Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Director de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo
Luis Felipe Henao Cardona de Desastres (UNGRD)
Carlos Ivn Mrquez Prez
Secretario General (E)
Jose Vicente Casanova Roa Subdirector General
Richard Alberto Vargas
Directora de Programas con Funciones de
Viceministra de Agua y Saneamiento Bsico Asesor de Direccin con Funciones de Subdirector para el
Maria Carolina Castillo Aguilar Conocimiento del Riesgo
Yacir Antonio Ramrez Luengas
Director de Desarrollo Sectorial
Javier Orlando Moreno Mndez Subdirector Encargado para la Reduccin del Riesgo
Jorge Armando Buelvas Farfan
Equipo de Trabajo Grupo de Desarrollo Sostenible
Zayda Yaneth Sandoval Nez - Coordinadora Subdirectora para el Manejo de Desastres
Pedro Nicols Villegas Arango Adriana Cuevas Marn
Jos Edier Ballesteros Herrera
Mike Donald Bowie Mahecha Equipo de Trabajo Agua y Saneamiento
Joana Prez Betancourt Lder Proceso SMD
Fotografas Luis Gabriel Correa Lema Subdireccin Manejo de Desastres
Archivo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Julio Gonzlez Velanda Subdireccin Conocimiento del Riego
Mauricio Gmez Triana Subdireccin Reduccin del Riesgo
Fotografas
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Diseo y Diagramacin
Enlace Publicitario Editores Ltda.
ISBN: 978-958-57631-7-3
MVCT UNGRD. Bogot, Colombia. Octubre de 2014. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproduccin y difusin
del material contenido en este documento para nes educativos u otros nes no comerciales sin previa autorizacin de los
titulares de los derechos de autor, siempre que se cite claramente la fuente. Se prohbe la reproduccin de este documento para
fines comerciales.
Distribucin gratuita.
Agradecimiento especial a: El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia - UNICEF, Departamento Nacional de Planeacin y a
la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios.
Este documento se elabor con el apoyo de Unicef y la participacin de la firma consultora Unin Temporal Gestin Empresas.
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
TABLA DE CONTENIDO
PAG.
INTRODUCCIN 3
CAPTULO 1 GENERALIDADES 6
1.1 Objetivo 7
1.2 Marco conceptual 7
1.3 Formulacin de los programas de gestin del riesgo
de desastres sectoriales 22
2
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
INTRODUCCIN
El presente documento, orientado a los prestadores de servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo del pas, es el resultado de un esfuerzo del Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio, a travs del Viceministerio de Agua y Saneamiento Bsico, en conjunto
con entidades como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -UNICEF- con el apoyo
de la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres UNGRD- de la Presidencia
de la Repblica, para formular los programas de gestin del riesgo de desastres sectoriales.
Esta herramienta presenta cuatro captulos, con el objetivo de exponer una visin global e
integral de lo que es la gestin del riesgo de desastres, acorde a la nueva norma que
reglamenta el tema en el pas, es decir, la Ley 1523 del 24 de abril de 2012, partiendo de
un marco conceptual que se desarroll a partir de lo estipulado en dicha norma, pero
acogiendo las peculiaridades e implicaciones de la prestacin de los servicios pblicos de
acueducto, alcantarillado y aseo, considerados como servicios vitales para las condiciones de
vida humana.
Los tres captulos siguientes, se desarrollan coherentes con los procesos de gestin del riesgo
de desastre definidos en la Ley 1523, es decir, conocimiento del riesgo, reduccin del riesgo
y manejo de desastres.
Desde 1997, a travs del Decreto Ley 3102, se estableci como obligacin de las entidades
prestadoras del servicio de acueducto el de elaborar un plan de contingencia, en donde se
definan las alternativas de prestacin del servicio en situaciones de emergencia.
Posteriormente en el Reglamento Tcnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento
Bsico, RAS (Resolucin 1096, del 17 de noviembre de 2000), se establece entre otras, que
las personas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios deben realizar anlisis de
vulnerabilidad como fundamento para la formulacin del plan de emergencia y contingencia,
3
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
basndose este plan en los potenciales escenarios de riesgo del sistema. Igualmente, el plan
incluir procedimientos generales de atencin de emergencias y procedimientos especficos
para cada escenario de riesgo identificado.
A pesar de que las exigencias normativas a los prestadores de servicios en temas de gestin
del riesgo de desastres y, especialmente en la obligacin de elaboracin de planes de
emergencia y contingencia sectoriales, son amplias y vienen desde hace varios aos,
evidencindose una limitacin en su cumplimiento.
Entre los aspectos que al parecer limitan la aplicacin de la norma, los prestadores aducen las
limitaciones tcnicas y la falta de claridad en el contenido mnimo de los planes de
emergencia y contingencia; e inclusive la dificultad de entender si hay diferencia entre los
planes operacionales de emergencia y planes de contingencia, o si son un mismo documento.
Es por este motivo que el documento propuesto a continuacin, busca que los prestadores de
servicios cuenten con un instrumento que los oriente en el contenido mnimo que deben tener
dichos planes; adems tambin dar una respuesta coherente a la complejidad de las
emergencias sectoriales y al cambio climtico; as como la de integrar dichos planes a las
estrategias municipales y departamentales de Respuesta que indica el artculo 37 de la Ley
1523 de 2012.
Otra razn para elaborar este instrumento, fue evidenciar que las emergencias sobre la
prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado son cada da ms y con mayores
impactos. De acuerdo a los datos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, durante los
ltimos 30 aos Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres ms alto en Amrica
Latina, al registrar en promedio 597,7 eventos por ao, eventos de diferentes magnitudes que
afectan negativamente el desarrollo del pas.
Al analizar con mayor detalle esta informacin, y consultando datos como los contenidos en
el Sistema de Inventario de Desastres en Colombia DESINVENTAR -LA RED, se evidencia que
la infraestructura y la provisin de los servicios de agua y saneamiento han sufrido
emergencias de manera reiterada, pero adems, hay una clara tendencia al incremento de
emergencias con el paso del tiempo.
Un escenario reiterado con impactos negativos sobre el sector de agua y saneamiento bsico,
conlleva a que los recursos disponibles para ampliacin de coberturas, reposicin de redes,
mejoramiento de la infraestructura, entre otras, se tenga que invertir en la atencin de las
emergencias y en la reparacin o reconstruccin de la infraestructura afectada.
Es decir, las emergencias afectan el cumplimiento de las metas establecidas para mejorar la
prestacin de los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, tales como las
relacionadas con cobertura, calidad y continuidad de los servicios. Inclusive pueden conllevar
al incumplimiento de las metas establecidas por las Naciones Unidas para el 2015 en el
marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
4
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Este escenario es una clara demostracin, de que es prioritario que se invierta integralmente
en la inclusin de la gestin del riesgo de desastres en la prestacin de los servicios
pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, haciendo nfasis en la inversin para la
reduccin del riesgo.
Los programas de gestin del riesgo deben incluir todas las estrategias para lograr un ade-
cuado conocimiento de los riesgos, que lleven a estructurar las obras y actividades para la
reduccin del riesgo y planificar el manejo de las posibles respuestas; este ltimo aspecto
a su vez permite a los prestadores de servicios dar cumplimiento a las normas vigentes en
lo relacionado con la formulacin de planes de contingencia1 o planes operacionales de
emergencia2.
1
Artculos 197 y 201 de la Resolucin 1096 del 17 de noviembre de 2000l, Reglamento Tcnico para el Sector de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, RAS.
2 Artculos 2 y 30 del Decreto 1575 DE 2007. Por medio del cual se establece el Sistema para la Proteccin y Control de la
5
GENERALIDADES CAPTULO 1
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
1.1 OBJETIVO
El presente documento tiene como objetivo aportar una herramienta a las personas
prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo,
con el fin de orientar la elaboracin e implementacin de los programas de gestin
del riesgo de desastres asociados al sector, y as dar cumplimiento a la norma en las
obligaciones establecidas para formular planes de emergencia y contingencia o
planes operacionales de emergencias y anlisis de vulnerabilidad.
La gestin del riesgo se asume como un proceso social, acorde a las disposiciones de
la reciente ley marco de la gestin del riesgo de desastres en el pas (Ley 1523 de
2012), compuesta a su vez, por 3 procesos: conocimiento del riesgo, reduccin del
riesgo y manejo de desastres.
3 Artculo 1, Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres y se
establece el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres.
7
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
MANEJO DE DESASTRES
Dentro de los fenmenos que pueden representar amenazas para el sistema se encuentran
los de origen natural (sismos, huracanes, vendavales, actividad volcnica), los
socio-naturales (sequa, inundaciones, avenidas torrenciales, fenmenos de remocin en
masa, desertificacin e incendios de cobertura) y los antropognicos (contaminacin,
8
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
acciones violentas, interrupcin del fluido elctrico, entre otras acciones de intervencin directa
del ser humano).
En la siguiente tabla se presentan los factores que configuran los escenarios de riesgo para
cada uno de los enfoques planteados:
1.2.1 AMENAZA
9
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
10
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Erupcin volcnica - Proceso por medio del cual la masa de roca fundida (magma)
que se encuentra al interior de la tierra es expulsada suavemente o en forma explosiva
hacia la superficie. Durante una erupcin volcnica se pueden expulsar los siguientes
materiales: 1) Lava-roca fundida; 2) Vapor de agua y gases; 3) En algunos casos el
material slido que conforma la parte externa del cono volcnico.
11
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Algunos fenmenos tpicos de las amenazas naturales son acentuados por algn tipo de
intervencin humana sobre la naturaleza, y se confunden a veces con eventos
propiamente naturales. Las expresiones ms comunes de las amenazas socionaturales se
encuentran en las inundaciones, deslizamientos, hundimientos, sequas y desertificacin,
erosin costera, incendios rurales y agotamiento de acuferos, los cuales estn
condicionados generalmente por procesos de deforestacin y degradacin o deterioro
de cuencas; destruccin de diversos ecosistemas, inadecuados sistemas de drenaje y
contaminacin de recursos naturales. En Colombia, las emergencias de mayor
recurrencia se asocian a este tipo de amenazas y son:
Este tipo de proceso afecta principalmente las lneas de aduccin, conduccin y aquellas
estructuras construidas a media ladera, interrumpen los servicios afectados en forma dramtica.
Avenidas torrenciales - Cubrimiento sbito de terrenos cercanos a las riberas de los ros
y quebradas, por medio de flujos compuestos por agua, slidos en suspensin, arenas,
gravas y rocas.
4 Tomado de Zonicacin de Amenazas, elementos conceptuales y metodolgicos de la gestin del riesgo aplicados a la planea-
cin y el ordenamiento territorial. Serie Ordenamiento territorial y reconstruccin del Eje Cafetero. FOREC, Diciembre de 2001.
12
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
las tuberas y por otro lado, se obstruyen y se colmatan las fuentes que abastecen el
sistema de acueducto, dificultando su proceso de tratamiento para la distribucin.
Los principales efectos adversos se han presentado en las reas de proteccin, donde
su extensin y accesibilidad representan mayores dificultades para el control. Los
sistemas de prestacin se ven afectados principalmente por la alteracin en la calidad
del agua por cada de cenizas y la reduccin en la disponibilidad del agua.
13
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Comprenden una gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de
contaminacin de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de
sustancias txicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de
retencin de agua, entre otros:
14
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Tecnolgicas - Relacionadas con las posibles afectaciones por fallas en los procesos
tcnicos y tecnolgicos que se aplican en la vida cotidiana, en el caso especfico de
esta publicacin, la aplicacin de las mismas para la prestacin de los servicios
pblicos domiciliarios, tales como en la administracin de la informacin, aplicacin
de programas para monitoreo de los servicios en tiempo real, transmisin de datos, y
virus electrnicos en ambientes computarizados. Este tipo de amenazas puede originar
prdidas en el nivel de ingresos por inoportuno e impreciso manejo de la informacin
sobre deudores morosos.
15
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
16
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Alteracin en las condiciones de calidad del agua que atente contra la salud
Contaminacin de la poblacin.
Incremento en los requerimientos del tratamiento de agua para consumo humano.
Aumento en los costos de tratamiento y prestacin del servicio.
Los efectos generados pueden presentarse con diferente grado de intensidad y a su vez,
afectar en diferente proporcin a los sistemas de prestacin de los servicios pblicos. Los
fenmenos de alta recurrencia y baja intensidad, generalmente tienen efectos slo sobre
algunos componentes del sistema, mientras que aquellos caracterizados por tener alta
intensidad y baja recurrencia pueden afectar la totalidad de los sistemas, generando
escenarios de riesgo con niveles de complejidad diferentes.
Los impactos descritos en la tabla anterior desarrollan algunos posibles efectos sobre la
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, pero no presentan los efectos que
puede originar la inadecuada prestacin del servicio sobre el entorno y la sociedad,
visin que implica la probabilidad de que un tramo de la infraestructura de servicios
pblicos, o la prestacin misma del servicio, se convierta en una amenaza
antropognica. En la tabla 4 se presentan algunas actividades del servicio pblico que
pueden transformarse en una amenaza y sus posibles efectos en el entorno y los servicios
mismos:
17
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Deslizamientos.
Taponamiento del drenaje urbano y consecuentes inundaciones.
Incremento de roedores y transmisores de vectores.
Incremento de enfermedades trasmitidas por vectores.
Inadecuada disposicin
de residuos slidos Contaminacin del agua superficial y acuferos.
Colapso de taludes de rellenos sanitarios.
Incremento en los costos de potabilizacin de agua.
Malos olores.
Depreciacin de terrenos en los alrededores.
En este caso la magnitud de los impactos est en funcin de la calidad del servicio, de las
dimensiones de su infraestructura y aspectos espaciales como la topografa del territorio.
18
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
1.2.2 VULNERABILIDAD
19
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
20
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Al igual que para el caso de las amenazas, las condiciones de vulnerabilidad requieren
un proceso de reconocimiento y evaluacin que debe ser realizado por las personas
prestadoras. El instrumento reconocido para tal fin es el anlisis de vulnerabilidad, que
consiste en un proceso para determinar los componentes susceptibles de dao o
interrupcin en los sistemas, los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de
manera importante la recuperacin, rehabilitacin y reconstruccin con los recursos
disponibles.
El anlisis de vulnerabilidad requiere ser planteado para cada una de las amenazas
identificadas que pueden afectar el sistema de prestacin, ya que los componentes de
infraestructura no presentan igual predisposicin a todos los tipos de amenaza; mientras
un tipo de estructura puede tener un adecuado comportamiento frente a sismos, puede
tener una alta exposicin a fenmenos como sequa, por ejemplo los embalses
construidos con criterios de sismoresistencia, pero en fuentes con variacin alta de sus
caudales.
1.2.3 RIESGO
Corresponde a los daos o prdidas potenciales que pueden presentarse debido a los
eventos fsicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnolgico, biosanitario o
humano no intencional, en un perodo de tiempo especfico y que son determinados por
la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se
deriva de la combinacin de la amenaza y la vulnerabilidad. (Ley 1523 de 2012,
Artculo 4)
21
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
El estudio de riesgo debe considerar entonces cada una de las amenazas y los
factores de vulnerabilidad frente a la misma (fsicos, tcnicos, operacionales,
financieros, institucionales, etc.), para obtener el grado de prdida esperada
cuando un suceso particular ocurre.
El documento se desarrolla acorde a los tres procesos de gestin del riesgo establecidos
en la Ley 1523 de 2012, a saber, conocimiento del riesgo, reduccin del riesgo y
manejo de desastres.
22
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
ESTUDIO DE AMENAZAS
RESPUESTA Y RECUPERACIN
PREPARACIN PARA LA
ANLISIS DE EXPOSICIN
ESTIMACIN DE DAOS
EJECUCIN DE LA RESPUESTA
Y RECUPERACIN
SECUENCIA DE ACCIONES
RIESGO ACEPTABLE
23
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
CAPTULO 2
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Cuencas abastecedoras.
Infraestructura de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo.
Infraestructura administrativa.
Localizacin de usuarios.
Zonas para la disposicin final de residuos.
A su vez, cada una de las posibles amenazas, requiere una informacin base detallada.
A continuacin se presenta una orientacin de dicha informacin:
Fuentes sismognicas.
Amenaza ssmica regional.
Mapas y estudios de microzonificacin ssmica y de neotectnica.
Hidrologa e hidrulica de fuentes abastecedoras, con datos de caudales mximos
y mnimos.
Datos de estaciones hidrometeorolgicas.
Mapas de inundaciones.
Formaciones superficiales.
25
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Esta informacin permitir identificar las amenazas sobre las cuales se debe trabajar en
el rea de prestacin del servicio, con aplicacin de matrices como la siguiente:
AMENAZA Si No
Inundaciones
Fenmenos de remocin en masa
Avenidas torrenciales
Sequas
Meteorolgicas
Sismos
Erupciones volcnicas
Incendios
Desertificacin
Contaminacin
Acciones violentas
Colapsos en la infraestructura
26
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Convenciones
Red de Acueducto
Manzanas
Amenaza Remocin en Masa
NIVEL_AMENAZA
ALTO
MEDIO
BAJO
SISTEMA DE ALCANTARILLADO
AMENAZA
Componente Avenidas Remocin
Ssmica Inundaciones Torrenciales Volcnica en masa Antrpica
27
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
SISTEMA DE ACUEDUCTO
AMENAZA
Componente Avenidas Remocin
Ssmica Inundaciones Torrenciales Volcnica en masa Antrpica
CONDUCCIN DE
Alta Media Muy alta Baja Alta Alta
AGUA CRUDA
POTABILIZACIN
Alta Alta Muy alta Baja Alta Alta
(TRATAMIENTO)
A partir de la delimitacin de los escenarios de posible afectacin para cada una de las
amenazas identificadas, se debe realizar el anlisis de vulnerabilidad respectiva.
Tabla 9: Matriz para el anlisis de exposicin del sistema de acueducto ante diferentes amenazas
Aguas Redes
Captacin Aduccin Pretratamiento crudas Tratamiento Matrices Distribucin
Inundaciones
Fenmenos de remocin en masa X X X X
Avenidas torrenciales X X X X
Sequas X X X X X X X
Meteorolgicas
Sismos X X X X X X X
Erupciones volcnicas
Incendios X
Desertificacin
Contaminacin X
Acciones violentas X
Colapsos en la infraestructura
28
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
De igual forma deben establecerse los factores de vulnerabilidad a ser evaluados, que
como mnimo deben incluir: fsico, institucional, operacional, tcnico, econmico
Para cada uno de los factores se requiere la definicin de variables a travs de las cuales
se evaluar el respectivo factor. A manera de ejemplo se presenta la siguiente tabla.
FACTOR DE
VULNERABILIDAD VARIABLE CRITERIO DE VALORACIN
Sistematizacin de operaciones
relacionadas con la reduccin de riesgos Si existe o no la sistematizacin
y atencin de emergencias.
29
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
FACTOR DE
VULNERABILIDAD VARIABLE PESO DE VARIABLE
Cada una de las variables debe ser calificada acorde a una escala que sea
correspondiente con las caractersticas del sistema y la disponibilidad de informacin.
30
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Sistema de Acueducto
Para las obras civiles, como son: captacin, obras de proteccin, aduccin,
canales, desarenador, box coulvert y tanques, se evala por lo menos las siguientes
variables:
Tipo de material
Estado
Ao de construccin
Estructura
Para los elementos de soporte, como son las estaciones de bombeo, los sistemas
elctricos e instrumentacin, se consideran las variables:
Estado
Ao de instalacin
Redundancia
Caudal o potencia
Tipo
Dimetro
Estado
Unin
Ao de la tubera
Considerar si est enterrada, a media ladera, al aire libre o adosada a
puentes, entre otros
Evaluacin detallada del uso de qumicos, considerando la estructura para la
cloracin y el manejo mismo del cloro
Sistema de Alcantarillado
Para las obras civiles, como son cmaras, obras de proteccin, box coulvert y
cabezales, se evala por lo menos las siguientes variables:
Tipo de material
Estado
Ao de construccin
31
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Tipo
Dimetro
Estado
Unin
Ao de la tubera
Considerar si est enterrada, a media ladera, al aire libre o adosada a puentes,
entre otros
En lo relacionado con los accesorios, se evala el tipo, ao de instalacin y estado de las uniones.
Sistema de aseo
Tabla 12: Variables para los factores de vulnerabilidad del sistema de aseo
Tipo de estructura
Estado
Sistema de
ALMACENAMIENTO almacenamiento Ao de construccin
temporal
Acceso
Tipo de estructura
APROVECHAMIENTO Plantas de clasificacin Estado
y separacin
Ao de construccin
Tipo de estructura
DISPOSICIN Sistema de disposicin final Estado
(Rellenos sanitarios)
Ao de construccin
Caractersticas del sistema
de recoleccin y transporte
RECOLECCIN Ruteo
Interrupcin de vas por
inundaciones o deslizamientos
Para los tres servicios debe considerarse de forma independiente las edificaciones
administrativas, donde las variables fundamentales se asocian al cumplimiento de las
estructuras, de la norma sismoresistente y su estado.
32
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Entre los productos finales del conocimiento del riesgo, se debe incluir la estimacin de
daos o prdidas potenciales directas e indirectas, consistente en un clculo de los costos
en que puede incurrir el prestador de servicio para reponer, reparar o reconstruir la
infraestructura afectada en caso de que un escenario se haga realidad.
Se debe incluir adems el clculo de tiempo que puede implicar el restablecimiento del
servicio y la poblacin (nmero de usuarios) que se veran afectados, lo que permite hacer
un clculo de los ingresos que dejara de percibir la entidad por no prestar el servicio, as
como los costos en que puede incurrir por llevar agua (en caso de acueducto) por medios
alternativos a los usuarios afectados, esto corresponde a prdidas indirectas.
Existen muchas propuestas metodolgicas para estimar el riesgo, pero en general todas
se soportan en el estudio del fenmeno o amenaza al cual se asocian, ya sea de carcter
natural, socionatural o antropognico, pero siempre fundamentado en el mbito territorial,
las escalas y los requerimientos tcnicos de los estudios a elaborar. Un ejemplo de esto se
puede evidenciar en los estudios de riesgos asociados a dos fenmenos naturales, sismos
33
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
VULNERABILIDAD
ALTA MEDIA BAJA
AMENAZA
ALTA ALTA ALTA MEDIA
MEDIA ALTA MEDIA MEDIA
BAJA MEDIA MEDIA BAJA
34
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
35
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
36
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
37
REDUCCIN
DEL RIESGO
CAPTULO 3
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
7 Basado en el marco conceptual desarrollado por la RED y la Ley 1523 de 2012 Artculo 4.
39
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
La reduccin del riesgo debe entonces convertirse en prioridad para los prestadores
de servicios pblicos domiciliarios, como instrumento que aporte a lograr las metas
sectoriales de cobertura, calidad y continuidad, con equilibrio financiero que asegure
la sostenibilidad del servicio.
40
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Los PSMV, que deben ser presentados por las personas prestadoras del servicio de
alcantarillado a las autoridades competentes, segn las especificaciones contenidas
en la Resolucin 1433 de 2004, contemplan la identificacin de los riesgos
existentes y la determinacin de acciones de intervencin necesarias.
Para el servicio de aseo, reglamentado por los Decretos 1713 del 2002 y 1505 de
2003, se establece el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos PGIRS, que
deben formular los municipios, donde uno de los componentes es el Plan de
Emergencia y Contingencia. Dentro del diagnstico para la formulacin del PGIRS
se requiere identificar las condiciones de riesgo asociadas a la prestacin del
servicio as como el registro de emergencias y eventos desastrosos que hayan
generado afectacin sobre el servicio. Dicho diagnstico puede realizarse
conservando el enfoque planteado en la metodologa para la elaboracin del
PGIRS, identificando los problemas asociados, sus causas y posibles consecuencias
y las responsabilidades y actores involucrados.
41
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Por la certeza tcnica, cientfica y emprica de los riesgos existentes, por las
limitaciones tecnolgicas y econmicas, el grado de riesgo no puede reducirse al
nivel deseado de cero, por tanto se buscan alternativas para acceder a mecanismos
financieros, que permitan a los prestadores de servicios pblicos domiciliarios
afrontar con mayor facilidad los posibles impactos residuales de una situacin de
emergencia o desastre.
El concepto residual se refiere a los rangos de riesgos que se alcanzan tras aplicar
las medidas para su reduccin y elaborar planes operativos de emergencia
especficos a las condiciones locales, que conlleva a la estrategia de transferencia
del riesgo.
Busca que los prestadores de servicios pblicos domiciliarios cuenten con los
recursos econmicos en el momento que se presente una emergencia o desastre y se
puedan cubrir total o parcialmente las posibles prdidas que origine. Esto implica
que en el anlisis del riesgo, los impactos esperados por una emergencia o desastre
sean cuantificados como potencial de prdidas econmicas, considerando los tres
enfoques de la gestin del riesgo sectorial, con el fin de analizar tanto el impacto
sobre la infraestructura como los posibles daos a terceros.
Entre los instrumentos financieros disponibles estn los seguros, bonos, retencin del
riesgo y los fondos de gestin del riesgo de desastres. Estos mecanismos son
complementarios, por tanto es recomendable evaluar la forma de usarlos
simultneamente en la gestin del riesgo de cada prestador de servicio, de tal forma
que cubra diferentes escenarios de emergencia o desastre, de acuerdo a su
capacidad fiscal.
42
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Los bonos son activos financieros de renta fija. Los agentes involucrados en la
emisin de un bono son el emisor (prestador de servicio en este caso) y el
inversionista. En su forma ms simple, el inversionista compra un ttulo de cierto
valor (principal) que le ser devuelto al final de cierto perodo (fecha de madurez
del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (flujos de
efectivo a partir del inters que ofrezca el bono) con cierta periodicidad.
Esta figura de autoseguro, se relaciona con los fondos de gestin del riesgo de
desastres, consistentes en definir una cuenta especial en los planes de obras e
inversiones, orientados especficamente a la atencin de las emergencias, y en
caso de que al cierre del ao fiscal no se hubiese presentado una emergencia o
desastre, los recursos se orientan a fortalecer el conocimiento y la reduccin del
riesgo. La definicin de los montos que se deben destinar a estos recursos se
basa en los estudios de riesgos y los clculos de los costos de impacto,
deduciendo las coberturas de seguros. Los recursos que no se gasten en una
vigencia, sern destinados a los proyectos de reduccin del riesgo de la
vigencia siguiente.
43
MANEJO
DEL DESASTRE
CAPTULO 4
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Tambin se desarrolla en esta seccin un tem que orienta la aplicacin de estos planes
en caso de que se presente una emergencia y otro tem para la formulacin de los planes
de recuperacin, que considera la rehabilitacin y reconstruccin de la infraestructura
afectada, como el trabajo interinstitucional a nivel local para desastres de gran magnitud.
45
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
9 CARDONA, Omar Daro. Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. ICF Consulting. Ingeniar
Ltda Consultores. Plan Nacional de Gestin de Riesgos de la Repblica Dominicana. Santo Domingo, Julio2001.
10 Cartilla plan local de emergencia y contingencia, Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, 1998.
46
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Los planes de emergencia y contingencia deben ser de carcter pblico, es decir, deben
estar disponibles en todo momento para la consulta y uso del personal del prestador de
servicio, en especial, de los que participan en ste. Igualmente debe ser concertado,
previa adopcin, con otras entidades locales y regionales, como los Consejo Municipales
de Gestin del Riesgo de Desastres, para que sea articulado con la Estrategia Municipal
de Respuesta y/o de otros sectores, tales como el de salud.
47
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Elaboracin de inventarios.
Los inventarios se elaboran con el fin de conocer los recursos
institucionales, financieros, fsicos y humanos disponibles en condiciones
de normalidad al interior de la persona prestadora de ser vicio y as, al
cotejar con los posibles requerimientos durante la emergencia, se
identifiquen los recursos que faltaran y requieren de cooperacin
interinstitucional, de orden local, regional o nacional.
Identificacin de requerimientos.
A partir del clculo de los impactos posibles sobre la prestacin de
ser vicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, por
una emergencia, es necesario cuantificar las posibles necesidades durante
la misma, para cada uno de los tems que se describen a continuacin.
48
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
49
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
50
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
51
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Describir los sistemas que el prestador Definir el sistema que dar las alarmas
Sistemas posee para el control de la calidad, frente a cada amenaza y el medio de
de Monitoreo cantidad y continuidad del servicio comunicacin para transmitir dichas
que presta, tales como caudalmetros alarmas al personal de la institucin.
y laboratorios, entre otros.
52
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
53
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Este aspecto permite establecer pactos y acuerdos de apoyo mutuo con otros
prestadores de servicios pblicos domiciliarios en situaciones de
emergencia, en cuyo caso ser parte del plan de emergencia y
contingencia.
54
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Definir el conjunto secuencial de acciones que deben ponerse en marcha en el momento que
se presente una emergencia y que pueda originar desabastecimiento de agua para consumo
humano o interrupcin en la prestacin de servicios pblicos de alcantarillado y aseo.
No obstante, existen otros fenmenos, como los sismos, que no permiten estos rangos,
pues generalmente en el momento en que se presentan, se deber implementar todas las
acciones del plan de emergencia y contingencia.
Lnea de mando.
55
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Logstica
Calidad del agua provista
Recoleccin y transporte de excretas
Recoleccin, transporte y disposicin de residuos slidos
Abastecimiento de servicios pblicos a los albergues temporales
Cierre de circuitos afectados por el evento
Garantizar recursos econmicos, fsicos y humanos
Evaluacin de daos y reparaciones inmediatas
Articulacin con otras entidades.
Atencin a edificaciones indispensables11 (Hospitales, clnicas, bomberos)
Comunicaciones.
11 NSR 2010
56
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Protocolo de actuacin.
Los protocolos de las personas prestadoras deben articularse y ser coherentes con
los protocolos de actuacin municipal o distrital.
57
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
Evento:
Fecha: Hora:
Componente:
Descripcin del dao:
Localizacin del dao:
?Requiere cierre de flujo de agua?: Si No
Impacto o peligro que origina el
dao sobre la prestacin del
servicio o sobre el entorno
Reparacin parcial
Personal
Recursos tcnicos
Requerimientos para reparacin Recursos econmicos
parcial, o temporal o definitiva en
personal y recursos tcnicos y Reparacin definitiva
econmicos
Personal
Recursos tcnicos
Recursos econmicos
Tiempo estimado de reparacin /
rehabilitacin
Condiciones de acceso al
componente daado
Nombre y firma:
Cargo:
58
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
12 Propuesta elaborada por la Ponticia Universidad Javeriana en el ao 2005, Gua metodolgica para elaborar planes
municipales de atencin de emergencias, originadas por desabastecimiento de agua en temporadas secas
59
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
60
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
Figuras administrativas
4.3 RECUPERACIN
61
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
En los casos de los desastres de gran magnitud, donde los efectos sobre la prestacin
de los servicios pblicos es severa, se deben considerar dos plazos en el proceso: un
corto plazo de rehabilitacin, considerado como transitorio, que permita el
restablecimiento de los servicios bsicos de subsistencia o rehabilitacin. Y un
mediano plazo de reconstruccin, que logra la solucin definitiva sin construir nuevos
riesgos.
Planes de recuperacin
62
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio
El papel del prestador del ser vicio consiste, en este caso, en participar, en la
elaboracin del plan de recuperacin aportando elementos tcnicos que
permitan su aplicacin, tales como la redefinicin de permetros sanitarios,
capacidad hidrulica y sanitaria para re-densificaciones en la zona urbana e
identificacin de reas para reubicacin de poblacin en zonas de alto
riesgo.
Lo anterior implica entonces, que el prestador de ser vicio enfoque sus labores
en el momento posterior a la emergencia, en trabajar en la reduccin del
tiempo que la comunidad no cuente con ser vicios pblicos y en articularse en
los planes de recuperacin que se elaboren para el territorio donde adelanta
sus labores. Todas las acciones en este contexto contribuirn a mejorar las
condiciones de vida de la poblacin, en especial de las comunidades ms
vulnerables, ayudando a su vez en alcanzar las Metas del Milenio
relacionadas con aumento de coberturas y mejoramiento de la calidad y
continuidad del ser vicio.
63
Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres
64