contradies e injustias da sociedade; e a
violncia cultural terminaria quando ocorrem mudanas nas atitudes dos atores frente as
injustias que ocorreriam cotidianamente. Dessa tipologia seria possvel derivar os conceitos
de paz negativa, caracterizada pela cessao da violncia direta, e paz positiva, a superao
das violncias estruturais e culturais.

72
criao de instituies estatais fracas levando a uma situao em que a
populao no confiaria no novo Estado e na economia.

O pouco engajamento com a populao culminaria, segundo o autor,

na romantizao do local (RICHMOND, 2009), ou seja, a viso de que os
habitantes locais seriam (1) exticos, informais ou inacessveis; (2) incapazes
de ter um papel substantivo na reconstruo, pois os mesmos no teriam a
competncia necessria para a construo de ordem formal liberal; (3)
desonestos e incivilizados; e (4) um repositrio de capacidades locais que
agentes internacionais poderiam cooptar. A grande consequncia dessa
percepo que no haveria espao para a populao local agir nos
processos e que questes relativas ao bem-estar dos habitantes seriam
relegadas, visto que seria contraproducente o engajamento com os locais.
Devido a todos esses apontamentos, Richmond (2001, p. 335) afirma que:

Conquanto terceiros sejam Estados, acadmicos, peacekeepers ou

organizaes tenham mudado seus objetivos para a questo da
segurana humana, e talvez com a melhor das intenes, ainda so
relutantes em admitir que seus papis e o impacto das suas aes
no esto apenas fazendo a paz, como tambm exportando ordem,
possivelmente de forma no intencional, mediante o sistema de
valores e de modelos econmicos, polticos, sociais, culturais e
normativos que moldaram o seu prprio desenvolvimento.

Uma quarta gerao de estudos sobre paz e conflito, a partir das

crticas aos problemas da terceira gerao - em especial a dificuldade em se
lidar com temas como justia e reconciliao, identidade, gnero e pelo carter
impositivo da paz uma vez que h pouco dilogo com a populao local
caminharia atualmente por duas searas. Inspirados nos trabalhos de
Habermas, alguns autores apontam para atores no-estatais e formas de
governana da sociedade civil como possibilidades de se criar uma paz
emancipatria que contemple os interesses da populao local. Outros,
inspirados pelos trabalhos de Foucault, enxergam os mecanismos acima
descritos como formas de biopoder, por meio dos quais determinados atores
conseguiriam capacidade e seriam autorizados a intervir em aspectos privados
da vida humana.

73
 Independentemente do tipo de abordagem, a ideia avanada por
Richmond a de que devemos deixar de lado a concepo de paz liberal como
um produto da modernidade ocidental aplicvel nos mais distintos contextos e
partirmos do pressuposto de que a construo da paz uma prtica cultural,
com razes em convenes sociais e polticas muito diferentes umas das
outras. Assim, uma paz ps-liberal implicaria um engajamento com o Outro,
procurando entender a dinmica local, confrontando as dificuldades, mas
tambm aproveitando as oportunidades de tal contato para a construo de
uma paz realmente orgnica.

Nesse sentido, o autor advoga que os estudos e as prticas sobre

paz faam uso de metodologias mais adequadas para o engajamento com a
populao local, tais como a etnografia e a anlise do discurso, e uma reviso
radical do discurso e da prtica das operaes de peacebuilding tradicionais,
as quais deveriam conter maior participao da populao e serem adaptveis
s necessidades locais. Uma agenda de pesquisa orientada na busca de uma
paz ps-liberal poderia, portanto, investigar mais pormenorizadamente temas
como tradies culturais locais, as operaes de paz como processos
emancipatrios preocupados com o cotidiano e a segurana humana, como
criar processos decisrios comandados pelos locais e como agentes
internacionais poderiam auxiliar nesse processo e pensar a paz para alm do
Estado liberal.

Com a presente reviso, nosso intento era mostrar, em alguma

medida, qual o atual estado da arte sobre o assunto e assim apontar nossa
contribuio. Para alm, a presente reviso tambm assinala alguns pontos
fundamentais na discusso sobre o fracasso e a reconstruo estatal e que
esto longe de alcanarem um consenso: enquanto as anlises que debatem a
identificao dos Estados Falidos discutem quais variveis seriam mais
precisas para executar esta tarefa, acabando por questionar a ideia de que
apenas fatores domsticos importam, as investigaes sobre a representao
desses mesmos pases salientam a importncia da construo discursiva
Estado Falido, assim como as consequncias de seu uso poltico. Por outro
lado, as anlises crticas sobre reconstruo, dentre os diversos pontos
assinalados, enfatizam o fato de que nessas operaes a populao local tem

74
pouca capacidade para interferir no processo, e a competncia para a
execuo do mesmo jaz apenas nos atores externos, alm dos problemas em
se transpor instituies polticas para outros pases.

Reconhecida a seriedade dessas crticas, acreditamos que as

perguntas que deflagaram nossa inquietao se tornam fundamentais pelo
prisma discursivo: tomando-se como objeto privilegiado os EUA,
averiguaremos como os documentos de poltica externa estabelecem a viso
do fracasso estatal como um fenmeno eminentemente domstico e da
democracia como a melhor instituio para tal conjuntura, assim como a ideia
dos EUA como um nation-builder reconhecido internacionalmente. Em outras
palavras, o intento verificar como a lgica interna dos discursos produziu
essas concepes, fixando tais sentidos e excluindo outras possibilidades de
interpretao. Novamente, no se trata de atravessar os textos e apreender a
verdade, mas sim entender como a estruturao do campo discursivo produziu
essas representaes que tiveram impactos significativos na poltica
internacional na ltima dcada. Por isso, ainda que extensa, a reviso da
literatura aqui realizada cumpriu uma funo dupla, e nada trivial: de um lado,
mostrou as crticas j feitas, permitindo destacar nossa contribuio; de outro,
serviu como um estopim para a formulao das perguntas que disparam a
nossa anlise discursiva.

Ainda que os avanos sejam inegveis, em nosso entender uma

seara ainda subexplorada aquela que Lynn-Doty (1993) chamou de
perguntas de tipo como (how-questions), isto , interessadas em entender
como os sentidos so produzidos e inscritos nos principais sujeitos sociais em
questo. Em especial, com exceo dos trabalhos de Hill (2005) Manjikian
(2008), Moreno (2011) e Hugues e Pupavac (2005), que cada qual com suas
diferenas terico-metodolgicas, de alguma forma trabalham com a
construo do sentido de Estados Falidos, no encontramos outros estudos
que tenham procurado entender Estados Falidos e nation-building como
construes de sentidos. Contudo, para que possamos evidenciar o contedo
de nossa contribuio, devemos primeiramente apresentar os pressupostos
com os quais estamos alinhados e as hipteses de trabalho, tarefa esta a ser
executada no prximo captulo.

75
 3. PRESSUPOSTOS E HIPTESES.

Vi que no h natureza
Que natureza no existe,
Que h montes, vales, plancies
Que h arvores, flores, ervas,
Que h rios e pedras.
Mas que no h um todo a que isso pertena
Que um conjunto real e verdadeiro
uma doena das nossas ideias.

(Alberto Caeiro - O Guardador de Rebanhos)

Se, de um lado, queremos entender Estado Falido como uma

construo de sentido dado a determinados pases e no como uma realidade
exgena s prticas de poltica externa, com fundamentos ontolgicos que
permitiram ao analista desvelar quais as causas do fracasso, e, de outro lado,
almejamos trabalhar com a ideia de que nation-building, tal como apresentado
nos documentos selecionados, tambm uma construo de sentido que
privilegia uma determinada viso sobre quais tarefas compem um processo
de reconstruo assim como que meios seriam necessrios para efetu-la e
por que os EUA seria um dos responsveis por lev-la a cabo, o referencial
terico para nos capacitar a executar tal tarefa deve ser um que destaque a
importncia das representaes e da linguagem na poltica internacional. Para
alm, se pretendemos empreender uma anlise discursiva, devemos estar
ancorados em pressupostos que destaquem qual o papel do discurso na
construo de identidades e sentidos.

Assim sendo, trabalhar com anlise discursiva e construo de

significados implica em concepes ontolgicas e epistemolgicas bastante
distintas de anlises de cunho positivista e que, em nosso entender, devem ser
expressas para que possamos deixar claro de onde estamos partindo. Mais

76
especificamente, portanto, devemos apontar os pressupostos relativos
concepo de discurso com a qual trabalharemos, assim como a viso de
poltica externa como criadora de sentidos e de identidades para, depois,
delinearmos nossas hipteses de trabalho e assinalarmos com qual corpus
trabalharemos. Assim vejamos.

3.1. A Teoria do Discurso de Ernesto Laclau.

Ao longo deste trabalho, estaremos alinhados com a concepo de

discurso da obra de Ernesto Laclau, fazendo uso de categorias analticas
desenvolvidas pelo autor para cumprirmos nossa anlise discursiva. No
obstante, devemos esclarecer alguns pontos. Primeiramente, a proposta de
Laclau nunca foi criar um arcabouo conceitual para a realizao de anlises
discursivas stricto sensu, mas sim uma concepo da poltica como ontologia
do social (BURITY, 2008), isto , a ideia de que no h fundamentos
ontolgicos para o social e que o mesmo um terreno de disputa poltica para
a fixao de identidades e sentidos, objetivo muito mais ambicioso e que
demandou a criao de um sistema de pensamento bastante complexo.

Em segundo lugar, partindo-se da ideia de que uma anlise

discursiva visa compreender como um dado enunciado surgiu e estabilizou-se
e nenhum outro conseguiu disputar seu lugar, limitando assim as possibilidades
de ao dos atores, a apropriao dos conceitos laclaunianos, desde sua
concepo de discurso, assim como a ideia significante vazio, ser de grande
valia, uma vez que nos auxiliar a entender como o discurso sobre colapso e
reconstruo estatal conseguiu se estruturar nos correntes termos, assim como
outorgou determinado sentidos aos atores envolvidos e no outros igualmente
possveis. Para Laclau, qualquer apreenso da realidade demanda uma
passagem pelo discurso, ou seja, a insero de fatos fsicos, humanos ou
naturais em sistemas de significao que os situem e os ordenem no mundo e
que se articulem ou disputem com outros a estabilizao do ser dos objetos
que descrevem e situam no mundo. Com tais pontos em mente, ao

77
apresentarmos os pressupostos laclaunianos, nos ateremos mais detidamente
queles a serem mobilizados para a execuo de nosso trabalho.

Em terceiro, a utilizao de conceitos inicialmente circunscritos

Lingustica, tais como discurso, significantes e significados - com o perdo da
redundncia - no significa necessariamente uma transposio de categorias
lingusticas para as Cincias Sociais ou mesmo que aquelas so mais
poderosas para prover inteligibilidade a fenmenos polticos e sociais. Pelo
contrrio, apropriar a categoria discurso e todos os conceitos a ela associados
para anlises polticas reconhecer que a linguagem compartilha elementos
dos demais processos sociais e que tais conceitos abrem novas compreenses
para fenmenos que vo alm da lngua. Destarte, a aplicao de conceitos
elaborados na lingustica no tornar tudo linguagem, mas sim explorar
processos sociais que foram inicialmente identificados no mbito do
funcionamento da linguagem, mas de forma alguma se restringem a ela
(BURITY, 2008, p. 46).

Para introduzirmos os principais pressupostos tericos que

sustentam a corrente tese, interessante comearmos a partir de um
conhecido fragmento de Laclau e Mouffe:

O fato de que cada objeto constitudo como um objeto de discurso

no tem nada a ver com questes relativas a se existe um mundo
externo ao pensamento ou com a oposio realismo/idealismo. Um
terremoto ou a queda de um tijolo certamente so eventos que
existem, no sentido de que ocorrem aqui e agora, independente da
minha vontade. Mas se suas especificidades enquanto objetos so
construdos em termos de fenmeno natural ou de expresses da
raiva de Deus, tais sentidos dependem da estruturao de um campo
discursivo. O que negado no o fato de que esses objetos
existem externamente ao pensamento, mas sim a ideia de que eles
se constituem enquanto objetos fora de quaisquer condies
discursivas de emergncia (LACLAU; MOUFFE, 1985, p. 108).

A teoria do discurso (discourse theory) de Ernesto Laclau e Chantal

Mouffe42 uma das mais profcuas formas de se analisar as relaes e prticas

42
Apesar de Hegemony and the Socialist Strategy ter sido escrito com Chantal Mouffe e ser
considerado o marco principal do surgimento da teoria do discurso laclauniana, podemos
encontrar uma diviso entre os trabalhos dos autores aps a publicao de 1985. Enquanto
Laclau se dedicou a aprimorar suas ideias sobre discurso e o debate sobre a questo da

78
sociais a partir da categoria discurso. importante frisar que discurso na teoria
laclauniana uma categoria terica, no descritiva e tampouco emprica, cuja
meta compreender as regras de produo de sentido por meio das quais um
dado fenmeno encontra seu lugar no mundo social.

Assim, a partir do que consideravam ser equvocos do pensamento

marxista, em especial (1) a essencializao das identidades de classe - a ideia
de que um indivduo poderia ser compreendido apenas mediante sua relao
de trabalho, relegando, por exemplo, suas dimenses familiares ou raciais -; e
(2) o privilgio da chave binria infraestrutura/superestrutura para explicao
da realidade, os autores procuraram desenvolver o argumento segundo o qual
todos os objetos e aes seriam objetos de discurso, isto , toda estrutura
discursiva uma construo social e poltica caracterizada pelo
estabelecimento de relaes entre diferentes objetos e prticas. Ancorados na
diferena desenvolvida por Heidegger entre existir e ser para explicar que no
negam a existncia de um mundo externo ao pensamento, mas que o mesmo
s conhecido e adquire sentido por meio de construes discursivas, o que a
teoria do discurso laclauniana pretende desenvolver a ideia de que nenhum
objeto tem significado a priori e que as construes dos sentidos dependem da
constituio de um campo discursivo.

importante reter que para Laclau no existe uma diferenciao

entre uma natureza discursiva e outra no discursiva. Apesar de fenmenos da
natureza, tais como chuvas, terremotos, inundaes, entre tantos outros,
causarem efeitos concretos independente dos sentidos que lhe so
outorgados, qualquer reao a esses mesmos fenmenos, seja para diminu-
los ou mesmo ampli-los, existiriam apenas dentro de um discurso que os
significam. Quando os fenmenos em questo so aqueles considerados
naturais, a fixao de determinado sentido mais facilmente alcanada.
Contudo, quando adentramos o terreno da tica, da moral ou da poltica, a

hegemonia como categoria para a compreenso da poltica em obras como Nuevas

Reflexiones sobre La Revolucion de Nuestro Tiempo (LACLAU, 1993), Emancipation(s)
(LACLAU, 1996), Contingency, Hegemony and Universality (BUTLER, LACLAU, ZIZEK, 2000)
e a mais recente La Razn Populista (LACLAU, 2005), Mouffe enveredou para discusses de
filosofia poltica, em especial os debates sobre a noo de democracia radical, dialogando com
Rawls e Habermas a partir de obras como Dimensions of Radical Democracy (MOUFFE, 1992),
The Return of the Political (MOUFFE, 1993) e The Democratic Paradox (MOUFFE, 2000).
Devido a este fato que doravante grafaremos teoria do discurso laclauniana.

79
disputa muito mais acirrada, com diversos discursos almejando estabelecer
verdades, excluindo do campo de significao outros sentidos igualmente
possveis43. Para entender o processo de significao, necessrio
compreendermos trs noes fundamentais: elemento, momento e prtica
articulatria ou articulao. Voltemos a outro trecho de Laclau e Mouffe (1985,
p.105), para fins de compreenso:

(...) chamaremos de articulao qualquer prtica que estabelea a

relao entre elementos tal que suas identidades sejam modificadas
como resultado da prtica articulatria. totalidade estruturada
resultante da prtica articulatria chamaremos de discurso. As
posies diferenciais, na medida em que apaream articuladas dentro
do discurso, chamaremos de momentos (grifos dos autores).

Elemento44, segundo Laclau e Mouffe (1985), seria qualquer

diferena que no est discursivamente articulada, enquanto que momento
seria uma posio diferenciada, articulada dentro de um discurso. Assim,
temos a ideia de que uma articulao uma prtica que se estabelece entre
elementos que, a princpio, no estariam articulados entre si45. A prtica
articulatria, portanto, transform-los-ia em momentos, ou seja, quando um
elemento ingressa em uma articulao ele assumiria a condio de momento
diferencial, resultando numa alterao semntica de seus contedos
particulares anteriores prtica articulatria. O resultado final da prtica
articulatria seria o discurso.

43
Para ilustrar o ponto, Pinto (1999), luz das ideias laclaunianas, mostra como o papel do
Estado nas sociedades contemporneas seria um significado em disputa, uma vez que
poderamos associ-lo a um Estado mnimo ou, de forma diametralmente oposta, a um Estado
de bem-estar social.
44
Para fins de diferenciao, quando estiverem grafadas em itlico, elemento e momento
referir-se-o s categorias tericas propostas por Laclau; quando, porventura, no estiverem
em itlico, devem ser entendidas na acepo comum da palavra.
45
Tomemos o discurso democrtico liberal apontado por Pinto (1999) como uma das formas de
se exemplificar tais categorias. Segundo a autora, o discurso democrtico liberal possui
momentos diversos, como eleitor, representante, igualdade perante a lei, Poder Executivo,
Poder Legislativo, dentre outros, todos eles articulados em um discurso. Contudo, isso no
impediria o surgimento de elementos que a princpio no estariam articulados dentro desta
cadeia, tais como direito das minorias, democracia direta e cidadania diferenciada. Esses
novos elementos no tm lugar pr-definido em relao ao discurso da democracia liberal e
foram trazidos para dentro da cadeia discursiva e transformados em momentos articulados.

80
 importante deixar claro, contudo, que a prtica articulatria na
teoria do discurso laclauniana no um instrumento para se acessar a prpria
realidade, mas sim a prpria prtica de constituio das relaes sociais, ou
seja, da realidade. O discurso, portanto, no algo que precisaria ser
desvelado para alcanarmos a verdade. Pelo contrrio, a realidade, entendida
aqui como uma constante luta por fixao de sentidos, seria constituda no fio
do discurso. Todas as possibilidades de sentidos excludas so chamadas
pelos autores de campo da discursividade, e a fixao de sentido apenas
parcial, pois ele sempre estar em conflito com a multiplicidade de sentidos
presentes neste campo. Segundo Jorgensen e Phillips (2002, p. 27):

O campo da discursividade entendido como tudo aquilo fora do

discurso, tudo o que o discurso exclui. Mas exatamente porque o
discurso sempre constitudo em relao a algo externo, ele sempre
estar em perigo de ser desestabilizado por esse externo, isto , a
unidade de sentido est sempre em perigo de se romper devido a
outras formas de se fixar o sentido dos sinais.

Todavia, importante frisar que uma determinada fixao de sentido

na realidade no garantia de que a mesma perdurar para sempre; as
articulaes discursivas so intervenes contingenciais, que por estarem
sempre em confronto com outras possibilidades de sentido, deixam espao
para lutas constantes sobre que discursos devem prevalecer, como sentidos
devem ser inscritos em determinados signos e assim por diante. A noo de
discurso pressupe a no existncia de uma totalidade anterior prtica
significante assim como a natureza contingente de todos os sentidos em
decorrncia disto.

interessante reproduzirmos o exemplo que Mendona e Rodrigues

(2008) apresentam para a compreenso da prtica articulatria e da construo
discursiva de antagonismos. Imaginemos um pas com um governo autoritrio
que, ao longo do tempo, passa a ser visto como corrupto e no acolhedor das
demandas dos mais variados setores da sociedade. Assim, num primeiro
instante, os trabalhadores, estudantes ou outros grupos sociais demandam
suas questes especficas ao governo e sentem-se frustrados por no as terem
acolhidas pelo regime, alm de tambm serem sufocados pelo aparato

81
repressor. Segundo a perspectiva laclauniana, nessa ocasio esses grupos
podem ser considerados elementos, uma vez que no possuem qualquer
relao entre si, apenas com o governo autoritrio. Em outro instante, a partir
de um ponto comum a todas essas diferenas, como, por exemplo, a demanda
comum por democracia em relao ao autoritarismo do governo, os grupos
articulam-se e passam a ser momentos de uma articulao discursiva que tem
como grande antagonista o regime autoritrio. O exemplo dos autores nos
mostra como foi possvel a construo de um discurso opositor que agregou
grupos que at ento no compartilhavam nenhum trao em comum.

Tal prtica articulatria foi possvel pelo que Laclau e Mouffe (1985)
definem como lgica da equivalncia. Se, por exemplo, A e B so equivalentes,
existe obrigatoriamente um termo que no nem A e nem B, mas que me
permite identificar a equivalncia e que impede que os termos anteriores
tenham objetividade. No caso do exemplo acima, trabalhadores, estudantes e
outros grupos so equivalentes e significados em sua oposio ao regime
autoritrio e no devido s suas caractersticas prprias. Por conseguinte, a
lgica da equivalncia46 pode ser entendida como uma simplificao social, na
medida em que constri uma cadeia discursiva a partir de condensao do
espao social em dois polos antagnicos como no exemplo aqui citado: no
nenhuma caracterstica prpria que os unem e os significam, mas sim a
oposio ao regime opressor47. Assim sendo, chegamos concepo de que:

A prtica da articulao, portanto, consiste na construo de pontos

nodais que parcialmente fixam sentido; e o carter parcial dessa

46
Ainda que nos detivemos mais sobre a lgica da equivalncia, visto que a ideia importante
para o desenvolvimento de nosso argumento, Laclau e Mouffe (1985) tambm apresentam a
lgica da diferena como forma de se estruturar o espao social. Se, por um lado, a lgica da
equivalncia procura diminuir as diferenas criando, como no exemplo acima, um espao
estruturado mediante dois polos antagnicos, de outro lado, a lgica da diferena procura
expandir as diferenas do espao social, agregando elementos diferentes a uma ordem
expansiva e assim desarticulando as cadeias de equivalncia existentes. Em suma, a lgica da
diferena a da complexidade, enquanto que a lgica da equivalncia a da simplificao do
espao social.
47
Howarth (2000) tambm exemplifica o funcionamento dessa lgica com o caso do
movimento Conscincia Negra da frica do Sul durante o perodo do apartheid. De acordo com
o autor, aqueles setores oprimidos da populao no pas tornaram-se equivalentes uns aos
outros frente ao racismo do regime que lhes negava a afirmao da identidade negra. No
obstante, foi apenas o compartilhamento dessa negao que possibilitou a unificao da
Conscincia Negra, e no traos prprios de cada segmento que seriam comuns a todos.

82
 fixao procede da abertura do social, um resultado, por sua vez, do
constante transbordamento de todo o discurso pela infinitude do
campo da discursividade (LACLAU; MOFFE, 1985, p. 113).

Alcanamos agora uma questo importante no apenas para a

teoria do discurso laclauniana, mas tambm para nosso argumento. Conforme
a citao acima, a fixao de sentidos depende da construo do que o autor
chama de pontos nodais, um signo privilegiado em torno do qual outros signos
seriam ordenados, ou seja, o sentido desses signos emergiria do seu
relacionamento com o ponto nodal. Se tomarmos como exemplo o discurso
mdico, veremos que corpo pode ser entendido como um ponto nodal em
torno do qual outros sentidos se cristalizam. Termos como sintomas,
cicatriz, autopsia, entre outros, ganhariam sentido ao serem articulados de
alguma forma com corpo. Todavia, so termos vazios em si mesmos, ou seja,
apenas adquirem sentido quando articulados em um discurso, sendo
inicialmente apenas elementos.

Enquanto um ponto nodal refere-se a um termo que cristaliza

sentidos em torno de si em um discurso especfico, o termo significante
flutuante (floating signifier) referir-se-ia queles termos que so disputados por
diferentes discursos para serem significados de formas particulares. Se
retomarmos o exemplo acima, corpo no discurso mdico pode ser
compreendido como um ponto nodal; contudo, corpo tambm um
significante flutuante quando seu sentido disputado, por exemplo, pelo
discurso mdico e por formas alternativas de tratamento. Assim sendo,
conforme nos dizem Jorgensen e Phillips (2002, p. 28):

Pontos nodais so significantes flutuantes, porm, enquanto o termo

ponto nodal refere-se a um ponto de cristalizao de sentido em
determinado discurso, o termo significante flutuante faz meno
disputa entre diferentes discursos para fixar o sentido de signos
48
considerados importantes .

48
Podemos considerar, por exemplo, o termo igualdade como significante flutuante, uma vez
que seu sentido pode ser alterado se estiver articulado dentro de um discurso liberal ou de um
discurso socialista. um termo extremamente importante tanto para liberais quanto para
socialistas, mas seu sentido pode variar dependendo do discurso no qual estiver inscrito.

83
 Por sua vez, o significante vazio (empty signifier) consiste na
convergncia de mltiplos significados em um mesmo discurso, em especial
em um mesmo termo, a ponto de este perder seu sentido inicial justamente
pelo excesso de sentidos incorporados e assim fazer sentido para um conjunto
vasto e variado de indivduos. Fazer sentido , conforme Mendona (2004),
provocar uma forte adeso de diversas pessoas ao discurso em questo.
Apesar dos acrscimos de elementos dificultarem a compreenso exata do
significante vazio, este seria importante visto que teria a capacidade de unir
termos que at ento estariam isolados e assim ampliar as relaes de
equivalncias. Contudo, a despeito da polissemia de sentidos do significante
vazio, este teria seus limites, tendo em vista que os limites de um discurso, em
ltima instncia, procuraro subverter os seus significados. Pinto (1999, p. 97),
tomando a democracia como um significante vazio, argumenta que a mesma,
para no perder a razo de existir, no pode incorporar a sua negao, isto ,
discursos que pretendam legitimar a excluso49.

Duas anlises empricas interessantes sobre a ocorrncia de

significantes vazios nos ajudam a compreender o termo em tela. Mendona
(2004) trata a campanha das diretas j como um significante vazio uma vez
que a mesma condensou em si muito mais do que simplesmente a demanda
votar para presidente: demandas como direitos das mulheres j, direitos
dos trabalhadores j, liberdade irrestrita de expresso j, dentre outras,
foram condensadas pela campanha pelo voto direto frente a um moribundo
regime autoritrio. Assim constituiu-se, conforme o autor, por meio da
campanha diretas j, uma imensa cadeia de equivalncias em torno de um
ponto nodal que perdeu toda a possibilidade de significao precisa.

Por outro lado, Jon Simmons (1997) argumenta que a situao de

tamanha comoo causada pela morte da princesa Diana s foi possvel
porque a princesa de Gales ganhou diferentes sentidos para camadas distintas
da populao, sendo, simultaneamente, Cinderela, a garota anorxica, a

49
Em sua obra mais recente, Laclau (2005) esclarece que a diferena entre o significante vazio
e o significante flutuante estrutural, isto , enquanto o primeiro procura compreender a
construo de uma identidade a partir da presena de uma fronteira ntida, o segundo procurar
apreender conceitualmente a lgica do deslocamento dessa fronteira, da mudana de um
discurso para outro.

84
esposa trada, a divorciada, a vtima, entre outras significaes. As duas
anlises tambm mostram que a ocorrncia de significantes vazios depende de
relaes de equivalncia em relao a um discurso que os antagoniza:
enquanto no caso de Mendona (2004) as relaes de equivalncia ocorridas
mediante o signo diretas j se tornam possveis devido ao antagonismo ao
regime autoritrio at ento presente no Brasil, Simmons (1997) argumenta
que no caso de Diana, o antagonista era a famlia real britnica, a qual
inicialmente se recusava a mostrar qualquer demonstrao de tristeza e
tambm por ser considerada um dos principais motivos do sofrimento de Diana
durante e aps o casamento com o prncipe Charles.

importante frisar que antagonismo no entendido por Laclau

como o embate entre duas identidades pr-constitudas, pelo contrrio,
estamos diante de uma lgica antagnica quando as identidades e sentidos
tm suas constituies negadas, uma vez que a presena do Outro
identificada como condio de impossibilidade da plena constituio. No toa,
Laclau e Moffe (1985, p. 125) afirmam que na medida em que h antagonismo,
eu no posso ser uma completa presena de mim mesmo50.

Ao fim, podemos afirmar que os sentidos, portanto, seriam sempre

precrios porque toda produo de sentido pode ser alterada na relao com
os demais discursos presentes no campo da discursividade e contingentes
porque no h previsibilidade para produo de determinados sentidos no
espao social. Os sentidos antagnicos que impediriam a constituio final de

50
Laclau e Mouffe (1985) exemplificam essa ideia com o exemplo do proprietrio que expulsa
os camponeses de sua terra. A relao antagnica se estabelece a partir da ao da expulso,
uma vez que tal fato impede que o campons seja plenamente um campons. Logo, porque
um campons no pode ser campons que um antagonismo existe com o proprietrio
expulsando-o de sua terra (LACLAU; MOUFFE, 1985, p. 125). Todavia, importante ressaltar
que tal posicionamento repensado na obra posterior de Laclau (1993), principalmente luz
da crtica feita por Zizek (1993). Se antes o limite de sentido do sistema discursivo era a
presena do antagonismo, posteriormente Laclau admitiu que o antagonismo no pode ser o
limite da constituio de sentidos de um sistema, pois a condio de um Outro antagnico,
como nos diz Mendona (2011), j infere um tipo de simbolizao, uma forma de produo de
sentidos. Dessa forma, o que eu no sou e contra o que eu me antagonizo, j fazem parte
de um sistema de significao. Para resolver o impasse, Laclau introduziu a categoria de
deslocamento, o qual pode ser entendido, conforme o glossrio de Torfing (1999, p. 301), como
uma desestabilizao de um discurso que resulta na emergncia de eventos os quais no
podem ser domesticados, simbolizados ou integrados pelo discurso em questo. Por exemplo,
a concorrncia de inflao e de desemprego no incio dos anos 1970 deslocou a ortodoxia
keynesiana, a qual, basicamente afirmava que a estagnaflao nunca ocorreria.

85
uma realidade com sentido nico so fundamentais na teoria do discurso
laclauniana. Conforme nos diz Laclau (2011, p. 69):

Desse modo, encontramo-nos em situao paradoxal de que aquilo

que constitui a condio de possibilidade de um sistema de
significao seus limites tambm aquilo que constitui sua
condio de impossibilidade um bloqueio na expanso contnua do
processo de significao.

Assim, se no h fundamentos para a constituio da realidade, se

as identidades se formam de maneira relacional e os sentidos so sempre
precrios e contingentes, limitados, mas tambm possibilitados, pelos
antagonismos, temos em Laclau e Mouffe uma nova ontologia social, calcada
na primazia da poltica: os sistemas de relaes sociais, entendidos como
formas articuladas de discursos, so sempre construes polticas envolvendo
a constituio de antagonismos e o exerccio do poder.

O social, portanto, existe enquanto um ordenamento especfico num

dado momento, oriundo de uma construo poltica, podendo se transformar
conforme as mudanas das prticas articulatrias e dos antagonismos das
identidades. Ademais, importante frisar que, seguindo o preciso apontamento
de Burity (1997), a ontologia em Laclau no entendida como uma metafsica
da presena ou uma investigao sobre a natureza do ser, mas sim pensada a
partir da interface entre poder e objetividade. Logo, de acordo com palavras do
prprio Laclau (1993, p. 61):

A poltica uma categoria ontolgica: h poltica porque h

subverso e deslocamento do social. Logo, todo sujeito poltico por
definio. parte do sujeito, neste sentido radical, s existem
posies de sujeito no campo geral da objetividade. Mas o sujeito, tal
como compreendido aqui, no pode ser objetivo: ele se constitui
nas margens irregulares da estrutura. Assim, explorar o campo da
emergncia do sujeito nas sociedades contemporneas examinar
as marcas que a contingncia inscreveu nas estruturas
aparentemente objetivas das sociedades em que vivemos.

86
 3.2. Poltica externa e a construo de identidades.

A concepo de poltica externa como prtica constituidora de

significados e identidades uma seara aberta pelas abordagens construtivistas
e ps-modernas/ps-estruturalistas em Relaes Internacionais. Ambas
rechaaram a concepo de poltica externa como, segundo Hermann (1990, p.
5), um programa designado por autoridades governamentais cujo objetivo
atingir determinados resultados perante outros Estados (grifos nossos). O
problema de uma definio como essa, segundo construtivistas como Wendt
(1992), que as identidades e os interesses dos atores seriam exgenos
interao entre os Estados e, consoante a concepo do autor, so variveis
fundamentais para se entender, por exemplo, porque os EUA entendem como
mais perigosa a possibilidade da Coria do Norte adquirir uma ogiva nuclear do
que as j existentes ogivas em funcionamento de Inglaterra e Frana.

Segundo o construtivismo de Wendt (1992), Estados agem de forma

diferenciada quando percebem um pas enquanto amigo ou inimigo, e as
caractersticas da estrutura internacional - anrquica, bi ou multipolar, e a
distribuio desigual das capacidades - no seriam fatores suficientes para
dizer qual percepo um pas teria do outro. Assim, um passo importante seria
averiguar como se d a interao entre os Estados, que conhecimentos
intersubjetivos so compartilhados pelos atores e como identidades so
formadas para podermos entender o porqu de determinados interesses. Logo,
segundo o argumento do autor, identidades precedem interesses e ambos
podem transformar-se no decorrer das interaes.

A partir de uma perspectiva ps-moderna/ps-estruturalista como a

de Cynthia Weber (2001), o construtivismo de Wendt e sua viso sobre a
atuao dos Estados ainda apresenta problemas. Segundo a autora, apesar de
Wendt ter problematizado a lgica da anarquia neorrealista, que at ento era
vista como estrutural e necessariamente conflituosa, passando a enxerg-la
como dependente das interaes entre os Estados, o autor no consegue
escapar da reificao do Estado enquanto produtor da anarquia. Dito de outra
forma, segundo o construtivismo de Wendt, uma vez que agora so partes

87
fundamentais no processo de coconstituio da realidade, os Estados podem
trocar de papis e serem ou produtores do conflito ou produtores da
cooperao, porm, inobstante essa inovao que nos retiraria da imutvel
anarquia neorrealista, no seria possvel entender como os Estados seriam
construdos discursivamente como produtores da anarquia. Os Estados sempre
esto l fora, so eles os responsveis pela anarquia, seja ela cooperativa ou
conflituosa. Os problemas dessa reificao do Estado seriam dois, de acordo
com Weber (2001, p. 76):

Primeiro, ele [o construtivismo de Wendt] fracassa em cumprir sua

promessa de ir alm de reificaes visto que para evitar reificar a
lgica da anarquia, acaba reificando o Estado. Segundo, ao reificar o
Estado ao insistir que o Estado produtor/tomador de decises de
todas as narrativas o construtivismo perde a oportunidade de
cumprir outra de suas promessas, qual seja, restituir o foco nos
processos e prticas da poltica internacional.

Assim, tratar prticas discursivas de poltica externa a partir de uma

matriz construtivista privilegiaria os aspectos normativos da linguagem.
Influenciados por autores como Wittegenstein (1961) e Austin (1975), para tal
corrente construtivista a linguagem no necessariamente a chave que
habilitaria os seres humanos a decifrarem o mundo, mas sim um instrumento
prtico com mltiplos usos para os agentes em suas interaes sociais.
Segundo essas ideias, presentes no construtivismo de autores como Onuf
(1989), h atos concretos que no seriam realizados sem a utilizao da
linguagem, ou, de forma mais precisa, de atos de fala. Todavia, importante
deixar claro que tais ideias partem do pressuposto de que h um falante que
faz uso da linguagem e a mesma vista como um instrumento desse sujeito.
Assim, conforme Debrix (2003, p. 6-7), a linguagem torna-se uma ferramenta
pelo meio da qual o sujeito estabelece ou responde a intenes normativas.

Para Cynthia Weber (2001), ao invs de respondermos quem seria o

autor da anarquia, seria mais rico investigarmos quais prticas contribuem para
a percepo dos Estados enquanto produtores da anarquia. Assim, luz das
crticas da autora ao construtivismo e das ideias de Laclau, quando nos
debruarmos sobre as prticas discursivas de poltica externa norte-americana

88
relativas a Estados Falidos e nation-building, no partiremos com uma
definio mnima sobre o que seria o fracasso estatal e qual seria o papel dos
EUA frente essa temtica. Sob o prisma ps-moderno/ps-estruturalista
defendido por Weber e aqui adotado, analisar a linguagem um
empreendimento diferente daquele avanado pelos construtivistas: o que nos
interessa aqui a performance, ou seja, a ideia de que objetos e sujeitos so
constitudos por meio de prticas discursivas, as quais (re)produziriam
significados e representaes no apenas para pases fracassados, mas
tambm para os EUA, por exemplo. Seguindo novamente Debrix (2003, p. 12),
a linguagem a prpria performance, independente das intenes dos agentes
ou estrutura, a linguagem quem produz a ao. Assim, analisar poltica
externa por esse prisma seria:

(...) reconhecer, primeiramente, que qualquer realidade mediada

por um modo de representao e, segundo, que representaes no
so descries de um mundo de fatos, mas sim maneiras de se
produzir facticidade. (...) Modos de produo da realidade so,
portanto, dignos de anlises em seus prprios termos. Tais anlises
podem ser uma interpretao na qual se questionam os efeitos sobre
comportamentos e polticas que representaes dominantes
possuem, ou ainda uma forma de crtica na qual a meta confrontar
as representaes correntes frente outras possibilidades de
representao (SHAPIRO, 1989, p. 14).

Trabalhos de destaque abriram o caminho e mostraram a pertinncia

e riqueza de se abordar prticas de poltica externa mediante concepes ps-
modernas/ps-estruturalistas. David Campbell (1990, 1992) talvez seja o autor
pioneiro nessa seara ao analisar como a poltica externa dos EUA durante a
Guerra Fria contribuiu para a (re)construo e afirmao da identidade
americana. Para Campbell, identidades no surgem a partir de uma essncia
prpria ou da vontade de Deus, mas sim de forma diferencial e relacional, ou
seja, para se entender o sentido de pai temos que ter em mente os termos
me, filho, avs, entre outros.

Para a formao de identidades h a necessidade, portanto, da

demarcao de fronteiras, as quais delimitam o dentro e o fora, o Eu e o Outro.
Ao conectar essa tais ideias com seu objeto de estudo, Campbell distingue dois
tipos de poltica externa. O primeiro tipo, com letras minsculas, refere-se a

89
todas as prticas de alteridade, prticas de diferenciao ou modos de
excluso que constituem seus objetos como estranhos ao lidarem com eles.
Aqui, poltica externa deve ser vista como separada do Estado, empregando
modos de representao cujo objetivo normalizar a contingncia e
estranhamentos. O segundo tipo de Poltica Externa, com iniciais maisculas,
agora relacionada com as prticas comumente associadas s relaes
exteriores dos pases, reproduziria a constituio de identidades tornada
possvel pela poltica externa alm de conter ameaas quela mesma
identidade. Dito de outra forma, a Poltica Externa reproduziria as prticas de
alteridade para a produo de identidades e sentidos da poltica externa.

Destarte, o autor argumenta que a identidade na poltica global pode

ser entendida como resultado de prticas de excluso por meio das quais
elementos para se assegurar uma identidade internamente so ligados a um
discurso de perigo com ameaas identificadas e localizadas no exterior
(CAMPBELL, 1990, p. 266), afirmao essa bastante prxima quela defendida
por Laclau sobre a construo de identidades. Por conseguinte, a grande
mudana de foco deixar de lado uma viso de poltica externa como centrada
nos relacionamentos entre Estados com fronteiras pr-definidas e compreender
poltica externa como uma prtica central para a produo e reproduo de
fronteiras, as quais contribuem para a constituio simultnea do Estado e do
sistema internacional, do domstico e do externo, do soberano e do anrquico.

Outra contribuio de destaque sobre a relao entre poltica

externa e construo de identidades e significados a obra de Lene Hansen
(2006) interessada em efetuar uma anlise discursiva sobre a Guerra da
Bsnia. Para alm da anlise em si, uma das grandes contribuies da autora
sua preocupao com as discusses sobre construo de identidades e
significados a partir de discursos de poltica externa, dedicando-se na primeira
parte de sua obra em delinear diretrizes para uma anlise discursiva para
estudos ps-modernos/ps-estruturalistas. Segundo a autora, poltica externa
uma seara bastante frutfera para discusses sobre identidades e significados
tendo em vista que tais polticas atribuem sentidos para situaes e constroem
objetos dentro delas e, ao empreenderem tais atos, articulam e outorgam
identidades a outros pases, regies, populaes e instituies, ao mesmo

90
tempo em que (re)produzem identidades nacionais, regionais ou institucionais
para o Eu (HANSEN, 2006, p. 5).

De acordo com sua viso, as identidades oriundas das prticas de

poltica externa seriam construes discursivas, polticas, relacionais e sociais.
Discursivas uma vez que colocam representaes de identidade em poltica
externa dentro de um prisma interpretativo, ou seja, uma concepo discursiva
comunga da ideia de que no h uma realidade extra-discursiva na qual
identidades objetivas existem, mas sim que so construdas a partir da
estruturao de um campo discursivo. Polticas porque a fixao de uma
identidade especfica no dada a priori, mas sim em competio com outras
possibilidades de significao. Relacionais pois identidades so sempre dadas
em referncia a um Outro, ou seja, ser civilizado implica a constituio do
brbaro. Por fim, so sociais uma vez que se articulam a partir de cdigos
coletivos, no a partir de traos individuais. Consoante Hansen (2006, p. 6):

Construes de identidade podem ter graus diferentes de alteridade,

desde diferenas fundamentais entre Eu e Outro at construes de
diferenas menos radicais, assim como o Outro pode ser construdo
mediante representaes geogrficas e polticas como civilizaes,
naes, tribos, mulher, civis ou humanidade. Construes
polticas e geogrficas de identidade so usualmente articuladas com
uma identidade temporal particular por meio de temas relativos
repetio, progresso, transformao, atraso ou desenvolvimento.
Representaes temporais localizam questes contemporneas de
poltica externa dentro de um discurso histrico, porm so, pela
perspectiva ps-estruturalista, precisamente discursos:
enquadramentos de sentido e lentes de interpretao ao invs de
verdades histricas objetivas.

A operacionalizao de uma anlise desse porte, conforme Hansen,

pode ser guiada pelas dimenses espaciais, temporais e ticas presentes nas
construes de identidades em textos de poltica externa. Segundo a autora,
entender a identidade como espacialmente construda reiterar que identidade
constituda de forma relacional e sempre envolve a construo de fronteiras,
a delineao do espao e constituio de identidades de outros Estados,
regies e povos. Alm da construo de outros pases como Brasil, Argentina e
Afeganisto, a dimenso espacial tambm envolve a articulao de contedo

91
poltico, que muitas vezes traz consigo divises entre civilizados e brbaros,
terroristas e democratas, entre outros.

Outra dimenso deveras importante na construo das identidades

a temporal. Ainda segundo a autora (2006, p.43), temas temporais como
desenvolvimento, transformao, continuidade, mudana e repetio so
cruciais para a compreenso e anlise da construo de identidades. A
construo do Outro como progredindo em direo ao Eu um componente
central nos discursos sobre desenvolvimento, democratizao, direitos
humanos e, em nosso entender, colapso e reconstruo estatal.

Por fim, temos a dimenso tica na construo da identidade. No

se trata de tentar encontrar respostas para questes relativas a uma tica
internacional ou como a mesma deveria ser desenvolvida e aplicada, pelo
contrrio, a dimenso tica do discurso envolve a construo de
responsabilidades. Logo, a anlise discursiva debrua-se, por exemplo, sobre a
fora moral de representaes particulares, guerras como genocdios e
intervenes como humanitrias; e com as articulaes do Eu sobre sua
(no)responsabilidade em relao ao Outro (HANSEN, 2006, p. 45).

importante assinalar que outros trabalhos j fizeram uso de

anlises discursivas para o estudo da poltica externa norte-americana, ainda
que no sejam numerosos. Em especial, um tema bastante privilegiado nos
estudos quais sentidos so dados ao terrorismo e aos atentados de 11 de
setembro de 2001, destacando-se Jackson (2005), Hodges (2011), Jarvis
(2009) e Nabers (2009). Os dois primeiros, mediante o arcabouo terico-
metodolgico da Anlise Crtica do Discurso (Critical Discourse Analysis)
centram suas atenes em como o discurso contribui para fixar determinados
sentidos com relao ao terrorismo e ao papel dos EUA frente a esta ameaa.

Jackson (2005) procura, por meio da anlise de um conjunto de 100

textos, sendo boa parte deles discursos de autoridades do governo George W.
Bush, verificar como a linguagem pblica produzida aps os atentados
terroristas de 11 de setembro normaliza e reifica as prticas da Guerra ao
Terror, fazendo com que as mesmas aparentem ser naturais e inevitveis. O
discurso produzido pensado como uma forma para se atingir determinados
objetivos polticos, em especial a legitimao do contraterrorismo, o
92
fortalecimento das autoridades governamentais, a supresso de crticas
oriundas da sociedade domstica, alm de forar uma unidade nacional.

Hodges (2011), por sua vez, procura verificar como as aes

discursivas no nvel micro (discursos polticos, reportagens da imprensa, entre
outros) se conectam e formam o que ele denomina a narrativa da Guerra ao
Terror de Bush (Bush war on terror narrative). Vale ressaltar que a concepo
de discurso dos autores distinta daquela aqui adotada: nos trabalhos citados,
o discurso possui uma relao dialtica com a realidade, sendo apenas um
domnio dentre outras prticas sociais e a anlise inicia-se a partir da
constatao de identidades previamente construdas, ou seja, teramos, por
exemplo, uma classe dominante j constituda e uma das metas da anlise
seria verificar como o discurso auxilia para se alavancar seus interesses.

Jarvis (2009) e Nabers (2009) compartilham da concepo

laclauniana do discurso e almejam verificar que identidades e sentidos so
dados ao terrorismo e aos EUA mediante a anlise de documentos produzidos
durante a administrao George W. Bush. Jarvis (2009), em especial, almeja
mostrar como invocaes sobre temporalidade possuem um papel constitutivo
para a formao de identidades e instituies. Segundo o autor, quando
enquadrada como uma luta perene entre o bem e o mal, entre a liberdade e o
medo, a Guerra ao Terror teria sentidos especficos: o conflito no seria apenas
necessrio e inevitvel, mas tambm moralmente justo, no qual a inao seria
impensvel. O inimigo terrorista seria demonizado enquanto as aes
engendradas pelo governo para combat-lo - a tortura e o Ato Patritico51, para
lembrarmos duas medidas bastante controversas seriam vistas como
naturais. Por outro lado, quando o tempo nos textos sob anlise enquadrado
de forma progressiva, os desafios postos pelo terrorismo no deixam de ser
grandes, mas a vitria final inexorvel. Tais leituras, segundo o autor,
privilegiariam uma trajetria histrica sobre o terrorismo, ocultando as
diferenas entre os atos terroristas de hoje e de outrora, alm de despolitizar as

51
O USA Patriot Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools
Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act) uma lei aprovada em 26 de outubro de
2001 que permitiu que o governo norte-americano interceptasse comunicaes dos cidados,
restringisse a entrada de imigrantes e regulasse transaes financeiras entre estrangeiros e
entidades consideradas suspeitas de ligaes com atividades terroristas.

93
aes do governo dos EUA antes e aps os ataques. Ademais, a
inevitabilidade da vitria norte-americana, ainda que no fosse possvel
precisar o quando e o como, daria maior segurana s aes do governo e as
blindaria das crticas.

Nabers (2009), por sua vez, faz uso do conceito de significante vazio
para verificar quais sentidos so dados ao terrorismo e assim contrast-los
queles atribudos aos EUA. Na anlise, o autor verifica que so comumente
associados aos EUA e aliados termos como paz, segurana, liberdade, ordem,
civilizao, entre outros, enquanto que, para o resto do mundo e para o
terrorismo, teramos a associao de termos como guerra, insegurana, medo
e instabilidade. Dessa forma, a conexo entre os EUA e outros pases seria
possibilitada por meio dos termos comuns a eles associados e tambm frente
ameaa do terrorismo transnacional. Ademais, os atentados so vistos como
uma tragdia global e no como um desastre localizado, possibilitando assim,
dentre outras aes, apresentar as medidas contraterroristas dos EUA como
naturais e necessrias, alm da ideia de uma guerra de carter internacional ao
terrorismo, na qual as naes alinhadas paz deveriam engajar-se para
combater tamanha ameaa.

Ademais, Nabers (2009) argumenta que na medida em que tais

sentidos so constantemente repetidos e reproduzidos na sociedade norte-
americana, no s pelas autoridades governamentais, mas tambm por outros
veculos de mdia, a Guerra ao Terror ganharia contornos institucionais visveis,
por exemplo, na criao do Departamento de Segurana Interna (Department
of Homeland Security)52 e no aumento dos gastos com defesa. Ironicamente, a
supresso no medo requer, conforme o autor, a institucionalizao do mesmo,
uma vez que tais aes estariam sempre alertando a populao da
possibilidade de novos ataques.

52
O Departamento de Segurana Interna foi criado aps os atentados terroristas com o intuito
de proteger o territrio norte-americano de outros ataques assim como de desastres naturais.
Maiores informaes esto disponveis em www.dhs.gov. Acesso em 24/10/2011.

94
 3.3. Hipteses.

Como j apontado ao longo do texto, nossa pretenso abordar

documentos de poltica externa norte-americana referentes a Estados Falidos e
Reconstruo de Estados como prticas que produzem identidades e
significados para os sujeitos sociais inseridos no discurso. Precisando o objeto,
a ideia , mediante a concepo de discurso e a categoria de significante vazio
da teoria discursiva laclauniana, entender poltica externa como prtica
articuladora de identidades e significados, e verificar os seguintes pontos:

a) Como os documentos selecionados estabelecem a viso do

fracasso estatal como fenmeno domstico, pouco conectado a
causas externas, e como os Estados Falidos se tornam uma
ameaa segurana dos EUA e do sistema internacional.

b) Que condies possibilitam a viso da democracia como a

melhor instituio para os Estados Falidos

c) Como construda a viso dos EUA como um dos atores mais

capacitados para empreender operaes para reconstruir
Estados, ou seja, como construda a identidade do pas como
um nation-builder.

Com os pressupostos previamente apresentados, podemos enfim

delinear nossas hipteses de trabalho e o corpus escolhido para a anlise. De
imediato, argumentaremos que nos documentos encontramos duas
articulaes, que chamaremos de temporais, as quais so de fundamental
importncia para se forjar as identidades dos Estados Falidos e dos EUA,
assim como o aparecimento de um significante vazio que justificaria que
instituies transplantar para aqueles pases fragilizados.

A primeira articulao temporal relativa ao fracasso estatal:

Estados fracassam devido a um processo histrico de m qualidade. Ou seja, a
histria desses pases vista de maneira pejorativa e julgada tendo como

95
referncia um modelo de desenvolvimento econmico e poltico ocidental. O
discurso sobre o fracasso estatal - semelhante ao discurso colonial que, de
acordo com Bhabha (2007), constri o colonizado como populao degenerada
cujos problemas se originam de questes raciais e que justificariam a conquista
e o estabelecimento de sistemas administrativos - aponta para o fato de que a
origem do fracasso jaz sumamente em problemas domsticos, pouco
conectados com a dinmica do sistema internacional.

Ainda que o tom no contenha os mesmos traos racistas explcitos

do discurso colonial, acreditamos que a corrente discusso sobre fracasso
estatal contm elementos que apontam para a experincia desses pases como
algo inferior, dissociada e isolada das interaes que tais Estados tiveram e
continuam a ter com os pases considerados desenvolvidos. Tal construo de
sentido realizada mediante uma anlise dos Estados Falidos que, em nosso
entender, no mnimo se inspira em pressupostos do institucionalismo da
escolha racional, o que permitiria isolar os pases em questo e assim avaliar e
julgar os seus desempenhos institucionais, tendo em mente que boas
instituies produziriam bons comportamentos e levariam ao desenvolvimento
enquanto que ms instituies produziriam e levariam ao oposto.

A tentativa , portanto, de se explicar o fracasso dos Estados como,

em ltima instncia, incapacidade institucional ou relutncia das lideranas em
se adequar s formas internacionalmente consagradas para se governar
pases, formas estas que impediriam que conflitos, pobreza e os demais
problemas associados ao fracasso estatal eclodissem. Por fim, uma das
consequncias de tal articulao temporal, talvez a principal, significar a
fragilidade dos pases como um problema de natureza eminentemente tcnica,
no qual consideraes relativas a possveis interesses dos pases interventores
no entram na equao final, alm de contribuir para a estabilizao da
identidade dos pases desenvolvidos, e em especial dos EUA, como aqueles
que poderiam levar o desenvolvimento para tais quinhes do planeta, pois
apresentaram uma trajetria de sucesso e tiveram pouca ou mesmo nenhuma
responsabilidade com o corrente contexto.

Ademais, quando o ponto apresentar que instituies transportar

para os Estados Falidos, acreditamos a democracia, conforme apresentada

96
pelos documentos, pode ser entendida como um significante vazio, uma vez
que ao termo so associadas diversas caractersticas, isto , a democracia
liberal seria no apenas o melhor e mais justo sistema poltico e econmico,
englobando assim um debate valorativo, mas tambm um amontoado de
funes tcnicas que levariam, em ltima instncia, a que os pases
executassem de maneira mais eficiente funes que at outrora eram
consideradas competncias de qualquer Estado, a despeito de seus regimes
polticos e econmicos.

Para operacionalizarmos nossa anlise, a estratgia a ser aqui

utilizada inspira-se no processo de ligao e diferenciao, tal como proposto
por Hansen (2006), e nas anlises de pressuposio e predicao, da forma
delineada por Lynn-Doty (1993). O processo de ligao e diferenciao parte
da ideia que sentidos e identidades so construdos mediante uma srie de
signos que so ligados uns aos outros para a constituio de relaes de
semelhana, ao mesmo tempo em que so justapostos e diferenciados frente a
outros signos. Conforme o exemplo dado por Hansen (2006, p.37):

(...) construir os Balcs como diferente da Europa no cria muito

sentido a no ser que tal construo seja situada dentro de um
discurso que ligue e diferencie esses signos. Uma possibilidade
discursiva ligar os Balcs com violncia, irracionalidade,
subdesenvolvimento, barbrie, atraso, tribal, primitivo e selvagem e
diferenci-lo de uma identidade europeia controlada, racional,
desenvolvida, civilizada, organizada, nacional, ordenada e madura.

As anlises de pressuposio e predicao avanadas por Lynn-

Doty (1993) comungam de dois argumentos. Primeiramente, a pressuposio
envolve as premissas para a existncia dos sujeitos, objetos e mesmo
relaes, isto , a pressuposio como o prprio nome j diz criaria o
conhecimento de base os pressupostos que permitiriam que determinados
objetos fossem considerados verdadeiros. Segundo o exemplo proposto pela
autora, a afirmao a lgica da poltica de poder relevante pois captura a
essncia do sistema internacional traz consigo a ideia de que existe algo
conhecido como poltica de poder e que possui uma lgica prpria; e existe um
sistema internacional que possui uma essncia passvel de ser capturada pelo

97
analista. Por outro lado, a predicao consiste na atribuio de qualidades e
propriedades aos objetos em questo por meio de adjetivos, advrbios,
metforas e demais figuras de linguagem, dentre outros. Conforme outro
exemplo da autora, a afirmativa de que os EUA ajudaram os fracos, lutaram
pela justia, pela igualdade e pela liberdade, contribui para o estabelecimento
dos EUA como um sujeito particular com tais atributos.

Indo adiante com nossas ideias, no h como discordar de Bickerton

(2007) quando o autor afirma que a o fracasso estatal precursor da ideia de
que Estados precisam ser reconstrudos, ou seja, apenas aps a estabilizao
da ideia de que pases poderiam fracassar que reconstruir Estados por meio
de intervenes externas se tornou uma soluo aceitvel e passvel de ser
discutida. Adicionando argumentos a tal raciocnio, se o fracasso estatal um
problema tcnico, a definio dos atores responsveis pela interveno deveria
ser pautada segundo critrios tambm tcnicos, isto , os reconstrutores
deveriam ter expertise e capacidade necessria para realizar tamanha
engenharia institucional.

A partir do exposto at o momento, chegamos segunda

articulao temporal, a qual se refere criao da identidade dos EUA como
nation-builder. Partindo de uma srie de estudos de casos sobre a participao
do pas em operaes de nation-building, teramos a tentativa de construo
dos EUA, desde o final da Segunda Guerra Mundial e chegando mais recente
interveno no Iraque, como um ator sempre envolvido na reconstruo de
Estados, empreitada definida inicialmente como uso da fora armada aps o
fim de um conflito para auxiliar a uma transio duradoura para a democracia
(DOBBINS ET AL., 2003, p. 1)53. Ter-se-ia, nesse sentido, a tentativa de se

53
interessante contrastar a presente definio com a dos volumes posteriores produzidos
pela RAND Corporation sobre nation-building. No volume de 2005, dedicado ao papel da ONU
em operaes de nation-building, a definio da empreitada a mesma do livro de 2003.
Contudo, no volume intitulado Begginers Guide to Nation-Building (DOBBINS ET AL, 2007, p.
vxii) temos o uso da fora armada como parte de um esforo para promover reformas polticas
e econmicas, com o objetivo de transformar sociedades sadas de conflitos em sociedades
em paz consigo mesmas e com seus vizinhos. Por fim, no livro de 2008, sobre o papel da
Europa em operaes de nation-building (DOBBINS ET AL, 2008, p.xv) a definio : em
volumes anteriores definimos nation-building como o uso da fora aps conflitos com o intuito
de promover uma paz duradoura e um governo representativo. Ao especificar o uso da fora,
contudo, no queremos sugerir que a coao sempre necessria ou mesmo desejvel, e nem
que somente a fora armada usada para alcanar esse objetivo. O porqu das mudanas os
autores no explicitam. Uma hiptese, que certamente demandaria uma maior investigao,

98
estabelecer uma definio histrica sobre o que nation-building, quais tarefas
foram historicamente efetuadas e qual o papel dos EUA nessas misses.

Sob nosso ponto de vista, para a construo dessa definio

histrica, teramos, de um lado, uma srie de estudos de caso que atestariam
que os EUA promoveram a reconstruo de Estados alhures e, de outro lado,
uma histria de construo da competncia para a realizao dessa tarefa
dentro do prprio pas, mostrando que desde o final da Segunda Guerra
Mundial, ainda que com dificuldades e por vezes graves retrocessos, as
instituies norte-americanas e os policymakers do pas j procuravam adaptar
o processo decisrio norte-americano tamanha tarefa.

So duas as consequncias dessa articulao que procuraremos

destacar. Em primeiro lugar, os EUA passariam a ser vistos como o um dos
atores mais capacitados historicamente a realizar operaes de nation-building,
porquanto adquiriram expertise nessa tarefa ao longo do tempo, inobstante os
problemas que enfrentaram e porventura ainda iro enfrentar nesses processos
de engenharia institucional, culminando assim na construo da autoridade do
pas para a reconstruo de Estados. Em segundo lugar, nation-building tornar-
se-ia um processo despolitizado, eminentemente tecnocrtico, pois os Estados
Falidos no teriam capacidade para se reerguerem por si mesmos, e os EUA,
por terem adquirido historicamente experincia na tarefa de reconstruir pases,
estariam habilitados a realizar tamanha empreitada. As discusses seriam,
dessa forma, direcionadas para o aperfeioamento dessa tarefa, deixando-se
de lado, por exemplo, o debate sobre se o que se quer reconstruir e quais so
as reais demandas dos pases considerados fracos.

Ao fim, ao explorarmos a temporalidade como condio de

possibilidade para a construo do fracasso estatal como fenmeno domstico
e para a viso dos EUA enquanto nation-builder, acabamos por concordar com
Jarvis (2009) quando afirma que os padres que impomos aos eventos - sejam
eles afirmaes sobre continuidade, repetio, progresso ou decadncia - so
de suma importncia para darmos sentido ao mundo no qual estamos

relaciona-se com os reveses no Afeganisto e no Iraque, pois transformar pases sados de

conflitos em democracias uma tarefa mais difcil do que se poderia imaginar, o que pode ter
retirado a nfase na promoo democrtica da primeira definio para a atual. Contudo, apesar
das mudanas, em nosso entender permanece uma definio histrica de nation-building.

99
inseridos. Assim, antes de desenvolvermos nosso argumento com base na
anlise nos documentos selecionados, importante que ao menos esbocemos
uma resposta seguinte pergunta: qual a contribuio da dimenso
temporal para constituio de identidades? o que faremos a seguir.

3.4. Tempo e Histria como condio de possibilidade.

vlido destacar que o tratamento a ser prestado ao tempo neste

estudo diferente de outras anlises, que muitas vezes o entendem como uma
entidade exgena s percepes humanas e cuja existncia um fato,
estejamos cientes ou no de sua passagem. Conforme Bash (2000), tal
concepo, chamada pelo autor de tempo analtico, entende a temporalidade
como uma sucesso de instantes nos movendo constante e continuamente do
passado, passando pelo presente e alcanando o futuro. Tais juzos trazem
consigo a ideia de que o tempo divisvel, universalmente o mesmo para
todos, e caminha num passo constante, alm de ser algo neutro54.

Por outro lado, Bash (2000) tambm apresenta a ideia de tempo

social, ideia esta que faz referencia s modalidades temporais que so partes
integrantes das construes sociais de diferentes sociedades e que informam o
cotidiano das mesmas. Aqui, importante reter que sociedades diferentes
pensaram, representaram e experimentaram o tempo e a histria de formas
bastantes distintas uma das outras, culminando no apenas em maneiras
diferenciadas de se marcar o tempo, mas tambm em figuras para represent-
lo, seja a ideia do tempo circular, seja a ideia de que deuses e mitos interferem
no curso da histria, entre outras. Por essa perspectiva, tratar a maneira como
o homem representa sua relao com tempo e histria reconhecer que estas

54
Uma das grandes vantagens do tempo analtico seria justamente possibilitar ferramentas
para mensurarmos a durao de eventos e assim impormos ordem e disciplina vida social.
Logo, segundo Bash (2000), enquanto nas cincias naturais marcadores temporais assumiriam
formas como segundos, anos-luz, eras geolgicas, entre outros, nas cincias sociais a
mensurao seria mais questionvel, exemplificado, por exemplo, pela questo da definio de
uma gerao: de um lado, teramos a ideia de que 25 anos definiriam uma gerao; de outro, a
marcao realizada mediante os ciclos de vidas das famlias e suas posteriores sucesses.

100
ltimas variveis no so exgenas ao humana, mas sim construdas pelos
indivduos e imputadas a fenmenos e atores. O tempo, por esse prisma,
uma categoria intersubjetiva que informa e organiza nossa experincia e
nossas aes sobre mundo.

Se compararmos a experincia moderna com a medieval, grega e

arcaica, empreitada esta realizada por Domingues (1996), notamos como o
relacionamento entre homem, tempo e histria se transformou
substancialmente. Na modernidade, segundo o autor, coexiste o tempo do
mundo, aquele que corre de forma impassvel, que escapa ao controle do
homem e ilustrado pela velhice e decadncia do corpo; e o tempo da cincia
e da tcnica, do controle do homem sobre o tempo, impulsionado pelos
desenvolvimentos da civilizao urbano-industrial e tambm fomentado pela
necessidade de racionalizar o rendimento do trabalho e maximizar os ganhos
do capital e que permite ao mesmo homem sonhar em derrotar a morte e
alcanar a eternidade.

Em contraposio, o homem antigo pensava o tempo de forma

cclica, em ciclos de nascimento e morte. Por sua vez, se tomarmos Santo
Agostinho como representativo da tradio crist, temos nele uma ideia de
tempo contnuo, no qual a humanidade, redimida por Cristo, marcha para o
reino dos cus. Contudo, importante destacar que tal ideia diferente da
ideia moderna de progresso, pois o futuro dos cristos visto como
peregrinao e no como um possvel desenvolvimento contnuo. Por sua vez,
a tradio judaica tambm quebra com a ideia de tempo cclico, uma vez que,
de acordo com Terra (2004), o Messias poderia vir a qualquer momento,
ocasionando mudanas substanciais nos sentidos dos acontecimentos. Em tais
concepes possvel apreender um providencialismo, na medida em que
Deus o protagonista da histria e o homem um dos seus instrumentos. Note-
se, assim a construo de identidades para Deus e os homens mediante a
concepo de tempo e histria embutida nesse tipo de pensamento.

H de se destacar tambm a laicizao do tempo no homem

moderno, ou seja, a ao de mitos, deuses e do Deus da tradio judaico-crist
esvaziada e seus poderes so transferidos aos homens, os quais agora
passam a ter a capacidade de transformar qualitativamente a histria,

101
vencendo os obstculos at outrora impostos pela natureza. Ainda que longo, o
trecho de Domingues (1996, p. 60) ilustra algumas dessas transformaes:

Desprendido dos arqutipos e de sua ao limitadora e paralisante,

os quais levaram os homens antigos a bloquear por milnios sua
capacidade de criao e a abafar a prpria histria, um novo
homem que irrompe: um homem que se sabe e se quer criador da
histria; um homem que, ao quebrar de vez o invlucro em que o mito
encerrava os personagens e os acontecimentos histricos (heris,
faanhas, etc.), libera as foras da histria, empurra o tempo para
frente (uma vez livre dos arqutipos que o puxavam para trs),
transformando-o de cclico em linear (linha ascendente), e permite o
surgimento do acontecimento histrico como tal, sem nenhum
invlucro, simplesmente histrico; um homem que reconhece na
histria seu prprio modo de ser de homem (homem histrico) e v o
nascimento histrico, com seu selo do novo e do efmero, o prprio
modo de ser da histria com tal.
Resultado: onde os homens arcaico, antigo e medieval viam na
novidade do acontecimento a falta, o pecado, algo como uma
transgresso a ser combatida e abolida do comrcio dos homens, o
homem moderno v o signo do seu poder de criao e algo a ser
celebrado e valorizado como tal, como acontecimento, como
novidade, como a histria em seu infinito poder de inovao e
transformao.

Ao passarmos especificamente pela forma como tempo e histria

so tratados pelo pensamento poltico moderno europeu, interessante
trazermos para o debate a distino que Hutchings (2008) faz uso dos termos
gregos chronos e kairos, os quais, segundo a autora, denotam formas distintas
de como a vida social pode ser temporalizada.

Chronos, segundo a autora, seria o tempo da natureza,

quantitativamente mensurvel e que tornaria possvel medir e comparar ciclos
de vida e horas de trabalho, por exemplo. Com a noo de que o tempo seria
um meio neutro e constante, abriram-se possibilidades variadas para se pensar
a relao entre passado, presente e futuro nas cincias naturais e sociais.
Logo, agora seria possvel, por exemplo, dividir a histria em perodos
especficos, fazer comparaes diretas entre eventos simultneos ou mesmo
entre perodos diferentes, julgar inovaes ou continuidades e estabelecer
prognsticos sobre o futuro. Uma caracterstica peculiar de chronos, segundo
Hutchings (2008), ser simultaneamente tratado como o meio utilizado para se
realizar a mensurao e o objeto que est sendo mensurado.

102
 Por outro lado, kairos55 designa um momento privilegiado, a ocasio
mais oportuna para se desencadear uma ao que pode mudar os rumos da
certeza e linearidade que chronos traz consigo, fazendo referncia, portanto, s
mudanas qualitativas que ocorrem no tempo e na histria. Hutchings (2008)
mobiliza os dois termos a fim de mostrar quais so os principais pressupostos
relativos a tempo e histria embutidos nas grandes teorias polticas do
Renascimento e do Iluminismo e nas teorias de Relaes Internacionais, e que
implicaes esses pressupostos trazem para as anlises. Em especial, um dos
pontos a serem tratados por Hutchings (2008) averiguar como as teorias em
questo abordam as causas das mudanas qualitativas no tempo e na histria.

Para fins de exemplificao, interessante contrastarmos a proposta

de Maquiavel, expoente do humanismo cvico do Renascimento, com
expoentes do iluminismo europeu, em especial Kant e Marx. Se nos
atentarmos para Maquiavel possvel encontrarmos em seu pensamento uma
interseco entre chronos e kairos: segundo o autor florentino, o tempo
circular, organizado segundo ciclos de nascimento e morte, ascenso e queda
e que assim seria possvel aprender com o passado e intervir no futuro. Deste
modo, o padro cclico de chronos poderia ser suspenso e os ritmos do tempo
e da histria controlados, possibilitando o cultivo e manuteno do poder, da
riqueza e garantir a sobrevivncia das entidades polticas que estavam
emergindo aps o colapso da ordem medieval.

Todavia, Maquiavel tambm argumentou que no h soluo

permanente para o controle do tempo e da histria mediante a virt do prncipe
devido ao de uma varivel importante em seu pensamento: a fortuna.
Segundo o autor, esta uma potncia que pode acelerar ou atrasar os padres
cclicos da histria e assim ajudar ou impedir a ao dos atores. Note-se,
porm, que a ao da fortuna depende da combinao de eventos e aes de
povos particulares em tempos particulares: o prncipe virtuoso seria, portanto,

55
Domingues (1996) salienta que kairos um termo tambm presente na tradio judaico-
crist e que influenciou o relacionamento do homem medieval com o tempo e a histria.
Segundo o autor, So Joo o utilizava para designar no propriamente o momento mais
adequado para deflagrar uma ao, como faziam os sofistas gregos, mas sim um instante
primordial a depender da escolha e deciso de Deus.

103
aquele que reconheceria o momento certo para tirar proveito da fortuna.
Sumarizando, em Maquiavel:

Tempo enquanto chronos permite que os indivduos aprendam a

partir do passado e possam tentar predizer o futuro, mas o tempo
enquanto kairos torna as lies da histria pouco confiveis uma vez
que as aes da fortuna so desconhecidas. Para Maquiavel,
contudo, tais ambiguidades no so inconsistentes, mas sim um
reflexo de temporalidades coexistentes e transversais que
mutuamente constituem o tempo da poltica. Compreender essa
complexidade temporal produz a ideia de que a poltica previsvel
em geral e imprevisvel no particular (HUTCHINGS, 2008, p.31).

Grosso modo, note-se que em Maquiavel a fortuna uma potncia

exgena ao tempo e atuao dos homens e que os indivduos devem ter a
virtude de saber quando capitalizar em cima dela. Por outro lado, seguindo
Hutchings (2008), no pensamento moderno europeu, em especial aquele
surgido durante os sculos XVIII e XIX, kairos opera de forma imanente ao
tempo e histria: o prprio movimento da histria explicado por causas
subjacentes ou por um fim a ser alcanado em dado momento. O papel do
analista, segundo a autora, seria identificar como e com quais efeitos kairos
modela a infinita pluralidade de eventos que se sucedem no tempo e, por
conseguinte, como produz ou produzir distines qualitativas em momentos
diferentes da histria humana.

A possibilidade de progresso dentro do tempo e da histria foi em

grande medida possibilitada por desenvolvimentos da fsica e da biologia nos
sculos XVIII e XIX, em especial as ideias da termodinmica que estuda, em
sntese, as relaes entre o calor trocado e o trabalho realizado num
determinado processo fsico buscando compreender mediante alteraes na
temperatura, presso e volume o comportamento e as mudanas que ocorrem
na natureza, e do evolucionismo darwinista, o qual assevera, dentre outros
pontos, que a evoluo das espcies se d mediante uma seleo realizada
pela natureza que leva sobrevivncia apenas daqueles mais aptos.

Destarte, Hutchings (2008) argumenta que chronos foi agregada

uma viso particular de causalidade: agora, alm de ser infinito e linear, o
tempo tambm unidirecional e irreversvel. Por conseguinte, tornar-se-ia

104
possvel identificar os mecanismos responsveis pelos padres de causa e
efeito que habilitariam os homens a realizar prognsticos mais precisos sobre o
futuro. Tal conjuntura foi decisiva para o desenvolvimento de metanarrativas
sobre progresso dentro da histria mundial que acabaram surgindo nesse
perodo. Assim sendo, consoante Hutchings (2008, p. p. 49-50):

A identificao de kairos com chronos exemplificada pelo uso de

trs conjuntos de metforas que almejam capturar o movimento
progressivo da histria: mecnica, orgnica e pedaggica.
Compreender a relao entre chronos e kairos em termos
mecanicistas significa enxergar kairos como um mecanismo causal.
Por esse prisma, kairos opera na forma de causa profunda que de
alguma forma sustenta aquelas outras variveis que parecem
precipitar os eventos na histria. A linguagem orgnica reflete um
entendimento de kairos enquanto telos, no qual o resultado final do
processo determina seu desenvolvimento, ou seja, a irreversibilidade
do tempo pode ser revertida uma vez que sabe o que se almeja
alcanar e pode-se redirecionar a histria para tal fim. Um relato
pedaggico do link entre chronos e kairos sustenta-se em uma
analogia entre desenvolvimento pessoal e desenvolvimento histrico.
Aqui, kairos concebido como a capacidade de aprender e
conscientemente refletir sobre as lies de chronos.

Para fins estritamente de exemplificao, e assim evitando subsumir

as concepes sobre tempo e histria das correntes de pensamento em
questo a apenas os seguintes pontos, Hutchings (2008) mostra como liberais
e socialistas apresentaram vises que retomam as metforas acima descritas
para enquadrar o movimento progressivo da histria. De um lado, comrcio,
tecnologia e uma cultura democrtica, por exemplo, eram vistos como
mecanismos que poderiam, se no acabar, ao menos minimizar os problemas
da guerra e da pobreza; de outro, tomando especialmente pontos do
pensamento marxista, podemos dizer que o papel das condies materiais na
determinao da direo da histria pode ser interpretado de forma
mecanicista: a sucesso de modos de produo ao longo do tempo culminaria
na acumulao e na concentrao de riqueza no capitalismo que, por sua vez,
resultaria na exacerbao das tenses entre as classes e numa possvel
revoluo socialista.

Por outro lado, raciocinando de forma teleolgica e tendo em mente

qual o final do processo histrico, seja ele a paz mediante democracias

105
republicanas, como pensava Kant em Paz Perptua, ou mesmo mediante
uma revoluo socialista, as aes dos indivduos podem ser julgadas
legtimas ou no, dependendo se aproximam-se ou se afastam-se de
determinado telos, assim como poderiam ser avaliados os estgios de
desenvolvimento de dada sociedade em relao ao fim almejado. Por fim, a
partir de uma filosofia da histria pedaggica podemos capturar a ideia de que
os homens devem aprender com os erros e caminhar rumo ao fim desejando.
Uma das consequncias dessa viso, seno a principal e mais conhecida,
seriam justificativas para prticas colonialistas e imperialistas em que povos
inteiros passaram literalmente a ser vistos como mais jovens do que outros e,
portanto, deveriam ser tutelados para que pudessem alcanar o progresso.

Chegamos assim ao que Bash (2000) chama de tempocentrismo, ou

seja, a ideia de que o tempo social, uma forma encontrada pelos homens para
representarem e experimentarem sua relao com tempo e histria passa a ser
interpretado como tempo de todo o mundo:

Uma vez que os membros da sociedade interativamente engajam-se

na construo social do tempo, eles o fazem como uma firme
convico de que o (seu) tempo social , na verdade, o tempo real.
Dessa forma, a sua noo de tempo tende a ser investida com uma
dimenso avaliativa que d a este tempo prioridade sobre
concepes alternativas as quais so depois devidamente
depreciadas. Em outras palavras, tempocentrismo surge da
construo do tempo social quase como algo natural, assim como o
etnocentrismo aparece na construo da cultura (da qual, certamente,
o tempo social um elemento integral) (BASH, 2000, p. 196).

Um dos autores que mais bem abordou a questo de como o tempo

tem implicaes significativas para a constituio de sentidos e identidades de
objetos de estudo Johannes Fabian (1983). Segundo Fabian (1983), a partir
de uma viso evolucionista da histria, a qual passou a ser naturalizada nos
trabalhos de antroplogos do sculo XIX e passvel de ser universalizada para
todos os povos do globo, o discurso antropolgico passou a caracterizar as
diferenas do Outro, fosse esse Outro uma tribo ou uma sociedade inteira,
como distncia vis--vis um estgio considerado superior.

106
 Tentando sintetizar uma longa discusso, podemos afirmar que a
partir das Grandes Navegaes do sculo XV e dos sucessivos encontros com
povos de outras regies, os europeus passaram a representar o globo como
um todo, isto , o local s ganharia sentido em relao ao global. O observador
poderia apartar-se do seu local de observao e visualizar o espao global de
forma neutra e imparcial. O que era visto, segundo Agnew (1998), era o que
existia, e os mapas seriam formas acuradas de provar o que estava do lado de
l: o mundo e a representao do mundo seriam, portanto, a mesma coisa.
Contudo, como no diz o autor, uma segunda caracterstica dessas mesmas
representaes seria a ideia de que perigo e caos jaziam alhures, isto , outros
povos e outras regies passaram a ser vistas como desconhecidas, recantos
ameaadores do planeta que bordejavam a Europa. Fossem os encontros com
os muulmanos - que imprimiam uma ameaa imediata Europa devido ao
fato de terem tomado a pennsula ibrica e terem impostas derrotas
significativas cristandade desde as Cruzadas56 - fossem os encontros com os
amerndios aps as navegaes do sculo XV, a ideia de que o Outro era
desconhecido e perigoso.

No que tange ao contato entre os europeus e amerndios,

imprescindvel destacar que a concepo de mundo que informou tais contatos
foi a tradio judaico-crist. Dessa forma, como nos dizem Fabian (1983) e
Mignolo (2002), infiis e pagos no eram vistos como menos desenvolvidos
ou atrasados; eram, pelo contrrio, vistos como distantes no espao, pois
viviam em outras regies do globo, ou partilhavam crenas distintas, como os
muulmanos e os judeus. Assim sendo, a despeito de que nesse mesmo
cristianismo a diferena fosse considerada algo ruim, tratada como deturpao
de uma almejada unidade entre os homens a partir da religio e podendo ser
vista inclusive como ameaa e tratada como tal, pagos ou infiis poderiam sim
almejar a redeno, bastando que renunciassem a seu credo anterior e se

56
Como nosso foco so questes relativas ao tempo, e tais pontos tornam-se mais prementes
ao pensamento europeu a partir do contato com as Amricas, de acordo com Fabian (1983) e
Mignolo (1995), no aprofundaremos a discusso sobre os embates com os muulmanos, que
certamente tiveram grande importncia para definir no imaginrio europeu a ideia do Outro
como perigoso. Para uma discusso mais aprofundada sobre tal perodo e ideias, sugerimos
Hourani (1994) e Abu-Lughod (1989).

107
convertessem para que a unidade e a homogeneidade fossem estabelecidas e
a ameaa erradicada57.

Por outro lado, com uma viso evolucionista da histria que se torna
predominante dos sculos XVIII e XIX, ocorre uma diferena bastante
significativa na construo do Outro: se os pagos sempre estavam prontos
para a salvao, o selvagem ainda no estava pronto para a civilizao
(FABIAN, 1983, p. 26). Dito de outra forma, a diferena qualitativa entre o
europeu e o selvagem inscrita segundo marcadores temporais, pois o znite
da evoluo est agora na histria ocidental, restando ao primitivo aprender
com o primeiro e tentar enfim rumar em direo civilizao. Ao fim e ao cabo,
o selvagem viveria em outro tempo, culminando em uma das teses mais
potentes do autor (FABIAN, 1983, p. 31): a negao da coetaneidade (denial of
coevalness), isto , a persistente e sistemtica tendncia de localizar o
referente da antropologia num tempo distinto daquele no qual o produtor do
discurso antropolgico est inserido. Selvagem, tradicional, primitivo no
seriam, portanto, as essncias de outras pessoas e povos, mas categorias
analticas criadas mediante uma viso ocidental sobre tempo e histria surgida
a partir dos sculos XVIII e XIX.

Nessa toada, guisa de exemplificao, vejamos duas citaes:

uma de Kant, extrada de seu livro Ideia de uma Histria Universal de um Ponto
de Vista Cosmopolita, especificamente da nona proposio do texto; e em
seguida a de Marx, sobre o papel da colonizao britnica na ndia:

Pois, se partirmos da histria grega, como aquela em que se

conservam todas as outras histrias que lhe so anteriores ou
contemporneas, ou ao menos a que garante a sua autenticidade; se
perseguirmos sua influncia sobre a formao e degenerao
(Missbildung) do corpo poltico (Staatskorper) do povo romano, que
absorveu o Estado grego, e a influncia dos romanos sobre os
brbaros, que por sua vez os destruram, at os nossos dias; e se

57
Todorov (2003) caracteriza esse processo mediante a expresso duplo movimento: de um
lado, a diferena reconhecida, porm compreendida como uma degenerao do europeu,
justificando assim a explorao, a erradicao ou mesmos esforos para a reforma. De outro
lado, h uma dificuldade em reconhecer a diferena, o que culmina em tentativas de trat-la
como igual mediante assimilao. Os povos amerndios, por exemplo, passaram a ser
interpretados como uma verso subdesenvolvida dos europeus, mas que aps tutela e
conversao ao cristianismo poderiam almejar a salvao at ento reservada apenas aos
europeus cristos.

108
 acrescentarmos episodicamente a histria poltica de outros povos tal
como seu conhecimento chegou pouco a pouco at ns justamente
por meio destas naes esclarecidas (aufgeklart) descobriremos um
curso regular de aperfeioamento da constituio poltica
(Staatsverfassung) em nossa parte do mundo (que provavelmente um
sai dar leis a todas as outras) (KANT, 2004, p.p. 20-21).

A sociedade indiana no tem histria, ao menos histria conhecida. O

que ns chamamos de sua histria a histria de sucessivos
invasores que fundaram imprios na base da passividade e
imutabilidade daquela sociedade. A Inglaterra tem que cumprir uma
dupla misso na ndia: uma destrutiva e outra regenerativa a
aniquilao da velha sociedade asitica e o estabelecimento dos
alicerces da sociedade ocidental na sia (MARX, 1979, p.p. 217-218).

luz da discusso at aqui desenvolvida, fica claro que, ao

conceber um mundo no qual as partes ganham significado apenas a partir de
seu relacionamento com o todo e a histria evolui rumo a determinado telos a
partir de mecanismos causais que poderiam ser captados pelo analista, tornar-
se-ia possvel definir o ponto de partida do processo, quem est adiantado,
quem est atrasado, o que falta ser atingido e quem possui as caractersticas
necessrias para executar a tarefa.

Dessa forma, em Kant encontramos uma distino entre histria

propriamente dita (Historie), composta apenas empiricamente, e histria do
mundo (Weltgeschichte), que, de certo modo, tem um fio condutor a priori. A
filosofia da histria kantiana, de acordo com Terra (2004), no composta pelo
acmulo de fatos, nem depende apenas de algum tipo de ordenao, mas sim
busca e afirma um sentido para o devir. Segundo a oitava proposio do livro
acima citado de Kant (2004, p.17), pode-se considerar a histria da espcie
humana, em seu conjunto, como:

(..) a realizao de um plano oculto da natureza para estabelecer uma

constituio poltica perfeita interiormente e, quanto a este fim,
tambm exteriormente perfeita, como o nico estado no qual a
natureza pode desenvolver plenamente, na humanidade, todas as
suas disposies.

Assim, em Kant o desenvolvimento da humanidade se d na espcie

humana, e tal concepo que habilita o autor a afirmar que os europeus

109
ditaro as regras para o mundo, uma vez que o acumulado histrico da
sociedade ocidental poder lev-la ao progresso final.

Por sua vez, no caso de Marx, afirmar que a Inglaterra deve destruir
a sociedade indiana para em seguida reergu-la sob novas bases
consequncia de uma filosofia da histria calcada na ideia de que modos de
produo se sucedem ao longo da histria e que para que ocorresse a
revoluo socialista na ndia seria preciso traz-la para dentro da narrativa
evolucionista ocidental, e assim criar as condies para que a luta de classes
eclodisse naquele territrio. Em suma, a diferenciao entre o moderno e o pr-
moderno, o civilizado e o brbaro, dentre outros variaes, autorizada
mediante um apelo a uma teleologia de uma histria universalizante.

Amarrando a discusso at aqui realizada, em Relaes

Internacionais acreditamos ser igualmente possvel encontrar representaes
outorgadas a pases e regies que, assim como observado por Fabian (1983)
na antropologia e ilustrados pelos exemplos de Kant e Marx ora discutidos,
tambm lhes negam coetaneidade. Parte considervel das principais
abordagens teoricamente informadas em nossa rea, principalmente as de
matriz liberal e que ganharam maior proeminncia aps o final da Guerra
Fria58, compartilham um historicismo que naturaliza uma filosofia da histria
cujo centro do desenvolvimento seria o mundo anglo-saxo e, a partir dele, se
espalharia para as demais reas do planeta.

Talvez um dos grandes exemplos dessa safra de anlises foi a ideia

de Fukuyama (1992) sobre o fim da histria. Segundo este autor, o mundo ps-
Guerra Fria teria alcanado o mais alto patamar de desenvolvimento por meio
das democracias liberais e capitalistas que estariam se proliferando e
dominando o globo. Consoante Fukuyama (1992, p. 276):

58
Como nos diz Hutchings (2008), no perodo compreendido entre 1945 e 1989 preocupaes
espaciais dominaram a rea de Relaes Internacionais, em especial se levarmos em
considerao principalmente as produes ancoradas no behaviorismo ou no realismo
estrutural de Waltz (1979). Uma das grandes preocupaes do autor realista, seno a principal,
era a distribuio desigual de capacidades entre os Estados, tratando a dimenso temporal de
forma sincrnica. Tal tratamento, em muito inspirado em estudos de microeconomia, proveu a
base para modelagens formais da poltica internacional. No obstante, segundo a interpretao
de Hutchings (2008), ainda que o foco no seja o desenvolvimento das relaes internacionais
no decorrer da histria, a possibilidade de se suspender o tempo das anlises neorrealistas
depende da aceitao de uma narrativa particular da histria para todo o globo, qual seja, a
narrativa ocidental.

110
 No futuro vindouro, o mundo ser dividido entre uma parte ps-
histrica e outra parte ainda presa histria. No mundo ps-histrico,
o principal eixo de interao entre os Estados ser a economia e as
antigas regras da poltica de poder tero sua importncia reduzida.
(...) Dever haver considervel competio econmica, mas pouca
competio militar nessa zona. O mundo ps-histrico ainda ser
dividido em Estados-Nao, mas seus nacionalismos tero feito as
pazes com o liberalismo e se expressaro apenas cada vez mais na
esfera privada, e no mais na pblica.
Por outro lado, o mundo histrico ainda ser corrodo por conflitos
religiosos, nacionalistas ou ideolgicos, dependendo do grau de
desenvolvimento dos pases em questo, nos quais a poltica de
poder ainda aplicada. Pases como o Iraque e a Lbia ainda
invadiro seus vizinhos e lutaro guerras sangrentas. No mundo
histrico, o Estado-Nao continuar a ser o carro chefe de
identificao poltica.

Assim sendo, entender porque a coetaneidade seria negada em

anlises com tempo e histria eurocentricamente referenciados, como a de
Fukuyama (1992) acima descrita, demanda a explicitao de alguns pontos.
Primeiramente, no h como escapar da questo de que estamos tratando de
representaes sobre pases e povos e, na grande maioria das representaes
proporcionadas pelo mainstream de nossa rea, o mundo ocidental o centro
espacial e o ponto de chegada no tempo, isto , com os principais eventos
mundiais ocorrendo no Ocidente, a histria do chamado Terceiro Mundo acaba
por ser interpretada, por exemplo, como uma derivao de m qualidade de
tais acontecimentos, mas, ao mesmo tempo, a experincia ocidental poderia
ser o norte a guiar os esforos de modernizao de tais regies.

Quando tomamos os impactos dessas representaes para as

anlises, o resultado muito semelhante quele analisado por Barkawi e Laffey
(2006) quando ponderam sobre o estado da arte dos estudos de segurana
internacional. Segundo os autores, ao privilegiarem a competio entre as
grandes potncias, ou mesmo ao reproduzirem periodizaes histricas e
categorias geogrficas eurocntricas, as abordagens em questo criam poucas
categorias analticas para a compreenso da realidade daqueles pases
considerados mais fracos: ou estes passam a ser vistos como marginais e de
pouca importncia para as relaes internacionais, ou so percebidos ora

111
como locais para as boas intenes liberais, ora como santurios das principais
ameaas para o sistema internacional.

Nota-se, portanto, que o tempo histrico transforma-se em uma

maneira para se medir a distncia social, cultural, econmica e/ou poltica que
se assume existir entre o Ocidente e o Oriente, culminando em julgamentos
que mais salientam a falta, a lacuna que outros pases possuiriam em relao
ao Ocidente, em detrimento de anlises sociopolticas que fujam do carter
comparativista, ainda que por vezes implcito, entre um dito Primeiro Mundo
desenvolvido e um Terceiro Mundo atrasado. Refletindo especificamente sobre
a frica, Mbembe (2001, p. 08) ilustra as decorrncias dessas abordagens:

Uma das consequncias dessa cegueira que a poltica e a

economia africana foram condenadas a aparecer na teoria social
como um sinal de falta, enquanto que os discursos da cincia poltica
e da economia do desenvolvimento se transformaram em uma busca
sobre as causas dessa falta. Na base de uma grotesca dramatizao,
o imaginrio poltico africano se tornou algo incompreensvel,
patolgico e anormal. A guerra vista como onipresente. O
continente, uma entidade rica, grandiosa e fantstica, representado
como sem poder algum, continuamente engajado em uma
desenfreada autodestruio.

Ademais, a coetaneidade tambm negada devido ao fato de que

ao retratar tempo e histria orientados pela perspectiva ocidental perde-se o
que Said (1993, p.p. 245-246) chamou de leitura em contraponto:

(...) quando departamentos supostamente neutros da cultura, como a

literatura ou a teoria crtica, convergem para a cultura mais fraca ou
subordinada e a interpretam com a ideia de que existem essncias
imutveis, europeia e no europeia, com narrativas sobre a posse
geogrfica e imagens de legitimidade e redeno, a consequncia
flagrante tem sido dissimular a situao de poder e ocultar at que
ponto a experincia da parte mais forte se sobrepe da mais fraca e
estranhamente depende dela.

Dito de outra forma, a proposta pensada por Said, e de certa forma

comungada por autores como Chakrabarty (2000), Mignolo (1995; 2002) e
Escobar (2002), tensionar o historicismo ao afirmar que a experincia at
ento considerada vitoriosa do Ocidente s pode ser concretizada com a

112
participao efetiva e constitutiva das colnias amerndias nos sculos XV e
XVI e das africanas e asiticas durante o imperialismo dos sculos XVIII e XIX.
Por essa perspectiva, o colonialismo no seria um fenmeno que ocorreu aps
o triunfo da modernidade na Europa, pelo contrrio, no h modernidade sem
colonialidade, com o ltimo sendo constitutivo do primeiro (ESCOBAR, 2002).

Nessa linha, Escobar (2002) e Mignolo (2002; 2005), por exemplo,

preferem trabalhar com a ideia de modernidade/colonialidade, o que acarreta
em mudanas significativas na forma de se tratar a histria. Segundo Escobar
(2002, p. 05), as premissas de tal projeto seriam as seguintes:

(...) (1) uma nfase em localizar as origens da modernidade na

Conquista da Amrica e no controle do Atlntico depois de 1492, ao
invs de fix-las no Iluminismo ou no final do sculo XVIII; (2) uma
persistente ateno ao colonialismo e na criao do sistema
capitalista mundial como constitutivos da modernidade; isto inclui uma
determinao em no negligenciar a economia e suas concomitantes
formas de explorao; (3) consequentemente, a adoo de uma
perspectiva mundial para a compreenso da modernidade, em vez de
uma viso da modernidade como um fenmeno intraeuropeu; (4) a
identificao da dominao de outros povos fora da Europa como
uma dimenso necessria da modernidade, com a concomitante
subalternizao dos conhecimentos e culturas desses grupos; (5)
uma concepo de eurocentrismo como a forma de conhecimento da
modernidade/colonialidade uma representao hegemnica e um
modo de conhecer que reivindica universalidade para si e que
ancora-se numa confuso entre universalidade abstrata e a concreta
hegemonia mundial derivada da posio central da Europa.

Tamanho descentramento culmina numa (1) problematizao das

origens europeias da modernidade, complicando a sequncia linear que
conecta Grcia, Roma, Cristandade e Europa moderna; (2) proporciona uma
nova concepo espacial e temporal de modernidade, ao destacar o papel de
Espanha e Portugal, passando por Holanda at chegar Inglaterra, (3) assim
como direciona as atenes para a explorao de outras regies pela Europa
moderna. Nesses termos, uma das problemticas que circunscreve os
trabalhos do projeto modernidade/colonialidade, os de Mignolo (1999; 2005)
em especial, compreender como a modernidade europeia uma histria local
e particular conseguiu produzir projetos globais de tal forma que outras
histrias e seus respectivos projetos foram inferiorizados e esquecidos.

113
 Empreitada semelhante aquela definida por Chakrabarty (2000)
como provincializar a Europa, ou seja, documentar como mediante qual
processo histrico a razo europeia, a qual nunca foi autoevidente para
todos, se tornou algo bvio para muito alm de suas prprias fronteiras. Assim,
segundo o autor, o projeto consiste em primeiramente reconhecer que se a
Europa e o Ocidente podem ser enquadrados enquanto modernos,
imprescindvel reconhecer que o imperialismo europeu dos sculos XVIII e XIX
parte integrante dessa histria; e, em segundo lugar, que o equacionamento
de uma determinada viso de Europa com modernidade no trabalho apenas
dos europeus, mas tambm dos nacionalismos terceiro-mundistas, ideologias
modernizadoras por excelncias, que contriburam para a afirmao e
reproduo dessa identidade. Logo:

A proposta inscrever na histria da modernidade as ambivalncias,

contradies, o uso da fora e as tragdias e ironias que a
preencheram. Que a retrica e as reivindicaes de igualdade
(burguesa), direitos dos cidados e autodeterminao mediante um
Estado-nacional soberano muitas vezes fortaleceram grupos sociais
marginais em suas lutas algo inegvel. (...) Contudo, o que
efetivamente minimizado nas histrias que celebram, implcita ou
explicitamente, o advento do Estado moderno e da ideia de cidadania
o fato de que represso e violncia so to fundamentais para a
vitria da modernidade quanto foi o poder persuasivo de suas
estratgias retricas (CHAKRABARTY, 2000, p. 43-44).

luz de tais pontos, o que teramos a ideia de que o colonialismo

na ndia seria, por exemplo, a forma como a modernidade se desenvolveu
naquele territrio e no algo posterior a ela. O problema da ndia, e de tantos
outros pases, portanto, no seria a necessidade de se modernizarem, mas sim
o fato de que so modernos, mas uma modernidade mais sombria e no
aquela at ento retrata pela histria. Do mesmo modo, as Amricas tambm
deixam de ser descobertas e no precisam mais do observador europeu para
atestar a sua existncia.

A partir de tais apontamentos, impossvel no concordar com

Blaney e Inayatullah (2002) quando afirmam que as principais anlises de
Relaes Internacionais persistentemente evitam tratar de forma apropriada a
questo das diferenas culturais, assumindo que a diferena desestabiliza a

114
perptua busca pela ordem, ao invs de verificar no apenas quais os
problemas, mas tambm quais as oportunidades e benefcios que o contato
com o Outro pode trazer. O resultado das principais abordagens em nossa rea
seria, ao fim e ao cabo, utilizar o tempo como forma para mensurarmos a
diferena entre os pases, negando a outros povos e pases no apenas a
coetaneidade, mas tambm seus papis na configurao do atual sistema
internacional de Estados e do capitalismo global.

3.5. Corpus de anlise.

Corpus discursivo ou Corpo discursivo o nome comumente

utilizado para designar o material a ser analisado discursivamente. Embora os
dados de linguagem (sejam eles relativos ao uso oral ou escrito da lngua) que
compem o corpus devam ser naturais, isto , no podem ter sido produzidos
com o propsito de serem alvos de pesquisa cientfica, a construo do corpus
em si artificial, realizada pelo investigador segundo determinados critrios
para os fins da pesquisa.

Maingueneau (1997 apud GRILLO, 2003) diferencia trs nveis de

corpus: o corpus mximo, por exemplo, so todos os enunciados que
pertencem a um gnero do discurso determinado ou que so produzidos a
partir de tal posio ideolgica; o corpus delimitado seria aquele que o analista,
a partir do corpus mximo, circunscreve um conjunto de enunciados, em
funo do objetivo de sua pesquisa; e, por fim, o corpus elaborado, a partir das
hipteses de trabalho, o pesquisador define um programa de anlise e deve
extrair do corpus delimitado um ou vrios corpora elaborados (certos episdios
narrativos, enunciados de determinada estrutura sinttica, entre outros). Por
sua vez, Pinto (2006, p.95) argumenta que duas condies so essenciais para
a delimitao do corpus: deve ter uma unidade que possibilite estud-lo como
fenmeno especfico e conter nessa unidade a pluralidade de discursos que
possibilite dar conta da hiptese de trabalho.

115
 A luz de tais apontamentos importante recordar que em nossas
hipteses, figuras centrais so os EUA e os chamados Estados Falidos. Desse
modo, a construo do corpus de anlise foi pautada, portanto, pelos
documentos de poltica externa que, de alguma forma, apresentam a viso dos
EUA sobre o fracasso estatal e qual o papel do pas em face essa
problemtica. Tendo tais norteadores, chegamos concluso que o recorte
temporal mais adequado e que possibilitaria a execuo e averiguao de
nossas hipteses deveria restringir-se ao governo George W. Bush (2001-
2009), principalmente pelo fato que foi durante seu mandato, e em muito
devido aos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001, que Estados
Falidos e nation-building entraram de forma mais significativa na agenda de
poltica externa do pas. No obstante, com tal recorte no queremos dizer que
as concepes de Estados Falidos e nation-building analisadas so
exclusividade do governo norte-americano; todavia, e novamente remetendo s
condies descritas por Pinto (2006), precisvamos delimitar o escopo da
anlise e os documentos do governo republicano nos pareceram adequados.

Logo, a escolha dos textos foi guiada principalmente por relatrios e

anlises que, de alguma forma, trataram das temticas em questo.
igualmente importante destacar que os documentos deste governo norte-
americano, em especial os de carter mais tcnico, como os relatrios da
USAID, foram produzidos por pesquisadores atuantes no debate acadmico, o
que ilustra como delimitar uma fronteira precisa entre o debate acadmico e
poltico nos EUA com relao a Estados Falidos uma tarefa de difcil
execuo. Com esses direcionamentos em mente, chegamos, portanto, s
seguintes obras:

The National Security Strategy of the United States of America,

de 2002 e 2006 (NSS-02 e NSS-06, respectivamente).

As estratgias de segurana norte-americanas so documentos

preparados pelo executivo do pas cuja principal funo apresentar as
principais ameaas segurana e como os EUA iro lidar com as mesmas.

116
Nas estratgias temos a apresentao dos Estados Falidos como desafio aos
EUA e a delineao de meios para a superao do problema.

National Strategy for Combating Terrorism, de 2003 e 2006

(NSCT-03 e NSCT-06, respectivamente).

As duas estratgias de combate ao terrorismo, produzidas pelo

executivo norte-americano, tm como objetivo precpuo completar as NSS de
2003 e 2006 no que tange principalmente a compreender o que seria o
fenmeno do terrorismo, quais suas principais causas e que medidas podem
ser consideradas mais adequadas para se conter essa ameaa.

U.S. Foreign Aid: Meeting the Challenges of the Twenty-First

Century, de 2004 (USFA-04); e Fragile States Strategy, de 2005
(FSS-05):

Os documentos da USAID so as tentativas do governo norte-

americano em propor mecanismos para se identificar a fragilidade estatal e
traar determinadas estratgias para sua superao. Os relatrios foram
produzidos por funcionrios do organismo e por pesquisadores independentes,
e tm um carter eminentemente tcnico, quando comparados aos
documentos anteriormente citados. A meta dos relatrios apresentar formas
objetivas de se identificar a fragilidade e propor formas para resolv-la.

Os livros Americas Role in Nation-Building, de 2003; e After War:

Nation-Building from FDR to George W. Bush, de 2008.

Estudos da RAND Corporation que apresentam os casos de nation-

building realizados pelos EUA desde a Segunda Guerra Mundial at a
interveno no Iraque e uma evoluo institucional das burocracias norte-
americanas para a execuo da tarefa. Apesar de terem sido realizados por um
think tank, so conhecidos os laos da RAND Corporation com o governo
norte-americano. Criada em 1946, a RAND tem como um dos seus principais
clientes as Foras Armadas dos EUA e por seu conselho diretor passaram

117
figuras importantes que posteriormente teriam cargos significativos no governo
George W. Bush, destacando-se Condolezza Rice e Donald Rumsfeld. De
acordo com Abella (2009), desde a dcada de 1950 a RAND de fundamental
importncia para as estratgias militares dos EUA, haja vista a influncia do
think tank por meio de um de seus principais cientistas, Herman Khan, na
formulao da ideia de dissuaso nuclear do Mutual Assured Destruction
durante a Guerra Fria. No toa, Abella (2009), em livro sobre a histria da
RAND Corporation e seu relacionamento com as diversas administraes
norte-americanas, argumenta que o think tank em tela no nem pr-
republicanos, nem pr-democratas, mas sim pr-governo.

Para apresentar dados de carter quantitativo com o intuito de

prover mais detalhes sobre nosso corpus, levando em considerao apenas os
documentos do governo em tela e deixando de lado os livros produzidos pela
RAND Corporation, estamos trabalhando com um corpus que totaliza 72.481
palavras, sendo que desse montante, 5.778 so palavras diferentes uma das
outras59. Aps o processamento do corpus, pudemos construir as duas tabelas
seguintes, que procuram to somente oferecer o nmero de ocorrncias das
principais expresses de nosso interesse ao longo dos documentos analisados:
a primeira apresenta o nmero de ocorrncias no corpus como um todo; a
segunda apresenta o nmero de ocorrncias em cada documento.

59
A obteno desses nmeros foi realizada mediante o processamento dos documentos no
software Wordsmith 3.1. O Wordsmith um software bastante conhecido e utilizado
principalmente no ramo da Lingustica conhecida como Lingustica de Corpus que, segundo
Berber Sardinha (2004, p. 3), ocupa-se da coleta e da explorao de corpora, ou conjunto de
dados lingusticos textuais coletados criteriosamente, com o propsito de servirem para a
pesquisa de uma lngua ou variedade lingustica. Como tal, dedica-se explorao da
linguagem por meio de evidncias empricas, extrados por computador. Diferente da anlise
do discurso, que est interessada, dentre outros pontos, em compreender a construo de
sentidos, a Lingustica de Corpus procura fazer inferncias sobre a linguagem a partir de um
volume significativo de dados lingusticos. Por isso, os corpora so sempre bastante
volumosos, com alguns ultrapassando a casa das 100 milhes de palavras, como aquele
coletado pelo British National Corpus, ou mesmo o Corpus do Portugus Brasileiro
Contemporneo, com tambm 100 milhes de palavras. Tamanho volume de dados demanda
a utilizao de softwares como o Wordsmith para a anlise dos documentos. No entanto, e
conforme j salientado, a ideia de processar o nosso corpus pelo Wordsmith foi pensada
apenas para apresentar alguns dados de carter mais quantitativo sobre os documentos.
Deixamos de lado os livros da RAND de fora dessa breve anlise quantitativa, pois o estudo
dos mesmos no se centrar em termos especficos, mas sim em como construda a
narrativa histrica sobre os EUA em operaes de nation-building.

118
 Expresses Nmero de ocorrncias no corpus*

Weak States 13
Failed States 5
Fragile State 10
Fragile States 193**
State Failure 6
State Fragility 3
Democracy 88
Democracies 45

* Documentos includos para a contagem: NSS-02; NSS-06; NSCT-03; NSCT-06, USFA-04; FSS-05.
** Includas as ocorrncias como ttulo de sees dos documentos, em especial nos documentos
produzidos pela USAID (USFA-04 e FSS-05).

Expresses Nmero de ocorrncias no corpus

NSS-02 NSS-06 NSCT-03 NSCT-06 USFA-04 FSS-05

Weak States 3 - 3 - 6 1
Failed States - 1 - - 4 -
Fragile State - - - 5 5
Fragile States - 1 - - 74* 118*
State Failure - - - 1 1 4
State Fragility - - - 2 1
Democracy 14 52 - 17 2 3
Democracies 5 29 - 9 2 -

*Includas as ocorrncias como ttulo de seo.

Por fim, importante salientar alguns pontos. Todos os documentos

coletados encontram-se disponveis em stios eletrnicos. Os documentos
oficiais produzidos durante o mandato do ex-presidente George W. Bush
podem ser acessados em www.georgewbus-whitehouse.archives.gov; os
relatrios da USAID sobre Estados frgeis esto disponveis no stio
www.usaid.gov; por fim, os livros da RAND Corporation encontram-se
digitalizados em www.rand.org. Todos eles foram coletados durante o ano de

119
2009; contudo, em abril de 2012 retornamos aos endereos acima e
verificamos que os mesmos at o momento ainda se encontravam disponveis
nos mesmos endereos acima citados. Ademais, seguindo o conselho de
Mendes (2008), todos os trechos extrados do corpus sero mantidos no
original em ingls, para que os leitores possam comparar as nossas
concluses com a verso original dos documentos.

Com pressupostos, hipteses e corpus delimitados, podemos

proceder anlise, efetuada no prximo captulo.

120
 4. AS CONDIES DE POSSIBILIDADE PARA O COLAPSO
E A RECONSTRUO.

Por seres to inventivo

E pareceres contnuo
Tempo tempo tempo tempo
s um dos deuses mais lindos
Tempo tempo tempo tempo

(Caetano Veloso - Orao ao Tempo)

Circunscrito o objeto e assinalado os referenciais terico-

metodolgicos com os quais estaremos alinhados, trata-se agora de
mergulharmos na anlise do corpus e demonstrar nossas hipteses de
trabalho. Dessa forma, para tentar deixar o argumento o mais claro possvel,
construiremos nosso raciocnio da seguinte forma: primeiramente,
procuraremos mostrar a construo discursiva das ameaas aos EUA aps os
atentados de 11 de setembro para, em seguida, explicitar qual o papel dos
Estados Falidos na agenda de segurana norte-americana. Nesse sentido, a
partir de uma reflexo sobre de que maneira os Estados Falidos se tornam uma
ameaa segurana norte-americana e segurana internacional poderemos
visualizar de que forma tal identidade construda e outorgada para estes
pases paralelamente construo de uma identidade especfica para os EUA.

O segundo momento do argumento uma anlise pormenorizada

sobre as causas da fragilidade de Estados. Aqui poderemos demonstrar a
primeira articulao temporal, relativa s causas domsticas do fracasso, isto
, quando o fracasso estatal surge basicamente de problemas internos dos
pases em tela. luz dessa perspectiva, veremos que se torna lgico - e at
necessrio - asseverar que as melhores solues para a eliminao do

121
problema seriam, segundo a agenda de segurana norte-americana, a
construo de instituies consideradas mais adequadas ao desenvolvimento
poltico e econmico. Delimitado o carter tcnico do problema, o prximo
passo , enfim, verificar a segunda articulao temporal, qual seja, a
construo de uma identidade histrica dada aos EUA como nation-builder, um
ator no apenas com capacidade material para a execuo de tamanha
engenharia institucional, mas tambm com expertise claramente adquirida ao
longo da histria. Por fim, importante destacar que no analisaremos cada
documento individualmente, mas trabalharemos com todos eles em conjunto,
pois, sob nossa perspectiva, a partir do todo que poderemos demonstrar
nosso argumento, visto que um ponto importante de nosso argumento que
cada construo discursiva analisada cria as condies para as subsequentes,
ou seja, a construo dos Estados Falidos proporcionada as condies para
uma determinada concepo de nation-building. Passemos, portanto, anlise.

4.1. A Construo das ameaas aos EUA.

Para entender de que forma os Estados Falidos so construdos

discursivamente, interessante voltarmos nossas atenes para um trecho do
discurso do presidente George W. Bush na academia de West Point em 01 de
junho de 2002 e reproduzido na Estratgia de Segurana Nacional dos EUA do
mesmo ano (doravante NSS-02), onde temos uma das primeiras
caracterizaes do problema:

The gravest danger to freedom lies at the crossroads of radicalism

and technology. When the spread of chemical and biological and
nuclear weapons, along with ballistic missile technology when that
occurs, even weak states and small groups could attain a catastrophic
power to strike great nations. Our enemies have declared this very
intention, and have been caught seeking these terrible weapons. They
want the capability to blackmail us, or to harm us, or to harm our
friends and we will oppose them with all our power (NSS-02, p. 13,
grifos nossos).

122
 Este primeiro trecho emblemtico para compreendermos como
construdo o novo ambiente de segurana no qual os EUA esto inseridos. Sob
o prisma dos eventos de 11 de setembro de 2011, possvel depreender que o
grande perigo a conjuno de grupos terroristas e a possibilidade dos
mesmos adquirirem armas de grande capacidade destrutiva. Nesse mesmo
trecho, ainda no possvel detectar se os pases fracos em questo so
aqueles que sero oportunamente chamados de falidos ou se aqui se trata dos
Estados Pria, cujo comportamento pouco amistoso aos EUA j era visto como
ameaa desde meados da dcada de 1980, e, sobretudo, a partir dos anos
1990. Todavia, j temos de forma incisiva a ideia de que o perigo agora no
advm apenas das grandes potncias de outrora, mas que a conjuntura atual
permite que atores at ento marginalizados na poltica internacional ganhem
os holofotes. No prembulo da NSS-02 temos um maior desenvolvimento
dessa nova realidade internacional:

Defending our Nation against its enemies is the first and fundamental
commitment of the Federal Government. Today, that task has
changed dramatically. Enemies in the past needed great armies and
great industrial capabilities to endanger America. Now, shadowy
networks of individuals can bring great chaos and suffering to our
shores for less than it costs to purchase a single tank. Terrorists are
organized to penetrate open societies and to turn the power of
modern technologies against us (NSS-02, p. iv, grifos nossos).

Ao iniciarmos a anlise da NSS-02, assim como da estratgia de

segurana de 2006 e das estratgias de combate ao terrorismo de 2003 e 2006
(doravante, respectivamente, NSS-06, NSCT-03 e NSCT-06) afirmamos, com
fins estritamente analticos, que tais documentos podem ser caracterizados
como discursos polticos, ou seja, aqueles que reivindicam, conforme Pinto
(1989, p. 51), o poder pblico (o Estado) atravs da construo de uma viso
de mundo que se apresenta como a viso dos interesses gerais da sociedade.
Dessa forma, o discurso poltico seria um tipo de discurso que exibe um vnculo
explcito com as estruturas institucionais do poder e com o campo de relaes
sociais associadas a estas estruturas. De acordo com Veron (1980), dois
outros pontos so definidores desse tipo de discurso:

123
 a) um discurso que explicita seu carter polmico, isto ,
reconhece a existncia de outros discursos do mesmo tipo, que
esto em relao de oposio ou enfrentamento, e;

b) Apresenta esses outros discursos como irremediavelmente

falsos ou, no mnimo, inferiores.

Nesse sentido, retomando Laclau e Mouffe (1985) e a eles

agregando as ideias de Veron (1980), sem adversrio, o discurso poltico no
teria razo de ser, embora, ao mesmo tempo, sendo um discurso totalizante, o
Outro , em ltima instncia, impensvel, isto , o esforo permanente do
discurso poltico no pode ser outro seno a neutralizao, a desqualificao
do discurso do Outro. No toa, Veron (1980) argumenta que o discurso
poltico pode ser considerado herdeiro direto do que o autor chama de discurso
religioso, ou seja, aquele discurso que a despeito de reconhecer a existncia
de outras crenas, almeja alcanar o estatuto de absoluto, designando as
demais como falsas ou incorretas60.

Logo, para ser considerado exitoso, um discurso poltico deve ser

capaz de significar a realidade, fazendo com que o debate pblico faa uso de
seus termos, ideias, conhecimentos, ou seja, a capacidade do discurso de
exercer poder est associada sua competncia de responder s demandas
sociais e de se inserir no conjunto de significados de uma dada sociedade e
criar novas posies e sujeitos. Trocando em midos, o poder de um discurso

60
Apesar de reconhecer que a afirmao pode parecer exagerada, Veron (1980, p. 97) afirma
que o discurso poltico portador da morte, na medida em que almeja exterminar o Outro,
reduzi-lo ao silncio. O autor afirma que essa tendncia pode aparecer explcita em situaes
limites, tais como os discursos nazistas que asseveravam a necessidade da Soluo Final. De
um lado, interessante notarmos que os discursos da Guerra ao Terror sempre fazem
referncia a Hitler: conforme nos mostra Hodges (2011), para salientar a necessidade do
combate assertivo ao terrorismo, o governo norte-americano fez uso constante de
comparaes entre Bin Laden e a Al Qaeda com o nazismo e Hitler para representar a
magnitude da nova ameaa e, assim, reforar a necessidade de extermin-la, mostrando, em
nosso entender, que a situao na qual os EUA esto inseridos uma de limite. Por outro lado,
Graham, Keenan e Dowd (2004) mostram a semelhana entre os discursos da Guerra ao
Terror e do prprio nazismo, uma vez que ambos tm estrutura e contedo semelhante: um
apelo a um poder legtimo externo ao orador, e inerentemente bom (Deus, Liberdade); um
apelo importncia da cultura no qual o discurso em questo est inserido; a construo de
um Outro profundamente mau e perigoso; e um apelo pela unificao nacional mediante o
poder legitimador externo. Assim, tais exemplos ajudam a reforar nossa ideia da validade
analtica da categoria discurso poltico para os documentos ora sob anlise.

124
no pode ser entendido como algo inerente a ele, alguma propriedade que ele
possui em si mesmo: o poder de um discurso se manifesta na forma de um
efeito; dito de outra forma, o poder de um discurso A um discurso B que se
manifesta como efeito do primeiro (VERON, 1980, p. 86). Se dado discurso
consegue convencer as pessoas de que o que afirma a verdade, ele produz
um efeito de crena, e pode ser considerado bem sucedido.

Como pretendemos mostrar, ainda que no tenha surgido apenas

com o incio da Guerra ao Terror, a concepo de Estado Falido e seus efeitos
para a segurana internacional adotados nos documentos norte-americanos
no podem ser desconectados da forma como o governo George W. Bush
caracterizou o combate ao terrorismo, assim como a maneira como nation-
building concebido est ligado aos discursos anteriores. Dessa forma, pela
perspectiva aqui adotada no faz sentido distinguirmos, por exemplo, um feito
poltico (um golpe de Estado, a sada de um presidente) de um discurso
poltico, pois os primeiros no existiriam independentemente de sua
significao discursiva e, por outro lado, dentro de uma dada situao poltica,
um discurso, se consegue alterar o campo dinmico do conflito poltico, um
feito poltico (VERON, 1980, p. 90). Em suma, o processo de produo de
sentido em uma sociedade no constitui um nvel a parte; o processo de
significao perpassa toda essa sociedade.

A partir das ideias acima apresentadas, podemos afirmar que um

dos grandes objetivos desse discurso poltico instaurar determinadas
identidades e posies sociais a sujeitos no mundo, caracterizar quais seriam
os atores envolvidos e seus respectivos papis e promover-se como a verdade
final sobre a realidade e tirar o crdito de todas as outras interpretaes
possveis. Nesse toada, os documentos assinalados procuram significar a
realidade internacional e norte-americana aps os atentados, procurando
prover sentido para as muitas questes que surgiram, tais como, por que fomos
atacados?; quem so os terroristas?; como conseguiram efetuar tamanho
estrago?; quem os ajudou?; dentre tantas outras incgnitas. A partir do nosso
problema de pesquisa, acreditamos que o corpus aqui selecionado tenta
responder a tais demandas e, para tanto, impe aos eventos em questo uma

125
srie de sentidos e representaes que acabam por significar no apenas os
terroristas, mas tambm os EUA.

A partir do ltimo trecho citado, conforme os grifos apontam, temos a

instaurao de determinados sujeitos que tero papel importante na
caracterizao do cenrio posterior aos atentados terroristas. Temos,
primeiramente, a Nao, aquela entidade que engloba todo o territrio e que foi
a grande vtima dos ataques de 11 de setembro de 2001. Junto a ela, temos
tambm o Governo Federal, o agente responsvel por garantir a segurana do
pas frente a seus inimigos que, nessa nova conjuntura, so principalmente
terroristas e redes sombrias de indivduos. O trecho em questo um bom
exemplo da construo do sujeito enunciador e do sujeito a quem se fala. De
modo esquemtico, podemos visualizar da seguinte forma a disposio dos
sujeitos e dos enunciados em questo:

Sujeito Enunciador Sujeito a quem se fala Enunciados

Federal Government Nation Defending our Nation against
its enemies is the first and
fundamental commitment of
the Federal Government

Alm disso, dois trechos igualmente significativos, da NSS-02 e da

NSS-06, nos apresentam algumas das tarefas a serem executadas para se
acabar com as ameaas ao pas e quais condutas so possveis nessa nova
conjuntura internacional:

To defeat this threat we must make use of every tool in our arsenal
military power, better homeland defenses, law enforcement,
intelligence, and vigorous efforts to cut off terrorist financing. The war
against terrorists of global reach is a global enterprise of uncertain
duration. America will help nations that need our assistance in
combating terror. And America will hold to account nations that are
compromised by terror, including those who harbor terrorists
because the allies of terror are the enemies of civilization. The United
States and countries cooperating with us must not allow the terrorists
to develop new home bases. Together, we will seek to deny them
sanctuary at every turn (NSS-02, p.p. iv-v, grifos nossos).

America now faces a choice between the path of fear and the path of
confidence. The path of fear isolationism and protectionism, retreat

126
 and retrenchment appeals to those who find our challenges too
great and fail to see our opportunities. Yet history teaches that every
time American leaders have taken this path, the challenges have only
increased and the missed opportunities have left future generations
less secure. This Administration has chosen the path of confidence.
We choose leadership over isolationism, and the pursuit of free and
fair trade and open markets over protectionism. We choose to deal
with challenges now rather than leaving them for future generations.
We fight our enemies abroad instead of waiting for them to arrive in
our country. We seek to shape the world, not merely shaped by it; to
influence events for the better instead of being at their mercy (NSS-
06, p. ii, grifos nossos).

Temos aqui que as aes do governo no mais se restringem

esfera burocrtica: numa guerra de durao incerta, que demandar muito do
pas, as aes so agora vistas como de todo o pas, isto , embora o sujeito
interpelado61 ainda seja a populao norte-americana, as aes para combater
a ameaa terrorista so do governo, mas a populao deve apoi-lo, pois
ambos foram atacados em 11 de setembro de 2001. Nesse sentido, possvel
fazer uma analogia entre a construo da Amrica enquanto representante do
governo e de todos os norte-americanos e o processo de articulao e a
formao de uma cadeia de equivalncias, conforme o exemplo utilizado por
Laclau (2005, p. 98) para descrever tais fenmenos:

Pensemos em uma grande massa de migrantes agrrios que se

estabeleceram em favelas localizadas ao redor de uma cidade
industrial em desenvolvimento. Surgem problemas habitacionais e o
grupo de pessoas afetadas pede algum tipo de soluo s
autoridades locais. (...) Se a demanda satisfeita, o problema termina
ali; contudo, se no atendida, as pessoas podem comear a
perceber que seus vizinhos tambm tm outras demandas
igualmente insatisfeitas problemas de gua, sade, educao, entre
outros. Se a situao permanece a mesma por algum tempo, haver
uma acumulao de demandas insatisfeitas e uma crescente
incapacidade do sistema em absorv-las de modo diferencial (cada
uma de maneira separa das outras) e tal fato estabelece entre elas
uma relao de equivalncia.

Do exemplo proposto por Laclau (2005), nota-se que a relao de

equivalncia entre demandas distintas torna-se possvel frente a um mesmo

61
O conceito interpelao aqui utilizado remete quele definido por Althusser (1970, p. 99) da
seguinte maneira: a ideologia age ou funciona de tal forma que recruta sujeitos entre
indivduos (recruta-os a todos), ou transforma os indivduos em sujeitos (transforma-os a
todos) por essa operao muito precisa a que chamamos de interpelao.

127
governo que no consegue respond-las. A analogia possvel a ideia de que
nos trechos e nos documentos em questo, frente ao terrorismo, todos os
americanos tornar-se-iam equivalentes e todos deveriam juntar foras ao
governo para combater tal ameaa. Ou, como nos diz Veron (1980), os
discursos polticos tendem a se organizar a redor do que o autor chama de ns
de identificao ou o coletivo de identificao, mediante expresses como, no
caso de partidos polticos, ns os socialistas, ns os liberais, ns da oposio,
dentre outros, identificao esta tornada possvel pela presena frente a outros
partidos ou mesmo ao governo.

Tal analogia nos ajuda a compreender dois pontos: alm de criar um

coletivo sobre o que seria a Amrica - no havendo mais diferenas entre
brancos, negros, democratas, republicanos e, portanto, as aes para
combater o inimigo so de responsabilidade coletiva - e condensar os
antagonismos - Ns, americanos e aliados, contra o Terror o discurso em tela
tambm produz uma conduta considerada mais adequada frente a esta
ameaa e apresenta represlias para quem as descumprir. Em outras palavras,
bem sucedido o discurso poltico que mais consegue interpelar indivduos, ou
seja, fazer com que um indivduo se identifique no discurso alheio e, ao se
identificar, torna-se sujeito. No caso em questo, o discurso produzido pelos
documentos procura interpelar os norte-americanos ao fazerem com que os
mesmos se identifiquem, por exemplo, com aquele sujeito que apoia as aes
do governo no combate ao terrorismo.

Assim, como nos diz Veron (1980), um discurso poltico est

submetido a uma dupla recepo: produzido no entorno do coletivo de
identificao, ser recebido no apenas pelos que o integram, mas tambm por
seus antagonistas e demais sujeitos que possivelmente possam estar sendo
significados. Destarte, segundo nossa leitura dos documentos at o momento,
os americanos deveriam permanecer unidos frente ao perigo, demais naes
deveriam tambm ajudar no combate a esta nova ameaa e aquelas que
porventura se aventurarem a dar suporte aos terroristas, sofrero as
consequncias. Novamente, de forma esquemtica, teramos:

128
Sujeito Enunciador Sujeito a quem se fala Enunciados
America United States we must make use of every
tool in our arsenal military
United States Nations that need help
power, better homeland
Nations that are defenses, law enforcement,
compromised by terror intelligence, and vigorous
efforts to cut off terrorist
financing

This Administration has

chosen the path of
confidence

America will help nations that

need our assistance in
combating terror

America will hold to account

nations that are compromised
by terror, including those who
harbor terrorists because
the allies of terror are the
enemies of civilization

Em suma, o discurso aqui analisado cria (1) as identidades mediante

um processo similar formao de uma relao de equivalncia de Laclau e
(2) uma conduta considerada mais adequada para fazer frente a esta nova
conjuntura. Assim sendo, significar os atentados como um ato de guerra - uma
guerra que foi trazida Amrica e no por ela iniciada - permitiria que os EUA
sejam entendidos como a principal vtima, tornando no apenas coerente, mas
tambm necessria e justificvel a retaliao norte-americana, compreendida
como um ato de legtima defesa; e a responsabilidade moral pelo consequente
sofrimento seria dos perpetradores dos ataques e no da resposta do pas e do
posterior tratamento dispensado aos terroristas aes estas que passam a
ser entendidas como imprescindveis para o bom andamento da vitria frente
ao terror suicida. A construo desse perigo terrorista como um Outro que
ameaa a Amrica permitiria, enfim, trazer maior unidade nacional frente a um

129
cenrio tomado por medidas que o tempo iria mostrar serem no mnimo
controversas, para no dizermos ilegais62.

Sintomtica dessa conjuntura a constatao feita por Resende

(2009): tambm mediante o aporte terico de Laclau, a autora constata que
dentre os principais significantes flutuantes mapeados nos documentos sob sua
anlise, termos como Amrica, Nao, Povo, Ns se sobressaem, os quais
esto comumente associados a termos como Liberdade, Paz, Civilidade e que
procuram trazer maior unidade coletividade nacional, ao passo que ao perigo
terrorista esto associados palavras como opresso, barbrie, caos e medo,
reforando ainda mais tal construo antagnica. Assim, paralelamente
construo do perigo terrorista possvel visualizarmos a construo de uma
Amrica unida e dos americanos como aqueles que apoiam o governo e todas
as suas aes frente a essa guerra que foi a eles trazida e no por eles
iniciada. No toa, ao abordar o imediato ps-11 de setembro, Campbell
(2002) assim caracteriza a Guerra ao Terror: temos uma anlise de soma zero
da ao internacional, ou seja, o ganho do terror perda dos EUA e aliados,
um senso de perigo inscrito em todas as atividades do Outro, o medo constante
da subverso interna, a tendncia a militarizar as respostas do pas e a
delimitao de linhas de superioridade/inferioridade entre ns e eles.

A despeito das inmeras crticas e dos pontos controversos que a

poltica externa norte-americana apresentou durante o governo George W.
Bush, o fato que a inscrio de sentido Guerra ao Terror e os demais temas a
ela relacionados tiveram sucesso em fixar os termos do debate nos EUA. Para
apenas darmos um indcio de tal sucesso, interessante trazermos baila
fragmentos de discurso do senador John Kerry, ento candidato democrata

62
Campbell (1990; 1992) visualiza um processo semelhante ao aqui apresentado quando
analisa a poltica externa norte-americana durante a Guerra Fria: segundo o autor, uma viso
particular sobre a concepo do Eu estadunidense foi construda mediante uma contraposio
com os perigos da esfera global, isto , riscos de cunho internacional eram entendidos como
ameaas a individualidade, liberdade, democracia, entre outros atributos do que seria o norte-
americano. Assim, ao mesmo tempo em que tais ameaas eram inscritas e localizadas em
determinados locais e pases, especialmente a Unio Sovitica e Cuba, reforando a fronteira
entre a ordem domstica e a anarquia internacional, teramos tambm uma normalizao do
Eu, pois, conforme Campbell (1990), a concepo de identidade norte-americana oriunda dos
documentos de poltica externa trazia consigo no apenas caractersticas individuais ou tipos
nacionais, mas, sobretudo, incorporava formas de ordem domstica especfica, relaes
sociais de produo e outros tipos de subjetividades.

130
presidncia dos EUA, em 2004. Apesar das divergncias entre Kerry e Bush
com relao estratgia a ser adotada no combate ao terrorismo o ltimo
destacava a importncia do Iraque enquanto o primeiro questionava essa
opo e asseverava uma maior ateno da ao do pas no Afeganisto e em
relao a Osama Bin Laden os termos e a estrutura antagnica utilizada pelo
ento candidato democrata so similares, seno idnticas, quela construda
durante a administrao republicana:

In fighting the war on terrorism, my principles are straightforward. The

terrorist are beyond reason. We must destroy them. As president, I will
do whatever it takes, as long as it takes, to defeat our enemies. But
billions of peoples around the world yearning for a better life are open
to Americas ideals. () The greatest threat we face is the possibility
of Al-Qaeda or other terrorists will get their hands on nuclear weapons
(KERRY, 2004, p. 1).

Ainda sobre a capacidade do discurso da Guerra ao Terror em fixar

sentidos, importante nos atentarmos, ainda que de forma breve, para o
debate acadmico sobre terrorismo, principalmente nos EUA, pois notaremos
que o mesmo pautou-se em boa medida pelo discurso governamental. Para
compreender o motivo desse rumo, Jackson (2009) e Raphael (2009), ao
analisarem a produo sobre o tema ps-11 de setembro, argumentam que
boa parte das anlises tradicionais foi feita por pessoas com ligaes com o
governo, provendo assim uma justificao intelectual para as controversas
prticas de contraterrorismo e para as polticas de segurana do pas. Raphael
(2009), por exemplo, argumenta que os principais experts em terrorismo nos
EUA passaram por rgos como a CIA, o Departamento de Estado e outras
agncias, alm do fato de que, a partir de uma anlise dos dois principais
peridicos sobre o tema (Terrorism and Political Violence e Studies in Conflict
and Terrorism) entre o perodo de 1974 e 2004, a produo sobre a temtica
tende a replicar as anlises do governo norte-americano sobre o assunto.

Em outras palavras, o trabalho dos autores63 analisados por Raphael

tendem a legitimar a poltica contraterrorista dos EUA. Somado a isso, h (1) o

63
Raphael (2009) identificou 31 analistas considerados centrais nos estudos do mainstream
sobre terrorismo. Destacam-se: Yonah Alexander, Michael Barkun, J. Bowyer Bell, Peter Chalk,
Ray Cline, Richard Clutterbuck, Ronald Crelinsten, Martha Crenshaw, Franco Ferracuti, Ted

131
problema do uso acrtico de fontes, sendo a maior parte dos dados oriunda do
governo norte-americano; (2) o silncio com relao ao apoio dos EUA s
campanhas contraterroristas de pases aliados que fizeram uso de assassinato
de lideranas polticas, por exemplo; e, por fim, (3) anlises pouco
contextualizadas sobre os movimentos armados - como as FARC, por exemplo
- todos includos na tese do novo terrorismo, aquele que mediante uma
ideologia considerada totalitria e as oportunidades criadas pela globalizao
acaba por tornar-se a principal ameaa contempornea.

Por outro lado, Jackson (2009) avana uma srie de crticas aos
estudos tradicionais sobre terrorismo que, sob sua viso, contribuem para a
manuteno da narrativa tradicional sobre a temtica e reforam a concepo
propagada pelo governo norte-americano aps os ataques. Dentre as principais
ideias do autor, teramos os argumentos de que os estudos tradicionais (1)
representam o terrorismo como algo exclusivo de atores no estatais, excluindo
qualquer possibilidade de pensarmos em, por exemplo, terrorismo de Estado;
(2) exageram o tamanho da ameaa terrorista, especialmente a possibilidade
de grupos adquirirem armas de destruio em massa; (3) deixam de lado a
ineficcia das correntes estratgias contraterroristas; e, por fim, (4) a narrativa
tradicional sobre o tema, ao agregar os pontos acima relatados, estrutura-se
em um discurso que legitima e/ou deslegitima o uso da violncia, isto ,
deslegitima qualquer tipo de violncia por parte de atores no estatais, mas, ao
mesmo tempo, legitima o uso da violncia por parte do Estado.

Este ltimo ponto, em outras palavras, afirma que a concepo de

terrorismo ora em voga no diz muita coisa sobre as causas do fenmeno, mas
sim privilegia uma viso de que apenas o Estado poderia fazer uso da violncia
de forma legtima, o que acabaria por reforar a ideia de que quando faz uso
desse meio, o Estado apenas o faz porque est autorizado e porque
necessrio, insulando-o de possveis crticas sobre a forma como o utiliza. Por
conseguinte, o conhecimento produzido nesses termos justificaria a guerra
global ao terror e polticas como intervenes militares, ataques preventivos,

Gurr, Bruce Hoffman, Alison Jamieson, Brian Jenkins, Robert Kupperman, Walter Laqueur, Neil
Livingstone, Ariel Merari, Abraham Miller, John Murphy, Dennis Pluchinsky, Jerrold Post,
Magnus Ranstorp, David Rapoport, Xavier Raufer, Alex Schmid, Richard Schultz, Michael
Smith, Ehud Sprinzak, Grant Wardlaw, Leonard Weinberg e Paul Wilkinson.

132
mudana de regime, sanes internacionais, dentre outras aes. No mbito
domstico, o mesmo discurso justificaria o acrscimo de poderes ao Estado,
em especial, ao expandir e fortalecer as instituies de segurana, aumentar os
mecanismos de vigilncia aos cidados, assim como restrio de direitos civis.

Ademais, em seu trabalho anterior, Jackson (2005) tambm j havia

salientado que o discurso da Guerra ao Terror foi bem sucedido porque foi
reproduzido por outras instncias, como a mdia norte-americana, com
destaque para canais tradicionais como a Fox Television de Rupert Murdoch
que fizeram uso de um discurso de guerra e utilizaram os mesmos termos
construdos pela administrao republicana para significar o imediato ps-11 de
setembro; fundaes e think tanks, tais como a RAND Corporation, a Heritage
Foundation e a American Enterprise, que publicaram livros, produziram sites,
organizaram conferncias e seminrios, prestaram testemunhos no Congresso,
alm de oferecerem consultoria sobre o tema; e grupos religiosos, os quais
contriburam significativa para a reproduo de um discurso messinico sobre o
combate ao terror. No comeo de 2002, uma revista evanglica chamada
Christianity Today, trouxe uma reportagem sobre o encontro da Society of
Christan Ethics cujo trecho ilustrativo da reproduo da narrativa da Guerra
ao Terror em outras instncias que no as governamentais:

The consensus of 350 professionals ethicists at an international

conference was that the conflict fits the just war principles articulated
by Augustine. Daniel Lee, professor of ethics at Augustana College of
Illinois, said that () bombing Taliban and Al Qaeda forces is justified
on the moral grounds of self defense. Destroying the Taliban is the
lesser of two evils, he said, adding: Should Hitler have been allowed
to overrun Europe?
US methods fit the just war principle of discrimination, said John
Kelsay, professor of ethics at Florida State University in Tallahassee
() Kelsay said the US has used smart bombs and avoided targeting
civilians (Religion News Service, 2002, apud JACKSON, 2005, p. 176)

At o momento, destacamos qual a representao do ambiente de

segurana no qual os EUA se encontraram depois dos atentados terroristas a
partir da anlise dos documentos selecionados. Notamos a importncia dada
construo do terrorismo enquanto principal inimigo a ser combatido e o papel
dos EUA frente a esta ameaa. Todavia, conforme podemos ver na NSCT-03,

133
os grupos terroristas no so simplesmente um amontoado de indivduos
psicologicamente iludidos por uma ideologia pervertida: segundo o documento,
as organizaes terroristas, com algum grau de variao, compartilham de uma
estrutura, conforme a figura abaixo, extrada da NSCT-03 (p. 06):

De acordo com a estrutura proposta pelo documento, as condies

subjacentes para o funcionamento de uma organizao seriam caractersticas
como pobreza, corrupo, conflitos religiosos e tnicos, que proveriam aos
terroristas oportunidades a serem exploradas. Tais condies podem realmente
existir ou serem manufaturas, e teriam serventia na medida em que
proporcionaram o leitmotiv para que tais organizaes justificassem suas aes
violentas e ampliassem seu apoio. Por outro lado, o ambiente internacional
tambm seria um grande facilitador para as aes dos grupos, tendo em vista
que hoje as fronteiras do mundo seriam muito mais porosas e, por conseguinte,
os terroristas conseguiriam acesso a distintos santurios para suas aes,
assim como a tecnologias para perpetrar os atentados. No obstante, e a
comeamos a entender o encadeamento lgico dos Estados Falidos nessa
nova conjuntura internacional, os terroristas ainda dependeriam de uma base
fsica para operar. Com tais condies a seu favor, as lideranas poderiam
prover o direcionamento geral e a estratgia para toda a organizao. Logo,
segundo o documento:

134
 Whether through ignorance, inability or intent, states around the world
still offer havens both physical (e.g., safe houses, training grounds)
and virtual (e.g., reliable communication and financial networks) that
terrorists need to plan, organize, train, and conduct their operations.
Once entrenched in a safe operating environment, the organization
can begin to solidify and expand. The terrorist organizations structure,
membership, resources, and security determine its capabilities and
reach (NSCT-03, p. 6, grifos nossos).

A estrutura em si mesma apresenta pontos em aberto que o

documento no procura responder, em especial sobre as condies
subjacentes, as quais no sabemos se esto presentes nos Estados que
podem dar guarida aos terroristas ou se estariam em outros territrios e seriam
condicionantes para os grupos angariarem apoio externo. Alis, a prpria
estrutura piramidal da figura problemtica, tendo em vista que o que ela se
prope a apresentar pode ser considerado mais como condies facilitadoras
para terroristas e ainda assim no as nicas64 - e no uma estrutura social
presente em determinados pases. Contudo, a partir dessa figura que
chegamos ao papel desempenhado pelos Estados Falidos e Prias para a
proliferao do terrorismo global, segundo os documentos em tela.

A prxima etapa buscar a caracterizao desses Estados. Afinal,

quais so os atributos desses pases e por que eles apoiam o terrorismo?

Primeiramente, os Estados Prias (Rogue states). Segundo a NSS-

02 (p. 13), desde a dcada de 1990 tivemos a emergncia no cenrio
internacional de um grupo de Estados Prias que, a despeito de suas
caractersticas individuais, compartilham um nmero significativo de atributos.
Esses pases:

brutalize their own people and squander their national

resources for the personal gain of the rules;
display no regard for international law, threaten their neighbors,
and callously violate international treaties to which they are
party;

64
Remetemos os interessados para os trabalhos que investigam as condies de emergncia
para o terrorismo, resenhados no captulo 01 da presente tese, para uma viso, ainda que
pequena, sobre este debate.

135
 are determined to acquire weapons of mass destruction, along
with other advanced military technology, to be used as threats
or offensively to achieve the aggressive designs of these
regimes;
sponsor terrorism around the globe; and
reject the basic human values and hate the United States and
everything for which it stands (grifos nossos).

Nota-se, a partir desse trecho, uma caracterizao comportamental

como o trao definidor dos Prias. So Estados que ganham significao por
apresentarem uma conduta desviante no cenrio mundial e possurem
capacidade para se tornar uma ameaa aos EUA e ao sistema internacional,
na medida em que, segundo os documentos, planejam deliberadamente apoiar
grupos terroristas e adquirir armas de destruio em massa. No toa, a
principal forma de definio gramatical desses pases a atribuio de verbos
que caracterizam capacidade de praticar aes sempre perigosas,
ameaadores e pejorativa. Tal identificao to marcante que na maior parte
das ocorrncias da expresso Estados Pria nas NSS-02, NSS-06, NSCT-03 e
NSCT-06, o termo est associado com terrorismo e armas de destruio em
massa. Seguindo a proposta de Lynn-Doty (1993) e analisando as
pressuposies e as predicaes do corpus, podemos apresentar o seguinte
quadro, que visa apenas ilustrar o argumento at aqui avanado e de que
formas as ocorrncias aparecem nos documentos:

136
 Ator Pressuposies e Predicaes

Rogue States New deadly challenges have emerged from

rogue states and terrorists (NSS-02, p. 13,
Terrorists
grifos nossos).

() they will use weapons of mass

destruction against us (NSS-02, p. 13, grifos
nossos).

Given the goal of rogue states and terrorists,

the United States can no longer solely rely on
a reactive posture as we have in the past
(NSS-02, p. 15, grifos nossos).

Nuclear weapons are unique in their capacity

to inflict instant loss of life on a massive scale.
For this reason, nuclear weapons hold special
attention to rogue states and terrorists (NSS-
06, p. 19, grifos nossos).

Deny weapons of mass destruction to rogue

states and terrorist allies who seek to use
them (NSCT-06, p. 1, grifos nossos).

A partir dos exemplos acima, notamos que os Estados Prias e os

terroristas esto sempre associados ao perigo, dispostos a fazer uso das
armas de destruio em massa contra os EUA e no teriam compaixo alguma
com a perda de vidas humanas.

Avanando o argumento, conforme a estrutura do terror ora

apresentada pela NSCT-03, vemos que alguns pases, por ignorncia,
incapacidade ou mesmo de forma intencional, ainda proporcionam abrigo aos
grupos terroristas, e os Estados Prias se enquadrariam na ltima categoria:
seriam aqueles pases que de forma deliberada patrocinam tais organizaes.
essa significao centrada em um comportamento moralmente errado e
perigoso que permite a alcunha de Pria a tais pases, tendo em mente que o
adjetivo em questo significa aquele que excludo, marginalizado e que no

137
poderia estar inserido na sociedade65. Nessa toada, os fragmentos que seguem
so bastante ilustrativos de como os EUA se propem a lidar com pases que
so ou relutantes ou indispostos a apoi-lo:

In waging the campaign against terrorism, the United States will also
confront difficult cases involving countries that, although capable,
prove reluctant to comply with their responsibilities in the fight against
terror. Some countries will cooperate on some fronts but not others.
This unwillingness can spring from many sources, such as external
threats, internal schisms that enable one faction to use the state to
extend tacit or active support to terrorists, or cultural or political
differences that lead to disagreements over what constitutes terrorist
or criminal activity.
() The unwilling states are those that sponsor or actively provide
sanctuary to terrorist. Those states that continue to sponsor terrorist
organizations will be held accountable for their actions (NSCT-03, p.
21, grifos nossos).

Frente a este quadro, se tornaria no apenas urgente, mas tambm

legtimo impedir que tais Estados adquirissem armas de destruio em massa
ou mesmo que provessem toda a infraestrutura necessria para a operao de
grupos terroristas, surgindo um dos pontos mais controversos da poltica
externa norte-americana durante o governo Bush: a ideia dos ataques
preventivos, cuja meta seria findar com ameaas antes mesmo que elas
tomassem forma:

Deterrence based only upon the threat of retaliation is less likely to

work against leaders of rogue states more willing to take risks,
gambling with the lives of their people and the wealth of their nations
(NSS-02, p. 15).

The United States will not use force in all cases to preempt emerging
threats, nor should nations use preemption as a pretext for
aggression. Yet in an age where the enemies of civilization openly
and actively seek the worlds most destructive technologies, the
United States cannot remain idle while dangers gather (NSS-02, p.
15, grifos nossos).

65
Segundo o dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, o adjetivo pria significa pessoa
margem da sociedade. De acordo com o Oxford Advanced Learners Dictionary, o adjetivo
rogue significa (1) (of an animal) living apart from the main group, and possibly dangerous; e (2)
behaving differently from other similar people or things, often causing damage.

138
 Somados os pontos, o grande critrio para julgar a conduta dos
pases seriam suas aes frente ameaa do terrorismo: logo, pases cujo
objetivo fosse ostensivamente prover apoio a tais organizaes e buscar armas
de destruio para ameaarem os EUA e seus aliados estariam cometendo
grave delito. A esta conduta considerada moralmente errada e perigosa,
contraposto continuamente nas NSS-02, NSS-06, NSCT-03 e NSCT-06 o
adequado comportamento norte-americano, como possvel visualizarmos nos
exemplos abaixo:

Ator Pressuposies e Predicaes

America We will defend the peace by fighting terrorists
and tyrants. We will preserve the peace by
United States
building good relations among the great
powers. We will extend peace by encouraging
free and open societies on every continent
(NSS-02, p. iv, grifos nossos)

America also has an unprecedented

opportunity to lay the foundations for future
peace. The ideals that have inspired our
history freedom, democracy, and human
dignity are increasingly inspiring individuals
and nations throughout the world. And
because free nations tend toward peace, the
advance of liberty will make America more
secure. These inseparable priorities fighting
and winning the war on terror and promoting
freedom as the alternative to tyranny and
despair have now guided American policy
for more than 4 years (NSS-06, p. I, grifos
nossos).

We will fight this campaign using our

strengths against the enemys weakness. We
will use the power of our values to shape a
free and more prosperous world. We will
employ the legitimacy of our government and
our cause to craft strong and agile
partnerships. Our economic strength will help
failing states and assist weak countries in
ridding themselves of terrorism. () And as
always, we will rely on the strength of the
American people to remain resolute in the
face of adversity (NSCT-03, p. 2, grifos
nossos)

Our strategy also recognizes that the War on

Terror is a different kind of war. From the

139
 beginning, it has been both a battle of arms
and a battle of ideas. Not only do we fight our
terrorist enemies on the battlefield, we
promote and human dignity as alternatives to
the terrorists perverse vision of oppression
and totalitarian rule (NSCT-06, grifos nossos).

A contraposio de comportamentos e a valorizao daqueles

associados poltica externa norte-america contribuiriam, portanto, para que as
aes do pas fossem percebidas como legtimas e justificveis. Uma anlise
sobre a interveno norte-americana no Iraque a partir da NSS-06 deixa claro
como condutas desviantes - a despeito de que boa parte delas no estivesse
diretamente relacionada aos EUA - se tornaram a justificativa para a invaso,
diminuindo a importncia da suposta presena de armas de destruio em
massa sob a administrao de Saddam Hussein:

For America, the September 11 attacks underscored the danger of

allowing threats to linger unresolved. Saddam Husseins continued
defiance of 16 UNSC resolutions over 12 years, combined with his
record of invading neighboring countries, supporting terrorists,
tyrannizing his own people, and using chemical weapons, presented a
threat we could no longer ignore (NSS-06, p. 23).

Mais adiante, o mesmo documento cita o relatrio do Iraq Survey

Group, realizado por inspetores que foram ao Iraque depois da queda de
Saddam Hussein e avaliaram as instalaes do pas, provendo, segundo os
termos da NSS-06 (p. 23), the fullest accounting of the Iraq regimes illicit
activities. O trecho abaixo evidencia quais seriam as atividades ilcitas
realizadas pelo governo de Saddam Hussein:

Saddam continued to see the utility of WMD. He explained that he

purposely gave an ambiguous impression about possession as a
deterrent to Iran. He gave explicit direction to maintain the intellectual
capabilities. As U.N. sanctions eroded there was a concomitant
expansion of activities that could support full WMD reactivation. ()
Virtually no senior Iraq believed that Saddam had forsaken WMD
forever. Evidence suggests that, as resources became available and
the constraints of sanctions decayed, there was a direct expansion of
activity that would have the effect of supporting future WMD
reconstitution (NSS-06, p. 23, grifos nossos)

140
 Sob nosso ponto de vista, as atividades ilcitas do regime foram os
possveis comportamentos relativos possibilidade de obteno de armas de
destruio em massa. Embora sejam justificativas bastante frgeis para no
dizermos ilegais - para se invadir um Estado soberano, as mesmas encontram-
se logicamente articuladas dentro de uma representao que divide os pases
entre aqueles que possuem um bom e um mau comportamento, e que podem
vir a sofrer as consequncias de condutas consideradas desviantes no mundo
ps-11 de setembro de 2001. Por fim, todas as crticas invaso tambm
poderiam ser rechaadas, tendo em vista que as aes norte-americanas
trouxeram resultados considerados bastante positivos, segundo os EUA:

In Iraq, a tyrant has been toppled; over 8 million Iraqis voted in the
nations first free and fair election; a freely negotiated constitution was
passed by a referendum in which almost 10 million Iraqis participated;
and, for the first time in their history, nearly 12 million Iraqis have
elected a permanent government under a popularly determined
constitution (NSS-06, p. 2).

4.2. A Construo dos Estados Falidos.

Se alguns pases apoiam o terrorismo de forma intencional, outros,

segundo os documentos, proporcionam suporte por ignorncia ou por
incapacidade. A partir dessa assertiva acreditamos ser possvel encontrar quais
contornos especficos os chamados Estados Falidos ganharam durante a
poltica externa do governo George W. Bush. Segundo uma das primeiras
aparies do termo Estados Falidos no corpus, teramos a seguinte definio:

The events of September 11, 2001, taught us that weak states, like
Afghanistan, can pose as great a danger to our national interests as
strong states. Poverty does not make poor people into terrorists and
murderers. Yet poverty, weak institutions, and corruption can make
weak states vulnerable to terrorist networks and drug cartels within
their borders (NSS-02, p. ii, grifos nossos).

141
 O que se queda claro a partir desse extrato uma caracterizao
que se centra em traos intrnsecos de tais pases: enquanto os Prias eram
caracterizados a partir de comportamentos desviantes e perigosos, frente aos
quais os EUA deveriam combat-los de forma assertiva, os Estados ora em
tela so definidos mediante caractersticas domsticas consideradas inferiores.
A ideia de que tais Estados so um problema para a segurana internacional
ancora-se, portanto, na afirmao de que uma vez que no possuem
capacidades prprias para combater o terrorismo, podem ser capturados por
essas redes e se tornarem santurios para a ao das mesmas. Quando se
trata de ilustrar quais Estados seriam considerados fracos e que outros
atributos seriam definidores da fragilidade estatal, dois trechos so ilustrativos:

American interests and American principles, therefore, lead in the

same direction: we will work with others for an African continent that
lives in liberty, peace, and growing prosperity. Together with our
European allies, we must help strengthen Africas fragile states, help
build indigenous capability to secure porous borders, and help build
up the law enforcement and intelligence infrastructure to deny havens
to terrorists (NSS-02, p. 11, grifos nossos).

Regional conflicts can arise from a wide variety of causes, including

poor governance, external aggression, competing claims, internal
revolt, tribal rivalries, and ethnic or religious hatred. If left
unaddressed, however, these different causes can lead to the same
ends: failed states, humanitarian disasters, and ungoverned areas
that can become safe havens for terrorists (NSS-06, p. 15, grifos
nossos).

De forma esquemtica, podemos apresentar o seguinte quadro:

142
Ator Predicaes e Pressuposies
Fragile states Poverty
Weak states Weak institutions
Failed states Corruption
Poor governance
Internal revolt
Tribal rivalries
Can become safe havens for terrorists
Vulnerable for terrorists and drug cartels

Nas NSS-02, NSS-06, NSCT-03 e NSCT06, as causas para a

incapacidade estatal so traos internos dos pases, e tais caractersticas nos
so simplesmente apresentadas como algo dado, sem maiores preocupaes
em explicar como se desenvolveram nesses territrios instituies fracas,
revoltas tribais ou mesmo pobreza, ou seja, esses fenmenos tm origem
domstica, mas reverberaes internacionais. Se tentarmos buscar explicaes
para as causas da pobreza, o porqu de instituies fracas ou mesmo as
variveis que levaram s revoltas tribais, o mximo que encontraremos so
afirmaes como a seguinte, que traz a seguinte definio para tirania: tiranny
is the combination of brutality, poverty, instability, corruption and suffering
forged under the rule of despots and despotics systems (NSS-06, p.3, grifos
nossos). Em adio a este ponto, quando buscamos as principais condies
para o surgimento do terrorismo, temos o seguinte fragmento:

The terrorism we confront today springs from:

Political alienation. Transnational terrorists are recruited
from populations with no choice in their own government and
see no legitimate way to promote change in their own country.
Without a stake in the existing order, they are vulnerable to
manipulation by those who advocate a perverse political
vision based on violence and destruction.
Grievances that can be blamed on others. The failures the
terrorists feel and see are blamed both on others and
perceived injustices from the recent or sometimes distant
past. The terrorists rhetoric keeps wounds associated with
past fresh and raw, a potent motivation for revenge and terror.
Subcultures of conspiracy and misinformation. Terrorists
recruit more effectively from populations whose information
about the world is contaminated by falsehoods and corrupted
by conspiracy theories. The distortions keep alive grievances

143
 and filter out facts that would challenge popular prejudices
and self-serving propaganda.
An ideology that justifies murder. Terrorism ultimately
depends upon the appeal of an ideology that excuses or even
glorifies the deliberate killing of innocents. Islam has been
twisted and made to serve an evil end, as in other times and
places other religions have been similarly abused (NSCT - 06,
p. 10, negritos no original).

Em suma, os condicionantes para as principais mazelas desses

pases seriam, de um lado, lideranas que no atuam em consonncia com as
regras da boa governana e, de outro, a ausncia dos regimes polticos e
econmicos considerados mais adequados para o desenvolvimento, embora
nos documentos at agora analisados no tenhamos nenhuma tentativa mais
apurada para compreender o surgimento dessas instituies fracas ou mesmo
da pobreza e da corrupo, todas ou so imputadas aos governantes ou, por
no encontrarmos maiores esclarecimentos, parecem surgir por gerao
espontnea, sendo traos inatos desses pases. Alm disso, importante
tambm notar que os nicos com capacidade de agncia nesses pases, alm
dos tiranos no poder, so os terroristas, que ao usufrurem das condies
acima assinaladas conseguem ampliar seus grupos: a populao civil, sem os
meios adequados para vocalizar suas demandas, tendo em vista a ausncia de
instituies democrticas e partidos polticos, torna-se refm da situao.

Nos termos propostos, portanto, no teramos conexo alguma entre

os problemas domsticos e, por exemplo, as interaes dos pases em questo
com os demais Estados ou mesmo com os desenvolvimentos contemporneos
do capitalismo. Interaes sistmicas, quando aparecem nos documentos, so
vistas como condies facilitadoras para a ao terrorista, e no como causas
para a proliferao do problema. Dois trechos, em nosso entender, so
emblemticos dessa interpretao:

Al-Qaida exemplifies how terrorists networks have twisted the benefits

and conveniences of our increasingly open, integrated, and
modernized world to serve their destructive agenda. The Al-Qaida
network is a multinational enterprise with operations in more than 60
countries. Its camps in Afghanistan provided sanctuary and its banks
accounts served as a trust fund for terrorism. Its global activities are
coordinated through the use of personal couriers and communication
technologies emblematic of our era cellular and satellite phones,

144
 encrypted e-mail, internet chat rooms, videotape, and CD-roms. Like a
skilled publicist, Usama bin Laden and al-Qaida have exploited the
international media to project his image and message worldwide
(NSCT-03, p. 7, grifos nossos).

Terrorism is not simply result of hostility to U.S. foreign policy in Iraq.

The United States was attacked on September 11 and earlier, well
before we toppled the Saddam Hussein regime. Moreover, countries
that stayed out of the Iraq war have not been spared from terror
attack.
Terrorism is not simply a result of Israeli-Palestinian issues. Al-Qaida
plotting for the September 11 attacks began in the 1990s, during an
active period in the peace process.
Terrorism is not simply a response to our efforts to prevent terror
attacks. The al-Qaida network targeted the United States long before
the United States targeted al-Qaida. Indeed, the terrorists are
emboldened more by perceptions of weakness than by
demonstrations of resolve. Terrorists lure by telling them that we are
decadent and easily intimidated and will retreat if attacked (NSS-06, p.
10, grifos nossos).

Temos, por conseguinte, a ideia de que para executar suas aes os

grupos terroristas deturpam todos aqueles benefcios que a globalizao
trouxe, embora esse mesmo processo no tenha impactos significativos para a
deteriorao das situaes interna de pases como Afeganisto e Iraque, ou
seja, as instituies polticas domsticas ou mesmo a pobreza e corrupo no
tm conexes com as interaes entre os Estados. Ademais, especialmente no
segundo trecho, possvel ver que as aes da poltica externa norte-america,
como a invaso ao Iraque, ou eventos como o conflito Israel-Palestina, tm sua
possvel parcela de importncia para a explicao do surgimento do terrorismo
subtrada do cmputo. Por fim, refora-se a viso de que a Guerra ao Terror
um conflito primariamente entre EUA e Al-Qaeda, ao afirmar-se que o pas foi
primeiramente atacado pela organizao e no o contrrio, eximindo de
possveis crticas as controversas aes norte-americanas no Oriente Mdio
anteriores ao conflito, tais como a manuteno das bases norte-americanas em
territrio saudita aps a 1 Guerra do Golfo em 1991, por exemplo.

Assim, sob nosso ponto de vista, nos quatro documentos at o

momento sob anlise, esboa-se, de um lado, uma contraposio entre as
causas domsticas do fracasso estatal e a incapacidade das lideranas em
conter o perigo terrorista, e, de outro, a possibilidade de resoluo dos
problemas a partir da modernizao dos pases em tela, guiada por atores
145
externos. esta contraposio que nos permite afirmar que a caracterizao
Estados Falidos traz ecos do discurso colonial, na medida em que os mesmos
so julgados tendo como referencial a trajetria daqueles considerados bem-
sucedidos e as variveis que possibilitariam identificar os determinantes dos
problemas desses pases so aquelas aqui j apresentadas: falta de
instituies ou a predao por parte das elites domsticas. Contudo, o por qu
de ao longo da histria tais instituies no terem alcanado o znite europeu
ou mesmo que variveis permitiriam - e ainda permitem - o comportamento
predatrio dos governantes no nos so ao menos citados.

Se no possvel encontrar tais respostas nos quatro documentos,

certamente temos que levar em considerao que, conforme j dissemos
anteriormente, tratam-se de discursos polticos que, em nosso entender, esto
mais interessados em instaurar os antagonismos e mostrar quais so as
realidades com as quais os EUA devem lidar. Ademais, igualmente
importante reforar que a NSS-02, a NSS-06, a NSCT-03 e a NSCT-06 no so
documentos cujo foco o fracasso estatal: sob a perspectiva aqui adotada, os
dois primeiros procuram significar o contexto internacional ps-atentados
apresentando as ameaas, desafios e quais tarefas os EUA devem cumprir,
enquanto os dois ltimos procuram imprimir ao terrorismo uma narrativa
especfica sobre suas origens e funcionamento, centrando suas atenes em
como pases fracos e Prias contribuem para a proliferao desse fenmeno.

Assim, para explicaes especficas sobre o fracasso estatal,

devemos agora analisar dois relatrios da USAID sobre o tema: US Foreign
Aid: Meeting the Challenges of the Twenty-First Century e Fragile States
Strategy; doravante, respectivamente, USFA-04 e FSS-05.

Com fins estritamente analticos, acreditamos ser possvel enquadrar

os documentos ora em tela como discursos cientficos. Se nos documentos
anteriormente analisados, e por ns classificados como discursos polticos, era
clara a contraposio de sujeitos antagonistas, assim como a identificao de
quem enunciava os fatos e tentava instaurar sua viso como a mais correta, no
discurso cientfico o valor da verdade advm de dois traos desse tipo de
enunciado. Em primeiro lugar, a construo de uma proposio depende de um
saber logicamente anterior ao que era necessrio para a sua produo, isto ,

146
quando afirmamos, por exemplo, que a terra redonda, a produo dessa
afirmao depende ou de uma convico ntima, baseada no universo
axiolgico assumido pelo sujeito, ou de um saber provado, aquele produzido
experimentalmente e anterior assertiva (GREIMAS, 1976). Dessa forma, todo
o discurso que almeja reivindicar o estatuto de cientfico estrutura-se a partir de
um modelo, de um quadro de variveis que lhe proporciona uma lgica anterior
anlise de situaes empricas.

Em segundo lugar, de suma importncia a construo impessoal

do sujeito da enunciao: o cientista, mediante instrumental acumulado por
anos de cincia institucionalizada, no interfere na constituio do objeto,
apenas o descreve e o analisa. A linguagem cientfica dotada de um sentido
de objetividade e para que esta objetividade seja cumprida, necessria uma
distncia entre sujeito e objeto de estudo. Esse seria, em outras palavras, o
conhecimento objetivo que se apresenta como verdadeiro, em contraposio a
possveis conhecimentos considerados equivocados, ou at mesmo falsos,
principalmente aqueles constitudos a partir do sujeito enunciador do discurso.
Nesse sentido, no toa que to salientada a necessidade de se separar
fatos e valores das anlises cientficas, especialmente daquelas interessadas
nas cincias ditas duras, como a fsica e a qumica, por exemplo.

Assim sendo, para a consecuo dessa objetividade necessria a

transformao do cientista em um no-sujeito, na medida em que o cientista,
ao esconder-se da enunciao, consegue assim imprimir a objetividade to
almejada pelo discurso cientfico (PINTO, 2006). Todavia, e de forma at
paradoxal, o mesmo discurso cientfico um dos que mais precisam de um
sujeito com autoridade: autoridade para, de um lado, outorgar-lhe direito a voz
frente a seus pares cientistas e poder fazer enunciados, assim como para
legitimar perante a sociedade determinado discurso como portador de
conhecimento verdadeiro e inconteste.

Por conseguinte, no discurso cientfico de fundamental importncia

a posio do enunciador: de onde ele fala e que instituies e ttulos o
autorizam a falar. Com a mesma fora que aparece na capa ou contracapa
para conceder autoridade a dada obra, o cientista desaparece nas pginas que
se seguem, surgindo enunciados cientificamente comprovados e no opinies

147
do autor. Ademais, se no discurso poltico o processo interpelativo ocorre a
partir da construo no interior do prprio discurso do sujeito enunciador e do
sujeito a ser interpelado, no discurso cientfico, conforme nos diz Pinto (1989),
a disputa no se d a partir de sujeitos construdos, mas sim entre enunciados,
entre paradigmas que procuram se impor como os modelos mais adequados
para se apreciar o objeto de determinada cincia.

Por fim, sob a perspectiva aqui adotada de que o discurso cientfico,

principalmente nas cincias humanas e sociais, tambm pode ser
compreendido com uma tentativa de significar a realidade, em detrimento de
ser considerado a realidade propriamente desvelada, saber e crena passam a
ser compreendidos como efeitos discursivos, e no como tipos de discurso. No
nosso caso, enquanto o efeito discursivo do discurso poltico seria a crena,
fazer com que os indivduos interpelados passassem a acreditar em
determinada viso de mundo, o do discursivo cientfico seria, conforme o
argumento de Veron (1980), suspender o efeito ideolgico e apresentar-se
como produtor de um saber, um conhecimento que se produz e que almeja ser
neutro e imparcial, uma representao acurada da realidade sob estudo.

Tais apontamentos so importantes, pois a natureza dos

documentos da USAID selecionados distinta daqueles at agora analisados.
Em primeiro lugar, destaca-se o fato de que dos dois documentos
selecionados, um deles definido pelos prprios autores como documento no
oficial (USFA-04), cujo objetivo seria estimular o debate e o dilogo sobre o
tema da fragilidade. Alm disso, outros dois relatrios (Measuring Fragility:
Indicators and Methods for Rating State Performance, de 2005, e Fragile States
Indicators: a Supplement to the Country Analytical Template, de 2006) foram
produzidos por rgos de consultoria com a meta de auxiliar a USAID para a
criao dos meios mais apurados para a identificao de quem seriam os
pases mais prximos do fracasso66.

66
Estes dois documentos podem ser considerados adendos metodolgicos estratgia de
2005. Contudo, optamos por no inclu-los na anlise visto que a discusso dos mesmos,
grosso modo, restringe-se s bases de dados a serem utilizadas para a identificao de
Estados frgeis. Os pressupostos sobre em que consiste o fracasso, assim como as suas
causas, so as mesmas do Fragile States Strategy, de 2005. Se estivssemos empreendendo
uma anlise economtrica ou por meio de qualquer outra metodologia quantitativa e mesmo
qualitativa, a observncia a tais informaes seria de suma importncia e tais documentos

148
 Apenas um (FSS-5) um documento oficial, o qual enuncia a
estratgia da USAID para se detectar o problema e nortear as aes da poltica
de ajuda externa norte-americana. A princpio, tais avisos poderiam depor
contra nosso recorte de corpus; contudo, acreditamos que tais informaes
apenas corroboram nossa ideia de que tais documentos so discursos
cientficos, visto que a natureza dos argumentos delineados no corpus, como
se ver a seguir, no difere substancialmente de um documento para outro;
pelo contrrio, a estratgia oficial da agncia est, em nosso entender,
alicerada nas ideias do documento que a precede (USFA-04), influenciando a
estratgia de ao da USAID. Ademais, a ideia de que tais documentos no
oficiais foram produzidos por outras instituies no ligadas ao governo - sendo
que uma delas uma instituio acadmica, a University of Maryland seria
uma maneira de, como j dito aqui, esconder o sujeito do discurso, imprimir
autoridade acadmica a quem o profere e assim outorgar objetividade e
cientificidade aos enunciados produzidos.

A ideia de novas ameaas oriundas de pases fragilizados muito

similar quela j apresentada nos documentos anteriores. De acordo com o
USFA-04, o cenrio no qual o pas se encontra o seguinte:

The demise of the Soviet Union, the integration of global

communications and markets, the growing menace of global terrorism,
weapons of mass destruction and transnational crime, the surge of
HIV/AIDS and other infectious disease - all these are hallmarks of an
st
altered 21 century landscape for development. Failed states and
complex emergency now occupy center screen among the nations
foreign policy and national security officials. Americans now
understand that security in their homeland greatly depends on
security, freedom, and opportunity beyond the countrys borders.
Development is now as essential to U.S. national security as are
diplomacy and defense (USFA-04, p. 3, grifos nossos).

Frente a este novo ambiente, a poltica de assistncia externa dos

EUA deveria ser pautada por 5 grandes linhas, quais sejam, promover o
desenvolvimento transformacional (transformational development), aquele que,

deveriam ser trazidos ao estudo. No obstante, como nosso foco restringir-se-, nas pginas
que se seguem, representao de uma relao de causalidade sobre as causas do fracasso
estatal, acreditamos que os dois documentos escolhidos so suficientes para a demonstrao
de nosso argumento.

149
segundo o documento, poderia solucionar os principais problemas de pases
considerados frgeis; fortalecer os Estados fracos; prover ajuda humanitria;
apoiar os interesses estratgicos dos EUA; e, por fim, mitigar doenas globais
e transnacionais. destacado j no incio do USFA-04 que, no longo prazo, a
melhor sada para os problemas de pases fragilizados e para os interesses
dos EUA so investimentos em estratgias de desenvolvimento
transformacional, assim caracterizado:

From the perspective of long term U.S. interests, the goal of

transformational development remains the best investment. Only
through building good policies, stable institutions and local capacity
will developing countries create their own prosperity and assume
responsibility for their own security (USFA-04, p. 5, grifos nossos).

Desse trecho, possvel presumir, como j argumentamos, que os

problemas dos Estados Falidos so, em suma, de cunho domstico: eles
precisam de ajuda para construrem poltica pblicas adequadas, instituies
estveis e capacidade local. Todavia, no basta identificar os problemas:
segundo o mesmo documento, nem todos os pases possuem as condies
para transformao, uma vez que preciso que o pas esteja comprometido
com reformas, caso contrrio, a ajuda externa s ir mascarar a instabilidade e
contribuir para uma situao de fragilidade maior. Nos termos postos, a USFA-
04 apresenta uma viso de que a:

Foreign aid is essentially supportive, while local leardership,

ownership, and participation are critical.
Progress is primarily a function of commitment and political will to rule
justly, promote economic freedom, and invest in people.
Institutions, not resources, matter most.
Foreign aid and trade are complements to - and not substitutes for
each other (USFA-04, p. 6, grifos nossos).

Uma das primeiras diferenas que comea a se esboar nos

documentos da USAID a importncia do comprometimento poltico para se
efetuar as reformas e para que determinado pas receba ajuda externa. Se nos
documentos outrora analisados no havia distino entre os Estados Falidos,

150
inicia-se agora uma diviso entre aqueles falidos, mas comprometidos com as
reformas, e os demais, tambm fragilizados, mas no empenhados. Tal fato
torna-se evidente quando o documento ora em tela anuncia a criao do
USAID Fragile States Strategy e uma diviso dos pases em desenvolvimento:

USAID will improve its strategic analysis of state fragility and conflict
vulnerability. USAID will also identify new program approaches for use
in selected fragile states and increased organizational responsiveness
to the internal dynamics of these states (USFA-04, p. 6, grifos
nossos).

The developing world can be roughly divide in two groups of countries

and associated challenges:
Relatively stable developing countries: where commitment (as
represented by governance and policy performance) ranges from
weak to very good, and foreign aid can, to varying degrees, support
development progress. For these countries the challenge is to launch
or maintain development progress, leading to graduation from
development foreign aid. The stronger the commitment, the greater
will be progress and potential aid effectiveness.
Fragile states: include those on a downward spiral toward crisis and
chaos, some that are recovering from conflict and crisis, and others
that are essentially failed states. The challenge for these countries is
to strengthen institutions, basic governance, and stability, and thereby
join the group of countries where more conventional development
cooperation and progress are possible. There is considerable room for
debate about which countries should be considered fragile states, and
(more importantly), whether and how foreign aid can make a
contribution (USFA-04, p. 13, grifos nossos, negrito no original).

Alm do comprometimento, critrio bastante controverso para se

dividir de forma objetiva pases em grupos, sem mencionarmos a dificuldade de
se precisar o grau de tal comprometimento, o documento apresenta os
seguintes critrios para o reconhecimento de pases fracos, assim como formas
para resolver os dilemas relativos identificao dos mesmos:

The borderline between these groups of countries is necessary

blurred. First, relatively weak institutions are the hallmark of both poor
countries and fragile states. However, while many, if not most, fragile
states are low-income countries, not all low-income countries are
considered fragile states. Second, fragile states include some
countries that are becoming increasingly unstable, some that are
recovering from crisis and becoming more stable, and some that
appear stable but have weak institutions vulnerable to shocks. The
point at which such countries should be called fragile (as opposed to
stable) is inevitably a judgment call. The results of one effort to sort

151
 developing countries in terms of commitment to reform and fragility
suggest that most fragile states are to be found among low-income
countries where commitment is relatively weak. This is not surprising
since governance is at the heart of both commitment and fragility
(USFA-04, p. 13, grifos nossos).

Das linhas acima, queda mais do que claro que a discusso sobre
fragilidade estatal, e a identificao de um pas enquanto fraco ou no, no
mnimo turva. A soluo para tamanho impasse seria, em ltima instncia, uma
questo de julgamento: o analista deveria, luz das instituies presentes
nesses Estados e de variveis relativas renda, por exemplo, e, em nosso
entender, com um tipo ideal de Estado em mente, definir o grau de fraqueza de
um pas. Ademais, o documento tambm esclarece que o fracasso estatal
uma questo de grau, visto que divide os Estados frgeis em trs tipos: em
processo de fracasso (failing), falidos (failed) e em recuperao (recovering):

Failing states are characterized by a growing inability or unwillingness

to assure provision of even basic services and security to their
populations. Current examples might include Zimbabwe.
Failed states are those in which the central government does not exert
effective control over, and is unable or unwilling to assure provision of
vital services to, significant parts of its own territory. Current examples
might include Somalia, Liberia and DRC.
Recovering states are those that are still weak, but on an upward
trajectory in terms of stability and basic governance. Current
examples might include Afghanistan, Burundi, and Bosnia.
() The goal in fragile states is stabilization, reform, and recovery that
provides a foundation for transformational development. As with
development efforts, the effectiveness of assistance to strengthen
fragile states depends critically on recipient commitment and self-help
efforts (USFA-04, p. 20, grifos nossos).

Com base nessas ideias, o documento tambm apresenta os guias

que devem nortear a ajuda externa norte-americana, salientando como o pas
pode avaliar o sucesso ou mesmo as dificuldades do processo de recuperao.
Dentre outros pontos, o seguinte trecho ilustrativo de como os pases sero
selecionados e como o sucesso ser mensurado:

Selectivity will be applied. Selection of countries will be based on

criteria of need, commitment by the host government and/or

152
 nongovernmental actors to reform, feasibility of achieving results, and
foreign policy importance.
Effectiveness and results - including graduation- should not be
measured in standard development terms but rather in terms of
progress toward stability and improvements in governance as a
foundation for eventual efforts at transformational development
(USFA-04, p. 20, grifos nossos).

Temos nesse primeiro documento as linhas gerais propostas pela

USAID sobre como identificar Estados Falidos, nomeadamente, instituies
fracas e inabilidade ou relutncia para prover servios pblicos adequados para
a populao. Ainda no apresentada a ferramenta por meio da qual o
governo ir aferir que pas incapaz ou relutante, ou que pas comprometido
ou no; sabemos apenas que, dada a dificuldade do debate, em ltima
instncia, adjetivar um pas enquanto frgil ou falido uma questo de
julgamento do analista, norteado pelas variveis acima.

A estratgia propriamente dita da USAID para identificar Estados

Falidos surge com o FSS-05. J no prlogo, temos a repetio da
representao de que situaes que se desenvolvem do outro lado do mundo,
como o colapso de governos, aes de redes criminosas e terroristas e o
aumento da pobreza podem ter reverberaes globais:

Weak states tend to be the vector for these destabilizing forces

manifesting the dark side of globalization and pose a very difficult kind
of national security challenge. The phenomenon of weak or fragile
states is not new, but the need to address their weakness is more
critical than ever. (...) The strategy recognizes that a root of the
national security threat to the United States and the broader
international community is the lack of development, which cant be
addressed by military or diplomatic means alone. In countries that lack
the ability, or will, to provide basic services or protection, we can no
longer choose to look the other way (FSS-05, p. v, grifos nossos)

Nesse documento importante iniciarmos a anlise a partir de quais

seriam os determinantes do fracasso, e por meio de quais variveis
poderamos represent-los. Assim temos a seguinte definio:

Research indicates that the instability associated with fragile states is

the produce of ineffective and illegitimate governance. Effectiveness

153
 refers to the capability of the government to work with society to
assure the provision of order and public goods and services.
Legitimacy refers to the perception by important segments of society
that the government is exercising state power in ways that are
reasonably fair and in the interests of the nation as a whole. Where
both effectiveness and legitimacy are weak, conflict and state failure is
likely to result (FSS-05, p. 3, grifos nossos).

Do trecho acima, possvel extrairmos alguns traos j salientados

anteriormente nos outros documentos. A princpio, o incio do fragmento j
remete o leitor a pesquisas anteriores sobre as causas do fracasso estatal que
apontavam a importncia da efetividade e legitimidade para a compreenso do
fenmeno, ancorando a percepo da USAID sobre o problema no em uma
questo poltica, mas sim cientfica, ou seja, h um quadro analtico
previamente construdo que justifica a definio da agncia sobre o problema.
A pesquisa em questo foi desenvolvida por Jack Goldstone, da George Mason
University e uma equipe de pesquisadores do Center for Institutional Reform
and Informal Sector, organismo baseado na University of Maryland67. Em
especial, o documento sob anlise faz referncia ao trabalho de 2004, intitulado
Strategy Framework for the Assessment and Treatment of Fragile States, cujo
principal objetivo proporcionar algumas ideias sobre como se compreender o
fracasso de pases e de que forma a ao da agncia pode ser mais efetiva.
Segundo Goldstone et al (2004), a inovao da abordagem proposta pelo
grupo, e que poderia nortear as aes da USAID, adviria de 4 insights:

1. A fora ou fragilidade dos Estados causada primariamente

pelas instituies basilares do pas. As instituies identificadas
pelos autores so aquelas relativas s dimenses poltica, social,
econmica e de segurana.

2. A qualidade da capacidade do pas depende da efetividade e

legitimidade de cada dimenso. Os autores acreditam que a
preocupao dos doadores internacionais com a efetividade do

67
O principal objetivo do centro, de acordo com informaes obtidas em seu stio eletrnico,
compreender e facilitar o crescimento econmico e o desenvolvimento democrtico em pases
pobres e em transio mediante foco especfico no papel das instituies dos Estados em
questo. Para maiores informaes, remetemos a www.iris.umd.edu. Acesso em 13/03/2012.

154
 Estado - oramento equilibrado, treinamento dos membros do
judicirio, entre outras tarefas -, mas a reticncia em se lidar com
a questo da legitimidade do Estado - a percepo por parte de
parcelas significativas da populao de que o governo age em
nome de um interesse nacional, por assim dizer - que explicam
as dificuldades para se solucionar o fracasso estatal.

3. Reconhecer e tratar o Estado como um sistema orgnico. Para

tanto, necessrio, primeiramente, verificar qual o principal
problema institucional em cada pas, causado pelo descompasso
entre condies polticas internas e as instituies e intervenes
por meio das quais o pas procura alcanar seus objetivos (grifos
nossos). A resoluo desse problema envolve a criao de
instituies e de acordos polticos que perpassem as dimenses
polticas, econmicas, sociais e de segurana do Estado.

4. De forma complementar terceira ideia, o ltimo insight diz que

fortalecer as quatro dimenses com vistas a aumentar a
efetividade e a capacidade dos pases ter efeito limitado se
realizado de forma independente, ou seja, as mudanas devem
ser realizadas tendo em mente o fortalecimento da ordem
constitucional do Estado, cuja meta tomar decises e resolver
os conflitos de forma pacfica e regrada. Para tanto necessrio
(1) regularizar, internalizar e criar procedimentos para a
resoluo dos conflitos domsticos que surgem de interesses
divergentes de grupos dentro da sociedade; e (2) aumentar a
percepo da sociedade de que suas interaes com o Estado
ocorrem em terreno neutro. Aqui, o terreno neutro seria o
espao social no qual as demandas sociais so postas e
questes polticas e status sociais no tem peso nas decises -
as pessoas e as demandas so julgadas pelo mrito.

Ademais, Goldstone et al (2004) argumentam que os Estados

podem fracassar em dois sentidos: no sentido funcional, o governo, em sntese,
perde a capacidade de manter o monoplio do uso da violncia legtima dentro
155
de grandes parcelas do territrio; e, no sentido normativo, deixa de prover
aquelas tarefas que so consideradas essenciais, tais como assegurar o
cumprimento das leis, proteger minorias, assegurar as condies para
crescimento econmico, garantir os servios bsicos, lidar com catstrofes
naturais, dentro outros. Com base nessas ideias, Goldstone et al (2004)
identificam trs tipos de Estados: os que estariam fracassando (failing), os
falidos (failed) e, por fim, aqueles em recuperao (recovering).

Os critrios para delimitao da tipologia baseiam-se em que

sintomas os pases apresentam e que estariam fazendo com os mesmos
desenvolvessem um comportamento disfuncional. Assim sendo, nos pases em
processo de fracasso seria comum encontrarmos o aumento dos conflitos entre
grupos (tnicos ou religiosos), predao estatal, guerrilhas, colapso
democrtico ou crises polticas oriundas do fim de regimes autoritrios. Pela
anlise dos autores, naqueles pases j considerados falidos, o fracasso teria
ocorrido ou sido incrementado devido principalmente a guerras. Assim, para
identificarmos Estados Falidos deveramos compreender como intervenes
externas, solues negociadas, vitria de uma das partes, rebeldes contidos
pelo governo ou guerras civis contriburam para a manuteno do fracasso.
Todavia, os autores alertam que no se trata de verificar apenas se os Estados
em tela apresentam os sinais descritos; importante verificar de forma mais
precisa como a efetividade e a legitimidade so afetadas pelos problemas
institucionais e como as mesmas podem ser restauradas. Sumarizando,
Goldstone et al (2004, p. xi) argumentam que:

O princpio mais geral obtido das anlises que pases frgeis so

aqueles nos quais a efetividade e a legitimidade das instituies que
proporcionam capacidade ao Estado (polticas, econmicas, sociais e
de segurana) quando analisadas em conjunto, no possibilitam o
desenvolvimento da habilidade necessria para se lidar com os
conflitos internos e, em ltima instncia, com a propenso ao uso da
violncia pelas partes, no criando o terreno neutro para a resoluo
das disputas. Um desequilbrio entre o poder poltico e os objetivos
entre os grupos contendores - um hiato de governana, se for o caso
- na maioria das vezes o cerne da fragilidade.

retomando parte desses argumentos que a USAID desenvolve sua

estratgia para identificar e atuar em Estados Falidos. Para tanto, uma vez

156
coligidas as dimenses e instituies fundamentais para a explicao do
fenmeno, o prximo passo a ser executado reunir os dados necessrios
para que o analista possa identificar os pases mais fragilizados, definir quais
medidas devem ser tomadas e, por fim, mensurar o sucesso ou fracasso das
aes tomadas. importante destacar que a USAID no ranqueia pases, isto
, ainda que seja possvel encontrar categorias de pases segundo o grau de
capacidade dos mesmos, no documento no temos um ranking tal qual, por
exemplo, aquele encontrado no Failed States Index, visto que, conforme nos
dizem Mata e Ziaja (2009), no seria de bom tom um Estado julgar seus pares
ou mesmo arriscar julgar seu prprio desempenho mediante os indicadores
selecionados e no atingir resultados satisfatrios. Logo, o que temos no
documento apenas a indicao de que dados buscar para apreendermos a
fragilidade, conforme nos mostra o quadro abaixo (FSS-05, p. 4):

A partir dos dados destacados seria possvel apresentar as

categorias analticas a serem utilizadas pela agncia para uma melhor
compreenso do problema. Assim teramos:

(..) It is more important to understand how far and quickly a country is

moving from or toward stability than it is to categorize a state as failed
or not. Therefore, the strategy distinguishes between fragile
states that are vulnerable from those that are already in crisis.

157
 USAID is using vulnerable to refer to those states unable or unwilling
to adequately assure the provision of security and basic services to
significant portions of their populations and where the legitimacy of the
government is in question. This includes states that are failing or
recovering from crisis.
USAID is using crisis to refer to those states where the central
government does not exert effective control over its own territory or is
unable or unwilling to assure the provision of vital services to
significant parts of its territory, where legitimacy of the government is
weak or nonexistent, and where violent conflict is a reality or a great
risk (FSS-05, p. 1, grifos nossos; negrito no original).

A explicao para inabilidade ou a falta de comprometimento dos

pases estaria assentada em problemas de efetividade e legitimidade das
instituies dos pases; contudo, quando procuramos respostas para o que
enseja tais perdas de efetividade e legitimidade, o documento nos apresenta 6
possveis causas, quais sejam, o colapso democrtico, transies ou reformas
em Estados autoritrios, corrupo chancelada pelo governo, rebelies
regionais ou guerrilhas, conflito tnico ou genocdio e, por fim, colapso
econmico, com destaque para hiperinflao. Ao fim e ao cabo, frente o quadro
ora reproduzido, caberia aos EUA, e USAID em especial, executar tarefas
como promover a melhora da estabilidade, encorajar reformas, melhorar
segurana interna desses pases e desenvolver suas instituies.

4.2.1. As instituies e os ecos do colonialismo.

Se no estamos equivocados, no quadro traado pelo relatrio no

se queda claro qual a cadeia de causalidade para o fenmeno do fracasso
estatal. Esse ponto no nenhuma novidade; nossa interpretao, se correta,
apenas confirmaria o argumento de Sann (2011), quando afirma que as
definies sobre o fracasso se baseiam em prottipos, tipos ideais sobre o que
seria o fracasso e, a partir desse ponto de partida, buscam traos comuns que
pudessem caracterizar tal fenmeno. Um dos grandes problemas desse tipo de
construo, segundo o autor, o fato de que quando preocupaes polticas
so diretamente conectadas s definies a serem operacionalizadas, os

158
traos comuns acabam se chocando com as possveis causas ou
consequncias. Assim sendo, segundo Sann (2011, p. 24):

Vrios ndices incluem correlatos da fragilidade (alta mortalidade

infantil, por exemplo), possveis causas (como a falta de democracia)
e as provveis consequncias (desastres humanitrios). Seria uma
tarefa similar definir o cncer como consistindo do vcio em cigarro,
crescimento exagerado de clulas e problemas familiares. Tais
definies so claramente um caminho para catstrofes analticas, e,
adicionalmente, comprometem um dos principais usos de um ndice,
qual seja, proporcionar dados quantitativos para regresses, na
medida em que se tudo colocado do lado esquerdo da equao,
68
sobre qual varivel o valor do ndice ser regredido?

Como j dito anteriormente, importante ressaltar que os relatrios

da USAID evitam ranquear pases, apenas apresentam as diretrizes que guiam
a construo do seu ndice, destacando quais dados sero utilizados, embora
no anunciem qual metodologia quantitativa especfica ser posta em prtica
para a identificao dos Estados Falidos, o que dificulta a apreenso da prpria
proposta do ndice, uma vez que ficamos sem saber se a identificao ser
buscada mediante uma relao de causalidade linear, correlao de variveis
ou associao, por exemplo. Com tais pontos e a crtica de Sann (2011) em
mente, cremos ser possvel esquematizar o argumento dos documentos da
USAID de duas maneiras possveis, o que deixa claro os problemas das
caracterizaes em tela:

01. Os fatores listados pelo documento como possveis caminhos

para o fracasso (common pathways to failure), dentre os quais se
destacariam colapso democrtico, transio ou reformas em um
Estado autoritrio, nveis elevados de corrupo governamental,
rebelies regionais ou guerrilhas, conflitos tnicos violentos ou

68
Os modelos de regresso com uma s equao pressupem uma varivel dependente
expressa como funo linear de uma ou mais variveis explanatrias. Ademais, tais modelos
partem da ideia de que as relaes causais, quando existentes entre a varivel dependente e
as explanatrias, s se do em uma direo, qual seja, das variveis explanatrias para a
dependente. O ponto da crtica de Sann (2011) que o uso de mtodos quantitativos a partir
de ndices de fragilidade estatal fica comprometido, pois a confuso entre causas e
consequncias no permite que o analista identifique quais seriam as variveis dependentes e
as explanatrias, fragilizando toda a metodologia para identificao dos Estados Falidos.

159
 genocdios, e/ou colapso econmico, destacando-se
hiperinflao, ao se instalarem em um pas encontrariam a;

02. Inabilidade das instituies dos pases em lidar com tais

situaes, ou mesmo a relutncia das lideranas governamentais
em efetuar reformas necessrias para enfrentar estes desafios,
acarretando na;

03. Perda de efetividade e de legitimidade das instituies

governamentais, tendo em vista que as instituies no estariam
ofertando os bens pblicos necessrios para a populao frente
aos problemas que surgiram, fazendo com que passassem a
serem percebidas como injustas e ilegtimas.

Graficamente, podemos representar o processo relatado pelos

documentos da seguinte maneira, que, em nosso entender, destacam mais
uma relao de associao entre variveis, visto que eventos isolados ao se
associarem com os problemas das instituies estatais resultariam na
ineficincia e ilegitimidade dos governos:

160
 Common pathways to
failure.

Ineffectiveness and
illegitimate
governance

States unable or unwilling to

adequately assure provision
of security and basic services

States where the central

government does not exert
effective control over its own
territory

Por outro lado, a segunda possibilidade de se identificar o incio do

processo de fracasso estatal, de acordo com os relatrios da USAID, poderia
ser assim esquematizada:

01. A inabilidade das instituies dos pases ou mesmo a relutncia

das lideranas para efetuar as reformas necessrias para maior
desenvolvimento poltico e econmico dos Estados acarretaria;

02. Na instalao de processos que podem levar ao fracasso dos

pases (common pathways to failure), culminando em;

03. Perda de efetividade e de legitimidade das instituies

governamentais.

161
 Graficamente, o quadro seria o seguinte, retratando uma relao de
causalidade estrita, na medida em que o ponto de partida do processo so as
instituies fracas ou a relutncia das lideranas em efetuar as reformas:

States unable or unwilling to

adequately assure provision of
security and basic services
Ineffectiveness and
States where the central Pathways to Failure.
illegitimate governance.
government does not exert
effective control over its own
territory.

Conforme j dito ao longo desse trabalho e a partir das figuras

acima, o ponto central das anlises dos EUA sobre a fragilidade estatal centra-
se no carter das instituies dos pases. No obstante, a identificao de uma
cadeia de causalidade clara dificultada visto que os documentos no se
preocupam em dar a devida ateno ao comeo do processo, iniciando a
anlise a partir da situao domstica dos Estados Falidos como algo dado. A
partir dessa representao as perguntas mais pertinentes seriam, por exemplo,
averiguar o que restaria aos EUA fazer frente a tal situao e como a ajuda
externa poderia ser oferecida de forma mais efetiva. Mesmo o paper de
Goldstone et al (2004, p.v), ncora do raciocnio da USAID, apesar de
argumentar em favor de se analisar o Estado como um sistema orgnico, nos
d a priori o que pode ser a principal causa do problema: o descompasso entre
as condies polticas domsticas e as instituies e as intervenes do
governo para alcanar seus objetivos, isto , os objetivos das lideranas dos
pases em contraposio ao seu apoio e recursos domsticos.

Inobstante se possa contra-argumentar afirmando que se trata de

uma questo de recorte para a anlise, o fato que, segundo nosso
argumento, precisamente este recorte que problemtico, porquanto o
mesmo cria as condies para que as situaes dos pases possam ser
entendidas como simplesmente incapacidades ou relutncias domsticas em
se adequar a determinadas instituies que seriam consideradas o znite do
desenvolvimento poltico e econmico. Como as instituies de tais Estados se

162
tornaram fracas ao longo do tempo, que choques internos ou externos as
moldaram ou quais seriam as condies socioeconmicas que levaram a
corrente situao so pontos relegados na anlise.

importante reforar uma vez mais que no pretendemos isentar de

suas responsabilidades os governos de pases que continuamente vm sendo
considerados falidos e imputar as culpas para o fracasso exclusivamente nos
legados do colonialismo e das desigualdades causadas pelo capitalismo global;
contudo, as anlises que apenas se centram na deficincia institucional dos
mesmos alm de proverem uma explicao insuficiente para a situao
sociopoltica dos Estados, ao no privilegiarem pontos como os acima citados,
produzem uma caracterizao que, em nosso entender, reproduz um discurso
com traos colonialistas, ainda que a proposta seja apresentar as causas do
problema de forma tcnica e objetiva. Tampouco argumentaremos que os
analistas do governo norte-americano e das agncias que auxiliam na
elaborao dos relatrios e as ideias neoinstitucionalistas so racistas; nosso
propsito aqui mostrar como uma anlise institucional dos Estados Falidos
cria as condies para uma caracterizao com traos coloniais.

fato bastante consolidado, especialmente dentro da Cincia

Poltica, que o Novo Institucionalismo trouxe contribuies substanciais para as
discusses sobre regimes polticos e transio de regimes, sobretudo se
levarmos em considerao a influncia prvia que as teorias da modernizao
tinham sobre as investigaes dessa agenda de pesquisa. At ento, a teoria
da modernizao asseverava que a transio de regimes estaria calcada em
um processo social pelo qual as sociedades transitariam do tradicional ao
moderno, com a progressiva diferenciao e autonomizao das diferentes
esferas da vida social mediante o aparecimento e incremento da urbanizao,
educao, burocratizao, dentre outras variveis que, no limite, levariam
democracia poltica.

Se tomarmos o argumento de Lipset (1967) como paradigmtico

desse tipo de pensamento, a ideia central do autor que a probabilidade de
que pases venham a ser democrticos aumenta com o grau de modernizao
da sociedade, visto que tal processo alteraria sua estrutura de estratificao, de
uma pirmide alongada com uma base mais ampla preenchida pelas classes

163
mais baixas, para algo parecido com um losango, com uma crescente e pujante
classe mdia. Tal mudana na estruturao do pas transformaria os conflitos
sociais e, consequentemente, sua traduo poltica porquanto a emergente
classe mdia premiaria aqueles partidos considerados moderados e
democrticos, punindo, por outro lado, os extremistas. No toa, Lipset (1967,
p. 92) afirma que (...) [d]e fato, eu diria que tais variaes nos sistemas de
Governo [sistemas bipartidrios ou multipartidrios] so muito menos
importantes do que as derivadas das diferenas bsicas na estrutura social.

Dois pontos muito bem salientados por Limongi (2002) saltam aos
olhos nesse tipo de anlise: primeiramente, processos polticos, como a
atuao via instituies e partidos polticos, no afetariam as chances de
democracia ou, no mximo, teriam importncia secundria: o que se passa
nessa esfera seria reflexo das transformaes na estrutura social, e a ao
efetiva dos atores para a consolidao da democracia deveria ser direcionada
para apoiar o processo modernizante. O segundo ponto levantado pelo autor
o fato de que Lipset no recorreu a uma srie temporal para a anlise, optando
apenas por comparar os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos durante a
dcada de 1950: logo, a inferncia para a hiptese de que desenvolvimento
econmico trar democracia assenta-se numa concepo linear da histria, isto
, ao longo do tempo todos os pases passaro pelos mesmos estgios.

Em outras palavras, as diferenas so temporalizadas e assim,

conforme j discutido no captulo anterior, torna-se possvel fazer julgamentos
sobre as situaes dos pases. Ademais, segundo Latham (2000), tais achados
permitiriam que os modernizadores definissem as qualidades do Primeiro
Mundo sempre em contraste com as deficincias intrnsecas do Terceiro
Mundo, destacando que o contato com o Ocidente produziria efeitos catalticos
nas sociedades atrasadas, ao mesmo tempo em que afianavam que para
promover o desenvolvimento global seria importante que aqueles pases
considerados atrasados se espelhassem nas lies histricas dos EUA69.

69
Como no pretendemos reproduzir todo o debate sobre a teoria da modernizao,
remetemos os interessados para Przeworski e Limongi (1997) e Latham (2000). Moreno (2011)
faz uma interessante interpretao sobre a diviso de tarefas entre a Teoria da Modernizao e
as Teorias de Relaes de Internacionais durante a Guerra Fria, mostrando como a primeira

164
 Frente a esta linha de pensamento, certamente um dos principais
avanos do Novo Institucionalismo autonomizar a poltica e, portanto,
possibilitar maior capacidade de agncia aos atores, rejeitando no s as
ideias behavioristas, populares nas dcadas de 1950 e 1960, de que a ao
social seria meramente um somatrio de preferncias, mas tambm as
premissas estruturalistas - sejam elas modernizantes ou marxistas, por
exemplo - que, grosso modo, atribuem a uma determinada estrutura social a
fora causal para a maior parte das situaes da vida humana. Em suma, uma
anlise institucional da poltica pode ser entendida como uma reao aos
argumentos de que o sujeito ora seria um ator autnomo, ora seria um
elemento totalmente assujeitado constrangido pelas estruturas sociais,
procurando, dessa forma, equilibrar uma investigao que combinasse a
capacidade dos atores em alterar as estruturas pari passu a capacidade das
ltimas em determinar comportamentos sociais.

Tomando a conhecida diviso proposta por Hall e Taylor (2003)

como referncia, podemos dividir o Novo Institucionalismo em trs correntes,
quais sejam, o institucionalismo histrico, o institucionalismo da escolha
racional e o institucionalismo socilogico. Grosso modo, as linhas compartilham
da ideia de que instituies - entendidas como um conjunto de regras formais e
informais seguidas consciente ou inconscientemente por mais de uma pessoa
e que norteariam o comportamento das mesmas - afetam o comportamento
dos indivduos visto que proporcionam incentivos ou impem constrangimentos
para que os indivduos busquem seus objetivos. Embora exista esta premissa
inicial comum, as variantes apresentam divergncias conceituais entre si,
destacando-se a definio da natureza das instituies, como as mesmas
influenciam a ao social e as origens das instituies e a possibilidade de
mudana institucional.

No que tange ao institucionalismo da escolha racional, este

argumenta que as instituies podem ser entendidas como regras do jogo
poltico, tendendo a ser associadas estrutura material dos cenrios e aos
interesses dos atores, ou seja, temos aqui uma caracterizao bastante

asseverava a possibilidade de progresso interno enquanto as segundas argumentavam, dentre

outros pontos, a imutabilidade e continuidade na arena externa.

165
materialista de instituies. No toa, tal perspectiva foi amplamente utilizada
em Cincia Poltica para analisar os comportamentos no interior do Congresso
norte-americano e explicar a estabilidade das decises tomadas no interior
daquela Casa mediante anlises das regras institucionais do Legislativo e
como as mesmas nortearam a conduta dos legisladores70.

Com relao maneira como as instituies moldam o

comportamento dos atores, o institucionalismo da escolha racional assevera
que as instituies moldam a ao na medida em que oferecem oportunidades
e impem restries, postulando que o peso terico das instituies origina-se
de seu efeito mediador sobre os clculos dos atores, partindo do pressuposto
de que as preferncias desses ltimos so exgenas s instituies e s
interaes. Por fim, tendo em mente a questo da origem e mudana
institucional, bastante reconhecido que os institucionalistas da escolha
racional esto predispostos a centrar suas atenes nas funes que as
instituies em anlise cumprem e nas convenincias que propiciam,
principalmente pelo fato de que a permanncia das mesmas depende das
vantagens que oferecem.

Logo, como nos dizem Hall e Taylor (2003), a origem das instituies
, na maioria das vezes, explicada pelos efeitos de sua existncia, isto ,
surgiram pois, em determinado momento, proveram aos atores vantagens a
serem utilizadas em seus clculos estratgicos. Ademais, uma simplificao
terica dessa linha muitas vezes culmina numa origem voluntarista das
instituies, ou seja, sua criao seria um processo quase contratual assinado
entre atores relativamente iguais e independentes. Consequncia lgica do
argumento a ideia de que a mudana institucional pode ocorrer na medida
em que as instituies apresentem um carter disfuncional ou subtimo,
fazendo com que os atores iniciem a transformao.
70
A utilizao do institucionalismo da escolha racional para a anlise do Congresso norte-
americano foi em grande medida impulsionada por um paradoxo, de acordo com Hall e Taylor
(2003): se as premissas tradicionais da escolha racional so acuradas, deveria ser difcil formar
maiorias estveis no Congresso norte-americano, uma vez que as diferentes preferncias dos
legisladores e o carter multidimensional das questes deveria rapidamente gerar ciclos, nos
quais cada nova maioria invalidaria as propostas anteriores. Contudo, o que se encontrava era
uma grande estabilidade que foi posteriormente iluminada pelas anlises do institucionalismo
da escolha racional. Uma excelente e extensa reviso bibliogrfica sobre o uso do Novo
Institucionalismo nos estudos sobre Legislativo pode ser encontrada em Limongi (2002), em
especial no captulo IV.

166
 Para o institucionalismo sociolgico, as instituies so definidas de
maneira mais global, incluindo no apenas regras, procedimentos e normas
formalizadas, mas tambm sistemas de smbolos, esquema cognitivos e
mesmo modelos morais. Assim, seguindo Hall e Taylor (2003), instituies e
cultura tornam-se semelhantes, no mnimo se interpenetrando, culminando na
ideia de que as instituies no so apenas aquelas regras formalizadas e
muitas vezes exgenas s interaes dos indivduos, como no institucionalismo
da escolha racional, mas sim construdas a partir do intercmbio dos atores
sociais que elaboram tais normas e se submetem s mesmas por reconhec-
las enquanto legtimas.

Logo, consoante Andrews (2005), se para o institucionalismo da

escolha racional as instituies so sistemas que tm a funo de exercer
coero mediante incentivos ou imposio de sanes, para o institucionalismo
sociolgico as mesmas devem ser entendidas como referenciais normativos
legitimados pelos atores sociais. Por esse prisma, as preferncias dos atores
no so exgenas s instituies e estas representariam no apenas restries
ou oportunidades para a ao, mas tambm deveriam ser entendidas como
variveis indispensveis para a compreenso do processo de formao das
prprias preferncias. Dessa forma, a mudana institucional no
institucionalismo sociolgico mais bem compreendida, de acordo com
Nascimento (2009), a partir da questo da legitimidade: instituies no so
necessariamente desagregadas se perdem sua eficincia, mas sim a partir do
momento em que no esto mais em sintonia com as sociedades em questo e
seus cdigos culturais.

O institucionalismo histrico tende a definir instituies como

procedimentos, protocolos, normas e convenes oficiais inerentes estrutura
organizacional da comunidade poltica. Duas contribuies dessa linha,
segundo a anlise de Hall e Taylor (2003), responderiam s questes aqui
colocadas. Em primeiro lugar, seus tericos tendem a conceituar a relao
entre instituies de forma muito mais ampla: para alm de uma abordagem
calculadora, ancorada em uma racionalidade instrumental dos atores
mensurando os meios e fins para a ao, os institucionalistas histricos

167
agregam uma viso culturalista que argumenta que a ao nunca
inteiramente racional, sendo delimitada pelas vises de mundo dos atores.

Em segundo lugar, os autores possuem uma anlise do

desenvolvimento institucional que privilegia as trajetrias e as condies
crticas. Nesse sentido, destaca-se o conceito de path dependence, a ideia de
que, por exemplo, um pas ou mesmo regio ao fazerem escolhas institucionais
iniciam um movimento quase autnomo, cujos custos de reverso so muito
altos, pois na maioria das vezes os caminhos tomados pelos arranjos
institucionais acabam por obstruir possveis reverses escolha inicial. Tal
abordagem, para alm de um enfoque institucional, daria espao para a ao
da contingncia e da imprevisibilidade ou, como nos diz Immergut (1998), a
causalidade seria contextual, isto , os institucionalistas histricos tendem a ver
uma complexa configurao de fatores como casualmente significante, e tais
configuraes tornar-se-iam aparentes mediante observaes histrico-
comparativas, nas quais assimetrias de poder teriam um grande peso.

A partir dessa digresso71, queremos destacar que as anlises

institucionais sobre Estados Falido levadas a cabo pela USAID, e da forma
como so apresentadas nos relatrios aqui discutidos, tendem a privilegiar uma
viso de instituies mais alinhada ao institucionalismo da escolha racional. Tal
fato pode ser corroborado pelo paper de Goldstone et al (2004, p. vi), quando
os autores, ao anunciarem seu vis institucional, argumentam que (1) as
principais instituies cujo declnio pode culminar na fragilidade dos Estados
so aquelas relativas manuteno da ordem constitucional e das regras do
jogo; e (2) que tais instituies devem ser compreendidas como padres de
comportamento que impem incentivos para que estes mesmos
comportamentos se perpetuem ao longo do tempo, ainda que estes mesmos
comportamentos possam gerar consequncias consideradas negativas.

Nos termos ora propostos, a representao do fracasso estatal

permite a construo de um discurso que tem muitos elementos em comum

71
H uma literatura bastante consolidada na Cincia Poltica, Sociologia e Economia que
tratam da importncia das instituies para a explicao da ao humana e de processos
polticos e econmicos. Para discusses mais aprofundadas, alm dos autores aqui revisados,
sugerimos Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985), Koeble (1995), Rodrik e Subramanian
(2003), Williamson (2000).

168
com o discurso colonial. Quando dizemos discurso colonial estamos nos
referindo s ideias desenvolvidas por Bhabha (2007), que afirma que este seria
um aparato apoiado simultaneamente no reconhecimento e repdio de
diferenas raciais, culturais e histricas. A funo estratgica do discurso
colonial seria a criao de um espao para o que o autor chama de povos
sujeitos - aquelas populaes subjetificadas a partir do discurso colonial -
atravs da criao de conhecimentos que a partir dos quais se exerce a
vigilncia e controle. Precisando o argumento, segundo Bhabha (2007, p. 111):

Ele [o discurso colonial] busca legitimao para suas estratgicas

atravs da produo de conhecimentos do colonizador e do
colonizado que so estereotipados, mas avaliados antiteticamente. O
objetivo do discurso colonial apresentar o colonizado como uma
populao de tipos degenerados com base na origem racial de modo
a justificar a conquista e estabelecer sistemas de administrao e
instruo. Apesar do jogo de poder no interior do discurso colonial e
das posicionalidades deslizantes de seus sujeitos (por exemplo,
efeitos de classe, gnero, ideologia, formaes sociais diferentes,
sistemas diversos de colonizao, e assim por diante), estou me
referindo a uma forma de governamentalidade que, ao delimitar uma
nao sujeita, apropria, dirige e domina suas vrias esferas de
atividade. Portanto, apesar do jogo no sistema colonial que crucial
para seu exerccio de poder, o discurso colonial produz o colonizado
como uma realidade social que ao mesmo tempo um outro e ainda
assim inteiramente apreensvel e visvel.

Ademais, lembrando as lies de Said (1979, p.81) sobre o

orientalismo, no haveria necessidade de procurarmos uma correspondncia
entre a linguagem utilizada correntemente para se descrever o Oriente e a
prpria realidade emprica, no porque a linguagem seja imprecisa, mas
porque ela no est nem sequer tentando ser precisa. Sob a perspectiva de
Said, a proposta do discurso colonial seria caracterizar o Oriente como aquela
entidade estrangeira e, simultaneamente, incorpor-la ao imaginrio europeu.
Assim sendo, de acordo com Said (1979, p. 81):

Todas elas [as caracterizaes do Oriente] so declarativas e

autoevidentes; o tempo verbal que elas usam o eterno intemporal;
passam uma impresso de repetio e fora; so sempre simtricas,
e, contudo, diametralmente inferiores, a um equivalente europeu, que
algumas vezes especificado, outras no. Para todas essas funes,
com frequncia suficiente usar a simples cpula . Desse modo,
Maom um impostor, na frase canonizada na Bibliothque de

169
 D`Herbelot e de certo modo dramatizada por Dante. Nenhum
embasamento preciso; as provas necessrias para condenar
Maom esto contidas no . A frase no se qualifica, nem parece ser
preciso dizer que Maom foi um impostor, nem considerar por um
momento sequer que pode no ser necessrio repetir a afirmao.
Mas esta repetida, ele um impostor e cada vez que se diz isso ele
fica um pouco mais impostor, e o autor da afirmao adquire um
72
pouco mais de autoridade por ter declarado isso .

Com tais ideias em mente, cremos que a caracterizao dos

Estados Falidos produzidas pelos documentos do governo norte-americano
traz consigo ecos desse discurso colonial na medida em que a avaliao
institucional seria hoje, como a teoria da modernizao foi outrora, o quadro
analtico para se julgar e legitimar intervenes reformistas, as quais
objetivariam cambiar a situao poltica dos pases considerados fracos
(BHUTA, 2008). Assim, se o discurso colonial reconhecia a diferena ao
mesmo tempo em que a negava, argumentando em prol da preparao do
selvagem para a civilizao, no discurso sobre fracasso estatal as diferenas
so reconhecidas enquanto variaes institucionais entre os pases, mas, ao
mesmo tempo, a variao encontrada nos Estados Falidos considerada
inferior porquanto acaba por produzir comportamentos coletivos considerados
inadequados, os quais estariam levando os pases em tela ao colapso.

Nos termos ora propostos, se a interveno no discurso colonial era

justificada pela tentativa de se educar os povos degenerados, no discurso
sobre o fracasso estatal a interveno seria explicada e incentivada com base
na existncia de instituies degeneradas. Por conseguinte, se no discurso
colonial a diferena era articulada entre raas e etnias, agora os contrastes e
variaes so, por exemplo, entre indicadores econmicos (como expectativa
de vida e taxas de analfabetismo que representariam o mau funcionamento
institucional dos pases), ou mesmo a presena ou ausncia de regras
institucionais democrticas que incentivariam a resoluo das tenses sociais
via urnas e no mais via armas.
72
Apesar de reconhecer a importncia do trabalho de Said e concordar em muitos pontos com
ele, Bhabha apresenta uma crtica interessante ao argumento do autor: em Said h sempre a
sugesto de que o discurso e o poder colonial so de propriedade exclusiva do colonizador,
culminando na viso de que seria possvel identificar uma intencionalidade e uma
unidirecionalidade. Todavia, segundo Bhabha (2007, p. 113), difcil conceber o processo de
subjetificao como localizado no interior do orientalismo ou do discurso colonial para o sujeito
dominado, sem que o dominador esteja tambm estrategicamente colocado nesse interior.

170
 A lgica subjacente de que, por exemplo, os pases do Terceiro
Mundo so pobres porque neles as regras institucionais definem um conjunto
de recompensas para a atividade poltica e econmica que no encoraja a
atividade produtiva. Se instituies diferentes produzem resultados distintos,
poderamos assim inserir quaisquer instituies em quaisquer condies
histricas e, consequentemente, esperar que funcionem da mesma forma em
que funcionaram em seus contextos originais, punindo comportamentos
considerados desviantes e premiando bons desempenhos.

Em alguma medida, o argumento at o momento avanado pelos

relatrios do governo norte-americano apresenta a realidade institucional dos
Estados Falidos como problemtica. De forma anloga s ideias de Said acima
apresentadas, a realidade institucional desses pases assim, evitando
questionamentos como por que se tornaram assim?.

Sob nossa perspectiva, este quadro apresenta os caminhos para o

fracasso como autnomos, no sendo fomentados por sujeitos histricos
concretos ou apresentando pouco ou nenhuma correlao com as condies
socioeconmicas em que o pas encontra-se inserido: a explicao que nos
apresentado - e em nosso entender insatisfatria - resume-se a maus
comportamentos causados por ms instituies. Alm disso, se nos atentarmos
para o fato apontado por Przeworski (2005) de que o Novo Institucionalismo em
geral comunga de dois pontos comuns - instituies fazem a diferena e so
endgenas - o discurso se torna, digamos, mais colonial ainda.

De acordo com Przeworski (2005), a ideia de que instituies so

endgenas muito cara aos autores neoinstitucionalistas. Grosso modo, o
raciocnio parte do pressuposto de que novos arranjos institucionais no se
estabelecero a menos que os benefcios privados de sua criao possam
ultrapassar os provveis custos dessa transformao. Tal ideia
consubstanciada na afirmao de North (1990, p. vii), quando o autor afirma
que a histria importa no porque podemos aprender com ela, mas sim porque
o presente e o futuro esto conectados ao passado pela continuidade das
instituies da sociedade. Contudo, de acordo com Przeworski (2005), o
questionamento embaraoso que se segue se a endogeneidade for
suficientemente forte as instituies perdem sua eficcia causal prpria. O

171
autor ilustra o argumento a partir de um exemplo que muitas vezes utilizado
para descrever as situaes dos Estados Falidos:

Imaginemos que somente aquelas instituies que geram

determinados resultados - digamos, aquelas que perpetuam o poder
dos poderosos - so viveis sob as condies dadas. Ento as
instituies no tm um papel autnomo: as condies moldam as
instituies e as instituies apenas transmitem os efeitos causais
dessas condies (PRZEWORSKI, 2005, p. 60).

O problema que Przeworski (2005) aponta nas anlises

neoinstitucionalistas sobre desenvolvimento econmico - boas instituies
tendem a produzir bons comportamentos que promovem o desenvolvimento
dos pases - o fato de que apesar de serem descritas como autnomas, as
instituies dependem da dita endogeneidade que pode, na teoria e na prtica,
questionar o potencial heurstico da anlise institucional. O quadro abaixo,
extrado de Przeworski (2005, p. 72), procura ilustrar a causalidade proposta
pelas anlises neoinstitucionalistas:

As condies estruturais invariantes - a geografia73 - determinaram

as instituies iniciais, as quais promoveram padres e ritmos de

73
Argumentos que apontam as condies geogrficas como variveis fundamentais para o
desenvolvimento dos Estados foram retomados por Diamond (1997) e tambm por autores
como Jeffrey Sachs (2000), o qual assevera, dentre outros pontos, que tecnologias de
produo de alimentos, sade e energia so ecologicamente especficas, no se difundindo
facilmente, o que tenderia a provocar diferenas entre as regies do mundo, associado s
dinmicas societrias - urbanizao, transio demogrfica, dentre outros - e a fatores
geopolticos - dominao imperial da zona temperada sobre regies tropicais - fomentariam a
crescente diferena de desenvolvimento entre as zonas do globo. Segundo Przeworski (2005),
endogeneidade no significa que as instituies, uma vez consolidadas, iro persistir ad
aeternum: para o autor, endogeneidade significa, quando muito, que as instituies devem ser
interpretadas como um efeito contingente de conflitos travados sob determinadas condies
histricas e tm maior ou menor probabilidade de persistir em face dessas condies.

172
desenvolvimento que no futuro poderiam reconfigurar a evoluo institucional
dos pases. Para o nosso objeto de estudo, a situao ainda mais delicada,
na medida em que se os caminhos institucionais so determinados pelas
escolhas iniciais, poderamos inferir que as condies iniciais nos ditos Estados
Falidos teriam criado aquelas instituies consideradas problemticas.
Contudo, sem maiores explicaes sobre as ditas condies iniciais, o mximo
que temos so as afirmaes sobre as inabilidades, incapacidades ou
relutncias das lideranas em reformarem o arcabouo institucional dos
governos. A contnua e constante repetio da descrio do fracasso estatal
enquanto problemas institucionais domsticos, reforados pelos pressupostos
tericos neoinstitucionalistas que embasam o argumento dos documentos
norte-americanos, redundaria numa caracterizao devastadora outorgada aos
Estados Falidos: condies iniciais ruins geraram instituies ruins que se
perpetuaram ao longo do tempo.

Em suma, a histria desses pases pelo prisma institucional

problemtica e inferior quela que se desenvolveu no Ocidente. Por isso
argumentamos que possvel encontrarmos uma articulao temporal no
discurso sobre o colapso dos Estados: podemos at afirmar que os pases hoje
considerados fracassados ao longo do tempo progrediram e desenvolveram
suas instituies. Contudo, as condies iniciais encontradas impediram o
desenvolvimento das instituies mais adequadas, desembocando no atual
quadro. Se levarmos o argumento ao limite, uma vez que as condies iniciais
so tambm piores nos Estados Falidos e criaram instituies que produzem
consequncias que possibilitariam a preservao da situao corrente, no
haveria alternativa a no ser a engenharia institucional vinda de fora, a qual
poderia romper com o status quo instalado, criando outras instituies que,
enfim, fomentariam o desenvolvimento poltico e econmico.

Todo esse quadro construdo luz da experincia institucional

ocidental, o que possibilitaria distinguir boas e ms instituies. Novamente,
no queremos negar as instituies que realmente apresentam problemas em
regies da frica, sia e Amrica Latina, e mesmo em pases ocidentais como
os EUA. No obstante, ao negar um maior cuidado com questes histricas
dos pases considerados fracassados, tais anlises continuam, em nosso

173
entender, negando coetaneidade, j que as causas do fracasso so
sumamente variveis domsticas: aquelas condies iniciais de outrora, a
despeito da passagem do tempo, teimam em perpetuarem-se, reproduzidos no
tempo e espao pelas instituies presentes. Nega-se tambm a coetaneidade
visto que se esquecem as contribuies que o corrente sistema internacional e
o capitalismo global, juntamente com as lideranas dos pases hoje
considerados fracassados, trouxeram para o design institucional desses
mesmos Estados Falidos. Enfim, nega-se coetaneidade ao apagarem-se as
contribuies que os pases fracassados de hoje tiveram para a consolidao
das instituies dos pases do Ocidente.

Ademais, as diretrizes da USAID reforam o diagnstico

apresentado na NSCT-03 de que alguns pases seriam simplesmente
incapazes de combater as ameaas postas pelo terrorismo. Assim, os ecos do
discurso colonial perduram tendo em vista que as causas do fracasso estatal
so inerentes aos pases em tela: sem uma explicao mais apurada sobre por
que as instituies to salientadas no se desenvolveram em tais territrios,
resta a ideia de que esses problemas so traos intrnsecos dos pases.

Ao final, cabe a pergunta: qual seria o papel dos EUA frente o

quadro at o momento retratado?

Segundo nossa interpretao, em relao queles pases

considerados prias internacionais, a alternativa seria o combate assertivo, ou
seja, tendo em mente que a disposio e o objetivo explcito desses governos
infligir graves danos Amrica, a nica soluo seria tentar impedi-los e, em
ltima instncia, puni-los, mediante o uso de meios diplomticos, sanes
internacionais ou mesmo pelos ataques preventivos, culminando na completa
remoo das lideranas desses regimes do poder. um discurso
eminentemente antagnico, ou seja, em termos laclaunianos, a presena do
outro que impede a minha completa presena: assim, a afirmao de um dos
polos depende da desvalorizao ou at mesmo da completa eliminao do
seu adversrio.

Por outro lado, quando estamos frente aos Estados Falidos,

segundo a interpretao aqui apresentada, estes deveriam ser auxiliados para
a aquisio das competncias consideradas necessrias para poderem
174
executar as tarefas tidas como bsicas de qualquer governo. Em certa medida,
o discurso no deixa de ser antagnico, uma vez que temos o contraste entre
aquele considerado bem-sucedido e os demais vistos como fracassados;
porm, o tom seria mais conciliador e, por que no, pedaggico.

Conciliador e pedaggico no sentido de que estes pases

apresentam problemas, pois no conseguiram desenvolver suas capacidades e
precisam de auxlio externo para tanto, ideia em nosso entender semelhante
afirmao de Fabian (1983) quando argumenta que nas anlises
antropolgicas tradicionais o selvagem, por ser-lhe negado coetaneidade,
ainda no estaria pronto para a civilizao e deveria, portanto, ser educado.
Para alm, ao avaliar a fragilidade estatal enquanto um problema tcnico, visto
que a soluo seria a troca das peas institucionais dos pases em tela, o
discurso indicaria quais instituies deveriam preencher os Estados Falidos e
que tarefas deveriam ser executadas para que esta transposio institucional
fosse bem sucedida. Nesse sentido, dois trechos so emblemticos das tarefas
norte-americanas face o quadro traado:

Some countries are committed to fighting terrorism but lack the

capacity to fulfill their sovereign responsibilities. Some governments,
for example, lack the legal framework, training, or technical
capabilities needed to fight money laundering. Others do not have the
law enforcement, intelligence, or military capabilities to assert effective
control over their entire territory. After September 11, we redoubled
our efforts to develop programs that help them acquire the necessary
capabilities to fight terrorism through a variety of means, including
improved legislation, technical assistance, new investigative
techniques, intelligence sharing, and law enforcement and military
training (NSCT-03, p. 20, grifos nossos).

Weak states and failed ones are a source of international stability.

Often, these states may become a sanctuary for terrorism. Therefore,
we will ensure that efforts designed to identify and diminish conditions
contributing to state weakness and failure are a central U.S. foreign
policy goal. The principal objective of our collective response will be
rebuilding of a state that can look after its own people their welfare,
health, prosperity, and freedom and control its borders. The United
States is willing to assist the civilized world governments, non-
governmental agencies, and public-private partnerships in
undertaking these efforts (NSCT-03, p. 23, grifoso nossos).

175
 Por tudo que j foi argumentado que acreditamos que a narrativa
sobre o colapso estatal apresentada pelos documentos norte-americanos
possui traos do discurso colonial. Nesse sentido, com as devidas variaes e
adaptaes ao novo contexto, a figura extrada de Sharp (2009, p.48), retrata a
lgica do discurso sobre o colapso e a reconstruo de Estados:

Nota-se a partir da figura que a criana branca, certamente europeia,

est preparada para limpar a criana africana, pois possui o avental, a
vestimenta considerada mais adequada para tal tarefa, assim como o meio
especfico, no caso o sabonete. Ademais, a criana negra incapaz de se

176
banhar sozinha, e, assim sendo, necessrio que algum o faa e, mesmo
aps a higienizao executada por um terceiro, o rosto da criana permanece
negro, isto , no se deixa de ser negro: a criana estaria apenas mais limpa
e educada. Em sntese, a degenerao africana impelia a necessria ao
civilizadora europeia.

No discurso sobre a fragilidade estatal, apaga-se a histria das

condies iniciais, circunscrevem-se os problemas a peas institucionais
danificadas e advoga-se em prol de reformas vindas de fora. Em outras
palavras e luz da figura acima, EUA e demais potncias, tendo em vista a
sujeira e a degenerao dos Estados Falidos, so impelidos a banhar tais
pases, e assim cur-los de suas doenas. Contudo, a ao higienizadora no
destruiria a natureza desses pases, ou seja, Afeganisto, Somlia, Sudo,
dentre tantos outros, sero ainda os mesmos, apenas mais capacitados aps o
banho. Ao fim e ao cabo, novas instituies incentivariam bons
comportamentos e os Estados Falidos poderiam almejar um futuro melhor,
quem sabe semelhante ou mesmo igual quele j alcanado pelo Ocidente,
mas sem deixar de serem que so, uma vez que a tarefa executada de
natureza eminentemente tcnica.

Recorrendo novamente figura anterior, a criana europeia podia

limpar a africana visto que se considerava intrinsecamente superior negra e
tinha os meios (o avental e o sabo) para tanto. Contudo, como argumentamos
at o momento, se o problema dos Estados Falidos tcnico, dois pontos
surgem: que instituies especficas devem ser exportadas? Ademais, quem
teria a autoridade para realizar tamanho transplante? A seguir, procuraremos
mostrar como a democracia enquanto resposta para o problema dos Estados
Falidos e a autoridade norte-americana como nation-builder so
discursivamente articuladas nos documentos.

177
 4.3. As Condies para as Reconstrues de Estados.

Em texto sobre as ideias de Ernesto Laclau e Chantal Mouffe, ao

procurar explicar e exemplificar os conceitos propostos pelos autores, Celi
Pinto (1999) argumenta que a democracia liberal poderia ser entendida como
um exemplo de significante vazio. Segundo a autora:

A democracia liberal se constitui em uma cadeia de equivalncia com:

liberdade de expresso, igualdade perante a lei, eleio dos
governantes e representantes, na qual a democracia liberal o termo
que permite equivalncia. Ora, a partir das lutas da dcada de 60,
este termo vai ganhando cada vez mais equivalncias e perdendo
cada vez mais contedos particulares. Compem esta cadeia direitos
impensveis antes da II Guerra, tais como: voto universal
(homens/mulheres/analfabetos), direitos das minorias, experincia de
democracia participativa, direitos sociais, etc. A democracia
paulatinamente se torna um significante vazio (PINTO, 1999, p. 85).

Conforme j explicitado no captulo anterior, o conceito de

significante vazio representaria um termo privilegiado na cadeia discursiva em
torno do qual outros elementos vo sendo agregados, culminando em uma
situao em que o seu sentido original vai desaparecendo devido ao excesso
de significados incorporados. Segundo Pinto (1999), aps as mobilizaes do
ps-Guerra, tais como o surgimento do Estado de bem-estar social, o
movimento feminista, o processo de descolonizao, a luta contra os regimes
autoritrios na Amrica Latina, dentre outros eventos, ao significado inicial da
democracia liberal foram incorporados tantos novos sentidos fazendo com que
a cadeia de equivalncia se ampliasse e que a ideia inicial de democracia
como eleies regulares e demais direitos se tornasse insuficiente para que a
compreendssemos nos dias de hoje.

A despeito de ter sido apenas um artifcio para exemplificar um

conceito da teoria do discurso laclauniana, a ideia da democracia como
significante vazio em nosso entender uma maneira bastante profcua para
compreendermos as justificativas apresentadas pelos documentos
selecionados para afianar que instituies deveriam ser transplantadas para
os Estados Falidos. Em linhas gerais, o argumento que doravante

178
apresentaremos que a democracia, tal como descrita no nosso corpus, pode
tambm ser compreendida como um significante vazio, visto que as tarefas e
instituies consideradas necessrias para uma completa operao de nation-
building so articuladas e amalgamadas numa cadeia de equivalncia na qual
o termo central a democracia.

Em suma, a importncia da exportao da democracia vista sob

dois eixos: primeiramente, por ser considerado um valor universal e
moralmente superior a qualquer possvel desafiante; em segundo lugar, por ser
uma regime mais eficiente para a execuo das tarefas consideradas
essenciais aos Estados, impedindo, por exemplo, maiores debates sobre se
estes seriam realmente os meios que mais bem contemplariam as
necessidades dos Estados em questo. Assim, acreditamos que podemos sim
compreender a democracia como significante vazio, uma vez que o termo
acaba por se tornar um articulador mltiplo, condensando em torno de si
elementos polissmicos, no caso especfico de natureza tcnica e moral, de tal
forma que perde sua possibilidade de significao precisa.

Todavia, importante destacar um ponto: Mendona (2004)

argumenta que o significante vazio consegue fazer sentido para um vasto
conjunto de pessoas, com fazer sentido significando a adeso dessas
pessoas a este elemento. No queremos dizer que a democracia tal como
delineada nos documentos norte-americanos conseguiu provocar uma forte
adeso de todos os norte-americanos e aqueles governos que porventura se
alinharam Guerra ao Terror. Este um ponto que mereceria outro tipo de
investigao74. Menos do que pela adeso e mais pelo que condensa o
motivo que nos levou a procurar compreender a democracia como significante

74
Acreditamos que a concepo apresentada no decorrer dos documentos pode ser
considerada consensual ao menos da administrao Bush devido principalmente ao fato de
que os principais policymakers do governo, como Dick Cheney, Donald Rumsfeld e Paul
Wolfowitz, por exemplo, so notoriamente filiados ao pensamento neoconservador e afirmavam
que a poltica externa dos EUA deveria ser orientada por princpios, dentre os quais destacava-
se a ideia de promoo da democracia, ainda que mediante intervenes militares. No
queremos subsumir todo o pensamento neoconservador a tais figuras e apagar as diferenas
de pensamento existentes dentro dessa corrente, mas queremos to somente apontar para a
importncia que tal grupo outorgava promoo democrtica. Por outro lado, uma investigao
interessada mais na adeso dos indivduos aos sentidos transmitidos pelo significante vazio
democracia tal como aparece nos documentos do governo demandaria ver como movimentos
sociais e partidos polticos dentro dos EUA, por exemplo, agregaram suas demandas a tal
termo, tarefa que, ao menos nesse momento, foge do escopo de nosso estudo.

179
vazio, o que, em nosso entender, no invalida a aplicao do conceito para
nossa anlise.

4.3.1. A democracia como significante vazio.

A ideia da promoo democrtica como um elemento estratgico

dentro da poltica externa norte-americana no uma novidade surgida durante
o governo George W. Bush. A partir do final da Guerra Fria, analistas e
policymakers debateram qual deveria ser o papel dos EUA num sistema
internacional no mais estruturado em dois polos antagnicos. Grosso modo, a
pergunta que balizou as discusses foi qual o novo papel norte-americano e
quem seriam os provveis inimigos no ordenamento internacional que se erigia
aps o fim da URSS75. Se durante a Guerra Fria a grande virtude da ao
externa norte-americana perante os demais pases do bloco capitalista adviria
da conteno da ameaa sovitica, qual seria a fonte de legitimidade para a
poltica externa do pas num novo contexto no mais caracterizado pela
bipolaridade de outrora e ainda sem a identificao de novos competidores a
serem combatidos e dissuadidos?

dentro desse contexto que ganha destaque a discusso sobre a

promoo democrtica como um dos pilares da poltica externa norte-
americana para o ps-Guerra Fria76. As administraes norte-americanas do

75
Em um texto bastante conhecido, Posen e Ross (1996) apontam a disputa entre quatro
estratgias que procuraram nortear a poltica externa norte-americana. Em linhas gerais, o
Neoisolacionismo vaticinava um isolamento dos EUA, porquanto nenhuma potncia teria no
momento capacidades tanto estratgico-militares quanto ideolgicas para ameaar os EUA. O
Engajamento Seletivo, por sua vez, salientava a importncia da manuteno do equilbrio de
poder entre as grandes potncias, ainda que estas no pudessem competir com o poderio
norte-americano. De outro lado, a Segurana Cooperativa, partindo do pressuposto que a paz
seria indivisvel, destacava a importncia da colaborao do pas com organismos
internacionais argumentando que o EUA deveria trabalhar para a promoo de uma ordem
internacional de traos liberais. Por fim, a estratgia da Primazia argumentava que o pas
deveria manter sua preponderncia no cenrio internacional e impedir a ascenso de um
possvel competidor, como outrora havia sido a ex-URSS. Ademais, os EUA deveriam manter
uma grande presena militar externa alm de estar preparado para conter a ascenso de uma
possvel Rssia ou China.
76
importante ressalvar que a democracia j era vista como varivel de suma importncia
antes mesmos do final da Guerra Fria. O presidente norte-americano Woodrow Wilson, por

180
perodo em tela, cada qual com suas diferenas de abordagem, procuraram
destacar a importncia da democracia para a paz e segurana internacional e
como os EUA contribuiriam para tanto. Ao analisar 94 discursos presidenciais e
321 pronunciamentos de secretrios de Estado norte-americanos, Castro
Santos (2010, p. 160) identificou trs princpios relativos democracia e qual
seria a misso americana perante o mundo:

(1) Os valores e princpios da democracia liberal ocidental so universais, isto ,

todos os povos do mundo desejam tornarem-se democrticos. Portanto, a
promoo da democracia para o bem da humanidade.
(2) Democracias no lutam entre si. Portanto, exportar democracia significa
promover a paz mundial. Aqui democracia ligada segurana global.
(3) A promoo da democracia faz o mundo mai seguro e mais prspero para os
Estados Unidos. Aqui a democracia ligada segurana e aos interesses
americanos.
Misso: Os americanos esto imbudos de uma misso perante a
humanidade: trazer-lhe liberdade e democracia (itlico e sublinhado no
original).

Contudo, de acordo com Carothers (2007), identificar precisamente

o papel da promoo da democracia na poltica externa norte-americana um
trabalho difcil, visto que as tarefas e opes estratgicas subsumidas sob tal
manto so bastante distintas entre si, envolvendo uma mistura de programas
de assistncia tcnica, tal como os tipos de ajuda condicionada da prpria
USAID, ou, por outro lado, o destaque que determinado pas pode assumir na
agenda externa dos EUA, restringindo o debate sobre as estratgias de
exportao da democracia para aquele caso especfico. Tendo em mente
especialmente a administrao George W. Bush, Carothers (2007) afirma que o
Iraque dominou na maioria das vezes o debate sobre a promoo democrtica,
principalmente a partir do momento em que as primeiras justificativas para a

exemplo, ao refletir sobre uma nova ordem internacional aps o final da Primeira Guerra
Mundial j destacava a importncia da democracia para a paz: de acordo com Ikenberry
(2001), Wilson argumentava que o principal inimigo durante a guerra no era o povo alemo,
mas sim a autocracia e o militarismo de suas lideranas. Na mesma linha, Nasser (2010) afirma
que para Woodrow Wilson o militarismo era um fenmeno eminentemente europeu e o
excepcionalismo americano consistia no triunfo dos valores liberais norte-americanos e que os
mesmos deveriam moldar a poltica mundial. Contudo, segundo o mesmo autor, importante
tensionar a viso de Wilson como um completo antimilitarista devido, sobretudo, s
intervenes no Mxico, Caribe e Amrica Central durante seu mandato.

181
derrubada do regime de Saddam Hussein - o desenvolvimento de armas de
destruio em massa e ligaes com a Al-Qaeda - mostraram-se incuas.

Embora a nfase na reforma democrtica do Iraque e Afeganisto

tenha dominado o debate sobre promoo da democracia na poltica externa
norte-americana durante a ltima administrao republicana, o autor afirma
que, paralelamente, os EUA no tiveram nenhum problema em manter
relaes com pases no democrticos como Egito, Paquisto e Arbia Saudia,
considerados aliados essenciais na Guerra ao Terror, alm de aproximaes
com autocracias ricas em energia, como o Cazaquisto. Por fim, ainda de
acordo com Carothers (2007), outras regies do globo seriam, luz da ideia de
promoo democrtica, consideradas menos problemticas e poderiam ser
deixadas de lado, como o caso da Amrica Latina77.

Apesar das controvrsias sobre a importncia da democracia para a

poltica externa dos EUA78, no mbito dos documentos produzidos inegvel o
destaque que a discusso teve para a construo dos sentidos outorgados aos
Estados Falidos. Retomando a anlise de Castro Santos (2010) sobre o
discurso dos presidentes e secretrios de Estados norte-americanos, teramos
a ideia de que os valores e princpios democrticos so considerados
universais e sua exportao conduziria paz e atenderia aos interesses de
segurana dos EUA, na medida em que democracias no lutam entre si,
culminando na viso de que a grande misso norte-americana seria difundir
democracias pelo globo. Ainda segundo a autora, se em Clinton a promoo da

77
O argumento de que aps a Guerra ao Terror a Amrica Latina foi esquecida ou mesmo
negligenciada pelos policymakers norte-americanos sabiamente questionada por Villa (2007;
2009). Segundo o autor, certamente a Amrica Latina no possui alta prioridade na agenda de
segurana norte-americana, porm, a regio, e a Amrica do Sul em especial, foi sendo
paulatinamente inserida dentro da lgica da Guerra ao Terror, principalmente quando tomados
como exemplos empricos o caso da Trplice Fronteira e da assistncia militar Colmbia.
78
A ideia aqui no , e nunca foi, esgotar o debate sobre a promoo democrtica na poltica
externa norte-americana aps o final da Guerra Fria, devido principalmente ao fato de que do
ponto de vista da anlise do discurso e dos pressupostos tericos com os quais estamos
alinhados, o foco da investigao deve ser a lgica interna dos documentos, e no o confronto
do discurso com uma realidade considerada exgena a ele. Assim procuramos apenas apontar
o contexto em que emerge tal discusso no ps-Guerra Fria e destacar algumas
inconsistncias salientadas pelos analistas sobre a promoo da democracia. Para maiores
detalhes sobre a exportao da democracia a partir de um prisma que no o discursivo,
remetemos os interessados Carothers (2004; 2007). Por fim, Zati (2009) reconstri o debate
entre policymakers e intelectuais norte-americanos sobre a promoo da democracia na
poltica externa do pas e Viggiano Barroso (2010) analisa a poltica de exportao da
democracia dos EUA para a Amrica Latina.

182
democracia foi muitas vezes utilizada para justificar ao Congresso e ao povo
americano que o apoio aos ex-Estados comunistas e suas respectivas
incorporaes OTAN trariam benefcios para o pas, em George W. Bush a
exportao da democracia considerada um dos principais antdotos contra o
terrorismo. A ideia expressa de maneira clara no discurso do State of the
Union de 2006, quando o presidente afirma que:

Abroad, our nation is committed to an historic, long term goal: we

seek the end of tyranny in our world. Some dismiss that goal as
misguided idealism. In reality, the future security of America depends
on it. On September 11, 2001, we found that problems originating in a
failed and oppressive state 7,000 miles away could bring murder and
destruction to our country. Dictatorships shelter terrorists, feed
resentment and radicalism, and seek weapons of mass destruction.
Democracies replace resentment with hope, respect the rights of their
citizens and their neighbors, and join the fight against terror. Every
step toward freedom in the world makes our country safer, and so we
will act boldly in freedoms cause (BUSH, 2006, p. 1).

importante destacar que a promoo democrtica sempre vista

como a estratgia de longo prazo para o combate ao terrorismo e como
principal varivel para se eliminar o fracasso estatal; no curto e mdio prazo,
outras estratgias deveriam ser utilizadas, tais como negar santurios e cortar
o financiamento para grupos terroristas, assim como evitar que armas de
destruio em massa cassem em mos erradas. A estas medidas iniciais,
deveriam ser associadas a promoo da democracia, pois de nada adiantaria
tamanhos esforos sem uma estratgia de longo prazo que no aplacasse as
causas consideradas mais profundas. Posto este aviso, j no incio da NSS-02
temos a ideia de que democracia consubstancia diversos elementos no
negociveis e necessrios para uma vida digna:

America must stand firmly for the nonnegotiable demands of human

dignity: the rule of law; limits on the absolute power of the state; free
speech; freedom of worship; equal justice; respect for women;
religious and ethnic tolerance; and respect for private property (NSS-
02, p. 3, grifos nossos).

183
 No trecho sob anlise, a democracia no restrita s eleies
regulares e competio por poder poltico; democracia incorpora diversas
outras demandas consideradas necessrias para a paz e segurana, tais como
liberdade de expresso, tolerncia tnica e religiosa e respeito propriedade
privada. Para alm de uma definio institucional, centrada nas regras do jogo
poltico e cujo objetivo seria canalizar os conflitos polticos e resolv-los
mediante o voto, a democracia comea a ser significada como um fim em si
mesmo: no h melhor alternativa do que um regime democrtico, pois o
mesmo traria consigo todos aqueles elementos anteriormente citados. A
incorporao de determinados elementos especficos cadeia discursiva
ancora-se nas lies que a histria teria proporcionado ao mundo, e no devido
s preferncias norte-americanas. Com relao importncia da ideia do
respeito propriedade privada e ao livre comrcio, o documento explcita que:

The lessons of history are clear: market economies, not command-

and-control economies with the heavy hand of government, are the
best way to promote prosperity and reduce poverty. Policies that
further strengthen market incentives and market institutions are
relevant for all economies - industrialized economies, emerging
markets, and the developing world (NSS-02, p. 17, grifos nossos).

Mais alm, o livre comrcio visto no apenas como a maneira mais

eficaz de se organizar a economia de um pas, mas tambm como um princpio
moral universal:

The concept of free trade arose as a moral principle even before it

became a pillar of economics. If you can make something that other
value, you should be able to sell it to them. If other make something
that you value, you should be able to buy it. This is real freedom, the
freedom for a person - or a nation - to make a living (NSS-02, p. 18,
grifos nossos).

Note-se que os modelos polticos e econmicos a serem exportados

no so apenas lies da histria, as quais no deixam dvidas sobre a
eficcia da democracia e da economia de mercado, mas tambm so
pensados como moralmente universais e as mais justas, pois possibilitariam a
emancipao dos povos ora oprimidos pelos regimes autoritrios, que vivem

184
sob uma situao de fracasso estatal. Sob nossa perspectiva, comea a se
fechar o cerco sobre o debate envolvendo as formas de governo a serem
transpostas, uma vez que a democracia liberal, ao englobar todos aqueles
elementos j citados, seria tcnica e moralmente a melhor alternativa.

Se a NSS-02 delimita a importncia tcnica e moral da democracia

liberal, a NSS-06 vai alm e procura aprofundar as discusses, demonstrando
a importncia da promoo democrtica e como tal prtica atenderia os
interesses no apenas da poltica externa norte-americana, mas tambm de
todo o sistema internacional, assim como que traos especficos dos pases
democrticos seriam considerados diferenciados, proporcionando, por
conseguinte, a consecuo da paz:

Our national security strategy is founded upon two pillars:

The firs pillar is promoting freedom, justice and human dignity - work
to end tyranny, to promote effective democracies and to extend
prosperity through free and fair trade and wise development policies.
Free governments are accountable to their people, govern their
territory effectively, and pursue economic and political policies that
benefit their citizens. Free governments do not oppress their people or
attack other free nations. Peace and international stability are most
reliably built on a foundation of freedom.
The second pillar of our strategy is confronting the challenges of our
time by leading a growing community of democracies. Many of the
problems we face - from the threat of pandemic disease, to
proliferation of weapons of mass destruction, to terrorism, to human
trafficking, to natural disasters - reach across borders. Effective
multinational efforts are essential to solve these problems (NSS-06, p.
ii, grifos nossos).

O que temos do trecho acima um reforo da ideia de que promover

democracia tambm promover liberdade, justia e dignidade humana,
mostrando que democracia no meramente um regime poltico, mas sim um
imperativo moral considerado universal para todos os povos, a despeito das
localidades geogrficas e das distintas culturas. Indo mais alm, somente
democracias de mercado querem e conseguem promover polticas econmicas
que beneficiam seus cidados. Liberdade, justia e dignidade tornam-se quase
que sinnimos de democracia, isto , no so mais necessariamente
consequncias do funcionamento de um regime democrtico, mas sim
caractersticas intrnsecas a ele. Por conseguinte, a legitimidade da democracia

185
advm no apenas dos seus procedimentos, mas tambm de sua substncia.
Em outro trecho, temos a seguinte caracterizao:

Governments that honor their citizens dignity and desire for freedom
tend to uphold responsible conduct toward other nations, while
governments that brutalize their people also threaten the peace and
stability of other nations. Because democracies are the most
responsible members of the international system, promoting
democracy is the most effective long-term measure for strengthening
international stability; reducing regional conflicts; countering terrorism
and terror-supporting extremism; and extending peace and prosperity
(NSS-06, p. 3, grifos nossos)

Do excerto acima transcrito, surge a figura da democracia efetiva

(effective democracy), o tipo ideal de regime a ser promovido ao redor do
mundo. De acordo com o documento, temos a seguinte caracterizao:

As tyrannies give way, we must help newly free nation build effective
democracies: states that are respectful of human dignity, accountable
to their citizens, and responsible towards their neighbors. Effective
democracies:
Honor and uphold basic human rights, including freedom of
religion, conscience, speech, assembly, association, and press;
Are responsible to their citizens, submitting to the will of the
people, especially when people vote to change their government;
Exercise effective sovereignty and maintain order within their
own borders, protect independent and impartial systems of justice,
punish crime, embrace the rule of law, and resist corruption; and
Limit the reach of government, protecting the institutions of civil
society, including the family, religious communities, voluntary
associations, private property, independent business, and a market
economy (NSS-06, p. 4, grifos nossos).

Uma democracia, alm de dar vazo para possveis conflitos

internos das sociedades, impedindo assim a emergncia dos mesmos, tambm
possui caractersticas intrnsecas consideradas mais adequadas para aqueles
pases que almejam uma insero completa no sistema internacional. Alm
disso, uma tarefa considerada at outrora competncia de todos os Estados - o
exerccio pleno da soberania e a capacidade para projetar poder dentro do
territrio - agora vista como mais bem realizada por pases considerados
democracias efetivas. Assim sendo, e conforme j dito anteriormente, nos
termos aqui propostos todo o debate sobre como estruturar a forma de governo

186
dos Estados j est esgotado: a caracterizao acima destaca quais traos
institucionais todos os pases deveriam ter, no apenas a regularidade das
eleies, mas tambm o limite do governo, a proteo propriedade privada e
das instituies da sociedade civil e o fomento de uma economia de mercado.
Tal ideia explicitada quando se afirma nos seguinte trecho que:

Elections are the most visible sign of a free society and can play a
critical role in advancing effective democracy. But elections alone are
not enough - they must be reinforced by other values, rights, and
institutions to bring lasting freedom. Our goal is human liberty
protected by democratic institutions (NSS-06, p. 5, grifos nossos).

O sentido aqui de democracia enquanto meio: um meio para se

alcanar a liberdade e a dignidade humana. Contudo, como mostramos
anteriormente, por ser considerada um valor universal, a democracia mais do
que um meio, um fim em si mesmo. O seguinte trecho sintomtico da
importncia no apenas instrumental da democracia, mas tambm moral:

In place of alienation, democracy offers an ownership stake in society,

a chance to shape ones future.
In place of festering grievances, democracy offers the rule of law,
peaceful resolution of disputes, and the habits of advancing interests
through compromise.
In place of a culture of conspiracy and misinformation, democracy
offers freedom of speech, independent media, and the marketplace of
ideas, which can expose and discredit falsehoods, prejudices and
dishonest propaganda.
In place of an ideology that justifies murder, democracy offers a
respect for human dignity that abhors the deliberate targeting of
innocent civilians (NSS-06, p. 11).

importante salientar que a potncia da democracia como soluo

para os problemas hodiernos do sistema internacional emerge da
contraposio com a tirania, regime poltico que fomentaria o terrorismo e
estaria presente em Estados Prias e em alguns considerados fracassados.
No toa, por diversas vezes ao longo do documento este antagonismo
reforado, destacando as virtudes das democracias efetivas, como no
fragmento que segue:

187
 Democracy is the opposite of terrorist tyranny, which is why the
terrorists denounce it and are willing to kill the innocent to stop it.
Democracy is based on empowerment, while the terrorists ideology is
based on enslavement. Democracies expand the freedom of their
citizens while the terrorists seek to impose a single set of narrow
beliefs. Democracy sees individuals as equal in worth and dignity,
having an inherent potential to create and govern themselves. The
terrorists see individuals as objects to be exploited, and then to be
ruled and oppressed (NSS-06, p. 11).

Somados os pontos at o momento arrolados, a promoo

democrtica , portanto, um pacote completo, um sistema poltico e econmico
considerado mais eficiente que os seus competidores do passado e
moralmente superior a todos, ou seja, seria uma retomada do argumento do
fim da histria tal como proposto por Fukuyama79: no existem alternativas
superiores democracia liberal de mercado. Ademais, a resoluo dos
principais problemas internacionais contemporneos, desde pandemias globais
at a proliferao do terrorismo e de armas de destruio em massa,
dependeria da cooperao envolvendo uma comunidade de democracias,
liderada pelos EUA. Logo, temos a concepo de que a capacidade das
democracias muito superior de qualquer outro regime, reforando assim o
imperativo da exportao democrtica no apenas para os interesses norte-
americanos, mas tambm para os objetivos de todos os pases do sistema
internacional. O fragmento a seguir exemplifica tal ideia:

Effective democracies are better able to deal with these challenges

than are repressive or poorly governed states. Pandemics require
robust and fully transparent public health systems, which weak
governments and those that fear freedom are unable or unwilling to

79
Para sermos justos com Fukuyama, importante ressaltar que o autor rompeu com os
neoconservadores do governo Bush, fato explicitado, dentre outros lugares, em seu livro de
2006, O Dilema Americano. No que tange promoo democrtica, uma das crticas de
Fukuyama a autores como William Kristol e Robert Kagan, figuras proeminentes dentre os
neoconservadores norte-americanos, a excessiva nfase na capacidade de projetar poder
militar, sem a devida ateno aos instrumentos de assistncia poltica para a tarefa, tais como
o fortalecimento do Departamento de Estado e da USAID, por exemplo. Em suma, de acordo
com Fukuyama, dentre outros pontos, os neoconservadores destacam mais o papel coercitivo
do pas em detrimento do reforo das agncias internas, alm de um desprezo pelas
instituies internacionais. Contudo, apesar das crticas, Fukuyama no descarta a importncia
da promoo democrtica para a poltica externa do pas.

188
 provide. Yet these challenges require effective democracies to come
together in innovative ways (NSS-06, p. 48).

Com base nas caracterizaes propostas pelo governo norte-

americano, teramos a emergncia da ideia de diplomacia transformacional
(transformational diplomacy), apresentada pela primeira vez pela ento
secretria de Estado Condolezza Rice (2006) em um discurso na Universidade
de Georgetown. Na ocasio, assim como na NSS-06, a ideia caracterizar a
soluo para os problemas dos Estados Falidos e Prias como transformao
social; contudo, Rice j destacava que a transformao era calcada na
parceria, e no no paternalismo: o objetivo seria utilizar o poder da diplomacia
norte-americana para ajudar os cidados de outros pases a melhorarem suas
prprias vidas, seus pases e seus futuros. Segundo a NSS-06:

Transformational diplomacy means working with our many

international partners to build and sustain democratic, well-governed
states that will respond to the needs of their citizens and conduct
themselves responsibly in the international system. Long term
development must include encouraging governments to make wise
choices and assisting them in implementing those choices. We will
encourage and reward good behavior rather than reinforce negative
behavior. Ultimately is the countries themselves that must decide to
take the necessary steps toward development yet we will help
advance this process by creating external incentives for governments
to reform themselves (NSS-06, p. 33, grifos nossos).

Assim, a partir dos documentos revisados, acreditamos que a figura

abaixo consegue ilustrar a cadeia discursiva construda ao redor de
democracia, destacando alguns termos que so continuamente associados a
ela ao longo do corpus.

189
 Liberdade
Dignidade Humana
Justia
Respeito aos
Direitos Humanos

Eleies regulares
Livre comrcio
Limites ao poder do
Direitos de
Executivo
DEMOCRACIA propriedade
Liberdade de
Integrao mercado
pensamento e
global
expresso

Resoluio pacfica
das disputas
Combate a
pandemias
Soberania efetiva

Segundo nosso argumento, a democracia torna-se um significante

vazio porquanto engloba uma diversa gama de elementos e os procura
transformar em momentos discursivamente articulados: democracia no
somente eleies regulares, representatividade e diviso dos poderes;
democracia tambm o regime poltico que mais respeita os direitos humanos,
que protege a dignidade humana, que melhor integra o pas ao mercado global
e que garante os direitos de propriedade. Por fim, tambm o regime que
habilita os Estados executarem de maneira mais eficiente os servios
considerados essenciais, assim como capacita os governantes a enfrentarem
desafios diversos como pandemias, aquecimento global, dentre tantos outros.

Assim, importante destacar quais seriam as principais implicaes

discursivas da construo da democracia enquanto significante vazio para a
discusso sobre Estados Falidos. Dito de outra forma, e recuperando uma ideia
j utilizada anteriormente neste captulo, quais seriam os efeitos do discurso
sobre a necessidade de exportao da democracia para os Estados Falidos?
Acreditamos que trs pontos saltam aos olhos.

190
 Em primeiro lugar, partindo da ideia avanada at o momento de
que a democracia tal como apresentada nos documentos no se restringe s
regras do jogo poltico e a todo um aparato institucional que mediaria os
conflitos sociais, evitando assim que as partes recorressem violncia, mas
agrega tambm um valor moral, por se tratar de um bem universal reivindicado
por todos os povos do planeta, cremos que os documentos tentam encerrar a
discusso sobre qual seria a forma de governo mais adequada para aqueles
Estados considerados fracassados.

A democracia no apenas tecnicamente superior, provendo

resultados polticos e econmicos considerados mais eficientes, e que
sanariam as causas mais profundas que do origem ao terrorismo e ao
fracasso estatal, coadunando-se com uma avaliao institucional dos Estados
Falidos; tambm moralmente superior, pois seria um regime preenchido por
caractersticas intrnsecas como justia e liberdade, proporcionando a
possibilidade de alcanarmos os nveis mais elevados de dignidade humana.
Frente a essa construo de sentido to ampla, no haveria alternativa lgica
democracia, e o debate sobre outras possibilidades de regime poltico e
econmico estaria fechado.

Em segundo lugar, inegvel que no decorrer dos documentos

analisados o discurso procura descartar o tom paternalista, afirmando que as
aes para a reconstruo dos pases e para o combate ao terrorismo sero
efetuadas em parceria, seja com os aliados da Guerra ao Terror, seja com os
Estados Falidos. Contudo, ainda que se saliente a ideia das parcerias, a
estratgia para a resoluo dos problemas est dada a priori: a democracia
nos moldes propostos pelos EUA, considerada a panaceia para todos os males
do sistema internacional. Em outras palavras, a parceria restringir-se-ia
implantao da democracia, tendo em mente que se trata do regime poltico
considerado superior a quaisquer alternativas, e os pases que apoiassem tal
premissa seriam recompensados. Por outro lado, aqueles que se mostrassem
relutantes ou contrrios proposta poderiam vir a ser penalizados.

Por fim, o contnuo e constante destaque das virtudes da

democracia liberal se coaduna com a avaliao institucional apresentada pelos
documentos norte-americanos sobre os Estados Falidos, reforando a ideia de

191
que as instituies encontradas nesses pases seriam inferiores queles
encontradas no Ocidente. Novamente, no estamos argumentando em prol de
regimes ditatoriais tais como o de Saddam Hussein no Iraque ou o do Talib no
Afeganisto; porm, conforme j argumentado anteriormente, o fato que uma
anlise que salienta virtudes de um pas e destaca as deficincias de outro sem
a devida ateno para, como diria Cox (1981), a forma como a parte se encaixa
no todo, ou seja, esquecendo-se das possveis conexes e influncias que os
pases exercem uns sobre os outros, acabaria por reproduzir a concepo de
que as instituies fracas dos Estados Falidos devem-se sobremaneira s
condies iniciais consideradas inferiores quelas encontradas no Ocidente e
que sem uma reforma institucional o mau comportamento tanto dos indivduos
quanto do prprio Estado poderia permanecer inalterado ad aeternum.

Destacada a forma como a democracia liberal apresentada como

resposta para a questo sobre que instituies exportar para os Estados
Falidos, o ltimo movimento de nosso argumento apresentar a construo
discursiva da competncia norte-americana em nation-building. o que nos
propomos a fazer na seo a seguir.

4.3.2. A competncia dos EUA em nation-building.

luz das categorias de discurso apresentadas anteriormente,

acreditamos que os livros da RAND Corporation sobre o papel dos EUA em
operaes de nation-building podem ser compreendidos como discursos
cientficos. Apenas retomando o que j foi dito, diferentemente dos discursos
polticos, os quais instauram os antagonismos e procuram asseverar uma viso
de mundo considerada mais verdadeira do que as demais, o discurso cientfico,
dentre as demais caractersticas apresentadas, almeja construir um
conhecimento neutro e imparcial da realidade, com base em um referencial
metodolgico que o antecede e assim suspenderia a ideia de que se trata de
uma representao ideolgica da realidade.

192
 Tal ponto de partida importante, pois a questo a ser tratada agora
a construo da competncia dos EUA para a reconstruo de Estado. De
forma mais simples, por que os EUA so considerados um ator competente
para empreender operaes de nation-building? Assim, a resposta para tal
pergunta foi apresentada num discurso cientfico na medida em que este se
prope a ser uma viso acurada da realidade, ancorado em critrios que o
permitiriam almejar a imparcialidade, alm de ter sido produzido por uma
entidade que, a despeito das ligaes com o governo, ainda se prope a ser
um rgo de consultoria, e no num discurso poltico tal como aqueles at o
momento analisados, cujo grande objetivo seria destacar quem so os
principais antagonistas norte-americanos segundo a viso do governo. Logo,
segundo Dobbins et al (2003, p. 1) nation-building :

(...) the use of military force to underpin a process of democratization.

Occupation, peacekeeping, peace enforcement, stabilization, and
reconstruction do not fully capture the scope of such operations.
Neither does the term nation-building, but we believe it comes closest
to suggesting the full range of activities and objectives involved.

A definio apresentada salienta a ideia de que nation-building est

relacionado com a democratizao de pases sados de conflitos mediante
intervenes militares. Segundo os autores do livro, tamanha tarefa fora
inicialmente realizada nas intervenes na Alemanha e no Japo, mas que
devido s idiossincrasias da Guerra Fria no pode mais ser repetida. Contudo,
ao final da Guerra Fria, os autores destacam o engajamento norte-americano
em outras operaes desse porte, quais sejam, Somlia, Haiti, Bsnia e
Kosovo, e Afeganisto e Iraque aps o 11 de setembro de 2001.

Por conseguinte, a grande contribuio do do livro analisar e

extrair as melhores prticas de nation-building a partir das experincias norte-
americanas aps a Segunda Guerra Mundial, procurando identificar os
determinantes para o sucesso das misses, em especial aqueles que
possibilitaram a democratizao e a criao de economias dinmicas, e assim
servir como um guia que nortearia as aes do pas em operaes vindouras,

193
em especial a reconstruo do Iraque, que se iniciava quando da publicao do
livro. Nas palavras de Dobbins et al (2003, p. 1):

This is the first effort of which we are aware to review the major U.S.
experiences in nation-building exercises since 1945, compare and
contrast the results of these operations, outline significant lessons and
best practices, and then suggest how those lessons might be applied
to the current challenges facing U.S. policymakers in Iraq.

Este trecho de suma importncia para a anlise aqui proposta.

Dele, temos a ideia de que nation-building uma tarefa que os EUA j
executaram desde o final da Segunda Guerra Mundial e ainda que o pas tenha
se deparado com divergncias significativas durante o processo decisrio
interno para o planejamento e execuo - tais como a ausncia de uma
memria institucional sobre como reconstruir Estados ou mesmo as mudanas
de governo - e tambm em campo - como problemas de recursos financeiros
para as misses, alocao de soldados, dentre outros - nation-building uma
tarefa j presente nas discusses de poltica externa, e no algo surgido devido
s mudanas oriundas no sistema internacional depois da Guerra Fria ou
mesmo dos atentados de 11 de setembro de 2001.

Em outras palavras, a competncia norte-americana para a

execuo de nation-building vem da histria, isto , uma tarefa j realizada
pelo pas ao longo do tempo e que, apesar dos problemas e reconhecidos
retrocessos apresentados pelos autores, proporcionou ao pas conhecimento
de causa sobre o tema. Teramos, portanto, uma definio histrica do que
nation-building, definio esta construda a partir das aes pretritas dos EUA
em diferentes locais e que, a partir de tais aes, seria possvel tirar lies da
histria sobre como reconstruir pases, e no a partir de objetivos polticos de
policymakers ou mesmo de outras entidades com interesse nessa tarefa.

Adicionando elementos ao argumento, reconstruir Estados torna-se

uma questo de segurana nacional para os EUA. Contudo, pari passu a
percepo do problema dos Estados Falidos como uma ameaa segurana
do pas, a resoluo do mesmo de natureza tcnica, qual seja, reformas
institucionais orientadas para a implantao de regimes democrticos, pois os

194
mesmos conseguem aplacar os problemas das instituies dos Estados
Falidos. Logo, se a soluo do problema de natureza tcnica, a escolha do
ator mais competente para execut-la no poderia ser simplesmente justificada
em termos de poltica de poder, por exemplo: faz-se necessrio mostrar, alm
da ideia de que a proposta apresentada a melhor opo mesa, de onde
vem a aptido para a realizao de tamanha engenharia institucional.

Dessa forma, possvel afirmar, segundo nosso raciocnio, que h

uma tentativa de construo de uma definio histrica e tcnica dessa tarefa,
em detrimento de qualquer possibilidade de uma definio normativa sobre
como reconstruir Estados. O seguinte trecho ilustra tal ponto:

The post-World War II occupations of Germany and Japan were

Americas first experiences with the use of military force in the
aftermath of a conflict to underpin rapid and fundamental societal
transformation. Both were comprehensive efforts that aimed to
engineer major social, political, and economic reconstruction. The
success of these endeavors demonstrated that democracy was
transferable; that societies could, under certain circumstances, be
encouraged to transform themselves; and that major transformations
could endure (DOBBINS ET AL, 2003, p. xiii, grifos nossos).

Assim, sob nossa perspectiva, possvel interpretar que da

histria que se extrai a definio de nation-building, ou seja, a caracterizao
da tarefa no nenhum wishful thinking de tomadores de deciso ou idelogos,
mas sim emerge da experincia norte-americana em campo. Da mesma forma,
as lies a serem apreendidas e replicadas posteriormente, em especial no
caso do Iraque, tambm seriam oriundas da experincia histrica dos EUA com
nation-building: a possibilidade de transferncia democrtica provada pelos
sucessos histricos dos casos analisados, assim como o fato de que
sociedades, sob certas circunstncias - ainda que a circunstncia em questo
seja a mira de armas -, poderiam ser encorajadas a se transformar, so
tambm lies que a histria proporciona, cabendo ao analista, mediante todo
um instrumental analtico, sistematiz-las. Por fim, democratizao
equalizada com transformao social, isto , no se trata apenas de realizar
eleies peridicas nos pases sob interveno; democratizar sinnimo de
mudanas qualitativas em realidades at ento consideradas inferiores.

195
 Alm disso, a histria ensina outras lies aos futuros nation-
builders, dentre as quais temos as seguintes, que possuem implicaes
importantes para a nossa anlise:

What distinguishes Germany, Japan, Bosnia, and Kosovo, on the one

hand, from Somalia, Haiti, and Afghanistan, on the other, are not their
levels of economic development, Western culture, or national
homogeneity. Rather, what distinguishes these two groups is the
levels of effort the international community has put into their
democratic transformations. Successful nation-building, as this study
illustrates, needs time and resources. The United States and its allies
have put 25 times more money and 50 times more troops per capita
into postconflict Kosovo than into postconflict Afghanistan. This higher
level of input accounts, at least in part, for the higher level of input in
terms of democratic institutions and economic growth (DOBBINS ET
AL, 2003, p. 161, grifos nossos).
()
There is no quick route to nation-building. Five years seems the
minimum required to enforce and enduring transition to democracy
(DOBBINS ET AL, 2003, p. 166)

Dos fragmentos acima, temos a viso de que nation-building ,

assim como a identificao dos Estados Falidos, uma tarefa tcnica, isto , a
histria ensina que possvel ter f na ideia de que a democracia pode ser
transplantada para outras culturas e que reconstruir Estados e avaliar o
sucesso e o fracasso de sua execuo dependem mais do empenho da
comunidade internacional e do suprimento de recursos do que variveis
consideradas mais difceis de serem controladas, como a homogeneidade dos
pases e experincias prvias com democracia. Dessa forma, a despeito das
situaes precrias de determinados pases, a perseverana e a alocao
adequada de recursos podem superar os problemas.

Em sntese, variveis que, seguindo o raciocnio dos autores,

poderamos chamar de contextuais, tais como experincias democrticas
prvias, nvel de desenvolvimento econmico ou mesmo homogeneidade
nacional, devem ser entendidas como fatores facilitadores para nation-building,
e no impeditivos para a misso; o mais importante determinante para o
sucesso seria o nvel de esforos da comunidade internacional, traduzidos em
tempo despendido - que, conforme o fragmento acima, deve ser de no mnimo
5 anos -, e recursos humanos e financeiros proporcionados para cada caso.

196
 As diferenas contextuais so identificadas e reconhecidas; contudo,
no so consideradas o principal obstculo para a implantao da democracia.
Somados os pontos, pases sem as mesmas caractersticas que os vitoriosos
casos de Alemanha e Japo podem aspirar transformao social, pois tal
feito seria, em ltima instncia, uma empreendimento tcnico, e no poltico.
Em especial, o caso japons seria um exemplo paradigmtico porquanto,
segundo Dobbins et al (2003, p. 51), a partir dele teramos a lio de que
democracy can be transferred to non-Western societies.

Se nation-building uma tarefa tcnica, a forma de mensurar o

sucesso ou fracasso tambm deve balizar-se por critrios tcnicos e objetivos.
Assim, o processo de avaliao calcado na comparao entre indicadores
quantitativos de entrada e indicadores quantitativos de sada. Dentre os
primeiros, so comparadas estatsticas relativas presena militar, presena
policial, total de assistncia externa contabilizada em dlares, assistncia
externa per capita e o percentual da assistncia externa em relao ao PIB do
pas sob reconstruo. Do lado dos indicadores de sada, teramos estatsticas
sobre mortes em combate, tempo para eleies, mudanas nos nmeros de
refugiados e de pessoas internamente dispersada e, por fim, cmbios no PIB
per capita durante o tempo da interveno.

O que salta aos olhos o fato de os agentes da interveno, assim

como aqueles capazes para avaliar o sucesso ou fracasso, so os atores com
acesso metodologia e s estatsticas consideradas mais adequadas. H
muito pouco espao - se que h algum espao - para a populao local atuar
como agentes da reconstruo ou mesmo como aqueles capacitados para
dizer se a tarefa est sendo realizada de forma adequada. Assim, acreditamos
que a viso produzida por tais documentos reforam o argumento proposto por
Barkawi e Laffey (2004): as populaes e os governos do chamado Terceiro
Mundo tm muito pouca capacidade de agncia, sendo retratados ora como
um local privilegiado para as boas intenes liberais do mundo desenvolvido,
ora como fonte das principais ameaas segurana do sistema internacional.
Tal viso pejorativa dos pases do Terceiro Mundo algo recorrente nas
explicaes dos casos selecionados no livro. guisa de ilustrao, temos os
seguintes fragmentos:

197
 Afghanistan was devastated after 23 years of conflict. The country
had a long tradition of weak central government, tribalism, banditry,
and ethnic tension (DOBBINS ET AL, 2003, p. 130, grifos nossos).
Iraq has no tradition of pluralist democracy; politics has always been
about authoritarian rule and the settlement of disputes by force.
Although a sense of Iraq national identity does exist, it does not
override communal forms of identity along ethnic, geographic, tribal,
or religious grounds. () To make matters worse, organized crime
and banditry are rooted in Iraq society. (DOBBINS ET AL, 2003, p.
xxvi, grifos nossos)

Assim, impossvel no concordar com a anlise de Moreno (2011)

sobre as novas operaes de paz da ONU e ver como a mesma lgica
identificada pela autora para o caso da Somlia pode tambm ser aqui
visualizada: a transformao social que nation-building oferece continua e
constantemente contrastada com o tradicionalismo, tribalismo e demais
caractersticas pejorativas das sociedades em reconstruo80. Contudo, apesar
dessas dificuldades, se o esforo da comunidade internacional for substancial,
possvel superar tal estado de coisas. Novamente, no queremos negar os
problemas desses pases e tampouco defender prticas polticas que
possibilitam o massacre de civis. No obstante, descrever as causas dos
problemas do Afeganisto, por exemplo, como oriundas da invaso sovitica
de 1979 e de ingerncias dos vizinhos que querem desestabilizar o pas
esquecer de variveis importantes, inclusive, como nos diz Rashid (2001), o
apoio do governo norte-americano ao Talib a partir do meio da dcada de
1990, para que o pas fosse um contraponto ao Ir na sia Central.

Em suma, a viso apresentada pelo trabalho da RAND Corporation

procura interpretar determinadas intervenes norte-americanas orientadas
pelo que seria considerado nation-building, ou seja, uma definio a priori da

80
interessante apontar tambm um ponto sobre o caso da Alemanha. Barkawi e Laffey
(2004) argumentaram que na maior parte das explicaes sobre o Holocausto, a grande causa
para tamanha atrocidade seria, segundo parte das anlises, o fato de que naquele momento, a
Alemanha, apesar de ser um pas ocidental, teria se comportado como um no ocidental. De
acordo com os autores, tal movimento serviria para preservar o carter tico do Ocidente, no
imputando a esta entidade a culpa pelos massacres. Quando Dobbins et al (2003, p. 6, grifos
nossos) apresentam as causas para a ascenso do nazismo na Alemanha, o argumento o
seguinte: The failure of German society to fully embrace Enlightenment concepts and the
economic crisis allowed antidemocratic forces in Germany society to wreck the Weimar
Republic and facilitate the rise of Hitler.

198
tarefa e o recurso histria como forma para buscar evidncias do
engajamento e da acumulao de experincia dos EUA. Detalhes da histria
so apagados em detrimento de uma interpretao que permita compreender
uma gama variada de situaes como genunas reconstrues de Estados.
Uma primeira consequncia dessa leitura proposta pelo livro, e em alguma
medida reconhecida pelos autores, que determinadas operaes no tiveram
como motivao inicial a democratizao, como o caso da Somlia, por
exemplo, mas posteriormente ampliaram seu escopo, levando os autores a
enquadr-las como nation-building.

Outro problema identificado refere-se seleo dos casos: se

nation-building refere-se transformao social e democratizao, possvel
enquadrar o Haiti como um tipo de misso, tendo-se em mente que o mandato
da operao afianava o retorno de Aristide ao poder? Ou mesmo Bsnia e
Kosovo poderiam ser caracterizadas como misses dos EUA apenas por terem
comandantes norte-americanos frente da OTAN e demais organizaes que
atuaram em campo?

Por fim, outros trabalhos que interpretam nation-building a partir de

uma perspectiva histrica, como as anlises de Pei, Amin e Garz (2007) e a de
Carson (2003)81, destacam outros casos como exerccios de nation-building,
tais como as intervenes norte-americanas em Cuba (1989-1902), durante a
Guerra com a Espanha e tambm durante os perodos de 1906 a 1909 e 1917-
1922; Filipinas (1989); Nicargua (1909-1933); e Repblica Dominica (1916-
1924 e 1965-1966). Dobbins et al (2003), contudo, argumentam que tais casos
no so nation-building, pois, as transformaes sociais aqui levaram geraes
para ocorrer ou foram aes cujo objetivo era retirar regimes pouco simpticos

81
Pei, Amin e Garz (2007) definem nation-building como intervenes norte-americanas
caracterizadas pelos seguintes critrios: (1) trocar um regime ou garantir a sobrevivncia
daquele que de outra forma cairia; (2) grande nmero de tropas norte-americanas em campo; e
(3) o uso de civis e militares norte-americanos na administrao poltica dos pases. Com esta
definio, os casos arrolados pelos autores so os seguintes: Cuba (1898-1902; 1906-1909;
1917-1922); Panam (1903-1936; 1989); Nicargua (1909-1933); Haiti (1915-1934; 1994-
1996); Repblica Dominicana (1916-1924; 1965-1966); Alemanha (1945-1949); Japo (1945-
1952); Vietn do Sul (1964-1973); Camboja (1970-1973); Granada (1983); Afeganisto (2001-
presente); e Iraque (2003-presente). No caso de Carson (2003), nation-building considerado
a interveno nos assuntos domsticos de outro Estado com o objetivo de mudar o regime
poltico e democratizar o pas. Assim, os casos selecionados pelo autor so os mesmos de
Dobbins et al (2003), agregando apenas Cuba (1898-1902) e Filipinas (1898-1946).

199
aos EUA do poder e colocar governantes mais simpticos aos interesses norte-
americanos. Com esta justificativa para a excluso dos casos, como possvel
entender a interveno do Haiti como uma reconstruo de Estado, j que o
mandato da misso asseverava apenas trazer Aristide de volta ao poder? Para
que o Haiti se transforme em uma operao de nation-building, o documento
acaba por fazer uma avaliao sobre a qualidade da democracia haitiana, e, ao
julg-la inferior, que teramos as condies de possibilidade para que a
misso no Haiti ganhe contornos de transformao social:

The Haitian parliament was corrupt and ineffective, the Haitian

bureaucracy weak and incompetent, and the Haitian judiciary almost
nonexistent. Among political parties, only Aristides movement,
Lavalas, had any grassroots constituency, and that was largely a
product of his personal appeal. Finally, Aristides record after his eight
months in office called into question his own stability, judgment, and
democratic intentions (DOBBINS ET AL, 2003, p. 73, grifos nossos).

No obstante, segundo a RAND Corporation, a histria no s

ensina a partir das lies em campo. No mbito da formulao da poltica
externa norte-americana, Dobbins et al (2008) procuram demonstrar como o
processo de tomada de deciso para a realizao de nation-building foi
construdo ao longo do tempo, destacando o papel que as burocracias norte-
americanas, e a presidncia em especial, tiveram na formatao das
operaes. Assim, o objetivo do livro dos autores examinar:

(...) the manner in which U.S. policy toward postconflict reconstruction

has been created and implemented and the effect that these
processes have had on missions outcome. We start with a review of
the post-World War II occupations of Germany and Japan. The end of
the Cold War brought a second spare of such missions - in Somalia,
Haiti, Bosnia, and Kosovo. In the current decade, the terrorist attacks
of September 11, 2001, have given rise to ongoing operations in
Afghanistan and Iraq (DOBBINS ET AL, 2008, p. xi).

Para os fins da nossa anlise, o que importante reter dessa obra

no necessariamente como o processo decisrio em poltica externa norte-
americana, principalmente devido ao fato de que o marco terico escolhido
pelos autores a conhecida obra de Allison e Zellikow (1999), a qual, em linhas

200
gerais, mostra a importncia das esferas governamentais dos EUA e a disputa
entre as burocracias para a formulao da poltica exterior do pas. O que
procuramos destacar que o livro parte do pressuposto de que nation-building
j era em 1945 um elemento importante na agenda externa do pas e que,
segundo os autores, por no possuir um aparato institucional prprio para esta
tarefa, cada mudana governamental acaba por impactar a forma como as
operaes so realizadas. Assim, conforme os autores, teramos o seguinte
exemplo de como mudanas de presidente culminam em cmbios na maneira
como as misses so realizadas:

The Elder Bush and Clinton were also a study in contrasts. Bush had
a slightly stiff patrician style and a seemingly unbeatable resume,
having served in Congress, as head of the Central Intelligence
Agency (CIA), as ambassador to China, and as Ronald Reagans vice
president. His decisionmaking style was formal, collegial, and
methodical. Clinton was an outgoing populist with no federal and
scant international experience. He initially favored a highly
unstructured and informal style of decision but adopted an
increasingly staff-driven approach after early embarrassing setbacks
revealed the inadequacies of his initial approach to governance
(DOBBINS ET AL, 2008, p. xv).

Alm das diferenas de personalidades de presidente para

presidente, que acarretavam em mudanas na maneira como as misses eram
operacionalizadas, disputas entre burocracias por recursos ou mesmo por
concepes sobre qual o papel das Foras Armadas do pas acabavam por
influenciar a execuo de nation-building ao longo do tempo. Nesse sentido, o
seguinte excerto bastante esclarecedor:

Many in the U.S. defense establishment saw nation-building as a

diversion from what they believe to be their real purpose, which was to
fight and win conventional wars, a view that was reinforced by their
congressional overseers. Accordingly, there was little effort to develop
a coherent doctrine for the conduct of such operations or to build a
cadre of experts who would be available from one mission to the next
(DOBBINS ET AL, 2008, p. xix).

Nesse sentido, apesar desse estudo centrar-se principalmente na

mquina governamental dos EUA, dois pontos pesam para nossa anlise.

201
Primeiro, temos um fortalecimento da ideia apresentada no livro de 2003 de
que nation-building sempre esteve presente dentro do repertrio de tarefas
executadas alhures pelo pas. No livro de 2008, tal reforo realizado mediante
uma anlise histrica do processo decisrio que estaria direcionado para a
execuo das misses e como possveis divergncias entre burocracias e
governos acabam por impactar, para o bem ou para o mal, as misses. Tal
viso de continuidade e evoluo de nation-building dentro do processo
decisrio norte-americano permite assertivas como a seguinte:

Institutional improvisation may be necessary to cope with new

challenges. Nation-building, however, is a familiar and repetitive
requirement - on that requires greater consistency of method and
transmission of expertise from one administration to the next than the
system has so far achieved (DOBBINS ET AL, 2008, p.p. xxvii-xxviii,
grifos nossos).

Novamente, quem ensina o que os EUA devem fazer a experincia

histrica, e no meramente o desejo dos policymakers do pas. olhando para
a maneira como operaes pretritas foram realizadas que poderamos tirar
lies para o que fazer doravante.

Assim, em nosso entender, replica-se uma viso de nation-building

como tarefa sumamente tcnica, isenta de possveis interesses escusos, visto
que o processo decisrio recai sobre alocao de recursos para as misses e
sobre as tarefas das burocracias do governo envolvidas, sem nenhum espao
para pensarmos, por exemplo, de que forma as populaes dos pases em
questo poderiam influenciar o processo ou terem suas demandas ao menos
levadas em considerao.

Por fim, mas no menos importante, necessrio deixar claro

porque os autores consideram nation-building uma responsabilidade norte-
americana. Alm dos imperativos de segurana para o combate ao terrorismo,
nation-building tambm se torna uma responsabilidade dos EUA frente aos
demais pases na medida em que os esforos para a realizao dessa tarefa
so considerados muito altos. Conforme os autores, com o decorrer do tempo
as misses foram tornando-se cada vez mais ambiciosas, culminando num
incremento dos custos. Se durante a Guerra Fria, com exceo dos j citados

202
casos alemo e japons, o uso da fora militar norte-americana foi empregado
mais para preservar o status quo e para controlar crises e no para resolver
problemas estruturais, de acordo com a interpretao dos autores aps a
Guerra Fria os EUA se sentiram mais livres para atuar da forma como lhes
aprouvera. O trecho a seguir ilustra como os objetivos das operaes foram se
tornando cada vez mais ambiciosas aps a Guerra Fria:

In Somalia, the original objective was purely humanitarian but

subsequently expanded to democratization. In Haiti, the objective was
to reinstall a president and conduct elections according to an existing
constitution. In Bosnia, it was to create a multiethnic state. In Kosovo,
it was to establish a democratic polity and market economy virtually
from scratch. During his presidential campaign in 2000, George W.
Bush criticized the Clinton administration for his expansive agenda of
nation-building. As President, Bush adopted a more-modest set of
objectives when faced with a comparable challenge in Afghanistan.
The current administrations efforts to reverse the trend toward ever
larger and more ambitious U.S-led nation-building operations have
proven short lived, however. In Iraq, the United States has taken on a
task with a scope comparable to the United States attempts still under
way in Bosnia and Kosovo and a scale comparable only to the earlier
U.S. occupations of Germany and Japan (DOBBINS ET AL, 2003, p.
xv, grifos nossos).

Dado o tamanho dos objetivos e dos custos envolvidos, a primeira

justificativa para o papel protagnico dos EUA em nation-building adviria da
capacidade militar e econmica do pas em arcar com tais demandas e da
posio privilegiada que ocupa na poltica internacional aps o final da Guerra
Fria. Logo, [n]ation-building, it appears, is the inescapable responsibility of the
worlds only superpower (DOBBINS ET AL, 2003, p. xv). Assim, alm da
responsabilidade para com sua populao, frente aos custos crescentes da
tarefa, os EUA tambm possuem responsabilidade junto aos demais pases do
sistema internacional.

importante, ao final da anlise, destacarmos uma implicao

bastante problemtica produzida por essa construo de sentido em torno da
concepo de Estados Falidos e nation-building: fazendo uso da feliz
expresso criada por Ferguson (1994), Estados Falidos e nation-building
seriam mquinas anti-poltica (the anti-politics machine), isto , tais conceitos
podem ser entendidos como regimes de representao que autorizariam uma

203
determinada viso sobre quais seriam os principais problemas desses pases e
que respostas deveriam ser tomadas para se resolv-los. A partir de uma
anlise dos programas de desenvolvimento aplicados ao Lesoto, o autor
apresenta a seguinte considerao que, com as devidas adaptaes, contribui
para a compreenso de nosso objeto de estudo:

Como civilizao no sculo XIX, desenvolvimento o nome no

apenas de um valor, mas tambm de uma problemtica ou chave
interpretativa por meio da qual passamos a compreender as regies
empobrecidas do mundo. Dentro dessa chave interpretativa,
observaes cotidianas tornam-se inteligveis e passam a fazer
sentido. Pases pobres so por definio menos desenvolvidos, e a
pobreza e a impotncia das pessoas que vivem nesses pases so
apenas sinais externos dessa condio subjacente. As imagens dos
pobres esfarrapados da sia tornam-se legveis como indicadores de
um estgio de desenvolvimento, enquanto que as barrigas inchadas
das crianas africanas so sintomas de deficincias sociais e
nutricionais. Dentro dessa problemtica, parece claro que Estados
devedores do Terceiro Mundo e camponeses famintos comungam de
um problema, que ambos carecem de uma coisa:
desenvolvimento (FERGUSON, 1994, p. xiii).

Assim sendo, uma consequncia do estudo de Ferguson (1994, a

concluso de que as instituies de desenvolvimento geraram um tipo prprio
de discurso e que este discurso acaba por construir Lesoto como um tipo
particular de objeto de estudo, assim como cria uma estrutura de conhecimento
em torno dele. A partir dessa estrutura, intervenes so organizadas e
produzem determinados efeitos, dentre os quais destacam-se a viso de que o
Estado meramente um provedor de servios para a populao - evitando
trazer ao debate discusses propriamente polticas - e a pobreza acaba por se
tornar um problema tcnico e que as solues para a mesma deveriam ser
pautadas por critrios igualmente tcnicos.

Consequncia semelhante obtida quando compreendemos o

debate sobre o colapso e a reconstruo de Estados aqui analisado como
construo de sentidos. Em primeiro lugar, e conforme j salientado
anteriormente, a discusso sobre o fracasso estatal, ao privilegiar uma anlise
institucional para explicar as causas dos problemas, avana a ideia de que,
grosso modo, reformas institucionais orientadas para a democracia liberal
podem solucionar os principais problemas desses pases. Contudo, como os

204
mesmos no possuem capacidade ou so relutantes para realizar tais
reformas, atores internacionais so apresentados como necessrios para
salvaguardar a populao local dos abusos dos governantes e tambm para
colocar em marcha o processo de reconstruo.

Ademais, conforme nos diz Chandler (2007), a poltica tirada dos

contextos ao apresentarmos as intervenes das potncias como acima da
poltica. Logo, nation-building pode ser compreendido como uma maneira de se
prover solues tcnicas para os problemas polticos, isto , a poltica nos
pases considerados falidos vista como de m qualidade uma vez que a partir
dela teramos consequncias consideradas nefastas, tais como abusos de
direitos humanos, corrupo, proliferao de grupos terroristas, dentre outros.
Logo, tais processos polticos qualitativamente inferiores, porquanto produzem
resultados ruins, devem ser resolvidos foram do mbito da poltica, passando a
ser pensados a partir das esferas da administrao, do direito e da economia.

Por conseguinte, a poltica deixa de ser associada com poder e

dominao, com a disputa entre as partes pelo controle do Estado, entre outras
temticas; agora, nas discusses sobre reconstruo de Estados, a
Administrao, a Nova Economia Institucional e os ditames da boa governana
tornam-se os substitutos mais adequados para a Cincia Poltica. No
obstante, no caso especfico dos Estados Falidos aqui analisados, quem deve
orientar tais processos tcnicos no a populao local, mas sim atores
externos, com capacidade para tanto. Contudo, da forma como a discusso
apresentada, no h autointeresse por parte desses atores; apenas
neutralidade e no mximo um policiamento para a paz.

Por fim, tal despolitizao, segundo nosso raciocnio, reforada,

primeiramente, pela concepo de que a democracia - entendida aqui como um
significante vazio - alm de ser moralmente o melhor regime poltico e que
produz as decises mais justas, tambm a forma de governo que proporciona
as polticas pblicas mais eficientes para os Estados; e, em segundo lugar,
pela construo de uma definio histrica de nation-building, uma tarefa
empreendida no mnimo desde o final da Segunda Guerra Mundial, de natureza
eminentemente tcnica e na qual os EUA possuem grande competncia tanto

205
pelos recursos dos quais dispem quanto pela experincia adquirida ao longo
do tempo e comprovada pelos analistas.

Tais concluses remetem s magistrais consideraes de Wolf

(2005) quando analisa a historiografia sobre o desenvolvimento europeu e o
desenvolvimento dos povos sem histria. Apesar de longo, o trecho merece
ser transcrito integralmente, pois acreditamos que o discurso sobre o colapso e
a reconstruo possui a mesma estrutura de construo lgica:

Esse esquema de desenvolvimento enganoso. Enganoso, em

primeiro lugar, porque transforma a histria em uma histria do
sucesso moral, uma corrida no tempo na qual cada corredor passa a
tocha da liberdade para o prximo, que com ele se reveza. A histria
converte-se, assim, em um conto sobre como a virtude se amplia,
como o virtuoso vence os maldosos. Frequentemente ela se
transforma, passando a ser uma histria de como os vencedores
provam que so virtuosos e bons ao ganharem. Se a histria a
realizao de um objetivo moral no tempo, ento os que reivindicam
tal propsito so, devido a esse fato, os agentes prediletos dessa
mesma histria.
O esquema tambm enganoso num segundo sentido. Se a histria
no passa de um conto sobre a expanso dos objetivos morais, ento
cada elo da genealogia, cada corredor apenas um precursor da
apoteoso final, e no um multiplicador de processos sociais e
culturais em ao, em sua prpria poca e lugar. E no entanto o que
aprenderamos sobre a Grcia Antiga, por exemplo, caso a
interpretssemos como uma Srta. Liberdade pr-histrica,
empunhando bem alto a tocha do propsito moral na noite brbara?
Obteramos muito pouca compreenso sobre os conflitos de classe
que abalavam as cidades gregas, ou a relao entre os homens livres
e seus escravos. No teramos motivos para perguntar por que havia
mais gregos lutando nas fileiras dos reis persas do que nas da
Aliana Helnica contra os persas.

Dessa forma, essa articulao temporal produz uma construo de

sentido em que os EUA sero vistos como competentes porquanto
desenvolveram, ao longo do tempo, a competncia necessria para realizar
nation-building, ao passo que a democracia liberal passa a ser caracterizada
como o melhor regime poltico existente, uma vez que, tambm ao longo do
tempo e da histria, mostrou todas as suas virtudes morais e tcnicas e assim
venceu todos os seus possveis competidores.

206
 5. CONSIDERAES FINAIS.

No te aceito, no te perdoo, quero-te como s, e, se possvel, ainda pior do que s agora,

Porqu, Porque este Bem que eu sou no existiria sem esse Mal que tu s, um Bem que
tivesse de existir sem ti seria inconcebvel, a um tal ponto que nem eu posso imagin-lo, enfim,
se tu acabas, eu acabo, para que eu seja o Bem, necessrio que tu continues a ser o Mal, se
o Diabo no vive como Diabo, Deus no vive como Deus, a morte de um seria a morte do
outro.

(Jos Saramago O Evangelho segundo Jesus Cristo, 2005, p.p. 328-329 )

Finalizada a anlise, cabe-nos destacar que implicaes so

oriundas de nosso argumento, isto , quais horizontes so abertos por uma
investigao sobre Estados Falidos e Reconstruo de Estados a partir da
categoria discurso. Para tanto, acreditamos ser importante, primeiramente,
reforar qual o alcance e a pretenso de uma anlise do discurso, sintetizar o
argumento at aqui desenvolvido e, enfim, destacar que novas searas de
pesquisa se tornam cada vez mais prementes com as crticas levantadas a
partir da concluso de nossa anlise, apontando-se os ganhos e provveis
custos de novas abordagens.

Relembrando as lies de Orlandi (1999), a anlise do discurso

considera que a linguagem no transparente. Contudo, segundo a autora, o
objetivo de uma investigao desse porte no atravessar o texto e buscar um
sentido mascarado pela linguagem, mas sim verificar como o documento sob
anlise significa, isto , como a lgica prpria do corpus selecionado produz
sentidos relativos s identidades e aos processos que nele so descritos.

Dessa forma, e conforme j dito na introduo e tambm ao longo

do trabalho, o que disparou nossa anlise foram as perguntas por ns
formuladas com base na reviso da literatura, quais sejam, (1) que condies
possibilitam a representao do fracasso estatal como um fenmeno
sumamente domstico; (2) o que permite identificar a democracia como

207
instituio mais adequada para os Estados Falidos; e (3) como construda a
identidade dos EUA enquanto nation-builder.

Com estas perguntas em mente, procuramos selecionar um corpus

que nos possibilitasse verificar nossas hipteses, construdas com base nas
ideias de autores alinhados ao que se chama de corrente ps-colonialista, e
que destacam, dentre tantos outros pontos, os perigos de uma histria que
privilegia a experincia europeia e passa a julgar as experincias de outros
pases e regies sob esta perspectiva, tratando-os como etapas inferiores do
desenvolvimento europeu. Se, conforme Orlandi (1999), o que se avalia em
uma anlise discursiva a capacidade analtica do pesquisador, uma vez que
no se busca uma verdade considerada superior, mas sim a maneira como ele
pratica a teoria e explicita seus achados, deixemos para nossos leitores
efetuarem tal juzo.

Tendo os apontamentos acima em mente, podemos sintetizar o

argumento construdo. Da forma como apresentada no corpus selecionado, a
descrio das causas do fracasso estatal enquanto variveis eminentemente
domsticas depende de uma articulao temporal, qual seja, Estados
fracassam visto que o desenvolvimento histrico de suas instituies
considerado inferior quelas encontradas em outros pases. Tal viso
possibilitada por uma anlise ancorada em premissas que entendemos ser do
institucionalismo da escolha racional, o que permite analisar os Estados de
maneira isolada, julgando seus desempenhos a partir dos comportamentos
incentivados e/ou constrangidos pelos arranjos institucionais encontrados
nesses territrios. devido a esta caracterizao que argumentamos que o
discurso sobre o fracasso estatal apresenta caractersticas semelhantes ao que
Bhabha (2007) e Said (1979) chamavam de discurso colonial, no qual o
problema dos colonizados jaziam em questes raciais. Ademais, esta
abordagem institucional dos Estados Falidos refora uma viso sobre o Estado
enquanto provedor de servios, diminuindo importncia das anlises relativas a
poder e dominao, ou seja, como questes de poder e dominao atravessam
esse prprio provimento de servios.

Assim, tal interpretao acaba por desconectar os chamados

Estados Falidos de um quadro mais amplo, retirando variveis como as

208
dinmicas do capitalismo global e o prprio funcionamento do sistema de
Estados, do rol de fatores para a compreenso do problema desses pases,
fatores estes que as anlises crticas revisadas no primeiro captulo, em
especial aquelas de vis neogramsciano, destacavam como importantes para
uma compreenso mais acurada sobre o tema.

Por fim, a grande consequncia dessa construo de sentido seria

dupla. De um lado, atores externos no teriam responsabilidade alguma na
origem dos problemas e poderiam ser significados como aqueles que poderiam
reconstruir as instituies em questo. De outro lado, o problema acaba por se
tornar de natureza tcnica, e no poltica: o regime poltico de um pas no
depende mais da escolha de sua populao, mas sim daquelas instituies
consideradas mais apropriadas e que estimulam os comportamentos
individuais mais adequados. Em suma, nation-building uma tarefa a ser mais
bem debatida pela Administrao e pela Nova Economia Institucional, no pela
Cincia Poltica e tampouco pelas Relaes Internacionais.

De outro lado, a segunda articulao temporal refere-se criao da

identidade dos EUA enquanto nation-builider. Segundo nosso raciocnio, se a
tarefa a ser realizada de natureza tcnica, a competncia para a execuo da
mesma deveria ser pautada pelos mesmos critrios, e no apenas por polticas
de poder. Nesse sentido, com base em uma srie de estudos de casos, o
corpus apresenta uma viso dos EUA enquanto pas engajado nessa tarefa
desde o final da Segunda Guerra Mundial, com as intervenes na Alemanha e
no Japo, alcanando as recentes operaes no Afeganisto e no Iraque. Ter-
se-ia, portanto, uma histria recheada de avanos e tambm de retrocessos,
mas que sempre teve como objetivo nation-building, resultando na construo
de uma definio histrica sobre a tarefa, isto , no se define a tarefa a partir
de interesses de policymakers, mas sim a partir da experincia histrica dos
EUA em campo. Por fim, a democracia, instituio a ser transplantada aos
Estados Falidos, por ns entendida como um significante vazio, na medida
em que condensa o mais justo sistema poltico, mas tambm aquele que
permite que os governos exeram de maneira mais eficiente as tarefas
consideradas essenciais de um Estado.

209
 Com o argumento sintetizado, podemos apontar que implicaes e
novos horizontes se tornam importantes para a discusso sobre Estados
Falidos e nation-building. Em nosso entender, uma das grandes implicaes
dessa construo de sentidos o fato de que a histria desses pases torna-se,
seguindo o sbio argumento de Mamdani (1996, p. 12) luz das anlises sobre
a frica, uma analogia. Analogia visto que a histria dos pases do chamado
Terceiro Mundo sempre analisada e pensada a partir da experincia
europeia, ou, como nos diz o autor:

Os debates dos africanistas procuram discutir se a realidade

contempornea africana se assemelha mais transio para o
capitalismo pelo qual a Europa absolutista passou no sculo XVII ou
se seria mais parecida com as experincias de outros pases do
Terceiro Mundo. Quaisquer que sejam as diferenas, ambas as
anlises concordam que a realidade africana s tem sentido se pode
ser compreendida se refletir um estgio particular de desenvolvimento
de uma histria prvia. (...) A principal tendncia dessa orientao
metodolgica retirar um fenmeno de seu contexto e de um
processo mais amplo. O resultado uma histria como analogia.

Logo, e conforme j argumentado no captulo anterior, uma anlise

institucional sobre Estados Falidos permite que retiremos tais pases de um
contexto maior e julguemos suas capacidades a partir de um referencial
externo a eles, evitando tratar a importncia da insero desses pases no
sistema internacional. Se ndices como o Failed States Index procuram critrios
para se julgar o desempenho de diversos pases e encontrar os indicadores
que mais bem representam as causas e os possveis avanos desses pases,
acreditamos que seria igualmente interessante e importante, por exemplo, uma
investigao que mostrasse como armas e financiamentos chegam a estes
Estados e alimentam os conflitos, pois queremos crer que os principais
analistas sobre o tema no pensam de forma ingnua que revolveres,
metralhadoras e dlares surgem a partir de gerao espontnea em solos
africanos, asiticos e latino-americanos.

Ademais, justificar a reconstruo de Estados com base na

experincia da democracia liberal, e em uma viso que procura destacar a
competncia norte-americana nessa empreitada, no nos parece a maneira
mais adequada de solucionar os problemas de outros pases, uma vez que a

210
estrutura de raciocnio em muito parecida com a ideia de que com base em
nossa histria vitoriosa, podemos replicar nossas virtudes em terras at ento
caracterizadas pela barbrie. Em suma, e tomando como referncia o j citado
Fabian (1983), a construo de sentido aqui identificada nega coetaneidade
para os chamados Estados Falidos, na medida em que na vitoriosa histria do
Ocidente lhes so negados participao. E em seu prprio processo de
reconstruo, lhes so igualmente negadas capacidade de agncia, porquanto
os responsveis pela tarefa so apenas atores externos com reconhecida
competncia. Quando muito, temos a ideia de que estes mesmos atores
externos iro fomentar a capacidade domstica, mas em nenhum momento se
questiona se aqueles que hoje reconstroem outrora contriburam para o
processo que hoje chamam de fracasso.

Com tais apontamentos e em nossos achados, resta-nos indicar

nessas consideraes finais que alternativas de abordagem para o debate
sobre o colapso e a reconstruo de Estados parecem-nos mais frutferas e
que escapam em alguma medida dos problemas que a construo de sentido
aqui verificada apresenta. Uma medida extremamente importante fazer uma
mudana na forma como se formula o problema: ao invs de perguntarmos o
que falta e o que precisa ser transplantado para tais pases, talvez devssemos
nos questionar o que as populaes nessas regies esto realmente fazendo
frente situao na qual esto inseridas.

O primeiro tipo de pergunta acaba por reforar uma ideia de que em

Estados Falidos o que temos um caos total, a barbrie generalizada, o que
cria as condies para as construes de sentido de que a ajuda externa
neutra e benevolente, sem outros interesses. Inobstante aqui no seja o
momento de iniciarmos uma nova anlise de corpus, importante destacar que
estudos recentes cujo tema a realidade do Terceiro Mundo e suas
implicaes para os EUA ainda no escaparam de uma viso que enxerga os
problemas desses Estados como oriundos de suas inabilidades domsticas.
Ainda que no faa uso da expresso Estado Falido, a obra editada por Rice,
Graff e Pascual (2010), Confronting Poverty: Weak States and U.S. National

211
Security82, argumenta que um dos principais perigos para a segurana norte-
americana so aqueles pases considerados pobres, isto , a pobreza global
um assunto de suma importncia para a agenda norte-americana. Contudo, na
forma como apresentada nessa obra, a pobreza um mal de origens
majoritariamente domsticas, sem conexes com o sistema internacional, e os
EUA devem contribuir para que tais pases superem este estado de coisas.
Nota-se assim que embora se troque o adjetivo, de falido para pobre, a lgica
do discurso muito semelhante quela identificada anteriormente, isto , um
logocentrismo que contrasta o fracasso de um com o sucesso de outro.

O segundo tipo de pergunta, contudo, leva o pesquisador a deixar de

lado essa viso e tentar entender o que realmente se passa nesses pases, a
se engajar com o local, evitando assim exotiz-lo ou romantiz-lo. Felizmente,
alguns analistas j procuram enveredar nesse tipo de investigao, tais como
os estudos de Richmond (2010; 2011), Richmond e Franks (2009) e MacGinty
(2012), os quais, cada qual a seu modo, procuram verificar como as
intervenes externas impactam as populaes locais, mas como, ao mesmo
tempo, estas mesmas populaes acabam por transform-las. Trata-se assim
de entender as reconstrues como um fenmeno hbrido, que combina
contribuies externas, mas tambm aquelas oriundas da populao envolvida.

H ganhos e possveis custos com esse tipo de abordagem. De um

lado, rompe-se com a transformao de conceitos em realidades, ou seja,
escapa-se da ideia que instituies, por exemplo, so realmente a realidade e
no uma varivel analtica utilizada pelo pesquisador para se entender dado
contexto. Em outras palavras, as categorias so noes que surgem no da
observao emprica, mas sim de teorias prvias cuja adequao ser testada
para a compreenso do real. Ademais, evita-se, alm de transformar nomes
em coisas, de se julgar uma realidade com conceitos externos a ela. Assim, ao
invs de compreendermos o Afeganisto e o Iraque luz do conceito de
Estado Falido, e nos restringirmos s suas deficincias institucionais,

82
Destacamos este livro, pois os autores tm ligaes com a atual administrao democrata,
sendo Susan Rice, por exemplo, a embaixadora norte-americana na ONU. Contudo, para que
pudssemos verificar mais pormenorizadamente a concepo de pobreza ou de Estados
pobres na atual administrao norte-americana seria necessria a construo de um novo
corpus e o incio de uma nova anlise, o que, nesse momento, foge de nossa alada.

212
deveramos agregar investigao maiores pormenores sobre as
circunstncias polticas, econmicas e sociais desses pases, assim como a
maneira como se inserem internacionalmente.

Dentre os possveis custos, destacam-se a necessidade de um

engajamento mais profundo, especialmente com estudos de caso que
demandaro visitas a campo nos pases em questo; e a perda da capacidade
de generalizao visto que, ao se agregar s anlises temas como cultura
local, por exemplo, talvez no se torne mais possvel criar manuais de
melhores prticas to caros aos policymakers tendo-se em mente que agora as
variveis levadas em conta nos estudos sero mais especficas, e no
necessariamente universalizveis.

Por conseguinte, aqueles interessados no campo de resoluo de

conflito teriam que se atualizar com novas metodologias, dentre as quais a
anlise do discurso, para tentar investigar a construo de sentidos, e a
etnografia, a qual permitiria um contato mais prximo com o Outro. Nesse
sentido, a coletnea organizada por Richmond (2010) um primeiro esforo
nessa direo, uma vez que os autores tratam de questes at outrora
relegadas nas operaes de paz, tais como cultura, a construo de
entendimentos intersubjetivos das partes envolvidas, e a prpria utilizao de
novas abordagens para a execuo das misses, como a etnografia.

Por fim, note-se um ponto: utilizamos o qualificador possveis

custos. Pensamos o argumento na forma de custos porquanto certamente
teremos que nos aprimorar com novas abordagens e aqueles que trabalham
com reconstrues de Estado nos termos tradicionais ainda so reticentes a
estas novas metodologias e tendero a enxergar tais inovaes com muitas
reservas. Contudo, em nosso entender, um custo necessrio, tendo em
mente os problemas das abordagens tradicionais: se a meta construir a paz e
compreender uma realidade alheia nossa, indo alm da construo de
conceitos que almejem captar a essncia do problema de tantos pases
considerados fracos ou falidos e que possam ser generalizados, no h como
escapar de variveis vistas at outrora como contingenciais.

Assim sendo, e relembrando Galtung (1990), qual o ganho em traar

fronteiras to rgidas em um campo cujas consequncias podem ser to
213
importantes, para o bem e para o mal, como na discusso sobre a fragilidade e
a reconstruo de Estados? Em nosso entender, o ganho mnimo e, portanto,
a necessidade de constantes renovaes nessa seara.

214
 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

6.1. Documentos Oficiais:

BUSH, George W. (2002). The National Security Strategy of the United States
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215
USAID (2005a). Fragile States Strategy. Bureau for Policy and Program
Coordination, USAID: Washington D.C.

6.2. Livros, captulos de livros e artigos:

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