CAJ - Del Golpe de Estado A La Nueva Constitución

9
Crisis y partidos polticos

Enrique Bemales Ballesteros
El gobierno de Fujimori:
antes y despus del golpe
Samuel B. Abad Yupanqui
Carolina Garcs Peralta
Anlisis del Proyecto

de Constitucin
COMlSl? ' '--/DIN* ?E [CRISTAS

Serie: Lecturas sobre Temas Constitucionales - 9
Serie: Lecturas Constitucionales 9
DEL GOLPE DE ESTADO
A LA NUEVA
CONSTITUCIN
Comisin Andina de Juristas

Serie: Lecturas sobre Temas Constitucionales 9
Los puntos de vista expresados en el presente volumen son de exclusiva
responsabilidad de sus autores y no son compraiidos, necesariamente, por la
Comisin Andina de Juristas.
1993 COM ISIO N ANDINA DE JURISTAS

Los Sauces 285, Lim a 27, Per
Telfonos: 407907 / 428094
Fax: (5114) 426468
Impreso en el Per
I a edicin, setiem bre de 1993
ISBN: 84-89306-08-7
Indice
Presentacin 9

Enrique Bernales Ballesteros 11
. C A RA CTERIZA CIO N DE LA C R ISIS PO LITIC A PERUANA

CAPITULO I: CARACTERIZACION DE LA CRISIS 13
1. Los factores histrico-estructurales 20
2. La atencin selectiva a las demandas sociales 22
3. Participacin y representacin como elementos
sustantivos de la crisis 23
CAPITULO II: EL PATRON HISTORICO DE

ORGANIZACION DEL ESTADO Y LA CRISIS 25
1. Los elem entos provenientes del rgimen colonial 26
2. Los patrones de organizacin republicana 27
3. La m odernizacin en la segunda mitad del siglo XX 29
4. Una explicacin a la dcada frustrada 31
CAPITULO III: IDENTIDAD NACIONAL Y CRISIS 32
II. PARTIDOS POLITICOS

CAPITULO I: EL CONCEPTO DE INSTITUCIONES
POLITICAS 37
1. Instituciones del sistema poltico 39
2. Caracterizacin institucional del Estado peruano 41
3. Los partidos polticos 43
4. Movimientos y otras formas de participacin poltica 44
CAPITULO II: PARTIDOS POLITICOS 46

1. Caracterizacin de los partidos polticos en el Per 46
2. Tendencias en la organizacin de los partidos 52
3. Distribucin de espacios polticos entre los
partidos polticos 55
4. Escenarios de la accin de los partidos polticos 63
5. Reclutam iento, formacin de cuadros y representacin
partidaria 69
CAPITULO III: LA CONSTITUCION DE 1979
Y LOS PARTIDOS POLITICOS 70
CAPITULO IV: CRISIS EN LA REPRESENTACION

DE LOS PA RTIDO S 75
1. El debilitam iento progresivo de los partidos 75
2. La parlam entarizacin de los partidos 79
antes y despus del golpe
Samuel Abad Yupanqui
Carolina Garcs Peralta 85
I. EL TRIUNFO DE LOS INDEPENDIENTES 89

1. Las elecciones generales de 1990 89
2. Primeras acciones del Gobierno 96
II. LOS ASPECTOS CRITICOS DEL GOBIERNO:

UN CONFLICTO POLITICO ANUNCIADO 100
1. Enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Parlam ento 101
2. Enfrentamiento con el Poder Judicial 126
3. Crticas al 1ribunal de Garantas Constitucionales 135
4. Crticas a otros rganos del Estado y a
los partidos polticos 140
III. EL GOLPE DEL CINCO DE ABRIL: UN DESENLACE

ANUNCIADO 146
1. El autogolpe de Fujimori 146
2. La reaccin de la comunidad internacional 154
3. La oposicin al golpe 160
IV. EL PROCESO DE RETORNO A LA INSTITUCIONALIDAD

DEMOCRATICA CONSTITUCIONAL: EL C CD 173
1. La alternativa desechada: una Asamblea Constituyente
que reform e la Carta de 1979 174
2. Ausencia de algunos partidos polticos y predom inio
de las agrupaciones independientes 175
3. Cuestionamiento al proceso electoral y lm ites a la
autonoma del ccd 176
4. Resultados electorales y composicin del ccd 181
5. El ccd y la constitucionalidad del rgimen de facto 186
V. REFLEXIONES FIN A LES 188
Anlisis del Proyecto de Constitucin 191
I. UNA NUEVA CONSTITUCION INNECESARIA 193
II. UNA METODOLOGA DE TRABAJO

IMPROVISADA E INADECUADA 194
III. CARACTERISTICAS GENERALES DEL PROYECTO 196

1. Reduccin de los derechos fundamentales 197
2. Constitucionaliza una determinada poltica econmica 199
3. Estructura del Estado: mayor poder al Presidente 199
4. Una descentralizacin centralista 200
5. El rol de las Fuerzas Armadas 202
6. Un confuso sistem a electoral 204
IV. DERECHOS FUNDAM ENTALES 205

1. Constitucin de .1979 y derechos fundamentales 205
2. Necesidad de m antener el Ttulo 1 de la Carta de 1979 206
3. Derechos fundam entales y dignidad de la persona 207
4. Derecho a la vida y pena de muerte 208
5. Igualdad 210
6. Libertad fsica 211
7. Inviolabilidad de domicilio 211
8. Debido proceso o tutela judicial efectiva 212
9. Un nuevo derecho: la legtim a defensa 213
10. Derechos polticos: la participacin poltica 214
11. Los derechos sociales: notorio retroceso 216
12. Clusula no lim itativa y tratados internacionales
sobre derechos hum anos 220
V. GARANTIAS CONSTITUCIONALES 221

1. Tribunal Constitucional: razones para mantenerlo 221
2. Hacia un nuevo Tribunal Constitucional 223
3. El control difuso 225
4. Garantas constitucionales 226
5. Acceso a la jurisdiccin supranacional 232
VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO 232

1. Aspectos generales 232
2. Algunas ausencias y cuestionamientos 233
VIL EL REGIMEN ECONOM ICO 235

1. Consagra un Estado subsidiario y la primaca
de la iniciativa privada 236
2. Economa social de mercado? 236
3. Contratacin, propiedad y libre empresa 237
4. Elimina la planificacin 238
VIII. PODER EJECUTIVO 238

1. Jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe supremo
de las Fuerzas Armadas 239
2. Eleccin presidencial 240
3. Reeleccin presidencial inmediata 242
4. Intervencin en el procedimiento legislativo 244
5. Atribucin de disolver el Congreso 246
IX. PARLAMENTO 248

1. Congreso unicameral y sistema electoral 248
2. Renovacin, revocacin y disolucin 250
3. Funcin legislativa 251
4. Comisiones Investigadoras 251
X. RELACIONES GOBIERNO-PARLAMENTO 252

1. Nuestra forma de gobierno: presidencialismo atenuado? 253
2. Fortalecimiento del Presidente de la Repblica 254
XI. ADMINISTRACION DE JUSTICIA 256

1. Unidad de la funcin jurisdiccional y tribunales militares 256
2. Presupuesto 257
3. Nombramiento de magistrados 258
4. Ratificaciones judiciales 259
5. Academia de la Magistratura 260
6. Ministerio Pblico 260
XII. CONCLUSION: LOS RIESGOS DE UN PROYECTO

CON ACENTO AUTORITARIO 261
P re se n ta ci n
El 5 de abril de 1992 se produjo la ruptura del orden constitucional

en el Per, truncando la continuidad democrtica que se vena constru
yendo esforzadamente desde 1980 bajo el marco de la Constitucin de
1979. La apuesta por desarrollar las instituciones contenidas en dicha
Carta, fruto del consenso de las distintas fuerzas polticas que participa
ron en la Asamblea Constituyente (1978-1979), quedaba as frustrada.
La Comisin Andina de Juristas cuestion severamente el auto-
golpe promovido por el Presidente Fujimori y sectores militares, con
vencida que los graves problemas que afronta la sociedad peruana
deban y podan resolverse a travs de los cauces constitucionales y
democrticos. Siendo la democracia un sistema poltico en que conviven
mayoras y minoras, la coexistencia de gobierno y oposicin resulta
imprescindible, pues responden a un mismo legtimo origen, el voto
popular. La carencia de una mayora parlamentaria oficiali sta, entonces,
mal puede admitirse como fundamento a un golpe de estado.
Desde un principio, el rgimen de facto anunci que se recurri
ra a un proceso de reforma constituciona l como medio para el retorno
a la institucionalidad democrtica, aunque propugnando que el
nuevo texto fuera elaborado por un grupo de juristas designados por
el gobierno. Sin embargo, fue la presin internacional e interna., en
salvaguarda del respeto ai principio democrtico, la que condujo a
exigir al gobierno la necesidad del retorno a los cauces constituciona
les m ediantela eleccin popular directa de un Congreso Constituyente.
La elaboracin de una nueva Constitucin, en consecuencia,
sirvi al rgimen como una salida poltica frente al conflicto suscitado
con el golpe del 5 de abril. Se llegaba as a la elaboracin de un nuevo
texto constitucional que no resultaba producto de la demanda de los
sectores polticos ni fruto del clamor ciudadano.
No obstante estas limitaciones, y las condiciones polticas poco
confiables que rodearon al proceso electoral del Congreso Constituyen
te, la Comisin Andina de Juristas -com o institucin comprometida con
la promocin y vigencia del Estado de Derecho, las instituciones de
mocrticas y los derechos humanos en la regin - decidi participar en
el debate constitucional. Nuestra labor ha supuesto el anlisis del trabajo
del CCD, as como la formulacin de propuestas y recomendaciones
encaminadas a propugnar que el nuevo texto constitucional contribuya
al afianzamiento de la democracia en el Per, en vez de restringirla.
10
Si bien el texto aprobado por el CCD corrigi algunas de las

graves deficiencias que fueron advertidas y objetadas por la Comisin
Andina de Juristas junto a diversas instituciones y especialistas, debe
sealarse que el Proyecto de Constitucin, en general, no aporta al
fortalecimiento de la institucionalidad democrtica en el Per. Y es que
aunque consigna algunas normas positivas, stas quedan minimizadas,
subordinadas o desnaturalizadas dentro de una propuesta que se
orientaa formalizar y legitimar un modelo poltico autoritario y centralista.
Dicho Proyecto responde, sobre todo, a los intereses polticos del
actual rgimen y a una visin coyuntural, antes que al consenso y la
proyeccinhistrica que se requieren para dar estabilidad y continuidad
a una Constitucin. La reeleccin presidencial inmediata, constituye el
ms vivo ejemplo de la intencionalidad poltica de este Proyecto; asi
mismo, la ampliacin de la pena de muerte y del mbito de competencia
de la Justicia Militar, la supresin del rango constitucional de las normas
contenidas en tratados internacionales sobre Derechos Humanos y la
severa restriccin de los derechos econmicos y sociales, hablan a las
claras de esta orientacin y de su inconveniente rigidez conceptual.
Atendiendo estas consideraciones, esta publicacin, enmarcada
dentro de nuestra serie Lecturas sobre Temas Constitucionales, titulada
Del golpe de estado a la nueva Constitucin, aspira poder contribuir una
madura reflexin y debate sobre los requerimientos para fortalecer la
institucionalidad democrtica en el Per, hilvanando el examen de la
crisis endm ica que afronta el Estado peruano, con los antecedentes
del golpe del 5 de abril y lo sucedido desde entonces, culminando con
el anlisis del Proyecto aprobado por el Pleno del CCD, que el 31 de
octubre ser sometido a consulta popular a travs de un referndum.
Aunque el referndum a realizarse en breve decidir sobre la
aprobacin o la desestimacin popular del Proyecto de Constitucin, en
verdad sus resultados tendrn una evidente repercusin poltica que
trascienden los trminos formales de la consulta. De all que encontre
mos de especial necesidad y utilidad ofrecer a los ciudadanos elementos
de juicio e informacin que les permitan formarse una opinin ms cabal
de lo que est en juego. Este libro espera contribuir a dicho propsito.
Lima, setiembre de 1993
Francisco Eguiguren Praeli

Director Ejecutivo
Enrique Bemoles Ballesteros*
Doctor en Derecho, licenciado en Ciencia Poltica,

profesor universitario.
I. CARACTERIZACION DE LA
CRISIS POLITICA PERUANA
CAPITULO I
CARACTERIZACIN DE LA CRISIS
Las instituciones polticas del Estado en el Per, se caracterizan por

una inestabilidad que es prcticamente permanente. Los factores que
explican este hecho se presentan en forma concurrente y acumulativa,
proviniendo la mayor parte de ellos de los irresueltos problemas
planteados en los inicios de la Repblica y el patrn formalista que se
adopta para la organizacin j urdica uel Estado5. Particular inters tiene
para nuestro anlisis la constatacin histrica de una ausencia siste
mtica de m ecanism os que regulen la relacin entre el Estado y la
sociedad. D e haber existido, ello habra permitido que la sociedad
tuviese capacidad para presentar demandas sociales, cooperar en el
ejercicio cvico de la democracia, participar en las decisiones polticas
ms im portantes, y ejercer el control sobre los poderes del Estado y
principalm ente sobre el Parlamento.
Otro factor de inestabilidad que afecta al Estado, es la fragili
dad de los partidos polticos; la mayor parte de ellos carecen de
enraizam iento social, dependiendo su existencia del xito que tengan
en las com petencias electorales. Todos estos factores empujan a que
en la poblacin sea muy tenue e inexistente la conciencia tica y cvica
1 BASADRE, Jorge: Sultanismo, corrupcin y dependencia en el Per Republica

no. Lima, Ed. Milla-Batres, 1981, pgs. 65-68.
14 Enrique Bemoles Ballesteros
para la asuncin de responsabilidades que guardan relacin con el

cumplimiento de las leyes, el orden social la solidaridad y la justicia2.
Pero el problem a de la inestabilidad del Estado peruano tiene
causas m s complejas que las polticas. Desde el punto de vista de su
fundacin, es importante recordar que se trata de un proceso de
adaptacin del constitucionalismo ideado por el liberalismo europeo
para estados en los que el triunfo de la burguesa daba curso al
desarrollo del capitalismo. Como seala Andr H auriou, el constitu
cionalismo occidental se forj como la expresin poltico-jurdica del
Estado-Nacin, pero ligado tambin a elem entos contextales sustan
tivos geopolticos, sociolgicos, religiosos, culturales, tcnicos y eco
nmicos, que explican en gran parte el carcter equilibrado de las
instituciones polticas que construyen el Estado constitucional de
occidente3. Estas instituciones deban modificarse y adaptarse al salir
de su contexto histrico, dependiendo de este doble proceso la posi
bilidad de su transplante hacia otras latitudes4.
Las confrontaciones, los desencuentros, la debilidad de los
elementos organizados de la sociedad, las discusiones interminables
en torno al tipo de Estado, pueden m encionarse entre las mltiples
causalidades que frustraron tempranamente la posibilidad de trasla
dar, adaptar y crear una institucionalidad poltica que hiciera del
Estado algo expresivo de la sociedad peruana. Probablemente, ya en
ese entonces el Per se caracterizaba por la preeminencia de las
tendencias centrfugas; por esa enorme fragmentacin sealada por
julio Cotler, donde lo que destaca son las identidades colectivas
excluyen tes5.
No es extrao que con estos antecedentes, las situaciones de
crisis se presenten en el Per con un carcter recurrente. En realidad
cualquier analista de la sociedad peruana, podra plantearse como un
reto a su rigurosidad cientfica, el establecer si se trata de varias crisis
en las que cada una tiene elementos y matices propios de identidad
especfica, o si se trata de una crisis sucesiva, continuada y acumulada,
2 COMISIN ESPECIAL DEL SENADO: Violencia y Pacificacin en el Per.

Senado de la Repblica. Editado por desco y la Comisin Andina de Ju
ristas, Lima, 1989, pg.121.
3 HAURIOU, Andr: Droit Consttutionnel et Insttutones Poliques. Editions
Nontihretien, Pars, 1967. Editions 2.
4 HAURIOU, Andr: Op. cit, pg. 74.
5 COTLER, Julio: Estrategias para el desarrollo de la democracia. IEP, Lima, 1990,
pgs. 11-17.
Crisis y partidos polticos 15
pero que es bsicamente la misma, porque en sustancia el sistema

social y poltico en el Per nunca resolvi la crisis precedente sino que
simplemente la administr, pero sin introducir cambios reales en el
patrn de comportamiento del sistema poltico. La continuidad y
permanencia de la crisis, si es sta la opcin para la caracterizacin
del caso peruano, hace que se trate de una crisis atpica, es decir, que
se sale del sentido ortodoxo del concepto de crisis. Este se relaciona o
se entiende usualmente, en el contexto de las comunidades polticas
estatales, com o un momento en el tiempo, en el que se cuestionan las
ideas y elementos predominantes en el estado de cosas anterior,
centralm ente su legitimidad, impulsando su modificacin o cada, en
vistas a la elaboracin de un nuevo estado de cosas6.
En la teora poltica, las crisis se definen como un momento de
ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio cualitativo en
sentido positivo o negativo, una vuelta sorpresiva y a veces hasta
violenta y no esperada en el modelo normal, segn el cual se desarrollan
las interacciones en el interior del sistema en examen7. Esta definicin
nos plantea un primer problema, porque las crisis o las denominadas
crisis polticas en el Per no han significado nunca una ruptura total en
el funcionamiento del sistema, aunque s un cambio cualitativo, por
ejemplo cuando se han produddo golpes de Estado que han cerrado el
Parlamento y depuesto al Presidente de la Repblica, para instalarse un
gobierno dictatorial por lo general de tipo militar.
Evidentemente si la ruptura a la que apunta el concepto ci
crisis se agota en el contenido estrictamente formal del sistema
poltico (democracia representativa, basada en elecciones libres, se
paracin de poderes v derechos constitucionales), las rupturas por
crisis s han existido en el Per y ellas han estacio determinadas por el
paso cclico de la ciemocracia a la dictadura, siendo el momento en el
que se debilita la democracia y finalmente se produce el golpe de
Estado, el punto en el que se oficializa la crisis poltica8.
6 WEBER, Max: Economa y Sociedad. Tomo II. Fondo de Cultura

Econmica, Mxico, 1944, pp. 662-663.
7 PASQUINO, Gianmarco. En Diccionario Poltico- Norberto Bobbio.
Siglo XXI editores, Espaa.
8 El tema ha sido largamente tratado en la obra historiogrfica de Jorge
Basadre. En La vida y la historia, refirindose a este movimiento pendular,
sostiene: La democracia liberal funcion mal o no funcion a lo largo de
la vida del Per republicano. Pg. 609.
Por el contrario si el sistema poltico, hace referencia tanto a la

estructura de los poderes del Estado, como a las relaciones entre ste
y la sociedad, en base a criterios objetivos de participacin, integra
cin, representacin y capacidad jurdica igual, en un sentido real,
para el ejercicio de los derechos y de las libertades civiles y polticas,
el paso cclico de la dem ocracia a la dictadura, sera slo una m odifi
cacin cualitativa del sistema poltico, pero no una ruptura, pues no
se produce una sustitucin sustantiva de un sistema por otro. En
auxilio de esta permanencia de las situaciones crticas, la sociologa
poltica y tambin algunas corrientes historiogrficas han acuado
respecto del Per nacin en formacin o sociedad desvertebrada.
Los conceptos son en referencia a un pas cuya historia registra una
serie de continuos-discontinuos y de desencuentros socioculturales
que le im piden cristalizarse en una institucionalidad poltica com pa
tible, funcional y por lo tanto estable9.
La hiptesis que form ulam os al respecto, es que al no haberse
institucionalizado en todos sus aspectos la democracia en el Per, el
sistema poltico slo parcialmente est basado en la vigencia de la
institucionalidad democrtica, porque las verdaderas dimensiones
sustantivas del sistema seran otras: la elitizacin del poder, la repre
sentacin restringida, la conducta parcializada de la autoridad en
favor de los grupos econmicos ms poderosos, la presencia tutelar,
arbitral v con poder autnomo de decisin de las Fuerzas Armadas,
etc. En este contexto la poblacin, que mayoritariamenteno participa
de la democracia, no ve expresadas sus demandas en la representa
cin restringida que en su nom bre se ejerce desde la presidencia de
la Repblica y desde el Parlamento, tampoco percibe ni internaliza,
necesariamente, la cada de una etapa democrtica por un golpe
dictatorial, como una ruptura en el sistema poltico que tambin a ella
la afecta en sus derechos sustantivos.
La poblacin, puede en todo caso conmocionarse y vivir la
coyuntura, como una fase crtica y difcil, pero no ser internalizada por
ella como una crisis poltica de ruptura en la que sienta tener alguna
participacin o responsabilidad. Aunque el planteamiento no ignora
preferencias ciudadanas por la democracia, el hecho es que ms all de
protestas parciales y limitadas, el pueblo peruano no percibe en ella un
sistema firmemente decidido a procurarle los bienes socialmente desea
dos. De all que la preferencia sea sobre todo observable, cuando la
9 COTLER, Julio: Clases, Estado y Nacin en el Per, iep, Lima, 1978.

poblacin percibe la crisis del rgimen autoritario, que precede a las

restauraciones democrticas10. Por lo general ser la fase natural de
decadencia de las dictaduras, que aparecen signos de movilizacin
poltica popular destinadas a acelerar su fin.
El desarrollo de esta hiptesis nos lleva a pensar que el caso
peruano presenta las caractersticas de una crisis continuada, debido
a las deficiencias estructurales del sistema poltico, las mismas que al
acumularse, han agudizado la crisis, configurando los riesgos de
estallido social y de violencia que presenta la sociedad peruana y su
sistema poltico en la actualidad. En efecto, si nos atenemos a lo que
Pasquino llam a el elemento determinante de la crisis de gobierno,
la crisis peruana afecta sustantivamente al sistema de gobierno, por
cuanto se ha llegado a un nivel de grave tensin en las relaciones entre
case poltica y sociedad que ha puesto en cuestin la representativi-
dad de la clase poltica en el poder, as como la legitimidad del sistema
mismo en cuanto capacidad y eficacia para responder a las demandas
de la sociedad.
As pues, la crisis, poltica peruana tiene caractersticas muy
especiales por cuanto su punto de partida no es la ruptura en el
funcionamiento del sistema poltico, sino la prolongacin agnica de
ste a travs de una sobrevivencia peni >sa, en razn de la acumulacin
de factores no resueltos en su organizacin y en la relacin con la
sociedad. De esta manera los elementos que derivan de una crisis
cuya nota principal es su larga duracin, son: la predecibilidad de
ciertos eventos, su duracin ilimitada y su incidencia de efecto
relativo sobre el conjunto del funcionamiento del sistema.
H abitualm ente algunos estudiosos de las crisis como Laswell
o Kaplan, suelen distinguir entre fases o momentos de la crisis,
diferenciando entre el momento de inicio, la crisis real y verdadera;
y el m om ento posterior en que la crisis ha pasado y el sistema ha
adquirido un cierto modelo de funcionamiento que no es ms el
anterior a la crisis11. En el caso peruano y tratndose de una crisis ms
bien crnica, lo que podramos sealar como elemento caracterstico
singular, es la existencia de una capacidad de administracin de la
crisis; es decir, el sistema no se rompe y sus elementos sustantivos
30 FRANCO, Carlos: Para la construccin de un rgimen poltico-participativo.

En: Estrategia para el desarrollo de la democracia, pgs. 125-126.
33 KAPLAN, Marcos: La formacin del Estado nacional en Amrica Latina. Ed.
Universitaria, Santiago, 1969, pgs. 115-132.
18 Enrique Bernales Ballesteros
pueden ser adaptados en el manejo de las cosas y en la relacin estado

sociedad, a ciclos de signo opuesto tales como democracia y dictadu
ra, en tanto en estos casos lo nico que se afecta es la estructura de los
organismos polticos del Estado y sus frmulas de representacin
restringida, m as no la relacin estable de marginacin y exclusin
existente entre el Estado y la sociedad.
La crisis poltica continuada y acumulativa tiene orgenes que
se pueden rem ontar al momento mismo de la fundacin de la Rep
blica. La historiografa crtica (Basadre, Belaunde, Valcrcel, Macera,
Flores Galindo, Burga, etc.), ofrecen elem entos importantes con rela
cin al ciclo republicano, caracterizado como una sucesin continua
de situaciones de crisis enlazadas una con otra, que sin embargo no
logran rom per la lgica del sistema de dom inacin ejercido desde el
Estado; dominacin agudizada bajo las dictaduras y atemperada en
los escasos ciclos democrticos, pero sin que la democracia sea
expresin de incorporacin masiva, de integracin, participacin y
democratizacin real de la sociedad. En adicin, las once Constitucio
nes que ha tenid o t=i Pt-nj no pueden ser consideradas en su posibili
dad de establecer v desarrollar la institucionalidad del pas, pues
todas ellas tuvieron una vigencia ms forma! que real; por ejemplo, la
Constitu, ion de 1933 rigi formalmente hasta el golpe de estado de
1968, sin em bargo durante su vigencia formal se produjo la dictadura
de Benac ides que >e prolong de-.de 1933 hasta 193U. la dictadura de
Odra que dur 8 aos y el interregno gol pista de 1962.
E! anlisis politices los estudios antropolgicos y el pensarr.ien
to crtico en general, ofrecen una rica bibliografa que pone el nfasis
en los elementos que estructuran la sociedad peruana y las relaciones
de poder. Esos datos son a nuestro juicio claramente indicativos de la
existencia de un sistema poltico que nunca logr alcanzar consisten
cia institucional, representacin dem ocrtica, relacin orgnica y
estable entre el Estado y la sociedad y que ni siquiera alcanz niveles
decorosos de eficacia para defender los intereses de la clase dominan
te en el poder; desde luego, tampoco para asumir un proyecto
nacional de integracin y desarrollo.
No obstante, y al cabo de ciento cincuenta aos de vida repu
blicana, recin es posible observar un proceso que pugn por poner
fin a la crisis y desarrollar una estructura de poder alternativa. Nos
referimos a las reformas sociales introducidas por el gobierno de
Velasco Alvarado (1968-1975); ellas afectaron centros vitales en el
sistema y su capacidad de administrar su reproduccin. La liquida
cin de la oligarqua y un discurso ideolgico que propona acceso

popular a los medios de produccin, indudablemente generaron la
aparicin de corrientes movimientistas, que apuntaban a un cierto
protagonismo poltico popular, no necesariamente conducido ni subor
dinado a los intereses de los grupos de poder establecidos o de los
partidos tradicionales. Ese movimientismo, que se visualiza sobre
todo con la formacin de la nueva izquierda a comienzos de los setenta
o conla formacinde organizaciones como la cna, conacis, c.gtp perseguan
por lo tanto un real cambio social y poltico. Pero el sistema no logr
romperse ni se produjo entonces una crisis de ruptura, por las limitacio
nes naturales de un cambio que pretenda hacerse desde arriba y desde
una institucin cerrada como son las Fuerzas Armadas12134.
Desde la perspectiva expuesta, estimamos que es importante
un replanteamiento de los factores que han venido operando en la
crisis crnica del sistem a poltico peruano, ubicando tambin en ese
contexto los problem as socio-polticos planteados y no siempre bien
resueltos en la Constitucin Poltica de 1979, pero sobre todo en el
reacomodo que se hace per el sistema baria una apetura de tipo
democrtico en 19801 . Lo ms probable es que el sistema careca de
recursos para procesar una apertura hacia la democracia; la dinmica
movimientista, que an permaneca con fuerza a com ienzo de los
ochenta, pugnaba por una democratizacin ms intensa y por un
Estado verdaderarrv'nte represento*i' o v eficiente F1 desborde po
pular, tambin descrito por jse Matos Mar, haba adquirido fuerza
y una dinmica propia, que aparentaba terminar con nuestra crnica
desestructuracin social11.
Pero en este contexto tambin aparecieron otros elementos que
configuraron escenarios de accin propia, al m argen de la legalidad,
contra el Estado o aprovechndose de las limitaciones y decadencia
de ste. Nos referim os a la violencia poltica armada y la subversin
terrorista, que ponen en marcha Sendero Luminoso y el mrta, el
narcotrfico, la corrupcin, etc. Sin embargo, los partidos polticos no
captaron el peligro, ni se organizaron contra esta am enaza social, que
debi ser advertida rpidam ente, para evitar su crecim iento e inter-
12 BERNALES, Enrique: Socialismo y Nacin. Mesa Redonda Editores, Lima,

1987, pgs. 106-115.
13 RUBIO M.-BERNALES E. Constitucin y Sociedad Poltica. Mesa Redonda
Editores. 3a Edicin, Lima, 1988, pgs. 668-670.
14 MATOS MAR, Jos: Desborde popular y crisis del Estado, iep, Lima, 1984, pgs.
36-37.
ferencia en las posibilidades que tena el nuevo ciclo democrtico.

Tampoco percibieron que el desborde popular contra el Estado
tambin los desbordaba a ellos y a la clase poltica en general,
entendida com o el conjunto de todos los grupos sociales polticos y
econmicos que con distintos grados de vinculacin o de conflicto
entre s, haban asum ido la responsabilidad del gobierno del Per, a
travs de un sistem tico manejo de mecanismos de dominacin.
El anlisis histrico nos permite una visin ms amplia y com
prensiva de la crisis poltica peruana en dos aspectos que estimamos
principales: de un lado, el carcter continuo y acumulativo de la crisis en
cuanto capacidad del sistema poltico para reprocesar elementos crti
cos, mantener el mismo patrn de relaciones Estado-sociedad y
convertirse en un administrador de la crisis; del otro lado, la aparicin
de tendencias sociales y polticas que parecieran moverse en la direccin
de un asalto final al sistema, quebrarlo y sustituirlo por otro.
1. Los factores histrico-estructurales
La conform acin de la Repblica y la fundacin del Estado

independiente, no significaron un cambio sustantivo en el patrn de
la relaciones sociales existentes. La ausencia desde el comienzo, de
una clase dirigente que optara definidamente por la democracia, de
un Estado liberador, integrador, democrtico y eficiente, marcaron
negativamente el derrotero del Estado recin fundado15. Falt quie
nes asumiesen la tarea de construir la unidad de la nacin y desde esa
slida base, progresar en la especificidad del sistema y de las institu
ciones polticas peruanas, pudiendo ser ello la causa de la escasa
representacin del Estado. Slo una parte pequea de la sociedad se
siente convergente con l; otra parte lo ve como algo distante y hasta
hostil, mientras que una tercera parte, tal vez la ms grande de las tres,
es indiferente y ajena al modelo poltico del Estado.
El diagnstico de la violencia que trabaj la Comisin Especial del
Senado en 1988 se refiere a estos problemas de conformacin deficiente
del Estado peruano que han impedido la realizacin colectiva y el
desarrollo del Per: dominacin e improvisacin en lugar de direccin
y proyecto, marginacin antes que integracin, concentracin de la
riqueza y no su distribucin, pobreza generalizada y creciente de las
15 LYNCHJohn: Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826. Editorial Ariel,

Espaa, 1976, pgs. 178-186.
grandes mayoras, son algunos de los elementos ms visibles de nuestro

subdesarrollo; de la violencia estructural en que han quedado atrapados
la sociedad y fundamentalmente el Estado16.
Estado y sociedad en el Per no se corresponden entre s de una
m anera arm nica; su relacin es ms bien tensa y conflictiva.
Estructuralm ente, se trata de una sociedad desarticulada y fundada
en relaciones asimtricas y de un Estado que no pudo resolver lo
primero y que careci de fuerza para impulsar una relacin social que
fuese ms equilibrada y justa. De all que sea correcto sealar o
calificar a estos factores que estructuran la sociedad peruana, como
conducentes a un proceso de acumulacin de violencia, que ha sido
a su vez determ inante de una creciente insatisfaccin poltica, causa
su vez de la inestabilidad de las instituciones que estructuran el
Estado y del ciclo pendular entre dictaduras y democracias ineficientes.
Entre los elementos ms crticos de la tensin Estado-sociedad,
estimamos que el que ms ha gravitado en la configuracin de una crisis
que parece haber llegado a una fase de ruptura, es la marginacin. Se
trata de un mecanismo perverso mediante el cual desde el Estado se
toler que una parte significativa de la sociedad quedase al margen de
las libertades, derechos y servicios reconocidos a otros. Como seala la
Comisin Especial del Senado Mediante este mecanismo, la expulsin
v la segregacin de vastos sectores nacionales caracterizados por la
pobreza, la condicin de indgena, el gnero femenino, el analfabetismo,
la informalidad, etc; se constituyeron en 3a constante de una sociedad,
donde miles o millones de personas han sido negados en la condicin de
tales, reducindolos a las condiciones de ciudadanos formales, pero
convirtindolos en la prctica en sbditos de la dominacin impuesta
por los grupos que reservaron para s los derechos plenos de la ciudada
na y de control de la representacin y manejo institucional del Estado.
As pues, marginacin social y dominacin poltica, son las dos caras de
la m isma m edalla: la de un Estado que se im pone vertical y
antidemocrticamente sobre una sociedad que slo minoritariamente se
senta representada y partcipe de ese Estado, mientras que la mayora
de la poblacin resenta de asimetras sociales estructural y legalmente
sancionadas 17. En este largo desencuentro, hubo mecanismo pblicos
como el centralismo y otros como el racismo, que se larvaron bajo el
lenguaje oficial de falsas consideraciones.
16 COMISION ESPECIAL DEL SENADO: Op. cit, pgs. 38-39.

17 Ibidem, pg. 123.
2. La atencin selectiva a las demandas sociales
Es el supuesto que cualquier sistema poltico, tiene la preten

sin de regular de manera estable y conforme a un patrn determi
nado, consensuado y perfectible, el conjunto de las relaciones entre el
Estado y la sociedad. Esto es tambin aplicable a la democracia que,
como seala Eguiguren, es una construccin cuyo proceso es arduo y
difcil18. Ahora bien, en la democracia las relaciones sociales y polti
cas no se basan exclusivamente en la legalidad, sino tambin en la
legitimidad. El desajuste en una o en las dos, se expresa en diversos
grados de conflictividad social y poltica. Dicho de otro modo, el
sistema poltico reposa en el consenso, cuando el Estado est consti
tuido por instituciones adecuadamente conformadas y su represen
tacin es tan am plia que es aceptada nacionalmente. La sociedad, a
su vez, produce demandas sociales que tienen como correlato impl
cito, respuestas eficientes y justas por parte del Estado.
Desde esta perspectiva, es claro que las instituciones estatales
tienen como indicador objetivo pata le sociedad, su capacidad para
procesar con eficiencia las demandas sociales. En esta medida, es
importante su legalidad, pena tambin su capacidad, compromiso e
nteres para procesar y darle respuesta adecuada a las demandas
sociales. La legitimidad depende entonces del tipo vcantidad de deman
das que pro( esart <mo mali/an las demanda^ \ ja-> respuestas que da.
El anlisis de la conducta de las in-titu< iones pblicas pasa
entonces del marco lega!, a un terreno de conflictos y consensos
determ inados por las relaciones sociales imperantes, de acuerdo a las
demandas que las instituciones resuelven, configurndose en esta
prctica, la conducta del Estado. Las posiciones que aqu se configu
ran son sum am ente complejas, y deber tenerse siempre en cuenta la
conform acin de la estructura social en la sociedad civil de referen
cia19. Las dem andas y ubicacin ante el Estado, provendr de las
clases en sociedades articuladas, pero si no es as, provendr tambin
de grupos ms dispersos, definidos con criterio territorial, tnico,
poltico, grem ial, confesional e inclusive, del interior del mismo
Estado, segn la posicin de sus diversos segmentos burocrticos.
18 EGUIGUREN, Francisco: Los retos de una democracia insuficiente. cajJ-

Fundacin Nauman, Lima, 1990, pg. 96.
19 Un tratamiento ms amplio del tema es el trabajo de Sinesio Lpez La
sociedad civil como respuesta a la crisis y ala guerra, en: Estrategias para
el desarrollo de la democracia. Op, cit. pgs. 73- 86.
A tenor de este esquema, el sistema poltico peruano, tiene

serios problem as y dificultades para procesar con eficiencia las com
plejas y extrem adam ente diferenciadas demandas sociales que reci
be. Se trata en realidad de un sistema que a duras penas y muy
inestablemente ha logrado articular una institucionalidad inspirada
en la tradicin democrtico liberal occidental. Pero se trata de una
institucionalidad legalmente precaria, por razn de las interrupcio
nes constitucionales, la instalacin de gobiernos dictatoriales y como
consecuencia de ello, la casi inexistente conciencia de civismo y
respeto a la continuidad de la democracia, por parte de segmentos
importantes de la poblacin.
Pero si stos son los problemas de la legalidad, son ms graves
an los que se refieren a la legitimidad. En efecto, las instituciones
suelen caracterizarse por una accin sesgada y selectiva en cuanto
eficiencia para resolver determinadas demandas sociales. Esto es
perceptible a travs de Ja legislacin (asignacin de recursos
presupustales, resistencia a los impuestos directos, centralismo,
etc.), pero e;> en el comportamiento de la Administracin Pblica
(resolucin de conflictos siempre a favor de lo.-, grupos ms podero
sos, adjudicacin de licitaciones permisos, licencias etc.) v sobre
todo en la administracin de justicia, donde secn: taai descoman -
za social y crtica a una justicia seagada en fa\ or de los grupos
representados en el -ntem a. pudindose entonce? pt-rabir con rnavor
claridad la marginacin ?.k; a1v poltica de las grandes m aconas"1 La
carencia de legitimidad ha sido una constante en la estructuracin del
sistema poltico peruano. Este hecho' sirve para explicar la precarie
dad del sistema en s y porqu la opcin fue la de la administracin
de la crisis, acudiendo entre otros recursos de poder, a la represin,
el populism o, el clientelismo y la corrupcin.
3. Participacin y representacin como elementos

sustantivos de la crisis
Un sistem a poltico elitista, que ha diseado un control frreo

desde el Estado, aunque sea para evitar la disgregacin de una
sociedad nacionalm ente no integrada, suele hacer de la marginacin 20
20 BELAUNDE, Javier de: Aproximacin a la realidad de la Administracin de

Justicia en el Per, en: Poder Judicial y Democracia, cai-cij, Lima, 1991,
pgs. 23-25.
24 Enrique Berntes Ballesteros
y de la incorporacin segmentada y controlada desde arriba, una

suerte de sustento de la dominacin, que es la lgica del sistema en sL
El caso peruano es a nuestro juicio absolutamente ilustrativo de esta
situacin y de los problemas que plantea no slo a la sociedad
dominada, sino al propio Estado.
En efecto, la marginacin y la dom inacin slo pueden tener la
caracterstica de una estable duracin, si el conjunto de las relaciones
sociales permanecen en situacin esttica, sin cambio alguno y dentro
de un inm ovilism o que facilita el ejercicio de los mecanismos de
dominacin. Pero esto mismo genera contradicciones con los intere
ses representados en el Estado, que al pugnar por mejoras en su
situacin econm ica, se ven obligados a desarrollar posiciones pol
ticas ms elsticas, que favorezcan su capacidad de negociacin.
La observacin histrica vuelve a m ostram os su utilidad para
ilustar estas contradicciones en el sistema poltico peruano. Tenemos
as que en el largo perodo de la dom inacin oligrquica, la margi
nacin fue m s dura e intolerante con la poblacin marginada, porque
la dom inacin poltica era el correlato de una economa tradicional,
rentista y de frrea explotacin del trabajo. El lento ingreso de la
m odernizacin, en cambio, obligar a concesiones populistas y a la
apertura del sistema hacia posiciones ms flexibles y de disposicin
para negociar la ampliacin de los lmites democrticos del Estado21.
Si bien la modernizacin ha tenido etapas cortas y vacilantes, ella
es observable en el Per, primero en los aos treinta y luego ms
delineadamente a partir de los cincuenta. Gracias a ella, la proletariza-
cin del campo y el incremento de los sectores medios y obreros en las
urbes, significarn que la poltica se hace ms intensa en la sociedad
peruana y ms frgil por lo tanto la dominacin desde el Estado. Un
cuestionamiento a la marginacin, que an no ha llegado a un desenlace
de eliminacin total, se har visible a partir de la politizacin de la
sociedad peruana, introducindose algunos cambios en el sistema po
ltico, destinados a paliar la dureza de la marginacin. Tal el caso de
conquistas como el voto a la mujer (1955), el voto a partir de los 18 aos
(1978) el derecho al voto de los analfabetos (Constitucin de 1979).
Igualm ente, la respuesta a la marginacin, ha sido la lucha por
la participacin en la toma de decisiones y lo que ello significa de
21 LOPEZ, Sinesio: El Per de los 80: Sociedad y Estado en elfin de una poca. En:
Estado y Sociedad: Relaciones peligrosas, desco, Lima 1990, pgs. 183-
186
am pliacin de la representacin. No se trata de algo que haya llegado

a un punto de ruptura; al contrario, participacin y representacin,
son dos elem entos de la mayor importancia para entender por qu se
agudiza la crisis poltica de los aos setenta y cmo se inicia entonces
un distanciam iento mayor y una perspectiva de ruptura entre el
Estado y la sociedad, que llega a una fase crtica en los ochenta.
En realidad, lo que aparece como algo muy ntido a la crisis, en la
perspectiva de nuestro anlisis, es que dentro del sistema poltico
peruano, la modernizacin y la exigencia popular por democratizacin,
fueron debilitando al Estado tradicional y haciendo que ste fuera cada
vez ms impotente en cuanto a su capacidad para administrar la crisis
y evitar el estallido poltico social, en base a concesiones parciales. Pero
si bien la marginacin fue denunciada y combatida, a travs de una
mayor exigencia de participacin y un cambio sustantivo de la represen
tacin, no se ha llegado todava a la fase de la ruptura final, sino a la de
un paralelismo catico: por un lado, un Estado viejo y agnico, ejerce una
autoridad debilitada, pero su orden se despedaza cada da ms. La
sociedad a su vez, no ha alcanzado an la unidad de accin convergente
que haga posible la fundacin del nuevo Estado.
CAPITULO II
EL PATRON HISTORICO
DE ORGANIZACION DEL ESTADO Y LA CRISIS
Dentro del sistema poltico peruano, es el Estado su elemento ms

frgil y cuestionable, pues tanto por los factores lastrados del pasado
colonial que permanecieron en su organizacin republicana, como por
las adaptaciones mecanicistas del liberalismo constitucional europeo,
no lleg a constituir un ente con capacidad real para integrar el espacio
territorial y organizar a la poblacin, conforme a un proyecto nacional
realizador de la soberana, el desarrollo y la democracia22.
Este patrn histrico de organizacin del Estado es el que se ha
agotado en su pretensin de articulacin, representacin y gobierno
de la nacin peruana, enrumbndose hacia una crisis que afecta a todo
22 BONILLA, Heraclio y SPALDING, Karen: La independencia en el Per: Las

palabras y los hechos. En: La independencia en el Per, iep, Lima, 1972,
. pgs. 60-63.
el sistema poltico. Para una mejor com prensin de nuestro plantea

miento, introducimos una breve nota sobre la evolucin histrica del
Per en lo que se refiere a la formacin del Estado peruano.
1. Los elem entos provenientes del rgim en colonial
El punto de partida es que el Per defini su marco pblico a

partir de la experiencia colonial; es decir, el Estado republicano, pese
a las influencias tericas del liberalismo, no rompi el vnculo con las
formas de adm inistracin provenientes del virreynato. En efecto,
durante la colonia, una jerarqua moral sancionaba la divisin entre
conquistadores y conquistados, y otorgaba a los primeros la capaci
dad de decidir sobre la cosa pblica en tanto ella deba buscar el bien
comn. Los conquistados estaban incapacitados moralmente para ello
y por lo tanto sern reconocidos jurdicamente como menores de edad.
Este principio clave que reposa en argumentos extrados de la
filosofa poltica clsica, del derecho romano, del escolasticismo y del
realismo renacentista, llev como es obvio, a legitimar un acceso
sumamente restringido a los negocios pblicos. Esto gener prcticas
de representacin que debido a su regularidad, se emplearon de
manera decisiva dentro del sistema colonial. Es ms o menos mani
fiesto que la sancin de este principio dio pie a un sistema centraliza
do y vertical, que luego fue continuado por la Repblica. Pero no
solam ente eso, sino tambin logr internalizar un criterio de
patrimonialismo y caridad cristiana que desemboc en el prebendismo
y el paternalism o23. El primero de ellos configur un propietario
universal: el Estado, el cual hace acceder a los sbditos mediante
mercedes al usufructo de los recursos disponibles. Esta prctica
tenemos que asociarla a la institucionalizacin de la venalidad como
instrum ento de generacin de ingresos. El paternalismo a su vez, fue
una obligacin que el Estado misional cristiano se impuso frente a sus
sbditos ms dbiles, y ello concluyentemente, estaba asociado con el
ideal de justicia encarnado en el rey.
La sum a de estos procesos dio como resultado relaciones que
daban pie para el clientelismo en todas sus manifestaciones y la
bsqueda de un sentido de justicia que muchas veces se realizaba no
slo contra los intereses privados de los espaoles, sino tambin
23 Nos referimos a la lnea de interpretacin histrica trabajada por Mario

Gngora y Richard Mor se, principalmente.
contra los funcionarios reales, quienes gobernaban en nombre de este

rey. En conjunto, esto gener estrategias muchas veces eficaces al
interior mismo del sistema, como por ejemplo los lmites bajo los
cuales podrn actuar instituciones engranaje como era el curaca o la
recurrencia a los rganos de justicia que activaba el consabido prin
cipio de proteccin24.
Como se puede observar, ninguno de estos elementos fue
desterrado con la independencia. La ruptura del vnculo poltico y
econmico con la metrpoli espaola no signific una ruptura con el
patrn cultural dominante. Los criollos que constituan una aristo
cracia por ser descendientes directos de conquistadores y de funcio
narios virreynales retuvieron para s no slo los atributos patrimonia
les heredados, sino que a pesar de disputas internas, capturaron todo
el poder del naciente Estado independiente. Por consiguiente, podra
de algn modo decirse que la aristocracia criolla y los caudillos
militares se constituyeron en los nuevos conquistadores, pero el
pueblo sigui siendo el conquistado, aunque su condicin objetiva
pas a ser la de marginados.
2 . Los patrones de organizacin republicana
La fundacin de la Repblica supuso el desmontaje de la

economa colonial y tambin la ruptura de un sistema poltico basado
en el sometimiento a la metrpoli espaola. Con la independencia y
la adopcin del sistema republicano de gobierno surge el Estado
soberano, cuya principal caracterstica era la de ser un Estado nacional.
Desde el punto de vista ideolgico, los patrones que inspiraron su
organizacin fueron los del liberalismo; la Constitucin de 1823
consagra la Repblica liberal que a partir de all se constituir en una
tradicin constitucional peruana, que de haber cristalizado en la
realidad, hubiera servido para establecer el proceso de integracin y
de identidad nacional25.
El supuesto poltico jurdico de la organizacin republicana, era
el de la soberana popular con una representacin poltica efectiva en los
poderes del Estado. Sin embargo, los primeros cincuenta aos republi-
24 STERN Steve: Los pueblos indgenas del Per y el desafo de la conquista

espaola. Alianza Amrica, Madrid, 1986, pgs. 183-218.
25 KLAIBER, Jeffrey J.S.: Independencia y ciudadana. En: Pensamiento pol
tico peruano, desco, Lima, 1987, pgs. 75-83.
canos estuvieron signados por el fracaso en el intento de consolidar la

repblica liberal y echar las bases del Estado. Una realidad social y
econmica que no haba logrado liberarse de la pesada herencia colonial,
logr imponer su propio ritmo y orientacin. En lo poltico y ms all de
las luchas fraccionalistas, caudillistas y regionalistas, el Estado no fue
capaz de consolidar en su interior la representacin poltica de toda la
poblacin y opt por un esquema de elitizacin aristocratizante, con
exclusin de las mayoras26. En lo econmico, y hasta el momento en que
no se encontr la reapertura de un ciclo exportador, el Estado tuvo que
seguir sobreviviendo a partir de los ingresos que provenan del tributo
indgena. As, y por esta doble va, el entrampe no pudo ser resuelto y
tanto la concentracin del poder poltico como la escasez de recursos
motivaron que las decisiones siguieran concentradas y centralizadas sin
perspectivas de democratizacin.
El guano permiti la produccin de un sector m odem izador
que se frustra con la derrota de 1879. El impulso es retomado a fines
del siglo XIX y genera un proceso de urbanizacin y crecimiento del
sector exportador. Esto permite la aparicin de nuevos sectores
sociales que logran paulatinamente presencia poltica v empiezan a
presionar al Fstado aristocrtico.
En 1930 se da el punto culminante de este proceso, que algunos
historiadores han calificado como el del ingreso de las masas en la
historia poltica de! pas. Ciertamente se trata de un punto de quiebre
con relacin a! viejo Estado aristocrtico oligrquico. Pero el ingreso
de las masas, si por tal se entiende la fundacin del afra, la aparicin
del socialismo e inclusive el populismo sanchecerrista, no signific
necesariamente que se crearan los niveles de organizacin adecuados
para ejercer una presin disruptiva del patrn de dominacin ejerci
do por el Estado27.
La variacin en el sistema poltico consisti en todo caso en la
desaparicin de los ltimos vestigios aristocrticos y en la apertura
del ncleo oligrquico agro-minero-exportador hacia modalidades
de inversin urbana e industrializacin. Con esto se conform un
germen de burguesa em presarial, m ejor dispuesta a la negociacin
poltica y a la apertura democrtica. Pero esto no signific que el
proyecto democrtico cuajara; con la ampliacin de la representacin
en el Estado, simplemente se dio curso a un lento, difcil e inorgnico
26 BASADRE, Jorge: Elecciones y centralismo en el Per, ciup, 1980, pgs. 13-40.

27 BERNALES, Enrique: Op. ct., pgs. 13-14.
proceso de modernizacin, que no afect en lo sustantivo a la margi-

nacin de las mayoras: stas siguieron en su condicin de tales,
aadindose como elemento nuevo la represin poltica, como res
puesta desde el Estado y las clases dominantes a la emergencia de los
movimientos populares en el Per.
3. La m odernizacin en la segunda mitad del siglo XX
A partir de los aos cincuenta se produce un nuevo intento de

modernizacin que contuvo signos contradictorios respecto de la
democracia, razn por la cual el sistema poltico hizo algunas conce
siones en este sentido, pero sin variar las lneas motrices del modelo
de Estado y de relaciones entre ste y la sociedad.
Este segundo intento de modernizacin centralizado en la idea
desarrollista, propici el desencadenamiento de una alta moviliza
cin social antioligrquica y progresista, manifestada por las oleadas
campesinas migratorias, la presin en cantidad y calidad provenien
tes de la> agremiaciones de las clases medias en la ciudad y el
fortalecimiento de un sindicalismo que tenda a renunciara su opcin
poltica dirigindola hacia el clasism oA Esto produjo un impasse a\ no
existir ninguna tuerza poltica hegemnica, dados los problemas
internos del aprismo v los bloqueos a sus intentos de vertebrar una
representacin poltica democrtica. El crecimiento, ms all de su
espe< tac lar idad, no pudo satisfacer las demandas sociales de articu
lacin de actores sociales con importante presencia poltica. An ms
cuando debido a la existencia del tipo restringido de institucionalidad
estatal, que no poda dar curso eficazmente a las demandas de
democratizacin, los medios legales de canalizar el conflicto fueron
sum am ente limitados.
Las profundas reformas de Velasco trataron de rectificar estos
cuellos de botella pero su lm ite lleg cuando fue imposible seguir
manteniendo un control desde arriba, a la tensin generada en la base
social. Empez all el perodo ms rico de la autogeneracin de
organizaciones al interior de la sociedad peruana, coincidente con la
crisis del modelo desarrollista. Esta coincidencia imposibilit su
canalizacin hacia un proyecto poltico nacional dem ocrtico, hacien
do derivar gran parte de la energa social organizada, hacia la rei
vindicacin inmediata2829.
28 MATOS MAR, Jos:I pgs. 30-32.
29 PEASE, Henry: El ocaso del poder oligrquico, desco, Lima, 1977, pg. 208.
Los ochenta, iniciados con una Constitucin que recoga, aunque

sea parcialmente algunas de las principales reformas estructurales
impulsadas por Velasco, y que tambin constitua un notable adelanto
del reconocimiento de los derechos y libertades democrticas de la
poblacin, significaron sin embargo una grave contradiccin entre las
posibilidades para un gran salto cualitativo y las fuerzas de resistencia
y dispersin que finalmente anunciaron las posibilidades de convertir
esa dcada, en una caracterizada por la ruptura del viejo sistema poltico
y su sustitucin por otro de signo integrador y democrtico. Los mo
vimientos sociales de la dcada precedente, no llegaron a cristalizar
como organizaciones capaces de presionar de manera ms sostenida por
participacin y representacin efectivas en el interior del Estado. Este a
su vez se repleg hacia el formalismo de los canales de representacin
poltica previstos en la nueva Constitucin, pero sin intentar una am
pliacin democrtica y desperdiciando ms bien las posibilidades de
reconocimiento y legalizacin a aquellos movimientos que pugnaban
por la democratizacin del Estado y la sociedad30.
Los actorec sociales de los ltimo.- \einte aos impulsaban un
Estado ms democrtico, entendido como una presencia en la cosa
pblica de voces representativas de sectores que antiguamente no
acudan sino mediante una representacin indirecta. Pero a su vez,
tenan un problema: el tipo de prctica v cultura poltica que se
desarrollaban en su interior. Sospechamos que no slo as organiza
ciones polticas de izquierda, sino inclusive los movimientos regiona
les, locales v de tipo frentista, fueron incapaces de poder superar el
entrampe colonial de los modos de relacin, comunicacin y decisin.
Por lo tanto lo que en verdad se posibilit, ms que una efectiva
democratizacin de los recursos y las decisiones, fue lograr, mediante
estrategias tradicionales, el acceso de manera limitada a los recursos
polticos y materiales altamente concentrados; es decir, establecer una
nueva dimensin de las prcticas tradicionales. No descartamos la hi
ptesis de que sea un desencuentro colectivo respecto de las nuevas
fuerzas sociales y polticas, entrampadas en prcticas tradicionales lo
que decida las actuales expresiones de rechazo popular a la poltica y
a los polticos, que al incluir a todo el espectro del funcionamiento del
Estado y de la clase poltica, ha agudizado la crisis.
30 BERNALES, Enrique: El funcionamiento del sistema poltico de la Constitu

cin de 1979, en: La Constitucin: Diez aos despus. Instituto Consti
tucin y Sociedad-Fundacin Nauman, Lima 1989, pgs. 138-144.
4. Una explicacin a la dcada frustrada
Se ha sealado en el apartado anterior que los ochenta pudie

ron ser los de la implem entacin de una democracia real y efectiva, sin
embargo, ellos se sellaron con el fracaso de las instituciones polticas
previstas en la nueva Constitucin, el duro cuestionamiento a la clase
poltica en el poder y rechazo a los partidos polticos y la eleccin a la
presidencia de la Repblica de un desconocido, como era en el
momento de su eleccin el ingeniero Alberto Fujimori.
Desde luego hay elementos que afectaron profundamente la
posibilidad transformadora de la dcada tales como la irrupcin de la
violencia poltica armada, a travs principalmente de Sendero Lumi
noso, la presencia gravitante del narcotrfico y la corrupcin. Un
anlisis integral del agravam iento de la crisis no puede prescindir de
estos factores, como tampoco del fracaso del Estado para combatir y
derrotar a la subversin, que pese a la captura de su lder Abimael
Guzmn, todava mantiene su capacidad operativa militar, jaqueando
simultneamente a la sociedad y al Estado.
Metodolgicamente pretendemos agotar en primer lugar el
problema de la representacin y la legitimidad en el Estado, porque
pensamos que de alguna manera la impotencia de ste para combatir
ai terrorismo v al narcotrfico, tiene mucho que ver con el agotamien
to de los patrones de representacin y legitimidad del mismo. En
electo, si los ochenta s<>n anos de crisis, antes que de democratizacin,
es p o rq u e el sistema poltico desaprovech el margen transformador,
a umpie no muy amplio, que le daba la nueva Constitucin. La poltica,
los partidos polticos ms que otros sectores con responsabilidades,
prefirieron reinstalar nuevamente prcticas sujetas al clientelismo, al
caciquismo, etc. Es decir, resistencia y desconfianza a relaciones hori
zontales con organizaciones populares autnomas y dispuestas a la
participacin, estimulando ms bien aquellas prcticas asistenciales
que le facilitasen una relacin ms manejable y menos conflictiva.
Deriv de todo esto, su descrdito y el riesgo de desaparicin al que,
segn Cotler, se encuentran actualmente expuestos31.
La desarticulacin de las nuevas organizaciones sociales, inca
paces de superar lastres tradicionalistas que mellaban su representa-
tividad y restringan su capacidad de generar una respuesta positiva
31
COTLER, Julio: Entrevista en Proceso Econmico N 117, diciembre, 1992,
pg, 6 .
a las demandas planteadas al Estado, tuvieron como eje subjetivo que

coadyuv a tener resultados limitados, el ser conscientes de su
ineficacia. Un primer elem ento es el agregado psicolgico, entendido
como la frustracin creciente frente a metas y plazos que se haban
fijado como alcanzables. Tambin se procesa una crisis en el sistema
de valores que se im pone como norma en las relaciones sociales y
polticas. Y, por ltimo, la apertura de la va del conflicto como nica
manera de alcanzar objetivos sociales.
Por otro lado, el Estado alent esas frustraciones, pues no dej
de ser prebendista y patrimonialista; no solamente en el sentido de
otorgar mercedes de acuerdo a los intereses de grupo en cada gobierno,
sino tambin en la relacin con los nuevos grupos sociales emergentes.
A lo que nos referimos es a que desde el Estado en lugar de potenciar
masas cargadas de una exigencia democrtica se opt por el camino
ms fcil de propiciar tratos clientelsticos, mediante temporales
asignaciones de recursos y populismos demaggicos.
De lo que no se percataron quienes desde el Estado prefirieron
la manipulacin tradiciunalista del poder, es que este sistema estaba
literalmente agotado y la economa del pas en quiebra casi total. De
all la mavor visibilidad del divorcio entre el Estado y la sociedad y la
agudizacin en la crisis de un sistema poltico, que ha perdido la
capacidad de administrar la covuntura crtica. En una perspectiva
histrica, podramos coincidir con Fablo Macera cuando ste comen
ta recientemente que el golpe de Estado de Fujimori no ha hecho otra
cosa que apresurar un desenlace de ruptura inevitable.
CAPITULO III
IDENTIDAD NACIONAL Y CRISIS
El tema de la identidad nacional preocupa a los estudiosos de

la realidad del pas, quienes no cesan de interrogarse acerca de un
proceso de formacin inacabado y respecto del cual podran haberse
generado las condiciones para un profundo desencuentro entre el
Estado y la sociedad. Se seala as que la tarea principal del Estado
que nace con la independencia debi ser el adquirir una consistencia
verdaderamente nacional. Para lograrlo tena que trabajar sobre un
tejido social multiforme, recoger las diversas vertientes culturales,
ocupar plenamente el espacio geogrfico y asumir a plenitud la
historia del pas32. Todas estas tareas fueron sin embargo incumplidas
en algunos casos y hechas a medias en otros. La base material del
Estado nacional es el referente concreto de identidad que surge del
espacio geogrfico comn y del pueblo como protagonista de la
historia. Si el Estado no se define y no se asume com o portador de una
identidad concreta, ese Estado no podr ser nunca capaz de llevar
adelante un proyecto que realice a la Nacin. Por el contrario lo que
puede suceder es que los recursos e instrumentos de poder del Estado
puedan servir a intereses parciales que primarn sobre las responsa
bilidades de la construccin articulada del territorio y la poblacin.
El Estado peruano adquiri oficialmente el nombre de tal, pero
no alcanz nunca a ser la estructuracin de la nacin en el Estado. Tal
vez por esto el sistema poltico fue construido en base a dos piezas no
conectadas arm nicam ente entre s; el Estado, sus instituciones, sus
aparatos del poder, su clase poltica etc. y del otro lado la sociedad
desintegrada y atravesada por conflictos de diversa ndole.
El resultado de este desencuentro es tam bin la crisis acumu
lada y continua. Con respecto a la cuestin de la identidad nacional,
los factores que la han alimentado seran los siguientes:
1. Constituye un foco de conflicto el no haber resuelto ni

asumido la diversidad de vertientes culturales33. En el proceso de la
formacin nacional es uno o son varios los patrimonios histricos y
culturales que concurren para la identidad del Per-Nacin? Una
mirada a la realidad social hara que esta pregunta fuese calificada de
ingenua, pero la cuestin no es tan simple com o la constatacin del
carcter pluricultural del Per, pues el entrampe radica precisamente
en el rechazo a la integracin de las vertientes y la imposicin ms
bien de un patrn dominante que subordin y seleccion los elemen
tos andinos aceptables para integracin, generndose as un impasse
hasta ahora irresuelto.
2. Consecuencia de esta configuracin proveniente de la colo

nia, es que la repblica tampoco ha hecho ningn esfuerzo que
estructure un proceso de integracin pluricultural del Per; antes
32 BASADRE, Jorge: Per, problema y posibilidad. Interbanc, Lima, 1979, pgs.

291-292.
33 HERNNDEZ, Max: Memoria del bien perdido: Identidad y nostalgia en el
Inca Garcilaso de la Vega. Soc. Estatal V Centenario, Espaa, 1991, pg. 170.
bien se ha tendido a una organizacin vertical de culturas, en la que

la cultura occidental y cristiana se ha constituido en el patrn dom i
nante que subordina a todas las dems; como es obvio, subsumido a
esta relacin de dom inacin cultural, va aparejado el racismo, que es
uno de los m s graves problemas del pas y tam bin el de mayor
potencialidad conflictiva.
3. La organizacin elitaria y oligrquica del Estado peruano,

indudablemente toma forma a partir de la dom inacin cultural y de
la falta de identidad nacional.
4. Com o consecuencia de los desajustes estructurales tanto en

el Estado com o en la sociedad, se han ido acumulando factores crticos
y de insatisfaccin creciente y mayoritaria contra el Estado, que han
terminado por provocar rechazo, rebelda y un manifiesto desborde
popular que ha roto los diques de la legalidad y de relaciones sociales
y econmicos existentes, para impulsar modos alternativos de orga
nizacin, desde sus propias experiencias de sobrevivencia. Este fen
meno en realidad puede ser calificado como un cuestionamiento del
Estado y un desconocim iento en los hechos de su autoridad, que
pugna en su perspectiva finalista por la construccin de un nuevo
Estado. Esta hiptesis se comprueba a partir de cuatro datos que
caracterizan al desborde popular;
a) Su dinm ica movimientista y los esfuerzos de los ltimos 20

aos para que las muchas poblaciones que se expresan a travs de
diversas vivencias adquieran consistencia de organizaciones popula
res autnomas.
b) La existencia de un fenmeno extendido de informalidad,
que se caracteriza por vivir al margen del Estado y en ilegalidad, pese
a lo cual el Estado oficial no ha podido controlarlo y mucho menos
eliminarlo.
c) La constatacin de fenmenos de dem ocratizacin que vie
nen desde abajo y que cuestionan en tal sentido la democracia poltica
formal con la que se identifica el Estado oficial; y,
d) La indiferencia de quienes participan del fenmeno del
desborde popular respecto del modelo poltico de la Constitucin de
1979, al no sentirse expresados en ella, ni facilitar la implementacin
legal de los m ecanism os de participacin y representacin que exigen
la dem ocratizacin del Per.
Como es obvio, el impasse en que ha derivado la falta de iden

tidad nacional y la responsabilidad principal que en esta situacin
incum be al Estado peruano, facilita la aparicin de agentes disociado-
res, que desde su propia perspectiva intentan la destruccin del
Estado, o su debilitamiento en funcin de intereses propios. El primer
caso es el que corresponde a la violencia poltica armada, que poco a
poco ha logrado extenderse en casi todo el territorio y ganar adeptos
que se involucran directamente, colaboran por la fuerza o se muestran
tolerantes con las actividades subversivas, en proporciones qu la
encuesta nacional sobre la violencia (1988) estim en un 8% de la
poblacin m ayor de quince aos34. Se trata en realidad de una guerra
no convencional que lleva ya 12 aos de duracin y daos tales como
27,000 muertos y casi 21,000 mil millones de dlares en prdidas
econm icas, que convierten este asunto en el problema ms grave de
todos los que afectan al pas.
La violencia estructural, el desencuentro entre el Estado y la
sociedad peruana y el agotamiento del sistema poltico en su conjun
to, para administrar una crisis prolongada, pero jams resuelta en
cuanto cam bios sustantivos del patrn histrico en las relaciones
Estado-sociedad, son un caldo de cultivo para la violencia poltica
arm ada. Sin una crisis poltica inm anejable por el Estado y sin una
violencia estructural que retroalimenta constantemente odios y re
sentim ientos sociales profundos. Sendero Luminoso hubiera tenido
escasas posibilidades de xito. Sin em bargo ha crecido, ha penetrado
en el tejido social y ha consolidado su organizacin poltica y militar,
paralizando inclusive el fenmeno de desarrollo, autonoma y ener
ga de cambio de las organizaciones populares.
Slo un Estado en crisis puede perder la iniciativa y ser afecta
do, como Sendero lo ha hecho respecto de un sistema poltico que por
lo general ha atinado a la represin defensiva, en medio de un
preocupante repliegue y temor social, que no hacen ms que acrecen
tar la indefensin ante los avances de Sendero. No se trata de prons
ticos fanticos de derrota, y de anuncios catastrofistas, sino de sealar
el fenm eno objetivo: un Estado antidem ocrtico y administrador de
la crisis no puede derrotar a Sendero ni ste vencerlo, porque tampoco
es agente de cambio y transformacin democrtica. Ese empate
34 COMISIN ESPECIAL DEL SENADO: Encuesta de opinin (nacional)

sobre la violencia. Senado de la Repblica, Lima, 1988, pg. 194.
trgico slo puede romperse si desde el lado del pueblo, los partidos
polticos y las instituciones en general se despliega una energa
organizativa articuladora de un proyecto nacional de paz y
desarrollo.
En cuanto al narcotrfico, la creciente actividad de ste y la
im punidad que protege a sus actividades, es otro marcado indicio de
la crisis del Estado. La ampliacin del hectareaje dedicado al cultivo
de la coca, al punto de ser el Per -c o n aproximadamente el 60%~ el
m ayor productor mundial de la hoja de coca, que es la principal
m ateria prima para la produccin el clorhidrato de cocana, la escan
dalosa permisibilidad con la que operan las bandas de narcotrafican-
tes en la zona del Alto Huallaga, el blanqueo de dlares, etc. son datos
que ilustran sobre la impotencia del Estado para combatir este flagelo,
im plicndose antes bien que su poder corruptor pueda haber captu
rado circuitos importantes de la decisin poltica y de la decisin
judicial. De all nuestra conclusin en el sentido de que la violencia
poltica arm ada y el narcotrfico son dos elementos visibles dla crisis
poltica que afecta al Per.
De'r-de luego cuando ?eha llegado a una fa>e aguda de crisis, lo
pri mero que -.e quiebra es la aparente consistencia de las instituciones
polticas del Estado. Por eso la alta probabilidad, si la crisis se hace
ms aguda, de descomposiciones irreversibles que pueden ir bastante
ms !ejs que 14 d ?u-ura temporal de un <i( ln democrtico por la
irrupcin de un cic lo- dictatorial. No dudamos en sostener que a pesar
del oportunismo v la vocacin de poder autoritario que caracterizan
a Fujimori, el golpe del 5 de Abril, fue una equivocacin para el y, al
mismo tiempo, la ocasin ocovuntura para hacer ms aguda la crisis
del Estado.
Si esta hiptesis es correcta, Fujimori arriesga ser una vctima
de ese 5 de abril, sin que la instalacin del Congreso Constituyente
pueda m odificar el curso de un ciclo histrico agotado. En efecto, lo
significativo a ms largo plazo es que se habra abierto la fase final,
para la liquidacin total de este sistema poltico y de este inservible
Estado. Por supuesto la duracin histrica del asalto final es imprede
cible por ahora, pero al fin y al cabo eso es secundario. Lo que importa
y lo que debe preocuparnos, es que quien salga triunfante de la crisis
sea la em ergencia democrtico popular, su propuesta integradora de
la nacin peruana y la perspectiva de que este pas se realice en plena
libertad, paz y justicia.
II. P A R T ID O S PO LITIC O S
CAPITULO I
EL CONCEPTO DE INSTITUCIONES POLITICAS
El origen del concepto instituciones polticas es principal

mente jurdico y la ciencia poltica lo ha tomado y particularizado,
para el anlisis de determ inados fenmenos que se expresan en el
Estado o en la sociedad civil. Desde el punto de vista jurdico, Ren
Capitant define la institucin como
el conjunto de relaciones creadas por el legislador o los particulares

para la satisfaccin de intereses colectivos o privados. La institucin
puede presentarse bajo la forma de una persona moral de derecho
pblico (ejemplo : parlamento, ministerio pblico, tribunal constitu
cional), o de derecho privado, donde el concepto puede ser aplicado
por igual a una asociacin, que a un rgimen legal especfico como por
ejemplo la tutela, la prescripcin, etc.35.
Como se puede apreciar, el concepto de institucin contiene su

identificacin indubitable y su funcin especfica, dentro de un
ordenamiento jurdico, que tiene que ver tanto con el Estado, como
con los intereses y la representacin que se manifiestan en l. Tambin
tiene relacin con los fenmenos sociales de agrupacin, asociaciones e
intereses que se expresan en la sociedad, as como con determinados
procesos y garantas sociales jurdicamente reconocidas.
Desde esta perspectiva, es que la teora constitucional y de
ciencia poltica francesa, ha trabajado el concepto de instituciones
polticas. Andr Hauriou sostiene que
son aquellas cosas establecidas por los hombres en el campo de la

vida poltica. Comprenden aquellas cosas que estn regladas consti
tucionalmente, enmarcando la vida poltica de un pas. Pero el
concepto va ms all, pues tambin comprende a los fenmenos
polticos que se institucionalizan en el contexto de la vida social36.
35 CAPITANT, Ren: Vocabulario jurdico. Ediciones Depalma, Buenos Ai

res, 1961, pg. 324.
36 HAURIOU, Andr: Droit Constitutionnel et Institutions Politiques. Editiones
Nontihretien, Paris, 1967. Edition 2.
Desde este planteamiento podramos extraer que las institucio

nes polticas estn relacionadas y a su vez caracterizan el rgimen
poltico de un pas. Por lo tanto en un sentido amplio, el concepto se
refiere a los rganos polticos del Estado, entendidos como las insti
tuciones polticas de ste, pero tambin se refiere a aquellos organis
mos de la sociedad creados expresamente para la representacin de
los diversos intereses polticos existentes en la sociedad y la interaccin
con el Estado.
Maurice Duverger seala que las sociedades humanas son
estructuradas, y en un sentido estricto del trmino, las instituciones
son determinantes de la arquitectura del todo estructurado que es la
sociedad. Hay pues un elemento estructural orgnico en la institucin, un
elemento de creencia, es decir de representacin colectiva que es la que
determina el reconocimiento, la adhesin y el respeto social a una institu
cin. Si aplicamos estos elementos a las instituciones polticas, ellas
son, como lo seala Duverger, aquellas que se refieren al poder, su
organizacin, su desenvolvimiento, su ejercicio, su legitimidad, etc.37. El
mismo Duverger seala que a travs de la historia esas instituciones
se han ido depurando y combinando, asumiendo modalidades o
tipos especficos denom inados regmenes polticos.
Ahora bien, son estos regmenes polticos los que definen o
establecen los marcos institucionales directos en el interior de los cuales
se desarrolla la vida poltica. En este marco se encuentra adscrito un
sistema de valores, que sirve para identificar, medir y clasificar las
instituciones y en fundn de ellas, de su existencia, su composicin, su
funcionamiento, etc. Calificar el tipo de rgimen poltico. As por ejemplo,
la institucin Parlamento o la institucin Presidencia de la Repblica,
tienen una valoracin distinta segn que el rgimen poltico sea una
democracia o una dictadura. Desde luego el concepto de institucin
aplicado para definir el rgimen poltico, se refiere ms propiamente al
Estado. Pero si estas mismas instituciones las analizamos en su interaccin
con las instituciones polticas de la sociedad: el voto, la participacin
poltica, los partidos, etc.; este dimensionamiento institucional com
prender tanto la identidad de las instituciones, como a las instituciones
polticas existentes en el Estado y la sociedad. Entonces a lo que nos
estamos refiriendo en esta globalidad y dinmica interactuante, es al
sistema poltico que identifica a un pas.
37 DUVERGER, Maurice: Sociologie Politique. Press Universitaire, Paris, 1967,

pgs. 102-117..
1. Instituciones del sistema poltico
La caracterizacin institucional del sistema poltico, no puede

hacerse al m argen de las modalidades que caracterizan constitucio
nalmente la relacin entre gobernantes y gobernados. En este sentido,
es una la caracterizacin si el anlisis se refiere a un sistema poltico
democrtico, y otra si la referencia es a un sistema antidemocrtico,
autrquico, fundamentalista, totalitario, fascista, etc. Mas an, no es
lo mismo hablar de instituciones dentro de un sistema de democracia
directa, que dentro de un sistema de democracia representativa; las
denominaciones pueden ser comunes pero la naturaleza de las insti
tuciones diferente; es el caso de la Presidencia de la Repblica, que
tiene una connotacin en un sistema poltico, cuyo rgimen al nivel
del Ejecutivo es colegiado y de eleccin indirecta, que un Presidente
de la Repblica elegido por voto universal, directo y secreto. El mismo
tipo de consideraciones se puede hacer respecto dei Parlamento,
As pues, las instituciones del sistema poltico adquieren su
mayor nivel de precisin o especificidad, cuando se establece la forma
correcta de la organizacin del poder y la distribucin y control del
poder poltico s Es decir todo lo croe sM referido al rgimen poltico
en concreto. Desde luego partiendo siempre de la del imi tacion marco
que es respecte' de la democracia. De esta manera podramos utilizar
una terminologa como la siguiente: sistema poltico de democracia
representativa, i,u )o igmu-n es pre-idenoalista y de Parlamento
unicameral, o sistema poltico de democracia r?pre-;entath a, cuyo
rgimen es p a rla m e n ta ria , o mixto o de Ejecutivo colegiado, etc.
Ubicadas la- instituciones dentro del sistema v regimen polti
co al que corresponden, es que puede entenderse mejor la lgica
poltica y jurdica que est detrs de las relaciones entre gobernantes
y gobernados; es decir, cul es la ubicacin, las atribuciones, las
limitaciones, de las instituciones que se encuentran, unas en el marco
del Estado y otras en el marco de la sociedad civil. De este modo
podemos ubicar como institucin central del rgim en la participacin
poltica, cuyo ejercicio ms frecuente es el voto, pues es as que se
determina la naturaleza de las instituciones, siendo al mismo tiempo
la institucin fundam ental del sistema democrtico.38
38 LOEWENSTEIN, Karl: Teora de la Constitucin. Ediciones Ariel, Barcelo

na, 1976, pgs. 32-33.
Por lo tanto y a partir del reconocimiento de la participacin

poltica, hecho que comienza a generalizarse como elemento clave de la
democracia y tipo de rgimen poltico a partir del siglo XIX,39 de las
modalidades establecidas para el ejercicio del voto, es que podr diferen
ciarse de un lado el origen de las instituciones polticas del Estado:
Presidencia de la Repblica, Poder Ejecutivo, Administracin Pblica,
Parlamento, Consejo de Estado, Gobiernos Regionales, Municipios,
Defensor del Pueblo, etc. Del lado de la sociedad civil a su vez, el derecho
de elegir y ser elegido a travs del voto, permitir identificar la existencia
de diversas instituciones que orientan u organizan la participacin
popular. Tenemos as el caso de los partidos polticos, los movimientos
polticos, los clubes polticos, los grupos de presin que ejercen tambin
una actividad poltica y tambin otras instituciones que teniendo una
finalidad diferente de la poltica, no dejan de ejercer una influencia sobre
determinados tpicos vinculados a los derechos y libertades polticas. Es
el caso de las universidades, los centros de investigacin cientfica, los
colegios profesionales, las ONGs de derechos humanos, los medios de
comunicacin social, etc.
En cierto modo todas las instituciones de la sociedad civil,
tienen un aspecto que las connota como instituciones polticas tam
bin, unas con mayor grado de identidad histrica que otras, pero
todas vinculadas a formar opinin poltica, segn el grado de parti
cipacin y de caracterizacin del sistema poltico en el que participan.
As podramos decir que cuanto ms amplio y abierto el sistema
democrtico, es m ayor el ejercicio de opinin poltica de todas las
instituciones, y no slo de las identificadas nica y exclusivamente
como polticas, que es el caso de los partidos40. Sin embargo, stos
tienen una particularidad que consiste en que al igual que los movi
mientos y los frentes polticos son organismos que nacen en la
sociedad civil, pero persiguen gobernar. A travs de la representacin
por tanto, los partidos polticos son instituciones de la sociedad civil,
que asumen representacin y responsabilidad alcuota desde el Esta
do. No son instituciones propiamente estatales, pero participan de las
instituciones de ste, ejerciendo la representacin popular a travs del
voto. Desde luego que en este caso nos estamos refiriendo a la
democracia representativa que es la que ms convincentemente ha
logrado desarrollar el voto ciudadano y los partidos polticos.
39 RUBIO, Marcial: Perfil histrico de la democracia y lo electoral, en: Socia
lismo y participacin, pgs. 61-72.
40 DUVERGER, Maurice: Op. cit., pgs. 118-119.
2. Caracterizacin institucional del Estado peruano
No pretendem os un desarrollo histrico de lo que han sido las

distintas form as de institucionalidad adoptada por el Estado perua
no. Siguiendo a Basadre podramos sealar que ms all de las
tendencias polticas entre posiciones conservadoras y liberales, y del
espritu faccionalista que rpidamente se instal entre quienes deban
gobernar el Per, el Estado independiente pretendi construirse con
las instituciones provenientes del liberalismo europeo41. Si bien el
constitucionalismo peruano ha optado por las instituciones corres
pondientes al sistem a poltico de democracia representativa, con un
rgimen que ha oscilado entre el presidencialismo y el mixto presi-
dencial-parlamentario, en los hechos y ms all de los textos consti
tucionales, lo que ha predominado es el presidencialismo casi de tipo
caudillista, o simplemente, la dictadura.
La caracterizacin institucional del Estado Peruano, no ha sido
la de un desarrollo sostenido y continuado que perfilase la identidad,
as como su arraigo en la conciencia colectiva peruana. A lo que nos
referimos es a un Estado que en primer lugar tard demasiado en el
proceso de centralizacin del poder como reconocimiento de su
autoridad y consolidacin de su presencia en todo el pas, integrando
territorio y pueblo en un perfil nacional preciso. Por un lado el
caudillismo m ilitar, las luchas regionalistas, el gamonalismo, la au
sencia de clase dirigente y de proyecto nacional, retardaron la cons
truccin del Estado nacional, impidiendo al m ismo tiempo que
adquiriese identidad nacional. Por otro lado la lucha poltica fraccio-
nalista por la captura del Estado, dificultaron que las constituciones
tuviesen vigencia efectiva; cada golpe de Estado triunfante produjo
su Constitucin, pero lo que no lograba cuajar eran las instituciones
polticas, configurndose de este modo esa situacin a la que alude
Basadre donde en un mismo espacio conviva un pas legal constructor
de repblicas areas, mientras el otro, el pas real quedaba sumido en
la desintegracin y el aislamiento, sin posibilidad para realizar la
promesa de la vida peruana42.
El pndulo de dictadura y democracia es una consecuencia de
esta deficiente estructuracin del Estado peruano y del divorcio
41 BASADRE, Jorge: Historia de la Repblica. Tomo I. Ed. Universitaria, Lima

1968, pgs. 106-109.
42 BASADRE, Jorge: Meditaciones sobre el destino histrico del Per. Ediciones
Huascarn, Lima, 1947, pgs. 25-33.
evidente entre ste y la sociedad. En efecto los golpes de Estado, los

caudillismos populistas y demaggicos y las dictaduras pueden
interpretarse en el caso peruano como la consecuencia de la fragilidad
del Estado, del carcter estrictamente declarativo de las instituciones
democrticas que lo configuraban segn los textos constitucionales,
mientras que en la realidad la lucha por el poder, las intrigas de
camarillas, la administracin corrupta de las cosas y el abismo de
distancia con relacin a una sociedad abandonada a su suerte, crea
ban una tendencia sistemtica a la fragilidad e inestabilidad del
Estado, en cuanto garante y realizador de los fines que le son inheren
tes: orden, seguridad, servicios sociales y desarrollo.
As pues la caracterizacin principal del Estado peruano es la que
corresponde a instituciones frgiles, carentes de posibilidad para permitir
el ejercicio adecuado de la representacin poltica, y donde la inestabi
lidad pas a convertirse en un elemento que conspiraba desde dentro del
propio Estado a que ste pudiese adquirir una identidad democrtica y
una comunicacin comprensiva con la sociedad43. Este rasgo es de la
mayor importancia, porque un divorcio estructural entre el Estado y la
sociedad, no puede nunca favorecer el desarrollo del sistema poltico y
de su rgimen, cualquiera que ste sea; ms bien lo que fomenta es una
especie de crisis incorporada, hasta cierto punto endmica, porque se ha
producido una perversin del sistema poltico y un crculo vicioso que
impiden tanto al Estado como a la sociedad, la implantacin de una
democracia slida y bien arraigada.
Este planteam iento nos parece importante en la medida en que
el golpismo en la poltica peruana, el aparente apoyo popular a las
irrupciones caudillistas o mesinicas y tambin la indiferencia de la
sociedad para defender la democracia, no puede explicarse por
razones meram ente coyunturales44. A nuestro modo de ver es la
precariedad de las instituciones democrticas, y el desencuentro
histrico entre el Estado y la sociedad, lo que ha debilitado el conjunto
del sistema poltico. No son los cambios constitucionales los que
pueden resolver este complejo problema, sino el esfuerzo para com
prometer a todo el pas en un proyecto histrico de construccin de
democracia desde abajo hacia arriba. Maniobras golpistas, como las
43 BERNALES, Enrique: La instauracin del Estado liberal en el Per, en

Burguesa y estado liberal. DESCO, Lima, 1979, pg. 262-268.
44 GARCA BELAUNDE, Domingo: Una democracia en transicin. Editores
Okura S.A., Lima 1986, pgs. 9-10.
que se han registrado a lo largo de la historia republicana y cuyo ltimo

eslabn se ha manifestado el 5 de abril de 1992, son condenables desde
el punto de vista de la ruptura del orden constitucional, pero lo son ms,
si se tiene en cuenta que ellas retrasan el proceso histrico de la
construccin de la democracia y representan una prdida de todo el
espacio lenta y difcilmente ganado en esta perspectiva.
3. Los partidos polticos
Aun cuando este tema posteriormente ser analizado en forma

desagregada, conviene adelantar algunas ideas bsicas a partir del
concepto de instituciones polticas. En efecto, como seala Duverger
los partidos polticos constituyen la institucin poltica por excelen
cia; son organizaciones, aparatos a travs de las cuales se promueve
la participacin de la poblacin, se formulan problemas, pensamien
tos y propuestas sobre la realidad social, que concurren a formar la
pluralidad v libertad d las ideas, sin la cual no hav democracia45. Por
k dem:' Jos partido: poltico- son n>rmadores n atuna ies de opinin
y tienden a identificarse con determinadas opciones, e intereses de la
sociedad, que configuran su posicin v al mismo tiempo el espacio
poltico desde el cual concurren a la formacin de la democracia.
Desde luego e grado y participacin de los partidos est en
relacin directa con el rgimen poltico y con la existencia de las
condicione- sociales, que son las que facilitan la participacin o la
dititajilan ad por ejemplo si se trata de un regimen de monopartido,
este ocupar todo el espacio social \ poltico, haciendo radicar el
poder en su estructura orgnica partidaria, ms que en las autorida
des y rganos del Estado. Si se trata de un rgimen bipartidista, ser
ms fcil precisar e identificar las funciones de gobierno y oposicin
as como la alternancia en el poder. Pero si se trata de un rgimen
multipartidario, la participacin ser ms dispersa, habr ms nece
sidad de alianzas y al mismo tiempo la institucionalidad democrtica
ser ms difcil de conservar dentro de largos periodos de estabili
dad46. Precisamente uno de los graves problemas de la democracia en
los pases latinoamericanos y en el Per, ha consistido en tener
regmenes m ultipartidarios, los que en un contexto de condiciones
45 DUVERGER, Maurice: Op. cit., pgs. 357-358.

46 BIDART CAMPOS, Germn: Lecciones elementales de poltica. Editorial
Buenos Aires, 1979, pgs. 357-369.
sociales donde prim a la desestructuracin y la pobreza, la dispersin

ha sido muy intensa y superior a la capacidad de convocatoria y
permanencia orgnica de los partidos.
No vam os a entrar en un nivel ms desagregado de anlisis
sobre los partidos polticos. Ello nos llevara por ejemplo a detenernos
sobre ciertos aspectos de la organizacin, composicin, funciona
miento, captacin y formacin de militancia, as como democracia
intem a de los partidos. Igualmente obligara a referim os a lo que
Duverger denom ina la tendencia histrica en las democracias repre
sentativas a la oligarquizacin de los partidos, consistente en el
acopio de procedim ientos y mecanismos en virtud de los cuales las
dirigencias polticas tienden a perpetuarse en el control de la conduc
cin, mientras que la militancia es relegada a instancias intermedias,
tcnicas o funcionales, que le dificultan el acceso a los cargos de la
mxima direccin47. En realidad todos estos aspectos forman parte de
la problemtica compleja de los partidos polticos, pero nuestra
opcin metodolgica ser ms bien la de hacer un anlisis integrado
que plantee todas estas cuestiones desde la perspectiva del funciona
miento de los partidos polticos en el Per.
Lo im portante es el punto de partida del reconocimiento de la
necesidad para la democracia de la existencia de partidos. Estos
pueden ser desarrollados o poco desarrollados; abiertos o cerrados,
basados en la seleccin de una sola clase social o multiclasistas, etc.
pero lo sustantivo es que son organizaciones funcionales a la demo
cracia. Como dice Lavel pueden afectar y a veces matar a la democra
cia; pero tienen tambin la virtud de obrar la resurreccin de sta,
porque lo que s est definitivamente probado es que no puede haber
una democracia sin partidos polticos. La historia contempornea as
lo demuestra, en la actualidad no hay Estado sin partidos y donde no
hay partidos lo que casi siempre existe es una dictadura.
4. Movimientos y otras formas de participacin poltica
El principio fundamental de un sistema democrtico es la

participacin de la ciudadana y que a travs de la modalidad cons
titucionalmente sancionada, se garantice que esa participacin sea
poltica; es decir para el libre ejercicio de los derechos del ciudadano,
47 DUVERGER, Maurice: La dmocratie sans le peuple. Editions du seuil, Paris,

1967, pgs. 7-10.
que en materia poltica no se reducen a la capacidad para elegir y ser

elegidos, sino tam bin a otras actividades sustantivas como la peti
cin, las consultas e inclusive la participacin en las decisiones
polticas.
Se ha dicho anteriormente que los partidos polticos son la
forma ms avanzada de organizar esta participacin; pero sera un
error y una lim itacin a los derechos democrticos del ciudadano, el
restringir o forzar hacia un canal nico de participacin. La libertad
es inherente a la poltica y ambas concurren al concepto de ciudada
no segn Mills.
Por consiguiente ste puede orientar su libertad hacia un
partido poltico, que significa un compromiso orgnico, cerrado,
basado en la adhesin expresa, etc. o inclinarse hacia movimientos de
opinin poltica en el que convergen pensamientos y proposiciones
diferentes, pero susceptibles de ser armonizados para propuestas
programtico-gubernamentales, o de defensa de determinadas cues
tiones. F.ste puede ser el punto de vista explicativo para los partidos
polticos en el Per, orientados a expresar v representar a lo^ >ectores
me.''<xrtieos, quedando una amplia ta>a de representacin, la del
mundo popular, que tiende a expresarse en una gama de movimien
tos sociales, v p o ltic o s1'. Por ejem plo ios m ovim ientos p ro -
independen tistas, o por la recuperacin de la democracia o por la
defensa irrestricta de los derechos humanos, son esencialmente pol
ticos y se puede converger en ellos desdo posiciones ideolgicas
distintas As, un socialista, un liberal y un radical pueden reconocer
se en un movimiento que, corno el de las libertades y derechos
polticos, no pone en cuestin su filiacin ideolgica, sino 3a necesi
dad de preservar, am pliar o reforzar un espacio democrtico comn.
Partidos y movim ientos son entonces dos formas de participa
cin poltica; inclusive uno o ms partidos pueden formar parte de un
movimiento ms vasto. Pero aun as tampoco estas dos modalidades
agotan las posibilidades de la participacin poltica ciudadana. Esta
puede darse a travs de instituciones no especficamente polticas,
pero que asum en un punto de vista poltico bajo determinadas
circunstancias o porque su propia finalidad institucional obliga a
pronunciarse y adoptar posiciones de contenido poltico. Este es el
caso de los sindicatos, que representan los intereses de la clase
48
LOPEZ, Sinesio: Estrategias para el desarrollo de la democracia. Op. cit., pgs.
89-91.
trabajadora y no significan militancia poltica especfica de ningn

tipo. Pero es inim aginable no reconocer prcticas sindicales que por
la propia naturaleza de las relaciones sociales, significan adoptar un
punto de vista poltico como el canal ms adecuado para la defensa de
los intereses sindicales.
Desde luego podemos imaginamos un sinnmero de modalida
des de participacin no formalizada. Lo que se denomina genricamente
la opinin pblica, es una manera difusa pero al mismo tiempo impor
tante de participacin poltica. Por tanto, lo que interesa recuperar es esa
capacidad ciudadana de ejercer de manera activa el derecho a la parti
cipacin poltica. Este es el principio sustantivo, mientras que lo dems
son formas que tienden a darle mayor o menor organicidad a la
participacin. En todo caso sta es en cuanto a su cantidad y densidad
directamente proporcional a la cantidad efectiva y real de ciudadanos
que compongan una sociedad. Desde luego no nos referimos a un
concepto reduccionista de ciudadanos que simplemente votan, sino a
aquellos permanentemente interesados en ejercer activamente todos sus
derechos polticos. Modalidades tales como la iniciativa popular en la
formacin de las leyes, losmecanismosdeconsulta popular, larevocatora
del mandato o el derechos de cumplimiento, corresponden a esta mayor
actividad participativa del ciudadano.
CAPITULO II
PARTIDOS POLITICOS
1. Caracterizacin de los partidos polticos en el Per
En trm inos generales la bibliografa sobre los partidos polti

cos en el Per es pobre y la utilidad que reporta su lectura es vlida
tan solo para algunos aspectos de tipo descriptivo. Por otra parte los
propios partidos polticos, muchos de los cuales han sido de vida
efmera, carecen de archivos documentales. La clandestinidad en al
gunos casos, la fragilidad de la organizacin en otros, pero tambin el
carcter patrimonial de algunos partidos y la resistencia para permitir el
acceso a fuentes escritas, son dificultades insalvables que hasta la fecha
la investigacin cientfica sobre el tema no ha podido resolver.
De este modo el estudio de los partidos polticos tiene inevita-
blemente que recurrir al acopio de la informacin proveniente de

diarios y revistas, a las declaraciones de dirigentes polticos, a la
actuacin de los representantes de partido en el Parlamento, al
anlisis de resultados electorales, a los planes y program as de gobier
no cuando los tienen y a algunas obras de carcter histrico o
sociolgico, como por ejemplo las de Basadre, Vctor Andrs Belaunde,
Luis Alberto Snchez, Cotler, Quijano, Bourricaud; tambin a los
textos de pensamiento poltico: Haya de la Torre, Maritegui, Belaunde
Terry, Cornejo Chvez, etc. Otra fuente, importante para la caracte
rizacin de los partidos polticos es la que proviene de los testimonios
personales de dirigentes polticos.
El presente trabajo, no es una investigacin exhaustiva sobre
los partidos polticos, que es por todo lo expuesto uno de los ms
clamorosos vacos de la bibliografa constitucional y de la ciencia
poltica en el Per. Sin embargo, nos ha parecido indispensable
intentar la seleccin de elementos comprensivos de una caracteriza
cin metodolgicamente bien formulada, que es indispensable para
una adecuada com pren-in de! papel protagonice que el lio te-nen
tanto en la dem ocracia, como en situaciones de trnsito hacia ella y
desde luego c uando m configuran procedo- de lucha -social v poltica
por la conquista de la demoerac a. Ln la actual coyuntura poltica
peruana, es evidente que los partidos estn jugando un rol importante
tanto er. o! aspecto que se* ret ere ai <uesnnamu-nto M-nau que >e
hacede ellos, com o porta posicinqueluegode! a de abril plantearon
a! gobierno de tacto que preside el ingeniero Fujimori, en la perspec
tiva de recuperar el rgimen democrtico.
El golpe del 5 de abril se materializ con la disolucin del
Parlamento, pero desde el primer instante qued en claro que la
accin de Fujimori estaba dirigida esencialmente contra los partidos
polticos49. Cualquier duda a este respecto ha sido despejada con los
discursos que posteriormente ha pronunciado Fujimori, incluyendo
el que leyera ante los cancilleres de la OEA el 18 de mayo en las
Bahamas. La legitim acin del golpe tiene en esta hiptesis dos nive
les: el primero es el de la formalizacin de las responsabilidades en las
instituciones que no funcionan: Parlamento y Poder Judicial50. Pero el
segundo nivel y el ms im portante y sustantivo, es sin embargo otro,
49 FUJIMORI, Alberto: Mensaje a la Nacin. 5/04/92. El Peruano, 6/04/92.

50
El ataque ms virulento contra el Parlamento lo pronunci Fujimori en su
discurso de clausura del CADE. El Peruano, 3/12/91, pgs. A/6 y A/7..
consistente, desde la perspectiva de los golpistas, en afectar de

manera radical el poder de los partidos, la capacidad manipulatoria
de stos; la habilidad para condicionar o interferir las decisiones
gubernamentales desde las cpulas polticas; en fin, su anquilosa-
miento para entender el complejo curso de la realidad social y su
responsabilidad por tanto en el agravamiento de los problemas
estructurales, de la violencia poltica, del narcotrfico y de la corrup
cin.
Para decirlo en una sola palabra, en la perspectiva golpista, el
chivo expiatorio son los partidos y hay que denunciarlos, comba
tirlos y si no se puede destruirlos, por lo menos reducirlos a su mnima
expresin intentando crear mecanismos alternativos de representa
cin poltica. En este trabajo hubo un ablandamiento previo que fue
directamente asum ido por Fujimori, quien desde el inicio de su
gestin traz una lnea de duros ataques contra los partidos51. As pues,
la pretensin del golpe sera la eliminacin de los partidos, en la
perspectiva de desarrollar un proyecto alternativo de tipo autoritario,
con caractersticas an imprecisas.
El golpe del 5 de abril y los feroces ataques a los partidos
polticos motiv una reaccin inusual en ellos, consistente en forzar
los a establecer por primera vez en la historia del Per una coordina
cin estrecha, que para efectos prcticos signific una temporal
constitucin de un frente multipartidario que abarcaba absolutamen
te a los partidos de todas las tendencias, incluyendo los que guarda
ban mayor distancia y discrepancia entre s52. Fujimori, llegado al poder
gracias a los votos del afra, las izquierdas, la Democracia Cristiana y
otras organizaciones menores, logr lo que no consigui ni Snchez
Cerro, ni Benavides, ni Odra, ni Velasco: unir a los partidos, y hacer
que configurasen un frente de oposicin democrtica, que sensible
mente se desactiv al producirse discrepancias respecto de la partici
pacin de los partidos en las elecciones al Congreso Constituyente
Democrtico. Esta actuacin de los partidos persigui, principalmen
te, encarnar la legitimidad constitucional y contraponerse desde esa
posicin a un gobierno de facto, que ms all de una relativa y efmera
51 Uno de los ataques ms violentos contra los partidos fue pronunciado en

la clausura del caem 91, donde los calific como manipuladores de
masas. El Peruano, Lima 21/12/91.
52 COTLER, Julio: Entrevista en Proceso Econmico, N 117, diciembre de
1992, pg. 8.
popularidad, reuna y an mantiene las caractersticas de un rgimen

autoritario53.
Todos estos elementos, que estn referidos a 1a. coyuntura
actual, son tiles para la caracterizacin de los partidos polticos, pues
tratndose de una situacin sumamente crtica, fluida y compleja,
permite que m etodolgicam ente se pueda trazar una visin ms
amplia y un conocim iento en la accin sobre los partidos polticos en
el Per. Estos se caracterizan por los siguientes elementos histricos,
sociolgicos y de identidad ideopoltica:
1.1. Se trata de partidos poco enraizados histricamente; nin

guno do los partidos i mudos e-- o! sigK* pasudo o un lo- primeros
treinta ahonde esto -agio, han logrado sobre\ ivir; lasdo-mrganizacio-
ne- m- antiguas, que yon el \ \ \ D Fu tid o Comunista se fundan
en 1930 y los siguientes que son Accin Popular y la Democracia
Cristiana surgen muy posteriormente a finales de la dcada del
cincuenta. Por lo tanto el partido m^ arraigado histricam ente en el
rv-ru u- el -u>< \ arponv-nto qu^ pr, pahb'nvmt^ facilita -u r-prod un
cin, mientras que el hecho de- -ei partido' un historia puede afectar
al crecido nm ero de organizaciones que piov ienen bsicamente de
la decada de lo^ sesenta
1 2 . 1.a m ayor parte de los partido^ han -urgido en situaciones

de crisis, y no debe descartarse la hiptesis de que por esta razt >n sean
sumamente frgiles desde el punto de cista ideolgico, carentes de
plan orgnico para el largo plazo y excesivamente voleados hacia
propuestas de corto plazo li-ta conigurauon hace- que los partidos
ubicados en este perfil envejezcan muy rpidamente, porque al
cam biar la co y u n tu ra se quedan sin oferta con creta y m uy
desvinculados de los problemas estruc turales que son los ms graves.
1.3. Junto a su aparicin en momentos de crisis, los partidos,

por lo menos los ms importantes han logrado consolidarse en los
momentos en que el pas sala aparentemente de las crisis y se abra
hacia esfuerzos de modernizacin. El apra de los aos treinta, con sus
propuestas integracionistas, antiimperialistas y de desarrollo nacio
nal, puede ser considerado como el primer partido que surge de un
53 SALINAS, Abel: En: La democracia en cuestin. Centro Norte-Sur, c e p e s , i e p .

Lima, 1992, pgs. 101-102.
proceso de m odernizacin (que impuls Legua), que se derrumb en

medio de una grave crisis poltica; Accin Popular, la Democracia
Cristiana y el partido Popular Cristiano, se forman en el contexto de
la segunda m odernizacin habida durante los aos cincuenta; las
izquierdas se renovaron y trataron de actualizarse en el contexto de
la modernizacin de los setenta, mientras que Libertad es el resultado
de la crisis del m odelo de modernizacin implantado en los setenta y
los ochenta, al surgir con una propuesta alternativa.
1.4. O tro elemento que caracteriza el funcionamiento de los

partidos polticos en el Per es el ser eminentemente electoralistas. No
se trata de objetar la natural vocacin a participar en los procesos
electorales porque es lo que corresponde a partidos democrticos. El
elemento que llam a la atencin, ms bien, es que los partidos carezcan
de continuidad entre proceso y proceso electoral, razn por la cual se
reactivan y generan un efecto de arrastre de votacin durante las
elecciones, pero luego decaen, al punto que cierran locales, no incre
mentan rrdlitancia y los partidos se vuelven ncleos centrales peque
os, desconectados orgnicamente de sus militantes y simpatizantes.
Por lo tanto los partidos polticos en el Per term inan siendo partidos
sin gran m ilitancia y ms bien con un determinado porcentaje de
electorado favorable.
1.5. Estos aspectos afectan de diverso grado a los partidos,

segn el tipo de concepcin y organizacin que los identifica. No es
lo mismo un partido ideolgico, que otro estrictamente programtico,
como tampoco es lo mismo un partido uniclasista, que otro pluri-
clasista. As por ejemplo, el afra, organizado en base a los plantea
mientos doctrinarios de su fundador Vctor Ral H aya de la Torre, ha
logrado ser portador de una identidad social que abarca a determi
nados sectores de la sociedad peruana (principalmente el cholo
costeo y el mestizo peruano de clases media baja y baja), implan
tndose al m ism o tiempo regionalmente, con lo cual ha logrado una
mayor continuidad y una presencia constante en la poltica peruana.
Un partido obrerista como el pcp, ha conseguido tambin una pre
sencia constante, aunque se trata de un partido pequeo. En cambio
partidos policlasistas y de claro contenido populista, han tenido una
presencia efm era, com o es el caso del partido O drista, o de marcados
altibajos electorales y de organizacin como es el caso de Accin
Popular.
1.6. Otro elem ento que caracteriza a los partidos polticos

peruanos es su tendencia al caudillismo, que en algunos casos se
confunde con el patrim onialism o; es decir un dirigente de prestigio
regional, una personalidad famosa, un lder carismtico fundan un
partido, que en realidad es su partido; les pertenece a ellos, lo
trasmiten como legado a sus parientes y allegados y generan en torno
a la familia una especie de lealtad, que pasa a ser el principio
fundamental de la organizacin partidaria. Accin Popular es el
partido de Fem ando Belaunde Terry y la familia Belaunde asume un
protagonismo por razones estrictamente filiales; el ppc es el partido de
Bedoya Reyes, frenatraca es de los hermanos Cceres, etc. Este as
pecto no significa que los partidos carezcan de ideologas y progra
mas, sino que el peso del caudillismo o del patrimonialismo gravita
muy fuertemente, generando condicionamientos que bajo determi
nadas circunstancias pueden afectar y de hecho han afectado la
capacidad de vigencia actualizada de los partidos.
1.7. A pesar de implantaciones regionales, los partidos suelen

organizarse en el Per con una pretensin de carcter nacional; es
decir, que independientem ente del lugar donde se originan procla
m an su organizacin y propuestas con una dimensin nacional. En la
prctica, los partidos localistas no han tenido ninguna significacin
en el Per. Pero tam poco debe interpretarse esto como una real
relevancia nacional de los partidos. Salvo el apra, que s tiene mli-
tancia y locales partidarios en todo el pas, los dems partidos
concentran su organizacin en Lima y en tres o cuatro ciudades del
interior, donde tienen presencia. En el resto del pas su organizacin
es inexistente o m uy dbil.
1.8. En trm inos generales los partidos polticos no han logrado

desarrollar en forma adecuada, orgnica y pblica su filiacin inter
nacional; los nuestros son partidos ms bien provincianistas que
utilizan muy poco los beneficios que les podra reportar el reconocer
su pertenencia a grandes corrientes internacionales de pensamiento:
Democracia Cristiana, Internacional Socialista, Liberalismo, Ecolo
gistas, etc. Aunque no lo adm iten pblicamente la intencin es la de
circunscribir la vinculacin internacional al apoyo financiero, con
gelando perspectivas m s interesantes como las que se refieren a la
actualizacin ideolgica y program tica y la form acin de cuadros y
especialistas.
2. Tendencias en la organizacin de los partidos
Como es obvio la caracterizacin de los partidos polticos, en la

medida que es expresiva de factores tales como el voluntarismo, el
populismo, los arrastres electorales temporales y la fragilidad de los
esquemas y propuestas ideolgicas y programticas, incide directa
mente en la organizacin de los partidos, con efectos limitantes en
cuanto a solidez orgnica se refiere. En efecto, los partidos polticos en
el Per, salvo el apra, no se caracterizan por su gran desarrollo org
nico, antes bien tienden a tener aparatos partidarios muy pequeos y
centralizados, es deck fcilmente controlables desde la conduccin
jerarquizada que es la que prima corno modelo organizativo't.
Desde luego cada partido puede reclamar la especificidad de
su organizacin y dem ostrar que sus estructuras son slidas, basadas
en la participacin amplia en la igualdad de oportunidades para
todos los militante^ *tc La realidad se encarga sin embargo de
dem olirai 1' contr nio. >10 negar que la mayor parte de los partidos
renuevan dirigencia g ti*nx-o --ongr peridicos y han * rea do mo
can Lux s para regular la participacin de sus militantes, en trminos
generales la tendel x ia de organizacin es ms bien cerrada y selec
to a uvutacdi* - 1 <J - p*vi< . -a d > que muy p<veo contribuyen a la
mno\ acin \ al u>o do Jo- m ecanm os para la participacin de sus
militan tei. A o p u e . r a ,puteado l u especificidades orgnicas de cada
partido podra resumir a la- tendem ias org micas de los partidos en
los vig u an te- rmuno-2
2.1 Son organizaciones cerradas, de base predominantemente

territorial > estructuradas de a m b a hacia abajo.
2.2. La renovacin de las dirigencias se hace por asambleas de

base en el primer nivel o escaln de militancia, utilizndose luego la
modalidad de la asam blea regional o provincial para el segundo nivel
y el Congreso N acional para la eleccin de los dirigentes nacionales,
reunindose este organism o cada tres o cuatro aos.
2.3. La m xim a conduccin partidaria suele estar encomenda

da a un secretario general, nico o colegiado, que dirige el partido de
acuerdo a los lincam ientos de una comisin poltica, mientras que un 54
54 RUBIO, M.-BERNALES, E.: Constitucin y Sociedad-poltica. Mesa Redonda
Editores, Lima 1988, pgs. 259-262.
comit ejecutivo se encarga de la aplicacin de los acuerdos y de la

administracin del partido. Por lo general entre congreso y congreso,
se rene una instancia intermedia denominada plenario, que suele
estar facultada para adoptar decisiones que norm alm ente estn reser
vadas al Congreso.
2.4. La militancia partidaria si no forma parte de algunos de

estos organism os locales, regionales o nacionales, no tienen literal
mente nada que hacer, salvo en los casos en que la organizacin
partidaria tenga trabajos de tipo sectorial, en cuyo caso, la energa
militante es aplicada a las acciones planificadas del sector correspon
diente: universidades, sindu atos, profesionales, programas de asis
tencia en asentam ientos humanos, etc. El caso tpico de partido
organizado con e?ta estructura nacional de participacin territorial y
que al mismo tiempo desarrolla actrudade de tipo sectorial es
precisamente el v r a . N o es casual que ?ea preehnmenttr el partido
Aprista el nico del qut >e puede d en r que tiene una 4ida organi
zacin territorial, funcional y clula;
2.5. El principio bada <un militante un \oto. no existe o-mo

obligacin legal F \ i u ,y. ,.-t * i-v > i .i L ' c : J.e d e
el primer escaln, lo cual Aulita el eontrol d vio arriba \ el que las
dirigencia? peliriea- puedan roas ra-olmvnt - pr qz.-tuarte -n Un cai-
gos de la conduccin partidaria.
2.t>. Tampoco ex ote ninguna ley que disponga la eleccin

universal interna para lo? cargo? de representacin poltica que los
partidos per>iguen obtener en el poder del Estado. De esta manera
los candidatos para la frmula presidencial, para el Tai lamento, los
gobiernos regionales y locales >nesc ogidos a trac s de mecanismos
selectiv os * se n iia e ra d o .. En todo ca ,o cuando el proceso ex ms
abierto, la mxima dirigencia se reserva determinados derechos
como por ejemplo el cambiar el orden de la lista o inclusive guarda
puestos a ciertos nombres que no son sujetos a eleccin porque se les
considera inamovibles en la representacin poltica del partido.
2.7. Si bien es cierto los partidos suelen tener su secretaras y

comisiones de disciplina, el control intrapartido es sumamente dbil
y en general la organizacin no contempla mecanismos de control de
la gestin, ni en los cargos partidarios de la estructura, ni tampoco en
los cargos de representacin: parlamentarios, alcaldes, etc. que pasan
a disfrutar de una situacin de privilegio dentro de la estructura

partidaria.
2.8. Los mecanismos prescritos en la organizacin para la

captacin de militantes son escasos; por lo general la tendencia es a
que el partido funcione de manera cerrada y con criterios muy
selectivos y estrechos para la incorporacin de militantes. En todo
caso los requisitos son reglamentariamente tan exigentes, que son
pocas las personas que se animan a militar. El trabajo de proselitismo
tiende a asum ir caractersticas clandestinas al punto tal que para un
joven con inclinaciones polticas, declarar sus simpatas en la univer
sidad, el barrio o el trabajo y convertirse en militante, significa dejar
de form ar parte de una comunidad abierta, para incorporarse a otra
que ms bien lo aisla y lo diferencia del resto; de un resto que lo recela
por la conducta diferencial que le im pone el ser militante. Por esta
razn es que la organizacin partidaria termina generando un efecto
que tal vez es el que se busca: que los partidos tengan muchos
sim patizantes y electores, pero muy pocos militantes.
2 .9 . La organizacin partidaria descuida notablemente las

obligaciones de sus militantes, entre ellas la de la cotizacin mensual,
la cam etizacin y la asignacin de tareas. Todos estos aspectos que
son fundam entales para la democratizacin de los partidos, al descui
darse, determ inan que el partido se elitice; es decir los pocos que
cotizan tienen carn y asumen tareas, terminan por sentirse los
dueos del partido y naturalmente los nicos con derecho a ejercer la
representacin partidaria afuera y adentro. En este contexto, no es
casual tam poco que exista descuido en la formacin y adoctrinamiento
de la mili tand a; los pocos que s la tienen adquieren tambin por esa
razn, derechos de conduccin que los dems han perdido.
2.10. En trminos generales, la organizacin partidaria resulta

centralizada, elitista, selectiva y concentradora de la decisin en muy
pocas manos. Por lo tanto, independientemente de la identidad y de
la propuesta dem ocrtica del partido, ste o stos no son democrti
cos en su organizacin, presentando un blanco dbil que en la prctica
se convierte en propicio para los ataques de todos aquellos que son
proclives a las prdicas antipartido, tras las que ocultan concepciones
sustantivam ente antidemocrticas55.
55
La elaboracin de estos diez puntos sobre la organizacin de los partidos,
se ha hecho en base a informacin proporcionada por dirigentes y mili-
3. Distribucin de espacios polticos entre los partidos polticos
Se sostiene como tesis central de la identidad y ubicacin

poltica de los partidos, que stos tienden naturalmente a identificar
se de m anera exclusiva o principal, con algn sector de la sociedad,
pretendiendo la representacin de sus intereses. Deriva de este plan
teamiento que los partidos polticos son multiclasistas, cuando su
mensaje pretende una articulacin transversal de toda la sociedad, o
uniclasistas cuando su opcin de representacin expresa de manera
sustantiva los intereses de una clase que es ideolgicamente caracte
rizada com o la principal o la ms poderosa.
Por lo general los partidos de corte populista e ideologa difusa
en cuanto com prensin de la realidad social, suelen ser partidos
m ulticlasistas, mientras que los partidos obreros o de campesinos, o
de alianza entre estos dos, o los que representan los intereses de
grupos propietarios, suelen ser caracterizados como partidos de una
sola clase. En el Per, aun cuando con variaciones significativas de
grado, la m ayor parte de los partidos son multi o pluriclasistas; es el
caso del afra, Accin Popular, ppc, etc.56. En el otro extremo, el Partido
Com unista vendra a ser la expresin ortodoxa del partido de una sola
clase, en cuanto pretensin de ser el partido obrero por excelencia; los
propietarios en cambio no han sido proclives a formar un solo partido
que los represente, sino a distribuir la defensa de sus intereses entre
varios de los partidos pluriclasistas, orientando su preferencias hacia
aquellos ms proclives a la defensa de la propiedad privada y la
econom a de mercado.
La distribucin de los espacios polticos segn la estructura
social, es una forma clsica de identificar a los partidos que tiene
significacin sobre todo en aquellas sociedades donde el desarrollo
de las clases es ms ntido y diferenciado. Estimamos que es discutible
este tipo de clasificacin en el Per, no tanto porque no existan
partidos uni o pluriclasistas, sino porque el concepto de clase social
entendida com o acabamiento de identidad en s y aceptacin explcita
de un inters para s, no es algo realmente slido en nuestra realidad
tantes de los principales partidos. La recopilacin de material documenta rio

ha sido muy pobre, principalmente porque no existe y tambin porque
desde los partidos se alega el carcter reservado de dichos documentos
.5 TOURAINE, Alain: La parole et le sang. Editions Odile Jacob, Paris, 1988,
pgs. 173-175.
social. Esta indefinicin de las clases y la penumbra existente entre

distintos sectores sociales, hace que los partidos polticos trabajen en
una perspectiva por lo general policlasista y utilizando categoras
ms extendidas y generales tales como: grandes mayoras, secto
res populares, pueblo marginado, los pobres, los indgenas,
etc. Este dato es muy sugerente pues muestra las complejas dificul
tades de los partidos para construir y afirmar diferenciadamente su
identidad, dentro de un pas que en s mismo no ha alcanzado todava
una identidad nacional precisa y acabada57.
Es ms bien la ubicacin y el tratamiento escogido para definir
y tratar determinados problemas nacionales lo que siempre se ha
utilizado para asignar espado? polticos a los partidos y caracterizar
los, algunas veces en forma tan rgida que de>aparece la penumbra
entre el ncleo central de -u ideologa y programa y les apertura-,
colindantes con otras posiciones. De esta manera la asignacin clsica
de izquierda, centro y derecha depender en el Per de los factores
sealados, pero utilizndole sobre todo el grado de aproximacin y
com prom iso con la institu tonalidad ex totele, m aceptacin lelativi-
zad ao su cuestionam iento y vocacin de cambio, para determinar la
correspondiente ubicacin en el espectro poltico.
Intentemos aun a riesgo de ->er esquemticos, una asignacin
de los e-pacios poln en el Per, caratoeriz indo cada uno de los
espartos tofalJ/aTPrn u p a ra tal etot in la- itmlani i as \ aproximaciones
al centre pam determinar la ubi* acin de una gama de posiciones
dentro de cada espacio; a-; por ejemplo- la mayor proximidad de una
posicin de derecha c<>nel e< rtro ser determinante de la calificacin
centro derecha, mientras que la mayor distancia merecer la califica
cin de: extrema derecha.
3.1. Espacio correspondiente al centro poltico
Algunos analistas polticos sostienen que el centro poltico no

existe pues es el mero y cambiante encuentro de los puntos program-
57 En las elecciones generales de 1985, los programas del apra, de la Iz
quierda Unida, o de Accin Popular y el ppc, emplearon similares trmi
nos populistas, rehuyendo mensajes directos a las clases sociales ms
prximas a su identidad. El caso que ms llama la atencin es el de
Izquierda Unida, que supuestamente deba elaborar una propuesta que
diese primaca a las clases obrera y campesina. Plan de Gobierno de
Izquierda Unida Per 1985-90. Comisin Nacional de Plan de Gobierno,
Lima, 1985.
ticos donde una posicin de izquierda coincide con otra de derecha,

lo cual a juicio de estos analistas no da lugar a la form acin de un
espacio; ste se caracteriza por la identidad y el contenido que son
propios a cada partido, lo cual lleva a la conclusin, en esta perspec
tiva de anlisis, que slo hay partidos de derecha o de izquierda. La
realidad sin embargo no acepta este esquematismo y las clasificacio
nes pueden ser mltiples y con diversos grados de aproximacin
entre los partidos, segn los criterios que se empleen58. En pases en
formacin, como es el caso del Per la movilidad y la fluidez de los
procesos son muy intensos; las instituciones se van consolidando
mov lentamc-nt- y ir cambios se obimivm en medm le grandes
tenciones que a veces llegan a convertirle en conflicto-
En esta perspectiva cuando la opcior poltica tiende a caracte
rizarse por una moderacin t*n el ritmo de los cambios, por una
tendencia a consolidar las instituciones por vas evolutivas de largo
plazo y a administra! el proceso histrico nacional a tra\ es de frm u
las de tipo conciliacin de mt -ror>' ia identidad de los partidos es de
centro o partidos centrn ta -. n h o ponencia b o to n o peruana, sobre
todo en la ms reciente I-, agudi/ inn de! conflicto social y los reseos
de la confn -oan* n o ,mo oV a jo p a t n-ool. er ioiu,nd,v- -nt idos ha
geneiado una especie tic Punin Juicia d centro J *qiv* ha determinado
que sea este e pa. i< d*: i rindo i*a> .n / a - i<il:an<r>, j> 1 0 qiu il miiinr.
tiempo no c ac^^ al -'om br s 1 p r N* n- t >i |. Ui v
evolutivas, aquel con el ;u i le itinc.m la rn iy. ai t d " la poblacin.
No obstante e>ta tend*-iv ia, Ls par i ido; pol.tieo-* no han sabido
hasta la fecha orgaiazame v ocu})ai con a-nci b>e-tc spat u >poltico del
centro. Propiamente no exis todava ninguna organizacin poltica
peruana especficamente centrista, salvo el s kir, que seautt icalifica a imo
tal y que es un partido muy pequeo. No obstante podemos registrar
partidos u organizaciones que se apro \i man al centro desde la izquierda:
apra, Izquierda Social iMa, o desde la derecha: Acon P<'pula r, Democra
cia Cristiana o Popular ' ristiano. Pero no son propiamente organizacio
nes de centro y la pretensin de ser ocupado a travs de independientes,
como es el caso por ejemplo de Cambio 90, Obras, om, es totalmente
aleatorio e inconsistente. Asi pues se a a ei caso en e 1 er u de que existe
un inm enso espacio poltico en el centro que no es ocupado
estructuralmente por ningn partido poltico y que simplemente es
utilizado de manera temporal para ganar procesos electorales.
58
BIDARD CAM POS, G erm n; Op. cit., p g. 361.
Este dato es en verdad preocupante porque genera inestabili

dad en el sistema poltico. En efecto, si existe una acum ulacin de
electorado en el centro, debe existir tambin una representacin
poltica en el centro; si los partidos polticos utilizan el centro slo
para ganar elecciones, el resultado ser que el electorado que gana las
elecciones desde el espacio del centro se queda luego sin representa
cin orgnica y los electores sin capacidad de ejercer el control de su
representacin. Es evidente que esta ausencia de representacin en el
centro y su mera utilizacin electoralista es hoy en da uno de los
problemas ms preocupantes del sistema poltico peruano. Existe un
espacio poltico de centro y ste slo es ocupado temporal y utilitaria
mente, generndose un vaco que produce tendencias a la desestabi
lizacin.
3.2. Espacio correspondiente a la derecha poltica
Habitualmente se entiende como partidos u organizaciones de

derecha aquellas que estim an que el proceso de estructuracin insti
tucional y de configuracin de intereses econmicos y sociales, est
perfectamente establecido, razn por la cual el sistema en su conjunto
funciona bien. El bienestar en esta perspectiva depende de que no
haya cambios y de que se administre con sabidura lo existente. La
identidad ms precisa de la derecha es la conservacin; son partidos
conservadores porque su inters radica en la defensa de lo que existe
que es entendido com o algo bueno, justo y positivo.
En sociedades perfectam ente estructuradas y de alto bienestar,
es posible que el progreso radique en la conservacin y en la correcta
administracin de una estructura social que ha sabido crear riqueza
y asignarla con equidad ms o menos relativa. Los partidos polticos
de derecha son fuertes en las sociedades ricas, pero tambin pueden
serlos en sociedades pobres cuando ofertan riqueza y bienestar a
travs de modalidades que no significan cambiar y romper los
privilegios existentes, sino asociacin a ellos va programas de demo
cratizacin tales com o am pliacin y mayor acceso a la propiedad
privada, mercado libre, m ayor generacin de empleo I a travs de una
competencia sin intervencin del Estado, etc.
Este tipo de program as es precisamente el que se da entre los
partidos peruanos, que suelen ser identificados como a la derecha del
centro poltico, pero cuidndose siempre de admitir la necesidad de
plidos cambios y reform as, por razn de la inconsistencia de la
institucionalidad del pas y la pobreza generalizada. Por esta razn es

que este tipo de partidos no admite tener una identidad de derecha;
suelen proclamarse asim ism o como partidos de centro y program
ticamente se conglom eran en posiciones de centro-derecha.
Este es el caso de partidos como Accin Popular, el Partido
Popular Cristiano, el frenatraca etc, mientras que Libertad, de re
ciente creacin, vendra a ser un partido que, de acuerdo a clasifica
ciones tradicionales, por su neta identidad liberal y su programa
econmico, sera el partido m ejor emplazado para una definicin de
derecha. No obstante, sus dirigentes rechazan explcitamente ser un
partido de derecha, sealando que las distribuciones clsicas entre
izquierda, centro y derecha no existen ms y que han quedado
superadas con la crisis del marxismo y el actual proceso de integra
cin mundial. Libertad, se reclama entonces como un partido liberal,
moderno y con una definida vocacin para realizar el gran cambio
que el Per necesita, integrando democracia poltica con democracia
econmica59.
3.3, Espacio correspondiente a la izquierda poltica
Cuestionar lo existente, promover el cambio social, denunciar la

injusticia, pretender la representacin de los explotados, los persegui
dos, los marginados, los discriminados, etc. es lo caracterstico de los
partidos de izquierda. Es evidente que aun en las sociedades ms ricas
existe un espado a la izquierda del centro poltico; inclusive en las
sociedades ms industrializadas, no deja de haber situaciones de injus
ticia y de profunda desigualdad social. Por consiguiente, cuestionar lo
existente y reclamar modificaciones que hagan ms justa la sociedad
configurar siempre un espacio poltico susceptible de ser ocupado para
ejercer desde all la representacin poltica de los que protestan; de los
que quieren cambio, de los que exigen un nuevo sistema.
Desde luego el tamao de este espacio poltico vara segn el
estado de las sociedades; all donde las economas generan empleo,
buenos servicios y bienestar, el espacio poltico de la izquierda es
reducido y a veces m eram ente testimonial, en cambio a medida que
se va ensanchando la brecha social, que las economas funcionan mal,
privilegiando los intereses de los poderosos y legalizando la explota
cin de los pobres, ese espacio va creciendo.
59 VEGA ALVEAR, Miguel: En; La democracia en cuestin. Op. cit., pp. 45-51.
60 Enrique Bernales B allesteros
Cuando la pobreza forma parte de la misma estructura y va

acompaada de diferencias sociales protegidas por el Estado y de
marginacin, el espacio de la izquierda no solamente se ensancha,
sino que genera en su interior movimientos radicales que no slo
proclaman el cambio, utilizando las condiciones objetivas de explota
cin del sistema poltico, como un caldo de cultivo para promover
opciones de insurgencia y lucha poltica armada. En resumen la
izquierda como espacio existe en todas las sociedades; en unas
cumplen una funcin de control, fiscalizacin y hasta progreso del
sistema poltico establecido en otros rasos lo * partidos que ocupan
e-.e espacio proclaman la noc 'sida 1 iel amHe i a ii<\1 y ; o organizan
parali tornad- 1 poder con le dualidad >i -m i 1 1 tnnsfm macjn
total.Dentro d' e-D el nx.p i p fi ,.d p 1 1 d IDnmrgeneias
armada - es al eo quv -iva i* otra Jetan je la logn i del dDcurso
izquiei didu -obre todo cu-* odo la mqd.aajudeoluiea proviene de
ia" tesn correspondiente- o i o> d icho i . <1 t^c > a la m pture dt la
-expila .ion p'O 1n i,i d ii n ja
u.n *. ;< 4vi*),la r dMvf o id ^ n . -o <mu. nt i 1 <u p.-neiaun
gran mpacje unifico -ola -quierd i J<-) eenfio H? -1 k o e n n >|pnmT
1 ir.>do y o l i- 111 * c.i, >n ' oj, . ! el in. A *l'i- 4 p 1 y >.j.' %!-s
t e m p e r a r :rid, de! i irud-' * .O I i ICf,< . j<1 lo JO < p v de mono -
o dio 1 la j ? lO.poIii . 1 -M x * : V : * ' i < ? se o A .0
a l e e n .e m e ; 4 1 0 , - ; 0 i .1 : * i . . J 'l ~ ' i a 1o
j >r.ictic,i>pvip lili; a q oto*, ' *m J jo <j / ., )jv. ilado a l a n )
alten . ion.-o. jo o-jibe id 4 1 ') 1 bUiUion y c e ti 1 >a ti dremo
ile muion >u <omd i h r i i -i o otro. A,o pije; d oj- a qu- ornen
,
siendo un pSitido d*. i:qm *rd lo te ulna lo eot -s Ui1 partido Je
ontm izquierda y mu l o 3 w e ; Je ventro, sin o< ipai adecuada ni
establemente el cenia a, n i4 o Tiiro i quieida.
F1 e->r u io de izq nenia, un i v o. d, splazad i el afra, fue ocu
pado por dersox patm i v, man da . y no marxisias. En realidad el
en.psularriirdo <T I u tal >oomur i D u 50 i la muerte de Jos
Carlos Marit-'gui. iba to prolimdmente el desauollodela izquier
da niam -taen J P i i u v la isquemia no m u >isla fu e dur.inte muchos
aos tomo va se ha \ isfo, ej zpr\. D e >de la dcada d-d sesenta co
menz una ptolier.v in -.omp tiv \entre partidos de la izquierda,
que se agudizo sobre todo luego Jet conflicto ehmo-ino .covita. Este
se ti a Jado me' nc. in nt-.yehaer. >1f er pen n ai id<> una. tamizacin
que debilito excesivamente a torios los p i tilo s mai> ?si 1 s. Tambin
se fenno un polo extremista, al cual no se le lio importancia al
C risis y partidos p oltico s 61
comienzo y que luego de algunos aos se transform en el clandestino

oartido comunista Sendero Luminoso que jefatura Abimael Guzmn,
con una opcin rudamente armada y terrorista.
En la dcad a de lo s seter ta, las condiciones sociales y polticas
ven- rada por el gobierno militar que presidi el Gineral Juan
Vda.-v. j / Ivamd'y favo - vi 'ron el desarropo de un molimiento de
nun a izquimd 1 , que e haba v- -nido gestando desd i fines de la
dcada anb rv *i. Los c imb'Os esti u- tui ilm lL 'vados a cabo por el
gobierno de Vela seo y >u m usaje id-olguo de dura confrontacin
con h oligarqua criolG Jos nh ms*- > Ld imperialismo fueron
principalmente apnve, ha en por mo>irmenm, zquitfdidus, que
pretendan remo ^ v rno. b tme ir el marmmo, *t , m p- sibiiidad de
aplicacin a *a *âlid id p^rnm- Vo fue un mn' ini- uto identificado
con el vela.-q uisme don on La neo- ddad, d sdo ai propia perspec
tiva de radicalizar d p*- mui ) .un nido ,-n r L:o l e o m p o je o o y
condui-vn pfpul r
Lsra nr.n - '>jfj?ei1 i n s lo-ge on edir-.m n un padido org
nico gr uMe ' i c p i l i i | in f11 i, p.- i diuij < d-tn ia , u inhuma a
alcanzo part uJmnitid o , <1 m ukrs. c>.afnmu\ imr-ntnbrrriales,
vginniL-. %d- a, V|- n.! lo utnn -e d- 1puebio- qneproJjferajon
bajo t-l g>bn i ' <1- 1 f r*> , o ' !u n f m um . r <<e>>_ v< lOd*. La
n u m c q u io *r q> q o i i i >. e n -n i N f m d a o n d e l l a r g o
P^na.-m.p., , .i *-..i* . i i ! u n< i i O)i J 1 -{ i , -jn~>1emocr-
d-z-nqm nn a t n)p .j na d j - -nil>! imomhtu) t ntede l78
v .ila 'c L v a - g . - .1 ; i ')Of i m s f'ihm i~ glotis man el fin de
h pr mena p .'h n o* 1i uu u i izqimnih y o. rendaje on tjn
mo\imiento m n ampli > UqyE r 1 ->1Jida
El frnn- denominado laqusrnli Unida fue durante la dcada
de loa ochenta le mejor po nnhdvd do artr alar una representacin
poltica i'rganico de to L >d .spacn) mquierdida, sin embargo el
provecto naufrag por la- f aidon, ia.> on su interior al hegemomsmo
v la subordina too d e todos iquebo; pedidos de izquierda no iden
tificados cois *] m rxismo F>>i oh a parto dicho frente deriv hacia
posiciones d( i Ib -niJi-i no elector si r-outr diz and o y desencantando
a Ic'samplios a tom sqm on si condicin dm q lotvi)- vmargina
dos haban adherido a la podbioad de una i :quieida que desde la
legalidad domo, ratita, se otra i orno una opcb n realista de gobier
no efectivamente n mortal v popular60
60 BERNALES, E nriqu e; Socialism o y N acin. Op. c i t , pg s. 181-185.

As pues, el espacio poltico de la izquierda sigue siendo

amplio pero m uy mal ocupado, razn por la cual es grande el riesgo
de corridas hacia el centro e incluso hacia la derecha por parte de
militantes y cuadros izquierdistas. Las organizaciones que se ubican
en este espacio son muchas y algunas apenas si tienen un carcter de
movimiento o de opinin pblica, ms que organizacin partidaria.
Entre las fuerzas que an persisten dentro del conglomerado de
Izquierda Unida, debemos mencionar al Partido Com unista, Patria
Roja y focep. O tros, como aps, el mas y pmr han evolucionado hacia un
proyecto ms flexible: el Movimiento Democrtico de Izquierda. Por
su parte, el Partido Unificado Mariateguista (pum) calificara como un
partido de izquierda radical, pero moderno y bien articulado, aunque
pequeo. En posiciones de centro izquierda se ubicaran las distintas
corrientes de opinin identificadas bajo la denominacin genrica de
Izquierda Socialista, aunque su tendencia ms natural es propiamente
la de una configuracin de tipo social demcrata, donde hay dirigentes
pero no organizacin.
Aun cuando la crnica periodstica y los gobiernos desde 1980
en a d ela n te lo s h a n ca lific a d o com o b a n d a s te rro rista s y
delincuenciales, el partido comunista Sendero Luminoso y el Mo
vimiento Revolucionario Tpac Amaru - mrta- , deben ser conside
rados como organizaciones polticas, pero dedicadas a una condena
ble actividad crim inal. Su ubicacin es de extrema izquierda, siendo
su prctica netam ente militarista, hasta el punto de realizar operacio
nes de guerrilla (principalmente el mrta). Sin em bargo, la caracters
tica principal de estas organizaciones, ms cruel y pronunciada en
Sendero Lum inoso, es el terrorismo.
Entre el centro y la izquierda pero como un partido muy
pequeo se ubicara finalmente a la Democracia Cristiana. En trmi
nos generales la amplitud de este espacio poltico de izquierda y el
desperdicio de su mala utilizacin significa uno de los ms graves
problemas para la estabilidad poltica del pas. Sin necesidad de caer
en posiciones m aximalistas y ortodoxas, la realidad peruana y el
conjunto de tareas por hacer para darle identidad a la nacin y
fortalecer el Estado, exigen que el espacio poltico de la izquierda est
adecuadamente ocupado por organizaciones polticas slidas, fuer
tes, democrticas, dotadas de programas adecuados. Pero la izquierda
ha jugado mucho tiempo a falsos protagonismos, utopas romnticas
y a planteamientos demaggicos. Se ha llegado por eso a una situa
cin de crisis en este espacio. Los sectores populares que confiaban su
representacin a las organizaciones de izquierda, han dejado de

hacerlo; pero el espacio est all, vaco; abierto a la invasin desde el
centro y la derecha; pero sobre todo sometido a dos riesgos muy
peligrosos: el del populism o autoritario desde el Estado, o el del
autoritarismo violentista de Sendero.
4. Escenarios de la accin de los partidos polticos
La caracterstica principal de los partidos es la accin poltica.

La ideologa, la reflexin terica, la doctrina y los elementos progra
mticos constituyen la elaboracin intelectual que sirve para la iden
tidad de la concepcin y la propuesta poltica del partido. Pero si todo
este bagaje ideolgico fuese circunscrito al cam po de la reflexin
sobre la identidad poltica del ser humano y los problemas de la
sociedad, los partidos dejaran de ser tales para convertirse en
academias, en el sentido aristotlico del concepto. Por lo tanto los
partidos polticos piensan los problemas de la sociedad, pero a
diferencia de la universidad, So-> centros de investigacin o el pensa
miento filosfico, su planteamiento es siempre prctico; apuntan a
organizarse en un centro de actividad poltica, en el que el referente
es la ideologa v >u trabaje n> preciso, la accin poltica; interesa en
ellos, como dice Duverger, lo que son, pero sobre todo, lo que hacen"1.
Desde esta perspectiva y de acuerdo a su orientacin e identidad,
los partidos tienden a prmnzar unos campos de accin sobre otros, lo
cual se reflejar en su estructura organizativa. Los partidos policlasistas
de organizacin territorial, buscan por ejemplo una implantacin de
barrio, tendiendo a realizar su proselitismo desde un local que sirve para
promover diversos tipos de actividades. A su vez los partidos que
amplan su rado de accin haca la organizacin funcional, participan
va comisiones o cdulas, en campos tales como el ejercicio profesional,
las universidades, el sindicato etc. Sin embargo todo este proselitismo de
base apunta fundamentalmente a la representacin, de tal manera que
dadas las caractersticas del sistema poltico, la accin que ms privile
gian los partidos es la parlamentaria y a continuacin, segn el tipo de
organizacin territorial del estado, la accin de la representacin parti
daria a nivel regional, cantonal o municipal.
En el caso de la actividad de los partidos polticos en el Per,
podramos intentar un esquema que identifica el proselitismo parti
dario en los siguientes trminos:
61 DUVERGER, Maurice: Op. cit., pg. 358.
4,1. Actividad de tipo territorial
Es el tipo de trabajo de base que privilegian todos los partidos. A

comienzos de la dcada del ochenta algunos partidos de izquierda
intentaron la actividad de tipo celular, en base a pequeos grupos de
cinco a seis activistas que generaban un efecto multiplicador en la
creacin de cdulas. Sin embargo este tipo de organizacin accin,
gener peligros de autonoma y voluntarismo, que los aparatos discipli
narios no pudieron controlar. Por lo tanto puede sostenerse que hoy en
da la acthidad poltica de los partidos e- tcnicamente territorialista,
utilizando como punto de referencia la circunscripcin distrital y el
funcionamiento de !vulto partidarios en nada dvtrito El partido que
tiene ms avanzado este tipo de organizacin accin es el apv\, cuyos
locales existen prcticamente en todo el pas. El segundo partido es
Accin Popula r y a conti nuacin el m . Los dems partidos, al carecer de
recursos p artid arios para implantarse con locales en todo el
territorio, p re fie re n la con cen tracin te rrito ria l, ten ien d o
siempre -u I v i l o 'otra! en Lima y lugo s'*dv en aquellos puntos
donde se consideran ms slidamente implantado-. As por ejemplo
frfv \'Ha< ' en Junn. Puno, 1 acna, Moquegua v Arequipa: Libertad en
Arequipa al mir y Puu i ti Norte; el i'JV en c-' y Peno e t ,
No obstante, es importante sealar que se observa en los aos
recientes un maread, de- ai miente de la actividad territorial de ios
partidos; m uchos Jocaier partidarios, ?obre todo en e! interior de! pas
han sido cerrados o simplemente no programan actividades para
convocara su mi lita n o a y simpatizantes. Esto se debe principalmente
a la accin intim idatoria del terrorismo. En departamentos como
Ayacucho, Ruancas el i-a, Arequipa. Junn Pasco, Hunuco y San
Martn, este hecho es absolutamente notorio y al mismo tiempo
preocupante; la reduccin del activismo partidario a tmidas vsperas
electorales ha significado un literal abandono de la poblacin al terror
de Sendero o del mrta. Ms an si se compara este repliegue de los
partidos con la participacin electoral sobre todo en las contiendas
municipales, se observar que es precisamente en las zonas mencio
nadas, donde ha bajado sensiblemente la participacin, creciendo el
porcentaje de ausentism o electoral por encima del 25%62.
62 JUEST A SOLDEVILLA, Femando:Per poltico en cifras. Fundacin Ebert,

Lima, 1987, pgs. 191-228.
Es notorio que en muchas provincias y distritos, no se han

podido realizar elecciones porque los partidos no han elaborado listas
y tampoco se han animado a ello los independientes. Este es uno de
los aspectos m s importantes a tomar en cuenta, pues antes que atacar
a los partidos y pretender su liquidacin, habra que estimular su
presencia y desarrollo de actividades, sobre todo en el interior del
pas. La ecuacin no puede ser ms clara ni ms trgica: donde los
partidos se han retirado, el terrorismo ha penetrado y bloqueado la
participacin poltica de la poblacin.
Est dem ostrado que el Estado no puede nunca reemplazar la
actividad de los partidos polticos; estos sirven para animar la parti
cipacin de la poblacin. Esta ley de la poltica tambin se viene
cumpliendo en nuestro pas. En muchos puntos del territorio haba
activismo partidario territorial, aunque no hubiese presencia real y
efectiva del Estado. Hoy en da lo que se constata es que los partidos
se han ido, el Estado no ha sido capaz de fortalecer su presencia y por
lo tanto lo que se ha obtenido como resultado es el abandono de las
poblaciones y la presencia intimidatoria del terrorismo.
4.2. Actividad de tipo funcional
M ediante este tipo de actividad los partidos combinan con la

accin territorial o priorizan su proselitsmo en la estructura social
misma, segn las caractersticas de sta. Los centros de trabajo, la vida
gremial, la universidad, el ejercicio profesional, suelen ser en este caso
los centros nerviosos hacia los cuales se orienta el proselitismo
partidario, tratando de implantarse en esos centros hasta el punto de
ejercer control o una influencia dominante.
De acuerdo a la informacin reunida, es el apra, el que desarrolla
una mayor actividad funcional, a travs de comits sectoriales especia
lizados. Utilizando esta va el apra ha logrado obtener una presencia
sostenida con capacidad de reproduccin en las universidades, en los
sindicatos, en los colegios profesionales, cooperativas, y asociaciones de
trabajadores de la administracin pblica. El trabajo de universidades
en el caso del apra se extiende tambin hacia los colegios secundarios, las
academias de preparacin universitaria y los institutos de educacin
superior.
Las organizaciones de izquierda son las que ms se han acercado
a este tipo de trabajo de proselitismo funcional, priorizando sobre todo
los frentes sindicales y en general de trabajadores; en cambio partidos
como Accin Popular el ppc o Libertad, carecen el trabajo funcional

amplio, aunque no dejan de ejercer una presencia significativa, no
organizada en los gremios y asociaciones empresariales. Tambin en
este tipo de trabajo f uncional sobre todo en lo que se refiere a la actividad
del apra y de la izquierda legal, se ha planteado un problema de
competencia con Sendero Luminoso. La penetracin o ms precisamen
te la infiltracin senderista en universidades y gremios sindicales ha
afectado el trabajo de activismo poltico que realizan las organizaciones
mencionadas. Si bien es cierto no se ha llegado an a los efectos del
repliegue territorial, no deja de preocupar una prdida de eficacia en la
accin de los frentes sindicales, que podra ser indicativo de una menor
presencia de los partidos entre los trabajadores y un crecimiento de las
acciones de intimidacin que realiza Sendero.
Ms preocupante es, en cambio, la situacin de las universida
des. Como es natural todas las organizaciones polticas: apra, Iz
quierda, ppc, Libertad, han tenido una presencia significativa en las
universidades y el movimiento estudiantil ha sido muy expresivo del
grado de implantacin y simpata de las diversas comentes partida
rias en la universidad. Sin embargo el trabajo de Sendero principal
mente en las universidades estatales, pero tambin en algunas uni
versidades privadas, ha debilitado enormemente Ja presencia de los
partidos y reducido a meras representaciones simblicas la vida de
los gremios universitarios.
Es evidente que no siempre el proselitismo partidario respet
la naturaleza acadm ica y cientfica de la universidad, pero aun as el
proselitismo partidario no excedi ciertos lmites y la universidad
pudo cumplir sus fines. Nunca en los tiempos en que primero el apra
y luego la izquierda controlaron por ejemplo la Federacin Universi
taria de San Marcos (fusm), se paraliz la universidad o los profesores
dejaron de dictar clases por falta de garantas. En cambio, ahora que
el repliegue del proselitismo partidario en las universidades es casi
total, algunas de ellas han sido prcticamente paralizadas por el
terror, sin que la presencia del ejrcito y la m ilitarizacin de dichas
universidades pueda significar una solucin real y definitiva a los
problemas planteados por la presencia ntimidatoria del terrorismo.
4.3. La actividad partidaria en los movimientos populares
En la dcada pasada se ha hablado mucho de la aparicin de la

organizacin popular como un fenmeno que estaba renovando la
poltica, dentro de un proceso de creciente autonomizacin de la

gente que vive en la informalidad, respecto de los partidos63. En
realidad el anlisis terico es posible que haya exagerado el carcter
organizativo del fenmeno popular. Este se expresa ms bien como
m ovim ientos en los que se nuclean los sectores ms pobres de la
sociedad para procesar demandas bsicas, que si no fuera por la
m ovilizacin agitativa de estos movimientos, no sera nunca atendida
por el estado. Se trata por tanto de movimientos en tomo al terreno,
la vivienda, el agua y el desage, la luz, las pistas, el transporte; y a
continuacin la escuela, la posta m dica y el puesto policial.
La misma naturaleza de estas demandas nos pone en la evidencia
de estar ante dinmicas populares de tipo movimientista, donde la
energa poltica que se genera est muy condicionada por la atencin a
una necesidad vital que requiere atencin inmediata. De algn modo
esto ha sido entendido por los partidos polticos puesto que varios de
ellos no se han contentado con la atencin municipal o desde el Parla
mento, sino que han entrado a una relacin ms directa. Este es el caso
de Accin Popular y las cocinas populares, Izquierda Unida y los
comits del vaso de leche, el afra y los clubes de madres, Libertad
y el programa de apoyo social, etc. Por lo tanto lo que cabra decir es
que estamos ante dinmicas movimientistas que los partidos aprove
chan para desarrollar un trabajo fundamentalmente clientilstico pero
donde la vinculacin con el movimiento popular carece de organicidad.
Esta hiptesis nos parece que puede explicar el porqu, los partidos no
han logrado una vinculacin orgnica con estos movimientos, los
mismos que a su vez han tendido a una autonoma relativa y funcional.
4.4. La actividad de los partidos en la escena pblica
Como es obvio, esta actividad partidaria es la central, en el

sentido de que es hacia la representacin pblica que se orienta el
proselitism o partidario, tratando por lo mismo de ganar el mayor
espacio posible y con ello el m ayor nmero de representantes. El
poder de cada partido se mide en relacin directa con el grado de
im plantacin que alcance la sociedad y por lo tanto su capacidad para
ejercer la mayor cantidad y representacin posible de sta en el
sistem a poltico que la Constitucin consagra.
63 DEGREGORI, Carlos Ivn, BLONDET, Cecilia y LYNCH, Nicols: Con

q u ista d o re s d e un m u n d o n u ev o ; d e in v a s o r e s a c iu d a d a n o s en S an M a rt n d e
P o rra s , iep, Lima 1986, pgs.156-157.
En el caso peruano la accin partidaria se orienta por consi

guiente hacia una representacin significativa en los siguientes m bi
tos de poder: el gobierno a travs de la Presidencia de la Repblica. A
este respecto un hecho significativo: en los ltimos treinta aos slo
dos partidos han alcanzado este nivel: Accin Popular en dos pero
dos gubernamentales y el apra. L o dems ha sido gobierno de milita
res o de un desconocido independente. El segundo escenario es el
parlamento, en el que prcticamente todos los partidos polticos han'
alcanzado representacin, alternndose la mayor representacin en
tre el apra y Accin Popular en sus respectivos perodos de gobierno.
El tercer mbito de la. representacin son los municipios,
donde tambin la participacin es amplia, aunque el mayor grado de
representacin e^ ejercido por el apra, la Izquierda, Accin Popular y
el pp , sobre todo en Lima este ltimo. De acuerdo a la Constitucin
otro mbito de la representacin seran las regiones, pero se trata de
una estructura recin a prueba; y respecto a las cuales sera prematuro
establecer afirm aciones definitivas sobre grados y formas de
implanta*. tn partidaria en <.ada regin. sal\ o do'.de luego en lo que
se refiere a famoso slido norte aprE ta-.
F! com entario sobre el ejercicio de la representacin es tal vez
uno de los aspecto" ma- delicado- de ia actividad partidaria. Sm
embargo atendiendo a la metodologa utilizada para nuestro anlisis,
este punto queda reservado para el captulo cuarto del presente
ensayo.
5. Reclutam iento, form acin de cuadros y representacin

partidaria
En el Per los partidos polticos se caracterizan por ser extre

m adam ente selectivos en sus procesos de reclutamiento. No existen
modalidades abiertas de inscripcin ni tampoco rganos de propa
ganda destinados a crear las condiciones afectivas e intelectuales para
que las personas se sientan dispuestas a militar en los partidos. Los
m ecanism os son ms bien reservados y encargados a un determinado
nivel, que es el que centraliza los procedimientos de seleccin para
que una persona pueda ser considerada m ilitante y carnetizada en su
condicin de tal.
El nmero de militantes de cada partido es algo que forma
parte del ms estricto secreto partidario. Sin embargo salvo el apra,
los partidos peruanos no se caracterizan por tener una abultada
m ilitancia, cosa que tampoco buscan, si no por ejercer una influencia

en determ inados sectores sociales. Estamos pues ante un modelo de
organizacin ms bien cerrado y selectivo que comienza con las
dificultades para el acceso a la militancia y que luego recorre todas y
cada una de las instancias partidarias.
Desde luego los militantes pueden tener su manual, recibir
charlas y participar en cursos de adoctrinamiento, pero la condicin
de cuadro quedar reservada para unos cuantos. Lo ms probable,
por consiguiente, es que los militantes sean asignados a funciones y
responsabilidades de activismo poltico, y a ejercer sus derechos y
obligaciones dentro de los niveles de asamblea, pero la posibilidad de
ser cuadro; es decir de recibir preparacin especial para asumir
cargos de responsabilidad en la conduccin partidaria interna y de
representacin poltica hacia afuera, son sumamente escasa>.
Este hecho ha motivado severas criticas a loa partidos polticos
peruanos, por cuanto sus estructuras no reflejaran una democracia
interna, si no ms bien una composicin de tipo jerrquico en la que
nn todos los mi litan les tienen los mismas derechos porque Int kr-ve
el inters y la preocupar ion de la dirigencia se orienta a la preparacin
especial de algunos, que al ,->er u nsideiados io n io cu ad ro - put-dei i
tener rpidamente la segundad ci un solido y exitoso futuro partida
rio, mientras que el resto es obligado a militar dentro de un patrn
donde lo que prima es la subordinacin v la disciplina que impone el
partido.
Este esquema puede variar entre uno y otro partido, pero el
patrn es bsicamente el mismo. Si se escoge al azar la biografa de
cualquier dirigente del ms alto nivel poltico partidario, se observar
una historia ms o menos similar. Se tratar por lo general de un joven
universitario que es captado para el partido, invitado a asumir cargos
de dirigencia universitaria; vendr luego el comienzo de una carrera
dentro del partido que lo vincula primero a los dirigentes ms
im portantes; a continuacin, las becas en el extranjero; inmediata
m ente despus, el retorno espectacular, para asumir cargos de con
duccin a nivel de secretaras y por ltimo, la membresa en la
direccin poltica del partido adentro y su representacin afuera. En
sntesis un cuadro, tiene su futuro poltico personal asegurado; los
dem s apenas, s la sufrida camiseta partidaria y el honor muy ntimo
y a veces doloroso de ser un m ilitante consecuente.
CAPITULO III
LA CONSTITUCION DE 1979
Y LOS PARTIDOS POLITICOS
A diferencia de las constituciones anteriores, que no se refirie

ron a los partidos polticos, o que lo hicieron para introducir restric
ciones, como fue el caso del artculo 53 de la Constitucin de 1933, la
actual tiene un desarrollo expreso en esta materia, contenido en el
captulo VII del ttulo II sobre los derechos polticos. Dentro del
modelo constitucional de un Estado democrtico con plena vigencia
de los derechos fundamentales, los artculos 68 a 71 consagran a los
partidos polticos como el eje del pluralismo democrtico y de la
participacin poltica de los ciudadanos6465.En cuanto al texto, el art. 68
que es el que define la importancia de los partidos polticos, nuestra
Constitucin repite la misma frmula del art. 6o de la Constitucin
espaola de 1978.
La razn de fondo para jse trato excepcional a ios partidos has'
que encontrarla en algunos criterios histricos y de fortalecimiento
del sistema democrtico, que primaron en el nimo de los constitu
yentes. En efecto, desde mediados de la dcada de los cincuenta; ms
precisamente a partir del gobierno de Manuel Prado, se da inicio al
segundo gran rru -ment histrico de creacin de partido;* poltico.-? en
el Per. E! primero haba sido a inicio? de la dcada de ios treinta, con
la fundacin del a:K\, del Partido Comunista y de la Unin Revolu
cionaria. Esta periodo careci de continuidad, debido a los gobiernos
m ilitares y represivos que impuso la dominacin oligrquica entre
1931 y 1956, con el breve interregno del gobierno de Bustamante entre
1945 y 1948.
Esta segunda etapa, coincidente en todos los aspectos con una
oleada democrtica internacional y con la segunda modernizacin
que operaba en el Per, fue proclive a la apertura poltica y por
consiguiente a que se formaran nuevos partidos polticos. Algunos de
ellos, optaron por un nfasis doctrinario; fue el caso de la Democracia
Cristiana, del Movimiento Social Progresista y de los partidos M ar-
64 COLOMA MARQUINAJos: C o n s titu c i n y p a rtidos polticos en el P e r . La

d e fe n s a d el o rd e n co n stitucio n a l. En: Lecturas sobre temas constitucionales
N 6. CAJ-Fundacin Nauman, Lima ,1990, pg. 198.
65 BERNALES, Enrique: O p. cit., pgs. 75-76.
xistas Leninistas que surgen en la dcada de los sesenta. Otros

partidos prefirieron posiciones programticas, fuertem ente impreg
nadas de populism o; fue el caso de Accin Popular, fundada por
Fernando Belaunde Terry, de la Unin Nacional Odrista, fundada
por Manuel Odra, mientras que el Partido Popular Cristiano, fruto de
una divisin de la Democracia Cristiana en 1967, combin la doctrina
social cristiana, con posiciones programticas de corte populista.
De todos estos partidos, el de ms rpido crecimiento fue
Accin Popular, que en alianza con la Democracia Cristiana lleg al
gobierno en 1963, bajo banderas de un proyecto reformista democr
tico66. Este ltim o modelo fue precisamente el que opt el apra al
reubicarse en el nuevo escenario poltico de los sesenta y correr su
espacio, de la izquierda de los aos treinta, a una posicin flexible de
centro, propiciando desde all acuerdos y negociaciones polticas de
presunta estabilizacin democrtica, con Prado primero y luego con
el odrismo ya en la dcada de los sesenta67.
Durante el gobierno de Manuel Prado y a lo largo de la dcada
de los sesenta, los partidos polticos gozaron de amplias libertades y
la prctica poltico partidaria fue bsicamente la de un desarrollismo
populista, que tenda a fortalecer tanto el asistencialism o, como la
intervencin del Estado en la economa. Las doctrinas cepalinas de la
sustitucin de importaciones, la planificacin del desarrollo y el
incremento de la participacin del Estado en la economa, estaban en
boga. Los partidos polticos, con diferencias de grado entre s, se
adhirieron a estas orientaciones, acentundose el nfasis en algunos
casos en las reform as estructurales (nacionalizacin de recursos,
reforma agraria, difusin de la propiedad, etc), m ientras que en otros
la propuesta era marcadamente populista (incremento del gasto
pblico, inversin en infraestructura, fortalecimiento de los progra
mas sociales en educacin, salud, vivienda, etc). As pues populismo
y partidarismo poltico estuvieron estrechamente vinculados duran
te la dcada del sesenta.
El auge del partidismo fue radicalmente interrum pido en 1968
con el golpe de Estado llevado a cabo por las Fuerzas Armadas al
frente del General Juan Velasco Al varado. Los doce aos de gobierno
militar, sobre todo en el perodo correspondiente al gobierno de
66 ap-dc: B a s es para un Plan de Gobierno. Librera Minerva, Lima, 1963, pgs.

17-21.
67 COTLER, Julio: Clases, Estado y Nacin. Op. cit.,pgs. 300-301.
Velasco A lvatado, significaron un fuerte impulso a las reformas

estructurales y al intervencionismo del Estado en la economa68. Salvo
algunas persecuciones individuales, los partidos polticos no fueron
reprimidos, y fue tolerada la actividad poltica opositora. Esta sin
embargo careci de posibilidades, con excepcin de las agrupaciones
de la nueva izquierda, que forzaron por una radicalizacin de las
polticas gubernam entales, en una perspectiva de autonomizacin
del movimiento popular.
Este esquem a de radicalizacin poltica no fue seguida por el
resto de los partidos; para estas organizaciones, el Parlamento haba
sido cerrado, se haban suspendido las elecciones municipales y sus
posiciones no tenan mayor repercusin en una. prensa que por
prudencia y clculo de intereses se mostraba proclive o callaba frente
a las reformas estructurales del gobierno. Este apoyo de los medios
se hizo posteriorm ente ms fuerte y aerifico cuando ellos fueron
expropiado^ en julio de 1974, Por lo dems Velasco gozaba de gran
popularidad y esto neutralizaba a los partidos.
No obstante la dbil vigencia de los partidos, la pretensin del
gobierno militar era la de su supresin. El seamos (Sistema Nacional de
Apovoa la Mov liza non Social), elaboro y propagandizolas tesis del no
partido', proponiendo como alternativa una democracia basada en la
participacin -ocial plena". Jo que en el lenguaje* de moda a la poca,
significaba: fortalecimiento de los gremios y mecanismos de represen
tacin corporath izada, privilegiando de este modo a las comunidad^
iaborales. las centrales sindc ale'., juventudes, etc. Como es uh\ io los
partidos eran sealados por la propaganda oficialista como organiza
ciones proclives a la demagogia, al engao, la corrupcin, los manejos de
cpula y en general toda la conocida parafemalia que los gobiernos
dictatoriales suelen usar contra los partidos polticos69.
Cuando a mediados de 1977 el gobierno militar que presida el
General Francisco Morales Bermdez, se vio atrapado en una crisis
social, econmica y poltica absolutamente inmanejable, la convocatoria
a una Asamblea Constituyente, fue la opcin que se adopt para un
cronograma que restableciera nuevamente la democracia representati
va en el Per. La hora de los partidos haba llegado nuevamente70.
68 PEASE, Henry: O p . cit., pg. 208.

69 COTLER, Julio: D e m o cra cia e integ raci n nacional e n e l P e r , En: El go
bierno militar: Una experiencia peruana, 1968-1980. iep, Lima 1985, pgs.
56-58.
70
COTLER, Julio: O p . c it., pg. 59.
Estos antecedentes son a nuestro juicio importantes para expli

car el peso que la Asamblea Constituyente otorg a los partidos
polticos, innovando de esta manera la tradicin constitucional pe
ruana. Los doce aos de gobierno militar y las tesis del no partido no
lograron elim inar los partidos. Por el contrario el agotamiento del
rgimen m ilitar hizo que la poblacin reparase nuevam ente en stos
y en la dem ocracia como un m ejor sistema de gobierno. Las elecciones
constituyentes fueron ganadas por los partidos y aquel que en la
perspectiva popular pareci ser el ms perseguido: el apra, fue quien
gan la prim era minora de la Asamblea con 37 constituyentes sobre
100. El ppc obtuvo 26 constituyentes; las distintas formaciones de la
Izquierda alcanzaron un resultado sorprendente y colocaron a 30
representantes en la Asamblea; la Democracia Cristiana 2, la Unin
Nacional O drista 2, y el frenatraca 3. Todos tenan el mismo inters:
fortalecer el rgim en de partidos y constitucionalizarlo.
Veamos ahora el contenido de los artculos constitucionales
sobre los partidos polticos:
El desarrollo de la vida poltica en la sociedad moderna, se
caracteriza por el fortalecimiento de las estructuras partidarias. Efec
tivamente, <da Constituv in lo reconoce expresan tente en ios nitkulos
68 v 71 y queda all sancionado que los partidos polticos son
garantizados en su funcionamiento y en el derecho de los ciudadanos
para asociarse a los partidos. Ms todava, los artculos 69 y 7T' en
cierta manera - an.ruman un hecho de ia realidad cual es que en las
campaas electorales la participacin y el proceso se dan fundamen
talmente a travs de lu~> partidos polticos y slo secundariamente en
forma individua! o independiente. La vida ci\ ica, la educacin pol
tica y la estabilidad democrtica radican en gran parteen la im portan
cia que los sistemas polticos le otorguen a los partidosA
El problem a radica sin embargo en que a pesar del tiempo
trascurrido no existe, como lo ordena el artculo 68 de la Constitucin
una ley de partidos. La nica normativa es por consiguiente lo que
dispone el texto constitucional. Si bien es cierto que tres procesos
electorales generales y cuatro municipales, se han realizado con una
canalizacin de la voluntad popular a travs de los partidos, no puede
derivarse de ello que se haya fortalecido su organizacin y sobre todo
la participacin ciudadana en ellos. Es decir que lo que dispone el
artculo 68 en el sentido de favorecer la participacin de los ciuda-71
71 RUBIO, M.- BERNALES, E.: Op. cit. 2a Edicin, pg. 322.

danos en los partidos, a travs de la asociacin en ellos y la organiza

cin democrtica de stos, es letra muerta. Y es que ms all de lo que
declara la Constitucin, no hay ley de partidos y stos a su vez tienen
una organizacin tnuy frgil y no siempre democrtica.
Otro aspecto que evidentemente es una restriccin, es el que se
refiere a identificar la participacin ciudadana con el voto. Este
problema se encuentra en la misma Constitucin, cuando seala que
el derecho de asociacin se obtiene con la ciudadana y la capacidad
del voto; es decir a los 18 aos. Pero en realidad en el Per la actividad
econmica com ienza mucho antes y el ingreso a la universidad es en
torno a los 16 aos. Cul es la razn para que los partidos polticos
no puedan convocar e inscribir militancia a partir de los 16 aos ? Esta
es por ejemplo una de las limitaciones que debieran revisarse y
modificarse.
El artculo 69 de la Constitucin seala, correctamente a
nuestro juicio, que corresponde a los partidos polticos o alianzas de
partidos postular candidatos en cualquier eleccin popular. Para
postular candidato-' las agrupaciones no partidarias deben cumplir
con los requisitos de ley. No existe hoy en da pas democrtico que
no organice los procesos electorales, a travs de los partidos polticos
o de las alianzas de partidos, estableciendo requisitos mnimos tales
como porcentaje mnimo de votacin para mantener la inscripcin o
numero de firm a1' para hacerlo. E'-te criterio es en verdad indispensa
ble para llevar a cabo los procesos electorales como un mnimo de
orden evitar el aventurerismo individualista y sobre todo eliminar el
peligro que significa para la democracia una dispersin electoral que
al atomizar a com posicin de las instituciones, neutralice totalmente
las funciones atribuidas a stas y su eficacia.
Desde luego el artculo 69 no se opone a la participacin de los
independientes y stos, agrupados pueden postular candidatos, si es
que cumplen con los requisitos y la ley electoral. Por lo tanto la clave
est en las facilidades y amplitud que se fijen en las leyes electorales,
y no en la Constitucin. Este criterio nos parece de la mayor importan
cia, por cuanto es un error pretender modificaciones constitucionales
en razn de intereses coyunturalistas. La pretensin de favorecer las
inscripciones individuales, para de esa manera disminuir la partici
pacin de los partidos y al mismo tiempo, dividir el territorio nacional
en el mayor nm ero posible de circunscripciones electorales, no
puede en m odo alguno aceptarse como algo que beneficie el rgimen
democrtico y la representacin orgnica; al contrario el riesgo es el
del debilitamiento y la inestabilidad permanente de algunas institu

ciones bsicas para la democracia como es el Parlamento.
Los artculos 70 y 71 se refieren a la relacin del Estado con los
partidos polticos, a partir del principio de que da un trato igual a
todos. Sin embargo los dispositivos constitucionales tienen una orien
tacin restrictiva, por cuanto slo se refieren al acceso gratuito a los
medios de comunicacin social de propiedad el Estado, con tendencia
a la proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias
inmediatamente anteriores y a las facilidades para que durante las
campaas electorales los partidos polticos suscritos tengan acceso
gratuito a los medios de comunicacin del Estado.
La primera observacin, es que las agrupaciones no partidarias
en las campaas electorales deben tener el mismo derecho de acceso
gratuito a los medios de comunicacin social. Pero lo m s importante
es que la Constitucin no prev ningn dispositivo que contribuya a
la financiacin partidaria en proporcin correspondiente al nmero
de representantes que cada fuerza poltica alcanza en el Parlamento.
Una medida de este tipo evitara la dependencia financiera externa de
los partidos, y tambin la tendencia partidaria a incrementar el
burocratismo estatal con cuotas de simpatizantes y militantes que
entran a trabajar en la secretara de cada parlamentario.
C A P I T U L O IV
CRISIS EN LA REPRESENTACION DE LOS PARTIDOS
1. El debilitamiento progresivo de los partidos
Es un hecho de constatacin mundial que los partidos polticos

estn seriamente cuestionados, en tanto instituciones de participa
cin, organizacin y representacin poltica de la poblacin. Este
planteamiento es fundam entalm ente aplicable a las democracias
occidentales y efectivamente son visibles los problemas que afectan a
los partidos en Espaa, Francia, Italia, etc. en razn sobre todo del
cuestionamiento que se hace al modelo de organizacin, a la existen
cia de cpulas encallecidas en el control de los partidos, a la corrup
cin y finalmente al estilo de ejercer la representacin en el Parlamen
to. En el caso de los pases mencionados, el cuestionamiento es sobre
todo a los partidos como tales, pues la institucin del Parlamento en
s no ha sido puesta en cuestin y no existe tampoco la pretensin de

establecer regmenes presidencialistas que sustituyan a los regmenes
parlamentarios. Por lo dems algunos mecanismos de la democracia
directa como por ejemplo las consultas populares coexisten con el
Parlamento, sin que se genere confrontacin ni conflicto.
La crtica no es a la democracia representativa n i por la preten
sin de sustituirla por una democracia directa; de lo que se trata en
realidad es de un desgaste de los partidos y del rechazo que provoca
a la ciudadana ciertos manejos partidarios que sugieren abuso del
poder, trfico de influencias y corrupcin. Pero si esto es as en las
democracias occidentales incluyendo el cuestionamiento al biparti-
dismo norteamericano, en cambio en los pases de la Europa del Este
se vive un auge de los partidos, pues el pluripartidismo ha sido
identificado con la recuperacin de la democracia en esos pases,
mientras que el rgimen de partido nico ha sido enterrado por su
asociacin con el totalitarismo. Si algo no funciona hoy en los pases
de la Europa del Este y en las Repblicas de la Comunidad de Estados
independientes., es la crtica o el rechazo a los partidos as com o
cualquier pretensin de tipo autoritario, que apele a la supresin de
la democracia, en nombre de la eticas, ia.
En el caso de las democracias europeas el desgaste de Jos
partidos es algo que puede explicarse, en razn del exceso de
exposicin poltica, pues se trata de regmenes que han venido
funcionando ininterrumpidamente desde ei fin de ia segunda guerra
mundial, '.un una modificacin en Francia, que impuls el paso de la
cuarta a la quinta Repblica y de Espaa que recin inici su proceso
de democratizacin y libre funcionamiento de los partidos a partir de
la muerte de Franco en noviembre de 1975. Esta situacin no es
comparable con la del Per, donde los partidos son frgiles, sin gran
tradicin de arraigo histrico y cuya responsabilidad en el gobierno,
apenas si tiene doce aos de antigedad. Por tanto la hiptesis de
trabajo a formular debe ser otra, a partir de la realidad social peruana
y de la forma como en ella se han insertado las organizaciones
polticas.
Ya hemos sealado que el patrn bsico de organizacin de los
partidos en el Per era de arriba haca abajo; es decir que como tesis
histrica, se puede verificar que no es a partir de una dinmica de
acumulacin social de fuerzas y la utilizacin de esta energa popular,
para convertirla en un pensam iento crtico y en una propuesta pol
tica, que han surgido los partidos en el Per. Lo que constatamos ms
bien es un arraigo inconsistente; los procesos de adhesin no surgen

como una consecuencia de los movimientos y su formularizacin
como corrientes en el tejido social, sino como propuestas que vienen
de arriba y que dependiendo de distintos factores casi siempre
coyunturales, obtienen simpata y respaldo electoral.
En esta perspectiva no sera arriesgado sealar que la gnesis
de los partidos polticos en el Per es siempre un ncleo elitista que
asume el anlisis y la interpretacin de la sociedad peruana y del
Estado, elabora una propuesta o manifiesto, lo lanza al pas y abre
un local poltico para recibir adherentes. No es aventurado adems,
sealar que con pequeas variantes y salvo el caso de partidos muy
ideolgicos como el comunista, o generacionales reivindicativos, que
es e caso del apra que surge o tiene su primera fuente en la reforma
universitaria de los aos veinte, decantndole a lo largo de diez aos,
los dems partidos han seguido el modelo de grupo iluminado v
elitista que hace la propuesta v crea a continuacin un aparato
propagandstico, para impulsar el alu\n.
Como es obvio lo que se obtiene no '.on partidos estructurados
sino lo que ms acertadamente podramos denominar partidos
refereneiales; es decir la ciudadana puede expresar su simpata en
razn de las personalidades que aparecen en la fundacin.. a p ro
puesta, la promesa de reno-', acin, etc., pero esa fimpata C"- sentida
desde afuei a ;d ciudadano no se sen tira comprometido o >ne! partido
ni tamp< ko >te con l, lo cual genera una relacin muy frgil v que
rpidamente puede convertirse en desencanto, en decepcin y por
ltimo en rechazo, cuando el ciudadano simpatizante, reducido a la
condicin de elector, registra que las promesas no se han cumplido o
que los cambios ofrecidos no se han realizado.
En condiciones como las descritas el desgaste es muy rpido;
los partidos pasan inm ediatamente a ser vistos como argollas de
poder; su conducta a ser calificada como tradicional y los represen
tantes polticos, como figuras que se han distanciado de las bases,
para sim plem ente utilizar en su beneficio personal el poder del que
estn investidos. En realidad lo ms probable es que estas crticas
sean exageradas; las relaciones de los partidos con la poblacin no
pueden ni deben ser relaciones personales y tam poco es aceptable la
pretensin de que sean asistencialistas o clientilsticas. Lo que sucede
es que al no internalizar los partidos en la poblacin ni trabajar
organizadam ente en el desarrollo de una conciencia cvica profunda,
el ciudadano promedio reaccionar respecto de los partidos en un
sentido directam ente proporcional al tipo de relacin impuesto por

los partidos; es decir promesas electorales, muchas veces dem ag
gicas por lo m ism o incumpliles, patem alism o, asistencialismo, y
clientilism o.
Doce aos es un perodo extrem adamente corto para un des
gaste tan rpido y tan extenso. Sin embargo es un hecho que el
debilitam iento existe y que inclusive ha sido utilizado para violentar
el ordenam iento constitucional y desestabiliza las instituciones de
mocrticas. No debemos sin embargo llam am os a engao, el Parla
mento puede ser jurdicamente mejorado con relacin a lo que sobre
l dispone la Constitucin de 1979, pero si los partidos polticos que
van a ejercer la representacin en l, no cambian su modelo de
concepcin, organizacin y funcionamiento, cualquier reforma cons
titucional sobre el Parlamento devendr innocua.
Por supuesto sera mucho ms grave an el impedir que los
partidos lleguen al Parlamento, porque la suma de representaciones
individuales, slo obtendra como producto un parlamento atomizado
\ absolutam ente incapaz de cumplir con sus funciones legislativas y
de fiscalizacin. As pues el problema radica en el modelo; el debili
tamiento es la consecuencia de la concepcin elitaria de los partido-,,
del excesivo protagonismo individual v ci su carencia de posibilida
des para expresar y encarnar respon->abilidadc.- democrticas. En
este sentido debilitamiento n* es sinnimo de rechazo sino ms bien
de redam o popular para que los partidos polticos sean en verdad
'verdaderos instrumentos de la participacin, v la representacin
popular, as como del procesamiento eficaz de las demandas Mdales.
Nuestra conclusin podemos resumirla en los siguientes tr
minos; la crisis de la representacin poltica de los partidos es un
hecho; la responsabilidad corresponde en parte, pero slo en parte a
los propios partidos y dentro de ellos tanto a las mximas dirigencias
com o a quienes han ejercido cargos de representacin. Pero al mismo
tiempo debem os observar que la otra parte de la responsabilidad hay
que atribuirla al propio sistema poltico peruano. Este se ha caracte
rizado histricam ente por estimular el divorcio entre gobernantes y
gobernados; por eliminar los mecanismos de participacin y de
control popular de la gestin. No puede entonces llamar la atencin
que no exista una ley de partidos, o que instituciones constitucionales
com o la consulta popular o la revocatoria del mandato hayan sido
sistem ticamente desechadas en nuestras constituciones. Es natural
que as las cosas una fase aguda de la crisis, tal como la que actualmen
te se vive en el Per tenga entre una de sus ms inmediatas m anifes

taciones, el cuestionamiento de la representacin poltica, porque es
algo que objetivamente ha fallado y que requiere una revisin sustan
tiva para que alcance significacin dem ocrtica72.
2. La parlamentarizacin de los partidos
No obstante el papel fundam ental del Parlamento en la carac

terizacin democrtica de un rgim en poltico y la inevitable partici
pacin en l de los partidos, pues es prcticamente su escenario
natural, la parlamentarizacin de stos es un exceso. Nos referimos
a aquel fenm eno en virtud del cual los partidos tienden a concentrar
toda su atencin en el nmero de representantes que en cada eleccin
obtengan en el Parlamento. Los mecanismos que en este caso inter
vienen prcticamente condicionan la organizacin, la orientacin y la
actividad poltica del partido; todo el trabajo partidario es en funcin
primero de acumular fuerza para ganar las elecciones y luego para
gestionar todo a travs de los parlamentarios.
Cuando se produce este fenmeno de parlamentarizacin, la
natural actividad territorial o funcional de los partidos se mediatiza
por la prorizacin de la accin parlamentaria; los parlamentarios
pasan a conform ar un grupo de poder especial dentro de la organiza
cin: reciben y procesan las demandas sociales, captan miltanda
para organizar sus secretaras y desde la representacin se convierten
en el eje de la actividad poltica del partido; es decir el partido hace
poltica a travs de sus parlamentarios y stos a su vez, hacen poltica
partidaria a travs de la representacin en el Parlamento73.
Como es obvio el Parlamento es un centro de actividad poltica,
que sirve para la representacin poltica de los partidos, para el debate
ideolgico y para la presentacin de las alternativas programticas
respecto de la realidad, a travs de proyectos de ley. Pero todos estos
elementos tienen que ser combinados de tal manera que la concurren
cia de los partidos no desnaturalice las funciones propias del Parla
mento, de tal manera que ste pueda procesar demandas sociales,
legislar y fiscalizar. No siempre la accin partidaria permite con
nitidez el cumplimiento de estas responsabilidades; inclusive el
72 BERNALES, Enrique: En: La d e m o c ra cia e n c u e s ti n . O p.cit, pgs. 37-39.

73 BERNALES, Enrique: P a rla m en to y d e m o c ra cia . Inst. Constitucin y Socie
dad, Lima 1990, pgs. 200-207.
inters partidario puede ser contrario a la dacin de una determinada

ley o a que se practique una investigacin. Aqu radica precisamente
el otro aspecto de la parlam entarizacin que criticamos, porque
m ientras de un lado el partido abandona otras funciones y activida
des, para concentrarse en el Parlam ento, del otro, esa misma concen
tracin puede interferir en el proceso de las decisiones parlamentarias
y en general en la eficacia del Parlamento.
Est en la naturaleza del Parlam ento, su carcter de institucin
deliberante; pero a su vez deliberar es intercambiar puntos de vista,
conciliarios, optar por el criterio m ejor y ms eficiente; en ltima
instancia negociar para evitar que la discusin sea estril o el produc
to muy pobre. Si los partidos se atrincheran en el Parlamento y
utilizan su fuerza all representada para vetar, impedir u obstaculizar,
el resultado ser un deterioro progresivo del Parlamento, sin benefi
cio alguno para l o los partidos, ms all del triunfo prrico que en el
corto plazo le puede significar haber im pedido o modificado una ley
de alta dem anda social, pero que afectaba sus intereses partidarios, o
haberse negado a una investigacin fiscalizadora, igualmente recla
mada por la opinin pblica, porque poda afectar a algn dirigente
del partido.
Es bien sabido que por su com posicin y la lentitud de sus
procedim ientos, el Parlamento difcilm ente puede ser eficaz, en cuan
to a la rapidez en la toma de decisiones. Por lo menos la medida del
tiempo que le es aplicable, no puede ser la misma que la que se utiliza
para medir la eficacia en el Poder Ejecutivo. En el caso del Parlamento
el concepto de eficacia debe radicar en la riqueza del debate, en la
hondura de la deliberacin y en la sabidura de la ley. Por esto es que
el Parlamento sufre habitualmente un mayor desgaste poltico que el
gobierno y en atencin a este desgaste, los partidos que concurren
para ejercer la representacin en el Poder Legislativo, estn obliga
dos, a seleccionar mejor a sus representantes, a evitar que toda la
atencin partidaria se concentre en las ventajas que se pueden obtener
a travs de sus representantes parlamentarios, y desde luego a
eliminar la tentacin del uso abusivo y prepotente del Parlamento.
Desgraciadamente la experiencia internacional indica que es
muy difcil a los partidos no caer en estos riesgos. Pero al mismo
tiempo es tam bin una constatacin que cuando la parlamentariza
cin de los partidos genera un com portam iento disfuncional del
Parlam ento, inexorablemente el desgaste o desprestigio de esta insti
tucin poltica del Estado, term ina generando efectos de mayor
castigo para l o los partidos que incurrieron en estas prcticas perni

ciosas y antidemocrticas.
Ciertos aspectos del planteam iento aqu esbozado, son aplica
bles al Per. Desde 1980 el Parlamento se ha convertido en el centro
privilegiado para la actividad de los partidos. Unos ms, otros menos,
el hecho concreto es que todas las organizaciones partidarias han
apostado a obtener el m ayor nmero de parlamentarios. Esto a su vez
ha desequilibrado el trabajo interno de los partidos; ha afectado su
organizacin y sus mecanismos de democracia intema. El desequilibrio
de las relaciones intrapartido ha llegado inclusive a ser manejado por
la opinin pblica, com o un elemento de progresivo descrdito de los
propios partidos.
Es notorio por ejemplo que los parlamentarios han creado una
especie de clientela en su entorno, que convertida luego en militancia
partidaria, le sirve para las expectativas reeleccionistas; es decir,
varios partidos parlamentarizados, no se han renovado en sus estruc
turas dirigentes, porque sus representantes parlamentarios han utili
zado la organizacin partidaria para perpetuarse en la representa
cin. Peni a su vez la perversin de los mecanismos de a vida poltica
partidaria han empujado a que muchos militante- se alejen de la
actividad poltica vinculante a los cam pos de accin de su partido.
Por su parte, la opinin pblica ha percibido esta parlamenta
rizacn como un elemento negativo. En efecto, desde hace varios
ao^ diversa- encuesta- de opim<n lian registrado- un creciente
desagrado de la poblacin .-obre el trabajo de! Parlamento \ Fn rea
lidad no es propiamente Ja institucin a que ha recibido el lechazo,
sino determinados aspectos de su pn. >duccin que dejaron m ucho q ue
desear en relacin con las expectativas ciudadanas y las demandas
sociales, que el Parlamento no ha logrado resolver satisfactoriamente.
Pero es obvio que tras esta crtica popular, lo que se expresa como
objeto del rechazo son ms precisamente los partidos y sobre todo
determ inados representantes, que abusando del cargo han incurrido
en actos prepotentes, en posiciones demaggicas o en conductas
abiertamente contrarias al respeto de la institucin parlamentaria.745
74 La Encuesta Anual del Poder que realiza el grupo APOYO, registra de

manera constante una evaluacin negativa del Parlamento. Los resulta
dos publicados anualmente en la revista D eb a te as lo evidencian.
75 DELGADO GUEMBES, Csar: Q u P a rla m en to q u erem o s ? Cultural Cuzco
ediciones, Lima, 1992, pgs. 223-268.
Un anlisis pormenorizado de la produccin del Parlamento

podra por ejemplo sealar que los partidos en muy pocos casos
presentaron proyectos de ley75. La iniciativa fue esencialmente de tipo
individual en tanto los parlamentarios buscaban de este modo
promocionarse y alcanzar protagonismo; tambin podra demostrar
que los partidos jam s formularon una crtica pblica ni tampoco
evaluaron a su representacin parlamentaria, siendo visible que no
podan hacerlo porque en realidad los parlamentarios controlaban
los mecanismos de la decisin partidaria; podra en fin identificar el
sinnmero de casos en el que la disciplina partidaria slo funcion en
el Parlamento, para im poner una decisin, negndose a cualquier
posibilidad de dilogo, cuando la representacin partidaria tuvo la
mayora, o tambin para imposibilitar una decisin cuando la insufi
ciencia del nmero impeda ganar una votacin. En buena cuenta, la
excesiva partidarizacin del Parlamento no le hizo ningn bien a la
deliberacin legislativa; por el contrario el pas en muchos casos fue
testigo de posiciones extremas igualmente negativas tales como la
sumisin partidaria al Ejecutivo o el obstruccionismo, y tambin el
filibusterismo parlamentario76.
En sntesis un resultado malo para el Parlamento, peor para los
partidos y definitivamente psimo para el pas. Esta visin es cierta
mente crtica, lo cual no significa un endose a aquellas posiciones que
derivaron de esta partidarizacin del Parlamento o si se quiere de la
parlamentarizacin de los partidos, la necesidad de clausurar el
Congreso y proceder en nombre de una supuesta eficacia a imponer
un rgimen de tipo autoritario. Nuestra crtica a los partidos es vlida
en todo lo que se les puede imputar por haber desaprovechado el
espacio de la representacin parlamentaria; pero obviamente no sera
correcto derivar de esta crtica el cierre de los partidos y muchos
menos del Parlamento. Este no puede vivir sin los partidos, pero stos
no deben a su vez concentrarse nica y exclusivamente en lo que
pueden hacer desde aqul.
La democracia peruana requiere buscar, encontrar y poner en
prctica un punto de equilibrio en la relacin partido-parlamento y
tambin entre los diversos actores polticos. Por no adm itir que la
democracia peruana es frgil y que para preservarla era necesario,
como seala Cotler, buscar la concertacin e integracin de las fuerzas
polticas en tomo a cosas posibles y negociables, es que la democracia
76 BERNALES, Enrique: Op. cit., pgs 263-270.

se quebr77. Nada se ha logrado con el golpe del 5 de abril; nada que

no se estuviese haciendo previamente, ni que hubiese sido imposible
hacer con el Parlamento abierto y funcionando.
Ahora, con las desconfianzas y los rencores acrecentados entre
los distintos sectores polticos, y los que a su vez respaldan al
Ingeniero Fujimori, es ms difcil reencontrar el punto de equilibrio
que reclamamos, pero habr que intentarlo, desde dentro del ccd y
tambin afuera; desde los partidos polticos, pero igualmente desde
los medios de com unicacin social y las instituciones de la sociedad
civil. Se trata de un proceso que demanda trabajo y continuidad para
hallar el punto de equilibrio; pero desde luego, el requisito funda
mental es que la dem ocracia no se interrumpa nunca ms, porque
aunque parezca una reiteracin, los problemas de la democracia,
como el funcionamiento de los partidos y el Parlamento, no se
resuelven destruyendo la democracia.
77
COTLER, Julio: En Estrategia para el desarrollo de la democracia. Op.
cit., pgs. 23-24.
antes y despus del golpe*
Sam uel B. A bad Y upanqu i**

C arolin a G arcs P eralta***
* Dejamos constancia de nuestro agradecimiento al profesor Enrique

Bemales, quien ley los originales del presente docum ento y efectu
importantes sugerencias; as como a Hugo Rodrguez Brignardello por
sus certeros e interesantes comentarios.
** Abogado, investigador de la Comisin Andina de Juristas
** * Investigadora de la Comisin Andina de Juristas
Cuando el ingeniero Alberto Fujimori Fujimori obtuvo una sorpresiva
victoria en las elecciones presidenciales de junio de 1990, al imponerse
en segunda vuelta al escritor Mario Vargas Llosa, pocos imaginaron
que quien fuera Presidente de la Asamblea Nacional de Rectores y
Rector de la Universidad Nacional Agraria, en. menos de dos aos de
gobierno dejara de lado la Constitucin, gobernara autoritariamente
apoyndose en las Fuerzas Armadas y el Servicio de Inteligencia
Nacional, e impondra un modelo econmico neoliberal que jams
haba anunciado.
Su campaa se haba caracterizado por la falta de propuestas
concretas y la carencia de un programa de gobierno; su difuso lema
honradez, tecnologa y trabajo era utilizado como expresin de los
lineamientos de su futuro gobierno. Por lo dems, haba conformado
un movimiento, cambio 90, agrupando a personas procedentes de
sectores de pequeos industriales y micro y medianos empresarios, a
los informales, a los trabajadores independientes, y a los grupos
evanglicos, cuyos miembros y simpatizantes progresivamente iban
aumentando segn la cercana de las elecciones y conform e lo eviden
ciaban las encuestas de opinin.
Result impresionante advertir cmo quien haba aparecido en
el escenario poltico sin mayor opcin, integrando el grupo de cinco
candidatos pequeos cuyo porcentaje en las encuestas no sobrepasa
ba el 1 2%, progresivamente iba obteniendo significativa puntua
cin en la carrera por la Presidencia. Aquel desconocido candidato,
88 Carolina Garcs Peralta
que postulaba en forma alternativa a una plaza en el Senado, llegara

a alcanzar hacia la tercera semana de m arzo el 10% de votacin en
Lima1. La soberbia y autosuficiencia de algunos postulantes, especial
mente de quien lideraba la alianza electoral fredemo, les impeda
darse cuenta que aquel independiente, hijo de inmigrantes japoneses,
tena intensas posibilidades de llegar a liderar el pas.
Por su parte, el pueblo desconfiaba de los partidos polticos
tradicionales, carentes de planteamientos y alternativas novedosas
que resultaban indispensables para transformar las estructuras del
pas, y que en algunos casos aparecan desunidos y con serios cuestio-
namientos intem os. La desconfianza popular hacia los partidos era
expresin de algo ms profundo: la crisis de la poltica y de una
democracia que en el Per se haba limitado al plano formal. La
esperanza depositada en la dcada de los 80 se haba perdido.
E n e ste c o n te x to , la ciu d ad an a n o se sen ta re p re se n ta d a por la
tota del i êxf ), q ue en cu m b rab a a un e s c rito r-ca n d idato q ue a p a re
ca ms europeo q u e n acion al, resp ald ad o en dos p artid o s co n s e rv a
d ores (A cci n Popular y Partido Popular Cristiano), cuyos postulantes
al Parlamento hacan un d erro ch e de d in e ro y u n a p ro p a g a n d a sin
m a y o r c< m ten id o en su inters p or ob ten er ventaje so n u m ero d e votos
preferenciales. T a m p o co con fiab a en los se cto re s d e izq u ierd a, cu y a
falta d e o rg a n ic id a d .u n id a d , \ pn puestasdec.ambioeran n tidam ente
percibidas p o r la p oblacin . En esta d ire cci n , lo sucedido con Iz
q u ierd a U n id a era algo p eculiar, p ues lu eg o de h a b e r a lca n z a d o el
segundo lugar en la->elecciones gav-rale>de 183 con un alto porcentaje
de! e le cto ra d o (21.3'% ), rp id am en te se co n v irti en una esp eran za
fenecida.
El electorado se inclinaba por apoyar a los grupos o movimien
tos independientes, cansado de antiguas promesas no cumplidas,
pese a que sus propuestas de gobierno no slo no haban sido
explicitadas sino, ms an, eran prcticamente inexistentes. El triunfo
de los independientes se aproximaba. Ya haba tenido un antecedente
cercano con la victoria de un conocido em presario de televisin en las
elecciones m unicipales de 1989, Ricardo Belmont Casinelli, lder del
movimiento Obras, al alcanzar la Alcalda de Lima, sin duda la ms
disputada e importante del pas. Fujimori, lograba as, ocupar el
amplio espacio vaco dejado por la crisis de la poltica.
1 Historia de un deicidio. Presentacin al libro de Carlos IVAN DEGREGORI
Y Romeo GROMPONE, Elecciones 1990, Demonios y Redentores en el
nuevo Per. Una tragedia en dos vueltas, Lima: iep, 1991, p.12
El gobierno de Fujimori: antes y despus del golpe 89
Por lo dems, era el presagio de que algo sucedera. Los

paulatinos cuestionamientos a las instituciones y una marcada voca
cin presidencial autoritaria, conduciran a la ruptura de la continui
dad constitucional el 5 de abril de 1992. En este sentido, el presente
trabajo constituye un testimonio cronolgico de los sucedido.
I. EL TRIUN FO DE LOS INDEPENDIENTES
1. Las elecciones generales de 1990
1.1. La eleccin presidencial
El Presidente de la Repblica, Alan Garca Prez, haba convo

cado a elecciones generales a realizarse el domingo 8 de abril.
La figura que se perfilaba como el candidato ideal de los
sectores conservadores y tambin de quienes desde la derecha ansiaban
una m odernidad, cuya campaa se haba iniciado tempranamente,
y que las encuestas daban como ganador, era el conocido escritor
Mario Vargas Llosa. Su movimiento, denominado Libertad, haba
surgido com o reaccin ante el frustrado intento del gobierno de
Garca Prez de estatificar las empresas bancadas, financieras y de
seguros, aglutinando a los grandes em presarios y al gran capital,
quienes haban reaccionado polticamente ante lo que reputaban una
agresin injustificada a sus propiedades. Esta actitud haba propicia
do el surgim iento de su movimiento y lanzado a la arena poltica a un
notable escritor, cuyas tesis neoliberales y su rotundidad para
expresarlas fueron minando su acercamiento a los deseos de la
ciudadana. Su decisin de aproximarse progresivamente a determi
nados partidos de derecha, que directa o indirectamente haban
llegado o com partido el poder, culmin con la constitucin de la
alianza electoral fredemo (Frente Democrtico), integrada por el Mo
vimiento Libertad, Accin Popular (ap), Partido Popular Cristiano
(ppc), y Solidaridad y Democracia (sode)2. Se trataba de un grupo de
derecha -u n a nueva derecha- que deseaba aparecer como rertova-
2 Tiempo despus, el propio Vargas Llosa, indicara que desde el principio

supo los riesgos que implicaba una alianza con tales partidos. Sin embar
go, pens equivocadamente que ap y ppc tenan influencia en sectores
significativos del pas, y adems contaban con una slida infraestructura
nacional, indispensable para ganar una eleccin (VARGAS LLOSA,
Mario, E l p e z e n el a g u a . M em o ria s, Barcelona, Seix Barral, 1993, p.83).
da, luego de su derrota en julio de 1985 por el apra, acariciando ideas

neoliberales, as como una vocacin por modernizar al Per, y
conseguir lo que llamaban el gran cambio.
La propuesta del fredemo, abiertamente expresada por su candi
dato, planteaba, en el corto plazo, la necesidad de un programa de ajuste
que permitiera detener la inflacin y estabilizar la economa. En un ao,
se deca, la inflacin quedara reducida al 10%. Esta propuesta, destinada
a frenar la inflacin fue satanizada como la poltica del shock, de
cercano reflejo en pases como Argentina y Brasil, y que causaba honda
preocupacin al electorado por la dureza del ajuste. Como contraparti
da, aquella se apoyaba en un programa de compensacin social que no
apareca claramente definido. En el mediano plazo, se buscaba reestruc
turar el aparato productivo para que la economa pudiera crecer,
creando condiciones para atraer inversiones, ya sea repatriando capita
les nacionales o inyectando capitales extranjeros, y de esta manera
contar con la posibilidad real de aumentar la produccin y exportar.
Dentro de esta lgica, e pretenda reducir Ja intervencin estatal en la
econom a, id e a li/ n d o -v un Estado .subsidiario, y encum brndose la
iniciativa p riv a d a , e! libre m ercado y la libre competencia, para as poder
convertir! Per en un m oderno p ahrapitalista Por el lo, Vargas j losa,
sulfataba ai ele* turado un m andato claro que le perm itiesa efecta t el
gran cambio que anunciaba
Remana'.anh*-.del H d e a h rii la-ei h uosta d ab an *. orno q anador
a! se or Vargas i.losa. Sin embargo, poco-, da antes del momento
deasivo, las e stad stica, no publicada-, los q u in c e da-, previos a la
eleccin dada la existen cia de impedimento legal para h acerlo , ya
indicaban q u e algo estaba su ced ien do con un candidato de origen
oriental m u y poco p u b licitad o por los m e d io s de comunicacin.
Efectivamente, los resultados del 8 de abril sorprendieron a
muchos. N inguno de los competidores haba logrado alcanzar ms
del 50% de los votos vlidamente emitidos -expresin comprensiva
de los votos nulos y en blanco-, y en consecuencia por mandato del
art. 203 de la Constitucin de 1979 se haca necesario acudir a una
segunda votacin. Haber iniciado la campaa electoral con anticipa
cin y contar con un gran despliegue publicitario no haba sido
suficiente garanta de triunfo. En esta primera vuelta, haba ocupado
el primer lugar el candidato del fredemo (27.3%), el segundo le haba
correspondido a Alberto Fujimori por cambio90 (24.6%), tercero haba 3
3 Cfr. La propuesta del Fredemo, Quehacer, N63, Lima, desco, marzo-abril,
1990, pp.13-15.
quedado el partido de gobierno, apra, liderado en esta ocasin por

Luis Alva Castro (19.2%), mientras que los dos candidatos de izquier
da, Henry Pease (Izquierda Unida) y Alfonso Barrantes (Izquierda
Socialista) slo haban alcanzado el 7% y el 4.1%, respectivamente456.
La segunda votacin se llev a cabo el domingo 10 de junio.
Pudo frustrarse dada la inicial intencin de renunciar de Mario
Vargas Llosa al darse cuenta que no podra contar con el claro
mandato que solicitaba. En esta oportunidad, el candidato Fujimori,
fortalecida su posicin y con mayor cobertura periodstica, no dio
especiales pistas sobre lo que hara de alcanzar el silln presidencial.
En trminos generales, rechazaba la poltica fredemista del shock;
anunciaba que atacara el problema de la subversin desde la raz con
inversiones en las zonas ms empobrecidas; indicaba, adems, que su
gobierno sera respetuoso de los derechos humanos y que designara
una Com isin de Pacificacin; a su vez, tratndose del narcotrfico,
comparta la teora de a corresponsabilidad sin calificar como delin
cuentes a los productores de hojas de coca .
Los rebultados de la eleccin presidencial en esta vuelta final,
utilizada por vez primera en el marco de la Constitucin de 1979, fueron
largamente favorable-:' a Albert ) Fujimori Fl fenmeno que la literatura
periodstica haba denominado el "tsunami se haba concretado. La
diferencia cori el t v rilor Vargas Llosa litigaba al 2?f>/ de lo.- votos Fn
efecto, Fujimori obtuvo la 1residencia de la Repblica con el 56.5% cielos
voto.:' mientras que el lder del voslo pucha alcanzar el 33.9%", Los
vote >sdel ao<a v iAb izquierdas >ehaban dirigido a apoyar la candidatura
de .av co 90, Jad a -,u tenaz oposicin ideolgica frente* a quien en la
vuelta inicial haba ocupado el primer lugar. Con esta decisin del
electorado, el panorama poltico haba variado. La ciudadana quera un
cambio, pero no el ajuste severo -el temido shock- lanzado por Vargas
Llosa; aquella haba dado una respuesta negativa a los partidos polticos,
evidenciando su escasa representatividad. Fujimori, como algunos
afirmaron, lograba ocupar el espacio de centro y de centro izquierda que
haba quedado vaco7; a la vez, el electorado daba un salto al vaco al
optar por un candidato que le era totalmente desconocido.
4 Fuente: jne Cit. por Fernando ROSPIGLIOSI, Las elecciones peruanas de
1990, en Elecciones y Democracia en Amrica L a tin a 1988-1991. Una tarea
inconclusa, iidh/ capel, San Jos, Costa Rica, 1992, p. 387.
5 In form ativo Andino N43, Lima: CAJ, 13 de junio de 1990, p. 5.
6 Fuente: jne Cit. por Fem ando ROSPIGLIOSI, ob. cit., p. 383.
7 GROMPONE Romeo, Elecciones 1990. Demonios y redentores en el nuevo
Per. Una tragedia en dos vueltas, Lima: iep, 1991, p. 4. De modo similar,
Causaba sorpresa la rotunda victoria obtenida por Fujimori.

Pareca difcil explicar cmo tan desconocido personaje haba podido
ocupar el silln presidencial, venciendo a quien se consideraba segu
ro ganador. Tanto a nivel interno, como tambin en el plano interna
cional, haba desconcierto sobre las razones que lo llevaron al triunfo.
Incluso se hablaba del fenmeno Fujimori, ya no slo circunscrito
a nuestras fronteras sino como posibilidad eventualmente verificable
en otras realidades.
Por qu gan Fujimori, fue una pregunta constante entre los
analistas polticos. Algunas respuestas se esbozaron al respecto.
Por un lado, era evidente que la crisis de los partidos y su
incapacidad para representar a sectores determinantes en una vota
cin, haba permitido que Fujimori aglutinara a los ciudadanos de
centro y centro izquierda. La clase poltica no se haba percatado de
la im portancia creciente del sector de la micro y pequea empresa, en
su mayora informales, cuyo voto era decisivo para determinar
quien sera elegido Presidente8. Por lo dems, la imagen de indepen
diente favoreci a Fujimori ms que a Vargas Llosa, pues este ltimo
fue perdiendo tal percepcin al optar por unirse a los partidos
polticos (ap y ppc) y evidenciar su poco control sobre ellos9. Esto se
manifest, por ejemplo, al momento de definir las listas de candidatos
municipales para la eleccin de noviem bre de 1989, as como por la
exagerada campaa electoral de los candidatos al Parlamento a fin de
alcanzar m ayor nmero de votos preferenciales.
De otro lado, la eleccin se haba polarizado conduciendo a un
voto de rechazo hacia un candidato que no reflejaba el sentir popular.
Efectivamente, en la lucha electoral estaba inmerso todo un compo
nente cultural, tnico y clasista que dificultaba que aquel europeizado
Alfredo TORRES GUZMAN, introduciendo algunas variantes, considera

que la base fundamental del triunfo de Fujimori ha sido contar con el
apoyo del grupo al que prefiere denominar el de los centristas chicha
(Hacia una nueva tipologa poltica, en D eb a te , Lima, agosto-octubre,
N 61, p. 20).
8 VILLARAN Fem ando, El fenmeno Fujimori o la crisis de las ideas
convencionales, Revista Q u e h a c e r, N 64, Lima, desco, mayo-junio, 1990,
pp. 30-31. Al respecto, tambin puede consultarse en el mismo nmero el
trabajo de CHA VEZ O'BRIEN Eliana, Votaron los informales por
Fujimori?, pp. 36-42.
9 ROSPIGLIOSI Fem ando, ob. cit. p. 355.
candidato recogiera el voto popular10. La campaa electoral dio a

Vargas Llosa la imagen del candidato de los blancos y de los
ricos. Recurdese adems que el aspecto racial fue exaltado incluso,
por algunos, como Enrique Chirinos Soto, en ese entonces vinculado
a las filas del fredemo, quien cuestion la candidatura presidencial de
Alberto Fujim ori precisamente porque era hijo de japoneses. A todo
ello, por cierto, se uni en segunda vuelta, el apoyo de sectores
apristas y de izquierda a la lista presidencial de cambio 9011.
En este contexto, no resultaba extrao que la ciudadana d la
espalda a la clase poltica, y desconfe de Vargas Llosa, optando por un
desconocido como Fujimori. La capacidad de tolerancia ciudadana
haba llegado al lmite; ni los partidos polticos, ni la dirigencia sindical
ni los empresarios se percataron de los riesgos y consecuencias de un
sistema democrtico mantenido en pilares tan inestables12. E l triunfo de
Fujimori, puede decirse, fue el resultado no buscado de una situacin
de crisis de la poltica y de descomposicin de la sociedad13.
1.2. Composicin de las Cmaras y del Poder Ejecutivo
a) Uno de los riesgos que ciertos analistas haban avisorado, era

el relativo a las consecuencias que poda causar la existencia de una
segunda vuelta o ballotage limitada a la eleccin del Presidente de la
Repblica y no comprensiva de los miembros del Parlamento. Ello
podra permitir, dado que la conformacin de las Cmaras Legislati
vas quedaba definida en primera vuelta, que el Presidente elegido en
la segunda no contase con la mayora de miembros de su partido en
el Congreso. En realidad, el injerto parcial de la figura del ballotage no
contribuye a la estabilidad poltica del pas. Por lo dems, un reciente
estudio com parativo sobre el funcionamiento de este sistema en los
pases de Amrica Latina que lo han incorporado, demuestra que
dadas las caractersticas institucionales y sociales existentes en
10 El propio Vargas Llosa reconoci que el asunto racial ocup un espacio
central en la campaa, ob. cit. p. 508.
11 DEGREGORI Carlos Ivn y Romeo GROMPONE, E lec cio n es 1990. Demo
nios y redentores en l nuevo Per. Una tragedia en dos vueltas, Lima, iep, 1991.
Tambin puede consultarse Elecciones 1990: un anlisis, Editorial de So
cialismo y Participacin, N 50, Lima, junio 1990, p. IX.
12 BERNALES BALLESTEROS Enrique, La democracia en cuestin, Lima,
Centro Norte S u r/ Universidad de Miami, c epe s , ie p ; 1992, pp. 36-37.
13 LOPEZ JIMENEZ Sinesio, Fujimori y la crisis de la civilizacin del siglo
XX, en Per: crisis poltica actual y perspectivas, Lima, Internen tros, 1992, p.13.
94 Carolina Gatees Peralta
Amrica Latina, el ballotage es un mecanismo electoral de m uy dudosa

utilidad como contribucin para la consolidacin de la dem ocracia14.
Tal situacin, que no haba llegado a presentarse durante los
gobiernos de Fernando Belaunde (1980-1985) y Alan Garca (1985-
1990), se suscit cuando Fujimori fue proclamado Presidente de la
Repblica contando con una com posicin parlamentaria que no le era
cercana. Efectivamente, de un total de 180 diputados, 62 pertenecan
al fredemo, 53 al afra, 32 a cambio 9 0 ,16 a Izquierda Unida, 7 al Frente
Independiente Moralizador, 4 a Izquierda Socialista, 3 al frenatraca
y 3 eran independientes. Por otro lado, en el Senado, compuesto por
60 representantes, 20 eran del fredemo, 16 del apra, 14 de cambio 9 0 ,6
de Izquierda Unida, 3 de Izquierda Socialista y uno del frenatraca15.
Era evidente que el Presidente electo no contaba con mayora en las
Cmaras, ni tampoco, en tanto independiente, con un partido
disciplinado y organizado. Tampoco las dems fuerzas polticas
tenan m ayora; es decir se presentaba, por lo menos en teora, una
situacin que invitaba y haca necesario el dilogo y el acuerdo para
gobernar.
En esta direccin, pareca que las directivas de las Cmaras
tendran una conformacin predominantemente multipartidaria. Sin
em bargo, durante el perodo 1990-91 ciertas fuerzas polticas, como
por ejemplo el afra y las izquierdas, respaldaron al partido triunfan
te. Efectivamente, en dicho perodo, accedi a la Presidencia de la
Cmara de Diputados, Vctor Paredes y a la del Senado, M ximo San
Romn, am bos de cambio 90. Posteriorm ente, durante el perodo 1991-
92, la situacin cambi, llegando Roberto Ramrez del Villar (ppc) a la
Presidencia de la Cmara de Diputados, mientras que en el Senado el
cargo le correspondi a Felipe Osterling (ppc).
b) La situacin del Gobierno de Fujimori evidenciaba a un

Ejecutivo sin mayora en las Cm aras, carente adems de un partido
poltico consolidado y sin cuadros profesionales que pudieran ocu
par los distintos cargos del aparato estatal. En apariencia se trataba de
un Poder Ejecutivo dbil.
En este sentido, una de las primeras interrogantes descansaba en
la determinacin de los miembros del gabinete ministerial. Algunos
nombres ligados a cambio 90 se anunciaban en forma extraoficial, pero
14 SABSAY Daniel Alberto, El ballotage: su aplicacin en Amrica Latina y la

gobernabilidad, Cuadernos de capel, N 34, San Jos, idhh, 1991, p. 81.
15 Cit. por Richard WEBB y Graciela FERNANDEZ BACA, ob, cit p.1032.
finalmente la decisin presidencial de designar a un personaje vincula

do a un partido poltico fue determinante. Opt por nombrar como
Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economa a Juan
Carlos Hurtado Miller, perteneciente a las filas de Accin Popular. Era
el primer indicio de que al Presidente Fujimori no le resultaba difcil
dejar de lado a quienes integraban su movimiento e inicialmente lo
haban apoyado. Efectivamente, no haba incorporado a ninguno de las
filas de cambio 90 en su gabinete. Haba llamado ms bien a algunos
integrantes de determinados partidos, probablemente para contar con
un cierto apoyo que, diversificando su responsabilidad, pudiera evitar
posibles crticas a sus actos de gobierno. Por otro lado, haba buscado el
respaldo de las Fuerzas Armadas, entregndoles no slo la cartera de
Defensa sino adems la del Interior.
Sin embargo, pese a que su primer gabinete estaba integrado
por algunos profesionales independientes, y ciertos integrantes de
partidos polticos como Accin Popular e Izquierda Socialista, ya se
avisoraba una estrategia presidencial caracterizada por contar con
dos gobiernos, uno formal y otro informal, este ltimo con mayor
influencia y poder que los propios miembros del gabinete. Este poder
en la sombra16se apoyaba en algunos familiares cercanos o asesores
personales los cuales influyeron para la adopcin de gran parte de sus
medidas de gobierno. En esta lnea, personajes claves de su entorno
han sido fundamentalmente, Vladimiro Montesinos, Capitn (r) del
Ejrcito y abogado; Santiago Fujimori, hermano del Presidente; y a
nivel de las Fuerzas Armadas, el General de Divisin ep, Nicols de
Bari Hermoza, actualmente Presidente del Comando Conjunto y
Com andante General del Ejrcito17. Tambin ocupan lugar destaca
do en tal entorno, Augusto Antoniolli, Segisfredo Luza y Vctor Daz
Lau. Probablemente las decisiones f undamentales para la marcha del
gobierno fueron las sugeridas por aquel grupo de personas. Ello
sucedera, por ejemplo, con los decretos legislativos sobre pacifica
cin dictados al amparo de la Ley 25327, los cuales no fueron elabo
rados al interior del Consejo de Ministros, sino fundamentalmente
por el grupo de asesores del Presidente.
Realmente, a nivel del Consejo de Ministros no se debati una
estrategia para gobernar al pas; en funcin de los intereses de cada
16 C u e sti n de Estado, Lima, ids, setiembre de 1992, p. 8.

17 Es significativo que en la X III encuesta sobre el poder en el Per, el
segundo lugar, luego del Presidente de la Repblica, lo ocupe Vladimiro
Montesinos, el tercero Nicols de Bari Hermoza, y el quinto Santiago
sector los ministros trataban de desarrollar su labor, cada uno tocaba

su parte de la partitura y nada m s18. El Consejo de M inistros, era
una instancia burocrtica, (...), no era una instancia deliberativa,
donde se planeara la estrategia de gobierno19. En este sector, del que
se esperaba un esfuerzo conjunto, no era posible hablar de un verda
dero trabajo de equipo.
2. Primeras acciones del Gobierno
Alberto Fujimori en su primer mensaje a la Nacin, pronunciado

el 28 de julio de 1990 al asum ir la Presidencia, anunciaba com o nuevo
lenguaje de entendimiento nacional el dilogo, la concertacin y la
bsqueda de consenso, propuestas que jam s llegara a concretar.
P ropona com o p rin cip a les m edidas, un program a de
estabilizacin econmica que atacara las causas de la inflacin. T rata-
ra de fortalecer el libre m ercado, evitando la intervencin y el
excesivo control estatal, v erradicando todo tipo de monopolios.
Entenda que era necesario lograr la reinsercin del Per en la
comunidad financiera internacional. Se inclinaba, tambin, por racio
nalizar la actividad del Estado, propiciando una reforma que dismi-
nuvera al sobredimensionado aparato estatal, llevando a cabo una
acentuada poltica de privatizaciones, En suma, postulaba una eco
noma leo liberal que no haba d Jo anunciada inic lalmene. Respecto
al problema del narcotrfico propona abordarlo de manera integral;
entenda queaq uel no requera una *1u* ion militar.asumiendo
que haba una responsabilidad compartida con los pases consum i
dores. En relacin a la violencia subversiva reconoca que sus causas
profundas estaban unidas a la violencia estructural que caracterizaba
las relaciones sociales en el pas, poltica sta bastante alejada de una
concepcin militarista. Priorizaba, adem s, la lucha contra la corrup
cin y la inmoralidad. Finalm ente, anunciaba que su gobierno se
caracterizara por ser respetuoso de los derechos humanos.
Fujimori. El actual Presidente del Consejo de Ministros, Oscar de La

Puente, se encuentra m uy por debajo en la dcimo primera ubicacin
(D e b a te N 73, junio-agosto 1993, p. 32).
18 El golpe vino de atrs. Una entrevista con Femando Snchez Albavera,
ex-Ministro de Energa y Minas, Q u e h a c e r, N 78, Lima, desco, julio-
agosto 1992, p.13
19
El golpe vino de atrs. Una entrevista con Fem ando Snchez Albavera,
ob. cit. p.18
2.1. Orientacin de su poltica
Pese a que Alberto Fujimori en su discurso inicial haba aludido

a la necesidad de concertar para gobernar, la realidad fue muy
distinta a lo anunciado pues desde el principio desech tal posibili
dad.
Efectivamente, decidi gobernar sin tomar en cuenta a los
partidos y a las instituciones representativas de la sociedad; sin
embargo, s le interesaba obtener apoyos coyunturales para ciertos
objetivos concretos, es decir sin mayor afn de contar con com prom i
sos estables. As por ejemplo, conversaba con Izquierda Unida para
conseguir que alguno de sus miembros ingrese al gabinete, pensando
probablemente en neutralizar sus cuestionamientos ante el programa
de ajuste que impondra. Del mismo modo, obtuvo los votos del acra
para la eleccin de las primeras directivas de las Cmaras. Asimismo,
design a Hurtado Mi 11er com o Presidente del Consejo de Ministros
y Ministro de Economa, acogiendo, adems, parte de la propuesta
del j'rlL'vg, posiblemente con la intencin de contar con la aceptacin
de un sector de ellos. Tambin le interesaba el apoyo del Ejrcito,
posiblemente porque le permita tener un cierto respaldo para aplicar
su p oltica'1. Pul lo dems, el Presidente Fuji mor i tena un estilo
sumamente personalista para gobernar, como algunos han afirmado,
-enigmtico"'1v altamente autoritario- .
En trminos generales, el programa aplicado por el rgimen
recoga una propuesta neoliberal, en varios aspectos afn a los lirtea-
mientos predicados por el i ri-orvio. La prdica por el libre mercado,
la reforma del Estado para hacer mnima su intervencin en la
economa, la prioridad por la inversin privada, y el deseo de
reinsertarse en la com unidad financiera internacional, tanto en el
Fondo Monetario Internacional, en el Banco Mundial, com o en el
Banco Interamericano de Desarrollo, resultaban fundamentales. El
estilo de actuar del Presidente era ms que notorio, su adopcin de
polticas neoliberales no anunciadas anteriormente evidenciaba una
actitud desconocida e impredecible.201
20 ROSPIGLIOSI Femando, P ra g m a tis m o d e corto plazo, D eb a te, agosto-oc

tubre 1990, N 61, pp. 13-1.5
21 E l g o lp e v in o d e atrs. U n a en tre v is ta con F e r n a n d o Snchez A lb a v e ra , ob. cit.
p.19.
22 GRANA Alberto, P e r . D ic t a d u r a o d ic ta b la n d a ? : d e s e n r e d a n d o la telaraa,
Lima, 1992, p. 3.
En este sentido, la noche del 8 de agosto, el Presidente del

Consejo de Ministros y Ministro de Economa, Juan Carlos Hurtado
Miller, anunci el programa de estabilizacin econmica del gobier
no. A travs de l, se propona eliminar el dficit fiscal efectuando
pagos slo a partir de los ingresos recaudados por el Estado. Se
eliminaran los subsidios existentes y se incrementaran los ingresos
tributarios. Adems, se elevaba el precio de diversos bienes y servi
cios, como por ejemplo, el precio de la gasolina fue incrementado en
un 3,000%. Con este motivo, se estableci para los trabajadores una
bonificacin especial equivalente al sueldo del mes de julio, sin
precisarse el monto del incremento general de las remuneraciones23.
El programa de ajuste, bautizado por la opinin pblica como el fuji-
shock gener severos cuestionamientos por parte de la clase trabaja
dora y de los partidos polticos, por su excesiva dureza y porque
Fujimori, en su campaa, haba anunciado una poltica que rechazaba
el shock. Era la primera promesa no cumplida.
Producto de las medidas econmicas, durante el mes de agosto
se tuvo el porcentaje de inflacin ms alto de la historia. Aquella,
segn el Instituto Nacional de Estadstica alcanzaba el 397%. En
menos de quince das, se incrementaron los niveles de pobreza en ms
del 50% -lo s pobres, de siete, pasaron a aproximadamente doce
m illones-, y el subempleo creci en ms del 20%; los pequeos y
micro empresarios, base inicial de apoyo de Fujimori, se vean su
mamente afectados por esta poltica24. El salario real caa en promedio
37.9% y el ingreso legal real decreca en 4.8%25.
Como contrapartida, el anunciado Programa de Emergencia
Social (pes) destinado a la poblacin que se encontraba en situacin de
extrema pobreza, recin se pona en marcha hacia el 15 de agosto.
Dado su carcter inorgnico, el cumplimiento de sus fines resultaba
verdaderamente im practicable, por ello no era extrao que aquel no
alcanzara los objetivos esperados. Efectivamente, durante el perodo
comprendido entre agosto a diciembre de 1990 nicamente se ejecu
taron 67.7 millones de dlares, los cuales representaban el 13.6% del
gasto programado; asimismo, entre enero y junio de 1991 era notoria
una tendencia decreciente en la aplicacin del pes. Si en 1990 el pro-
23 Informativo A n d in o , N 45, Lima, caj, 14 de agosto de 1990, p. 6.
24 CHAVEZ O'BRIEN Eliana, La p eq u e a y m icroem p resa en el primer a o del
g o b iern o de Fujimori, en S ocialism o y Participacin, N 54, junio, 1991, p. 97.
25 JIMENEZ Flix, El programa de estabilizacin en e l filo d e la n a v a ja , en
Socialismo y Participacin, N 53, marzo, 1991, p. 6.
grama de lejos fue insuficiente, en junio de 1991 llega a ser casi

inexistente26.
Pese a las crticas que gener el severo ajuste econmico, el
Presidente no dio muestras de dar marcha atrs. Ms an, en el discurso
pronunciado el 24 de agosto de 1990 criticaba a la clase poltica que lo
cuestionaba porque precisamente era ella la responsable de la crisis
generada en los ltimos aos por el manejo irracional del poder.
2.2. Cuestionamiento a las instituciones fundamentales del Estado
Tan pronto Alberto Fujimori asume la presidencia, inicia una

campaa de desprestigio hacia las instituciones del Estado. Tanto el
Poder Judicial, el Parlam ento, como la clase poltica, sufrieron sus
directos embates. Sin embargo, se cuid mucho de cuestionar a las
Fuerzas Armadas, pues precisamente eran la base de apoyo de su
gobierno. Ha de recordarse que luego de su victoria en segunda
vuelta, y antes de asum ir la Presidencia, instal su cuartel general
en el Crculo Militar, lugar donde parecen haberse generado los
primeros pasos para un pacto con las Fuerzas Armadas.
El 28 de julio de 1990 causaron sorpresa las duras expresiones
vertidas respecto al Poder Judicial. En tal ocasin, bautiz al Palacio
de Justicia como el Palacio de la injusticia, agregando que se trataba
de un ente corrupto e indiferente a los reclamos sociales. No haban
dudas respecto a la crtica situacin atravesada por la administracin
de justicia en el pas, pero causaba estupor or tales cuestionamientos
del Presidente recientemente elegido. Estbamos ante un indicio de lo
que ms adelante sucedera con el Poder Judicial. No obstante, la
crtica as planteada no cont con propuestas gubernamentales con
cretas, pues Fujimori se limit a afirmar que el Gobierno emprender
las acciones que correspondan en defensa del pueblo, para que la
justicia se aplique rectam ente en el Per y la corrupcin y la indiferen
cia no sean sus caractersticas27.
Tampoco la clase poltica, severamente afectada por los resulta
dos de las elecciones, fue ajena a los cuestionamientos de Fujimori uien
haba afirmado que su eleccin era producto del hartazgo del pueblo
por el ideologism o estril y un m edio para la bsqu eda del
26 BETETA Edmundo y Juan CHACALTANA, Consecuencias sociales del

programa de estabilizacin, S ocialism o y P a rticipacin, N 55, Lima, se
tiembre 1991, pp. 90-91.
27 E l P e ru a n o , 29 de julio de 1990, pp. A/l y A/4.
encumbramiento personal, antes que la solucin concreta a los proble

mas concretos del pueblo. En este caso, si bien la crtica no era directa
contra el Parlamento, evidenciaba un notable recelo y desconfianza
frente a los partidos polticos, lo que sera uno de los argumentos que
ms adelante lo conduciran a adoptar muchas de sus decisiones.
Por lo dems, en su discurso inicial no haca mencin a pro
puestas concretas de reforma constitucional. En cambio, s anunciaba
su inters porque la ciudadana participe ms activam ente en las
decisiones del Gobierno. Para ello, deca, se elaborara un proyecto de
ley de participacin popular, en coordinacin con el Instituto Liber
tad y Democracia (ild), entidad dirigida por Hernando de Soto, quien
se iba perfilando com o uno de los asesores presidenciales.
La estrategia adoptada por el Presidente de la Repblica ya se
avisoraba. El constante y agresivo cuestionamiento a las instituciones
f undamentales de un Estado democrtico, destinado a erosionar ms
el sistema e increm entar los niveles de desconfianza ciudadana frente
a l, estaba dirigido a copar totalmente el poder -adm inistrando a su
favor la crisis estructural del pas-, y para ello la ruptura constitucio
nal constitua una posibilidad previsible.
II. LOS ASPECTOS CRITICOS DEL GOBIERNO:

U N CONFLICTO POLITICO ANUNCIADO
A lo largo de su gobierno, Fujimori se alej de los partidos

polticos e instituciones representativas de la sociedad, buscando
apoyo en las Fuerzas Armadas y fortaleciendo el Servido de Inteli
gencia Nacional, este ltimo, bajo la conduccin real de su asesor
personal, Vladimiro Montesinos. Haca diciembre de 1991 se haban
delineado los posibles pilares frente a un eventual golpe de Estado: las
Fuerzas Armadas y los grandes empresarios.
Por lo dems, la democracia formal prevista por la Constitu
cin careca de legitimidad entre buena parte de la poblacin. La
sociedad civil no se senta plenamente identificada con ella, y tampo
co con su defensa28. El desprestigio de las instituciones del Estado fue
28 Es significativo que un estudio efectuado durante los meses de enero a

marzo de 1989 respecto a la percepcin de la democracia por las clases
populares, haya arrojado que ante la pregunta de si existe democracia en el
Per, el 42% responda negativamente, mientras que el 13.9% manifieste no
saberlo. La referida encuesta fue tomada a 506 personas que habitan en
zonas de Lima que cuentan con pueblos jvenes o asentamientos humanos.
intencionalmente acrecentado por la actitud del Presidente, que en

vez de limar asperezas y dialogar en vista a solucionar los graves
problemas que las aquejaban, prefiri atacarlas constantemente, bus
cando generar hacia ellas un mayor rechazo de la ciudadana. Trataba
de propiciar el enfrentamiento para dar la imagen de un gobierno
acosado y obstruido en su labor, y as contar con la justificacin a
las medidas que ms adelante adoptara, las cuales al final plantea
ran una situacin de gran tensin con dos alternativas excluyentes:
o caa el Presidente o se daba el golpe de Estado29.
1. Enfrentam ientos entre el Ejecutivo y el Parlamento
El Presidente, desde su primer mensaje a la N acin, critic a la

clase poltica por no haber aportado soluciones concretas a los pro
blemas del pas. En su segundo mensaje, al ao siguiente, cuestionaba
el manejo politizado de las expectativas populares, m anifestando que
la intencin de su gobierno era interpretar el sentir de los millones de
peruanos que no se encontraban representados ni por las cpulas
sindicales ni por los partidos tradicionales.
A los pocos meses de gobierno ya se haban presentado algunos
roces con el Parlamento. Efectivamente, a travs del d.s, 017-90- jus, pu
blicado el 2 de octubre de 1990, se dispuso la ampliacin de la gracia
del indulto a los procesados sobre quienes todava no haba recado
condena. De tal modo, el Presidente se otorgaba una atribucin antes
limitada al caso de los sentenciados. Ante esta situacin, el Poder
Legislativo se opuso, sosteniendo que el Ejecutivo estaba invadiendo sus
atribuciones pues en realidad pretenda otorgar una amnista, amena
zando adems con censurar al Ministro de Justicia por semejante actitud.
Das despus, el Presidente de la Repblica remiti un proyecto de ley
modificando determinadas normas en materia penal, que haran ya
innecesario otorgar un indulto como el que se haba previsto (...), con ello
(pretenda) solucionar el conflicto30.
(ALARCON GLASINOVICH Walter, Clases populares, cultura poltica y

democracia, Socialism o y P articipacin, N 54, Lima, junio 1991, pp. 1 y 4).
29 Una justificacin de esta naturaleza fue expuesta por Carlos Torres y
Torres Lara, a la sazn Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de
Relaciones Exteriores durante buena parte del gobierno de Fujimori,
(TORRES Y TORRES LARA Carlos, La D em ocracia e n c u e s ti n , Lima,
Centro Norte Sur/ Universidad de Miami, cepes, iep; 1992, p.21).
30 RUBIO CORREA Marcial, Notas de buen gobierno con conflictos de
Uno de los ms duros ataques contra el Parlamento se plasm

en el discurso pronunciado con motivo de la clausura de cade 91,
realizada el 1 de diciembre de 1991.
no deben haber vacas sagradas en el Per (...), ni siquiera los

parlamentarios. Que vayan aprendiendo que sus tarjetas son para
presentacin, pero no para prebendas, ni para privilegios ni
medios de presin. Por eso resulta lamentable que (...) mientras
todos los peruanos viven en carne propia la crisis, para esos
seores parlamentarios el sacrificio ya sea cosa del pasado, la
autoridad una simple palabra en sus peroratas y un saludo a la
bandera metido en la Ley del Presupuesto (...). Esto es una muestra
del parlamentarismo estril (...) No otra cosa puede decirse cuan
do nos enteramos que los sueldos de cada diputado y senador han
sido incrementados hasta superar los dos mil nuevos soles (...) yo
sera el primero en justificar un aumento de esta naturaleza si
todos los parlamentarios trabajaran de verdad, a dejar sin quorum
las sesiones y dar leyes que patean la pelota al arco equivocado31.
En tal ocasin, propuso la convocatoria a un plebiscito para

renovar el Parlamento, as com o la prohibicin de la reeleccin
inmediata de sus miembros.
En realidad, el enfrentamiento se produjo ante la actitud auto
ritaria del Presidente, destinada a aumentar el malestar y descontento
de la poblacin frente al Parlamento. Podemos establecer como
hechos ms relevantes del conflicto, su manifiesto inters por asumir
la funcin legislativa subvaluando al Parlamento, los problemas
generados por la aprobacin de las leyes del presupuesto correspon
dientes a los aos 1991 y 1992, las modificaciones y derogacin de los
numerosos decretos legislativos dictados al amparo de la Ley 25327
y la aprobacin de la ley de em ergencia agraria (Ley 25403) y de la ley
de control parlamentario (Ley 25397).
1.1. Un Poder Ejecutivo legislador: decretos legislativos y decretos de

urgencia
Si bien la tarea de aprobar leyes constituye una clsica atribu

cin del Parlamento, actualmente se acepta que el Poder Ejecutivo
puede, en determinados supuestos y cumpliendo con ciertos requisi
31
E l P e ru a n o , 3 de diciembre de 1991, p p .A /6 y A /7 .
tos, desarrollar funciones legislativas. Esto ha venido sucediendo con

los decretos legislativos y los llam ados decretos de urgencia previstos
por la Constitucin de 1979, cuyo empleo excesivo y en muchos casos
injustificado ha sido una constante en todos los gobiernos. En reali
dad, como puede apreciarse del cuadro siguiente, ha sido el Poder
Ejecutivo el rgano que en mayor medida ha cumplido labores
legislativas. En los hechos, se ha legislado prescindiendo del Parla
mento.
CUADRO N 1
Actividad legislativa por perodo de gobierno3234
B e la u n d e G arca Fujim ori T otal

L eyes 990 848 110 1948
R esolu cion es
L egislativas 81 142 30 253
D ecretos
L eg islativ o s 5 348 262 158 768
D ecretos S u p re m o s de
U rgencia 667 1338 543 2548
D ecretos S u p rem o s
E x tra o rd in a rio s '4 32 32
Total d e n o rm a s 2086 2290 873 5549
32 El presente cuadro ha sido elaborado tomando en consideracin la

informacin citada por Csar DELGADO-GUEMBES, Q u P a rla m en to
Q u e re m o s , Lima, Cultural Cuzco, p. 226, as como el cuadro preparado por
Ana VELASCO y Csar LANDA, publicado en el artculo de este ltimo,
Control parlamentario: lmites y posibilidades, La R epblica 21 de
marzo de 1992, p.17. Los datos han sido actualizados en base a la revisin
del diario oficial.
33 De los 348 Decretos Legislativos dictados durante el Gobierno de Feman
do Belaunde, 12 no fueron publicados. Del mismo modo, 6 no fueron
publicados durante el Gobierno de Alan Garca.
34 A partir de la vigencia de la Ley 25397, Ley de control parlamentario,
publicada el 9 de febrero de 1992, los decretos de urgencia fueron
denominados decretos supremos extraordinarios.
Samuel Abad Yupanqu
a) Decretos legislativos
La delegacin de facultades legislativas al Poder Ejecutivo,

constituye uno de los principales aportes de la Constitucin de 1979.
Sin embargo, la insuficiente frmula recogida por la Carta ha permi
tido interpretaciones genricas, carentes de los parmetros necesarios
para su uso adecuado. Ello ha recrudecido, dado los constantes
abusos e im perfecciones producidos a lo largo de los ltimos doce
aos como consecuencia de su frecuente y, en varias ocasiones,
empleo indebido35.
Ha de recordarse que los anteriores gobiernos han tenido
similares actitudes respecto a esta institucin, lo que desde entonces
reflejaba la necesidad de introducir mecanismos destinados a perfec
cionarla. En efecto, durante el segundo gobierno de Belaunde, el
Congreso a travs de la Ley N 23230 deleg facultades al Ejecutivo
con la finalidad de realizar una revisin integral de la legislacin
expedida por el Gobierno Militar a partir del 3 de octubre de 1968. La
respuesta a tan amplia delegacin, fue la dacin de 214 decretos
legislativos. A su tum o, durante el Gobierno de Alan Garca el
Parlamento deleg facultades al Ejecutivo (Ley N 25187) para modi
ficar o sustituir las normas relativas al Poder Ejecutivo, organismos
centrales, instituciones pblicas, empresas del Estado, etc., y si bien
no se alcanzaron cifras similares, se llegaron a expedir 42 decretos
legislativos.
.Ahora bien, durante el gobierno de Fujimori se aprobaron
quince leyes que concedieron facultades legislativas al Poder Ejecu
tivo, y a cuyo am paro se dictaron 158 decretos legislativos. Esta
situacin es distinta a la presentada en gobiernos anteriores pues en
un Parlamento donde el Gobierno no cuenta con m ayora, constituye
un triunfo haber obtenido tantas leyes de delegacin sobre temas tan
importantes y variados. De esta forma, a travs de decretos legislati
vos se dictaron varios cuerpos normativos trascendentes como el
Cdigo Penal, el Cdigo Procesal Penal, el Cdigo Procesal Civil, la
Ley Orgnica del Poder Judicial, la reforma en m ateria tributaria, la
Ley de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros, la legisla
cin sobre pacificacin, fomento al empleo e inversin privadas y
diversas norm as laborales, entre otras.
35 Cfr. EGUIGUREN PRAELI Francisco, Diez aos de rgimen constitucional

en el Per 1980-1990. Los retos de una democracia in s u fic ie n te, Lima: ca, 1990,
pp.161-206.
Todo ello evidencia que el Parlamento, al margen de las discre

pancias, manifest su voluntad de colaboracin con el Ejecutivo. En
cambio, s es preocupante que haya sido una caracterstica del rgimen
el empleo de estas facultades en forma indiscriminada, tal como sucedi
con la atribucin conferida por la Ley 25327. Efectivamente, en virtud de
ella se expidieron 126 decretos legislativos, muchos de los cuales no se
circunscribieron a la materia delegada. Tal circunstancia resinti al
Parlamento, inicindose un proceso de examen de la legislacin expe
dida, que constituy un serio punto de conflicto entre ambos poderes.
Ligado a ello, la aprobacin de la Ley 25397, que estableci un
procedimiento de control parlamentario para el caso de los decretos
legislativos, gener severos cuestionamientos por parte del Presiden
te, expuestos al momento de observar el proyecto remitido, pues
entenda que la Constitucin no otorgaba facultad al Congreso para
controlar sus atribuciones normativas, y que se estaba desconociendo
el principio de divisin de poderes y la atribucin especfica de
competencias previstas por la Carta Poltica. A su juicio, dicha norma
maniataba el ejercicio de sus atribuciones constitucionales.
b) Decretos de urgencia
Los alcances y efectos de la atribucin presidencial de dictar

medidas extraordinarias en. materia econmica y financiera, prevista
por el inciso 20 del artculo 211 de la Constitucin, han sido reiterada
mente cuestionados precisamente por su em pleo excesivo e
indiscriminado por parte de los distintos gobiernos, incluido, por
cierto, el de Fujim ori36.
Si comparamos cifras, veremos que mientras en los dos primeros
aos del gobierno de Alan Garca se expidieron329 decretos de urgencia,
durante los primeros 18 meses del Presidente Fujimori se dictaron 575.
Si a ello agregamos que en esta materia el gobierno aprista super
ampliamente al de Accin Popular, y que -realizando una proyeccin-
la tendencia para 1995 hubiera sido de 1,690 decretos de urgencia, se
evidencia la exagerada intervencin legislativa del Ejecutivo y su poco
apego al marco constitucional de atribucin de funciones.
Sin duda, sta fue una de las razones fundamentales que
condujeron a la dacin de la Ley 25397, Ley de control de los actos
normativos del Presidente de la Repblica, cuyo objeto era regular
dicha situacin, y que fue observada por el Presidente, entre otros
36 EGUIGREN PRAELI Francisco, ob. cit., pp. 207-243.
aspectos, porque entenda que dichas normas recortaban facultades

que la Constitucin expresamente le conceda. El referido texto legal,
dispuso que tales decretos slo podan suspender los efectos de una
ley por un perodo no mayor de seis meses, regulando un procedi
miento especial de control parlamentario.
Todo lo expuesto nos lleva a concluir que desde los inicios del
Gobierno de Fujim ori existi una mayor tendencia a legislar obviando
la funcin que le com pete al Congreso. El Ejecutivo prefiri expedir
sus propias norm as con rango de ley como medio de implementar sus
polticas gubernam entales, dejando de lado la discusin democrtica
que deba darse al interior del Parlamento37.
1.2. Elevado nmero de leyes observadas
La observacin es una atribucin del Presidente de la Repblica

que le permite intervenir en el proceso legislativo; y constituye un modo
de control del Ejecutivo hacia el Parlamento, evitando posibles abusos
del rgano legislativo en cuanto a la aprobacin de leyes arbitrarias o
contrarias a los fines del Gobierno. Fila tiene un trasfondo y naturaleza
poltica, permitiendo rnodit lo-, niveles de pugna sobre aspecto- en Sos
q ue existe una pi >sici n contradictor! a entre ambi >s pt >deres. Los uced ido
a partir de julio de IWOe.s un jndiciodel gtadodedi existen*. entro
amuos rgano-, c nejad; en la- cilras .agincntes.
CUADRO N 2
Proyectos de ley observados por perodo de gobierno38
Gobierno Observaciones
BELAUNDE 38
GARCIA 60
FUJIMORI39 35
37 Esta actitud de obviar al Parlamento, tambin se present con motivo de

la aprobacin del Convenio entre los Estados Unidos de Amrica y el
Per sobre poltica de control de drogas y desarrollo alternativo, efec
tuada mediante Decreto Supremo 100-91-PCM, publicado el 15 de mayo
de 1991, pues no se trataba de uno de los convenios que el Presidente
poda ratificar sin la previa aprobacin del Congreso por no constituir
materia de su exclusiva competencia (art, 104 de la Constitucin).
38 Los datos los hemos tomado de DELGADO-GUEMBES Csar, ob. cit., p. 43.
39 Hasta el 5 de abril de 1992.
Las cifras evidencian que el rgimen del Presidente Fujimori

mantuvo un alto grado de enfrentamiento con el Parlamento, que
pudo ser mayor si ste hubiera producido legislativamente de acuer
do con los niveles conocidos en gobiernos anteriores. Una revisin
estadstica de las norm as aprobadas antes de julio de 1990, demuestra
que el promedio anual de leyes ascenda aproximadamente a 180, -
recordemos que durante el perodo 1980-1985 se expidieron 990 leyes
y durante el Gobierno de Alan Garca 848-, lo que refleja un mayor
nivel de produccin. Si a ello agregamos que el Presidente Belaunde
observ 38 autgrafas y Alan Garca 60, veremos que la proporcin de
este conflicto no fue tan intensa como lo sucedido a partir de 1990.
En esta direccin, como ha destacado Delgado-Guembes, ha
sido significativo que mientras el Presidente Belaunde observaba una
ley aproximadamente cada siete semanas, y Garca Prez cada cuatro,
Fujimori lo haca casi cada dos semanas40. En efecto, durante el
gobierno de Belaunde se dictaron 990 leves de las cuales fueron
observadas 38, lo que significa que ello sucedi aproximadamente
con una de cada 2 n leyes. (. on (i residenteGarca esta relacin subi
a 14 Stn embargo, durante el proceso iniciado en julio de 1990 la
situacin se agrav, pues una de cada 3 leyes fue observada.
Lig.do a ei >. lo sucedida como consecuencia de la aprobacin
de las le\ es del presupuesto correspondientes a 1991 y 1992, plante
s. g-.pt-;, r - p -'* ' e la po iHhdad de observar una lev de tal
natuiaLea a-i * oro ; la lactbahdad de la observacin y posterior
promulga*, ion pmt sal de un provecto aprobado en ambas Cmaras.
Denota m aneja, p o d e n *a firm a rq u e la observ acin presiden
cial se convil tu en uno de los indicadores que reflej el grado del
conflicto suscitado durante el breve perodo dem ocrtico del Presi
dente Fujimori.
1.3. Los problemas suscitados con la aprobacin de las Leyes

del Presupuesto
El Presupuesto General de la Repblica es una de las normas

ms importantes que aprueba el Parlamento. Se trata de un verdadero
programa de gobierno a corto plazo, donde consta la situacin
econmica y financiera del pas, la forma cmo se distribuirn los
ingresos nacionales y las entradas de toda fuente que recaudar el
40 DELGADO-GUEMBES Csar, ob. cit. p. 43

Estado durante el perodo de un ao. Es, precisamente, al Parlamento

a quien le compete la tarea de controlar cmo y cundo ingresarn y
gastarn los recursos del Estado.
La Constitucin de 1979 dispone que dentro de los 30 das
siguientes a la instalacin de la primera legislatura ordinaria, el Presidente
de la Repblica remitir al Congreso el proyecto de Presupuesto para el
ao siguiente; el que ser estudiado y dictaminado por una comisin
mixta (Comisin Bicameral del Presupuesto), cuyo dictamen ser de
batido y el proyecto aprobado en sesin de Congreso.
Las anteriores composiciones parlamentarias tuvieron na clara
poricin favorable al gobierno *> 11un ) e- * y--'mita _me estrecha
relacin Parlamento-Gobierno expresada en la dacin de una le y de
Presupuesto-un macere- probGm.n Gn i.nb; rg a p utb d- ug< oto de
19%Ma composicin parlamento h tu - di-, tinta. i 1 p ! - i ; o ole Presu
puesto deba, por tanto elaborar?-, o<n opro par, v-uus t condiciones,
se requera encontrar frmu la>de consenso quehi rieran pe >siblealcanzar
su aprobacin. Esta nueva realidad trajo o >rn* .o )n?ecuenda la aprobacin
de una lev que no era del agrado de! Gobio ji.; 1 Jlo. -indujoal problema
que nos preocupa, la observacin \.en uneas ,parcial pronuilgacinde
Unleyes del presupuesto rara lu91 \ 1992
a) El <_aso de la Le> 253'P (ib de -, - re d idoJ)
La aprobacin de G Le) YA ! - u, aesv Genera i de la Rep

blica para 1991, Le\ 23303 pl ml.- do - -etuaci ne? conflictiva >. la
promulgacin parcial de um L-v, hvb i nunca anU - pr. miun do en el
pas, y, la suspensin por el Ejecutivo. mediante LVeret1Supremo, de
do? artculos ebria mi-.rrn no m : dicto den o; >unlngodebat.n.Uj, a
secuencia amerita -er examinad i.
El proyecto de Le) del I resupuesto, aprobado el 14 de diciembre
de 199()y recibido por el 1'<xGr 1'jecu tivoel 26del mismo mes, respondi
a un arduo trabajo rea lie vio pm la f Comisin Bicameral y el Ministerio
de Economa. Exista u>n n n i -r -destacar la forma inusual en que fue
aprobado por el Congrego, m-ri laudo el apreciadle apoyo de todas las
fuerza? poltica?. <E?te pros [urg->debe ser probablemente uno de los
ms evaluados y dbcutido? que recuerde, justamente porque nadie
tiene mayora propia y ?e lia oum adn el consenso41.
41 Presentacin del Presupuesto IGd Exposicin del Senador Ingeniero
Elmc-r Evangelista S.'n:;vv. i-v- . lente de la Comisin Bicameral del
P;v supuesto de Ci mere <; d 1i K-. publica, Lima, diciembre de 1990, p. 5.
El gobierno d e F u jim ori: an tes y despus del golpe 109
Sin em bargo, el 29 de diciembre de 1990 se produjo lo inespe

rado. El Presidente decidi promulgarlo parcialmente (Ley 25293,
publicada el 31 de diciembre), y observar quince artculos del proyec
to. Argumentaba que atentaba contra el equilibrio fiscal y la decisin
del Gobierno de elim inar todo tipo de subsidios. A travs de l las
Cmaras se atribuan carta abierta para disponer libremente de los
fondos sin respetar las normas de austeridad en el gasto pblico. Todo
ello, sostuvo el Presidente, afectaba seriamente el programa de
estabilizacin econm ica del rgimen.
Cnio esta ' tencin >! Parlamento hizo pblica su protesta. La
junta de Portavoces de lo- grupo- parlamentarios de la Cmara de
Diputado- ocpidi.; ue - omunii ado sosteniendo-que la promulgacin
pan ial' s 9 iba ) -u i ! d l - -nsntin. in> <on-iitua una irn a-jn
dla- atribuciones id tuero parlamentario que afectaba la institucio-
nalidad democrtica v el equilibrio de poderes; resultaba por tanto
urgente eon\ ocar a Le gi datura Extraordinaria42
Fl 11 d- enero de 191, el Congreso mediante Decreto de
Convoca tona N 1~4-t dividi autocomocarse para sesionar los
das 14, 15 \ U > Uno de lo. wma . a debatir era el examen de las
obsen .o. m*--- \ promuiga-nor- i>irei.tl eDla Lee del Presupuesto Por
primera vez desde la -nfmda en vigencia de la Carta de 1979 se
produua una --tu ic i -o cb ta naturaleza bin embargo el Ejecutivo
c>ua-iden'. eco-ai i<rorm Fizada -o-aiia, i e :) .v 12-91 -Vi, publicad.)
el 14 d-- -aero do 1 9 0 J ronvot indo a Dgisiatura Extraordinaria y
limitando Ja agenda de m agnas a tratar -Alo a !o relacionado con la
ob-er \acin de la le\ de-n eue-tii n. be s'-tena que una convocatoria
dee-ta nuturak za .ot-cluo i-bbucion del Presidente de la Repbli
ca orno era d- .--per ir, .4 P n lamento desconoci este decreto.
Reunido el Congreso, mediante Ley 25303, publicada el 18 de
enero m- N d ,doc !ani la nulidad de la promulgacin parcial de la Ley
del Fre-u puesto. ratiticando el t o t e aprobado y rechazando las
observar :one-efectuada-;. I )i. ha nulidad ni) afectaba la validez de los
actos realizado- diu mt.- -ai \tgen ca. De inmediato, surgieron las
crtica- do! mo'uonio manifestando que el Parlamento se haba
detenido t-n ue-hono - d- forma -in tratar el tema de la austeridad,
de vital im portancia dada la situacin del pas.
Finalmente, el 24 ,-j, enero Je 1941, el Poder Ejecutivo expidi
el i 1)i0 - 1 publicado el '.5 do enero, al amparo del art. 211 inc.
Comunicado de techa 2 de enero, El Peruano 3 de enero de 1991.

Samuel Abad Yupanqu
20 de la Constitucin, dejando en suspenso los arts. 99 y 135 de la Ley

del Presupuesto. Esta actitud no fue del agrado del Parlamento, por
lo que el Gobierno busc calmar los nimos convocando a Legislatura
Extraordinaria, del 4 al 8 de febrero (d.s. 035-91-pcm, publicado el 31
de enero de 1991), entre otros temas, a fin de reformar el texto de
varios artculos de la ley de presupuesto. Al trmino de dicha Legis
latura, se aprob la Ley 25038, publicada el 27 de febrero, mediante la
cual se m odificaron algunos dispositivos de la referida Ley. De esta
manera, el m ism o Parlamento optaba por hacer concesiones al Poder
Ejecutivo.
Lo su ced id o dem ostr nuevam ente la existencia de un
enfrentamiento con las Cmaras y la reiterada vocacin presidencial
de prescindir e im ponerse sobre ellas43.
b) El caso de la Ley 25388 (9 de enero de 1992)
En primer lugar, hav que recordar que o 12 de diciembre ele

1991, mediante Oficio Y 196-91-fi .10, el ministro Carlos Boioa
cuestion 27 artculosdelp-royectoem iado poi UComi-dn Buarru-raj.
Pese a tal oposicin, el 14 de diciembre el Congreso aprob el
proyecto, manteniendo el art. 118 referido al ;ann v -obrecanon
petrolero el art. 190 relacionado a la? tarifa^ eCctnc, i *.-1art. 222 -obre
inafetaun del impuesto Genera i a Us \ entas para una >ene de
servicios, el art. 241 sobre el pago de adeudos de contratos de
estabilidad tributara, y el art. 252 referido a las pensiones para
servidores pblicos.
Remitido el proyecto al Ejecutivo, el Presidente mediante
Oficio N 347-91- pr, de 30 de diciembre observ 41 artculos. Precisa
ba, entre o tro s a sp e c to s, que aquel au m en tab a en form a
desproporcionada los ingresos y gastos del Poder Legislativo com
parados con las cifras del ejercicio 1991, agregando que hay sectores
realmente necesitados hacia los que deben priorizarse los recursos del
Estado. Por ello, el ao 1992 se inici sin que el pas contara con una
Ley del Presupuesto.
En virtud de lo acontecido, los parlamentarios solicitaron al
Presidente que convocase urgentemente a legislatura extraordinaria,
o de lo contrario ellos se autoconvocaran. Mientras tanto, se estable
ci que ningn funcionario poda autorizar gasto pblico.
43 Cfr. al respecto GARCIA BELAUNDE Domingo, El presupuesto de 1991:
idas y venidas, en Esquema d e la C onstitucin P e ru a n a , Lima, 1992, p. 223.
El 3 de enero, se publicaba el d.s. 001-92- pcm, convocando a

legislatura extraordinaria del 6 al 9 del mismo mes. En el Congreso se
adelant que se ratificara el proyecto aprobado. El 6 de enero, el
Presidente explicaba las razones de la observacin, demandando a los
parlamentarios austeridad y coherencia para presupuestar sus ingre
sos y gastos.
Como era de esperarse, el Parlamento ratific el proyecto
observado (Ley 25388, publicada el 9 enero). Ante este hecho, el
Presidente m anifest que insistira en sus observaciones, sealando
la existencia de norm as con nombre propio que iban contra la
poltica econm ica del Gobierno y de su programa de austeridad.
Asimismo, denunci que no hubo seriedad del Parlamento ante las
recomendaciones formuladas, anunciando que dara cuenta al pas
de los gastos innecesarios contenidos en la referida ley, entre los
cuales se encontraban importantes partidas asignadas al Congreso.
El 14 de enero, a travs del Decreto 01-92, el Congreso convoc
a una segunda legislatura extraordinaria a partir del 20 de enero por
el trmino de 15 das, para tratar diversos temas, ninguno de los
cuales fue el referente a las observaciones efectuadas al proyecto de
ley del Presupuesto.
Algunos medios periodsticos especularon que el Presidente se
encontraba estudiando la posibilidad de utilizar otras alternativas
para no aplicar veinte artculos de la referida Ley, dejndolos en
suspenso m ediante Decreto Supremo44.
Pero todo no qued ah, pues mediante Oficio N 008-92- pr, del
20 de enero, el Presidente observ el art. 118 de la Ley de Presupuesto
que estableca el pago del canon y sobrecanon petrolero a los gobiernos
regionales sin deduccin alguna. Alegaba que, si bien originalmente
el mencionado artculo form parte de la ley aprobada, no haba sido
incluido en el texto que le fue remitido, y por tanto no pudo ser
observado con anterioridad. Agregaba que el art. 118 de la ley de
Presupuesto aprobado por el Congreso se refera a recursos munici
pales y no a la valorizacin del canon y sobrecanon petrolero. Al
haberse independizado como una nueva ley, la autgrafa deba
cum plir cierto s trm ites, resulta pues in co n stitu cio n al, por
extempornea y por no observarse los trmites regulares constitu
cionales45.
44 El C o m e rcio , Lima 18 de enero de 1992, p. 4.

45
El P e ru a n o , Lima 26 de enero de 1992, p.A/5.
El fondo real del problema era que se dispona que el pago del
canon y sobrecanon a los gobiernos regionales de Loreto, Ucayali,
Grau y Andrs Avelino Cceres deba hacerse sin deduccin alguna.
El Presidente se opona a ello sosteniendo que los pagos deban
efectuarse despus de restar los gastos de produccin, refinacin,
transporte y comercializacin.
Como quiera que al momento de la observacin el Congreso se
encontraba en Legislatura Extraordinaria, y el tema no formaba parte
de la agenda, no poda aprobar una ley modificatoria del Presupuesto.
El 3 de febrero, ltimo da de la Legislatura Extraordinaria, hubo una
fallida sesin del Congreso convocada de urgencia para tratar el
cuestionado art. 118. Ante la ausencia de una nueva legislatura, el
tema qued pendiente.
Todo ello, nos permite constatar que la conducta del Ejecutivo
durante el proceso de elaboracin de estas leyes, evidenci una
reiterada vocacin por cuestionar e imponerse sobre el Parlamento,
dejando de lado toda posibilidad de dilogo con los representantes de
las fuerzas polticas ah presentes.
1.4. La derogatoria de los decretos legislativos dictados al amparo de

la Ley 25327
a) Los decretos legislativos sobre pacificacin
La Ley 25327, de 14 de junio de 1991, deleg facultades legisla

tivas al Poder Ejecutivo para legislar en m ateria de pacificacin
nacional, fom ento del empleo y crecimiento de la inversin privada.
A su amparo se dictaron 126 decretos legislativos cuyos alcances
provocaron un nuevo enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Parla
mento. Estos decretos estuvieron orientados hacia una concepcin de
la pacificacin nacional caracterizada del modo siguiente46:
- la pacificacin era interpretada fundamentalmente como la

adopcin de acciones que tiendan a la derrota militar de la
subversin y a la represin del narcotrfico, sin contemplar
m ayores medidas orientadas a modificar o aliviar los factores
46 La citada caracterizacin la hemos tomado de COMISION ANDINA DE

JURISTAS, A n lis is d e los D ecreto s Legislativos d icta d o s p o r el G obiern o
P e ru a n o e n m a teria d e P a cifica ci n N a cio n a l , Lima, caj, 1991.
sociales o econmicos de que se nutre la violencia, ni a crear

espacios de consolidacin del Estado democrtico que propi
cien una efectiva pacificacin,
- un acrecentam iento de las atribuciones de las Fuerzas Arma

das y los Comandos Militares, tanto en las zonas declaradas en
em ergencia como en aquellas que no lo estn,
- un m nim o de normas orientadas a garantizar la vigencia y

defensa de los derechos humanos,
- el tratam iento igualitario de los casos de terrorismo y narco

trfico com o si fueran fenmenos similares o que estn sujetos
a causas y formas de enfrentamiento equivalentes.
Conviene recordar que de acuerdo al art. 3 de la Ley 25327,

estos decretos deban entrar en vigencia a ]<>:> 30 das de m publica
cin. Durante dicho lapô, el o engredo efectu un proceso de revi
sin, acordando derogar o modificar varios de ellos. La revisin
efectuada m otiv serios cuestionamientos del Ejecutivo. Los repre
sentantes de las diversas tuerzas poltn manifestar* >n que el i aria-
ment simplemente estaba haciendo uso ci la facultad legislativa que
le era nropia' A ^ de d 'CV5mhre de 1901 o i < <)r(rr(Jo >mpn ij <. ai efe de
Estado el proyecto de ley que derogaba diversos decretos, varios de
ellos en materia de pacificacin.
La respuesta del Presidente no se hizo esperar. Fl de diciem
bre, durante la ceremonia realizada con motivo del tercer aniversario
de la Polica N acional, demand al Congreso dar explicaciones sobre
la derogatoria del Decreto Legislativo 736 que sancionaba el lavado
de dlares provenientes del narcotrfico; del Decreto Legislativo 746,
Ley del Servicio de Inteligencia Nacional y del Decreto Legislativo
764 que postergaba la vigencia del Cdigo Procesal Penal. De otro
lado, observ que la decisin del Parlamento de derogar el Decreto
Legislativo 746, entorpeca el trabajo que las Fuerzas Armadas y
Fuerzas Policiales estaban realizando en la lucha contra la subversin.
Las graves afirmaciones presidenciales respecto a una posible in
fluencia del narcotrfico en la decisin del Parlamento de derogar el
primero de los decretos mencionados, dieron lugar a un fundado
rechazo del rgano legislativo, que motiv la dacin de dos mociones
en contra de las declaraciones presidenciales.
Das despus, en la clausura del ao acadmico de la Escuela de

la Polica Nacional, el Jefe de Estado formul nuevas y provocadoras
declaraciones sobre los Decretos Legislativos 736 y 747 (lavado de
dinero y encubrim iento de narcotrfico, respectivamente), afirman
do que observara el proyecto de ley que los derogue y que tales
decretos continuaran vigentes, hasta que el Congreso dicte leyes en
ese sentido sancionando ambos delitos47.
La anunciada observacin del proyecto que derogaba varios
decretos legislativos se plasm en el Oficio N 342-91-pr, de 13 de
diciembre. El Presidente, conclua sus observaciones manifestando
que de esa m anera buscaba contribuir a los altos objetivos de
pacificacin nacional y moralizacin que estoy seguro son comparti
dos por todos lo seores representantes del Congreso48.
A pesar de las crticas gubernamentales, el Parlamento ratific
el proyecto de ley observado por el Ejecutivo, que derogaba 10
decretos legislativos (6 4 7 ,6 7 5 ,6 8 7 ,7 3 1 ,7 3 6 ,7 4 6 ,7 4 7 , 760, 762, y 764)
y diversos artculos de otros cuatro decretos. Todas las bancadas,
menos la de C ambio 90, se pronunciaron por la ratificacin.
Ante esta situacin, el Presidente del Consejo de Ministros
Alfonso de los Heros invoc al Parlamento que permitiera al Ejecuti
vo cambiar al pas. Aclar que no pretenda desconocer el equili
brio de poderes, pero observ que en el Congreso existan grupos
minoritarios con mucha capacidad de maniobra poltica que no
estaban dispuestos a un cambio, y que el Ejecutivo no poda empren
der sus proyectos si no contaba con el m arco legal adecuado49. Fi
nalmente, el Congreso promulg diversas leyes que derogaron o
modificaron gran parte de los decretos legislativos dictados en mate
ria de pacificacin.
De todo ello, puede apreciarse que existan dos concepciones
opuestas respecto a los lineamientos necesarios para la pacificacin
del pas. Por un lado, aquella plasmada en los decretos legislativos
dictados por el Ejecutivo, y por otro, la expuesta por el Parlamento al
derogar tales dispositivos. El enfrentamiento as planteado, podra
parecer inevitable; sin embargo, ha de recordarse la apertura mostra
da por el Parlam ento al tratar de establecer canales para lograr el
consenso y dar solucin a este conflicto, evidenciado -p o r ejem plo-
47 El Comercio, Lima 19 de diciembre de 1991, p. A/4.

48 El Peruano, Lima 21 de diciembre de 1991, p. 2 /A.
49 El Comercio, Lima 26 de enero de 1992.
con las gestiones desarrolladas con Alfonso de los Heros, quien en ese
entonces era el Presidente del Consejo de Ministros, y cuyos resulta
dos finalmente no se llegaron a plasmar ante la vertical actitud
mantenida por el Presidente.
b) El Decreto Legislativo 763: el caso de la cdula viva
Otro enfrentam iento se suscit con motivo de la derogacin del

Decreto Legislativo 763, dictado al amparo de las facultades legisla
tivas concedidas por la Ley 25327. Dicho decreto declar nulas las
incorporaciones o reincorporaciones efectuadas en forma irregular al
rgimen de pensiones de la Ley 20530. Examinar lo sucedido exige
detenem os en sus antecedentes.
El Decreto Ley 20530, de 26 de febrero de 1974, trat de
ordenar el rgim en de pensiones de los servidores del Estado.
Contemplaba un sistema de carcter cerrado que slo alcanzaba a
las personas que a la fecha de su vigencia estaban comprendidas
dentro del rgimen de pensiones previsto por la Ley 11377, -q u e
mantena el criterio de la llamada Ley de Goces dictada hacia
mediados dei siglo pasado-, basado en el tiempo de servicios, y que
otorgaba una pensin equivalente al monto de lo percibido por el
servidor en actividad -d e ah el nombre de cdula viva. Este ltimo
rgimen rigi hasta julio de 1962; a partir de ese momento, producto
de la vigencia de la Ley 13724, los trabajadores quedaron comprendi
dos en un sistema de pensiones distinto basado en la edad y en la
acumulacin de aportes regulado por el d.l . 19990 (Sistema Nacional
de Pensiones). En realidad, si se comparasen am bos regmenes con
cluiramos que el primero era mucho ms beneficioso que el actual
mente vigente.
Con posterioridad se dictaron dispositivos especiales que de
modo excepcional (Leyes 23329,24366y 25066) incorporaban a ciertos
grupos de servidores pblicos dentro del rgim en anterior. Sin em
bargo, el d.l . 20530 mantuvo vigente el principio segn el cual no
podan acum ularse servicios prestados bajo la Ley 11377 (rgimen
laboral de los servidores pblicos) con aquellos prestados bajo la Ley
4916 (rgimen laboral del sector privado). No obstante, este ltimo
tambin sufri algunas excepciones aunque ellas se encontraban
expresamente fijadas por la ley (Leyes 25146, 25219 y 25273).
Pese a que los trabajadores de las empresas pblicas estaban
sujetos al rgim en laboral de la actividad privada, se interpret
errneamente que siendo el Estado uno solo, proceda acumular su

tiempo de servicios para acogerse al rgimen del d.l. 20530. As lo
entendi el Tribunal del Servicio Civil, mxima instancia administra
tiva, en diversas resoluciones dictadas en marzo de 1990, aunque
posteriormente cambi de criterio debido a una distinta composicin
de sus m iem bros50512*. Algo similar pareca haber sucedido con algunos
legisladores quienes acumularon sus aos de servicios para obtener
una pensin equivalente al sueldo de un parlam entario en actividad.
En este contexto el Ejecutivo dict el Decreto Legislativo 763, de
8 de noviem bre de 1991. A travs de l, declaraba la nulidad de pleno
derecho de toda incorporacin o reincorporacin al rgimen del d.l.
20530, efectuada violando el art. 14 de la citada norma, y adems
derogaba la Ley 23329. A juicio del Ejecutivo las irregularidades que
se venan p resen tand o afectaban seriam en te el program a de
estabilizacin econmica previsto por el Gobierno.
Frente a ello, el Parla ment aprob un proyecto de ley derogan
do dicho decreto, que das ms tarde fue observado por el Presiden
te '1. Esto desencaden un nuevo conflicto entre ambos poderes, ya
que a partir de entonces, el Ejecutivo centr su crtica en las pensiones
de lo^ ex-par lamenta rioW
Felipe Ostering, Presidente del Senado, dando respuesta a las
observaciones formuladas, manifest que el Ejecutivo quera deterio-
rAf la irriJran Hol un froi,n n i f -i \rmi i o ji, i~r fir y id a h a n n u
otros sectores tambin se haban acogido a dicho sistema ". Sin em

bargo, ante los constantes cuestionamientos y a fin de determinar las
supuestas irregularidades cometidas por algunos ex-Iegisladores la
50 Este criterio fue esgrimido en las resoluciones 207-90-TSC al 234-90-TSC,

260-90-TSC, y 262-90-TSC al 293-90-TSC, 2o Sala, todas ellas dictadas en
marzo de 1990. Posteriormente, dej de lado dicho criterio a travs de las
resoluciones 161-90-TNSC, 2o l a , y 185-90-TNSC, I o Sala, ambas
expedidas en setiembre de 1990. Cfr. TRIBUN AL NACIONAL
DEL SERV ICIO CIVIL, jurisprudencia Administrativa. Empleados
Pblicos, Lima, Cultural Cuzco, 1991.
51 Oficio 002-92-PR, de 2 de enero de 1992, El Peruano, Lima 5 de enero de
1992. A/4yA/5.
52 Seala Csar DELGADO GUEMBES que al 5 de abril de 1992 haban 159
ex-diputados y ex-constituyentes, as como aproximadamente 45 ex
senadores que gozaban del rgimen de la cdula viva, ob. cit. pp.155-
156.
53
Expreso, Lima 18 de enero de 1992.
Directiva de la Cm ara de Diputados, orden la revisin de todos los

expedientes existentes sobre esta materia54.
Al trm ino de la segunda legislatura extraordinaria, el 3 de
febrero de 1992, las Cmaras reconsideraron el proyecto de ley
observado por el Presidente, que culmin con la aprobacin de la Ley
25400. Dicha norm a derog el Decreto Legislativo 763, designando
una Comisin Tcnica para que en un plazo de 30 das elabore un
proyecto de ley que regule integral y definitivam ente el rgimen
pensionario del d.l. 20530, dejando a salvo los derechos adquiridos
hasta entonces.
Posteriorm ente, Csar Barrera Bazn, primer vicepresidente
de la Cmara de Diputados, confirm la existencia de casos irregula
res en los expedientes de ex-diputados y ex-funcionarios que se
acogieron a dicho dispositivo. Manifest que el Presidente de la C
mara de Diputados, durante la siguiente Legislatura Ordinaria, dara
a conocer los resultados de estas investigaciones, y que los pensionis
tas a quienes se com probase estos ilcitos seran denunciados ante el
Poder Judicial55.
Lo sucedido en este caso evidencia nuevamente el grado de
enfrentamiento entre ambos poderes, as como la manifiesta inten
cin del Hjecutivo ele utilizar estos hechos como un instrumento para
desprestigiar al Parlamente) v, adicionalmente, la reiterada percep
cin presidencial de estar 'maniatado por los manejos "poco trans
parentes de los miembros del Congreso.
2.5. La Ley 2 5 4 0 3 : ley de emergencia agraria
El 27 de noviem bre de 1991, luego de aprobarse esta ley, el

ministro Boloa formul serios cargos contra el Parlamento. Sostena
que en dicha aprobacin poda detectarse fcilm ente nombre propio
y precio, y que con las exoneraciones, subvenciones, subsidios que
la ley traa consigo, se volvera a la nefasta poltica de aos anterio
res56. Como era fcil suponer, la ley fue observada por el Presidente
pues ella - s e d eca- pondra en peligro la m archa del programa
econmico del Gobierno, adems de vulnerar una serie de preceptos
constitucionales.
54 Gestin, Lima 23 de enero de 1992.

55 El Comercio, Lima 7 de marzo de 1992.
56 El Comercio, Lima 1 de diciembre de 1991.
El 3 de febrero de 1992, ltimo da de la segunda legislatura

extraordinaria, el Congreso reconsider el proyecto de ley, dejando
de lado las observaciones efectuadas por el Presidente.
En respuesta al accionar del Parlamento, el Presidente manifes
t que el gobierno no se quedar con los brazos cruzados y slo
atender lo prioritario, salvo que el Congreso facilite los recursos
necesarios; precis que dicha ley generara un dficit de aproxima
damente 300 millones de soles. Por su parte, el Presidente del Congre
so, Roberto Ram rez del Villar (ppc), y el de la Com isin de Agricul
tura de la Cm ara de Diputados, aseguraron que la ley estaba finan
ciada y que estableca sus propias fuentes de recursos57589.
Ante las declaracin de que el Gobierno no ejecutara la Ley de
emergencia agraria, el senador Felipe Osterling ( ppc) inst al Presi
dente de la Repblica a deponer la actitud de rebelda y abierto
enfrentamiento con el Parlamento. M anifest que si el Gobierno
consideraba necesario que hubiese modificaciones deba convocar a
legislatura extraordinaria, en caso contrario, el tema sera discutido al
inicio del perodo ordinario de sesiones5-.
El 16 de febrero, el Presidente Fujimori reafirm que manten
dra en la congeladora todas las leyes, como la que declara en
emergencia al agro, que son inconstitucionales por generar gastos
fiscales no presupuestados, y que no core, oca ra a ninguna legisla
tura extraordinaria para ve este asp ecto . El p rim e ! debe d el P resi
dente de la Repblic a es c umplir y hacer cum plir la Constitucin que
prohbe al Parlam ento tener iniciativas de g astos.
La cuestionada Ley 25403, fue publicada el 26 de febrero, y
declar en em ergencia la actividad agraria nacional hasta el 28 de julio
de 1995. Sin em bargo, el 27 del mismo mes, se public el Decreto
Supremo Extraordinario 011-92- pcm, dejando en suspenso por 6
meses la vigencia del art. 5 de la misma. El referido artculo constitua
como recursos de capital del Banco Agrario a diversos ingresos
tributarios (derechos especficos, sobretasas arancelarias e impuesto
selectivo al consum o) para atender los requerimientos de crditos de
las campaas agrcolas, aunque conspiraba con tal propsito la re
ciente declaracin de insolvencia del Banco Agrario dispuesta por la
Resolucin sbs 174-92, de 26 de febrero. De esta forma, el Poder
57 Gestin, Lima 7 de febrero de 1992.

58 Expreso, Lima 10 de febrero de 1992.
59 El Comercio, Lima 17 de febrero de 1992.
Ejecutivo im pona su criterio al Parlamento y neutralizaba los efectos

de dicha ley.
Todo ello ratific nuevamente la actitud autoritaria del Ejecu
tivo, quien en el afn de imponer sus decisiones dejaba de lado el
dilogo y las formas previstas por el modelo democrtico para la
modificacin de las leyes, utilizando en cambio mecanismos propios
destinados a suspender su vigencia.
1.6. Ley de control parlamentario (Ley 25397)
La Ley de control parlamentario de los actos normativos del

Presidente de la Repblica60, constituye uno de los temas relevantes
de confrontacin a efectos de comprender las causas de la ruptura
constitucional producida el 5 de abril. Algunos tratando de encontrar
explicaciones parcializadas y epidrmicas a dicho quiebre, han tratado
de ver en la dacin de esta ley el inicio del proceso de ruptura
constitucional61, hiptesis totalmente inexacta.
Desde tiempo atrs exista cierto consenso respecto a la necesi
dad de contar con una ley que regule y fije los instrumentos de control
de las atribuciones presidenciales previstas por el art. 211 inc. 20
(decretos suprem os de urgencia), 104 (convenios internacionales
ejecutivos), 231 (estados de excepcin), y 188 de la Constitucin
referente a la delegacin de facultades legislativas al Ejecutivo. Sin
embargo, una norm a de tal naturaleza no haba podido ser dictada.
En efecto, dada la composicin parlamentaria existente en aos
anteriores, resultaba difcil aprobar una ley de control de los actos del
Poder Ejecutivo. Las mayoras parlamentarias favorables al Gobier
no, permitan una estrecha relacin entre ambos poderes que entor
peca la posible aprobacin de una norma de tales caractersticas.
A partir de 1990, la situacin vari sustantivamente; as las
cosas, la ley de control parlamentario fue resultado de un alto grado
de consenso en el Congreso. Surgi como iniciativa de varios senado
60 DELGADO-GUEMBES Csar, ob. cit. pp. 58-84. Del mismo autor puede
consultarse, El reequilibrio de poderes. Reflexiones acerca de la Ley
25397 sobre control parlamentario de los actos normativos del Presidente
de la Repblica, Lecturas sobre Temas Constitucionales 8, Lima, caj, 1992,
pp. 217-251.
61 As, por ejemplo, lo ha sostenido Carlos TORRES Y TORRES LARA, quien
se desempe como Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de
Relaciones Exteriores del gobierno de Fujimori, ob. cit. p. 20.
res, fusionndose en un proyecto integral sobre la base de los textos

presentados por los Senadores Enrique Bem ales (proyecto 11/90-S),
Manuel U lloa (proyecto 143/90-S), Alberto Borea (proyecto 426/90-
S) y Rger Cceres (proyecto 617/90-S). El proyecto, luego de algunas
modificaciones, qued aprobado el 12 de diciem bre de 1991; remitido
al Ejecutivo, fue observado por el Presidente de la Repblica62. Devuelta
al Congreso, fue reconsiderado y promulgado por su Presidente el 31
de enero de 1992, siendo publicado el 9 de febrero.
La observacin del proyecto constituy un evidente cuestiona-
miento de las atribuciones del Parlamento. Uno de los argumentos
fundamentales esgrimidos por el Presidente sostena:
Ninguna de las atribuciones enunciadas por la autgrafa es

susceptible de control en la forma inconstitucional que se pretende
pues las facultades de que goza el Presidente de la Repblica sobre
el particular estn clara y expresamente sealadas en el numeral
20 del art. 211 y el art. 132, el art. 188, el art. 231 y el art. 104 de la
Constitucin Poltica del Estado. (...). No es posible, por tanto,
pretender establecer un control restrictivo, a travs de una norma
de menor jerarqua, sobre aspectos que la Ley de Leyes ha deter
minado ya con suficiente claridad.
El Congreso comprendi la trascendencia de esta ley,

reconsiderando y ratificando el proyecto observado, tanto por el
momento poltico que se viva, como por la necesidad de consolidar
la estructura del Estado democrtico propiciando el equilibrio real
entre los poderes. Se buscaba evitar el conflicto, estableciendo clara
mente las com petencias de cada cual en lo que respecta a la dacin de
normas con rango de ley, as como tambin reivindicar la labor de
control parlam entario como institucin fundamental de un rgimen
constitucional.
Ahora bien, en cuanto al contenido de la Ley 25397 puede
precisarse lo siguiente:
a) Regula la atribucin presidencial prevista por el art. 211 inc.

20 de la Constitucin. A tales medidas las denom ina decretos
supremos extraordinarios (dse), estableciendo su mbito de aplica
62 Oficio N 005-92-PR de 7 de enero de 1992, El Peruano 9 de enero de 1992,

p. A/ 4.
cin y disponiendo que tienen una vigencia temporal que no puede

exceder de seis meses. De igual forma, seala las materias sobre las
cuales se puede legislar, y precisa que su dictado se fundamenta en la
urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cu
yos efectos constituyen un peligro para la economa nacional o las
finanzas pblicas. Asimismo, regula el procedimiento del control que
se inicia con la revisin del decreto por parte de las Comisiones de
Constitucin y Leyes Orgnicas de cada Cmara cuyo dictamen ha de
remitirse al Presidente del Congreso o al de la Comisin Permanente.
En caso que el Congreso o dicha Comisin estime que la norma no ha
cumplido con los requinto* establecidos, se pronuncia en tal sentido
perdiendo vigencia el os; al da siguiente de la publicacin del
acuerdo' en el diario oficia! Pese a que le. opcin acogida pudo
generar algunos problemas, constituye una variable que no es ajena
al derecho comparado y que no subvierte lo dispuesto por el texto
constitucional. En trminos generales, la regulacin establecida no
significa en modo alguno violacin de la Constitucin, pues se adopta
ms bien una opcion interpretativa razonable que trata de encauzar
los alcances y el control de las atribuciones contenidas en el polmico
art. 211 inc. 20 de Ja Carta.
b) Respecto al control de los -decretos legnlativ m la regulacin

prevista rnnternpaKa -*huro ampare>v opinables que pese a elle no
la tomaban inconstitucional. As por ejemplo, sea utor izaba la delega
cin de facultades legislativas tratndose de leyes orgnicas, y se
fijaba un mecanismo de control previo a cargo del Congreso. El
procedimiento de contri >1era similar al previsto tratndose de los o s e ,
aunque el resultado final consista en la recomendacin por parte de
las Comisiones respectivas de la derogatoria de aquellos decretos
que excedan el marco autorizado o que han contravenido la Cons
titucin.
c) Los convenios internacionales celebrados por el Presidente

de la Repblica sin la previa, aprobacin del Congreso sobre materias
de su exclusiva competencia, son denominados convenios interna
cionales ejecutivos. La ley regula de manera general su mbito
material, precisa que tienen rango de Decreto Supremo y contempla
el procedimiento a seguir para su posterior control parlamentario. En
caso de verificarse excesos del Poder Ejecutivo, el Congreso emite
resolucin legislativa dejando sin efecto el convenio y notificando al
Samuel Abad Yupanqu
Presidente de la Repblica. Lo referido no configura a nuestro enten

der un exceso, pues confirma la potestad parlam entaria de control y
los m ecanism os de respeto de esta atribucin dentro del marco
constitucional.
d) Por ltim o, se fija un procedimiento de control de los

decretos suprem os que declaran los estados de excepcin. La actua
cin del Parlam ento se circunscribe a un nivel de fiscalizacin respec
to a si el decreto se enmarca dentro de lo dispuesto por el art. 231 de
la Constitucin o no rene los requisitos form ales que dispone la ley.
En esa m edida si el Congreso o la Comisin Permanente considera
que aquel no se ajusta a los marcos establecidos se ha de pronunciar
en tal sentido, perdiendo vigencia el decreto al da siguiente de la
publicacin del acuerdo en el diario oficial.
Podem os concluir que la ley de control parlamentario en su

conjunto no era inconstitucional. Se enm arcaba dentro de las atri
buciones del Congreso de fijar criterios de desarrollo constitucional
sin que exista por tanto exceso parlamentario alguno. Tampoco, cabe
decirlo, dicha ley era tcnicamente perfecta pues existan algunos
aspectos que pudieron ser mejor regulados. Una posible solucinalos
mismos deba darse dentro de un rgimen constitucional, no siendo
justificable en modo alguno una medida com o la del 5 de abril
invocando una inconstitucionalidad para provocar otra mucho ma
yor. En realidad, la norm a en cuestin sirvi com o un pretexto ms
para tratar de justificar la ruptura de la institucionalidad democrtica.
2.7. Respuestas del Parlamento
La respuesta del Parlamento a los constantes agravios y cues-

tionamientos del Poder Ejecutivo no se hizo esperar. Sin embargo, a
diferencia de la actitud del Gobierno, fue menos agresiva, tratando de
buscar, en la m ayora de casos, el dilogo y equilibrio entre ambos
poderes. Por ello, interesa examinar la reaccin que en su momento
fue adoptando para hacer frente a las incisivas e intensas crticas del
Presidente de la Repblica.
a) A nte los cuestionamientos efectuados a raz de los decretos

legislativos dictados en el mes de noviembre de 1991, el Presidente del
Senado, Felipe Osterling, sostuvo que no exista confrontacin con el
Poder Ejecutivo, y que si bien, en lneas generales, dichos decretos iban

por buen camino, ello no significaba que las 126 normas expedidas se
ajustaran a la Constitucin, a las facultades delegadas, o a la opinin del
Congreso63. Posteriormente, cuando el mandatario calific al Congreso
de paquidrmico y a sus miembros de inmaduros e irresponsables
porque pretendan derogar tales decretos; representantes de diversas
tiendas polticas invocaron al Presidente a que no siguiese echando lea
al fuego a las tensas relaciones existentes entre ambos poderes, y que las
crticas se efectuarn en un tono adecuado64.
b) Asim ism o, en respuesta a las afirmaciones efectuadas en

CADE 91, calificando al Congreso como rgano que traba la moder
nizacin del pas, y ante la propuesta de llevar a cabo un plebiscito
para renovar al Parlamento por tercios o mitades, surgieron distintas
posiciones de parte de los parlamentarios, ya sea aceptando la pro
puesta presidencial o declarando su inconstitucionalidad. En gene
ral, hubo consenso en que las crticas eran excesivas, ms an si en el
Parlamento ya existan proyectos de reforma constitucional al respec
to. Incluso, com o muestra de la actitud de evitar el obstruccionismo,
se presentaron dos proyectos de renovacin parlamentaria, uno
suscrito por Javier Alva Orlandini (Accin Popular), y el otro por
Izquierda U nida65. Con anterioridad, en noviem bre de 1990, ya exista
un proyecto de reforma constitucional del Parlamento presentado
por Enrique Bem ales (Izquierda Socialista) que, entre otros aspectos,
propona la renovacin por mitades de la Cmara de Diputados.
c) Por otro lado, como reaccin a la grave afirmacin efectuada

durante el discurso presidencial pronunciado con motivo del Tercer
Aniversario de la Polica Nacional, el Senado aprob el 6 de diciembre
de 1991 una Mocin de Orden del Da rechazando tales expresiones.
Segn ella, el Presidente haba efectuado afirmaciones injuriosas contra
el Parlamento, entre otros aspectos, a propsito de la derogacin del
Decreto Legislativo 736, que sancionaba el lavado de narcodlares.
Por ello, rechaz las injustificadas y provocadoras expresiones, requi
riendo la presencia del Predente del Consejo de Ministros para que de las
explicaciones o desagravios correspondientes66.
63 El Comercio, Lima 27 de noviembre de 1991.
64 La Repblica, Lima 1 de diciembre de 1991.
65 El Peruano, Lima 3 de diciembre de 1991.
66 El Peruano, Lima 8 de diciembre de 1991, p.A/5.
La respuesta de la Cmara de Diputados tampoco se hizo

esperar. El 9 de diciembre de 1991, aprob una m ocin de rechazo. Su
Presidente, Roberto Ramrez del Villar, manifest:
Creo tener (...) la posibilidad de sintetizar la opinin de todos

nosotros, a fin de no abrir un debate que pueda causar graves
problemas y llevar a una especie de enfrentamiento de Poderes,
cosa que debemos desechar de plano (...). Los poderes en el Per
son separados, pero no para que cada uno luche contra los otros,
estn para que cada uno exprese su verdad, pero buscando en lo
posible la coincidencia (...). Tenemos la obligacin de hacer respetar
nuestras instituciones y sus competencias, por consiguiente te
nemos que estar abiertos a la crtica (...) tambin tenemos el
derecho de criticar, pero debemos hacerlo con altura, por respeto
al pueblo al que nosotros aqu representamos (...) en lugar que nos
lancemos a una suerte de torneo de dichos o de discursos que
puedan empeorar la situacin67.
Asimismo, refirindose a la propuesta de convocar a plebiscito

para renovar al Parlam ento por tercios o m itades, expres la
disconformidad de la Cmara con el planteamiento presidencial de
emplear medios inconstitucionales para dar solucin a asuntos que
cuentan con vas previstas por la Carta para su reforma. Finalmente,
manifest la disposicin de las Cmaras de estudiar y debatir el conte
nido concreto y el fondo de las propuestas y crticas efectuadas, sin
mengua de las reformas que aquella est llevando a cabo para lograr una
mayor eficiencia legislativa y fiscalizadora.
Posteriormente, el 14 de diciembre, el Congreso aprob una
Mocin de Orden del Da rechazando las expresiones vertidas el da
anterior por el Presidente de la Repblica, aludiendo a presuntas
decisiones arbitrarias e inmorales sobre el uso de recursos pblicos en
favor de incrementos remunerativos. Se consider que ellas traslucan
una intencin de desprestigio ante la ciudadana, que buscaban
deslegitimar y desautorizar al Parlamento como espacio democrtico68.
d) En este contexto, Felipe Osterling, a la sazn Presidente del

Senado, se inclinaba por la bsqueda del dilogo como instrumento
para viabilizar la solucin del conflicto suscitado entre ambos pode-
67 El Peruano, Lima 16 de diciembre de 1991, p.B/11.

68 El Comercio, Lima 15 de diciembre de 1991.
res. Consideraba que el Presidente no tena voluntad de cerrar el

Congreso, pese a que algunos senadores como Javier Diez Canseco ya
lo avisoraban6970.
Lo que pasa es que tiene un estilo de gobierno, pero est lejos de

su mente gobernar sin el Parlamento. Eso sera un golpe de Estado
(...). Lo que pasa es que a veces el Presidente dice las cosas de una
manera muy cruda, usando adjetivos que algunos parlamentarios
-con razn- consideran lesivos. Es un absurdo pensar en una
ruptura del sistema democrtico (...). Yo descarto esa hiptesis (...).
Una cosa es que al Presidente le pueda incomodar el Parlamento,
y otra es que vaya a cerrarlo. En general, a los mandatarios no les
resulta muy cmodo el Parlamento (...), no le acomoda porque el
legislativo es autnomo en sus decisiones respecto a las leyes. Y en
este caso le incomoda ms porque no tiene mayora (...). Es
innegable que existe cierto grado de tensin en las relaciones entre
ambos poderes, pero mi obligacin es bajarla. (...) Uno de los
mtodos es buscar un dilogo con el Presidente1.
Sin em bargo posteriormente cambi de opinin. En efecto, el

17 de enero de 1992, se realiz en Palacio de Gobierno un dilogo
privado, sin contar con agenda previa, entre el Presidente Fujimori, el
Presidente del Consejo de Ministros y algunos ministros, as como
determ inados parlamentarios especialmente invitados. Asistieron
Luis Delgado Aparicio (Libertad), Beatriz Merino (Libertad), Lourdes
Flores ( ppc ), Ral Diez Canseco (Accin Popular), Mario Roggero
(Libertad), Victoria Paredes (C ambio 90), y Eduardo Lpez Therese
(fim). En dicha reunin se intercambiaron opiniones, entre otros
aspectos, sobre los proyectos de ley observados por el Ejecutivo, los
Decretos Legislativos derogados por el Parlam ento y la Ley del
Presupuesto71. Ante ello, el Presidente del Senado, quien no fue
invitado a dicha reunin, decidi no insistir ms en su intencin de
reunirse con el Presidente para dar fin al conflicto entre poderes72. De
esta m anera, las posibilidades de dilogo quedaron definitivamente
entrampadas.

70 Entrevista a Felipe Osterling, Presidente del Senado, La Repblica, Lima 5
de enero de 1992, p. 3.
71 El Comercio, Lima 19 de enero de 1992.
72 Caretas, Lima 20 de enero de 1992, p.24.
e) A pedido del diputado Edmundo del Aguila (ap), Presidente

de la C om isin de Agricultura de su Cmara, se inici el procedimien
to interpelatorio contra el ministro de Agricultura Enrique Ross Link.
Contando con el apoyo de los votos del apra y de la izquierda, el 3 de
diciembre de 1991, la Cmara de Diputados aprob la censura al
ministro, situacin que no se presentaba en nuestra historia poltica
desde aproxim adam ente 24 aos73. De otro lado, frente al pedido de
interpelacin al ministro de Economa, Carlos Boloa, promovido a
iniciativa de Dermis Falvy (fim), slo pudo convocarse al apra e Iz
quierda Unida. Las restantes agrupaciones manifestaron su oposi
cin considerando que ello interrumpira el programa econmico del
gobierno. Incluso, algunos parlamentarios, como sucedi con Felipe
Osterling, llegaron a calificar a Boloa como un buen Ministro74.
Cualquiera hubiera podido pensar que un Parlamento con una mayo
ra distinta a la gubernamental censurara constantemente a los
ministros del rgimen. Sin embargo, ello no sucedi, lo cual nueva
mente dem uestra que el Parlamento careci de voluntad de hostilizar
al gobierno.
2. Enfrentamiento con el Poder Judicial
Una d e las funciones esenciales en todo Estado de Derecho es

la de adm inistrar justicia., y, a travs de ella resolver los conflictos que
puedan suscitarse de manera firme, definitiva, pacfica y legtima.
Esta funcin, que resulta fundamental en todo Estado moderno,
cobra m ayor importancia en pases como el nuestro donde la violencia
estructural que nos afecta acrecienta los m rgenes de conflictividad
social, y exige, adems, un especial afianzamiento de las instituciones
u rganos destinados a consolidar el rgim en democrtico.
Sin em bargo, ella viene atravesando una catica situacin,
pues no slo ha demostrado su reiterada ineficacia sino tambin su
falta de legitim idad social. Frente a este estado de cosas, los distintos
gobiernos han evidenciado carecer de una voluntad poltica destina
da a revertir slida y racionalmente tal situacin.
A partir de 1990, el gobierno opt por una poltica de
enfrentam iento hacia el Poder Judicial. El Presidente de la Repblica
en su discurso inicial, resalt la crisis que desde dcadas atrs afectaba
73 Revista S, Lima semana del 9 al 15 de diciembre de 1991, N 251, p.10.

74
Expreso, Lima 4 de abril de 1992, p. A/3.
a este rgano del Estado, al punto de calificarlo como el palacio de

la injusticia. Frente a tal situacin, anunciaba que el Gobierno
emprendera las acciones necesarias en defensa del pueblo, para que
la justicia se aplique rectamente en el Per y la corrupcin y la
indiferencia no sean sus caractersticas.
2.2. Cuestionamientos al Poder Judicial
a) Corrupcin e ineficacia
En su discurso del 24 de agosto de 1990, el Presidente de la

Repblica reiteraba sus crticas sobre la corrupcin reinante en el
Poder Judicial. En diciembre de 1991, continuaba con su campaa de
desprestigio. En efecto, exceptuando al Presidente de la Corte Suprema,
lamentaba la actuacin de algunos sectores del Poder Judicial, cen
trando sus crticas en el Tribunal A grario, por su corrupcin,
inobservancia de las leyes y abuso del derecho.
Hipcritamente se me dir que muestre las pruebas de la co

rrupcin. Claro, como en el Per las coimas no se dan con recibo
entonces la investigacin ser archivada por falta de pruebas
(...) Las quejas y crticas que todo el tiempo realiza el pueblo y el
gobierno contra la ineficiencia, lenidad y corrupcin de algunos
jueces deben ser gritos en el ocano? Sinceramente hay momentos
en que me provoca tomar en este caso nuevamente el toro por las
astas. Estaran ustedes de acuerdo con una reorganizacin radical,
estricta y rigurosa del Poder Judicial?75.
Continuando con su agresiva cam paa, el 19 de diciembre de

1991, calific al Poder Judicial como la institucin cuya resistencia a
los cam bios y el afn de modernizacin del pas, es mayor que en
ningn otro caso. De otro lado, propuso la institucionalizacin del
arbitraje com o sistema paralelo y alternativo al Poder Judicial.
Si el Poder Judicial no se propone seriam ente resolver de raz

sus gru esos y estructurales p ro blem as de parasitism o,
burocratism o, lentitud y corrupcin, la sociedad moderna que
querem os construir habr de encontrar nuevos mecanismos
75
Discurso pronunciado en CADE 91, El Peruano, Lima 3 de diciembre de
1991 p. A/7.
Sam uel A bad Y upanqui
128 C arolina Garcs Peralta
que resuelvan su vital necesidad de administrarse justicia (...)

El sistema de arbitraje (...) podra constituirse en el mecanismo
que democratice realmente la administracin de justicia en el
pas (...) Como siempre la dinmica realidad le gana la posta al
lento sistema legal y deja por muchos cuerpos de ventaja al
tambin paquidrmico Poder Judicial76.
Es decir, los cuestionamientos efectuados al Poder Judicial

creyeron encontrar en la institucin del arbitraje, ya prevista por la
Carta de 1979, un importante instrumento de resolucin de conflictos
de mayor eficacia y legitimidad que el Poder Judicial, sin pensar en
ligar aquella propuesta con una reforma radical y profunda de la
problemtica de la administracin de justicia en el pas.
b) Acusacin constitucional de los ocales de la Corte Suprema
La actuacin del Poder judicial lleg, incluso, a motivar el

inicio del trmite de acuracin constitucional ante la Cmara de
Diputado* contra determinados \ocales de la Coi te Suprema. Elle se
p n xi ujo como consecuencia dla resolucin dictada el 7 de febrero de
1991 por la Segunda Sala Penal de la Corte Suprema que, modificando
Ja resolucin impugnada declar im ponedente ia aixion de babeas
:orpu interpuesta a faca >r del estudiante C adillo Pee
Ernesto CaAillo fue detenido el 21 de octubre de 1990 en el
distrito de Villa El Salvador por funcionarios policiales de Ja Direc
cin contra el Terrorismo, quienes negaron tenerlo en su poder y cuyo
paradero real se desconoda. En tal ocasin, la Segunda raa Penal de
la Corte Suprema dej >n efecto la reso luc ra del Octa\ o Tribunal
Correccional que declar fundada la demanda, pese a no poder
hacerlo por expreso mandato del art. 21 de la Ley 23506, Ley de hbeas
corpus y amparo77. Producto de ello se dio inicio al trmite de acusa
cin constitucional ante la Cmara de Diputados por delito de pre
varicato contra los vocales supremos Rger Salas, Federico Peralta,
Carlos Espinoza, Horado Valladares y Jos Angulo, integrantes de la
Segunda Sala Penal. Los primeros meses de 1992, el pedido de
76 Discurso pronunciado en el caem, El P eruano, Lima 21 de diciembre de

1991, p. A/5.
77 Las resoluciones citadas pueden consultarse en Lecturas sobre Tem as
C on stitu cion ales, Lima, caj, N 5, pp. 151-156, y N 7, p p . 205-212.
acusacin ya contaba con dictamen favorable de la respectiva Com i

sin Especial y se encontraba pendiente de ratificacin por el pleno de
la Cmara. El dictamen deba ser exam inado en Diputados durante la
segunda legislatura ordinaria (1991-1992), pero debido al golpe del 5
de abril el trm ite qued en suspenso78.
Otro aspecto que gener severos cuestionamientos se suscit
cuando la Corte Suprema determin la no apertura de juicio por
presunto enriquecimiento ilcito al ex-Presidente A lan Garca Prez,
luego que el Senado haba declarado haber lugar a formacin de causa
en la acusacin constitucional que le haba sido iniciada. Ante lo
sucedido, se formularon diversas crticas debido a la parcialidad con
que haba actuado la Corte al resolver el caso. Algunos medios de
com unicacin llegaron a calificar esa actitud com o una burla al
Congreso, al orden constitucional y a la democracia79.
Todo ello condujo a que ciertos parlamentarios decidieran
iniciar ante la Cmara de Diputados, conjuntamente con otros grupos
polticos, las gestiones destinadas a formalizar el trmite de acusacin
constitucional por la comisin del delito de prevaricato contra los
integrantes de dicha Sala Penal, en virtud de haber exculpado a Alan
Garca, y tambin por haber dism inuido la condena al General pnp (r)
Jos Jorge Zrate, quien fue uno de los principales inculpados en uno
de los ms conocidos procesos por narcotrfico, el caso Villa Coca80.
c) Nombramiento de magistrados
El tema de los nombramientos constituye uno de los puntos

ms conflictivos de la problemtica judicial, debido a la determinante
influencia poltica en el proceso de designacin de sus integrantes. La
Constitucin de 1979 permita la presencia decisiva de los rganos
polticos -Ejecutivo y Senado, este ltimo tratndose de los vocales de
la Corte Suprem a- en la seleccin de los magistrados, contando con
la previa propuesta de temas por parte del Consejo Nacional de la
Magistratura. Esta prctica tambin se present durante el perodo
dem ocrtico del Presidente Fujimori, aunque en ella existieron varia
bles diferentes.
78 Expreso, Lima 30 de marzo de 1992, p.A/4.

79 Juzgar a Garca es la reforma, Expreso, Lima 4 de febrero de 1992, p. A/
18.
80 Expreso, Lima 30 de febrero de 1992, p.A/6.
Efectivam ente, la Corte Suprema en sesin de Sala Plena

design al Dr. Horacio Valladares como representante ante el Consejo
N acional de la Magistratura. Pareca evidente la intencin de politizar
los nom bram ientos judiciales ya que precisamente Valladares haba
presidido la Sala de la Corte Suprema que resolvi que no haba lugar
para abrir instruccin al ex-Presidente de la Repblica Alan Garca
Prez. Por lo dems, dicho vocal se encontraba sometido ante la
Cmara de Diputados a un proceso de acusacin constitucional8182.
Ligado a ello, desat intensas crticas el proceso de seleccin de
los vocales de la Corte Suprema. Hasta entonces era 23 el nmero de
m agistrados de esa instanciajudicial, pero con la vigencia en enero de
1992 de la nueva Ley Orgnica del Poder Judicial (Decreto Legislativo
767), el nm ero de vocales se elev a 30. Esto condujo al inicio de los
trmites correspondientes para la eleccin de los 7 vocales restantes.
Durante el proceso, surgieron crticas sobre los nombramientos ju
diciales por su falta de imparcialidad; se deca que los candidatos
haban sido seleccionados en base a criterios polticos. Algunos
medios de comunicacin cuestionaban al Consejo Nacional de la
M agistratura por su conformacin mayoritaria mente a prista, pues
se deca- que en la mayora de ternas se propona a tres candidatos
vinculados a dicho partido, de modo que el Presidente no tuviese otra
alternativa que designarlos corno \ ocales de la Corte SupremaC
Pi >r r*u pai le, el Presidente del C un>ejo Naciona I de la M agistra-
tura y Fiscal de la Nacin, Pedro Mndez jurado, haba sostenido que
las ternas se form aran va concurso pblico, y que la ubicacin de los
postulantes a las vocalas supremas se efectuara en base a un riguroso
orden de m ritos83.
El Presidente de la Repblica denunci que hubo vocales
marginados con mucho mayores mritos que los propuestos, y opt
por remitir al Senado -e n forma inu su al- las tem as sin efectuar las
propuestas del caso. En las sesiones de las Comisiones de Constitu
cin y Justicia que deban emitir dictam en sobre las ternas presenta
das, se dej en claro que no se haba tomado en cuenta a vocales con
mayores m ritos que los propuestos. Tambin se sostuvo que frente
a lo sucedido el Senado no poda hacer nada, salvo devolver las ternas
81 E l C o m e rc io , Lima 22 de febrero de 1992.

82 No ser aprista la Corte Suprema, E x p r e s o , Lima 6 de marzo de 1992, p.
A/22.
83 E l C o m e rc io , Lima 7 de marzo de 1992, p.A/5.
al mandatario para que ste, a su vez, las remita al Consejo de la

Magistratura. Felipe Osterling, Presidente de esta Cmara Legislati
va, entenda que el Presidente no haba violado la Constitucin,
aunque s debi cumplir con elegir a uno de cada terna. Para l slo
haban dos maneras de resolver el problema: am pliar el plazo para
que el Presidente estudie las nuevas tem as o modificar los mecanis
m os de eleccin de los vocales84.
d) Juzgam iento de terroristas
El Presidente Fujimori, como una de las primeras medidas

adoptadas en el marco de la estrategia antisubversiva de su Gobier
no, anunci la remisin al Parlam ento de un proyecto de ley de
reforma constitucional referido al juzgamiento de subversivos por
Tribunales M ilitares85. La propuesta dio lugar a un amplio debate. En
este sentido el Presidente de la Corte Suprema, Csar Fernndez Arce,
expres su conformidad pues a su juicio aquella poda contribuir a
resolver los problemas que enfrentaba el Poder Judicial ante el
terrorismo. El 9 de diciembre el Poder Ejecutivo dio a conocer su
anteproyecto de modificacin de los artculos 2 inc 20 G, 233 inc L y
282 de la Constitucin. El entonces Fiscal de la Nacin, Manuel
Catacora, tam bin apoyaba la creacin de tribunales militares dados
los frecuentes atentados de que son vctimas jueces y fiscales.
Por su parte el Procurador General de la Repblica a cargo de
los asuntos judiciales de terrorismo, denunci que en los ltimos once
aos, de 4,892 terroristas capturados, slo un 10% (497) haban sido
sentenciados, los restantes (4,395) fueron absueltos: 2,584 por no
haber lugar a formar denuncia, 890 por falta de pruebas y 421 por
no haber m rito a juicio oral. La mayora de las sentencias se han
caracterizado por una inexplicable benevolencia; adems no ms de
un 20% de los exculpados podra ser considerado, en rigor, inocente.
Es ms, algunos de los indebidamente exculpados posteriormente
han sido descubiertos cometiendo acciones terroristas. Afirmaba que
la conducta de los magistrados era una burla a las expectativas de
justicia y un factor de desmoralizacin para quienes combaten la
subversin86. De otro lado, en las crceles reinaba un ambiente de
84 Lima 4 de abril de 1992, p. A/4.

E xpreso ,
85 Lima 7 de diciembre de 1991.
E l P e ru a n o ,
86 Editorial de E l C o m ercio , Lima 18 de setiembre de 1991, p. A/2.
caos, corrupcin e indisciplina, que permita el control por parte de

los subversivos de las mismas y en otros casos facilit la fuga de los
internos.
Otro hecho que desat duras crticas se present con motivo de
las excarcelaciones irregulares de inculpados por terrorismo, a quie
nes se les permiti acogerse -tratndose de delitos cometidos entre
1981 y 1987-, al Decreto Legislativo 46, Ley Antiterrorista, que con
templaba la posibilidad de redimir la pena por medio del trabajo,
estudio y buen com portam iento. Estos requisitos deban ser com
probados por la Com isin Tcnica de Evaluacin del Instituto nacio
nal Penitenciario (inpe), lo cual en la prctica no suceda, pues los
grupos terroristas mantenan el control en las prisiones y no permi
tan el ingreso de las autoridades del penal. Era, pues, imposible una
efectiva certificacin que permita al juez de ejecucin penal conceder
la excarcelacin87.
Estas inform aciones desataron intensas crticas en los distintos
medios de com unicacin.
"Es inconcebible que mngistr.idos del Poder judicial, a instancias

de dudosos informes de funcionario de) i w , ha van colaborado
con Sendero en ia liberacin de asesinos que ocupan cargos en la
macabra organizacin --Laura Zambrano Padilla, Abdn Cruzat
C.rdenos. Juddv CJalvn Montero, Edmundo a v Beavevdk\. v
otros- que haban cumplido lo un tercio de su condena. El
Poder Judicial no sirv e para nada (...) La opinin pblica empieza
a desear el cese de todos los jueces v su reemplazo por otros que
fuesen elegidos por el pueblo o designados de acuerdo a proce
dimientos democrticos, pblicos y transparentes. La reforma
-profunda- del Poder judicial no puede demorar ms88.
Un hecho m uy cuestionado se present cuando el 2 de marzo

de 1992, la Prim era Sala Penal de la Corte Suprema exculp a Abimael
Guzmn Reynoso, lder del grupo subversivo Sendero Luminoso,
quien estaba encausado por 10 homicidios y unos 30 atentados. El
fallo, sealaba que los cargos formulados no pudieron ser corrobora
dos con pruebas concretas. Aplicando el principio del n dubio pro reo
87 El escndalo del dos por uno, La Repblica, Lima 10 de febrero de 1992,

p.16.
88 De qu lado est el Poderfudicial?, Expreso, Lima 13 de febrero de 1992,
p. A/18.
confirm la resolucin del Tribunal Especial que hace dos aos se

haba pronunciado en el mismo sentido al declarar no haber mrito
para pasar a juicio oral. De esta forma, se le exculp de los delitos de
asalto y robo, daos contra la seguridad pblica, contra la fe pblica
en agravio del Estado y contra la vida, el cuerpo y la salud en agravio
de nueve personas, mantenindose pendiente el cargo de terrorismo
hasta que sea capturado. Esta decisin se sumaba a los muchos
reparos que se venan efectuando hacia el Poder Judicial89.
2.2. Respuestas del Poder Judicial
Los constantes ataques del Presidente de la Repblica propi

ciaron un clim a tenso y conflictivo entre ambos poderes, as como una
mayor prdida de legitimidad social del devaluado Poder Judicial. La
reaccin de este ltimo no se hizo esperar. En agosto de 1990, el
entonces Presidente de la Corte Suprema, Eloy Espinoza Saldaa,
rechaz las apreciaciones efectuadas por el Presidente Fujimori;
respecto al duro calificativo empleado de palacio de la injusticia,
dijo que, siguiendo el criterio del gobernante, el local del Ejecutivo
podra designarse com o el palacio del desgobierno. Asimismo,
evidenci su m ortificacin por las crticas al aparato judicial en su
conjunto, m anifestando lo errneo e injusto de efectuar tales genera
lizaciones90.
Posteriormente, mediante comunicado oficial, la Corte Supre
ma rechaz el reiterado trato agraviante del Presidente de la Rep
blica.
El Poder Judicial no administra los establecimientos penales. (...),

es responsabilidad de autoridades ajenas al Poder Judicial. La falta
de celeridad en el proceso, (...), obedece, (...), entre otros factores,
al anacronismo y vetustez de los cdigos procesales, a la deplorable
infraestructura del aparato judicial y a la insuficiencia presupues
ta!91.
Csar Fernndez Arce, al ser designado com o Presidente de la

Corte Suprema, anunci muchas novedades sobre la campaa de
89 Fallo que desconcierta a la ciudadana, El C o m ercio , Lima 22 de marzo de

1992, p.A/2. Cfr. tambin La repblica, Lima 24 de marzo de 1992, p.4.
90 La R ep b lic a , Lima 4 de agosto de 1990.
91 La R ep b lic a , Lima 23 de setiembre de 1990.
1 34 Carolina Garcs Peralta
moralizacin en el Poder Judicial. En relacin a las discrepancias

entre el Ejecutivo y el Poder Judicial manifestaba que son apreciacio
nes subjetivas, no hay ninguna aspereza, porque estamos en un
mismo objetivo -Ejecutivo y Judicial-, el cual es ver un Per unido en
donde la paz se logre al alcanzar una justicia social plena9293.
Durante la instalacin del ao judicial 1991, Fernndez Arce
anunci la puesta en marcha de un programa de moralizacin me
diante una evaluacin permanente y peridica de los magistrados.
Respecto a las crticas efectuadas por el Presidente Fujimori, opin
que se trataba de un enfoque distinto del problema judicial; en lugar
de fomentar enfrentam ientos entre poderes, se debera buscar solu
ciones a los problem as. Asimismo, expresaba que todo caso de
corrupcin sera sancionado drsticamente.
Por su parte, los magistrados en ningn m om ento negaron la
crisis del Poder Judicial, reconocan los problemas que ste afrontaba.
Para el Presidente de la Corte Suprema, a pesar de haberse intentado
algunas reform as ellas no haban sido significativas. A su juicio, la
reforma deba partir de algunas bases previas, a nivel de la infraes
tructura del aparato judicial (locales, servicios, etc. ), en el cambio del
sistema de eleccin de magistrados dejando de lado la designacin
por rganos polticos, la garanta y seguridad de los jueces, espe
cialmente en casos ci terrorismo, y el cumplimiento cabal de las
leves9-'.
Finalmente, el Consejo de Gobierno del Poder Judicial, rgano
de gobierno creado por la Ley Orgnica del Poder Judicial (Decreto
Legislativo 767) e instalado en diciembre de 1991, con motivo de las
reiteradas crticas sobre la actuacin de la adm inistracin de justicia
que se venan realizando a travs de distintos m edios de comunica
cin social, rechaz la campaa de desprestigio hacia este poder del
Estado.
De todo ello se desprende que la actitud del Poder Judicial ante
los constantes e innecesarios agravios efectuados por el Presidente
Fujimori, trat de atenuar las tensiones y calmar los nimos sin lograr
su cometido dado el m anifiesto inters del mandatario en continuar
con una poltica de esta naturaleza como paso previo a la ruptura de
la continuidad constitucional.

93 Caretas, Lima 14 de octubre de 1991, p. 39.
3. Crticas al Tribunal de Garantas Constitucionales(TGc)
A partir de la segunda dcada del presente siglo, la idea de

crear un rgano especializado encargado de velar por el respeto de la
Constitucin -denom inado Tribunal Constitucional- ha ido paulati
namente esparcindose no slo en ordenamientos europeos, sino
tambin recientem ente en algunos pases de Am rica Latina. En el
Per, tal influencia se expres en la Carta de 1979 que incorpor al
Tribunal de Garantas Constitucionales como rgano encargado del
control de la Constitucin, al que si bien los proyectos iniciales le
concedieron am plias competencias, stas finalmente quedaron redu
cidas al recurso de casacin contra las resoluciones denegatorias de
las acciones de hbeas corpus y amparo, y a la accin de inconstitu-
cionalidad contra leyes, decretos legislativos, leyes regionales y or
denanzas municipales.
Sin em bargo su funcionamiento no fue satisfactorio. A las
conocidas deficiencias normativas (limitadas competencias, reduci
da legitimacin activa, inadecuada ubicacin de su sede, exigencia de
un mnimo nm ero devotos para adoptar sentencia que ha impedido
en muchos casos dictar un fallo, restringidos efectos de las sentencias
que tratndose de leyes y decretos legislativos requieren de la cola
boracin del Parlam ento para poder expulsarlos del ordenamiento
jurdico, etc), se unieron criterios interpretativos errneos o de escaso
contenido, un apego indebido de algunos de sus miembros a los
rganos que los designaron, e indudables influencias polticas. Todo
ello, en su conjunto, no le permiti a este rgano contar con un
adecuado desarrollo, y propici serios cuestionamientos que debie
ron ser oportunam ente evaluados para propiciar una reforma racio
nal y democrtica del mismo.
Durante el gobierno de Fujimori, los cuestionamientos guber
namentales se suscitaron fundamentalmente a partir de la sentencia
parcialmente estim atoria emitida contra el Decreto Legislativo 650,
sobre compensacin por tiempo de servicios, y tambin, con motivo
de la sentencia parcialmente estimatoria expedida en contra del
Decreto Legislativo 651, que liberalizaba las tarifas de transporte
urbano. Antes de ello, no se haban formulado mayores cuestiona
mientos gubernam entales sobre la labor del tgc, a pesar de la cono
cida ineficacia y politizacin de varios de sus integrantes. Ni siquiera
en aquellos discursos donde el Presidente de la Repblica fustig a
diversas instituciones del Estado, se refiri especficamente a l.
a) El decreto legislativo 650, sobre compensacin por tiempo de

servicios, desencaden una serie de cuestionamientos que llevaron a
la interposicin de una accin de inconstitucionalidad iniciada por 20
senadores, pertenecientes al apra e Izquierda Unida, por considerar
que era inconstitucional. Ante este requerimiento, el 10 de marzo de
1992, el Tribunal fall declarando la constitucionalidad formal del
decreto en cuestin y por ende infundada la demanda en ese extremo,
y la inconstitucionalidad parcial slo en aquella parte del art. 2 que
estableca el efecto cancelatorio del pago de la com pensacin por
tiempo de servicios94.
La sentencia, entre sus considerandos, reconoci el carcter
declarativo de las normas constitucionales relativas a los beneficios
sociales de los trabajadores, precisando que la Carta Poltica no
estableca m odelo alguno para la compensacin por tiempo de servi
cios, y que aquel deba ser desarrollado por el legislador. Asimismo,
seal que el Decreto Legislativo 650 regulaba un nuevo rgimen de
compensacin por tiempo de servicios en sustitucin del anterior,
derogando la legislacin preexistente. Finalmente, consider incons
titucional la parte del art. 2 de la norma cuestionada, pues:
si bien el empoce semestral del dinero (...) en una entidad

depositara elegida por el trabajador es una medida adecuada que
permite que dicho fondo vaya independizndose oportunamente
de la esfera de custodia del empleador y acumulndose progre
sivamente hasta el cese de la relacin laboral, para su entrega al
trabajador; tambin es que resulta inteligible que el efecto can
celatorio de dicho pago (art. 2, Dec. Leg. 650) impedir que el
trabajador pida una liquidacin final sobre la base de la ltima
remuneracin y de acuerdo al lapso que trabaj, derecho que le
reconoca el rgimen sustituido (anterior); esto es, le priva del
derecho al reintegro proporcional, lo que significa una disminu
cin per cpita del monto total a recibir que, a su vez, constituye
una relativa desproteccin estatal; entonces, dicho efecto cance
latorio es incompatible con la declaracin tuitiva que contiene el
tercer pargrafo del art. 42 de la Constitucin.
Contra el fallo dictado se emitieron duros pronunciamientos
94 Cfr. RODRIGUEZ BRIGNARDELLO Hugo, El fallo en la accin de

inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 650", L e c tu ra s C o n s ti
tucionales A n d in a s , N2, Lima, CAJ, 1993, p. 213.
de parte de diversos sectores de la sociedad. Algunos medios de

comunicacin acusaban al apra -encaramada en el tgc - de haber
hecho dem agogia con la ilusin de un mayor pago al cese del
trabajador buscando sabotear el programa econmico del gobierno a
fin de recuperar posibilidades electorales95. La confiep denunciaba la
existencia de una campaa a travs del iGcpara destruir el programa
econmico y las reformas estructurales del rgim en96. Desde el Par
lamento, algunos polticos tambin criticaban la sentencia. En este
sentido, el senador Juan Inchustegui (ap) calific al fallo de ligero y
lleno de pasin poltica, afirmando que el error deba ser corregido en
el Parlamento, o de lo contrario el Poder Ejecutivo tendra que emitir
un decreto de urgencia para suplir dicha resolucin, de tal modo que
se insista en las indemnizaciones caneelatorias97. Por su parte, el di
putado Rafael Rey (Libertad) lo calificaba de poltico y peda al
propio TGC que se rectifique98.
El Gobierno tambin cuestion duramente lo resuelto por el
Tribunal. En efecto, Alfonso de los Heros, Presidente del Consejo de
Ministros y 1 itular del Ministerio de Trabajo, ratific la vigencia del
Derroto L eg id u tiv ' 630 calificando de sentencia subjetiva~ al fallo
del tgc. Consideraba que ste haba actuado como un ente reformador
de lev, siendo esta una funcin que compete al Congreso. A su juicio,
el decreto era constitucional1*9. Das despus sostuvo que el fallo era
inconducente (inaplicable), porque la nica consecuencia que trae es
que el efecto cancelatorio de las aportaciones semestrales por tiempo
de servicios se haga al final de la relacin laboral10'1.
Asimismo, surgieron pronunciamientos de algunos especialis
tas en materia laboral, quienes manifestaron su oposicin al fallo,
porque a su juicio no se vulneraba ninguna norm a consagrada en la
Constitucin. En este sentido se pronunciaron tanto Mario Pasco101,
Luis Aparicio102 como Pedro Morales103. Una posicin contraria fue
95 La dictadura de los jueces (apristas), editorial del diario Expreso, Lima

15 de marzo de 1992, p. A/30.
96 El Peruano, Lima 18 de marzo de 1992.
97 El P eru a n o , Lima 15 de marzo de 1992.
101 El Comercio, Lima 18 de marzo de 1992.
102 Revista S, Lima 23 de marzo de 1992, p. 20.
defendida por Carlos Blancas, para quien la sentencia del tgc acoga
un criterio vlido a la luz del texto constitucional y respetuoso del
principio protector, es decir, que la legislacin sobre los derechos
laborales fundam entales ha de ser progresiva, ms beneficiosa o ms
protectora, n o adm itiendo la de carcter regresivo, menos beneficiosa
o menos protectora104. Por su parte, el Colegio de Abogados de Lima
decidi conform ar dos comisiones para evaluar el fallo del tgc y luego
emitir un pronunciam iento105. Una de ellas, presidida por Domingo
Garca Belaunde, consider que el tgc haba cometido un evidente
error al declarar la inconstitucionalidad del concepto de pago con
efecto cancelatorio; sin embargo, destac que a su entender aquella
sentencia no empece los inconvenientes que le veam os, tiene un
sentido, encierra una opcin y decididamente enuncia una direccin
con claras consecuencias jurdicas, por lo que no es dable negar la
indudable consecuencia del fallo106.
Todo ello, llev a que algunos propiciaran la desactivacin del
tgc. En este sentido, el senador Miguel Vega (Libertad) declar que
presentara an te su Cmara un proyecto de ley para disolver el tgc, ya
que ste atentaba contra la estabilidad poltica del pas107, la misma
actitud adoptaba el proyecto presentado por Javier Alva Orlandini
(ap)108.
b) Las crticas al tgc no se agotaron en la evaluacin de los

alcances y consecuencias de la sentencia recada en contra del decreto
legislativo 650, pues con anterioridad, el 29 de enero de 1992, se haba
pronunciado sobre la accin de inconstitucionalidad interpuesta
contra el decreto legislativo 651, que estableca la libre competencia en
las tarifas de servicio pblico de transporte urbano e interurbano de
pasajeros en todo el pas. En este caso, el Tribunal declar la constitu-
cionalidad form al y en consecuencia infundada la demanda en ese
extremo, y la inconstitucionalidad parcial de la norma cuestionada.
Para ello consider que:
104 BLANCAS BUSTAMANTE Carlos, Comentario sobre la sentencia del

tgc relativa al decreto legislativo N 650", en Thmis, Revista de Derecho,
Lima, 1992, N22, p.31.
106 Comunicacin dirigida al Decano del Colegio de Abogados de Lima, de
fecha 27 de abril de 1992.
108 Expreso, Lima 30 de marzo de 1992, p. A/4.
la regulacin del transporte urbano compete exclusivamente a la

Municipalidad para que establezca un equilibrio justo entre el
inters del usuario (del pueblo) y la razonable rentabilidad del
empresario para el mejoramiento del servicio dentro de la econo
ma social de mercado. De conformidad con el art. 254 de la
Constitucin las municipalidades son competentes para fijar tari
fas del servicio pblico de transporte de pasajeros (...). Es incues
tionable que el Decreto Legislativo 651 en la parte que regula
especficamente el Transporte Colectivo Local (urbano) e inva
diendo las competencias normativa y material del Gobierno Local,
contraviene por el fondo lo prescrito en el inciso cinco del art. 254
de la Constitucin.
Esta sentencia tambin fue motivo de una serie de crticas. Para

Alberto Bustam ante el fallo era contradictorio, ya que estableca la
inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 651 por regular una
materia de com petencia municipal y declaraba simultneamente su
constitucionalidad formal. Esto ltimo era inconsecuente, pues -a su
ju icio- si el Ejecutivo haba sido habilitado para legislar sobre asuntos
de transporte urbano, y esta delegacin haba sido declarada consti
tucional, no caba fundamentarla inconstitucionalidad del dec reto en
el hecho que la competencia regulatoria en esta materia corresponda
a las m unicipalidades10*.
Por su parte, David Quintana, Presidente de la Central de
Empresas de Transporte Urbano (cetu), cuestion severamente el fa
llo*110. Del m ism o modo, el Secretario Municipal de Transporte Urbano,
Fernando Saco Vrtiz, calific como perjudicial la decisin adoptada
por el tgc111
c) O tro fallo cuestionado fue el recado en la accin de

inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo 674, Ley
de Promocin a la inversin privada en las empresas del Estado. El
Tribunal expidi sentencia el 9 de marzo de 1992declarando parcialmente
inconstitucional el segundo prrafo del art. 27 del decreto pues entendi
que cuando aquel dispona que el adelanto del monto indemnizatorio
por tiempo de servicios tendr efecto cancelatorio, colisiona con el tercer
prrafo del art. 42 de la Constitucin.
189 Revista S, Lima 23 de marzo de 1991, p. 29.

Tal decisin motiv ciertas crticas. Algunos teman que si el

tgc declaraba la inconstitucionalidad total del decreto, el Gobierno
quedara im posibilitado de cumplir con su rol en m ateria econmica,
frente a la cuantiosa prdida que representaba el inoperante aparato
empresarial d el Estado. Esta fue la apreciacin a la que arribaron
algunos sectores que consideraban im prescindible el proceso de
privatizacin como una forma de sanear la deficitaria economa
nacional.
: En v erdad, los cuestionamientos a las tres sentencias dictadas
por el Tribunal llevaban impregnados un tinte notoriam ente poltico,
ms que jurdico-constitucional, guiado por la particular visin del
modelo econm ico que orientaba la actuacin del gobierno112, y que,
por lo general, com partan quienes las criticaban. Con independencia
de ello, no p u ed e negarse que las referidas decisiones carecieron de
un adecuado razonam iento y argumentacin jurdicas, que les hubie
ra podido brind ar una mayor claridad y que hubiera permitido el
cumplimiento de aquella funcin interpretativ a -h a A a pedaggica-
propia de un rgano de esta naturaleza. Sin embargo, tampoco es
posible afirm ar que Jos argumentos esgrimidos por el i< '<carecieran
de apoyo constitucional, lo que suceda era que en tales casos se
trataba de opciones particularmente polmica- y que como tales
poda ->er democrtica monte d i.->cutida-v sni que ello 1subiera ameritado
una campaa J e desprestigio tan agrede a - v mei io> una pr p u ed a
de desactivacin - como Ja que vivi en esos montento^ el R,t .
4. Crticas a otros rganos del Estado y a los partidos polticos
4.1. Contralora General de la Repblica y Ministerio Pblico
Sin lu g ar a dudas, el Presidente cuestion con mayor nfasis al

Parlamento y al Poder Judicial; no obstante, tambin dirigi sus
ataques hacia la Contralora General de la Repblica y el Ministerio
112 Con posterioridad a la ruptura constitucional producida el 5 de abril, se

dict el Decreto Ley 25460, publicado el 29 del mismo mes, mediante el
cual se sustituy el texto del artculo 2 del Decreto Legislativo 650,
reiterando en esencia aquello que el tgc haba declarado inconstitucional.
Del mismo modo, el Decreto Ley 25457, publicado el 28 de abril, ratific
la plena vigencia del Decreto Legislativo 651.
Pblico. En efecto, en el discurso efectuado en cade 91, critic la

ineficiencia de la Contralora en el desarrollo de su labor de control y
fiscalizacin. Afirmaba que sus funcionarios pasan sus das acumu
lando papeles para argumentar informes sin sustento alguno, y que
a la larga no m oralizan nada. Invoco a sta (...), a hacer un esfuerzo de
eficiencia y colaborar realmente en la m oralizacin del pas.
M s adelante, el 19 de diciembre de 1991, en el caem, reiter sus
crticas hacia diversas instituciones. Que sta sea una oportunidad
para una invocacin a la Contralora (...) cuyas infinitas ineficiencias
y trabajo m ediocre la identifican con el pasado desperdiciado; al
Ministerio Pblico(...), para que compense las ineficiencias del Poder
Judicial; a todas ellas y a las dems que no nom bro les recuerdo que
la nica form a de vencer su propia crisis es elevndose a la altura de
su responsabilidad113.
De otro lado, con motivo de la expedicin de los decretos
legislativos dictados al amparo de la Ley 25327, se suscit un conflicto
entre el Ejecutivo y el Ministerio Pblico. El nuevo Cdigo Procesal
Penal (Decreto Legislativo 638) deba entrar en vigencia el 1 de mayo
de 1992; sin em bargo, ello no sucedi pues el Decreto Legislativo 731
dispuso que regira a partir del 1 de mayo de 1994. En su parte
considerativa, afirmaba que la Fiscala de la N acin no ha adecuado
convenientemente los cuadros orgnicos requeridos para encarar la
misin de direccin de la investigacin de las denuncias formuladas
tanto ante los representantes del Ministerio Pblico como ante la
Polica, todo ello -s e d eca- le impide cum plir con las funciones
asignadas por el nuevo Cdigo.
A nte tal actitud, Pedro Mndez, Fiscal de la Nacin, mostr su
extraeza pues entenda que dicha prrroga obstaculizaba la mar
cha a la pacificacin del pas que tanto se pregona, aunque reconoci
que el M inisterio Pblico careca de la infraestructura necesaria para
el ptimo desarrollo de su labor114. A decir verdad, el problema tena
un trasfondo poltico y econmico. Efectivamente, para algunos
analistas, una de las razones de fondo, era justificar la no asignacin
de los recursos econmicos que con urgencia requera el Ministerio
Pblico115.

114 El Peruano, Lima 17 de noviembre de 1991.
115 Cdigo Procesal Penal para 1994? Postergacin inadmisible, La Re
pblica, Lima 21 de noviembre de 1991, p. 18.
Las razones esgrimidas por el Presidente fueron ratificadas al

momento de observar el proyecto de Ley que derogaba dicho decreto.
Segn l:
en reiteradas oportunidades y luego de un arduo trabajo para

detener a integrantes de grupos terroristas, stos han sido exo
nerados de responsabilidad penal en el Poder Judicial debido a
que los Fiscales no han aportado las pruebas suficientes que
permitan la condena de estos delincuentes. Por tanto resulta lgico
y prudente que (...) la maquinaria fiscal y policial reciba la capa
citacin adecuada, (...) por ello, es prudente que se prorrogue el
mbito temporal de aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal
hasta el 1 de mayo de 1994, plazo en el que se estima habremos
logrado alcanzar las condiciones necesarias para su correcta
aplicacin116.
El Parlam ento mantuvo su decisin y aprob la Ley 25399. A

travs de ella, derog el cuestionado decreto y dispuso que el Cdigo
regira a partir del 28 de julio de 1992117,
La actitud del Presidente Fujimori no era gratuita, tras ella

subyaca el deseo por abonar el terreno necesario para el paulatino
control gubernam ental sobre estas instituciones. La creciente campa
a de desprestigio, trataba adems de im pedir cualquier reaccin de
rechazo ciudadano frente a conductas que en la prctica iban a
significar el dom inio gubernamental sobre ellas.
4.2. Partidos polticos
El Presidente Fujimori llega al poder sin contar con un partido

slido y cohesionado, a los pocos meses de su gobierno, varios de sus
miembros optaron por alejarse. C a m b i o 90, el movimiento que le
sirvi de base para acceder a la presidencia, no slo evidenci una
notable inexperiencia y una incapacidad para generar propuestas,
116 Oficio N 342-91-pr, de 13 de diciembre de 1991, El Peruano, 21 de di

ciembre de 1991, p. 2/A.
117 Luego del golpe del 5 de abril, el Decreto Ley 25461, publicado el 29 del
mismo mes, dispuso que el Cdigo Procesal Penal entrara en vigencia el
1 de enero de 1994.
sino adem s una estructura m arcadamente vertical, y nada democr

tica. En efecto, desde el inicio Fujimori no slo dem ostr su desinters
por su partido para de l seleccionar a quienes seran sus ministros
o cuadros importantes del gobierno, sino adems se caracteriz por
im ponerle autoritariamente sus decisiones. En verdad, resultaba
m arcadam ente contradictoria la prdica presidencial por la bsque
da de una autntica democracia, cuando al interior de Cambio 90
aquello precisam ente era lo que faltaba.
Desde el momento en que asum i el poder trat de gobernar
dejando al m argen a los partidos. Para ello, aprovech la percepcin
ciudadana de su crisis, acrecentada a travs de constantes agravios y
cuestionam ientos. Si bien intensificaba sus crticas hacia ellos, saba
que le eran tiles en tanto contaban con ciertos cuadros que en su
momento resultaban necesarios para el gobierno, y a quienes al llegar
al Gabinete les impona una relacin personal no vinculada ni depen
diente de su partido.
Esta campaa de desprestigio, estuvo estrechamente ligada a
las crticas efectuadas al Parlamento, y a la clase poltica que en aos
anteriores haba conducido los destinos del pas. En esta direccin
desde su prim er discurso, en julio de 1990, indic que su eleccin era
expresin del hartazgo del pueblo por el ideologismo ciego que ha
hecho del debate poltico un dilogo estril y un medio para la
bsqueda del encumbramiento personal antes que solucin a los
problem as concretos del pueblo; manifestando el espritu de parti
cipacin plena que inspiraba a su Gobierno y que buscaba canalizar
la inquietud popular en sus decisiones. Su poltica antipartido se
haba iniciado antes de llegar a Palacio; no fue producto de su relacin
privilegiada con las Fuerzas Armadas.
Das despus, el 25 de agosto de 1990, precis que no podemos
seguir soportando el manejo politizado, deshonesto de las expecta
tivas populares. Necesitamos iniciar de una vez por todas el manejo
tcnico y honesto de los intereses nacionales. Al referirse a las
m edidas econm icas dictadas por su gobierno, reconoci que ya
exista una oposicin organizada, virulenta, que pareciera pedimos
cuentas por una crisis generada (...) gracias al m anejo irracional del
poder. (...) muchos de los responsables polticos de esa crisis son hoy,
quienes levantan banderas de protesta a nombre del pueblo.
De otro lado, desde octubre de 1991, se encontraba listo para ser
aprobado en el Senado un proyecto de Ley de partidos polticos, que
buscaba evitar el poder absoluto de las cpulas, la democratizacin
intem a y la transparencia sobre sus recursos econmicos118, pero que

no lleg a ser aprobado. En ese entonces el inters se haba centrado
en la acusacin constitucional seguida contra el ex-Presidente Alan
Garca Prez. La exculpacin judicial de Garca Prez y su nombra
miento com o Secretario General del apra, generaron serios temores
de parte del Poder Ejecutivo, de las Fuerzas Armadas y de los grandes
em presarios, pues la pretensin del ex-Presidente era convertirse en
el lder de una oposicin. Cabe recordar que en reiteradas ocasiones
el Ejecutivo critic la actuacin obstruccionista del Partido Aprista, y
su nefasta poltica de gobierno como una de las principales causas de
la crisis del pas.
A raz del cuantioso nmero de decretos legislativos dictados
al amparo de la Ley 25327, el 1 de diciem bre en cade 91, el Jefe de
Estado prosigui con sus ataques a la clase poltica, afirmando la
existencia de un cambio positivo del pas, que:
puede peligrar si se permite que prospere nuevamente la de

magogia y que los mezquinos intereses partidarios consigan
prevalecer sobre los avances alcanzados (...) A las cpulas que
gobernaron el pas durante dcadas slo les interes la conserva
cin de sus privilegios polticos y prebendas econmicas (...) Estos
das en que expectamos los esfuerzos que hacen esos intereses por
recuperar su viejo espacio y detener el avance de las profundas
reformas econmicas o desbaratar la estrategia de pacificacin
nacional, invoco al Congreso a reflexionar profundamente sobre
las consecuencias que ese retroceso podra acarrear.
Con estas expresiones se refera a la posible derogatoria de los

decretos legislativos por parte del Parlamento. Asimismo, respecto al
tema de la deuda con la empresa minera Southern, recalc la oposi
cin de algunos polticos, a quienes no les importa que los recursos
mineros y petroleros no se exploten, siendo para ellos lo nico
importante la reeleccin en el Senado, el pas ya conoce a esos
polticos y sabe que son comunistas (...) si el pueblo quisiera el
comunismo hace rato que lo hubiera dicho en las elecciones. No es
as.
Una de las ltimas ocasiones, antes del 5 de abril, en que el
Presidente cuestion a los partidos se present con motivo del discur
118 Revista Caretas, Lima 14 de octubre de 1991.

so pronunciado en el caem, el 19 de diciembre de 1991. En efecto, al

determ inar las causas de la crisis de las instituciones, manifest que
en un pas convulsionado por la pobreza, (...), la demagogia creci y
se m ultiplic de mil maneras: as surgi la manipulacin de las masas
como m todo poltico y la publicidad engaosa como parte del
modelo (...) la poltica se convirti en la materia prima de un depurado
arte, donde la realidad se esconda.
Afirm aba, que deba erradicarse para siempre esta poltica de
las falacias, que rigi durante dcadas. Entenda que la solucin al
problema de la violencia no iba por el lado de imponer una solucin
poltica al problem a como si se pudiera forzar la participacin de la
sociedad va partidos polticos, sino que aquella se encontraba en la
organizacin popular conjuntamente con el Ejrcito.
Todo ello conduce a pensar que la intencin del Presidente fue
gobernar sin intermediarios, actitud que desde el inicio lo llev a
rechazar el dilogo con los partidos, y a buscar constantes enfrenta
mientos, teniendo com o fin contar con un rgimen que le permita una
mayor libertad de accin, es decir, un gobierno sin coerciones119. Bajo
la reiterada falacia de sentirse maniatado por los tentculos de la
partidocracia, evidenciaba las oscuras razones que posteriormente
le serviran com o pretexto para justificar la ruptura constitucional.
Mediante su funcin de intrprete del sentimiento popular reiteraba
su vocacin a utoritaria, centralizadora del poder, y ajena a la bsqueda
del consenso.
Por lo dems, los partidos polticos demostraron su incapaci
dad para efectuar propuestas y alternativas viables frente a las
prdicas del rgimen. En este sentido, no cumplieron con la labor de
oposicin al gobierno que les corresponda. As por ejemplo, de
acuerdo, con una encuesta elaborada por el grupo Apoyo en marzo de
1991, ms del 40% de los limeos no identificaban con claridad al
lder de la oposicin120 El cuestionamiento constante emprendido
por el Presidente condujo al agravamiento de la crisis de legitimidad
de los partidos y a la prdida paulatina de capacidad de convocatoria
y representacin frente a los diversos sectores sociales del pas.
119 Gestin, Lima 30 de diciembre de 1991.

120 ADRIANZEN Alberto, Y la oposicin, donde est?, Quehacer, Lima:
desco, N 70, marzo-abril, 1991, p.10.
III. EL GOLPE DEL CINCO DE ABRIL: UN DESENLACE

AN UNCIADO
1. El autogolpe de Fujimori
1.1. Su justificacin gubernamental
Si se analizan las declaraciones presidenciales tomando en

cuenta el contexto en que fueron pronunciadas, as como la conducta
que paulatinam ente fue caracterizando al gobierno, la ruptura del
rgimen constitucional constitua una posibilidad anunciada. No
obstante, por ejemplo, en diciembre de 1991, el Presidente manifest
su intencin de alcanzar el progreso del pas en el marco de un
rgimen dem ocrtico.
La profundidad de la fosa y la complicacin de los tabes es tan

grande en el Per, que convendra quiz que haya un emperador
y que pase por lo menos diez aos resolviendo problemas. (...), ese
emperador no ser yo porque soy muy respetuoso de la Constitu
cin121.
Cuatro meses despus, la noche del 5 de abril de 1992, en

imprevisto m ensaje a la Nacin, anunciaba la instauracin de un
Gobierno de Emergencia y Reconstruccin Nacional. Tai decisin no
fue tomada al interior del gabinete m inisterial, sino fue comunicada
a los m inistros, el mismo da, luego de haber sido adoptada122. El
Presidente invocaba como razones fundam entales, los cuestiona-
mientos a las instituciones efectuados a lo largo de su gobierno, es
decir, la inoperancia del Parlamento, la corrupcin del Poder Judicial,
as como la actitud obstruccionista y de conjura encubierta contra los
esfuerzos del pueblo y del gobierno por parte de las cpulas partida-
121 Discurso pronunciado en cade 91, El Peruano, Lima 3 de diciembre de

1991.
122 Segn afirma Augusto Blacker, el Presidente reuni a los Ministros en el
Pentagonito, y les mostr la grabacin que luego se transmitira por los
medios de comunicacin. Todos los ministros, salvo Gustavo Gonzlez
Prieto y Alfonso de los Heros quien renunci al da siguiente, fueron
ratificados en sus cargos (BLACKER MILLER Augusto,La propuesta in
conclusa, Lima, 1993, p.198).
ras; sum ando a todo ello, como justificacin final, la existencia de

una dem ocracia formal, cuyas instituciones slo servan a los
intereses de grupos privilegiados.
A fin de lograr una autntica democracia, optaba por disol
ver el Congreso, reorganizar el Poder Judicial, el Consejo Nacional de
la M agistratura, el Tribunal de Garantas Constitucionales, el Minis
terio Pblico y la Contralora General de la Repblica. Para ello, de
jaba en suspenso los artculos de la Constitucin opuestos a los fines
de su gobierno. La sistemtica prdica contra tales instituciones haba
culm inado en una actitud de esta naturaleza.
Asimism o, postulaba como objetivos del rgimen, entre otros
aspectos, aprobar una nueva Constitucin, -cu y o proyecto sera
elaborado por una comisin de juristas y sometido a aprobacin por
la ciudadana-, modernizar la adm inistracin pblica, pacificar el
pas, luchar contra el narcotrfico, sancionar los actos de inmoralidad
y corrupcin, promover la economa de mercado, descentralizar las
funciones del Gobierno Central y elevar los niveles de vida de la
poblacin. El manifiesto conclua sosteniendo que la suspensin
temporal y parcial de la legalidad existente, no es la negacin de la
dem ocracia real, sino (...) la bsqueda de una autntica transforma
cin que asegure una democracia legtim a y efectiva. Es decir, ante
la im posibilidad de hacerlo con la urgencia requerida a travs de los
m ecanism os de reforma previstos por la Constitucin optaba, como
nica alternativa, por quebrar la institucionalidad democrtica,
pues consideraba que ni el Parlamento ni el Poder Judicial eran
agentes de cambio, sino ms bien freno a la transformacin y al
progreso.
El d . l. 25418, Ley de Bases del Gobierno de Emergencia y de
Reconstruccin Nacional, publicado el 7 de abril, plasm a nivel
norm ativo lo expuesto en el manifiesto a la Nacin. Dispuso, adems,
que el Presidente de la Repblica, con el voto aprobatorio del Consejo
de M inistros, ejercer las funciones que corresponden al Poder Legis
lativo a travs de decretos leyes (art. 5); ratific el respeto de los
tratados, convenios y dems compromisos internacionales vigentes
(art. 6), y dej en suspenso los artculos de la Constitucin opuestos
a dicho decreto (art. 8).
Esta era la explicacin oficial del golpe. Meses despus,
Fujimori, quien conceba a su gobierno como la reforma versus la
contrareform a, al evaluar lo sucedido, sostuvo que se haba encon
trado:
amarrado de pies y manos por un Congreso hostil, solamente

interesado en desandar el camino de la estabilizacin y el sanea
miento. (...) la red de la contrareforma articul todos sus cabos en
el Poder Judicial, el tgc, el Ministerio Pblico, la Contralora Ge
neral de la Repblica para minar el terreno; y el pas se fue
conduciendo irremisiblemente hacia una regresin no querida
por nadie123.
Por otro lado, Carlos Torres y Torres Lara, ex-Presidente del

Consejo de M inistros, explicaba lo sucedido, afirmando que el man
datario opt por una decisin de tal naturaleza, cuando entendi
que estaba atrapado entre los nudos del poder que le impedan
continuar124.
En realidad, el golpe, bautizado en el lenguaje popular como el
fujigolpe, se haba gestado meses atrs125. La constante campaa de
desprestigio d e las instituciones haba sido el pretexto utilizado para
plasmar una vocacin presidencial ajena al rgimen democrtico. Lo
sucedido el 5 de abril, fue producto de una estrategia prevista y
calculada con anterioridad, que rechazaba el dilogo y propiciaba el
enfrentam iento para desprestigiar y debilitar, an ms, a las institu
ciones, buscando contar con la aceptacin de amplios sectores de la
poblacin y el apoyo de las Fuerzas Armada:-, a fin (Je plasmar un
proyecto aut <dao de ôbiemo. Po olio Ldo, parece probable que
en la determinar nde! momento o mrreto en que aquel seiba a llevar
a cabo -abril ele 1992-, fue decisiva la inminente convocatoria a una
comisin investigadora del Congreso con motivo de las denuncias de
corrupcin efectuadas por Susana Higushi, esposa de Fujimori, que
involucraban a parientes cercanos al m andatario126.
1.2. El respaldo al golpe
La dem ocracia formal prevista por la Constitucin careca de

123 discurso pronunciado en cade 92, El Peruano, Lima 6 de diciembre de
1992, p.3.
124 Ob. cit. p.14.
125 Algunos, como Alberto GRANA, han estimado que aquel se prepar al
menos durante seis meses (ob. cit. p.3). Por su parte, Sinesio LOPEZ
afirma que un primer intento de golpe se produjo en noviembre de 1991,
a travs de los decretos legislativos (Aventureros y polticos en el Per
de los 90, Quehacer, N76, marzo-abril 1992, p.26).
126 El golpe de Estado del 5 de abril y la situacin actual, Argumentos,
Boletn de coyuntura poltica y econmica, Lima: iep, 1992, ao 1, N 1, p.2.
legitim idad entre la mayor parte de la poblacin. La sociedad civil no

se senta identificada con ella, ni tampoco con su defensa. El despres
tigio de las instituciones fue intencionalmente acrecentado por la
actitud del Gobierno, que en vez de limar asperezas y dialogar en
vista a solucionar los graves problemas que las aquejaban, prefiri
atacarlas constantemente, buscando generar hacia ellas un mayor
rechazo de la ciudadana.
No resulta extrao, entonces, que el 5 de abril, cuando se
anunciaron diversas medidas contrarias a la Constitucin, la pobla
cin no se haya manifestado negativamente, sino ms bien las haya
respaldado. Por lo dems, Fujimori, contaba con el respaldo de las
Fuerzas Arm adas, los grandes em presarios y con la tcita avenencia
de un im portante sector de los medios de com unicacin127.
a) Elevado porcentaje de apoyo popular
La pervivencia de una profunda crisis institucional, unida a la

cam paa de desprestigio iniciada por Fujimori, quien supo aprove
char el hartazgo y desencanto de un importante sector de la ciudada
na frente a las limitaciones del sistema poltico, facilit el respaldo
popular al golpe. Fujimori, precisamente, orient los fines de su go
bierno de Reconstruccin Nacional a tratar de resolver las limi
taciones y deficiencias del sistema, y a lograr la moralizacin tan
reclamada por la sociedad. Ante la inexistencia de una conciencia
dem ocrtica por parte de la ciudadana, consecuencia entre otras
razones de la falta de diferencia en el nivel de vida tanto en democra
cia como en dictadura, era de esperar que el pueblo no haya tomado
conciencia de la gravedad de una ruptura del rgimen democrtico128,
y se haya inclinado ms bien por apoyar al gobernante de facto.
Por ello, en las encuestas realizadas pudo observarse un impor
tante consenso respecto al accionar del gobierno. En este sentido,
conviene exam inar los cuadros siguientes:
127 Para Enrique ZILERI la mayora de medios peruanos no solamente han

dejado de asumir el rol que les corresponde, sino que estn dando un
amparo extraordinario, sicolgico, al golpe de Estado (El rol de la
prensa frente a la crisis actual, en La Democracia en Cuestin, Lima, 1992,
P -131).
128 RUBIO CORREA Marcial, Origen de la crisis del rgimen democrtico,
en El Proceso de retorno a la institucionalidad democrtica, Lima, cepei, 1992,
P- 27.
CUADRO N 3
Enc e s t a s de a g inip129
Est Ud. de acuerdo

Cree Ud. que en
o en desacuerdo con
este momento el
el planteamiento de
gobierno es
que Fujimori ha vio
democrtico o
lado la Constitucin
dictatorial?
y que por lo tanto se
debe declarar
la vacanciade la Pre
sidencia?
Respuestas Total Respuestas Total
Democrtico 51% Acuerdo 21%
Dictatorial 33% Desacuerdo 60%
No precisa 16% N o precisa 19%
Total 345 100% Total 345 100%
Los resultados de la citada encuesta, denotan una evidente

sensacin de la ciudadana respecto a que las medidas adoptadas no
significan necesariam ente una ruptura del rgimen democrtico. De
esta m anera, para un 51% de los encuestados, el sentimiento de vivir
en dem ocracia no va ligado estrechamente a la plena vigencia de una
Constitucin y de las instituciones fundamentales del Estado. Como
consecuencia de la aceptacin de las m edidas adoptadas, que dentro
de la vivencia popular no subvertan el modelo democrtico, no se
conceba que semejante violacin constitucional pudiera conducir a
una declaracin de vacancia de la Presidencia de la Repblica. As lo
asum ieron el 60% de los entrevistados. Aquellas cifras, traslucen pues
la desconfianza ciudadana respecto al modelo democrtico vigente
hasta el 4 de abril, y su poca percepcin de la diferencia respecto al
modelo autoritario plasmado por Fujimori.
129 Encuesta realizada por apoyo, los das 6 y 7 de abril de 1992 a un total de
345 personas en Lima Metropolitana, Expreso, Lima 9 de abril de 1992.
CUADRO N 4
Encuestas de opinin130
Aprueba o Aprueba o
desaprubala desaprueba
disolucin del la reestructuradn
Congreso decretada del Poder Judicial?
por Fujimori?
Respuestas Total Respuestas Total
Aprueba 71% Aprueba 89%
Desaprueba 18% D esapiri 7%
No precisa 11% No precisa 4%
Total 345 100% Total 3 100%
Asimismo, la poblacin expresaba su aprobacin respecto a los

cambios adoptados. En efecto, e! 71% de los encuestados estaba de
acuerdo con la disolucin del Congreso, mientras que el 89% se
mostraba conform e con la reestructuracin del Poder Judicial. La
sensacin de descontento frente a tales instituciones, pilares funda
m entales de todo rgimen democrtico, acrecentada por la campaa
de desprestigio iniciada por Fujimori, haba surtido sus efectos.
Todo ello explica que laciudadanahaya aprobado en su conjunto
la poltica adoptada por el Gobierno. En esta direccin, es importante
destacar que luego del autogolpe, el porcentaje de aprobacin de la
gestin gubernamental se increment en 19 puntos. Efectivamente,
segn cifras de la firma apoyo, en Lima metropolitana a abril de 1992
antes del golpe, el porcentaje de aprobacin popular ascenda al 59%;
con posterioridad, sin duda debido a las medidas adoptadas, lleg a
alcanzar el 82%131. Por su parte, Fujimori utiliz los resultados de las
encuestas tanto en el plano intemo como internacional, para labrar la
imagen de que su gobierno contaba con el indispensable apoyo ciuda
dano que legitimaba lo sucedido el 5 de abril.
130 Encuesta realizada por apoyo los das 6 y 7 de abril de 1992.

131 Encuesta efectuada en Lima metropolitana a un total de 507 personas
(Informe de apoyo s.a .. al mes de mayo de 1992).
b) El apoyo de las Fuerzas Armadas
Desde el inicio del rgimen, Fujim ori trat de gobernar contan

do con la confianza y el apoyo de las Fuerzas Armadas, desarrollando
toda una estrategia para ello. Uno de sus aspectos, estaba ligado a un
alto grado de manipulacin en la conformacin de los cuadros
institucionales, -ascensos, nombramientos, ceses, e incluso remune
raciones-, que influy decisivamente en el grado de relacin de las
Fuerzas A rm adas con el Ejecutivo. No fue casual que antes del golpe,
el ministro de Economa, hubiera anunciado un incremento de remu
neraciones a los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policia
les132.
Esta estrecha relacin Ejecutivo-Fuerzas Armadas, fue objeto
de una serie de cuestionamientos, que pudieron haber tenido mejores
resultados si se hubiera contado con una oposicin slida y
estructurada. As por ejemplo, el senador Javier Diez Canseco del
Partido Unificado Mariateguista ( pcm), criticando los decretos le
gislativos sobre pacificacin, denunci, en noviembre de 1991, que
Fujimori buscaba encabezar e implantar un rgimen cvico-militar de
tipo pinochetista; a su juicio el objetivo del mandatario era cerrar el
Parlam ento1 o
Por otro lado, las Fuerzas Armadas, antes del 5 de abril,
conocan la decisin go!pista --la cpula militar ingres a! juego A lo
en la semana previa al golpe134. Ello explica que momentos despus
dei anuncio del establecimiento del gobierno ce emergencia v re
construccin nacional, se diera a conocer el comunicado oficial N
001, de 5 de abril, del Comando Conjunto de la Fuerzas Armadas,
suscrito por Nicols de Bar Hermoza Ros, General del Ejrcito y
Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y Com an
dante General del Ejrcito; Arnaldo Velarde Ramrez, General del
Aire y Com andante General de la Fuerza Area Peruana (fap); Alfredo
Arnaiz Am brossiani, Almirante y Com andante General de la Marina;
y Adolfo Cuba y Escobedo, Teniente General pnp y Director General
de la Polica Nacional del Per, respaldando las medidas adoptadas
por Fujimori. En dicho documento, acordaban en forma unnime
(...) brindar su ms decidido respaldo y apoyo a la decisin adopta-
132 Expreso, Lima 4 de abril de 1992.

134 LOPEZ Sinesio, ob. cit. p.27.
da, agregando que, ante la situacin que vive el pas, estamos

absolutam ente convencidos que para corregir la crisis institucional en
el Poder Legislativo y en el Poder Judicial, se requiere tomar medidas
inm ediatas de emergencia con el fin de lograr la reconstruccin del
pas135.
De esta manera, el constante acercamiento de Fujimori hacia
las Fuerzas Armadas culminaba con la plasmacin de un golpe
cvico-m ilitar que no slo fortaleca, sino a la vez, garantizaba su
permanencia en el poder. Sin duda, el decidido e inmediato apoyo
militar evitara cualquier posible interferencia e interrupcin de los
planes trazados por el golpista. Por otro lado, para las Fuerzas
Armadas lo sucedido probablemente le permitira contar con una
m ayor libertad de accin en el desarrollo de sus funciones, por
ejemplo, en aspectos tan controvertidos, como la lucha antisubversiva.
c) El apoyo de los empresarios
L segundo pilai sohn d cual Fujimori buce respaldar su

gobierno, lo eon-tituv el sector empresarial, fundamentalmente el
sector de ln^ grande - empresarios. Desde el inicio de su mandato, el
programa econm ico del rgimen tuvo entre sus metas principales la
r->in-e?-'L'n mi d d st'sma financiero internacional, la disminucin de
a <>ti hsi omit el desarrollo de un intenso proceso de
privatizacin, motivos por los que cont como aliados de su gobierno
a un gran sector del empresariado nacional.
Incluso, en diversas ocasiones, utiliz como tribuna para lan
zar sus propuestas distintas reuniones de empresarios. Esto sucedi,
por ejemplo, en c a d e 91, cuando plante llevar a cabo un plebiscito
nacional para la renovacin del parlamento por tercios o mitades, y la
no reeleccin parlamentaria. Por otro lado, las impresiones de los
em presarios denotaban un alto grado de rechazo frente a la poltica
del rgimen anterior y altas expectativas por el futuro que el gobierno
de Fujimori deparaba.
Todo lo expuesto se confirm el 5 de abril pues el sector
em presarial sigui manteniendo una actitud favorable frente al ac
cionar del Ejecutivo de facto. As, por ejemplo, la c o n f i e ? con motivo
de lo sucedido, emiti un pronunciamiento, rechazando los actos que
vulneraban la Constitucin, pero reconociendo que el pas estaba
135 El Comercio, Lima 6 de abril de 1992.

154 Carolina Carees Peralta
viviendo m om entos en los que se enfrentaba a su destruccin por la

accin de la subversin y el narcotrfico, y cuestionando como
inaceptable que instituciones fundam entales del Estado hayan estado
quebrando el ordenamiento institucional y evitando el progreso del
pas. Asimismo, confiaba en las reform as constitucionales del gobier
no, que deban ser consultadas al pueblo; solicitando, finalmente, que
los pases am igos y los organismos internacionales continen apo
yando al Per136.
Por otro lado, Fujimori, hbilm ente, comprometi ms a los
em presarios, al incluir en su recom puesto gabinete ministerial, a
Jorge Carnet com o ministro de Industrias, quien con anterioridad
haba sido Presidente de la confiep.
De esta manera, la conviccin y el sentimiento democrticos de
los que nuestra sociedad ha denotado una especial carencia, tambin
han estado ausentes en la conducta del sector empresarial; en este
caso, con la particularidad que el apoyo al rgimen de facto, era ms
el producto de tratar de mantenerse ligado a un gobierno que respon
da y a la vez constitua una garanta para el mantenimiento de sus
intereses. En general, contar con el respaldo de un alto porcentaje de
la poblacin, las Fuerzas Armadas y los em presarios, fue determinan
te para tener una base de apoyo slida que garantice la paulatina
consolidacin del gobierno de facto.
2. La reaccin de la comunidad internacional
Con la ruptura del rgim en d em ocrtico , se alteraron

sustantivam ente las relaciones internacionales del Per, tanto a nivel
bilateral com o multilateral. Dada la actual importancia en las relacio
nes internacionales del principio dem ocrtico, nuestro pas fue visto
com o un peligro para el m antenimiento de la democracia en los
restantes pases de la regin, motivo por el cual las fuerzas internacio
nales, canalizadas fundamentalmente a travs de la Organizacin de
Estados Am ericanos ( oea), presionaron y trataron de influir sobre las
decisiones del gobierno peruano.
En la actualidad, el contexto internacional est caracterizado
por determ inados elementos que, sin duda, no fueron evaluados en
toda su dim ensin al momento de adoptar la decisin golpista.
Efectivam ente, el respeto al modelo dem ocrtico paulatinamente ha

venido unlversalizndose y al igual que la defensa de los derechos

hum anos, constituye un aspecto fundam ental de la poltica exterior
de los Estados Unidos -actual potencia mundial hegem nica-; ade
ms, su prom ocin y defensa es uno de los propsitos fundamentales
de la Organizacin de Estados Americanos. En esta direccin, el 5 de
junio de 1991, la Asamblea General de la oea adopt la Resolucin
1080 (XXI-0/91), sobre defensa de la democracia representativa,
que regula un procedimiento especial en caso de producirse una
interrupcin del proceso democrtico en cualquiera de los Estados
miembros. D e otro lado, no ha de olvidarse que la preservacin de la
institucionalidad democrtica constituye un verdadero condicionante
econm ico-financiero exigido por los Estados Unidos y los pases
europeos137.
2.1. La intervencin de la OEA
En el contexto antes descrito, resulta explicable la reaccinnegativa

de la comunidad internacional. As por ejemplo, Venezuela y Panam,
suspendieron sus relaciones diplomticas con el Per, y Argentina llam
a su embajador por dos meses. Asimismo, el Consejo Permanente de la
oea expidi la Resolucin 579 (897/92), del 6 de abril138mediante la cual
deploraba los sucesos ocurridos en el Per, instando al restablecimiento
inmediato de las instituciones democrticas, y convocando a una reunin
ad hoc de Ministros de Relaciones Exteriores.
La referida reunin se llev a cabo en Washington d.c ., el 13 del
mismo mes, y en ella se aprob la Resolucin mre/ res. 1/92139, -sobre
apoyo al restablecimiento democrtico en Per- que deploraba los
sucesos ocurridos el 5 de abril, instaba al restablecimiento urgente de la
democracia, y urga al gobierno a formalizar la invitacin a la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos para que investigue la situacin
de los derechos humanos en el Per. Asimismo, solicitaba al Presidente
de la Reunin ad hoc de Ministros de Relaciones Exteriores que, junto con
los cancilleres que l invite y el Secretario General:
137 FERRERO COSTA Eduardo, El contexto internacional y el autogolpe del

5 de abril, en Per: crisis poltica actual y prespectivas, Lima, Intercentros,
1992, pp. 33-34
138 El proceso de retomo a la institucionalidad democrtica, Lima, cepei, 1992,
pp. 163-164. Tambin en La Repblica, Lima 8 de abril de 1992.
139
Ob. cit. pp. 166-168. Tambin en El Comercio, Lima 14 de abril de 1992.
se trasladen al Per y promuevan de inmediato gestiones a fin de

que se entable un dilogo entre las autoridades del Per y las
fuerzas polticas representadas en el Poder Legislativo con la
participacin de otros sectores democrticos, dirigidos a estable
cer las condiciones y el compromiso entre las partes para el
restablecimiento del orden institucional democrtico.
De esta forma, con el fin de promover gestiones y sostener una

serie de entrevistas con determinadas personalidades y representan
tes de diversas instituciones del pas, lleg a Lima una misin de la
oea, dirigida por Hctor Gros Espiell, Ministro de Relaciones Exterio
res del Uruguay y Presidente de la reunin ad hoc de Ministros de
Relaciones Exteriores. La primera visita se llev a cabo entre los das
21 y 23 de abril, entrevistndose con representantes del gobierno, del
disuelto Parlam ento, Poder Judicial, partidos polticos, Iglesia, y
ong' s, entre otros, estimndose la necesidad de efectuar una segunda
visita al pas140. La misin, en su segunda concurrencia a Lima, reali
zada del 3 al 6 de mayo, plante el recorte de los plazos para que el
restablecimiento de la institucionalidad democrtica pueda concre
tarse antes de fines de 1992; sin embargo, el Presidente Fujimori se
neg a variar el cronograma que inicialmente haba propuesto141.
No obstante, a raz de una llamada a la oea realizada por el
Ministro Boloa, donde anunciaba una sustantiva variacin de los
criterios expresados por el mandatario, el 16 de mayo, lleg a Lima el
canciller H ctor Gross Espiell, para entrevistarse con el Presidente
Fujimori, quien le plante un nuevo programa de democratizacin
en el que postulaba la convocatoria a un Congreso Constituyente
Democrtico, elegido por voto popular, encargado de aprobar las
enmiendas a la Constitucin, y que tendra facultades legislativas y
fiscalizadoras142. Como resultado de esta reunin, estim que el
ltimo program a de democratizacin presentado por el Presidente
Fujimori podra constituir la base de un dilogo y, por este camino, un
campo de entendim iento para lograr el objetivo esencial de llegar
rpidamente a un rgimen constitucional y dem ocrtico143.

141 El Comercio, Lima 6 de mayo de 1992; La Repblica, 6 y 7 de mayo de 1992.
142 El Comercio, Lima 18 de mayo de 1992.
143 Tercera etapa del Informe de la misin al Per, El Comercio, Lima 19 de
mayo de 1992.
Ms adelante, en la segunda reunin ad hoc de cancilleres de la

oea, realizada el 18 de mayo en Nassau, Bahamas durante el 22
perodo de Sesiones Ordinarias de la Asamblea General de la oea,
Fujimori explic la situacin peruana, planteando una nueva pro
puesta para el retorno a la institucionalidad democrtica. En tal
ocasin, ofreci el establecimiento del Congreso Constituyente en un
plazo no m ayor de cinco meses, solicitando el apoyo tcnico de la oea
en los procesos electorales y anunciando la plena vigencia de la
Constitucin en materia de derechos hum anos144. En la misma fecha,
y como consecuencia del planteamiento del Presidente, se aprob la
Resolucin mre / res 2/92, sobre restablecimiento democrtico en
Per, que estableca la urgencia de la democratizacin, y tomaba
conocim iento del compromiso de Fujimori de convocar a un Congre
so Constituyente Democrtico para restablecer la democracia repre
sentativa. Asimismo, solicitaba que la misin contine sus gestiones,
y recom endaba al Secretario General que preste la asistencia que le
fuese requerida, incluyendo lo referente a la observacin electoral145.
La tercera visita de la misin de la oea, realizada del 30 al 31 de
mayo, tuvo entre sus aspectos ms saltantes descartar definitivamen
te el plebiscito anunciado por el gobierno, estableciendo en su lugar
la eleccin directa de los miembros del ccd146.
De otro lado, producto de lo dispuesto por la primera resolu
cin de la oea, la Com isin Interamericana de Derechos Humanos
envi dos misiones, el 22 de abril y el 11 de mayo, para elaborar un
informe sobre la situacin de los derechos humanos a raz del golpe
del 5 de abril, y que constituy un verdadero mecanismo de control
sobre el gobierno peruano.
Com o se ha visto, la oea tuvo un rol preponderante como ob
servadora y asesora en el proceso peruano basndose en el respeto de
la democracia representativa. La actitud de Fujimori luego del 5 de
abril, y la posterior variacin de sus planes y programas, encuentra
explicacin en la importancia creciente de las relaciones internacionales.
Efectivam ente, como consecuencia de lo sucedido, Estados
Unidos suspendi la ayuda econmica y militar, manteniendo slo la
ayuda hum anitaria, probablemente porque las leyes intem as norte
americanas relativas a la ayuda extem a y a la asistencia econmica,
144 El Peruano, Lima 19 de mayo de 1992.

145 Ob. cit. pp. 203-204. Tambin El Comercio, Lima 19 de mayo de 1992.
146 El Comercio, Lima 31 de mayo de 1992 y 1 de junio de 1992.
condicionan la misma al respeto de los derechos humanos y al

mantenim iento de la democracia147; intervino adems en el campo
multilateral a travs de la labor realizada por la oea148. Asimismo, la
Comunidad Europea dispuso que los programas de ayuda humani
taria continuaran, aunque no se iniciaran programas de otra natu
raleza. Por su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo ( bid)
suspendi el prstamo de 200 millones de dlares, ms 21 millones de
cooperacin tcnica, que el 6 de abril estaba por firmarse en la ciudad
de Santo Domingo. Como puede apreciarse, la ruptura constitucional
afect las relaciones internacionales del Per y el proceso de reinsercin
en el sistema financiero internacional, aspecto ste ltimo fundamental
para el program a econmico del gobierno149. La actitud de Fujimori al
aceptar las presiones de la comunidad internacional, y en especial
de la oea, as lo confirma.
2.2. Los cronogramas oficiales
El 21 de abril, el Presidente Fujimori anunci su primer cro-

nograma de retom o a la institucionalidad democrtica, que posterior
mente modific dadas las circunstancias polticas, la presin interna
cional, y fundam entalm ente por la intervencin de la oea .
a) Cronogram a del 21 de abril de 1992:
El prim er cronograma planteado por el mandatario segua los

siguientes lincam ientos150'
-5/7/92: Consulta popular sobre la conveniencia de enmendar la

Constitucin, incluyendo la reestructuracin del Congreso, el
Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el tgc, el Consejo Nacional
de la Magistratura y la Contralora General de la Repblica.
147 FERRERO COSTA Eduardo,El proceso de retomo a la institucionalidad

democrtica: contexto internacional, en El proceso de retorno a la institu
cionalidad democrtica en l Per, Lima, cepei, 1992, p. 33
148 DEUSTUA Alejandro, Per: Crisis poltica actual y perspectivas, Lima,
Intercentros, 1992, p. 45.
149 FERRERO COSTA Eduardo, El contexto internacional y el autogolpe de
abril, en Per: crisis poltica actual y perspectivas, Lima, Intercentros, 1992,
p.36.
- 31/8/92: Pre-publicacin de las enmiendas constitucionales,

inicio del debate nacional sobre las mismas en el Dilogo
N acional para la Paz y el Desarrollo.
- 8/11/92: Consulta popular para aprobar las enmiendas a la

Constitucin, a llevarse a cabo sim ultneamente con las elec
ciones municipales y regionales. Las enmiendas incluiran los
cam bios necesarios en la estructura del Poder Legislativo.
- 28/2/93: Eleccin de los integrantes del nuevo Congreso

Nacional.
- 5/4/93: Instalacin del Congreso e inicio de la primera

legislatura ordinaria bajo la nueva estructura institucional.
El cronogram a no detallaba la forma en que se llevaran a cabo

las reformas constitucionales; no obstante, en su mensaje del 5 de
abril, haba expresado que la propuesta de reforma sera elaborada
por una com isin de juristas de primer nivel. Esta y otras razones
produjeron serios cuestionamientos al cronograma gubernamental,
entre otros aspectos, debido al establecimiento de plazos ms largos
de los previstos inicialmente, as como porque el Ejecutivo haba
fijado unilateralm ente ciertos parmetros respecto a los cambios
constitucionales151. Cuestionando la opcin adoptada, algunas orga
nizaciones no gubernamentales efectuaron puntuales propuestas
alternativas que no fueron plenamente acogidas152.
As por ejemplo, pese a existir consenso entre la oea, Estados
Unidos y la oposicin para convocar a una Asamblea Constituyente,
dicha propuesta no fue acogida. Habra que preguntarle al pueblo si
est de acuerdo con la Asamblea Constituyente o no, ms an cuando
ya tienen la experiencia de 1979 y otros aos, donde la oposicin
popular no se recoga en esas asambleas153.
b) Cronograma del 18 de mayo de 1992
La presin internacional oblig a variar el cronograma origi-

152 Comisin Andina de Juristas, En defensa del Estado de Derecho y el
desarrollo de la democracia, El Comercio, Lima 26 de abril de 1992.
153 La Repblica, Lima 2 de mayo de 1992. Entrevista de M. Balbi, A. Sakuda
y V. Caycho.
nal. De esta forma, el 18 de mayo en la Asamblea de Cancilleres ante

la oea, realizada en Nassau, bahamas, el Presidente ofreci garantas
para el retom o a la institucionalidad democrtica, comprometindo
se a realizar dicha tarea a la brevedad posible. Sin embargo, no fij
nuevos trm inos para que esto suceda, aunque s plante un cambio
cualitativo, consistente en la instalacin de un Congreso Constituyen
te, elegido en un plazo de cinco meses, m anteniendo su propuesta de
un referndum , El 5 de julio realizaremos un referndum. De in
mediato estarem os convocando a la ciudadana para que elija, libre y
directamente, a sus autnticos representantes al Congreso Constitu
yente Democrtico (ccd)154.
Ms adelante, nuevamente tuvo que ceder anunciando la
revisin del cronograma gubernamental y postergando la fecha
prevista para realizar el plebiscito. Pese a ello, manifest que si bien
podan darse reajustes en las fechas, de ninguna manera daremos
marcha atrs en los objetivos ni en los principios.
Posteriormente, fij el 18 de octubre como fecha de realizacin
de las elecciones al ccd, debiendo someterse las enmiendas constitu
cionales a consulta popular155; asim ism o, descart definitivamente la
realizacin d e un plebiscito para el 5 de julio.
Das despus, el 17 de junio, el Gobierno incumpli con sus
reiteradas promesas de mantener la fecha de las elecciones m unicipa
les y regionales previstas para el 8 de noviembre, postergndolas
indefinidamente, y convoc a elecciones al ccd para el 22 de noviem
bre (d .l. 25557), por coincidir el 18 de octubre con el primer recorrido
de la procesin del Seor de los Milagros. Finalmente, por Decreto
Supremo 077-92- pcm, publicado el 13 de setiembre, se convoc a
elecciones d e Alcaldes y Regidores de los Consejos Provinciales y
Distritales de toda la Repblica para el 29 de enero de 1993.
3. La oposicin al golpe
3.1. Los partidos polticos
a) La reaccin de los partidos frente al golpe
Ante la ruptura del orden constitucional y la secuencia de

arbitrariedades que aquel desencaden -tom a del local del Congreso
155 El Peruano, Lima 2 de junio de 1992.
y del Poder Judicial, arresto domiciliario de los Presidentes de las

Cmaras, detencin de algunos parlamentarios y altos funcionarios
del gobierno anterior, etc.-, las agrupaciones polticas manifestaron
su rotunda oposicin. Tanto el Movimiento Libertad156, Solidaridad y
Democracia (sode) 157, Accin Popular (ap)158, Frenatraca159, Izquierda
Socialista (is)160, Izquierda Unida (iu)161, apra162; Partido Popular
Cristiano (ppc)163, y el Partido Unificado Mariateguista ( pum)164,
cuestionaron lo sucedido. En trminos generales, se criticaba la
ruptura del orden democrtico, afirmando que la crisis pudo ser
superada m ediante el dilogo.
De otro lado, algunas agrupaciones expresaron su pleno res
paldo al gobierno y al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Esto sucedi con la Asociacin de Oficiales en Retiro de las Fuerzas
Armadas y Polica Nacional165, y el partido oficialista C a m b i o 9 0 1661678.
El 6 de abril, los Presidentes de las disueltas Cmaras y parla
mentarios de distintos grupos polticos, suscribieron un pronuncia
miento declarando la vacancia por incapacidad moral del Presidente
Fujimori en aplicacin del art. 206 de la Constitucin, convocando al
Vicepresidente de la Repblica para que asuma dichas funciones, y
disponiendo el juzgamiento de los responsables y cmplices de la
ruptura constitucional17. Acto seguido, fue convocada una reunin
del Congreso en el Colegio de Abogados de Lima, que no pudo
llevarse a cabo debido al impedimento de las fuerzas de! orden. Sin
embargo, el disuelto Congreso logr reunirse el 9 de abril, fecha en la
que se aprob el contenido de dicho documento''1.
Ante el autoritario accionar del gobierno, las agrupaciones
polticas se mostraron renuentes a toda propuesta proveniente de

164 La Repblica, Lima 10 de abril de 1992.
168 La Repblica, Lima 22 d abril de 1992,
aquel. El anuncio presidencial de convocar el 1 de mayo a los partidos

y a todas las instituciones del pas a un Dilogo Nacional por la Paz
y el Desarrollo, a fin de debatir las reformas proyectadas por el
gobierno169, fue rechazado por considerarse una farsa, pues no
ofreca garantas para el retorno inmediato a la constitucionalidad170.
Asimismo, el primer cronograma planteado por el gobierno, fue
objeto de una serie de crticas de parte de la oposicin.
En este contexto, el disuelto Congreso inicialmente descart
toda posibilidad de dilogo con el Gobierno. Sus representantes
sostenan que nada distinto a lo que la Constitucin o las leyes
establecen puede ser aceptable ante una situacin de facto, y que
ninguna argum entacin dada por el gobierno justificaba la ruptura
del orden constitucional. Aquel cuestionaba la actitud de Fujimori,
quien desde el inicio busc crear las condiciones que a la larga
propiciasen un golpe de Estado que permitiera a l y a sus allegados
en la sombra, el monopolio del poder171.
Al llegar la misin de la oia, los Presidentes de las disueltas
Cmaras le entregaron una declaracin del Congreso proponiendo
como medidas de retorno a la institucionalidad democrtica el cese
inmediato del gobierno de tacto y el reconocimiento de Mximo San
Romn com o Presidente constitucional. Asimismo, proponan que
luego se otorgara una amplia delegacin de facultades legislativas al
Ejecutivo n a m <iue >te adopte la." medida" urgente4requeridas por
el pas; el Congreso debera concentrar su actividad en las reformas
constitucionales y legislativas conducentes a la modernizacin del
Estado, el reforzamientc >de la democracia, la efectiva moralizacin, la
solucin de los problemas sociales de la poblacin, y la apertura al
dilogo con todas las fuerzas polticas y sociales172.
La oposicin elabor un cronograma alternativo propuesto, el
28 de abril, por Mximo San Romn, quien haba recibido el respaldo
de los partidos, encabezando el frente de oposicin. Sin embargo, a
pesar de los esfuerzos desarrollados, las distintas frmulas utilizadas
por la oposicin no llegaron a concretarse.

171 Manifiesto del Congreso de la Repblica a la Nacin, de fecha 20 de abril,
publicado en La Repblica, el 22 de abril de 1992; y en El Comercio de la misma
fecha.
Das despus, los partidos m anifestaron su rechazo frente a las

afirmaciones expresadas por Fujimori contra el Parlamento y la clase
poltica en su discurso en Nassau, Bahamas173, as como por el nuevo
cronogram a anunciado. La decisin unilateral del gobierno de fijar la
fecha de las elecciones, el nmero de congresistas y su no reeleccin,
as como el deseo de limitar la autonoma del ccd fueron duram ente
criticadas por los partidos. Aquellos, consideraron que el gobierno
estaba dejando de lado el compromiso asumido ante la oea de con
vocar a un dilogo entre las partes en conflicto, por lo que, el 4 de junio
emitieron una carta a su Secretario General denunciando tal hecho.
En la m ism a fecha, se dirigieron al pas comunicando su recurrencia
a la oea y reiterando su posicin de dilogo respecto al ccd. Las
fuerzas polticas, a travs de Mximo San Romn, solicitaron un
dilogo real entre el gobierno y los partidos. El 28 de mayo, emitieron
un com unicado proponiendo a la m isin de la oea un dilogo a ini
ciarse el 8 de junio, referido exclusivam ente al proceso de eleccin y
alcances del ccd y la renovacin del Jurado Nacional de Elecciones;
solicitando, adems, la realizacin conjunta de elecciones al ccd,
municipales y regionales174.
De otro lado, el 31 de mayo, en simblica ceremonia, el C ongre
so clausur sus actividades correspondientes a la segunda legislatura
ordinaria de 1991-1992, e instal la Comisin Permanente, bajo la
presidencia de Felipe Osterling, como una forma de afirm ar su
oposicin al rgimen de facto y la permanencia del rgimen constitu
cional175.
Los partidos buscaron constituir un frente de oposicin contra
el gobierno de facto; sin embargo, debido, entre otras razones, a su
debilidad, desprestigio popular, y a una falta de cohesin suficiente,
no pudieron liderar una oposicin efectiva. La presin internacional,
fue el m otor principal ante el cual tuvo que ceder el Gobierno, y en el
que se apoyaron los partidos para poder conseguir aquello que ellos
no pudieron lograr.
173 En tal ocasin expres que en el Per, los partidos polticos monopolizan
el proceso electoral, dominan el proceso legislativo y penetran todas las
organizaciones polticamente relevantes a tal grado que violan el espritu
de la democracia (El Peruano, Lima 19 de mayo de 1992).
175 La Repblica, Lima 31 de mayo de 1992, El Comercio, 1 de junio de 1992.
b) El inicio del dilogo con los partidos
El 1 de mayo, el Presidente del Consejo de Ministros, Oscar de

la Puente, sin mayores precisiones, convoc a todos los sectores
sociales al Dilogo Nacional por la Paz y el Desarrollo176.
Poco despus, anunci que el 30 de junio se iniciara el dilogo
con los partidos177. No obstante, ante la insuficiencia del anuncio y la
sospecha de una posible negativa presidencial de participar, tales
agrupaciones consideraron que aquella era una fecha muy lejana y
dem andaron su inmediata realizacin, solicitando se lleve a cabo con
el propio Presidente, y recordando que la convocatoria no era una
concesin sino un mandato de la o e a 178. El 9 de junio, el ministro de la
Presidencia remiti invitaciones a los voceros de los partidos179 para
participar en el Dilogo N acional por la Paz y el Desarrollo. Como
respuesta, los lderes de las diferentes agrupaciones dirigieron a la
Presidencia del Consejo de M inistros, un documento, de fecha 12 de
junio, exigiendo la inmediata realizacin de un dilogo exclusiva
mente referido al compromiso del retom o a la democracia entre las
fuerzas polticas representadas en el Parlamento y el gobierno, tal
como se desprenda del pargrafo 6 de la Resolucin de la oea1/92,
ratificada por la Resolucin de 18 de m ayo180, distinguindolo del
Dilogo N acional181.
E o s p a rtid o s e x ig an q u e las d isp o sicio n e s q ue iban a re g ir las
eleccit m e i del <.* o deban a c o rd a rs e m ed ian te un d ilo g o p re v io e n tre
las a g ru p a cio n e s polticas y el gobierne), a fin d e g a ra n tiz a r la so b e ra -

177 El Comercio, Lima 7 de junio de 1992.
178 El Comercio, Lima 8 de junio de 1992, La Repblica, 9 de junio de 1992.
179 Cartas de la Presidencia del Consejo de Ministros, de fecha 9 de junio de
1992.
180 Dicho prrafo precisa Solicitar al Presidente de la Reunin ad-hoc de
Ministros de Relaciones Exteriores que, junto con los cancilleres que l
invite y el Secretario General, se trasladen al Per y promuevan de
inmediato gestiones a fin de que se entable un dilogo entre las autoridades
del Per y las fuerzas polticas representadas en el Poder Legislativo con
la participacin de otros sectores democrticos, dirigidos a establecer las
condiciones y el compromiso entre las partes para el restablecimiento del
orden institucional democrtico, dentro del pleno respeto a la separacin
de poderes, los derechos humanos y el Estado de Derecho.
181 La Repblica, Lima 13 de junio de 1992.
na, com posicin y alcances del ccd. Incluso, el propio Secretario

General de la oea, Joao Baena Soares, inst a que el dilogo gobierno-
oposicin se desarrolle a la brevedad posible y sin intransigencias de
ninguna de las partes182.
Las sospechas de las agrupaciones polticas se confirmaron con
la variacin d e las fecha de las elecciones al ccd al 22 de noviembre,
as como la suspensin de los comicios ediles y regionales. Este hecho
fue calificado como una resistencia al dilogo de parte del gobierno,
ante lo cual representantes de todas las fuerzas polticas remitieron
una carta al Secretario General de la oea, solicitando que el Consejo
Perm anente, de conformidad con el punto sexto de la Resolucin 2/
92, convoque a una reunin ad hoc de m inistros de Relaciones Exte
riores, ya que el accionar del gobierno estaba perjudicando la partici
pacin de las fuerzas polticas183 En el mismo sentido, propusieron
una agenda para el dilogo, estableciendo como materias a tratar,
entre otros aspectos, el establecim iento del distrito electoral nico, el
sistema de listas, el voto preferencial, el sistema D'Hondt, la adaptacin
de la legislacin que rigi las elecciones de la Asamblea Consti tu vente,
etc; afirm ando asimismo la resistencia del gobierno al dilogo y
denunciando la invitacin al dilogonacional como una maniobra
confusionista184.
La incertidum bre creada por el gobierno qued confirmada
cuando ei 17 de junio, antes de partir a los Estad>> Unidos, TV la
Puente, anunci que el 30 de junio se realizara un sin dilogo . on
todas las organizaciones representativas, incluso con los partidos. Sin
embargo, el 18 de junio encontrndose an en los Estado- Unidos se
refiri a una reunin con los partidos para el da 30, distinta de la
convocada el 25 del m ismo m es con las organizaciones representati
vas. La situacin se aclar cuando Fujimori confirm el inicio del
dilogo entre el Presidente del Consejo de Ministros y los represen
tantes de las fuerzas polticas el 30 de junio185.
A pesar del anuncio presidencial, el gobierno no haba respon
dido la com unicacin que el 12 de junio los partidos remitieron a la
Presidencia del Consejo de Ministros. Esta situacin, ocasion que

183 La Carta, de fecha 18 de junio de 1992, fue publicada en La Repblica el 19
del mismo mes.
184 Comunicado de fecha 18 de junio de 1992, publicado en La Repblica el 19
del mismo mes.
185
Expreso, Lima 20 de junio de 1992.
Mximo San Romn insistiese en la necesidad de una reunin ad hoc

de cancilleres, y comunicase lo sucedido a la Secretara General de la
oea la cual solicit al gobierno la formalizacin de la invitacin186. Ante
este hecho, el 26 de junio, De la Puente curs las invitaciones a los
personeros de los partidos para reunirse del 30 de junio al 3 de julio,
y anunci la realizacin del dilogo en forma separada, debiendo
sostener en total 14 entrevistas, con representantes de 13 partidos y un
grupo independiente: apra, ppc, ap, fim, unir, sode, pum, Libertad, C ambio
90, pcp, aps, is, frenatraca y la Coordinadora Independiente de Ral
Ferrero187. N o obstante, la posicin del gobierno no era transparente;
en efecto, Fujimori entenda que el dilogo con los partidos era
complementario, pues para l lo im portante era la voz del pue
blo188.
Por otro lado, el 22 de junio, alcaldes y regidores de diversos
distritos de Lima, -contando con el respaldo de los partidos- em itie
ron una declaracin rechazando la postergacin de las elecciones
m unicipales189190.En este sentido, Accin Popula r se neg a participar en
el dilogo, en tanto el Ejecutivo no rectificara su posicin y convocase
a elecciones municipales"*'. Los partidos de oposicin acordaron par
ticipar en el dilogo, e n tre g a n d o al Primer Ministro un pronuncia
miento muitipartidario en el que exigan como cuestin previa la
inmediata convocatoria a elecciones municipales, y la restriccin del
debate a las condiciones necesarias para el restablecimiento de orden
constitucional, v reiterando que la carta que les fue cursada por el
Presidente de Consejo de Ministros, no se refera al dilogo previsto
por la oea, sino al Dilogo nacional por la Paz y el Desarrollo191.
De esta forma, se llev a cabo la primera ronda del dilogo
gobierno-oposicin, reunindose el Canciller De la Puente con los
representantes del frenatraca, ppc, pc, Movimiento Libertad, pcr
Coordinadora Independiente, Convergencia Socialista, Cambio90, fim,
is y sode. La nica agrupacin que se abstuvo de concurrir fue ap
mientras que el apra, aps, pum y unir se lim itaron a entregar sus pro
puestas por escrito192. En lneas generales, hubo disposicin de nego

191 La Repblica, Lima 1 de julio de 1992 .
192 El Comercio, Lima 9 de julio de 1992.
ciar tanto de parte de los partidos polticos como del Primer Ministro.
En todos los casos De la Puente asegur que estudiara los pedidos,
que le parecan constructivos los puntos planteados y que estara en
condiciones de convocar a un dilogo colectivo al promediar julio193.
Luego del mensaje presidencial de Fiestas Patrias, De la Puente
reiter la invitacin a los partidos para continuar con el dilogo; sin
embargo, el contenido del mensaje trajo abajo la posibilidad de
concertar entre el gobierno y las fuerzas polticas. El rechazo de las
propuestas planteadas por la oposicin, as como las decisiones
unilaterales tomadas por el mandatario -instalacin del ccd el 2 de
enero, conformacin unicameral del ccd, su integracin por 80
miembros, la no reeleccin de los congresistas y el establecimiento de
la fecha de elecciones municipales para el 7 de febrero-, produjeron
la ruptura del dilogo, a lo que se sumaron las fundadas dudas
respecto al real poder negociador del Prim er Ministro194.
La invitacin del Ejecutivo a la segunda ronda del dilogo,
reiniciado el 4 de agosto, para tratar lo referente al ccd y al pronto
retom o a la institucionalidad democrtica19, fue desestimad a por los
partidos, -excepto el sode y el frenatraca- , quienes emitieron un co
municado invitando al gobierno a un dilogo para el da 11 de agosto,
en el que participaran como observadores la iglesia y los medios de
comunicacin. Para el Senador Borea la inasistencia al llamado del
gobierno se deba a la falta de condiciones serias para su reaiizacii s,
y porque el Presidente no haba rectificado sus apreciaciones sobre el
ccd y la convocatoria a elecciones municipales. Los temas de la
agenda elaborada por los partidos incluan la fecha de las elecciones
municipales y las normas referentes al ccd, a los que se adicionaron
la ad opcin de m edidas para la seguridad ciudadana, lucha
antiterrorista, defensa de los derechos constitucionales, pacificacin
nacional y el programa de emergencia social196. Ante esta actitud, el
Ejecutivo se neg a asistir a la convocatoria. El Canciller De la Puente
cuestion la falta de seriedad que implicaba responder una invitacin
con otra, solicitando a las agrupaciones se integren a la ronda de
negociaciones que se vena llevando a cabo con los cinco partidos que
accedieron a la invitacin del gobierno (sode, Convergencia Socia
193 Caretas N1218, Lima 6 de julio de 1992.

194 Caretas N1222, Lima 6 de agosto de 1992.
195 El Peruano, Lima 10 de agosto de 1992.
196 Expreso, Lima 8 de agosto de 1992.
lista, fim, Confraternidad Parlamentaria Independiente y Cambio

90)197, a la cual el 12 de agosto, se sum el Frenatraca198.
El ltim o intento de negociacin gobierno-oposicin se llev a
cabo a mediados de agosto. Una com isin conformada por el Presi
dente del disuelto Congreso y por miembros del apra, ppc, iu e is, al
canz su propuesta al Premier en la que, entre otros aspectos, se pona
a debate el tema de las elecciones municipales reiterando como
cuestin previa su convocatoria para 19921" . El 14 de agosto, De la
Puente se reuni con una comisin de representantes de los partidos
sin llegar a un acuerdo. En la misma fecha, los partidos solicitaron al
Ejecutivo respuesta a sus planteamientos200. El 16 de agosto, el go
bierno em iti un comunicado dando cuenta de los acuerdos adopta
dos sobre el ccd, y estableciendo el dilogo con las agrupaciones
polticas an no presentes en l201. De esta forma, ese da se inici el
ltimo intento de dilogo entre las agrupaciones polticas, -co n
excepcin del apra- , y el Ejecutivo, donde aquellas expusieron al
Presidente del Consejo de Ministros sus planteamientos respecto a las
elecciones municipales, nico punto de la agenda, coincidiendo la
mayora de ellos en que deban realizarse en 1992202. Luego de tres das
de tratativas, el gobierno se neg a variar la fecha de las elecciones
municipales e insisti en no modificar los temas ya acordados sobre
el <o , quedando as frustrado el intento de dialogo. Las fuerzas
polticas sealaron que lo queexist de parte del Poder Ejecutivo fue
un simulacro v que el Ministro De Ja Puente careca de poder para
discutir estos temas, denunciando la actitud intransigente del gobier
no203.
Al trmino del dilogo entre el gobierno y las agrupaciones
concurrentes al llamado, quedaron pendientes diversos temas res
pecto al ccd204. En este contexto, se expidi el d.l. 25684, Ley de elec
ciones para el ccd, publicado el 22 de agosto, regulando en muchos
aspectos cuestiones no resueltas en el dilogo con los partidos, y
evidenciando la actitud unilateral asumida por el gobierno.
197 El Peruano y La Repblica, Lima 8 de agosto de 1992.

200 La Repblica, Lima 15 de agosto de 1992.
201 El Comercio, Lima 16 de agosto de 1992.
203 Comunicado de 18 de agosto, La Repblica, Lima 19 de agosto de 1992.
204 El Comercio, Lima 20 de agosto de 1992.
3.2. La actitud del primer vicepresidente de la Repblica
a) La reaccin ante el golpe y su proclamacin como Presidente

Constitucional
Al momento de producirse el golpe, Mximo San Romn,

primer vicepresidente de la Repblica, se encontraba en Santo Do
mingo a fin de concretar un prstamo del bid. Los das inmediatos
posteriores al 5 de abril, no hizo ninguna aparicin en la escena
poltica, a pesar de la existencia en los partidos de un acuerdo
unnime de declarar la vacancia de la Presidencia y de nombrarlo
Presidente Constitucional205.
Luego de ocho das de meditacin sobre la decisin a adoptar,
reapareci con el firme propsito de asum ir la presidencia constitu
cional. Para ello, entre otras gestiones, solicit al Secretario General de
la oea y al Presidente de la Comisin ad hoc hacer uso de la palabra, en
privado, en la Reunin de Cancilleres de la oea convocada el da 18 de
mayo para tratar sobre la situacin peruana. De esta forma, inform
sobre los hechos acontecidos en el pas, la ruptura constitucional y la
concentracin de poderes en mane del gobernante de facto.
As las cosas, confirm el hecho de no haber sido comunicado
por Fujimori sobre su decisin golpista, y que una vez enterado de la
situacin trat de comunicarse con el manda tario sin recibir respuesta.
Asimismo, se mostr confiado en el respaldo de las Fuerzas Armadas
He recibido variar, llamadas de altos jefes de lar, Fuerzas Armadas de
los diferentes cuerpos prestndome su adhesin y pidindome que
asuma mi responsabilidad. Manifest su oposicin al plebiscito,
jams podremos aceptar mtodos arcaicos que perennizaron a fas
cistas y dictadores (...) que utilizaron una euforia popular pasajera
para legitim ar la dictadura. Sostuvo, adems, la necesidad de dilo
go con las Fuerzas Armadas, negndose a un dilogo con Fujimori,
considerando como nica salida el retiro del gobierno de facto.
Finalmente, afirmaba que de asumir la presidencia restablecera
inm ediatamente todas las instituciones ya estbamos a vsperas de
corregir muchas cosas. Nos ha interrumpido, porque se iba a quedar
sin bandera para pretender justificar el autogolpe206.
205 Caretas N 1206, Lima 10 de abril de 1992.

206 Entrevista realizada en Washington. Caretas, edicin extraordina ria, Lima,
16 de abril de 1992.
Fujim ori al conocer la decisin de San Romn, reafirm la plena

libertad de hacer lo que quisiera, siempre y cuando no obstruya el
proceso de cambios en el pas o las bases del nuevo gobierno de
Reconstruccin Nacional207.
En M iam i, poco antes de emprender su retomo al pas, San
Romn propuso una tregua dem ocrtica para reformar la Consti
tucin y corregir las deficiencias burocrticas y la corrupcin que
afectaban al Congreso y al Poder Judicial, afirmando, de otro lado,
que contaba con el respaldo de los gobiernos de Espaa y Venezuela,
insinuando que otros pases podran suspender sus relaciones diplo
mticas con el Per208209.
El 18 de abril retorn a Lima. En sesin de Congreso llevada a
cabo el 21 de abril en el Colegio de Abogados de Lima, - a la que
asistieron 44 senadores y 149 diputados, as como el segundo vicepre
sidente C arlos Garca Garca, quien das atrs haba jurado el cargo en
ausencia del Primer Vicepresidente-, jurament el cargo de Presiden
te Constitucional de la Repblica. En su discurso inaugural convoca
ba a un Gobierno de Reconciliacin y Unidad Nacional, subrayan
do la necesidad del dilogo, la reforma de los partidos polticos y una
mejor participacin de stos en la vida nacional, as como la urgencia
de contar con facultades legislativas delegadas para la reorganizacin
del Estado200.
b) San Romn: una ofensiva sin respaldo
San Romn se propuso ejercer el cargo de Presidente de la

Repblica mediante una ofensiva frente al accionar de Fujimori; as se
inici una disputa en la cual el pas se vio entrampado en una serie de
âtaques y contraataques de un gobernante constitucional y uno de
facto. Al pasar los das, y tomar conciencia que la irreductibilidad de
posiciones no lo conduca a nada, manifest su disposicin al dilogo
con el gobierno, sin dejar de lado su objetivo de defender la democra
cia.
A nte la propuesta del gobierno de realizar un Dilogo Nacio
nal por la Paz y el Desarrollo210, convoc a las organizaciones nacio-

210 Convocatoria anunciada por Fujimori durante una conferencia de prensa
realizada el 16 de abril (El Peruano, Lima 17 de abril de 1992).
nales al Encuentro de Concertacin por la Democracia, la Pacifica

cin, la Justicia Social y el Desarrollo, a llevarse a cabo el 30 de abril211.
Asimismo, manifest su disposicin a dialogar con Fujimori, solici
tando la mediacin de la Iglesia212.
El 28 d e abril, propuso al pas un cronograma para el retorno a
la constitucionalidad. Dicha propuesta fue hecha a ttulo personal,
aun cuando intervinieron en su formulacin los partidos de oposi
cin. El cronogram a era el siguiente213:
- 0 5 /07/92: Eleccin de una Asamblea Constituyente.
- 28/07/92: Instalacin de la Asamblea Constituyente Renuncia del

gobernante d e facto (Fujimori), el Presidente y Vicepresidente cons
titucionales (San Romn y Garca) y de todos los miembros del
Parlamento. Eleccin por la Asamblea Constituyente de un gobierno
de transicin.
- 31/10/92: Promulgacin de las reformas constitucionales por la

Asamblea Constituyente y el gobierno d e transicin y convocatoria a
elecciones.
- 31/01/93: Elecciones para Presidente de la Repblica, parlamenta

rios e integrantes de los gobiernos regionales.
- 01/04/93: Transferencia democrtica y trmino de la vigencia del

gobierno de transicin.
El cronograma cont con el respaldo de los partidos; no obstan

te, San Rom n sostuvo la posibilidad de variarlo si as lo consideraban
pertinente las organizaciones polticas y sociales.
A pesar de los impasses ocurridos, el encuentro convocado por
Mximo San Romn se realiz en la fecha prevista, siendo el inicio del
dilogo con las fuerzas populares, cvicas y polticas. A l concurrie
ron representantes de diversas instituciones, adems de la prensa
nacional y extranjera. San Romn tena la intencin de impulsar la
lucha por la democracia, sin dejarse cercar por los partidos, buscando
211 Caretas 1208, Lima 27 de abril de 1992, La Repblica, 26 de abril de 1992.

ms bien la concertacin entre las fuerzas polticas para la formacin

de un frente que facilite el restablecimiento de la institucionalidad214.
No obstante, el dilogo finaliz sin conclusiones concretas, anuncin
dose la form acin de comisiones de trabajo para elaborar las propues
tas finales, sin llegarse a nom brar a ninguna de ellas ni anunciar fecha
o lugar para una nueva reunin215.
Paralelam ente al discurso del Presidente del Consejo de M i
nistros con motivo del da del Trabajo, realiz un pronunciamiento en
su calidad de Presidente Constitucional, dirigido al conjunto de
trabajadores216. De otro lado, en su bsqueda de respaldo internacio
nal, se entrevist con los embajadores de Estados Unidos, Portugal,
Francia, Alemania, Italia y Espaa217.
Un paso importante fue la convocatoria a un mitin por la
Reconciliacin Nacional y la Democracia que, debido a la constante
negativa de la Prefectura de Lima a recibir la solicitud de permiso
necesaria para su realizacin21-, recin pudo llevarse a cabo el 15 de
mavo. San Romn cuestion las medidas del gobierno, reiterando
como principal planteamiento la renuncia de Fujimori y de todos los
parlamentarios, luego de instalarse la Asamblea Constituyente, as
como la negativa a realizar un plebiscito219.
El mitin del 15 de mayo constituy el segundo y ltimo
acontecimiento a gran escala efectuado por San Romn, luego del cual
la gravitacin de su papel fue disminuyendo, debido al apoyo masivo
al gobierno de facto, y la falta de cohesin y adecuada estrategia del
frente de oposicin. A pesar de ello, sigui realizando una serie de
actividades en su lucha por el retorno a la institucionalidad demo
crtica.
La participacin de la oposicin encabezada por San Romn
fue constante en lo que respecta a la intervencin de la oea . As, para
la reunin realizada en Bahamas el 18 de mayo, envi una delegacin
conform ada por Pedro Cateriano, Abel Salinas y Antero Flores Araoz,
quien la presida220.
214 Caretas N 1209, Lima 4 de mayo de 1992.

216 Expreso, Lima 2 de mayo de 1992.
217 Caretas N 1210, Lima, 11 de mayo de 1992.
218 Caretas N 1209, Lima 4 de mayo de 1992.
219 La Repblica, Lima 16 de mayo de 1992.
22 Nacional Lima 17 de mayo de 1992.
Posteriormente, realiz diversas giras a provincias; as por

ejemplo el 27 de mayo convoc a un mitin en Tacna221, viajando luego,
entre otras ciudades, a Chiclayo, Cusco, e Iquitos222. Los primeros das
de agosto viaj a Chile. Durante su estada fue invitado a la Cmara
de Diputados, recibiendo el respaldo de todas lasbancadas polticas223.
En el vecino pas, se entrevist con parlamentarios y dirigentes
polticos y empresariales, efectuando una serie de declaraciones;
entre ellas destac la existencia en las Fuerzas Armadas de algunos
sectores contrarios al gobierno de facto224.
Luego de una reunin con representantes de los partidos,
decidi retirarse de la actividad poltica a partir de enero de 1993, una
vez instalado el eco. Pese a los esfuerzos realizados, su figura y la
presin de los partidos de oposicin paulatinamente se fue opacando.
Uno de sus ltimos pronunciamientos como Presidente se realiz el
17 de setiembre con motivo de la captura de Abimael Guzmn, donde
invoc el retorno a una autntica instituconalidad democrtica, y la
necesidad de unidad y reconciliacin nacional225. Luego de ello, sus
actividades se restringieron a aspectos de carcter personal, disminu
yendo -h asta casi extinguirse- las coordinaciones con los partidos
polticos226.
IV. EL PROCESO DE RETORNO A LA INSTITUCIONALIDAD

DEMOCRATICO-CONSTITUCIONAL: EL ccd
El 5 de abril Alberto Fujimori anunciaba como objetivo del

Gobierno de Reconstruccin Nacional la bsqueda de una autntica
democracia, distinta a la que tradicionalmente haba caracterizado a
nuestra historia republicana. Para ello propona como una de sus
primeras medidas nom brar una Com isin integrada por destacados
juristas quienes elaboraran un proyecto de reforma constitucional,
que sera sometido a plebiscito para su aprobacin por la ciudadana.
Posteriormente, ante la presin d la comunidad internacional,
y, en especial, debido a la intervencin de la Organizacin de Estados

222 Caretas N 1216,22 de junio de 1992.
225 El Comercio, Lima 18 de setiembre de 1992.
226 Gestin, Lima 29 de setiembre de 1992.
Americanos (oea), cambi de opinin y decidi convocar a elecciones

para un Congreso Constituyente, al que denomin, Democrtico
(ccd), encargado de elaborar una Constitucin, legislar y fiscalizar. En
realidad opt por una m edida que frecuentemente han utilizado
regmenes de esta naturaleza, es decir, convocar a un Congreso
Constituyente para legitimar el golpe llevado a cabo. Ms adelante,
ante las recomendaciones de la oea respecto a la necesidad de buscar
el consenso entre las diversas fuerzas polticas y sectores representa
tivos para el restablecimiento del orden democrtico, Fujimori auspi
ci el llam ado Dilogo Nacional por la Paz y el Desarrollo con la
participacin de representantes de determinadas organizaciones re
presentativas de la sociedad, y un Dilogo con los representantes de
los partidos polticos, cuyos resultados, por un lado, no aportaron
significativamente a los objetivos deseados, y por otro no fueron
tomados en cuenta al m omento de dictar las normas que regularon el
proceso electoral. Efectivamente, el Decreto Ley 25684 -L e y de elec
ciones para el cci>- en su conjunto, no fue producto del dilogo ni la
concertacin con las fuerzas polticas, tal como haba sido reclama
do227.
Conforme a dicho decreto las elecciones se llevaron a cabo el 22
de noviem bre. Sin embargo, el proceso electoral fue cuestionado por
presentar limitaciones que em paaron su legitimidad.
1. La alternativa desechada: una Asamblea Constituyente

que reforme la Carta de 1979
Una alternativa ms adecuada hubiera sido optar porque una

Asamblea Constituyente se limitara a reformar la Carta de 1979 y que
luego de culminar su labor convocara a elecciones generales. En
efecto, la frmula escogida no garantiza un verdadero retorno a la
institucionalidad democrtica ni un sincero equilibrio de poderes.
Por un lado, es m uy delicado llevar a cabo un proceso consti
tuyente al interior de un rgim en de facto cuando esto no constituye
un paso previo para la convocatoria a elecciones generales, sino
cuando aquel permanecer y convivir con quienes han sido elegidos
para integrar el ccd. A diferencia del gobierno militar del General ep
(r) Francisco Morales Bermdez, en el que la convocatoria a una
227 Comisin Andina de Juristas, Reglas electorales y democracia, El Co

mercio, Lima 28 de junio de 1992.
Asamblea Constituyente (1978-1979) signific un trnsito hacia la demo

cracia; el rgimen actual ha de gobernar con la nueva Constitucin y el
ccd hasta el ao 1995. De esta manera, la alternativa escogida, dificulta
la existencia de una verdadera autonoma entre ambos rganos, no slo
porque en caso de conflicto -v.g. tratndose del ejercicio de su funcin
fiscalizadora-, terminar primando quien se sabe cuenta con el apoyo de
las Fuerzas Armadas, sino adems porque muchas de sus disposiciones
se dictarn en un clima de abierta dificultad para lograr establecer un
adecuado equilibrio de poderes.
De otro lado, resulta ms sensato hablar de reformas parciales
a la Carta de 1979, pese a que el Decreto Ley 25684 (arts. II y 138) se
refiere a una nueva Constitucin. En el contexto actual, una nueva
Carta slo se explica porque el rgimen requiere un texto que sea su
Constitucin, que le otorgue el marco normativo necesario para su
actuacin y en concreto le permita algo que el texto de 1979 impeda:
la reeleccin presidencial inmediata.
2. Ausencia de algunos partidos polticos y predominio de las

agrupaciones independientes
a) En este proceso electoral, Accin Popular, el afra, Libertad,

y algunos sectores de izquierda no participaron. Sin duda, tal decisin
gravitar no slo en la futura suerte de esos partidos, sino tambin en
la caracterstica del proceso constituyente, en el trabajo del ccd y en la
legitimidad de la Carta que se elabore. Se ha argumentado para ello
que con la participacin se convalidaba un rgimen de facto y otor
gaba legitimidad al proceso constituyente; lo cual condujo a que
partidos como el afra propiciaran el voto viciado, que pese a algunas
tendenciosas interpretaciones228, constituye una opcin legtima que
no contradice la Constitucin ni la ley.
b) De otro lado, la crisis de los partidos ha facilitado el notable

incremento de las listas independientes, algunas con smbolos
realmente caricaturescos, y carentes de contenido ideolgico.
En efecto, al 8 de octubre, fecha de vencimiento del plazo para
la inscripcin de agrupaciones que deseaban participar en las elec-
228 De acuerdo con declaraciones brindadas a los medios de comunicacin
por el Presidente del jne, Csar Polack Romero, corresponde a los fiscales
tipificar como delito la incitacin al voto viciado, El Peruano, Lima 14 de
noviembre de 1992.
dones, 22 de las 29 listas que solicitaron su inscripcin eran agrupa

ciones independientes, es decir el 75.86% del total. De ellas, slo 18
-d e las cuales 10 eran agrupaciones independientes229- lograron su
inscripcin definitiva en el Jurado Nacional de Elecciones (jne). Desde
el principio, apareca como favorito el candidato de la alianza oficialista
Nueva M ayora-Cambio 90, Jaim e Yoshiyama Tanaka, quien haba
renunciado al cargo de ministro de Energa y M inas para encabezar
dicha lista.
De acuerdo a los resultados oficiales, del total de listas inscritas
slo 10 pudieron contar con representantes, de las cuales 5 eran
agrupaciones independientes.
3 . Cuestionamientos al proceso electoral y l m ite s a la autono

ma del ccd
a) Un aspecto de especial relevancia para el desarrollo del

proceso electoral, fue la cuestionable manera empleada por el gobier
no para lograr la conformacin definitiva del jne. En efecto, el d.l. 25494,
de 11 de m ayo de 1992, ces a los representantes ante el jne -titular y
suplente- designados por la Corte Suprema de Justicia. Se trataba de
los seores Carlos Castaeda Laontaine y Juan Torres Garca. El
primero, era hasta ese entonces Presidente de dicho rgano constitu
cional, El decreto en cuestin, dispuso, ademas, que la Sala Plena de
la Corte Suprema elegira a sus nuevos representantes. En este
contexto, no debe perdersede vista que la destitucin de gran nmero
de magistrados, y la conformacin de la Corte Suprema haba sido
diseada por el propio Gobierno. Por todo ello, resultaba razonable
cuestionar la imparcialidad del jne y la existencia de garantas reales
para un proceso electoral, si dicho rgano haba sido conformado de
semejante m anera. Ms an, si el proceso electoral estaba garantiza
229 Las listas que participaron en el proceso electoral fueron: Solidaridad y
Democracia (sode), Partido Popular Cristiano ( p p c ) , Partido Socialista del
Per (psp), Frente Nacional de Trabajadores Campesinos del Per
(frenatraca), Alianza Nueva Mayora-Cambio 90, Frente Popular Agr
cola del Per (fia), Coordinadora Democrtica, Renovacin, Frente In
dependiente Moralizador (fim), Movimiento Independiente Nacional,
Movimiento Accin Social Independiente, Frente Civil Militar y Policial,
Frente Emergente Democrtico de Retirados de la Polica, Movimiento
Independiente Agrario, Movimiento Independiente Nuevo Per, Movi
miento Independiente Paz y Desarrollo, Movimiento Democrtico de
Izquierda (mdi), Convergencia Nacional.
do por las Fuerzas Armadas, quienes precisamente haban apoyado

activamente el golpe.
Asim ism o, conforme a la ley electoral (d.l.26584) los Jurados
Departamentales de Elecciones estn conformados por 5 miembros.
Uno de ellos elegido en Sala Plena por la Corte Superior del respectivo
Distrito Judicial, y los cuatro restantes mediante sorteo por el jne entre
la lista de 15 ciudadanos que cada Corte Superior le proporcione. Es
decir, la determ inante intervencin de las Cortes Superiores, cuyos
vocales en unos casos estaban sujetos a investigacin y en otros
haban sido designados por el Gobierno, tambin haca dudar de la
imparcialidad de los Jurados Departamentales.
b) Se ha tratado de un proceso electoral efectuado en forma

apresurada e improvisada. Efectivamente, si bien la convocatoria a
elecciones se formaliz mediante D.L. 25557, publicado el 18 de junio, el
d.l . 25684 -L ey de elecciones para el e c o - recin se public el 22 de
agosto, es decir cuando slo faltaban tres meses para las elecciones. Dos
semanas despus, dicho decreto fue modificado por el d .1.25686,el 25 de
agosto y el D.l. 25701, el 1 de setiembre. Incluso, faltando dos meses para
las elecciones se modific la relacin de partidos aptos para participaren
el proceso electoral (Resolucin 044-92-j\s modificada por la Resolucin
080-92-v ). Finalmente, el 22 de noviembre, scJ public la Resolucin
i A t r avs de elja sp el y/nh.rj,,, d e ! j S r al r v x hab er
dejado un espacio en Jas actas correspondientes para la firma del
Presidente, los miembros de mesa y los per seeros.
Las primeras modificaciones legislativas se debieron a la expresa
intencin del gobierno de limitar la >oberana del ex o al disponer, entre
otros aspectos, que si los proyectos de ley remitidos por el Ejecutivo no
eran aprobados en el plazo de 30 das seran expedidos como Decretos
Legislativos (d.l . 25684, quinta disposicin complementaria). Asimismo,
sealaba que si luego de un segundo referndum no se ratificaba la
Constitucin, quien hara las rectificaciones correspondientes sera el
Ejecutivo ( d.l. 25684, art. 148). Tales normas merecieron severos cues-
tionamientos y tuvieron que ser modificadas (d.l . 25686).
c) Gran parte de los temas incluidos en la agenda de reformas

a debatirse en el ccd, ya han sido regulados por diversos decretos
leyes dictados por el gobierno. En efecto, desde el 5 de abril se produjo
una serie de cam bios normativos que afectaron la Constitucin, y
sobre los cuales e l ccd debe pronunciarse. As por ejemplo, una serie
de actos ya han vulnerado los pactos internacionales sobre derechos

humanos, v.g. los decretos leyes que impiden el empleo del amparo
y el hbeas corpus. Por otra parte, tratndose del rgimen econmico,
los derechos laborales y sociales, la regionalizacin, el Parlamento, el
Poder Judicial, el tgc, entre otros aspectos, muchas reformas ya se han
efectuado. E n tales casos, el ccd se lim itar a decidir si las
constitucionaliza o no, y en esto ha de recordarse que el candidato
oficial, Jaim e Yoshiyam a, anunci su intencin de apoyar decidida
mente las reform as profundas que viene haciendo el Presidente de
la Repblica230.
Ligado a tales cambios, no resulta extrao que la cuarta
disposicin complementaria del d.l. 25684 haya sealado que las
normas que el ccd sancione modificando decretos leyes anteriores no
pueden anular los actos de gobierno del rgim en de facto. Una
disposicin de talnaturaleza, favorece la impunidad y restringe la
autonoma del ccd, quien no podra pronunciarse respecto a la vali
dez de las decisiones adoptadas.
d) Se restringe la inmunidad parlamentaria y el antejuicio a los

miembros del ccd, lo cual podra subordinar su actuacin a probables
presiones del Ejecutivo. En efecto, conforme lo dispuso el art. 143 del
d.l. 25684 la Corte Suprema admitir y procesar las denuncias
contra los congresistas en los casos de peculado y concusin o por
delitos com unes flagrantes, sin necesidad de antejuicio poltico.
Dicho dispositivo por un lado, evidencia una grave confusin con
ceptual entre inmunidad y antejuicio, y por otro, modifica el texto
constitucional.
Como se sabe, la Carta de 1979, reconoca tales prerrogativas,
incluyendo la inviolabilidad, a los miembros del Parlamento. La
inmunidad, referida a la comisin de delitos com unes, impeda a los
parlam entarios ser procesados o presos, sin previa autorizacin de la
Cmara a la que pertenecen o de la Com isin Permanente, desde que
son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones,
excepto tratndose de delito flagrante, caso en el cual deban ser
puestos a disposicin de la Cmara o de la Com isin Permanente a fin
de que se autorice o no la privacin de su libertad o su procesamiento
(art. 176). En cam bio, cuando no se trataba de delitos comunes sino de
aquellos com etidos en el ejercicio de la funcin, gozaban de la
230 Entrevista a Jaime Yoshiyama, El Comercio, Lima 4 de octubre de 1992,
P-A/5.
prerrogativa del antejuicio; en virtud de ella la Cm ara de Diputados

formulaba acusacin constitucional ante el Senado, y ste de ser el
caso declaraba haber o no lugar a form acin de causa; de suceder esto
ltimo, el parlam entario quedaba en suspenso en el ejercicio de su
funcin y sujeto a juicio ante el Poder Judicial (arts. 183 y 184).
Se evidencia una notable confusin entre ambos conceptos,
pues el decreto se refiere al antejuicio vinculndolo a los delitos
comunes, cuando en tales casos debi referirse a la inmunidad
parlamentaria. Independientemente de ello, el fundamento y la im
portancia de ambas instituciones se sustenta en la necesidad de
rodear al parlam entario de todas las garantas del caso que impidan,
por ejemplo, que a travs de una detencin indebida de sus m iem
bros, se entorpezca el adecuadofuncionamiento d el ccd231.
e) Cuestionable inscripcin de la alianza Nueva Mayora-

Cambio 90. Desde el inicio de la campaa electoral, el ingeniero
Alberto Fujim ori brind su apoyo al candidato oficial Jaime Yoshiya-
ma, quien lideraba la recientemente formada agrupacin indepen
diente Nueva Mayora. Posteriormente, al darse cuenta que se
trataba de una lista poco conocida y que Cambio 90, partido que lo
haba llevado al poder, gozaba de m ayor cercana entre la poblacin,
decidi acudir al proceso electoral formando la alianza electoral
Nueva Mayora-Cambio 90.
Lo singular del caso fue que la solicitud de inscripcin de dicha
alianza fue acogida favorablemente por el jne, a travs de las Resolu
ciones 141-92- jne, de 29 de octubre y 194-92-jne, de 11 de noviembre,
pese a lo dispuesto por el artculo 61 del d.l. 14250, aplicable
supletoriam ente (d.l. 26584, segunda disposicin final), y descono
ciendo el criterio interpretativo que el propio jne haba establecido en
anterior resolucin.
Efectivam ente, si bien la Resolucin N 080-92- jne haba de
clarado expedito para participar en las elecciones, entre otros parti
dos, a Cambio 90, esto no haba sucedido con Nueva Mayora, dada
su reciente formacin. Asimismo, la Resolucin 091-92- jne, publicada
el 2 de octubre, interpretando los alcances del art. 61 del d.l. 14250, haba
dispuesto que slo proceda inscribir a las alianzas conformadas por
los partidos o agrupaciones independientes que estuvieran debida
231 El art. 5 del reglamento del ccd ha tratado de solucionar lo dispuesto
por la cuestionada norma manteniendo una frmula similar a la prevista
por el art. 176 de la Constitucin de 1979.
mente inscritos, es decir, conforme sealaba en sus considerandos,

ello slo proceda siempre que estn previamente inscritos en el
registro de partidos polticos, requisito que cumpla C ambio 90 pero
del que careca Nueva Mayora.
Sucede que al 8 de octubre, fecha de vencimiento del plazo para
solicitar la inscripcin de los partidos polticos, agrupaciones inde
pendientes y alianzas que participaran en el proceso electoral,
sIoC ambio 90 contaba con reconocimiento oficial por el jne, pues la
agrupacin independiente Nueva Mayora, si bien ya lo haba
solicitado, an no contaba con ella. Todo haca pensar, entonces, que
la Alianza Nueva Mayora-Cambio 90 no cumpla con los requisi
tos legales para participar en el ccd. N o obstante, el jne desconociendo
lo dispuesto por el art. 61 del d.l. 14250 y la Resolucin 091-92-jne,
inscribi a la referida alianza electoral en virtud de las Resoluciones
141-92- jne, de 29 de octubre, y 194-92-jne, de 11 de noviembre, recha
zando las tachas formuladas contra ella. El fundamentado, pero
aislado criterio, esgrimido por Juan Chvez Molina, para quien dicha
inscripcin era improcedente, no pudo lograr imponerse.
f) Sorteo irregular efectuado por el ixt para la ubicacin de los

partidos polticos, agrupaciones independientes y alianzas electora
les en las cdulas de sufragio. En realidad el 7 de noviembre, se
efectuaron tres sorteos, primeio para ios partidos polticos (07), luego
para las agrupaemne^ independientes (10), y finalmente para las
alianzas (01). Como quiera que slo participaba una alianza (Nueva
Mavoria-Cambio 90> ), un sorteo realizado de esa manera le permita
a la lista oficialista contar con una ventajosa y visible ubicacin en la
cdula de sufragio. Ello motiv que el acto fuese cuestionado ante el
jne por diversas agrupaciones polticas, impugnacin que fue decla
rada im procedente (Resolucin 185-92-jne, de 10 de noviembre),
contando con el aislado voto singular de Juan Chvez Molina. En
verdad, el sorteo realizado evidenciaba una notoria intencin de
favorecer a la lista oficialista pues no exista norma en el d.l. 25684 que
permitiera una actitud de esa naturaleza; precisamente suceda lo
contrario, pues el art. 58 del indicado decreto sealaba que la cdula
de sufragio constituye una sola unidad. La interpretacin del jne no
slo desconoca esa naturaleza, sino adems propiciaba un trato
discrim inatorio lesivo al principio de igualdad de oportunidades que
corresponda a cada una de las listas competidoras.
g) N egligencia e improvisacin del jne que pudo facilitar el

fraude electoral. El da anterior a la realizacin de las elecciones, el 21
de noviem bre, se expidi la Resolucin N 197-92-jne disponiendo que
el Presidente, los miembros de mesa y los personeros, deban firmar
el acta de instalacin, el acta de votacin, el acta de escrutinio y el
docum ento adjunto. Lo que haba sucedido era que al momento de
elaborar losreferidos documentos no se consign un espacio para las
firmas correspondientes. Dicha resolucin fue publicada al da si
guiente, y se difundi a travs de los medios de comunicacin. La
negligencia y evidente improvisacin de parte del jne pudo facilitar
el irregular intercam bio de las actas y en consecuencia una posible
adulteracin electoral.
h) Activa participacin oficial a favor de la Alianza Nueva

Mayora-Cambio 90. Desde un principio el Ingeniero Fujimori decidi
participar en la campaa del lder de la agrupacin Nueva Mayora-
Cambio 90, intervi niendo activamente en el proceso electoral. Algunos
medios de comunicacin v ciertos candidato , llegaron a denunciar que
las propias Fuerzas Armadas haban intervenido indebidamente en la
campaa apoyando al candidato oficialista- Por otro lado, el fman
damiento del cuantioso gado efectuado en publicidad, al igual que lo
sucedido en anteriores procesos electorales, nunca fue justificado.
Todo ello, no slo afectaba la necesaria imparcialidad en el
proceso electoral de quien de hecho ejerca la jefatura dd Edado,
contrariando aquella norma constitucional que dispona qu- ei Hita
do no da trato preferente a partido pul iti cu alguno (art. 70), sino
adems expresas norm as legales sobre la materia (o.;.. 14250). La im
parcialidad fue, pues, un elemento ausente en esta lid electoral.
4. Resultados electorales y composicin del ccd
Desde el principio, apareca como favorito el candidato de la

alianza Nueva Mayora-Cambio 90, Jaime Yoshiyama Tanaka,
quien haba renunciado al cargo de Ministro de Energa y Minas para
encabezar la lista oficialista. Anunciaba que de llegar al ccd consa
grara legalmente las reformas introducidas por el gobierno del
Presidente Fujimori. Los resultados electorales ratificaron lo que las
encuestas anunciaban: la victoria de la alianza oficialista.23
232 Revista Oga, N 609, Lima 19 de octubre de 1992, pp.13-19, pp.13-19.

CUADRO N 5
Resultados oficiales de las elecciones al ccd a nivel nacional223
Mesas inscritas: 59,294
Mesas procesadas:59/294
Cifra repartidora :69,569
Procesado el 18-12-9223
lista Votacin Porcentaje Porcentaje Congre

sobre el sobre sistas
total el total de elegidos
de ciudadanos ciudadanos
votantes hbiles
Nueva Mayora-
Cambio90 3'075,422 37.54% 27.11% 44
Partido Popular
Cristiano (ppc) 606,651 7.41% 5.34% 8
Frente Independien
te M oralizador(FM ) 486,984 5.94% 4.29% 7
Renovacin 440,314 5.38% 3.88% 6
Movimiento uemocr
tico de Izquierda (mdI 341,646 4.17% 3.01% 4
Coordinadora
Democrtica 328,153 4.01% 2.89% 4
Frente Nacional de Tra-
bajadoresy Campesinos
(frenatraca) 237,977 2.91% 2.09% 3
Frente Popular Agrcola
h a del Per ( f r e p a p ) 172,923 2.11% 1.52% 2
Partido Solidaridad y
Democracia ( s o d e ) 126,822 1.55% 1.11% 1
Movimiento Indepen
diente Agrario (ma) 107,543 1.31% 0.94% 1
Otros 313,247 m -----------27% -
Total votos vlidos 6737,682 76.15% 54.99% 80
Votos en blanco 333,277 4.07% 2.93% -
Votos nulos 1'620,887 1 1979% -
t otal de votos emitidos 8T 91,846 T'%"... --------- 72:21%" -
Ausentismo 3151,363 .. 27.78%
Censo electoral 11'343,209 - 100% -
233 Para la elaboracin del presente cuadro se ha tomado en cuenta la

informacin publicada por el diario El Comercio (Lima, 19 y 20 de diciembre
A partir de los resultados oficiales podemos efectuar las si

guientes afirmaciones:
a) Sin duda, la alianza oficialista obtuvo una victoria en esta

competencia electoral. La intencin de Fujimori era tener la mayora de
representantes en el ccd que le permita plasmar sus reformas y contar
con un instrumento que legitime su actuacin tanto a nivel intemo, como
especialmente a nivel internacional; ambos objetivos pudo cumplirlos.
No obstante ha de reconocerse que no consigui la amplia mayora que
a no dudar esperaba234235.Probablemente ello se debi a lo poco atractivo
que resultaba el candidato Yoshiyama, y a la consiguiente dificultad de
endosarle todos sus posibles votos. Por otro lado, no debe descartarse el
hecho que, aunque existe una importante mayora, no toda la ciudada
na est de acuerdo con la poltica del gobierno, ms an dada la difcil
situacin econmica que se atraviesa.
b) Los partidos polticos demostraron su poca capacidad de

convocatoria y su profundo deterioro. Se apreci con nitidez la existen
cia de un vaco de referentes y alternad vas que haga frente a las polticas
planteadas y practicadas por Fujimori; por otro lado, tampoco puede
aventurarse que existan posibilidades a mediano plazo de que tal
situacin revierta2 . Tanto 'rectores de derecha, de ce? itro t de izquierda
constituyeron meras posibilidades sin mayor peso freo le a la mayora.
La falta de un frente de partidos que de manera unificada se opusiera
planteando alternativas fue ms que evidente.
c) Un alto porcentaje de la ciudadana opt por no votar

(27.78%). Sin lugar dudas se trata del porcentaje ms elevado de las
recientes elecciones generales. Si se compara con el nivel de ausentis
mo presentado durante las elecciones a la Asamblea Constituyente
de 1992, pp. A/4 y A/5, respectivamente), as como aquella contenida en

el artculo publicado por Femando TUESTA SOLDEVILLA (Caretas,
Lima 10 de diciembre de 1992, N1240, pp. 30-31).
234 En efecto, en su primer discurso ante los congresistas electos, Fujimori se
mostr un poco decepcionado por no haber obtenido el 76% a 78% del
electorado que segn l lo respalda, sino aproximadamente la mitad (La
Repblica, Lima 1 de diciembre de 1992, p.15).
235 Instituto de Estudios Peruanos, Elecciones plebiscitarias e inestabilidad
poltica, Argumentos, Boletn de coyuntura poltica y econmica, ao 1, N2,
Lima, 1992, p. 2.
1978-1979 (16%), o elde las elecciones generales correspondientes a

los aos 1980 (18.2%), 1985 (8.8%) y 1990 (en primera vuelta 22.8% y
en segunda 20.1% )236, tal afirmacin aparece plenamente corrobora
da. Varias razones podran aventurarse para explicar lo sucedido
(desinters de la ciudadana, falta de recursos econmicos, cuestiona-
miento al proceso electoral en su conjunto, etc), sin embargo, una de
los argum entos que parece haber sido el predominante descansa en
el factor econm ico, de especial relevancia para la mayora de la
poblacin. En efecto, segn los resultados de una encuesta realizada
por imasen, el 37.5% de los entrevistados no vot el 22 de noviembre
porque tena que viajar a provincias y ello resultaba muy caro237. Ello
desvirtuara que tales niveles de ausentismo hayan sido producto
exclusivo de la consigna subversiva de Sendero Luminoso que aren
gaba a la poblacin a no votar.
d) Elevado porcentaje de votos nulos (19.79%) y en blanco

(4.07%); es decir. el 23.86% fueron votos no vlidos. Si efectuamos una
comparacin con anteriores resultados electorales, descubriremos
que de 1978 a la fecha dicho poi ventaje ha >ido el ms alto presentado.
En las elecciones para la Asamblea Constituyente 1978-1979, el pro
medio de votos invlidos ascendi al 15.8% (nulos fueron el 12 .6 % y
blancos 3 .2 % h en !a> elecciones generales correspondientes a 1980
dicho porcentaje fue del 2 .3 % (nulos 14.0% y en blanco 7,7.%), en
1985 aquel fue de 13.8% (nulos 7.3% y blancos 6.5%), en 1990, en
primera vuelta 13.3% (nulos 7.3% y blancos 8%), v en segunda vuelta
9.5% (nulos 7 .8 % y blancos 1 .7%)2% El elevado porcentaje de votos
nulos, en realidad es el ms alto de la historia electoral peruana239.
Al respecto, ha de recordarse que unaconsigna de gran parte de los
partidos que decidieron no participar en el proceso electoral fue
precisamente la de viciar el voto, ello podra explicar las razones que
llevaron a tan importante porcentaje. Sin embargo, otros argumentos
tambin podran justificarlo, por ejemplo la falta de informacin a los
236 Los porcentajes citados los hemos tomado de, Richard WEBB y Graciela
FERNANDEZ BACA, Per en nmeros 1991.Anuario Estadstico, Lima, 1991,
p.1015, y pp.1028-1031.
237 Encuesta de IMASEN, citada por Giovanna PEAFLOR, Y el ganador
es..., Quehacer, N 80, Lima, Deseo, noviembre-diciembre, 1992, p.35.
238 Ibid.
239 TUESTA SOLDEVILLA Femando, Resultados electorales, Caretas, 10
de diciembre de 1992, p. 30.
electores sobre la forma de votar dado lo apresurado de este proceso

electoral, o el desinters de parte de la ciudadana respecto a unas
elecciones cuyos temas de agenda no eran precisamente muy atracti
vos. Una encuesta de imasen realizada das antes de las elecciones
efectuada a quienes manifestaron su intencin de votar en blanco o
viciado arroj como resultado que el 52.1% de los encuestados lo
hacan porque estaban en desacuerdo con todos los candidatos, slo
el 16.7% lo h a d a porque estaba en contra del gobierno. A ello debe
agregarse, segn la misma encuesta, que el 64.4% de la ciudadana se
senta poco o nada interesado de la campaa para el CCD240. Todo ello
nos conducira a pensar que la prdica partidaria por el voto viciado
no fue muy acogida, ms an si tomamos en consideracin la escasa
representatividad de los mismos.
e) Si tomamos en cuenta el total de ciudadanos inscritos en el

registro electoral (11343,209), y comparamos dicha cifra con el total de
votos nulos, en blanco, y a ello le agregamos el alto porcentaje de
ausentismo electoral presentado, veremos que aquello asciende a cifras
realmente preocupantes (5105 ,527), es decir, el 45% del total de ciuda
danos inscritos no opt por ninguno de los candidatos quecompetan en
esta lid electoral. Si a ello se agrega que la alianza oficialista obtuvo
3'075,422 votos veremos la magnitud de lo sucedido.
f) A partir de los resultados oficiales, preocupa constatar la

falta de una oposicin clara y definida al interior del ccd. En realidad
se trata de una oposicin minimizada que facilitar la imposicin de
los criterios y opciones autorizadas o dirigidas por el gobierno.
Aquello resulta preocupante, no slo porque dificultar el plantea
miento y adopcin de propuestas constitucionales alternativas, sino
adems porque entorpecer la tarea de fiscalizacin hacia el Ejecuti
vo. Por otro lado, ha de reflexionarse sobre cun autnomo y soberano
ser el ccd, si cuenta con una apreciable mayora oficialista. Todo hace
pensar, que la nuevaConstitucin responder ms bien a los dictados
de un gobierno que quiere plasmar en ella las reformas por l
dispuestas, consagrando en el plano constitucional un rgimen auto
ritario disfrazado de democrtico.
g) Finalm ente, ha de tomarse en cuenta que durante la reunin

de cancilleres de la oea realizada en diciembre de 1992, se aprob una
240 Encuesta citada por PEAFLOR Giovanna, ob. cit. pp.33-34.
resolucin declarando, respecto al caso peruano, que con la instala

cin del ccd quedaba cerrada la reunin ad koc de ministros de Rela
ciones Exteriores, lo que de alguna manera significaba un respaldo en
el plano internacional frente a los resultados y a la forma como se
haba llevado a cabo el proceso electoral241.
5. El CCD y la constitucionalizacin del rgimen de facto
Una de las primeras acciones realizados por el ccd fue la

aprobacin de lo que ha denom inado leyes constitucionales. Sin
lugar a dudas el primer acto realizado por un rgano que estrena
funciones, n o slo sirve para evaluar el fin especfico para el que fue
expedido, sino adems para darnos una imagen del papel que desem
pear en el futuro. Esto precisam ente sucedi con su primera ley
constitucional. Dicho acto norm ativo, aprobado el 6 de enero de 1993,
y publicado el 9 del mismo m es, dispuso lo siguiente:
- declarar la vigencia de la Carta de 1979, dejando a salvo los

decretos leyes expedidos por el Gobierno y dems disposicio
nes contenidas en el reglamento que apruebe el ccd,
- declarar la vigencia de los decretos leyes expedidos a partir

del 5 d e abril hasta el 30 de diciembre de 1992, en tanto no sean
revisados, modificados o derogados por el ccd, y;
- declarar que Alberto Fujimori es el jefe constitucional del

Estado y personifica a la Nacin,
Lo sucedido, plantea severos cuestionamientos que han de ser

debidam ente evaluados:
a) E n primer lugar, hay que reparar en la criticable forma

utilizada para aprobar una norm a de tal naturaleza. La figura de la ley
constitucional no fue prevista por la Carta de 1979, cuya vigencia
-contradictoriam ente- se dice ha sido repuesta. Ella constituye una
creacin surgida como consecuencia del inters de la mayora por
no regresar plenamente al rgimen constitucional que limitara el
marco gubernam ental de actuacin. Si la intencin hubiera sido
restaurar a plenitud la Constitucin de 1979 con las implicancias
241 El Peruano, Lima 15 de diciembre de 1992.
jurdicas y polticas que ello hubiera ocasionado, no sera necesario

acudir a una figura de tal naturaleza. No obstante, ello se hizo con el
evidente afn de contar con un instrumento de cuestionable jerarqua
constitucional, que le permita modelar el ordenamiento jurdico a su
criterio. La segunda ley constitucional, aprobada el 11 de enero y
publicada el 15 del mismo mes, al otorgarle rango constitucional a
este tipo de normas, as lo confirma.
b) Resulta preocupante y hasta cierto punto contradictorio,

declarar por un lado la vigencia de la Constitucin de 1979, y a la vez
mantener la plena vigencia de los decretos leyes dictados por el
gobierno d e facto. En este sentido, el siguiente cuadro puede eviden
ciar la m agnitud de los sucedido.
CUADRO N6
Decretos leves emitidos por ...el Gobierno .deJ.merg.enda y
Reconstruccin Nacional242
Meses Decretos Decretos Total de

Leyes Leyes no Decretos
publicados publicados Leyes
Abril 53 1 54
Mavo 48 2 '*)
Junio 77 2 79
Julio 52 3 55
Agosto 50 2
Setiembre 39 2 41
Octubre 67 3 70
Noviembre 105 2 107
Diciembre 236 4 240
TOTAL 727 2^243 748
242 El cuadro ha sido elaborado tomando en cuenta la fecha de promulgacin

de los decretos leyes dictados.
243 Los siguientes Decretos Leyes no fueron publicados: d.l . 25458, d .l . 25488,
d .l . 25513, d .l . 25540, d.l . 25544, d .l . 25603, d.l . 25606, d.l . 25607, d .l . 25677,
d.l . 25698, d .l . 25739, D.L. 25745, d.l . 25767, d .l . 25768, d.l . 25817, d .l . 25820,
d .l . 25830, d .l . 25943, d.l . 25944, d.l . 26164 y d .l . 26165.
El ltimo decreto fue promulgado el 29 y publicado el 30 de diciembre
Si tom am os en cuenta que de abril a diciem bre de 1992, se

expidieron 748 decretos, y que buena parte de ellos colisionan con lo
dispuesto por el texto constitucional, veremos con facilidad cun
limitada resulta aquella declaracin de vigencia del texto constitucio
nal. En realidad, podra afirmarse que la intencin de la mayora ha
sido que la C arta constitucional est vigente en todo aquello que no
contradiga a los referidos decretos, y ellos en los ltimos meses han
plasmado un modelo autoritario de gobierno. En otras palabras, el
primer acto del ccd, ha sido constitucionalizar dicho modelo.
c) Por todo ello no resulta extrao que el ccd haya declarado a

Alberto Fujim ori como Jefe Constitucional del Estado. No hay duda,
que form alm ente se obtuvo el objetivo poltico perseguido, es decir,
contar con un rgano de origen democrtico que legitim e lo sucedido
a partir del 5 de abril. Para cumplir con tal objetivo, la mayora de
congresistas obtenida en el ccd se ha mostrado lo suficientemente
permeable. Finalm ente, podemos aventurar que la conformacin del
ccd, m ayoritariam ente oficialista, y la actitud asumida al legitimar
lo sucedido a partir del 5 de abril plantea un contexto en el que el
respeto a la constitucionalidad sigue subordinada a la legislacin
dictada desde esa fecha, y en el que el ccd ha evidenciado una especial
condescendencia hacia el mandatario, que hace difcil pensar en una
verdadera autonoma frente a l.
V. REFLEXION ES FINALES
La ruptura de la continuidad constitucional y la instauracin

de un rgim en de facto, constituy un grave retroceso en el ansiado
y progresivo intento por construir un modelo democrtico en el pas.
No obstante, ha de tomarse en cuenta que la crisis poltica no engen
dr el golpe del 5 de abril. Este, ms bien, ha formado parte de dicha
crisis permanente y expresa una pretensin autoritaria y equivocada
por resolverla.*6
(d.l. 26163); sin embargo la primera ley ordinaria aprobada por el ccd el
6 de enero y que fue promulgada por el Presidente el 8 y publicada en el
diario oficial el 10 de enero del presente ao, lleva el nmero 26166, es
decir existen dos decretos anteriores que no fueron publicados.
Esta crisis ya se haba manifestado con la derrota electoral de

los partidos en las elecciones de 1990 y la sorpresiva eleccin de
Alberto Fujim ori, como Presidente de la Repblica, sin contar con
mayora en las Cmaras y careciendo de un partido slido y democr
ticamente organizado. En teora, los resultados electorales y la com
posicin del Parlamento creaba un escenario tendente a la concilia
cin y al dilogo. El espacio para la negociacin poltica exista,
hubiera bastado apenas la disposicin presidencial para que las
condiciones de gobemabilidad del pas mejorasen significativamente.
No obstante, Fujimori era un Presidente con un marcado
acento autoritario, vertical y renuente al dilogo. Mantena ms bien
un recelo contra la clase poltica y las instituciones democrticas,
independientemente de las virtudes o los defectos de stas. El Presi
dente, desde el principio, busc el apoyo de las cpulas militares, del
Servicio de Inteligencia Nacional y de algunos asesores de su
entorno. Su carcter autoritario y centralista, as com o su condicin de
independiente lo llev casi espontneamente a conseguir apoyos
secretos, probablem ente para sentirse mejor equipado contra la po
sible anim osidad de la clase poltica y del Parlamento.
Puede razonablemente pensarse que el germen del golpe nace
en Fujimori antes de asumir la Presidencia. A partir de ese momento
no dej de aprovechar circunstancia para cuestionar y desacreditar al
Parlamento, al Poder Judicial, a los partidos y en general a las
instituciones del Estado. Cierto es que tales instituciones atravesaban
una seria crisis, pero ello no puede justificar la ruptura constitucional
sino ms bien conducir al propsito de revertir tal situacin a travs
de mecanismos y reformas democrticas. El obstruccionismo, o
entrampamiento destinado a desestabilizar al Gobierno, fue un argu
mento y una prctica inventados para justificar esta decisin in
constitucional; la crtica a las cpulas partidarias y a los tentculos
del poder, algo que adems de ser sobredimensionado, incluso le
puede ser im putado al propio Presidente respecto de la forma como
condujo a la organizacin, Cambio 90, que le facilit ganar las
elecciones.
Respecto a la cuestionada partidocracia, la expresin, en
todo caso, sintetiza un evidente desconocimiento poltico y de la
realidad nacional. En el Per no ha existido un rgimen de partidos
slido y estructurado, tal como sucede en otros pases; stos por lo
general se caracterizan por su fragilidad, inorganicidad y su falta de
arraigo en la m ayor parte de los casos. La partidocracia, en realidad,
conduce al gobierno de los partidos y esto no ha sucedido en el pas

donde ms bien han mandado los lderes o caudillos. Por lo dems, no
es posible gobernar desde el Parlamento cuando el rgimen poltico,
tal como sucede en el caso peruano, en los hechos es marcadamente
presidencial.
El denominado proceso de retorno a la institucionalidad de
m ocrtica, guiado bsicam ente por la presin de la comunidad inter
nacional, condujo a la convocatoria de un Congreso Constituyente,
innecesariam ente denominado democrtico, y a la elaboracin de
una nueva Constitucin, la dcimo segunda de nuestra historia
republicana. En rigor, ello constituye una salida polticaincluso
econmica visto los trminos financieros internacionales- a la situa
cin presentada, y es producto de la necesidad de contar con deter
minadas reglas constitucionales que garanticen la permanencia del
gobierno en el poder -d e ah, por ejemplo, la importancia de introdu
cir la reeleccin presidencial inm ediata-, y que a la vez sirvan para
legitimar al rgimen dentro de la lgica de plasmar un proyecto
autoritario de gobierno. Por lo dems, nada garantiza la independen
cia de un Congreso Constituyente que tiene que operar precisamente
con el gobierno que propici la ruptura del orden constitucional, y
que aparte de su funcin constituyente, ha de legislar v ejercer labores
fiscalizadoras sobre aquel.
La salida planteada a ia ruptura del 5 de abril no garantiza,
entonces, el efectivo retorno a una institucionalidad democrtica, ni
mucho menos la sincera construccin de un autntica democracia
en el pas. Todo ello, a nuestro juicio, slo constituye otro paso atrs
en esta crisis permanente que histricamente ha caracterizado al
Estado peruano. Y es que en realidad mal puede pensarse que una
dem ocracia puede construirse, colocando en segundo plano y
subvaluando a las instituciones destinadas a concretarla, as como
supeditando su vigencia a la decisin de una persona; ello, ms bien,
es lo que termina definiendo a un rgimen que a ms de autoritario,
no contribuir a una estructuracin y a la construccin de una
democracia solvente capaz de enfrentar los enormes retos contempo
rneos.
A nlisis
del P r o y e c to de C on stitu ci n
Tras la ruptura del orden constitucional en el Per y el anuncio
gubernam ental de convocar a la eleccin de un Congreso Constitu
yente, la Com isin Andina de Juristas conform un equipo de trabajo
destinado a dar seguimiento y analizar el proceso de reforma cons
titucional. Este equipo estuvo integrado por Francisco Eguiguren,
Enrique Bernales, Samuel Abad y Carolina Garcs, habiendo recibido
tambin los aportes de Walter Albn y Hugo Rodrguez.
El presente documento recoge el anlisis, observaciones y
propuestas que dicho equipo ha elaborado en relacin al Proyecto de
Constitucin preparado por el <<o (El Peruano, Lima, 7 de setiembre
de 1993) contem plando tanto sus versiones iniciales como los cambios
que ulteriorm ente le fueron siendo incorporados.
I. UN A NUEVA CONSTITUCION INNECESARIA
La elaboracin de una nueva Constitucin, slo se justifica

cuando los cambios polticos y sociales producidos en un pas conllevan
la adopcin de nuevos principios jurdicos y polticos, que no son
com patibles con los contenidos en la norm a constitucional existente.
Si tales principios bsicos no han variado ni requieren ser cambiados,
lo aconsejable es introducir reformas parciales en norm as especficas
y m antener la Constitucin vigente para contribuir a su continuidad.
En el Per, los principios bsicos de la Carta de 1979, tales como
la prim aca de la persona humana, la aspiracin a una democracia
social, el Estado de Derecho, la economa social de mercado, la
194 Comisin Andina de Juristas
constitucionalidad de las leyes, el pluralismo poltico y econmico, la

dem ocracia representativa o la separacin de poderes; mantienen
plena e indudable vigencia.
Por ello, en vez de elaborar una nueva Constitucin, hubiera sido
preferible reformar parcialmente la Carta de 1979. Los estudios ms serios
en esta m ateria coinciden en sealar que el referido texto constituye
en su conjunto un documento bastante positivo, especialmente en la
parte referida a los derechos fundamentales, por lo que -e n trminos
generales-, no se justifica sustituirlo por una nueva Constitucin.
Esto no puede llevarnos a descartar la necesidad o conveniencia de
introducir algunas reformas puntuales, especialmente en lo relativo
a la estructura del Estado, pero sin alterar la esencia y los principios
bsicos de dicha Constitucin.
II. UNA METODOLOGIA DE TRABAJO IMPROVISADA

E INADECUADA
La metodologa de trabajo utilizada por el ccd para elaborar la

nueva Carta Poltica, ha evidenciado -d esd e un principio- serias
deficiencias que inciden directamente en la calidad y el contenido del
Proyecto aprobado. Esta situacin se manifiesta en aspectos tales
como los siguientes:
a) Se ha procedido a elaborar una Constitucin por trozos o por

captulos aislados, sin contar previamente con un anteproyecto que
brinde una visin integral o de conjunto de los principios y valores que
la inspiran, as como de los cambios que queran introducirse.
b) Tan pronto como la Comisin de Constitucin elabor el

primer captulo relativo a los derechos fundamentales de las perso
nas, lo elev al Pleno del c c d y ste lo aprob (10a Sesin, del 19 de
febrero), pese a carecer de un anteproyecto previo o de un proyecto
completo. Ello motiv severas crticas, que forzaron al ccd a corregir
este procedimiento incongruente (14a Sesin, del 19 de marzo) evitan
do que nuevos captulos aprobados por la Comisin de Constitucin
pasaran al Pleno, en tanto no se culmine la elaboracin del proyecto.
c) La participacin de la ciudadana y de las organizaciones so

ciales resulta fundamental para lograr niveles importantes de consen
so y legitimidad de la Constitucin a aprobarse. En consecuencia,
debi fijarse ntidam ente los caminos que la posibiliten, como seala
ba el art. 139 del Decreto Ley 25684 (Ley de Elecciones al ccd) al
disponer que dichas iniciativas se canalizaran de acuerdo con el
procedimiento que se establezca por Ley expresa .D e otro lado, el art.
44 del Reglam ento del Congreso Constituyente sealaba que el
Congreso aprueba la reglamentacin para canalizar las iniciativas
constitucionales de los ciudadanos. Sin embargo, ninguna de dichas
normas fue dictada.
Adems, se ha debido evaluar y difundir las propuestas que
algunas instituciones presentaron, as como las razones que motiva
ron su rechazo. En rigor, las invitaciones efectuadas a algunas personas
e instituciones por la Comisin de Constitucin slo han servido
como dato estadstico que figura en los proyectos publicados (1 de
julio de 1993), antes que como un verdadero instrumento para recoger
o introducir las sugerencias formuladas.
d) Ha existido una inadecuada coordinacin del trabajo entre la

Comisin de Constitucin y las restantes Comisiones Permanentes. En
efecto, conform e lo dispone el art. 26 del Reglamento del ccd, si bien
la Comisin de Constitucin es la principal para efectos de la
reforma constitucional, las dems canalizan sus iniciativas por
intermedio de aquella. Dicha norma, que hubiera permitido un
trabajo interrelacionado entre las distintas Comisiones y la de Cons
titucin para elaborar el texto fundamental, no ha sido adecuadamen
te implementada. Ella hubiera permitido seguir, con las adaptaciones
del caso, la positiva experiencia que en este campo tuvo la Asamblea
Constituyente de 1978-1979.
De modo que el ccd ni siquiera cumpli la metodologa de
trabajo prevista en su propio reglamento, al m om ento de aprobar la
mayor parte de captulos del Proyecto. Sin embargo, s se permiti la
participacin de algunas Comisiones, como sucedi con los proyectos
remitidos por las Comisiones de Trabajo y de Educacin, pero sin
establecerse un procedimiento uniforme para la participacin de
todas ellas.
e) La falta de una adecuada metodologa, tam bin se ha eviden

ciado al haberse elaborado una Constitucin sin contar con una
previa definicin del modelo que ha pretendido plasm arse. Esto se ha
visto, por ejem plo, al regularse la estructura del Estado, que consti
tuye uno de los aspectos medulares y ms polm icos del proyecto,
pues no puede fijarse un adecuado equilibrio entre poderes, si no

se reflexiona y discute sobre los principios necesarios para optar por
un rgimen presidencial o uno semipresidencial, por ejemplo. No es
posible debatir respecto a la existencia de un Parlam ento unicameral
o bicameral, la renovacin por tercios, la disolucin del Congreso o la
revocacin del mandato; si antes no se define cul es el rgimen
poltico o la form a de gobierno que caracterizar al Estado peruano.
f) La publicacin sucesiva de tres versiones del Proyecto

aprobado por la Comisin de Constitucin, dem uestra la forma
improvisada e inconsistente del trabajo desarrollado por el ccd. La
primera versin careca incluso de una presentacin articulada y
sistemtica; la segunda versin, con algunos cam bios de redaccin,
fue luego drstica y velozmente recortada por la mayora de dicha
Comisin. De modo que mientras se pona en conocimiento un
proyecto para informacin y debate pblico, sorpresivamente se
publicaba una tercera y nueva versin donde se supriman 66 artcu
los, sin mayor debate ni fundamentacin.
Todo ello evidencia que hubiera sido preferible que cada una
de las com isiones permanentes se avoque a examinar uno de los
ttulos de la C arta de 1979, de acuerdo a su especialidad, para evaluar
qu posibles reform as podran efectuarse. Las propuestas de tales
Comisiones seran remitidas a la Comisin de Constitucin para que
ella elabore un anteproyecto que sea dado a publicidad para recibir
durante un plazo razonable las propuestas del pblico y de las
instituciones representativas de la sociedad. Posteriormente, sobre la
base de tales propuestas se elaborara un proyecto que luego de ser
nuevamente publicado sera sometido al Pleno para su discusin y
aprobacin. Finalmente, vendra la consulta popular a travs del
referndum. De esta manera, se hubiera contado con un texto que
gozara de m ayor consenso que el que ahora se quiere convertir en
Constitucin.
III. CARACTERISTICAS GENERALES DEL PROYECTO
La falta de una coherente metodologa de trabajo y el apresu

ramiento por culm inar el Proyecto en unbreve trm ino, ha conducido
a la aprobacin de un texto de inferior calidad que el de 1979, con
algunas repeticiones (art. 139 ines. 14 y 15), y que adems cuenta con un
reducido prembulo. La im portancia de este ltimo descansa en que a

travs de l se explicitan los valores y principios subyacentes al texto
constitucional, siendo un im portante instrumento para la adecuada
interpretacin de las normas constitucionales. El condensa las deci
siones polticas fundamentales, las pautas del rgimen, los fines y
objetivos, el esquema del plan o programa propuesto por el consti
tuyente, es decir, contiene los principios que normas posteriores
desarrollan y deben explicitar1. La presencia de un prembulo
adecuado, hubiera facilitado descubrir el techo ideolgico y doctrinario
que sustenta al Proyecto, es decir, las bases del modelo de sociedad que
se aspira construir.
1. Reduccin de los derechos fundam entales
Un primer cuestionamiento se aprecia al circunscribirse la de

nominacin derechosfundamentales a los previstos en el captulo primero,
y no a aquellos incluidos en los restantes captulos. Sin duda, resultaba
ms adecuada y tuitiva la opcin del constituyente de 1979 que deno
min al primer ttulo de la Carta, de los Derechos y deberes funda
mentales de la persona, y en su interior ubic distintos captulos
incluyendo los derechos civiles, polticos, as como los econmicos,
sociales y culturales. El Proyecto, en cambio, sugiere que los derechos
econmicos, sociales y culturales, as como los derechos polticos, al no
formar parte del primer captulo, no son derechos fundamentales.
A ello se agrega la inicial exclusin del art. 4 de la Carta vigente,
segn el cual la enumeracin de los derechos reconocidos por la
Constitucin no excluye los dems que ella garantiza, ni otros de
naturaleza anloga o que derivan de la dignidad del hombre, del
principio de soberana del pueblo, del Estado social y democrtico de
derecho y de la forma republicana de gobierno. Sin embargo, poste
riormente se reconsider el texto aprobado manteniendo el citado
dispositivo aunque excluyendo su contenido social (art. 3). Se trata as
de eliminar la posibilidad de caracterizar al Estado social como fuente
posible de derechos fundamentales.
Sim ilar cuestionamiento se ve avalado al haberse eliminado el
art. 105 del texto vigente, que reconoce jerarqua constitucional a los
tratados internacionales sobre derechos humanos, y que constituye
1 BIDART CAMPOS Germn, Manual de Derecho Constitucional Argentino,

Buenos Aires: Ediar, 1985, pp. 34-35.
un positivo avance que, por ejemplo constituciones extranjeras como

la colombiana, vienen incorporando. Se excluye adems, el art. 3 que
otorga titularidad a las personas jurdicas en materia de derechos
fundamentales en cuanto les sean aplicables.
Asimismo, efecta serias restricciones. As por ejemplo, extiende
la pena de muerte -limitando el derecho a la vida- a los delitos de traicin
a la patria en caso de guerra y de terrorismo (art. 140), que ser aplicada
por tribunales militares (art. 173); reduce los alcances de los derechos
sociales y abre la puerta para posibles limitaciones discrecionales.
Esto ltim o sucede cuando el art. 3 del primer Proyecto apro
bado por el Pleno, desde una visin privatista, dispuso que La
Constitucin no ampara el ejercicio abusivo del derecho. En manos
de quin estar definir qu es ejercicio abusivo de un derecho
constitucional? qu criterios emplear para ello? cundo habr
ejercicio abusivo de la libertad de expresin, opinin o del derecho de
reunin? cules sern sus consecuencias y efectos? podr abusarse
de todos los derechos fundamentales? Elevar a rango constitucional
esta figura puede permitir establecer limitaciones adicionales a las
previstas expresamente por cada uno de lo artculos del texto
constitucional, o aquellas que surgen de un conflicto entre derechos
fundamentales, o las que adm ite un rgimen de excepcin. Consto
tucionalizar una norma de tal naturaleza constituye un instrumento
que puede cercenar ios derechos de las personas. Lam o advierte
Antonio Rovi ra Vias, ella se convierte en un arma que en manos del
Estado puede llegar a prohibir el ejercicio de cualquier derecho
fundam ental^. Conociente de estos riesgos, la ltima versin del
Proyecto, si bien mantiene dicho dispositivo, trata de invisibilizarlo
ubicndolo en el art. 103 del captulo relativo a la funcin legislativa,
lo cual no impide que el peligro mencionado se disipe.
Asimismo, los mecanism os de participacin poltica introdu
cidos -referndum , revocacin, iniciativa legislativa popular y ren
dicin de cuentas- requieren de varias precisiones, as como de una
ley que los regule para poder ser efectivamente practicados (art. 31).
Por cierto, no ha sido incluido el veto popular de leyes que inicialmente
la alianza oficialista haba propuesto incorporar.
De otro lado, se han restringido o disminuido ostensiblemente
los derechos sociales, por ejemplo, la estabilidad laboral -adecuada
proteccin contra el despido arbitrario seala la norma (art. 27)-, 2
2 ROVIRA VIAS Antonio, E l a b u so d lo s d e re c h o s fu n d a m e n ta le s , Barcelona:
Ediciones Pennsula, 1983, p. 220.
supuesto que permitira en caso de despido injustificado la simple

indem nizacin econmica y no la reposicin del trabajador.
Todo ello, sin duda, va ligado al modelo de Estado implcito a
lo largo del Proyecto, caracterizado por tratar de desligarse de su rol
promotor en materia de derechos fundamentales.
2. Constitucionaliza una determinada poltica econmica
Si bien el Proyecto mantiene la definicin de una economa social

de mercado, a lo largo de sus diversos artculos no es consecuente con
tal enunciado, consagrando, en realidad, una economa de mercado
y un Estado subsidiario. As por ejemplo, entre otros aspectos, no
contempla como causal para disponer una expropiacin el inters
social; limita drsticamente la posibilidad de intervencin del Estado
en la actividad em presaria!;elim ina el art. 132 de la Carta de 1979 que
permita la intervencin de empresas en situaciones de emergencia o
crisis; consagra la absoluta estabilidad de los contratos impidiendo su
excepcional alteracin por razones de inters social; elimina el inters
social como lmite al ejercicio de la actividad empresarial va! us> de
la propiedad; v suprime la referencia de la Carta de 1979 en el sentido
de que el Per es una Repblica basada en el trabajo.
Toda Constitucin moderna debe contener las pautas genera
les, mas no petrincar t*rt es piano coi <m *l jv u na! un sistema econmico
determinado. Ella debe ser lo suficientemente flexible 'para que los
distintos gobiernos elegidos democrticamente puedan optar por
variar de rumbo en el marco de respeto al pluralismo poltico y
econmico. El Proyecto desconoce esta caracterstica.
3. Estructura del Estado: m ayor poder al Presidente
La Carta de 1979 caracteriza al modelo de Estado que ella

configura como uno social y democrtico de derecho. Desde esa
perspectiva sus diversas disposiciones, derechos fundamentales,
especialm ente derechos sociales; rgimen econm ico; descentraliza
cin; entre otros, trataban dehacer efectiva tal declaracin. El Proyecto,
si bien mantiene dicha declaracin, a lo largo de sus restantes dis
positivos va paulatinamente eliminando buena parte de los elementos
que caracterizan a un Estado social. La reduccin de los derechos
sociales, referida en lneas anteriores, y la regulacin del rgimen
econm ico, constituyen una prueba cabal de ello.
El Proyecto fortalece al Presidente de la Repblica, quien no

slo cuenta con las atribuciones que tena en la Carta de 1979 sino
adem s con la posibilidad de determinar los ascensos de los generales y
almirantes de las Fuerzas Armadas y generales de la Polica Nacional,
as como poder ser reelegido en form a inmediata. Com o era obvio, la
propuesta inicial de la mayora -p ero no del Presidente- de contar con
un gobierno de gabinete no ha llegado a ser plasmada. En efecto, el
Presidente de la Repblica sigue concentrando todas las atribuciones
de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, por lo que es l quien ejerce
la direccin de la poltica general del gobierno; adems nombra y
rem ueve al Presidente del Consejo de Ministros, quien se limita a
actuar como el portavoz autorizado del gobierno.
De otro lado, el control parlam entario ha sido regulado
inadecuadam ente, lo cual podra conducir a su debilitamiento. En
efecto, no slo se ha olvidado precisar como una atribucin expresa
del Congreso la facultad de control -q u e aunque implcita en otros
pases en nuestra realidad habra que explicitarla-, sino que no se
aclara de modo uniforme el significado de la frase dar cuenta al
Congreso, tratndose de decretos legislativos, convenios internacio
nales y rgim en de excepcin. Adems, del mayor perodo de enfria
miento de la m ocin de censura, que se propone sea debatida y votada
entre el cuarto y dcimo da de su presentacin, A todo ello, se une la
intencin de limihti el ejercicio de la funcin investigadora del Con
greso, pues una inadecuada interpretacin de la norma que dispone
que su ejercicio no debe interferir m originar efecto jurisdiccio
nal podra conducir a restringirla, tal como recientemente sucedi
con la Com isin que investig la desaparicin de diez personas en
una universidad nacional.
La aspiracin inicial de adoptar o perfeccionar un rgimen
poltico que garantice el equilibrio de poderes, no ha sido plasmada
plenamente en el Proyecto, pues las elevadas atribuciones del Presi
dente de la Repblica no guardan un razonable correlato con aquellas
que caracterizan al Parlamento.
4. Una descentralizacin centralista
La necesidad de evitar el centralism o, que concentra todas las

com petencias en el Gobierno y lo fortalece an ms, ha estado
presente en buena parte de nuestras constituciones. Sin embargo, por
diversas razones, ello no ha tenido un correlato efectivo en la realidad.
La experiencia ms cercana, la regionalizacin plasmada en la

Carta de 1979, responda a una aspiracin latente y no satisfecha. No
obstante, entre otros aspectos, su inadecuado diseo, la lentitud y a
veces incoherencia de su implementacin, as com o los inevitables
errores de sus pasos iniciales, no le permitieron un adecuado desarrollo.
Ello fue terreno frtil para los intensos cuestionamientos que sufri y
que, interesadam ente dimensionados, sirvieron de fundamento
para su desactivacin con motivo de la ruptura constitucional.
Lo sucedido hubiera aconsejado evaluar la regionalizacin, y a
partir de ah presentar los correctivos o alternativas necesarios dentro
del marco del proceso de descentralizacin, a nuestro juicio, tanto
poltico, econm ico, administrativo como jurisdiccional. Sin embar
go, lam entablem ente no ocurri as.
El Proyecto elaborado por la Comisin de Constitucin incurra
en el grave error de no establecer un nivel intermedio de descentraliza
cin, generando un vaco entre el nivel local y el nacional. A causa de los
intensos cuestionamientos efectuados, el Pleno tuvo que admitir algu
nas modificaciones, y contemplar nuevamente las regiones, empleando,
no obstante, normas ambiguas y de evidente aplicacin diferida, que
tratan de dar la imagen de un Estado descentralizado, pero que en
realidad carecen de esa intencin. Y es que no basta con proclamar que
el Estado peruano es descentralizado y tiene regiones sino que
dicho principio debe ser desarrollado efectivamente a lo largo del texto
constitucional. En efecto, el Proyecto introduce las regiones pero con
serias limitaciones pues, por un lado no define con claridad sus com
petencias y por otro, no determina expresamente sus recursos. Ello
denota una falta de claridad y precisin respecto a la distribucin de
competencias entre las regiones y el gobierno nacional, cuya adecuada
regulacin constituye una verdadera garanta de su autonoma. De esta
manera, se subordina la vigencia del proceso de regionalizacin a la
decisin poltica del rgano encargado de dictar las leyes.
Por lo dems, el texto no contempla mecanismos claros que
determinen la forma cmo se crearn las regiones y tampoco establece
un plazo para ello. Se limita a mencionar que las regiones se constituyen
por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms
departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos
pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripcin (art. 190). Se
agrega que en ambos casos se procede mediante referndum, conforme
a ley. En realidad, todo hace suponer que se ha tratado ms bien de un
esfuerzo por hacer atractivo el Proyecto para quienes los cuestionaban
por ser excesivamente centralista. Y es que la total subordinacin a la ley,

sin una definicin clara en el plano constitucional, puede traer como
consecuencia que jams llegue a implementarse el proceso regional o
nazca excesivamente restringido. Ello no resulta extrao en un gobierno
que se ha caracterizado precisamente por su vocacin centralizadora del
poder. Adems, las disposiciones transitorias contemplan una organi
zacin poltica departamental que ante la ambigedad regional proba
blemente terminar siendo definitiva (duodcima disposicin final y
transitoria).
Tam poco se definen con claridad los rganos de gobierno
regionales. la cicLCIU pop ;ir P re sid e n te
regional, la o tra in stan cia d e gobierno -el C o n sejo d e C o o rd in a ci n
r e g io n a l-n o q u ed a d efin id o p ues se rem ite su co m p o sici n a la ley.
En este c a s o slo se indica q u e los alcaldes o sus re p re se n ta n te s son
m iem b ros p len o s (art. 198).
De o tr o lado, se a p re cia un retroceso respecto a la reg u laci n d e
las co m p eten cias d e los g< >biernos m unicipales en relacin con aquellas
co n te m p la d a s por la C o n stitu ci n de 1979. E n efecto, sj se e x a m in a n
estos d o s te x to s v e re m o s q u e se elim inan d e te rm in a d a s atrib u cio n es
d e las m u n icip a lid a d e s q ue resu ltaban fu n d a m e n ta le s (a rt. 19 2 ). As
p or ejem plo e e x clu y e la co m p eten cia m u n icip al d e reg u lar el tra n s
p orte c o le ctiv o , la circu laci n y el trnsito p re v ista p or el art. 2 5 4 inc.
3 del lexto co n stitu cio n a l \ trente.
Respecto a las m ita s municipales, existe un grave problema
pues e! Proyecto' dispone que los recursos dei Pondo de ( emperna-
cin Municipal se limitan a los tributos municipales (art. 193 in< 4 ).
De esta m anera, se evita que ha va transferencias del gobierno central
a los gobiernos locales respecto a ingresos generados por concepto de
tributos de nivel nacional (impuesto a la renta, impuesto general a las
ventas, por ejemplo).
Por todo ello, si evaluamos el captulo en su conjunto conclui
remos que, pese a los cambios finalmente introducidos para tratar de
dar la im agen de una vocacin descentralizadora, en realidad el texto
aprobado no contribuye a la bsqueda de una efectiva descentraliza
cin poltica del pas, fortaleciendo ms bien el centralismo.
5. El rol de las Fuerzas Armadas
Uno de los temas que requera una adecuada regulacin, es el

relativo al rol que deben cum plir las Fuerzas Armadas, siempre -p o r
cierto - subordinadas al poder constitucional. Esto adquiere mayor

im portancia debido a la situacin de violencia que afronta el pas y
que ha dado lugar a que asuman funciones para las cuales no han sido
diseadas, por lo que sera necesario contar con normas que precisen
el adecuado papel que les corresponde, a fin de garantizar la estabilidad
poltica en el pas.
El Proyecto efecta algunas modificaciones puntuales cuando
precisa que el derecho de peticin slo puede ser ejercido por sus
miembros en forma individual (art. 2 inc. 20); al restringir el derecho
de insurgencia contra un gobierno usurpador o un rgimen de facto
a la poblacin civil (art. 46); al eliminar la ratificacin de ascensos
de los generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y de los
generalesdela Polica Nacional por parte del Seriado otorgando dicha
atribucin al Presidente de la Repblica (art. 172); al extender la
competencia de los tribunales militares para juzgar a civiles en los
casos de terrorismo y traicin a la patria (art. 173); y, finalmente al
permitir que la leyes fijen excepciones para la fabricacin dearm as de
guerra por Ja industria privada (art. 175).
D esta manera, plasma determinados d is posi ti vos q ue a seg ura n
al gobierno el control de las Fuerzas Armadas incluso si se trata de un
rgimen de facto o de un gobierno usurpador, pues estarn impedidas
de alegar el derecho de insurgencia. Asimismo, elimina la potestad del
na1 i - i v ' l- > v A .:! <Jvz- QA ^kc aa lfm ic
iIxjt iOrul ieCIfki <VHl*1:
al Presidente al otorgarle dicha atribucin; y eleva a nivel constitucional
determinadas normas que va \ienen operando -v.g. el juzgamiento de
civiles por tribunales mi litares o que van ligadas a la ampliacin de la
iniciativa privada incluso para fabricar armas de guerra.
Por lo dems, el texto aprobado no brinda aportes sustanciales.
En efecto, mantiene la norma que impide el voto a los militares (art.
34); no precisa los alcances de la no deliberancia de las Fuerzas
Armadas (art. 169); tampoco explcita la condicin del ejercicio de la
Jefatura Suprema de las Fuerzas Armadas por parte del Presidente de
la Repblica (art. 167); ni mucho menos redefine el rol de las Fuerzas
Armadas durante el Rgim en de Excepcin (art. 137).
Permitir el voto a los militares, sincerando su participacin en
el proceso electoral y poltico, y regular adecuadamente su interven
cin durante la vigencia de un Rgimen de Excepcin, hubiera
contribuido con el propsito de contar con unas Fuerzas Armadas
subordinadas al poder constitucional y ms estrechamente ligadas al
orden democrtico, en la medida que participan directamente en l.
Al no hacerlo, nuevam ente se pierde la oportunidad de introducir

normas que garanticen su eficaz funcin al interior de un Estado
democrtico.
6. Un confuso sistem a electoral
El Proyecto introduce como novedad una especial conforma

cin del sistema electoral a cargo del Jurado Nacional de Elecciones
(jne), de la Oficina N acional de Procesos Electorales (onpe) y del Re
gistro Nacional de Identificacin y Estado Civil (rniec).
En rigor, no se explica la razn del distingo y la modificacin
efectuadas, pues por lo m enos a partir de 1963 existe en el pas un
mnimo de verdad electoral y a ello ha contribuido precisamente la
estructura y legislacin existente. Y es que el Jurado Nacional de
Elecciones como rgano electoral, independientemente de los acier
tos o desaciertos de algunos de sus miembros, en trminos generales
ha venido actuando razonablemente. Sin duda, pudo pensarse en
reformar algunos artculos de la Carta vigente -p o r ejem plo para
establecer un determinado perodo en el cargo-, o modificar la
legislacin electoral, pero sobre la base de lo dispuesto por la Cons
titucin de 1979 y manteniendo la unidad del in e .
No se justifica separar las fundones del jurado Nacional y
ai!m urselas en pane d la ue se encargara del planeamiento,
organizacin y ejecucin de las elecciones, referendums y otras
consultas, asignndole la fiscalizacin de la organizacin electoral
al j\: as como la administracin de la justicia electoral (art. 178).
De otro lado, no parece conveniente incorporar al sistema
electoral al rniec, incluso dotndolo de autonoma, y que tendra a su
cargo la inscripcin de los nacimientos, matrimonios, divorcios,
defunciones, y otros actos que modifican el estado civil (art. 183).
Como se sabe, en la actualidad dicha funcin corresponde a las
autoridades competentes en todos los Concejos M unicipales del pas
(Cdigo Civil, art. 71), quienes en trminos generales vienen cum
plindola a cabalidad. Ello, no slo significara constituir un rgano
burocrtico adicional, sino a la vez probablemente dificultar la
descentralizacin del referido Registro que debe operar a nivel nacio
nal. Por lo dems, no se explican las razones por las cuales su Jefe es
designado por el Consejo Nacional de la Magistratura (art. 183). En
todo caso, si se quisiera ser consecuente, conjuntamente con los
miembros del jne se hubiera designado al Jefe del rniec.
Asimismo, no parece convincente la forma cmo se contina

regulando la nulidad del proceso electoral (art. 184), pues se exige que
los votos nulos o en blanco, sumados o separadamente, superan los
dos tercios del nm ero de votos em itidos. Hubiera sido ms adecua
do disponer la nulidad si los votos nulos y en blanco superan el
cincuenta por ciento del total de votos emitidos.
En sntesis, en esta materia se lleva a cabo una reforma que, en
trminos generales, resultaba innecesaria y no aporta sustantivamente
al fortalecimiento del sistema electoral.
IV. DERECHOS FUNDAMENTALES
1. Constitucin de 1979 y derechos fundamentales
No resulta sencillo contar con una definicin absoluta e in

cuestionable de lo que son los derechos humanos. Abundan razones
histricas, filosficas, jurdicas y hasta ideolgicas que podran
llevarnos por caminos difciles de transitar. Sin embargo, existe
consenso respecto a que ellos aparecen como un conjunto de
fac ultades e instituciones que, en cada momento histrico, concretan
las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las
cuales deben ser recogidas positivam ente por los ordenamientos
jurdicos a nivel nacional e internacional'. Asimismo, en el sistema
universal, hay acuerdo en que se encuentran contenidos en los
tratados vigentes sobre la materia. As, en el marco de las Naciones
Unidas podemos referirnos, entre otros, tanto a la Declaracin de
Derechos H um anos, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos, com o al Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales; y a nivel regional, a la Declaracin Americana
y a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, todos
suscritos por el Per.
De otro lado, los derechosfundamentales, constituyen -desde una
perspectiva form al- la plasmacin en una Carta Constitucional de
aquellos derechos umversalmente reconocidos y, desde un plano
material - y esto es lo ms relevante- responden o sirven a alguno de
los valores antes mencionados: dignidad, libertad e igualdad. Inclu
so, en el plano terico, existe una fuerte corriente que prefiere utilizar 3
3 PEREZ LUO Antonio Enrique, Derechos Humanos, Estado de Derecho y

Constitucin, Tecnos: Madrid, 3a ed., 1990, p. 48.
la expresin derechos fundamentales a la de derechos humanos, pues

aducen que constituye una forma lingstica m s precisa4.
En la actualidad, los derechos fundamentales cuentan con una
doble funcin. Ellos no slo tienen un aspecto subjetivo, sino adems
cuentan con una faz objetiva o institucional, en la m edida que el Estado
tiene la obligacin de respetarlos y promover las condiciones necesa
rias para su plena vigencia y cabal ejercicio. Y es que en realidad existe
una estrecha relacin entre el Estado y estos derechos, ya que el
Estado de Derecho exige e implica para serlo garantizar los derechos
fundam entales; mientras que stos exigen e im plican para su realiza
cin al Estado de Derecho5.
La Constitucin de 1979 ha sido lo suficientemente amplia y de
avanzada al reconocer la mayor parte de los derechos contemplados
por los tratados internacionales vigentes al momento de su elabora
cin. De otro lado, contiene una clusula no limitativa segn la cual
la enumeracin de los derechos ah referidos no excluye los dems
que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que
derivan de la dignidad del hombre, del principio de soberana del
pueblo, del Estado social y democrtico de derecho y de la forma
republicana de gobierno (art.4). Asimismo, precisa que los precep
tos contenidos en los tratados relativos a derechos humanos, tienen
jerarqua constitucional (art. 105). De esta manera, la Carta Poltica
deja la puerta aou > p<i a que a o nvt-s una miorpiviai. ion creactora
puedan reconocerse nuevos derechos, e incluso e s t a r a l dia con todos
aq ueJos que p iiciieran pasmarse en tutu ros tratad< >s internacic>nales.
2. Necesidad de mantener el Ttulo 1 de la Carta de 1979
No resulta extrao que muchos coincidan en sealar que la

parte ms lograda de la Carta de 1979 es la relativa a los derechos
fundamentales. A partir de ella, los sucesivos gobiernos contaron con
el marco norm ativo necesario para implementar una poltica de
promocin y defensa de los derechos humanos, especialmente en
relacin a los derechos econmicos, sociales y culturales. Sin embar
go, por diversas razones aquella no lleg a implementarse. Esto no
4 PECES-BARBA Gregorio, Curso de derechos fu nda men tales (l). Teora gene
ral, Madrid: Eudema, 1991, p.32.
5 PEREZ LUO Antonio E., Los derechos fundamen tales. Madrid: Tecnos, 3a
ed., 1988, p. 25.
debe llevar a pensar que la razn de las constantes violaciones a los

derechos hum anos se ha originado en un articulado constitucional
defectuoso, sino ms bien ha sido producto de factores distintos y ms
complejos.
Por ello, siempre sostuvimos que dicho ttulo de la Carta de
1979 debe m antenerse, aunque en ciertos casos con algunas modifi
caciones puntuales. En tal sentido, a efectos del presente documento,
incidiremos con especial nfasis en aquellos derechos que el Proyecto
contempla d e forma restrictiva e insatisfactoria.
3. Derechos fundamentales y dignidad de la persona
Los derechos fundamentales se encuentran estrechamente liga

dos a la idea de dignidad, igualdad y libertad humanas, valores que, por lo
dems, estn en ntima conexin. As ha sucedido histricamente, y
aunque podran existir algunos cuestionamientos doctrinarios, responde
a una concepcin implcitamente acogida en nuestro ordenamiento
constitucional y en los tratados internacionales sobre la materia.
En tal sentido, la apertura a un debate constitucional, pudo
haber sido una ocasin para explicitarlo, precisando en su primer
artculo que la dignidad, la igualdad y la libertad de la persona
humana constituyen el fin supremo de la sociedad y del Estado. La
importancia de una clusula de tal naturaleza es que sera un princi
pio que oriente el contenido, alcances e interpretacin de todos los
derechos reconocidos en la Carta constitucional. Esto no quiere decir
que el texto de 1979 haya carecido de una declaracin inspirada en los
valores mencionados, pues una adecuada interpretacin de lo expre
sado en su art. 1 permite arribar a la alternativa indicada, sino que tan
slo no haba sido explicitado de esa manera.
El art. 1 del Proyecto precisa que la defensa de la persona
humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y
del Estado. La modificacin efectuada no ha sido positiva, pues
constituye una om isin referirse slo a uno de los valores que inspiran
y fundamentan los derechos humanos. Se olvida as, en ese artculo,
tanto a la igualdad como a la libertad del ser hum ano. Y es que si bien
el reconocimiento de la dignidad de la persona cuenta con especial
relevancia, pretender brindarle una superior jerarqua -fin supre
mo dice el texto aprobado-, podra en casos de conflicto propiciar
serios problemas con la vigencia de los restantes derechos fundamen
tales, ms an si tomamos en cuenta que la dignidad es un concepto
que carece de una definicin satisfactoria y cuyo contenido puede

variar segn quin sea el agente que decida si aquella ha sido
vulnerada6.
Con ello slo queremos resaltar la conveniencia de contar con
una declaracin constitucional que en vez de priorizar slo uno de los
valores que inspiran a los derechos fundamentales, tome en cuenta
los restantes -iguald ad y libertad-, para as contar con un texto no
slo ms tcnico y racional, sino fundamentalmente ms humano.
Mejor hubiera sido que el art. 1 de la Carta de 1979 permaneciera tal
cual, pues precisa adecuadamente que la persona humana es el fin
supremo de la sociedad y del Estado.
4. D erech o a la vida y pena de m uerte
El derecho a la vida constituye un derecho esencial sin el cual

los restantes careceran de existencia posible. En trminos generales
el art. 2 inc. 1 del Proyecto mantiene la redaccin de la Carta de 1979
(toda persona tiene derecho a la vida).
Sin em bargo, el Proyecto ampla los casos de aplicacin de la
pena de m uerte permitidos por el art. 235 del texto constitucional
vigente. En efecto, dispone que la pena de muerte slo puede
aplicarse por el delito de traicin a la patria en caso de guerra, y el de
terrorismo, conform e a las leyes y a los tratados de los que el Per es
parte obligada (art. 140). Si a ello se suma que los civiles, tratndose
de los delitos de terrorismo y traicin a la patria sern juzgados por
tribunales m ilitares (art. 173), se agrava tal situacin pues sern
dichos tribunales quienes aplicarn la pena de muerte. Slo en este
tipo de sanciones cabe la posibilidad de acudir en casacin ante la
Corte Suprem a. Por cierto, esta apertura introducida en el Pleno del
ccd fue producto del intenso cuestionamiento que recay en la inicial
negativa a perm itir el em pleo de la casacin en tales casos.
La referida norma, al extender los alcances del art. 235 de la
Carta de 1979 (no hay pena de muerte, sino por traicin a la patria en
caso de guerra exterior), contradice expresamente la Convencin
Americana de Derechos Humanos segn la cual no se extender su
aplicacin a delitos a los cuales no se la aplique actualmente (art.
4.2.). Adem s, conforme lo ha interpretado la Corte Interamericana
6 VON MUNCH Ingo, La dignidad del hombre en el Derecho Constitucional,

Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, 1982, N 5,pp. 19-21.
de Derechos Humanos, dicha Convencin no permite aplicar la pena

de muerte a delitos para los cuales no estaba contemplada anterior
mente en su legislacin intem a7.
Ha de tomarse en cuenta que si bien el Per ratific la Conven
cin A m ericana de Derechos Humanos en 1978, nuevam ente lo hizo
a travs de la dcimo sexta disposicin general y transitoria de la
Carta de 1979, razn por la cual el supuesto que permite aplicarla, es
el previsto soberanam ente por el texto constitucional vigente y ste no
puede ser ampliado. Para hacerlo, se requerira denunciar la Conven
cin -n o cabe una denuncia parcial-, lo que significara un gravsimo
retroceso ante la comunidad internacional y acarreara consecuencias
negativas en diferentes planos para el pas.
La pena de muerte no debe extenderse a casos antes no previs
tos, en un contexto mundial en el que la tendencia es precisamente la
de abolira o limitarla. Adems, con ella las causas de la violencia en
el pas que explican el fenmeno terrorista no son enfrentadas en su
real dim ensin sino tan slo en su aspecto epidrmico. Unido a esto,
resulta preocupante que, segn el Proyecto, la pena d e m uerte pueda
ser im pu esta por tribu n ales m ilitares m ediante los procesos
sumarsimos que les son caractersticos, lo cual -independientemente
de su cuestionable legitimidad-, no obstante la intervencin de la
Corte Suprem a en va de casacin, incrementa el riesgo de decisiones
irreversibles en cuanto al derecho a la vida.
Por otro lado, a fin de evitar interpretaciones restrictivas de
este derecho, precisando an ms su contenido, hubiera sido conve
niente agregar un prrafo indicando que el Estado debe adoptar
medidas encam inadas a asegurarlo en forma efectiva, garantizando
a las personas un nivel m nimo de subsistencia, una cierta calidad de
vida, o una vida digna. De tal modo, como por ejemplo lo ha hecho
notar el Com it de Derechos Humanos al cuestionar aquellas inter
pretaciones limitativas de este derecho, los Estados deben llevar a
cabo las medidas posibles para disminuir la mortalidad infantil y
aumentar la esperanza de vida8. Incluso la Iglesia, a travs de la
7 Opinin Consultiva oc 3/83, de 8 de setiembre de 1983, sobre restriccio

nes a la pena de muerte, Boletn de la Comisin Andina de Juristas, N 34,
Lima, setiembre, 1992, p. 60.
8 Comentario General N 6, Informe del Comit de Derechos Humanos,
Suppl. N 40 (A/37/40), 1982, p. 95. Cit. por FAUNDEZ Hctor, Adminis
tracin de Justicia y Derecho Internacional de los Derechos Humanos (El Derecho
a un juicio justo), Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1992, p. 43.
encclica Pacem in terris, del 11 de abril de 1963, reconoce que todo

ser humano tiene derecho a un nivel de vida digno.
5. Igualdad
El Proyecto se limita al mantenimiento de una igualdad formal

o adjetiva (igualdad ante la ley o jurdica). Es decir, se circunscribe
a prohibir que el ordenamiento jurdico establezca diferencias hacia
las personas (art. 2 inc. 2), olvidando que las condiciones reales de
vida, la convivencia social y el disfrute de los derechos de la mayor
parte de peruanos histrica y actualmente no son iguales. Por ello, es
indispensable avanzar hacia el reconocimiento de una igualdad sus
tantiva o material.
No es posible asum ir que en un pas de notorias desigualdades,
el Estado no dirija el desarrollo de sus actividades a eliminar los
obstculos que impiden una efectiva igualdad de las personas. Asi
mismo ha de tomarse en cuenta la estrecha relacin existente entre
libertad e igualdad. Y es que slo una plena igualdad de las personas
permite que ellas ejerzan realmente sus libertades.
En este sentido, el derecho constitucional comparado contem
pla dispositivos que apuntan hacia tal finalidad. As sucede con el art.
13 de la Constitucin colombiana, segn el cual, El Estado promove
r las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar
medidas en favor de grupos discriminados o marginados; el art. 9 de
la Constitucin espaola o el art. 3 de la Constitucin italiana. De
acuerdo con este ltimo dispositivo, constituye obligacin de la
Repblica suprimir los obstculos de orden econmico y social que,
limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos,
impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participacin
efectiva de todos los trabajadores en la organizacin poltica, econ
mica y social del pas.
De otro lado, el Proyecto elimina el segundo prrafo del inc. 2
del art. 2 de la Carta de 1979, segn el cual el varn y la mujer tienen
iguales oportunidades y responsabilidades. La ley reconoce a la
mujer derechos no m enores que el varn. El mantenimiento de esta
norma resulta fundamental para reiterar, en esta particular situacin,
aquella igualdad sustancial a la cual nos hemos referido. Ligado a
ello, se excluye tam bin el prrafo del art. 43 de la Constitucin
vigente, de acuerdo al cual el trabajador, varn o m ujer, tiene
derecho a igual remuneracin por igual trabajo prestado en idnticas
condiciones al mismo empleador, norma cuya presencia resulta

conveniente para explicitar el necesario respeto del principio de
igualdad en m ateria laboral.
6. Libertad fsica
Una de las clusulas constitucionales que ms polmica ha

generado, no slo en su interpretacin sino fundamentalmente en su
aplicacin, ha sido el art. 2 inc. 20, g de la Constitucin de 1979.
Dicho dispositivo slo permite la detencin de las personas por dos
motivos: mandato judicial o por la polica en caso de flagrante delito,
y por un mximo de 24 horas. Excepta de tales consideraciones los
casos de terrorismo, narcotrfico y espionaje, en los cuales la deten
cin puede llegar a 15 das.
No obstante lo dispuesto por la norma citada, constantemente
la libertad fsica se ha visto afectada mediante detenciones arbitrarias,
para lo cual se han utilizado m edidas muy diversas, tal como ha
sucedido, por ejemplo, tratndose de la detencin de indocumenta
dos, sospechosos, o a travs de las conocidas redadas u operaciones
rastrillo. Esto ha afectado a los sectores sociales menos favorecidos,
y ha servido para retroalimentar la situacin de violencia que vive el
pas.
La mencin que hace el segundo prrafo de dicha norma, en el
sentido que en todo caso el detenido debe ser puesto a disposicin
del juez dentro de las veinticuatro horas, ha sido maliciosamente
utilizada para permitir detenciones sin que medie mandato judicial o
flagrante delito, a condicin que no exceda dicho plazo. El art. 2 inc.
24 letra f del Proyecto aprobado por el Pleno, repeta literalmente
la norma correspondiente de la Carta de 1979. Sin embargo, la ltima
versin publicada luego de la depuracin efectuada por la Sub
co m isi n de redaccin, elimina la expresin en todo caso lo cual
resulta positivo.
7. Inviolabilidad del domicilio
La Constitucin de 1979 impide que pueda ingresarse a un

dom icilio sin autorizacin de quien lo habita o por mandato judicial,
salvo el caso de flagrante delito o de peligro inminente de su
perpetracin. En cambio, el art. 2 inc. 9 del Proyecto si bien mantiene
una redaccin similar a la prevista por la Carta de 1979 sustituye la
frase antes citada por la de muy grave peligro, permitiendo en este

caso el ingreso a un domicilio sin consentimiento de quien lo habita
y sin orden judicial. De tal modo, ampla el m argen de apreciacin
policial para ingresar a un domicilio al no requerir el elemento
inminencia para hacerlo. Ante frecuentes situaciones en las cuales ha
sido constante el ingreso a un domicilio para efectuar registros o
detener a supuestos sospechosos, no nos parece conveniente una
ampliacin de tal naturaleza que brinda un mayor margen de discre-
cionalidad a las fuerzas policiales.
En todo caso, se ha debido reflexionar sobre la posibilidad de
admitir que el Ministerio Pblico pueda ingresar o autorizar el
ingreso a un domicilio cuando, a solicitud debidamente sustentada,
se pronuncie en ese sentido la autoridad judicial. Ello guarda estrecha
relacin con su funcin en el marco de la investigacin del delito, y
debe ir ligado a sus atribuciones legales y constitucionales. Hubiera
tenido sentido darle tal atribucin pues para el Proyecto el Ministerio
Pblico conduce desde su inicio la investigacin del delito (art. 159
inc. 4o).
8. Debido proceso o tutela judicial efectiva
El Proyecto introduce el debido proceso en el ttulo sobre ia

Estructura del Estado, especficamente en e! apartado sobre el
Poder Judicial; no lo hace en el captulo referido a los derechos
fundamentales. El art. 139 inc. 3 (la observancia del debido proceso y
la tutela jurisdiccional) dan expresa cuenta de ello. Asimismo, sus
manifestaciones se encuentran desarrolladas en diversos incisos del
citado art. 139. De otro lado, en el captulo relativo a las Fuerzas
Armadas y la Polica Nacional, admite el juzgamiento de civiles por
tribunales militares en los casos de terrorismo y traicin a la patria
(art. 173).
En primer lugar, creemos que en el captulo sobre derechos
fundamentales, debi mencionarse el derecho al debido proceso; sus
manifestaciones institucionales bien pudieron verse desarrolladas en
el apartado sobre el Poder Judicial. As sucede, por ejemplo, en las
constituciones italiana (art. 24), alemana (art. 19.4) y espaola (art. 24).
Sin embargo, lo ms cuestionable es aquella norma que perm i
te el juzgamiento de civiles por tribunales militares. En un Estado demo
crtico la potestad jurisdiccional corresponde exclusivamente al Po
der Judicial, es decir, a la jurisdiccin ordinaria. Y es que los tribunales
militares slo deben juzgar a quienes son efectivamente militares y en

los casos d e delitos de funcin. En rigor, su razn de ser est en la
disciplina com o principio inspirador de la organizacin militar, pues
el ordenam iento del Estado permite que el mantenimiento de la
disciplina en el ejrcito sea confiado a la propia organizacin mili
tar9. As, por ejemplo, lo entiende la Constitucin espaola al sealar
que la jurisdiccin militar slo se aplica al campo estrictamente
castrense (art. 117.5). Por ello, consideramos que la extensin del
juzgam iento de civiles por tribunales militares resulta en todo caso
arbitraria.
Por lo dems, de mantenerse -inadecuadam ente a nuestro
ju icio- la norm a antes citada, sera indispensable que contra las
sentencias d e los tribunales militares quepa la posibilidad de interpo
ner recurso de casacin ante la Corte Suprema. U n dispositivo de tal
naturaleza figuraba en el texto que sirvi de base para elaborar el
captulo sobre Poder Judicial; sin embargo, el Proyecto slo lo permite
cuando se impone la pena de muerte. La experiencia reciente demuestra
que ello resulta muy limitado pues permitira, por ejemplo, que la
pena de cadena perpetua siga siendo aplicada por dichos tribunales
sin posterior revisin judicial.
9. Un nuevo derecho: la legtima defensa
Una d e las novedades introducidas en el Proyecto es la incor

poracin de la legtima defensa como derecho fundamental (art. 2 inc.
23). En rigor, sta no constituye un derecho de esa naturaleza, sino un
principio justificante introducido en los cdigos penales que permite
que en caso de atentados a los derechos o intereses (bienes jurdicos)
de una persona sta pueda reaccionar afectando legtimamente los
derechos o intereses de su agresor. En otras palabras, constituye un
principio que determina en qu casos una afectacin o restriccin a un
derecho resulta legtima y no acarrea una sancin penal, resolviendo
de esta m anera un conflicto de derechos o intereses. Por ello, enten
demos que dicha frmula no debe incluirse dentro del catlogo de
derechos fundamentales de una Carta Poltica, sino ms bien perma
necer en el cuerpo legal correspondiente, es decir, en el Cdigo Penal.
9 SERRANO ALBERCA Jos, La proteccin de las libertades pblicas del mi

litar, Revista de Administracin Pblica, Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, N 103,1984, p. 60.
10. Derechos polticos: la participacin poltica
La dem ocracia y una Constitucin que ha de tenerla como

supuesto y principio orientador, conllevan a una premisa bsica: el
cabal desarrollo del derecho de participacin poltica.
El texto constitucional de 1979 requera de una m s amplia
regulacin de este derecho para permitir, en determinados casos, la
participacin directa de la ciudadana en la formulacin, adopcin,
aprobacin o desaprobacin de las decisiones polticas fundamenta
les para la m archa del Estado a travs de algunas instituciones de
democracia directa. Todo ello, por cierto, sin alterar el principio
democrtico representativo que orienta al Estado peruano.
En este sentido, el Proyecto tanto en su art. 2 inc. 17 del captulo
sobre derechos fundamentales, en el apartado relativo a los derechos
polticos (arte. 30 yss.), as como en otros dispositivos dispersos del texto
constitucional, introduce algunas instituciones de democracia directa.
Se trata de la revocacin de autoridades, la iniciativa legislativa popu lar el
referndum y la rendicin de cuentas de las autoridades. La propuesta inicial
de incluir el veto popular de leyes finalmente no fue aceptada.
Tales normas requieren, sin embargo, varias precisiones que
debern ser contempladas en la respectiva ley reguladora. Esta deber
indicar, por ejemplo, los efectos del referndum, a quines corresponde
r la iniciativa para solicitarlo (un nmero determinado de ciudadanos,
al Congreso, al Gobierno), las autoridades sujetas a revocacin, as como
el procedimiento para llevarlo a cabo, entre otros aspectos.
A dem s, del articulado sobre referndum no se explica la
razn por la que se excluye a los tratados (art. 32). A nuestro juicio s
resulta conveniente, en determinados casos, someterlos a consulta
popular. Recordem os al respecto la experiencia europea para aprobar
el tratado de Maastricht. Por lo dems, no queda claro el supuesto
segn el cual no podr someterse a referndum la supresin o dis
minucin de derechos fundamentales de la persona. Efectivamente,
si se decide reform ar la Constitucin para disminuir el contenido de
un derecho fundam ental, no se explica por qu semejante proyecto no
podra ser sometido a referndum. Quizs la intencin fue evitar que
la ciudadana pueda solicitar un referndum para tales casos, sin
embargo la redaccin de la norma no resulta lo suficientemente
explcita.
De otro lado, no se define con precisin en el artculo respectivo
y de modo ordenado cules son las autoridades que pueden ser
revocadas. Uno de los dispositivos en el que algo se menciona,

dispone que constituye un principio de la funcin jurisdiccional la
participacin popular en el nom bram iento y en la revocacin de
magistrados, conform e a ley (art. 139 inc. 17). Por cierto, ligado a ello
el art. 152 adm ite la eleccin popular de losjueces de paz, disponiendo
que la ley podr establecer la eleccin de los jueces de primera
instancia. Slo de forma indirecta se alude a la revocacin de parla
mentarios (art. 134) -para negarla-, al indicarse que si el Presidente
disuelve el Congreso no hay otras formas de revocatoria del manda
to parlamentario. Asimismo, se dispone que el mandato de los
alcaldes y regidores (art. 191), as como el presidente de la regin (art.
198) puede ser revocado.
La escasa claridad en la regulacin de estas instituciones de
democracia directa, su simple planteamiento declarativo, puede con
ducir a restringir su eficacia o incluso a impedirla en tanto no se
expida la ley reguladora. Adems debe considerarse el riesgo de su
desnaturalizacin o empleo inadecuado por haberse incorporado en
el marco de un modelo poltico de acento esencialmente autoritario
como el que auspicia el Proyecto.
Un aspecto cuestionable consiste en continuar negando el
derecho de sufragio activo a los m iembros de las Fuerzas Armadas y
Polica N acional. Una posibilidad de tal naturaleza debi ser adm iti
da, y constituye un tema sobre el cual el Pleno del ccd debi pro
nunciarse en forma favorable.
Finalmente, genera preocupacin la exigua regulacin de los
partidos polticos. Como se sabe, a partir de la segunda guerra
mundial paulatinamente van introducindose en los textos constitu
cionales diversas normas relativas a los partidos debido a su creciente
importancia para la consolidacin de un Estado democrtico. Lo
sucedido en los textos italiano, alem n y espaol constituye prueba
cabal de ello. Incluso existen constituciones, como la portuguesa de
1976, que los regula en 22 artculos. La Carta de 1979 hizo eco de tales
influencias al contemplar los arts. 68, 69, 70 y 71. El primero de los
mencionados era muy preciso al sealar que los partidos polticos
expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular. Son instrumento fundamental
para la participacin poltica de la ciudadana.
En cam bio, el Proyecto se limita a regularlos en el art. 35. Ello
encuentra una probable explicacin en la crtica oficialista hacia los
partidos y la llamada partidocracia. Olvida, sin embargo, que una
democracia slida slo se construye con partidos, y el derecho, en

concreto la normatividad constitucional, debe tratar de fortalecerlos.
Por ello, consideram os que las norm as contenidas en la Carta de 1979
han debido m antenerse; precisndose adems, como ahora lo hace
esta versin del Proyecto -las dos anteriores no lo hacan-, que la ley
ha de establecer normas destinadas a asegurar su funcionamiento
democrtico y la transparencia de sus recursos econmicos.
11. Los derechos sociales: notorio retroceso
Los derechos econmicos, sociales y culturales, denominados ge

nricam ente derechos sociales o de prestacin, cumplen el objetivo
fundamental de hacer efectivo el valor igualdad, incluso solidaridad,
en la sociedad. Ello va indesligablemente unido a la configuracin del
Estado acogida por un rgimen constitucional. En este sentido, la
Carta de 1979 considera al Per com o un Estado social de derecho (art.
79), declaracin que mantiene el Proyecto (art. 43).
En el contexto de un Estado social, dos aspectos fundamentales
deben tomarse en cuenta. En prim er lugar, la falta de separacin entre
Estado y sociedad, pues aquel tiene la responsabilidad de transformar
el orden econmico-social para hacer efectivo el principio de igual
dad. Y, en segundo lugar, la necesidad de incluir en el catlogo de
derechos no slo a las libertades clsicas -q u e imponen una
autolimitacin al Estado- sino adems a los derechos econmicos, so
ciales y culturales. Y es que los derechos humanos, tanto civiles y
polticos, com o econmicos, sociales y culturales se caracterizan por
su indivisibilidad e integralidad.
En la actualidad, el reconocimiento y vigencia de los derechos
sociales es fundamental para dar vida al valor igualdad. As lo
expresan los tratados internacionales sobre la materia, tanto el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, como la
Convencin A mericana de Derechos Humanos, ambos suscritos por
el Per. El hecho que en pases en vas de desarrollo por razones
econmicas algunos enunciados no sean cumplidos, no debe impedir
su reconocimiento constitucional pues precisamente en tales casos
ello debe suceder en forma progresiva, es decir, avanzando paulati
namente -n o retrocediendo- hacia su plena vigencia. En consecuen
cia, la regresin en cuanto al reconocimiento y vigencia de estos
derechos significara estar atentando contra los tratados que exigen
precisamente su progresin y no su retroceso.
La C arta de 1979 viene siendo cuestionada intensamente por

haber sido prdiga en cuanto al reconocimiento de estos derechos
cuya eficacia, se ha dicho, es limitada.
Frente a tales afirmaciones, hay que recordar que la Constitu
cin es norm a jurdica y como tal debe cum plirse; la inclusin de estas
clusulas significa que cualquier acto de los poderes pblicos que las
desconozca ha de ser reputado inconstitucional. En segundo lugar,
una Carta Poltica no constituye una sim ple fotografa de la realidad,
ella adems trata de plasm ar el proyecto de sociedad que se aspira
construir. Tal aspiracin, sin duda, va estrechamente ligada al rol
promotor que debe cumplir el Estado en cuanto a la vigencia de estos
derechos, d e ah, su configuracin como social. En esta materia, es
impensable un Estado abstencionista pues precisamente es l quien
debe tratar de hacer efectivo tal postulado.
El Proyecto, si bien reconoce un Estado social, a lo largo de sus
diversos artculos va contradiciendo tal afirmacin al eliminar o
reducir varios derechos sociales. Esto sucede, cuando no considera
como fundam entales a los derechos econmicos, sociales y culturales
al excluirlos del captulo primero; y especficamente, entre otros, con
algunos derechos laborales y la seguridad social.
a) El derecho a la educacin
El Proyecto elaborado por la Comisin de Constitucin restrin

ga seriam ente la gratuidad de la enseanza, disminuyendo su con
tenido respecto al de la Carta de 1979. En efecto, segn esta ltima la
educacin im partida por el Estado es gratuita en todos sus niveles
(art. 25). El citado Proyecto, en cambio, dispona que sera gratuita
para el que no puede sufragarla. Dicha gratuidad es con cargo al
erario, de acuerdo a las posibilidades de ste (art. 14).
D ebe recordarse, segn cifras del Ministerio de Educacin, que
en el Per la educacin pblica es mayoritaria: la primaria asciende
al 93%, la secundaria al 89% y la universitaria al 72%. Asimismo, si
bien entre los aos 1985 y 1990 el nmero de escolares matriculados
aumentaba cada ao en 3.5%; a partir de 1991 viene disminuyendo
paulatinamente: decreci 1.5% en dicho ao, y 2% en 1992. Ello se
debe a la seria crisis econmica que atraviesa el pas. De otro lado, el
presupuesto real asignado para la educacin es nfimo (1.30% del pbi),
y no abastece a las necesidades de la educacin nacional10.
10
Cit. en Cunto, Lima, marzo-abril, 1993, N 50, p. 22.
En este contexto, la norma contenida en el referido Proyecto

reduca en todos sus niveles -prim ario, secundario y superior- la
posibilidad de contar con una educacin estatal gratuita, de la cual
segn la actual Constitucin todos pueden gozar, y que de haber sido
modificada hubiera trado como consecuencia que slo gocen de ella
quienes no puedan sufragarla. Incluso tan restringida gratuidad
quedaba sujeta a la discrecionalidad del gobierno.
El Proyecto aprobado por el Pleno del ccd rectific tal situacin
disponiendo que En los colegios, institutos y universidades del
Estado la educacin es gratuita. Posteriormente, en va de reconsi
deracin, la gratuidad de la enseanza ha quedado restringida a la
educacin escolar en colegios estatales; mientras que en las universi
dades pblicas slo podr educarse gratuitamente el alumno que
mantenga un rendimiento satisfactorio y no cuente con los recursos
econmicos necesarios para cubrir los costos de educacin (art. 17).
A todo ello debe agregarse la eliminacin del art. 39 de la Carta
de 1979 que aseguraba un porcentaje no menor al veinte por ciento del
presupuesto del gobierno central destinado a la educacin. El Proyec
to, en cam bio, se limita a decir que ella tiene prioridad en la
asignacin de recursos ordinarios del presupuesto de la Repblica
(art. 16).
b) Derechos laborales y seguridad social
Tanto los derechos laborales com o los alcances del derecho a la

seguridad social han sido reducidos en relacin a lo dispuesto por la
Carta de 1979. Ello se evidencia desde su parte principista al eliminar
se la norm a segn la cual el Estado reconoce al trabajo como fuente
principal de la riqueza (art. 42), y aquella que caracteriza al Per
como una Repblica basada en el trabajo, cuyo deber primordial es
eliminar toda forma de explotacin del hombre por el hombre y del
hombre por el Estado contenidas en los arts. 79 y 80 del texto vigente.
Uno de los aspectos ms cuestionados es la regulacin de la
estabilidad laboral, consagrada en el art. 48 de la Carta de 1979, que
comprende dos aspectos esenciales: la preferencia por la contratacin
por tiempo indefinido y la proteccin contra el despido arbitrario11. La
propuesta contenida en el Proyecto, elimina la expresin estabilidad
11
SANGUINETTIRAYMOND Wilfredo, El derecho de estabilidad en el tra
bajo, en Trabajo y Constitucin, Lima: Cultural Cuzco, 1989, p. 92.
laboral y slo reconoce una de sus facetas, al sealar que la ley otorga
al trabajador adecuada proteccin contra el despido arbitrario (art.
27). Supedita as a la ley la modalidad de proteccin frente a despidos
de tal naturaleza, la cual en base a tal remisin podra establecer una
simple indem nizacin econmica para el personal despedido y no
ordenar la reposicin. En este sentido habra una disminucin de este
derecho fundamental.
De otro lado, sorprende que slo cuando se contempla el
derecho de huelga se establezca que ha de ser ejercido en armona con
el inters social (art. 28 inc. 3), pues a lo largo del articulado se trata de
eliminar toda expresin de esa naturaleza. Ello evidencia algo que
resulta obvio, y es que el inters social existe y debe ser mantenido en
la Constitucin no slo en este supuesto sino en todos aquellos en los
que sea necesario.
Asimismo, resulta inconveniente la exclusin dla retroactividad
benigna en materia laboral prevista en el a rt 187 de la Constitucin. La
existencia de una posibilidad como la sealada permite en circunstan
cias especiales, y siempre que la ley lo declare en forma expresa, que al
trabajador se le pueda aplicar retroactivamente una norma que le
concede beneficios laborales. Si bien probablemente la redaccin de la
norma vigente pudo ser reformada para evitar confusas interpretacio
nes, ello no debe acarrear su definitiva eliminacin.
En cuanto a la seguridad social, se incorporan normas que
pueden conducir a serias limitaciones. En efecto, de acuerdo al
Proyecto, se califica a este derecho como progresivo (art. 10), en
cambio el art. 12 de la Carta vigente reconoce que el Estado garantiza
el derecho de todos a la seguridad social. La calificacin propuesta
no es conveniente porque la Carta de 1979 no slo contempla dere
chos de eficacia mediata sino tambin de aplicacin inmediata -n o
progresivos-, com o por ejemplo, cumplidos los requisitos del caso, el
derecho a recibir prestaciones de salud o una pensin. Asimismo, el
Proyecto no m enciona las contingencias o riesgos cubiertos por la
seguridad social expresamente mencionados en el art. 13 de la Cons
titucin vigente. La propuesta se limita a sealar que se protegen las
contingencias que precise la ley, lo cual podra perm itir una dismi
nucin de los supuestos actualmente cubiertos (art. 10).
Adems, se elimina el art. 14 del texto vigente que constitucio-
naliza una institucin autnoma y descentralizada con personera
de derecho pblico (...) que tiene a su cargo la seguridad social de los
trabajadores y sus familiares. El Proyecto dispone que el Estado
garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a travs

de entidades pblicas, privadas o mixtas. Supervisa asimismo su
eficaz funcionamiento (art. 11).
Ello en teora no resulta negativo, pero llevado a la prctica
puede conducir a la eliminacin del sistema pblico encargado de
velar por la seguridad social. En efecto, no slo se perm ite la existencia
de instituciones privadas destinadas al pago de pensiones a los
trabajadores -lo cual no resulta negativo-, sino tam bin la existencia
de seguros privados para la atencin de la salud. Es precisamente en
relacin a estos ltimos donde probablemente se presentarn serios
problemas si es que llega a eliminarse el sistema pblico, pues los
seguros privados no slo tienen un monto mximo de riesgos cubier
tos -u n tratamiento que exceda de ellos no podr ser garantizado-,
sino adems existen riesgos no garantizados, lo cual no sucede con las
prestaciones de salud que brinda el sistema pblico. Y es que todo
seguro tiene com o fin ltimo el lucro, a diferencia de una institucin
pblica que carece de ese fin y que por tanto pueden garantizar mejor
la atencin de los asegurados de escasos recursos. En consecuencia,
de abrirse librem ente las puertas a los seguros privados para presta
ciones de salud y eliminarse el sistema pblico, a ellos slo tendran
acceso, obviam ente, las personas que pueden sufragarlo?.
12. Clusula no limitativa y tratados internacionales

sobre derechos humanos
La Carta de 1979 es sumamente amplia respecto al reconoci

miento de los derechos fundamentales, introduciendo en su art. 4 una
clusula no lim itativa segn la cual la enumeracin de los derechos
reconocidos no excluye los dems que la Constitucin garantiza, ni
otros de naturaleza anloga o que derivan de la dignidad del hombre,
del principio de soberana del pueblo, del Estado social y democrtico
de derecho y de la forma republicana de gobierno. Adems, su art.
105 otorga jerarqua constitucional a los preceptos contenidos en los
tratados internacionales sobre derechos humanos.
El Proyecto, en cambio, evidencia un preocupante retroceso al
haber eliminado el art. 105 de la Carta de 1979. Tal dispositivo debi
mantenerse pues permite una mayor amplitud en cuanto al recono
cimiento de derechos a las personas. Por otro lado, cabe destacar la
inclusin, m ediante reconsideracin, de una norm a similar a la pre
vista en el art. 4 de la Constitucin vigente, que pretende corregir el
grave error de excluir dicho artculo. No obstante al eliminar la

consideracin del estado social como fuente de derechos fundamen
tales reitera su vocacin por reducir derechos sociales (art. 3).
Por lo dems, elhecho que la cuarta disposicin final y transitoria
del Proyecto, inspirndose en la Constitucin espaola, disponga que
Las norm as relativas a los derechos y a las libertades que la Cons
titucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin
Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos
internacionales sbrelas mismas materias ratificados por el Per, no
sustituye la ausencia del art. 105.
V. GARANTIAS CONSTITUCIONALES
El m odelo de Jurisdiccin Constitucional adoptado en el Pro

yecto aprobado por la Comisin de Constitucin, fue elaborado sobre
la base de la Carta de 1979, aunque con varias modificaciones.
Eliminaba el Tribunal de Garantas Constitucionales otorgando sus
com petencias a la Sala Constitucional de la Corte Suprema, y supri
ma el art. 236 de la Carta vigente referido al control difuso. Dicho
texto fue modificado en puntos fundamentales por el Pleno del ccd ,
decidindose incorporar finalmente un Tribunal Constitucional.
1. Tribunal Constitucional: razones para mantenerlo
El Proyecto mantiene el Tribunal de Garantas Constituciona

les, al que correctamente denomina Tribunal Constitucional. Resulta
positivo mantener este rgano de control de la Constitucin aun
que sujeto a reformas sustanciales.
Si bien el balance del funcionamiento del tgc (1983-1992) no ha
sido particularmente favorable, tampoco lo ha sido la actuacin del
Poder Judicial, el Parlamento u otros rganos del Estado. Sin embar
go, en tales casos no se ha propuesto su eliminacin sino precisamente
su reforma.
Efectivamente, todo Estado social y democrtico de Derecho,
requiere de un rgano encargado de velar por el respeto de la
supremaca de la Constitucin y de la tutela de los derechos funda
mentales. Es conveniente que aquella atribucin se otorgue a un
rgano especializado, autnomo, distinto al Poder Judicial, similar
-n o id ntico- al que existe en ordenamientos europeos (v.g. Alema
nia, Espaa, Italia, etc.) y en determinados pases de Amrica Latina,
tal como sucede en Colombia, Chile, Guatemala y Ecuador. Ello por

las razones siguientes:
a) Por un lado, debemos recordar que durante nuestra historia

republicana el Poder Judicial se ha caracterizado por su marcada
dependencia del poder poltico y por su escaso desarrollo jurispru
dencial que no ha permitido un eficaz control de la Constitucin.
Incluso una de las razones que condujo a la incorporacin del tgc en
la Carta de 1979 fue precisamente la desconfianza hacia el Poder
Judicial. El Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente 1978-
1979 da cuenta explcitamente de ello. De esta manera, la propuesta
de darle parte de las atribuciones de un Tribunal Constitucional a la
Corte Suprema, no slo olvida las razones que condujeron a la
aparicin del tgc entre nosotros, sino, adems, podra llegar a restrin
gir el control constitucional en la medida que se entrega a un poder
que histricamente no ha sido independiente.
b) De eliminarse al tgc y sustituirlo por el Poder Judicial po

dran eventualmente originarse serios conflictos. Por ejemplo, de ser
as, quin controlara los actos inconstitucionales cometidos por el
Poder Judicial? Si se elim ina el tgc , la Corte Suprema sera el nico
rgano que examinara la validez constitucional de sus actos. Si se
toma en cuenta, que en nuestro pas la m ayor parte de acciones de
amparo (60%, aproximadamente) se han presentado contra resolu
ciones judiciales, acaso se podra pensar en una verdadera indepen
dencia si el mismo Poder Judicial acta como juez y parte? Adems la
existencia d e una Sala, distinta a las dems y que concentra el control
constitucional, podra generar intensos conflictos entre ella y las
restantes Salas de la Corte Suprema, pues parecera que sus decisio
nes podran ser revisadas por la Sala especializada. Igualmente, dicha
Sala carecera de independencia econmica de la que s goza un Tribunal
Constitucional en tanto rgano autnomo pues su presupuesto depen
dera del que corresponde al conjunto del Poder Judicial.
c) De otro lado, la actuacin y concepcin del derecho que

caracteriza al juez es distinta a la del magistrado constitucional. El
primero, por lo general, evidencia un excesivo y tradicional apego al
texto de la ley (legalismo), mientras el segundo trata de priorizar la
Constitucin y el conjunto de valores que la inspiran. La experiencia
de los pases que cuentan con Tribunales Constitucionales demuestra
cmo sus m agistrados, a travs de su jurisprudencia, han permitido

un avance sustantivo respecto al contenido y alcances de las institu
ciones, recreando los formalistas criterios esgrimidos por el Poder
Judicial. Lo sucedido con la figura del debido proceso o derecho a la tutela
judicial efectiva en la experiencia espaola, demuestra la vital labor
creativa de un Tribunal Constitucional y su significativo aporte a la
construccin de un Estado de Derecho. As por ejemplo, el Tribunal
espaol ha podido en determinados supuestos disponer que el Poder
Judicial im prim a mayor celeridad en resolver una causa siempre que
se considere lesionado el derecho al proceso sin dilaciones indebidas.
d) Asimismo, el status del magistrado constitucional es diferente

del que caracteriza al juez comn. En efecto, proponemos que sea un
funcionario nombrado por un determinado perodo, que no debe ser
reelegido inmediatamente, en otras palabras, un magistrado que no
trata de hacer carrera judicial y no cuenta, por ende, ni con una vocacin
de permanencia en el cargo ni con los defectos que ello conlleva.
2. Hacia un nuevo Tribunal Constitucional
A nuestro juicio, es fundamental mantener un Tribunal Cons

titucional, aunque reformado en relacin a su antecedente de la Carta
de 1979. La reforma del TGC, al que convenientemente se denomina
Tribunal Constitucional, ha de seguir el rumbo siguiente, que en
trminos generales el Proyecto aprobado por el Pleno ha recogido,
aunque con algunas omisiones.
a) Trasladar su sede a Lima. En efecto, la mayor parte de casos

-aproxim adam ente el 85% - han provenido de la capital. Eventual
mente, puede permitirse que dado el volum en de causas, el Tribunal
Constitucional pueda sesionar -com o excepcin- en las ciudades
sedes de cada Regin.
b) Debe ser el intrprete supremo de la Constitucin. Sin negar que

los dems rganos (v.g. Poder Judicial, Parlamento, Jurado Nacional
de Elecciones, etc.) tambin interpretan la Carta Constitucional, ello
significa que la realizada por el Tribunal Constitucional ha de preva
lecer sobre las restantes.
Es decir, la decisin que en definitiva ha de primar ser la del
Tribunal Constitucional. As se evitaran situaciones de conflicto
como aquella producida cuando el tgc declar infundada una accin

de inconstitucionalidad contra la Ley 25202, que cre la bolsa de
trabajo, y luego una Sala de la Corte Superior dispuso su inaplicacin
porque a su juicio era inconstitucional, generando inseguridad y falta
de certeza jurdica.
Esto no slo constituye la regla general imperante en modelos
europeos que cuentan con tribunales de tal naturaleza, sino adems
en algunos ordenamientos latinoamericanos. As sucede en la Carta
chilena cuyo art. 83.3 dispone que si el Tribunal Constitucional
resuelve que un precepto legal es constitucional la Corte Suprema no
podr disponer su inaplicacin. No obstante, el Proyecto omite
considerar al Tribunal como intrprete supremo de la Constitucin.
c) Ampliar sus competencias. Si bien el Tribunal Constitucional

ha de seguir resolviendo los procesos de hbeas Corpus, amparo e
inconstitucionalidad -adicionndose los de hbeas data y accin de
cum plim iento-, debera ampliar su mbito de atribuciones a los
llamados conflictos constitucionales de competencia. Por lo dems, po
dra permitirse que la ley reguladora am ple sus atribuciones, para lo
cual la enunciacin de la norma constitucional no debera ser taxativa.
d) Modificar el sistema de designacin de sus magistrados. Uno de

los ms serios cuestionamientos al tgc, ha sido la marcada influencia
poltica presente en la seleccin y designacin de sus miembros. A ello
ha contribuido el hecho que su nombramiento se haya efectuado por
los tres poderes clsicos -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, posibili
dad que si bien funciona satisfactoriamente en otros pases, en el
nuestro ha dem ostrado no ser la ms apropiada.
Para evitar posibles ingerencias polticas en la seleccin y
nom bram iento, los magistrados del Tribunal Constitucional podran
ser designados directamente por el Consejo Nacional de la Magistra
tura. Este rgano, previsto por la Carta de 1979, no slo tendra una
conform acin distinta de sus miembros, sino que adems sus decisio
nes no contaran con una posterior ratificacin de los restantes poderes
polticos. En este sentido, una propuesta interesante es la planteada
en el Proyecto elaborado por una Com isin Especial designada por la
Corte Suprema, segn el cual dicho Consejo estara integrado por
once miembros, no reelegibles, y con un mandato de seis aos.
El Proyecto, en cambio, dispone que los miembros del Tribunal
Constitucional sern designados por el Congreso con el voto favora
ble de por lo menos dos tercios del nmero legal de sus miembros.
Esta opcin si bien en teora concede legitimidad democrtica a los
m agistrados, corre el riesgo de term inar politizando su designacin.
Esto podra suceder incluso si un partido no cuenta con dicho por
centaje pues para acceder a l probablemente llegue a establecer
negociaciones previas que determ inen -b ajo un sistema de cup os- la
conform acindel Tribunal. Lo sucedido en los pases que cuentan con
sistemas de designacin similares as lo demuestra.
e) Los magistrados deben ser designados por un perodo de seis aos,

sin renovacin por tercios y sin reeleccin inmediata. La experiencia ha
demostrado que la renovacin por tercios y la posibilidad de reeleccin
inmediata han conspirado contra la eficaz e independiente actuacin
de sus m iembros. De otro lado, a fin de evitar situaciones de acefala,
conjuntam ente con el titular debera nom brarse a su respectivo
suplente. Asim ism o, debe reducirse a 35 aos el mnimo de edad para
acceder al cargo, que antes era de 50 aos.
El Proyecto, en cambio, establece que la duracin del cargo de
magistrado constitucional es la misma que un perodo de gobierno.
Establece adem s que para ser magistrados deben tener la edad
exigida para ser vocales de la Corte Suprema. Ambos aspectos nos
parecen inconvenientes.
f) La actuacin del Tribunal Constitucional debe efectuarse tanto en

Pleno (nueve miembros), como en dos Salas (cuatro miembros en cada una).
De esta m anera, se facilitara y, a la vez, agilizara el desarrollo de su
labor. El Pleno conocera las acciones de inconstitucionalidad y los
conflictos constitucionales de com petencia, m ientras que las Salas el
trmite y resolucin de los procesos de hbeas corpus y amparo
-lu eg o de agotarse la va ju d icial-, a travs por ejemplo de un sistema
de tum os. Este aspecto no lo contem pla el Proyecto -q u e adems slo
se refiere a siete m agistrados-, y es de esperar que ello suceda en la
respectiva ley orgnica.
3. El control difuso
Las dos versiones iniciales del Proyecto elaborado por la Com i

sin de Constitucin, mantenan el art. 236 de la Carta de 1979
conform e al cual en caso de incompatibilidad entre una norma
constitucional y una legal ordinaria, el juez prefiere la primera.
Igualmente, prefiere la norma legal sobre toda otra norma subalter

na. La versin final aprobada por dicha Comisin lo elimin volvien
do al esquem a de la Carta de 1933 que tampoco la contemplaba.
De esta manera, se ignoraban las razones que condujeron al
constituyente de 1979 a elevar a rango constitucional el referido dispositivo
que, durante la vigencia de la Carta de 1993, estuvo contenido en el Ttulo
Preliminar del Cdigo Civil de 1936. En efecto, como se recordar, la
interpretacin efectuada por la Corte Suprema fue restrictiva de los
alcances de este dispositivo; as por ejemplo limit su aplicacin a la
materia civil y no a las restantes reas. Por ello, resultaba conveniente
mantener en el Proyecto el art. 236 de la Constitucin vigente. De lo
contrario, cabra la posibilidad que la ley reguladora niegue la posibili
dad de este control judicial o decida limitarlo.
En este sentido, resulta positivo que el Pleno del ccd finalmente
haya aprobado la citada norma (art. 138), reiterando as lo dispuesto
por la Carta de 1979.
4. Garantas constitucionales
El Proyecto contempla las m ism as garantas o procesos consti

tucionales -h b eas corpus, am paro, accin de inconstitucionalidad,
accin p op u lar- previstas por la Carta de 1979, aunque con algunas
modificaciones. Incluye adems el hbeas data, la accin de cum pli
miento, as com o los conflictos de competencia o atribuciones.
4.1. Limitaciones al amparo
a) Las norm as procesales y posibles causales de improcedencia

deben ser contempladas en la respectiva ley reguladora y no en una
norma constitucional. Por ello, no resulta adecuado que el Proyecto
im pida el em pleo del amparo frente a normas legales y resoluciones
judiciales emanadas de un procedimiento regular (art. 200 inc. 2). En
todo caso, bastara mencionar que dichos procesos han de tramitarse
de acuerdo con los principios de preferencia y sumariedad, tal
como por ejem plo lo disponen las constituciones espaola (art. 53) y
colombiana (art. 86).
b) En rigor, existen algunos supuestos de normas legales de

ejecucin inm ediata, es decir, que no requieren de ningn acto que las
aplique o reglamente y que desde su vigencia lesionan derechos
fundam entales -conocidas en doctrina como normas autoaplicati-

vas12- frente a las cuales sera posible utilizar el amparo. As por
ejemplo, lo perm ite el derecho mexicano, la experiencia alemana y un
importante sector de la doctrina argentina.
c) De otro lado, resulta contradictorio que el Proyecto reconozca

determ inados derechos fundamentales de las personas sometidas a
un proceso judicial -d ebid o proceso o derecho a la tutela judicial
efectiva- e im pida su proteccin a travs del amparo. Esta incoheren
cia se presenta debido a que estos derechos se ejercitan - y vulneran
tam bin- en un proceso judicial, con lo cual al impedir el amparo ante
lesiones m anifiestas a tales derechos, stos no gozaran de una garan
ta constitucional que los proteja. Es decir, se estara afectando el
derecho al recurso efectivo ante los tribunales que ampare a las
personas contra las lesiones a sus derechos hum anos, reconocido por
los tratados internacionales sobre la materia.
Si bien, a lo largc >de los ltimos aos se han presentado notables

abusos en el ejercicio del proceso de amparo, la alternativa no consiste en
restringirlo en el plano constitucional. Este problema debe ser abordado
fundamentalmente por la ley reguladora, la cual ha de contemplar con
precisin en qu casos debe proceder Por lo dems, resulta contradic
torio cuesta >nar el reglamentarismo en e! texto consrituciona ! y a la vez
incluir normas expresas que gozan precisamente de tal caracterstica.
4.2. Hateas Corpus, amparo y Rgimen de Excepcin
a) Durante los Estados de Excepcin -Estado de Emergencia y

Estado de S itio - deben poderse utilizar los procesos de hbeas corpus
y amparo, incluso respecto a los derechos objeto de suspensin, para
verificar la razonabilidad y proporcionalidad de la restriccin operada.
Los constantes excesos y arbitrariedades experimentados a lo largo
de la vigencia de estos regmenes aconsejan adoptar normas consti
tucionales que los eviten. Y es que si bien en determinadas circunstan
cias cabe decretar un estado de excepcin, las personas deben contar
con la posibilidad judicial de proteger sus derechos frente a los abusos
y arbitrariedades a travs del hbeas corpus y del amparo. Ms an,
si tomamos en cuenta que en el Per, el terico carcter excepcional
12BURGOA Ignacio, El juicio de amparo, Mxico: Porra, 1990,27aed, p . 223.

de los estados de emergencia se ha convertido en una situacin no

slo frecuente, sino hasta normal y cotidiana.
b) Uno de los aspectos ms debatidos ha sido determinar si lo

suspendido por la declaracin de un estado de excepcin, son los
derechos o las garantas constitucionales. Esta imprecisin, surgida
desde el propio art. 231 de la Carta de 1979, que en su primer inciso
se refiere a las garantas constitucionales suspendidas y en el
segundo a las garantas personales que continan en vigor -lase
derechos fundam entales-, ha propiciado distintas interpretaciones
de evidentes efectos prcticos, que determinan la posibilidad de
proteger eficazm ente los derechos de las personas.
En rigor, lo que se restringe o suspende durante un estado de
excepcin son los derechos fundamentales; las garantas constituciona
les (hbeas Corpus y amparo) gozan de plena vigencia. As lo considera
la doctrina constitucional ms autorizada, y lo concibe tanto el art. 27 de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, como la propia
Corte interamericana de Derechos Humanos, a travs de sus Opiniones
Consultivas c>c-8 del 30 de enero de 1987 (Hbeas corpus bajo suspen
sin de garantas}}- oc-9 del 6 de octubre de 1987 (Garantas judiciales en
Estados de Emergencia). Asimismo, recientemente, el art. 29 de la Ley
25398 (febrero de 1992) ha preci sado queduranteel Rgimen de Excepcin
quedan su -pendidos los derechos constitucionales y en comeen enci alas
garantas gozan de plena y absoluta vigencia.
La suspensin no significa la prdida temporal de la vigencia
de un derecho, como sugerira una interpretacin basada en el len
guaje com n. En rigor, los derechos siguen existiendo, lo que sucede
es que la autoridad cuenta con mayores atribuciones para restringirlos
debido a la excepcional situacin presentada. En estos casos, el
contenido de un derecho se ver alterado en funcin de los fines que
motivaron la declaracin de un Rgimen de Excepcin. De ah, la
importancia de un criterio finalista para evaluar posibles excesos, que
nos conduce al llamado control de razonabilidad.
c) En el entendido que durante el Rgimen de Excepcin se

suspenden o restringen algunos derechos fundamentales, con las
limitaciones previstas por la Constitucin y los tratados internacio
nales, y que el hbeas corpus y amparo siguen vigentes, es indispen
sable contar con determinados criterios que impidan todo tipo de
arbitrariedad de las autoridades. Para ello, suele acudirse al control
judicial de razonabilidad de los actos restrictivos de derechos, realiza

dos al amparo de las atribuciones que concede un Rgimen de
Excepcin. Este control cuenta con dos facetas:
- en primer lugar, el control de causalidad, que examina si los funda

mentos que conducen a la restriccin de un derecho guardan relacin
con las razones que motivaron la declaracin del estado de excepcin.
As, por ejemplo, si una persona, durante un Estado de Emergencia
declarado para enfrentar y prevenir constantes atentados terroristas,
es detenida -sin m andato judicial y sin flagrante d elito - por sospe
chas de cometer delitos comunes -v .g . contra el patrim onio-, dicha
detencin ser arbitraria por carecer de vnculo causal; y
- en segundo lugar, no ser suficiente examinar la relacin causal antes

mencionada, sino que habr que acudir al criterio de proporcionalidad
para determinar si la restriccin al derecho es ostensiblemente gravosa
o innecesaria dado las circunstancias de hecho presentes en el caso.
Por ello, es conveniente precisar que durante la vigencia de un

Estado de Excepcin, los jueces deben admitir y tramitar los procesos de
hbeas Corpus y amparo, incluso respecto a los derechos suspendidos,
para verificar la razonabilidad (causalidadt y praporciomlidad de la restric
cin operada. As se contribuir a evitar los excesos por parte de las-
autoridades que han amparado restricciones arbitrarias a ios derechos
fundamentales. En tai sentido, resulta positivo que el Pleno del ve o haya
ratificado el prrafo final del art. 2(* 1del Proyectil que as lo dispone.
4.3. Hbeas data
Los notables avances de la informtica en la vida contempor

nea plantean nuevos retos para la tutela de los derechos fundamen
tales. En tal sentido, derechos tales como la intimidad, el honor o la
dignidad de las personas, pueden verse afectados por el uso indebido
de la informacin contenida en los bancos de datos de uso o servicio
pblico de entidades gubernamentales, que de carecer de un instru
m ento procesal gil y eficaz que los proteja pueden sufrir perjuicios
irreparables.
Es por esta razn, que aparece el hbeas data, como figura
procesal muy urgente de trmite similar al hbeas Corpus, y que en
rigor opera como una modalidad del amparo aunque con finalida
des especficas. A travs de l se puede acceder a la inform acin que

sobre una persona o sus bienes se encuentra contenida en los bancos
de datos de entidades gubernamentales o de carcter pblico, as
como conocer el uso que se haga de ella y su finalidad. Asimismo,
podr solicitarse la actualizacin, rectificacin o destruccin de los
datos o informaciones inexactos, errneos o que afectan ilegtimamente
sus derechos13.
Si bien parece conveniente su incorporacin, entendemos que
debe ser regulado adecuadamente para evitar posibles confusiones
con el am paro. La experiencia brasilera (art. 5 LXXII, Constitucin de
1988), paraguaya (art. 135, Constitucin de 1992) y los avances de
algunas Constituciones provinciales argentinas (v.g. San Juan, La
Rioja, Crdova y Ro Negro), debieron guiar a quienes elaboraron el
Proyecto.
El texto aprobado por la Comisin de Constitucin incorporaba
este figura sin delimitarla adecuadamente. En efecto, la propuesta se
refera a los incisos 5 (libertad de informacin) y 7 (derecho ai honor,
intimidad, voz e imagen), olvidando referirse al inciso 6 del art. 2, que
reconoce el derecho a que los servicios de informacin, computerizados
o no, pblicos o privados, no suministren datos que afecten la intimidad
personal ni familiar. El Pleno ha corregido este error.
Sin em bargo, puede resultar riesgoso su em pleo contra parti
culares sin efectuar mayores precisiones, pues elio podra permitir
posibles excesos y molestias indebidas. En rigor, el hbeas data slo
deba proceder contra funcionarios y autoridades pblicas o, en todo
caso, sujetos privados de carcter p blico. La experiencia comparada
y los riesgos que implicara habilitarlo contra particulares sin efectuar
mayores precisiones as lo aconseja. En Brasil, por ejemplo, procede
contra entidades gubernamentales o de carcter pblico; de modo
similar, en Paraguay cabe frente a aquellas inform aciones que obren
en registros oficiales o privados de carcter pblico.
4.4. Accin de inconstitucionalidad
Resulte positivo que el inc. 4 del art. 200 am ple las normas
susceptibles de control, pues la accin de inconstitucionalidad proce
dera contra leyes, decretos legislativos, ordenanzas municipales,
13 SAGUES Nstor, Derecho Procesal Constitucional. Accin de amparo, Bue

nos Aires: Astrea, 3a ed., 1991, pp. 654-655.
decretos de urgencia, tratados y convenios internacionales y regla

mentos de Congreso. Lo mismo puede afirmarse respecto al incre
mento de la relacin de sujetos que pueden interponerla (art. 203).
4.5. Accin popular
Es conveniente que se haya mantenido este proceso constitu

cional dirigido a cuestionar norm as de carcter general de jerarqua
inferior a la ley y que contravengan ya sea la Constitucin o las leyes
(art. 200 inc. 5o). Sin embargo, a efecto de unificar el control de
constitucionalidad en va directa -ta n to de normas con rango de ley
como de aquellas de rango inferior-, hubiera sido pertinente que los
procesos de accin popular no sean de competencia del Poder Judicial
sino que pasen a conocimiento del Tribunal Constitucional.
El hecho que el Tribunal Constitucional conociera de esta
accin, no significara que se exija una legitimacin distinta y ms
restringida pues ella, como su nombre lo indica, corresponde a
cualquier ciudadano sin necesidad de legtimo inters econmico o
moral. Por lo dems, los efectos de la sentencia que declare la
inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma cuestionada seran los
mismos que los de una accin de inconstitucionalidad.
4.6. Conflictos constitucionales de competencia
El principio de divisin de poderes plasmado en toda Consti

tucin, puede ser visto desde dos perspectivas: divisin territorial o
vertical del poder (Gobierno central, gobiernos regionales, y locales)
y divisin funcional u horizontal del poder (poderes del Estado, o ms
exactamente rganos constitucionales).
Con el avance del proceso de juridificacin de la Carta Funda
mental, se va desarrollando un nuevo proceso constitucional, cuyo
conocim iento corresponde a un tribunal especializado, destinado a
resolver aquellos conflictos que puedan suscitarse respecto a las
atribuciones que la propia Constitucin reconoce a distintos rganos,
en dos niveles:
a) los conflictos de com petencias constitucionales entre el

Gobierno central y los gobiernos locales y regionales, o los de stos
entre s (divisin territorial del poder); y,
b) los conflictos de competencias que puedan presentarse entre

los rganos constitucionales del Estado, por ejemplo, Parlamento,
Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Ministerio Pblico, Consejo Nacional
de la M agistratura, Jurado Nacional de Elecciones (divisin funcional
del poder).
El art. 202 inc. 3 del Proyecto, dispone que corresponde al

Tribunal Constitucional conocer los conflictos de competencias o
atribuciones asignadas por la Constitucin, lo cual resulta un avance
positivo.
5. Acceso a la jurisdiccin supranacional
En la actualidad existe consenso en reconocer que tratndose

del respeto a los derechos fundamentales no existe exclusividad de la
jurisdiccin domstica. En estos casos, debe permitirse que de presen
tarse lesiones a tales derechos, los particulares puedan buscar protec
cin ante instancias supranacionales. Por ello, resulta positivo que el
Proyecto (art. 205) mantenga el art. 305 de la Constitucin de 1979,
aunque hubiera sido conveniente precisar que tales decisiones deben
acatarse obligatoriamente por el Estado. Ligado a esto, resulta indis
pensable reiterar la vigencia del art. 105 que reconoce jerarqua
constitucional a los tratados sobrederechos humanos, que el Proyecto
elimina. Avances de esta naturaleza resultan fundamentales no slo
a nivel interno sino en el contexto de la comunidad internacional.
Por lo dems, toda esta normatividad protectora se vera
cuestionada al extenderse los casos de aplicacin de la pena de
muerte, pues ello conducira a la violacin y posterior denuncia de la
Convencin Americana de Derechos Humanos que habilita el acceso
a instancias supranacionales de tipo jurisdiccional.
VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO
1. Aspectos generales
El surgimiento y notable desarrollo del Ombudsman sueco, ha

inspirado el nacimiento de instituciones similares en diversos orde
namientos tanto europeos como latinoamericanos. A la par de su
introduccin en Finlandia, Noruega y Dinamarca, y las importantes
variaciones aportadas por Gran Bretaa (Parliamentary Commissioner
for Administration), Francia (Mdiateur) y Espaa (Defensor del Pueblo);

en Latinoam rica paulatinamente se viene propiciando su inclusin,
tal como por ejemplo ha sucedido en Colombia (1991) y Costa Rica
(1993).
El Proyecto, acertadamente, incorpora al Defensor del Pueblo
como rgano autnomo, siguiendo la experiencia espaola. En efec
to, la Constitucin espaola de 1978 lo introduce, como alto comi
sionado de las Cortes Generales, designado por stas para la defensa
de los derechos fundamentales, a cuyo efecto puede supervisar la
actividad de la Administracin, dando cuenta a las Cortes Generales
(art. (10). Goza adems de legitimacin para interponer las acciones
de am paro, hbeas corpus e inconstitucionalidad.
En el Per, a diferencia del caso espaol, tal figura naci unida
al M inisterio Pblico como una simple atribucin adicional. El inc. 4
del art. 250 de la Carta del 79 se limita a sealar que El Ministerio
Pblico es autnomo y jerrquicamente organizado. Le corresponde:
Actuar com o defensor del pueblo ante la administracin pblica.
De otro lado, no ha sido significativo el nmero de casos
llegados a su conocimiento, es decir, se trata de una institucin que
pese a sus esfuerzos, no ha logrado consolidarse a cabalidad y
responder a las expectativas de la ciudadana. Adems, salvo nota
bles excepciones, no ha contado con personal capacitado y procedi
mientos sim ples y eficaces. El Lecho quo la funoon del Ministerio
Pblico est ligada a la administracin de justicia, hace que toda su
estructura, organizacin y actuacin se encuentren orientadas a dicho
fin. En efecto, si bien el Ministerio Pblico es un rgano autnomo,
tiene una funcin bsicamente ligada a lo jurisdiccional, careciendo
por tanto de la infraestructura, personal calificado y tiempo necesario
para poder cumplir con la funcin de control de la Administracin
Pblica y la defensa de los derechos de la persona. Por ello, en la
prctica la defensora del pueblo fue confundida y opacada por la
funcin jurisdiccional de acusador en defensa de la sociedad.
2. Algunas ausencias y cuestionamientos
El Proyecto dedica un captulo al Defensor del Pueblo, estable

ciendo su nom bram iento mediante un quorum calificado: 2/3 del
nm ero legal de miembros del Congreso (arts. 161 y ss.).
El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario que una
vez elegido ha de ejercer su labor en form a independiente y autno
ma, debiendo informar peridicamente al Congreso sobre el desem

peo de su gestin. En teora su nombramiento por el Parlamento se
explica por ser ste el representante de la soberana popular que le
brinda legitim idad democrtica para actuar, aunque ello en la prc
tica - y ese es su m ayor riesgo- puede conducir a una designacin
poltica que llegue a limitar su funcin.
Ha de tomarse en cuenta, que sus decisiones no son vinculantes,
sino ms bien persuasivas. Tiene facultad de investigar, criticar,
sugerir, publicar sus actuaciones, pero carece de potestad coercitiva.
La decisin adoptada se respalda en la publicidad de las resoluciones
que dicta y de los informes que se ofrecen al Parlamento.
Tratndose de una institucin cuyo fin es defender los dere
chos fundam entales de las personas, hubiera sido conveniente que el
Proyecto le otorgue facultad de interponer las acciones de hbeas
corpus y am paro, tal como lo admite tratndose de la accin de
inconstitucionalidad (art. 200 inc. 3).
Del mismo modo, no parece conveniente exigir que el Defensor
del Pueblo sea abogado y tenga las mismas incompatibilidades que los
vocales supremos (art. 161). En efecto, las nicas condiciones indispen
sables para el ejercicio del cargo son su calidad moral y personal e
imparcialidad poltica reconocidas socialmente V es que dicha figura
depende fundamentalmente de su peso moral y calidades personales.
Asi por ejemplo, en Espaa cualquier persona que se encuentre en el uso
de sus derechos civiles y polticos puede ser Defensor del Pueblo, sin
necesidad de ser abogado. En todo caso, los dems requisitos debern
ser regulados por la respectiva ley orgnica.
Respecto a la duracin del cargo parece ms adec uado estable
cer un perodo de 6 aos, pues al ser el mandato de un ao ms que
el parlam entario, en el ltimo ao del ejercicio del cargo puede rendir
cuentas a un Congreso que no lo eligi, a fin que ste evale la gestin
realizada y decida si le renueva o no el mandato.
Por otro lado, resultara conveniente disponer que mediante
ley orgnica el Defensor del Pueblo pueda nombrar adjuntos, y que
cuente con abogados de apoyo que faciliten la realizacin de sus
funciones en forma inmediata y descentralizada. El nombramiento de
dichos adjuntos deber ser aprobado por el Congreso.
En realidad esta novedosa institucin slo podr cumplir con
sus funciones si es que la persona designada goza de verdadera
independencia, s le dota de un presupuesto adecuado y se garantiza
su efectiva descentralizacin nacional.
VIL REG IM EN ECONOMICO
Es frecuente que toda Constitucin moderna contemple las

pautas fundam entales en materia econmica que deben guiar los
rumbos de una sociedad. Y es que en realidad, a la par de una
Constitucin poltica se reconoce la existencia de una Constitucin
econmica que regula la iniciativa privada as com o la intervencin
de la iniciativa pblica en la economa, protegiendo, adems, a las
personas de los excesos del poder econmico. Ello, por cierto, no trae
como consecuencia la petrificacin constitucional de un determinado
programa econm ico, sino tan slo la plasmacin de las directrices
generales q ue guiarn su actuacin y permitirn la aplicacin de los
distintos program as que lleven a cabo los gobiernos democrtica
mente elegidos. Todo ello, en el marco de un texto constitucional que
tiene vocacin de permanencia. Esto es congruente, por un lado, con
la necesidad de regular el marco general de su actuacin y, por otro,
con el respeto al pluralismo que permite la alternancia en el poder de
distintas fuerzas polticas.
Una concepcin de tai naturaleza es precisamente la imperante
en la generalidad de los textos constitucionales. Se ha dicho con razn
que los preceptos constitucionales de signo econm ico (se conciben)
como clusulas abiertas y expansivas que en ltim a instancia son
rellenadas o actualizadas por el legislador ordinario y, de modo
preferente, por la actuacin gubernativa y adm inistrativa encargada
principalmente de la gestin de ia poltica econm ica14,
As d ebieron entenderlo quienes elaboraron el Proyecto cons
titucional, que ha optado por petrificar un determinado programa
econmico, permitiendo que un futuro gobierno con una ptica
distinta se vea obligado a modificarlo. La necesaria flexibilidad ca
racterstica de una Constitucin econmica moderna no ha sido
tomada en cuenta. Como seala Lucas Verd, las formas polticas y
los m odelos socio-econm icos evolucionan, de manera que su
petrificacin en los textos constitucionales es una invitacin a la
revolucin, o, por lo menos al quebrantamiento de la Constitucin15.
14 BASSOLS COMA Martn, Constitucinysistema econmico, Madrid: Tecnos,

1985, p. 42.
15 Citado por OCHOA CARDICH Csar, Constitucin y economa de mercado,
Derecho, Lima, puc, 1985, N 39, p. 241.
1. Consagra un Estado subsidiario y la primaca

de la iniciativa privada
La idea de contar con un Estado de muy limitada intervencin

en la econom a se ve plasmada en el Proyecto. Efectivamente, slo
permite que de manera excepcional, mediante ley expresa el Estado
realice subsidiariamente actividad empresarial por razones de alto
inters pblico o de manifiesta conveniencia nacional (art. 60). A ello
se liga la declaracin contenida en su primer artculo, segn el cual el
Estado acta principalmente en las reas de promocin de empleo,
salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura
(art. 58). Adicionalm ente, se deroga el art. 114 de la Carta de 1979,
conforme al cual el Estado por causa de inters social o de seguridad
nacional puede reservarse determinadas actividades productivas o
de servicios. V ale decir, la intervencin del Estado en la economa slo
se efectuar en aquellas reas o circunstancias que no resulten atrac
tivas para la iniciativa privada.
De otro lado, la Carta de 1979 consagra la igualdad jurdica
entre com petidores garantizando el pluralismo econmico. Efecti
vamente, en su art. 112 seala que la economa se sustenta en la
coexistencia dem ocrtica de diversas formas de propiedad y de
empresa. Una lectura sistemtica del Proyecto, pese a reiterar el
referidodisposrvo(arl. >0), otorga la primaca a la iniciativa privada.
Debe tomarse en c uenta que desde una perspectiva constituci< mal, los
textos m odernos (Italia y Espaa, entre otros) consagran la igualdad
entre com petidores tanto pblicos como privados.
2. Economa social de mercado?
El art. 115 de la Carta de 1979 es una de las normas fundamen

tales de la Constitucin que conviene mantener. La opcin escogida
marc decidida distancia frente a otros modelos como el liberal o
estatista. N o se trata de un concepto gaseoso o meramente declarativo,
pues define la actuacin del Estado en la economa y los grados en que
puede intervenir en ella.
El Proyecto si bien mantiene la concepcin de economa social de
mercado (art. 58), a lo largo de sus diversos artculos va eliminando todo
rasgo del contenido social que a ella pudiera caracterizar. As por
ejemplo, entre otros aspectos, se elimina la afirmacin constitucional que
el Estado estimula y reglamenta su ejercicio para armonizarlo con el
inters social (art. 115 de la Carta vigente); no contempla como causal

para disponer una expropiacin el inters social (art. 70); limita la
intervencin del Estado en la actividad empresarial (art. 60); elimina el
art. 132 de la Carta de 1979 que permita la intervencin de empresas en
situaciones de crisis; consagra la absoluta estabilidad de los contratos
impidiendo su excepcional alteracin por razones de inters social (arts.
2 inc. 14 y 62); elimina el inters social como lmite al ejercicio de la
actividad empresarial; y olvida declarar que el Per es una Repblica
basada en el trabajo, norma prevista por el art. 79 de la Carta vigente.
A partir de tales supresiones, se configura el sentido real del
artculo aprobado. En rigor ms que de una economa social de
mercado el Proyecto consagra una economa de mercado, el agregado
social se convierte en un simple antifaz que disfraza la constitucio-
nalizacin de un modelo econmico neoliberal.
3. Contratacin, propiedad y libre empresa
El Proyecto regula los derechos fundamentales con incidencia

directa en la economa, eliminando aquellas circunstancias que exi
gen que su ejercicio se base en la justicia o el inters social.
Esto sucede con la libertad de contratacin al disponerse que toda
persona tiene derecho a contratar con fines lcitos siempre que no se
contravengan leyes de orden pblico (art. 2 inc. 14). Asimismo, se
reitera que los trminos contractuales no pueden ser modificados
por leyes u otras disposiciones de cualquier clase (art. 62).
Algo similar ocurre tratndose del derecho de propiedad, pues
elimina su funcin social. As por ejemplo, suprime la posibilidad de
disponer una expropiacin -declarada mediante le y - por razones de
inters social (art. 70). De esta manera, no slo excluye el inters social,
sino que adems exige ley expresa para disponer la expropiacin -la
Carta de 1979 slo dice conform e a ley -; asimismo, elimina el posible
pago por armadas o en bonos para casos determinados (guerra,
calamidad pblica, etc.), al exigir el previo pago en efectivo.
El concepto de inters social en el uso de la propiedad est
precisam ente aparejado a la posibilidad del acceso y a la no acepta
cin, com o lo era en la antigedad, del uso y abuso de la propiedad.
El texto constitucional de 1979 debe sostenerse en sus actuales orien
taciones. Asimismo, consideram os que debi entenderse que el acce
so a la propiedad forma parte de este derecho fundamental.
De otro lado, como ya adelantamos, tratndose de la libertad de
empresa, tam bin se elim ina cualquier lmite posible proveniente del
inters social, impidindose incluso toda posible intervencin por
razones de inters nacional (art. 132 de la Carta de 1979).
4. Elimina la planificacin
Uno de los aspectos ms polmicos est referido al manteni

miento o exclusin de la planificacin como alternativa posible dentro
del marco constitucional. Se trata de un tema recurrente donde las
crticas se han focalizado en su asimilacin a un esquema m arxista o
de economa centralmente planificada. Sin duda, planteada la dis
cusin en ese marco se reduce notablemente el contenido real de la
planificacin.
En efecto, en el derecho constitucional econmico es frecuente
encontrar norm as que la reconozcan de uno u otro modo, esto sucede
por ejemplo con la Carta francesa de 1958 que admite una planificacin
indicativa regulando un rgano al que denomina Consejo Econmico
y Social; el texto portugus de 1976 y el espaol de 1978 (art 131.1). En
esta direccin se inscribe el art. 111 de la Carta de 1979, norma que el
Proyecto excluye y que pensamos debi mantenerse.
VIII. PODER EJECUTIVO
Nuestra tradicin constitucional se ha inclinado ms hacia

modelos presidenciales, atenundolos con instituciones procedentes
de regmenes parlamentarios, lo que ha dado como resultado un
modelo hbrido que ha facilitado el caudillismo presidencial.
A lo largo de la vigencia de la actual Constitucin, un rasgo
caracterstico de los tres gobiernos que hemos tenido, al m argen de
diferencias de orientacin poltica y estilo, ha sido el desmesurado
predominio del poder presidencial frente a un Parlamento que evi
denci, sobre todo durante los dos primeros gobiernos, una marcada
obsecuencia y, en general durante los tres perodos, inoperancia e
ineficiencia en el desempeo de sus funciones legislativas, represen
tativas y de control poltico.
Sobre la evaluacin de dicha estructura y de sus deficiencias,
debi partirse para poder plantear un adecuado esquema de reformas
constitucionales destinadas a fortalecer la institucionalidad democr
tica. Sin embargo, el Proyecto no slo reitera dispositivos polmicos
contenidos en la Carta vigente, sino que a la vez incrementa las
atribuciones del Presidente de la Repblica, permitiendo incluso la

reeleccin presidencial inmediata, lo que no garantiza el equilibrio de
poderes ni la necesaria estabilidad poltica.
1. Jefe de Estado, jefe de gobierno y

jefe supremo de las Fuerzas Armadas
El Proyecto mantiene el art. 201 del texto constitucional vigen

te, segn el cual el Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y
personifica a la Nacin (art. 110). Adems, reitera que el Presidente
dirige la poltica general del gobierno (art. 118 inc. 3) y ejerce las
dem s funciones de gobierno y adm inistracin que la Constitucin y
las leyes le encomiendan (art. 118 inc. 24). Es decir, opta por m ante
ner una form a de gobierno de acento presidencial en la medida que
el Presidente de la Repblica es jefe de Estado y jefe de gobierno,
aunque, y sobre ello volveremos, m antiene tam bin instituciones de
regmenes parlamentarios.
En rigor, consideramos que debieron efectuarse algunas preci
siones. En primer lugar, encontramos inconveniente persistir en
atribuir al Presidente la personificacin de la Nacin, pues ello no
slo configura una ficcin innecesaria y exagerada, sino que incluso
genera confusiones que pueden abonar en favor del autoritarismo y
e! per.->oia!-.m*> tan caractersticos del presidencialismo rea! impe
rante en el pas Adems, dicho dispositivo, visto en forma aislada,
podra inducir a creer que el Fresidente es slo jefe de Estado, y que
adicionalm ente existira un Jefe de Gobierno distinto, configurndo
se el Ejecutivo dualista de los regmenes parlamentarios. Tal presun
cin es totalm ente errada, pues tanto el texto constitucional vigente
com o el Proyecto enumeran distintas atribuciones y obligaciones del
Presidente que corresponden a un autntico Jefe de Gobierno.
De otro lado, debi fortalecerse ms la funcin de Presidente
del Consejo de Ministros, quien segn el Proyecto acta, despus del
Presidente de la Repblica, como un sim ple portavoz autorizado del
gobierno (art. 123 inc. 1).
Asimismo, el Proyecto mantiene el art. 273 de la Constitucin
vigente segn el cual el Presidente de la Repblica es el Jefe Supremo
de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional, sin efectuar mayores
precisiones. Debido a la experiencia en la materia, consideramos que
debi delim itarse cul es el alcance de dicha jefatura, es decir, si se
refiere exclusivam ente al aspecto poltico o estratgico, o incluye
tam bin -com o ha venido sucediendo- los aspectos estrictamente

intem os de la institucionalidad m ilitar y policial.
Por lo dems, el Presidente durante su mandato slo puede ser
objeto de acusacin constitucional por haber incurrido en traicin a la
patria, por im pedir las elecciones presidenciales, parlamentarias o
m unicipales, por disolver el Congreso fuera del supuesto habilitante
previsto en la Constitucin, o por impedir su reunin o funciona
miento, o la del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del
sistema electoral (art. 117). Esta restriccin, que ya estaba prevista en
la Carta de 1979, pretende contribuir a la estabilidad y continuidad en
el ejercicio de la funcin presidencial. Sin embargo, encontramos esta
enum eracin de casos exageradamente restringida, pues excluye
otros delitos de funcin o comunes (por ejemplo, la corrupcin) y
otras infracciones de la Constitucin en que podra verse incurso el
Presidente, que no obstante su eventual gravedad penal, poltica o
m oral, im pediran la procedencia de la acusacin constitucional
durante la vigencia del mandato presidencial.
2. Eleccin presidencial
La Carta de 1979 introdujo el sistema de doble vuelta en la

eleccin del Presidente de la Repblica., sin incluir a los representan
tes al Parlamento. Dicha tcnica, de origen francs conocida como
ballotage. fue plasmada en el a r t 203 de la Constitucin. Conforme a
ea el Presidente es elegido por ms de la mitad de los votos vli
dam ente emitidos, si ningn candidato obtiene dicha mayora se
proceder a una segunda eleccin entre los dos de ms alta mayora
relativa.
El art. 111 del Proyecto mantiene el sistema del ballotage previsto
por la Carta vigente, agregando com o novedad que los votos vicia
dos o en blanco no se computan. Esto ltimo nos parece positivo,
pues evita incluir dentro del concepto de votos vlidamente emiti
dos (art. 203) a los votos nulos o en blanco, tal com o lo dispuso la
polm ica Ley 23903.
Al margen del cuestionamiento sobre la conveniencia y utili
dad poltica de exigir una mayora absoluta para la eleccin presiden
cial, consideramos que por la form a de su incorporacin es un
m ecanismo incongruente para el logro de los objetivos que se propo
ne. De un lado, porque la mayora absoluta que obtiene el ganador de
la segunda vuelta es una verdad matemtica que ms bien resulta una
ficcin poltica, pues difcilmente puede sostenerse que dicha vota

cin refleje un similar grado de respaldo poltico propio, real y
duradero al Presidente electo. Y de otro lado, porque la Constitucin
slo ha previsto la segunda vuelta para la eleccin presidencial, por
lo que la com posicin poltica del Congreso se define en la primera
votacin y queda invariable. Nada garantiza entonces que quien
obtenga la Presidencia de la Repblica con una mayora de sufragios
(incluso tras la segunda vuelta) cuente a la vez con una mayora
parlamentaria que le sea favorable.
Las elecciones generales de 1990 fueron un ejemplo de esta
situacin, pues tanto Vargas Llosa como Fujimori alcanzaron en primera
vuelta una votacin cercana al 30% de los sufragios (32.7% y 29.1%,
respectivamente), sin que ninguno obtuviera tampoco una mayora
parlamentaria. La segunda vuelta, no permita a los candidatos revertir
la desfavorable posicin de su futuro gobierno en el Parlamento.
Asim ism o, debe tomarse en cuenta que la tcnica del ballotage
guarda una estrecha relacin con la forma de gobierno semipresiden-
cial, cuyo ejem plo tpico es el francs, pues ella garantiza el suficiente
respaldo del electorado en la eleccin del Jefe de Estado -u n a
superlegitimidad -, que le permite actuar como rbitro del funcio
namiento regular de los poderes pblicos (Constitucin de 1958, art.
5). El rgimen poltico peruano, en cambio, no es semipresidencial
como el francs, y por ello no se justifica el injerto parcial de una
tcnica com o aquella. Incluso, un reciente estudio comparativo sobre
el funcionamiento de este sistema en los pases de Amrica Latina que
lo han incorporado, demuestra que dadas las caractersticas institu
cionales y sociales existentes en Amrica Latina, el ballotage es un
mecanismo electoral de muy dudosa utilidad com o contribucin para
la consolidacin de la democracia16.
Por ello, proponemos dejar de lado la exigencia de obtener la
mayora absoluta de sufragios para acceder a la Presidencia de la
Repblica, pues no corresponde a la realidad del pas ni a la represen-
tatividad de ninguna fuerza poltica dado el pluripartidismo existen
te. La experiencia ha demostrado que no pasa de ser una ficcin desde
el punto de vista poltico. Podra establecerse, en cambio, el requisito
de la obtencin de una mayora relativa razonable y representativa,
por ejemplo, el 33% de los votos vlidos.
16 SABSAY Daniel Alberto,El ballotage: su aplicacin en Amrica Latina y la

gobernabilidad, Cuadernos de capel, N 34, Costa Rica: idhh, 1991, p. 81.
En todo caso, si ningn candidato logra alcanzar dicha mayo

ra, proponemos que sea el Congreso quien elija al Presidente de la
Repblica entre los dos candidatos que alcanzaron los primeros
lugares, lo cual garantiza adems que el gobierno elegido cuente con
la confianza del Parlamento.
3. Reeleccin presidencial inmediata
El art. 112 del Proyecto modifica el art. 205 de la Carta de 1979,

permitiendo la reeleccin inmediata por un perodo adicional. Somos
contrarios a la propuesta contenida en el Proyecto; consideramos que
en todo caso debi mantenerse lo dispuesto por el art. 205 del texto
vigente, que no admite la reeleccin presidencial inmediata. Segn
dicho dispositivo el Presidente slo podra volver a postular luego de
haber transcurrido un perodo de gobierno (cinco aos).
En abstracto, puede resultar explicable la existencia de posicio
nes permisivas, restrictivas o prohibicionistas en tom o a la reeleccin
presidencial inmediata. Sin embargo, si aterrizamos en la experiencia
concreta de los pases de Amrica Latina y, en particular, en el caso
peruano, verem os que la tendencia se encamina a rechazar la posibi
lidad de la reeleccin presidencial inmediata y solo permitirla luego
de haber pasado uno o dos perodos de gobierno. Los siguientes
argumentos dan prueba cabal de ello:
a) La no reeleccin inmediata como garanta. La tendencia en

nuestro pases es contar con regmenes presidenciales fuertes, aun
que con notorias variantes respecto de su antecedente norteam erica
no. Es dentro de este contexto que debe definirse la conveniencia o
no de la reeleccin presidencial inmediata. Por ello, mal puede
tomarse en cuenta como criterio la experiencia de regmenes euro
peos parlam entarios o semipresidenciales. En tales modelos, de un
lado, el Presidente de la Repblica, en tanto jefe de Estado, carece de
los extensos poderes que caracterizan a nuestros presidentes y, de
otro, el Presidente del Consejo de Ministros, quien es el jefe de
gobierno, es designado y cuenta con la confianza del Parlamento. En
pases com o los nuestros que cuentan con Presidentes elegidos por
sufragio directo, que en los textos y en los hechos poseen inmensos
poderes, la negativa a la reeleccin presidencial inmediata constituye
una garanta frente al posible empleo desm edido o autoritario del
poder.
b) Los extensos poderes presidenciales y sus limitados controles. El

Proyecto evidencia una preocupante tendencia al fortalecimiento de
los extensos poderes presidenciales previstos por la Carta de 1979. Si
adems tom am os en cuenta los limitados controles tanto jurisdiccio
nales -u n Poder Judicial carente de independencia y un Tribunal
Constitucional designado polticamente por el C ongreso-, como
parlam entarios, veremos corroborada tal afirmacin. En este contex
to, la reeleccin inmediata de un Presidente con intensos poderes,
cuyo perodo de suceder ello puede extenderse a diez aos, resulta
altam ente negativo.
c) El fortalecimiento de la institucionalidad democrtica. La re

eleccin presidencial inmediata en pases como el nuestro, de escasa
tradicin dem ocrtica y acentuada debilidad institucional, tiende a
fortalecer el caudillismo y el autoritarismo tan comunes en los reg
menes polticos latinoamericanos. A su vez, puede viciar la transpa
rencia y legitim idad de los procesos electorales, pues el presidente-
candidato estar tentado de utilizar su poder y los recursos del
Estado a favor de su campaa. Ella tam poco contribuye al fortaleci
miento de la institucionalidad democrtica, sino todo lo contrario
pues hace descansar al rgimen en una persona, es decir, contribuye
ms bien a personalizar el poder. Por lo dems, tampoco conduce a la
alternancia en el poder, caracterstica de un rgimen democrtico,
sino precisam ente a su perpetuidad.
d) El constitucionalismo histrico. Es bueno recordar lo desacre

ditadas y efm eras que a la postre resultaron este tipo de reformas
tanto en Am rica Latina como en el Per. Lo sucedido durante el
gobierno de Legua, quien modific la Carta de 1920, sigue siendo el
m ejor ejem plo para oponerse a la reeleccin presidencial inmediata.
Precisam ente nuestro constitucionalismo histrico evidencia que la
m ayora de textos la han negado; slo excepcionalm ente la admitie
ron la Constitucin vitalicia de 1826, la Carta de 1828 y la reformas
efectuadas por Legua al texto de 1920.
e) La reeleccin como legitimacin del golpe de Estado. Si finalmente

se aprueba la reeleccin presidencial inmediata, existen poderosas
razones para que se establezca (en una disposicin transitoria, por
ejemplo) que el actual Presidente no podr postular a la reeleccin en
1995. La inocultable ligazn entre quien rompi el orden constitucio
nal el 5 de abril de 1992, y una ulterior reforma de la Constitucin para

pretender instaurar su reeleccin inmediata, conllevara a una suerte
de legitim acin del golpe de estado como metodologa poltica para
la continuidad en el poder. Si a ello sumamos el marcado incremento
de las atribuciones del Presidente que viene vislumbrndose en la
proyectada nueva Carta, sta podra devenir en un mero instrumento
a la medida para satisfacer un modelo poltico autoritario y personalista
de largo aliento.
f) Imfalta de coherencia argumental. Adems, debe considerarse

que el d.l. 25684, que regul la eleccin y atribuciones del ccd, pro
hibi la reeleccin de estos congresistas ( I a disposicin complemen
taria). El fundam ento que para ello expusieron el Presidente y los
voceros del rgimen, fue que se buscaba impedir la profesionaliza-
cin de los polticos y la formacin de cpulas. Cmo encontrar
coherencia entre este propsito y la introduccin en la nueva Carta de
la reeleccin presidencial inmediata?
Adm itir entonces la reeleccin presidencial inmediata no slo

resultara contraproducente para los esfu erzos de construccin y
consolidacin de la democracia en el Per, sino que seguramente
motivara la justificada preocupacin -cuando no el rechazo- de los
principales Estados democrticos en la comunidad internacional.
4. Intervencin en el procedimiento legislativo
Un cam po donde los excesos del Poder Ejecutivo se han puesto

de m anifiesto ha sido la produccin normativa, hacindose un em
pleo exagerado tanto de la delegacin de facultades legislativas como
de la atribucin para dictar medidas extraordinarias (arts. 188 y 211
inc. 20 de la Carta del 79), donde la constante ha sido el rebasamiento
de los m arcos previstos en las leyes de habilitacin y la propia
Constitucin. Por su parte, el efectivo control parlamentario de la
legislacin dictada por el Poder Ejecutivo, ha sido escaso o ha estado
virtualm ente ausente.
a) Decretos legislativos y decretos de urgencia
El Proyecto debi regular con detalle estas facultades legislati

vas a fin de restringir su empleo arbitrario, as como garantizar
mecanismos efectivos de revisin y control parlamentario. Por cierto,

un adecuado tratam iento de los mismos, se encuentra estrechamente
ligado a la form a cmo se regule la funcin legislativa. En efecto,
consideramos que en lo referente al Parlamento, debi definirse en la
propia Constitucin, lo que es el dominio de la ley, dejando todo lo
que no est expresam ente enumerado a la potestad reglamentaria del
Gobierno. Un antecedente a tomar en consideracin, lo encontramos
en el art. 34 de la Constitucin francesa. De haberse plasmado tal
propuesta, se racionalizara el trabajo parlamentario, obtenindose
mayor eficiencia en cuanto a la produccin legislativa. Al no acogerse
una frmula com o la indicada, el Parlamento seguir siendo en los
textos el titular de la funcin legislativa, pero en los hechos, como lo
evidencia la experiencia durante la vigencia de la Carta de 1979, el
Presidente de la Repblica ejercer el liderazgo legislativo.
Respecto a los decretos legislativos el Proyecto aprobado por el
Pleno contiene algunos avances en relacin al texto elaborado por la
Comisin de Constitucin, pues precisa que existen determinadas
materias indelegables. Esto sucede tratndose de las leyes orgnicas,
la reforma de la Constitucin, los tratados internacionales, la aproba
cin del Presupuesto y la ley de la cuenta general de la Repblica (art.
104). Sin em bargo, debi disponer que la delegacin se otorga de
forma expresa, precisndose en la ley autoritativa los principios y
criterios que debern ser tomados en cuenta por los decretos legis
lativos dictados a su amparo, pudiendo incluso dictarse leyes de base.
Asimismo, debi indicarse con mayor nfasis y precisin que el
Congreso tiene la obligacin de efectuar un adecuado control parla
mentario de los decretos legislativos, a fin garantizar el cumplimiento
de las atribuciones conferidas y su adecuacin a la Constitucin.
En relacin a los decretos de urgencia, se introducen algunas
modificaciones (art. 118 inc. 19) a lo dispuesto por el art. 211 inc. 20 de
la Carta vigente. En efecto, la propuesta aprobada avanza en cuanto
a la denominacin de estas medidas extraordinarias - a las que titula
decretos de u rg en cia- y les reconoce fuerza de ley. Sin embargo,
olvida especificar con precisin la materia sobre la que recaen, pues
reitera lo dispuesto por la Carta vigente -m ateria econmica y
financiera- que resulta demasiado genrica y no delimitada. Ligado
a ello, el art. 81 dispone que los decretos de urgencia no pueden
contener m ateria tributaria, con lo cual torna an ms imprecisa la
delimitacin del m bito sobre el que recaen. De otro lado, no se
determina con claridad la vigencia necesariamente temporal de estas
medidas. A dem s, si bien admite el posterior control parlamentario

slo alude a su m odificacin o derogacin olvidando tomar en cuenta
su posible convalidacin por parte del Congreso.
b) Elim ina la promulgacin parcial de las leyes
El Proyecto elaborado por la Comisin de Constitucin intro

dujo como novedad la posibilidad que el Presidente de la Repblica
promulgue parcialm ente las leyes. De esta manera, se introduca una
figura rechazada por el texto constitucional de 1979, que en los hechos
se present con motivo de la promulgacin parcial de la Ley del
Presupuesto correspondiente a 1991 y motiv intensos cuestiona-
mientos por su evidente inconstitucionalidad.
Otorgar dicha atribucin al Presidente de la Repblica hubiera
fortalecido an ms sus recargadas funciones, convirtindolo en el
rbitro que decide discrecionalmente qu parte de un proyecto pro
mulga y qu parte devuelve al Congreso. A travs de ella poda
dificultarse y hasta impedirse la vigencia y eficacia de una ley, que
como tal constituye un todo integral y su vigencia no queda supedi
tada al criterio de una persona, en la medida que por ejemplo se
observe y devuelva un artculo de ella que sea consustancial para su
operatividad.
Por lo d prn^. en H derecho constitucional comparado aquella
constituye una figura anmala v excepcional. En Argentina, por
ejemplo, autores como Germn Bidarl la conciben como inconstitu
cional, incluso la jurisprudencia se ha encargado de ratificarlo. En
todo caso, esta ltima, la admiti de manera excepcional y siempre
que la parte no observada cuente con suficiente independencia para
aplicarse sin necesidad de contar con la parte observada17.
Resulta, entonces, conveniente que el Pleno del ccd haya op
tado por eliminarla.
5. Atribucin de disolver el Congreso
El art. 227 de la Carta de 1979 otorg al Presidente de la

Repblica la facultad de disolver la Cmara de Diputados si sta ha
censurado o negado confianza a tres Consejos de M inistros. Asimis
17 BIDART CAMPOS Germn, El Derecho Constitucional del Poder, Buenos

Aires: Ediar, 1967, Tomo II, p. 101.
Anlisis del Proyecto de Constitucin 24 7
mo, el art. 229 dispuso que el Presidente puede ejercer dicha facultad
una sola vez durante su mandato; no puede hacerlo durante el
rgimen de excepcin ni en el ltimo ao de su gestin. El Senado no
poda ser disuelto.
Hay que tomar en cuenta que la disolucin del Parlamento es una
institucin surgida en los regmenes parlamentarios, como contrapeso
de la facultad de censura poltica de las Cmaras sobre el Poder Ejecu
tivo18. A travs de la disolucin, sin necesidad de esperar a que concluya
el perodo de mandato del Parlamento o del Gobierno, se acude al
pueblo para que ste decida -p or medio del sufragio- la composicin
poltica del nuevo Parlamento. En la actualidad, sin embargo, el sentido
de la disolucin, siempre en el contexto de las democracias parlamen
tarias, ha sufrido un cierto cambio. En efecto, ella cubre objetivos
diversos segn se trate de un gobierno mayoritario o de un gobierno
minoritario o de coalicin. En el primer caso, ms que como contrapeso,
sirve para que el partido gubernamental elija el momento ms favorable
a sus intereses para celebrar elecciones; en el segundo, la capacidad de
disolucin es una importante arma de disuasin para que las Cmaras
no entorpezcan la accin del Gobierno a la vez que se plantea como un
mecanismo de reforzamiento del Ejecutivo y de consolidacin de la
primaca del Presidente sobre los ministros19.
Uno de los artculos polmicos aprobados por la Comisin de
Constitucin y que propiciaba an ms el desequilibrio de poderes,
fue el que autorizaba la disolucin del Congreso unicameral, en caso
de grave controversia entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
que ponga en peligro la estabilidad poltica del pas.
Dicha facultad, distinta en cuanto a sus alcances de la prevista por
la Carta de 1979, por su amplitud y discrecionalidad, acentuaba -en
forma asistemtica- las amplias atribuciones que posee el Presidente de
la Repblica. Por un lado, resultaba desproporcionada en sistemas
presidenciales como el nuestro, donde el Parlamento carece de interven
cin en el nombramiento de los ministros y de mecanismos eficaces para
obtener el cambio de poltica gubernamental. En efecto, la racionalidad
que da sustento a la disolucin, tanto en sus orgenes como en la
actualidad, no guarda coherencia al interior de un sistema presidencial.
De otro lado, el plazo de cuatro meses previsto para la realizacin de las
18 SOLE TURA Jordi y Miguel APARICIO PEREZ, Las Cortes Generales en el

sistema constitucional, 2a ed., Madrid: Tecnos, 1988, p. 213.
19 SOLE TURA Jordi y Miguel APARICIO PEREZ, ob. cit., p. 213.
elecciones, resulta exagerado y permite que el Presidente de la Repblica

concentre intensos poderes durante ese perodo.
Recurdese que en regm enes parlamentarios es el Parlam ento
quien designa y remueve al gabinete ministerial. Los Ministros res
ponden as a la orientacin prevaleciente en el Parlamento, por lo que
el cambio de persona en la funcin ministerial suele conllevar tambin
la variacin de la poltica gubernamental. La disolucin del Congreso
en tales regmenes aparece, entonces, como un razonable contrapeso
del Gabinete frente al poder del Parlamento, dejando que el pueblo
dirima las controversias agudas entre ambos rganos. Como sta no
es la situacin prevista en el Proyecto, que fortalece ms an a nuestro
rgimen presidencial, la disolucin discrecional se converta en un
instrumento que debilitaba y hasta amenazaba al Congreso en
beneficio del Presidente de la Repblica.
Ante los intensos cuestionamientos que suscit la posible
incorporacin de una norm a de tal naturaleza, el Pleno del c c d opt
por modificarla volviendo al sistema de la Carta de 1979. En efecto,
segn el art. 134 el Presidente puede disolver el Congreso si ste ha
censurado o negado confianza a dos Consejos de M inistros. Esta
frmula parece menos perjudicial que la inicialmente adoptada.
IX. PARLAMENTO
Una de la instituciones ms cuestionadas y con menos arraigo

en la sociedad civil, ha sido precisamente el Parlamento. En tal
sentido, una propuesta seria de reforma constitucional debi tratar de
fortalecerlo para que pueda convertirse en un verdadero rgano de
representacin ciudadana, y a la vez en efectivo contrapeso poltico y
fiscalizador de las extensas atribuciones presidenciales. Sin embargo,
una aspiracin de tal naturaleza no se ve reflejada en el Proyecto.
1. Congreso unicameral y sistema electoral
El Proyecto opta por un Parlamento unicameral, dejando de

lado la tradicin bicameral que ha caracterizado a nuestras Constitu
ciones (art. 90). Asimismo, dispone que el nmero de congresistas es
de 120, elegidos mediante un proceso electoral organizado conforme
a ley. No obstante, la stima disposicin final y transitoria seala que
el primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la
vigencia de la presente Constitucin se efectuar por distrito nico.
Si bien la existencia de dos cmaras puede justificarse en tanto

la eleccin de sus miembros obedezca a distintos orgenes y criterios
de representacin territorial o poblacional, as como al reparto dife
renciado de funciones entre ambos cuerpos parlamentarios, la opcin
por un Congreso unicameral resulta en teora una alternativa razona
ble en tanto sus funciones cuenten con una adecuada regulacin y se
fortalezca el trabajo de las Comisiones.
Sin em bargo, si distinguiendo el aspecto terico y aislado que
podrajustificar la unicameralidad, efectuamos una visin de conjunto
del tipo o modelo de Congreso que se postula y de los extensos
poderes presidenciales, veremos que la unicameralidad termina con
tribuyendo a reducir al Parlamento. En efecto, por ejemplo, no es lo
mismo disolver la Cmara de Diputados de un Congreso bicameral
tal com o lo adm ite la Carta constitucional vigente, que disolver un
Congreso unicameral.
No obstante la intencin unicameral anunciada, el Proyecto
regula una Comisin Permanente, integrada por no ms del 25% del
nmero total de congresistas, que pareciera ser ms una pequea
Cmara parlamentaria (art. 101), pues cuenta, entre otras facultades,
con la atribucin de acusar constitucional men5ante el Congreso a los
altos funcionarios del Estado (antejuicio poltico)-qu e en el esquema
de la Carta vigente corresponde a la Cmara de Diputados-, designa
ai ( nntralor t ênera! de !n Repblica eiercita !a delegacin de acul-
tades legislativas que el Congreso le encomiende, y no puede ser
disuelta art. 134). 1odo ello resulta incongruente dentro de la lgica
de un modelo que se reclama unicameral.
Si bien el sistema electoral queda diferido a lo que disponga
la ley, para el caso del primer proceso electoral una disposicin
transitoria establece el distrito nico.
Hubiera sido conveniente para garantizar una adecuada repre
sentacin del electorado, adoptar un sistema que distinga la base de
representacin de acuerdo al distrito electoral nico (todo el territorio
nacional forma una sola circunscripcin), y a los distritos electorales
mltiples (dividen al pas en varias circunscripciones de acuerdo a
determ inados criterios).
El problema se presenta porque la citada disposicin transito
ria opta por un sistema proporcional sobre la base del distrito electo
ral nico. Ello no garantiza una adecuada representacin de los
candidatos de los departamentos del interior del pas sino que termina
favoreciendo a los de la capital.
Por otra parte, no se explica el incremento del nmero de

parlam entarios, que en el proyecto anterior eran 100 y ahora sern
120. En efecto, para determinar el nm ero de representantes debe
tenerse en cuenta diversos criterios, entre ellos, el nmero de circuns
cripciones, la densidad demogrfica de cada una de ellas o el nmero
de representantes a elegir por cada circunscripcin.
Lo que no se puede hacer es establecer el nmero de congresis
tas sin antes h aber evaluado adecuadamente estos criterios. Por ello,
resulta tem erario plantear la conformacin de un Congreso de 120
representantes sin tomar en cuenta si ese nmero garantizar una
adecuada representacin. As, es m uy probable que la decisin de
establecer la eleccin de 120 congresistas mediante el sistema de
distrito electoral nico no contribuya a la tan ansiada relacin directa
pueblo-representantes, la cual no slo confiere mayor legitimidad a la
designacin de un Congreso, sino que, curiosamente, fue invocada
com o postulado por el oficialismo.
2. Renovacin, revocacin y disolucin
El prim er borrador discutido a nivel de la Comisin de Cons

titucin, admita en forma expresa la renovacin del Parlamento y la
revocacin de los congresistas. Sin embargo, el Proyecto aprobado
por e l leno ye u >a- c^nfr-nn L.. Slo eludo a la rovoraron rrv lo
indirecto, par i negarla al reyulai lo referente a la dLolucion presi
dencial de! Congreso. En erecto, el art. 134 dispune que - No hay otras
formas de rexocatorid de! mandato parlam entario-.
En abstracto, la renovacin parcial peridica del Parlamento
(por m itades o tercios) parece atractiva porque propicia un mayor
control popular a los representantes, as como la posibilidad que la
com posicin del cuerpo parlamentario refleje ms adecuadamente la
correlacin de fuerzas polticamente existente. Lo mismo sucede con
la revocacin del mandato parlamentario, mecanismo que tambin
aporta a la fiscalizacin de los representantes por el pueblo.
Sin embargo, si un determinado texto constitucional admite por
un lado la disolucin del Congreso (institucin tpica de un rgimen
parlamentario), la renovacin del mismo (caracterstica del presidencia
lismo norteamericano), y a la vez la revocacin de los congresistas,
estaremos edificando un Congreso muy dbil. Las tres instituciones, que
por cierto responden a tradiciones distintas, no pueden ser contempla
das a la vez, pues la suma de ellas genera un frgil producto.
3. Funcin legislativa
El Proyecto debi redefinir y limitar el nm ero de materias

sujetas a reserva de ley parlamentaria, siguiendo por ejemplo la
experiencia del art. 34 de la Constitucin francesa (1958), que estable
ce una funcin legislativa compartida entre el Parlamento y el Gobier
no. Ello hubiera permitido agilizar y flexibilizar su labor al dedicarse
slo a la elaboracin de las leyes ms relevantes (desarrollo de
preceptos constitucionales, leyes orgnicas, regulacin de derechos
fundamentales, estructura del Estado, etc), transfiriendo las restantes
a su norm alizacin por el Gobierno.
Una propuesta de esta naturaleza, hubiera exigido que se
precisaran las m aterias que requieren necesariamente de regulacin
por ley del Parlam ento y las que seran objeto de una ley de bases o ley
marco, quedando las otras bajo regulacin directa y autnoma del
Gobierno. No obstante, ello no fue debatido ni incluido en el Proyecto,
perdindose una oportunidad para introducir una figura de tal
naturaleza.
4, Comisiones Investigadoras
Una de las principales atribuciones de los parlamentos con

temporneos, consiste en fiscalizar los actos de los poderes pblicos,
y especialmente del Gobierno. En este afn, adquiere particular
relevancia la funcin que cumplen las comisiones investigadoras,
cuya labor -d e ser eficaz- contribuir a fortalecer la institucionalidad
democrtica.
Varios han sido los problemas presentados a lo largo de la
vigencia de la Carta de 1979. Por un lado, se ha planteado la duda
respecto a los aprem ios que ellas pueden disponer, v.g. la detencin
de personas, ante el incumplimiento de sus requerimientos. De otro
lado, el supuesto conflicto que puede suscitarse entre su labor y la
funcin jurisdiccional que se lleve a cabo simultneamente sobre los
hechos objeto de investigacin parlamentaria. Esto ltimo motiv
gran controversia ante una reciente denuncia por la desaparicin de
personas en una universidad nacional.
En este caso, una equivocada interpretacin del art. 233 inc. 2
de la Carta vigente, ha conducido al desconocimiento y vulneracin
del ncleo esencial del art. 180 del texto fundamental.
En prim er lugar, debe repararse que cuando se dispone que
pueden nom brarse comisiones de investigacin sobre cualquier

asunto de inters pblico, no se fija ninguna limitacin a la materia
a abordar, b astando que ella, a juicio del Parlamento, goce de inters
pblico, as los hechos cuestionados sean de conocimiento simultneo
de un rgano jurisdiccional.
En segundo lugar, no se afecta el principio de separacin de
poderes, pues las comisiones investigadoras persiguen fines distintos
a los de un proceso judicial. En el primer caso, se trata de obtener
informacin para su eventual aplicacin a alguna de las funciones
constitucionales del Congreso; y en el segundo, el juzgamiento y
resolucin jurisdiccional de conflictos concretos. Las comisiones in
vestigadoras no desarrollan una labor jurisdiccional -n o dictan sen
tencia-, y por ello mal pueden avocarse aquellas funciones que en rigor
no ejercen.
Incluso con anterioridad se han presentado situaciones simila
res que no h an im pedido la labor de investigacin del Congreso, tal
como sucedi con las labores de la Comisin que investig la masacre
de los penales. Por lo dems, la tendencia en el derecho comparado
-fuente de inspiracin del art. 180 de la Carta de 1979- no encuentra
incompatibilidad alguna entre la investigacin parlamentaria y la
existencia de un proceso judicial. As por ejemplo sucede en Inglate
rra, Estados Unidos, Italia y Espaa.
Todo ello, hubiera exigido una regulacin constitucional ms
precisa de las funciones y limitaciones de las com isiones investiga
doras, aspecto al cual el Proyecto (art. 97) no le brinda la debida
claridad. En efecto, en trminos generales no slo reitera lo mismo
que establece el art. 180 del texto vigente, sino que en su art. 139 inc.
2 dispone que ninguna autoridad puede avocarse causas pendientes
ante el rgano jurisdiccional ni interferir el ejercicio de sus funciones,
agregando que ello no afecta la facultad de investigacin del Con
greso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedi
miento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno. La redac
cin de tal supuesto podra, como ya ha sucedido conducir a limitar
la funcin investigadora del Congreso.
X. RELACIO N ES GOBIERNO - PARLAMENTO
Las relaciones entre Gobierno y Parlamento, por lo general,

han sido disfuncionales y desequilibradas. As, cuando el Poder
Ejecutivo cont con el respaldo de una mayora en el Parlamento,
usualmente logr concluir su mandato pero se instaur un rgimen

de excesiva concentracin de poder en el Ejecutivo y virtual ausencia
de control y contrapeso desde el Congreso. En cambio, cuando el
Ejecutivo no logr contar con el apoyo de la mayora parlamentaria,
frecuentem ente se suscitaron enfrentamientos y obstruccionismos,
que generaron situaciones de crisis e ingobemabilidad.
De ello fluye con claridad que ste es uno de los aspectos que
presenta m ayor inconsistencia, y que, por tanto, exiga una adecuada
regulacin constitucional.
1. N uestra forma de gobierno: presidencialismo atenuado?
La Constitucin de 1979 opt por fortalecer las atribuciones del

Presidente de la Repblica, reaccionando contra la inclinacin algo
parlamentarista de la Carta de 1933. En efecto, el texto de 1979
cuenta con un Ejecutivo m onocfalo en el cual el Presidente de la
Repblica concentra tanto la jefatura de Estado como la de Gobierno.
No obstante, siguiendo nuestra tradicin constitucional se mantienen
diversas instituciones propias de sistemas parlamentarios (Consejo
de Ministros, censura, interpelacin, disolucin), configurndose un
modelo mestizo o hbrido de forma de gobierno, que se ha venido
a llamar rgim en presidencial atenuado, disminuido o frenado20, y
que en la prctica conduce a un verdadero caudillismo presidmcial.
Por cierto, el modelo presidencial puro nunca ha tenido
aplicacin plena en la experiencia peruana; lo que ha habido en
realidad es un rgimen hbrido, donde el presidencialismo real ha
pretendido atemperarse con algunas instituciones de control propias
de regmenes parlamentarios. La opcin de ensayar un modelo
presidencial puro no resulta aconsejable. Y es que la separacin
rgida entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que formalmente
consagra el modelo presidencial, demanda la existencia de m ecanis
mos informales, fluidos y eficaces, para armonizar las relaciones y
superar los conflictos de ambos rganos y entre gobierno y oposicin.
Lamentablemente estas prcticas democrticas an estn poco arrai
gadas entre nosotros. Por ello puede preverse que bajo un sistema
presidencial puro, el presidencialismo real imperante propiciara
20 GARCIA BELAUNDE Domingo, Forma de gobierno en la Constitucin Pe

ruana, en: Notarius, Revista del Colegio de Notarios de Lima, N 2,1991,
p .245.
situaciones de autoritarismo cuando el Ejecutivo controle la mayora

en el Parlamento; o entrampamientos y bloqueos sin solucin, si es
que el Presidente carece de dicha mayora parlamentaria.
El ensayo hacia un rgim en parlamentario, tambin ha de ser
descartado. En primer lugar, porque un sistema parlamentario no
surge porque as lo disponga un texto constitucional, en un pas
donde existe una fuerte tradicin presidencial. Pero tambin porque
en el Per se carece de dos elementos imprescindibles para el adecua
do desarrollo de un rgimen parlamentario: un Parlamento y parti
dos polticos dotados de suficiente representatividad y legitimidad
social y poltica.
2. Fortalecim iento del Presidente de la Repblica
De todos los captulos aprobados, probablemente el que mejor

define el rgimen poltico que pretende plasmarse, es el relativo a las
relaciones Gobierno - Parlamento. En esta materia, el principal cues-
tionamiento que cabe hacer al proyecto, es haber introducido algunas
reformas sin haber explicitado previamente, ni debatido, el modelo
poltico global propuesto. La intencin de plasmar un Gobierno de
gabinete, que constituy uno de los 25 puntos anunciados por la
mayora, no ha sido contemplada en el texto aprobado.
a) Las reformas tienden a acentuar las amplias atribuciones que

ya posee el Presidente de la Repblica, permitindole otorgar los
ascensos de los generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y de
los generales de la Polica Nacional, sin posterior ratificacin del
Congreso. Adems, se adm ite la reeleccin presidencial inmedia
ta. Tales dispositivos lucen desproporcionados en sistemas como el
que caracteriza al rgimen poltico peruano.
b) La interpelacin a los ministros, de modo similar a lo

previsto por el art. 225 de la Carta de 1979, tienen que solicitarla al
menos el 15% del nmero legal de congresistas, procediendo nica
mente si es admitida por no menos de un tercio del nmero de
representantes hbiles (art. 131). Dicha cifra por lo elevada limita
ostensiblemente la capacidad de control y fiscalizacin poltica de las
minoras parlamentarias y de muchas fuerzas de oposicin no obstante
su significativa representatividad.
De otro lado, la censura ministerial deben formularla no menos

de 25% del nm ero legal de congresistas y su aprobacin queda sujeta
al voto conform e de ms de la mitad del nmero legal de stos. El
ministro o los ministros contra quienes se aprueba un voto de censura
tienen que renunciar, estando obligado el Presidente de la Repblica
a aceptar esta dimisin dentro de las setentids horas; similar es la
consecuencia cuando el ministro solicita, por propia iniciativa, un
voto de confianza y no lo obtiene. Adems, se dispone que la censura
se debate y vota entre el cuarto y el dcim o da natural despus de su
presentacin, lo cual incrementa el perodo de enfriamiento de la
decisin (art. 132).
De esta manera, el Proyecto reitera que los ministros asumen la
responsabilidad poltica de la gestin gubernamental ante el Congreso,
toda vez que al Presidente de la Repblica no cabe exigirle dicha
responsabilidad. De all que ia interpelacin o censura a un ministro
conlleva realmente un cue-tionamien toa la poltica del propio Presiden
te, pero que en case 1 prosperar - pu^ne l i n d a r s e a 1 igmr la cada del
ministro pero no as el cambio del Presidente ni de la poltica guberna
mental. Los ministro- seguirn -iendoentom es meros fusiblev.quese
sustituyen para garantizar Ja continuidad de una misma poltica
c) El Consejo de Ministros y su propio Presidente (istentan una

dbil posicin frente a ia autoridad de! Presidente de la Kenubhca.
Ello impida que se pueda sostener, de~de el punto de \i-ta terico y
prctico, que la existencia de un Consejo de Ministros \ su Presidente
configuren un rgimen semipresidencial y menos un gobierno de
gabinete. Y es que el Presidente del Consejo de Ministros y dicho
rgano carecen de competencias de gobierno frente al Presidente de
la Repblica, sin cuya aprobacin no puede adoptarse ninguna
norma o medida poltica relevante.
Si bien encontram os positivo que el Presidente del Consejo de
Ministros pueda ser un Ministro sin cartera (art. 123) y se someta la
poltica general del gobierno a un voto de confianza del Congreso
(art. 130), sus funciones se circunscriben a ser despus del Presiden
te de la Repblica, el portavoz autorizado del gobierno (art. 123 inc.
I o). Por lo dem s, su nombramiento y rem ocin corresponde directa
mente al Presidente de la Repblica (art. 122), quien lo puede remover
as cuente con la confianza del Parlamento a que alude el art. 130 del
Proyecto. La sincera bsqueda de un m ayor equilibrio hubiera acon
sejado fortalecer ms las atribuciones del Consejo de Ministros,
transfirindoles algunas de las funciones de gobierno que hoy con

centra el Presidente de la Repblica. As, al menos, estas medidas
podran ser objeto de un control poltico ms efectivo del Congreso.
Sin em bargo, ello no ha sucedido.
En resumen, todo hace pensar que estamos frente a un Proyecto

que acrecienta las atribuciones del Presidente de la Repblica cuando
ste ya ostenta las calidades de Jefe de Estado y de Gobierno. Peor an
en un modelo donde el Presidente carece de responsabilidad poltica, y
en el que slo puede ser removido del cargo por causas ciertamente
insuficientes. Si a ello se suma la posibilidad de una reeleccin presidencial
inmediata, se estara consolidando una autoridad personal tan grande y
carente de contrapeso o control poltico, que sera ms propia de
gobiernos autoritarios que de un rgimen democrtico.
XI. ADMINISTRACION DE JUSTICIA
Una de las funciones esenciales en todo Estado de Derecho es

la de adm inistrar justicia, y, a travs de ella resolver los conflictos que
puedan suscitarse de manera firme, definitiva, pacfica y legtima.
Esta funcin resulta fundamental en todo Estado moderno y cobra
especial importancia en el Per, pas en el que la violencia estructural
acrecienta los mrgenes de conflictividad social, y exige, adems, un
especial afianzam iento de las instituciones u rganos destinados a
consolidar el rgimen democrtico.
Sin embargo, la administracin de justicia viene atravesando una
crtica situacin, pues no slo ha demostrado su reiterada ineficacia y
falta de independencia, sino tambin su carencia de legitimidad social.
Frente a este estado de cosas, se requera una reforma constitucional
destinada a fortalecer su independencia y sensibilizar su actuacin
frente a una ciudadana que se siente mayoritariamente desconfiada y
alejada de ella. El Proyecto fue inicialmente elaborado sobre la base de
un importante documento, preparado por una Comisin designada por
la Corte Suprema de Justicia, del que recoge algunas reformas intere
santes; sin embargo, cuenta con varios aspectos cuestionables.
1. Unidad de la funcin jurisdiccional y tribunales militares
Aparte de algunos aspectos de tcnica e informacin jurdico

constitucional, como referirse al derecho a la tutela judicial efectiva en
forma mutilada pues lo denomina derecho a la tutela jurisdiccional

(art. 139 inc. 3), en trminos generales se mantienen las garantas de
la administracin de justicia previstas por la C arta de 1979, aunque
utilizando una denom inacin ms tcnica.
En esta m ateria, s resulta contradictorio referirse a la unidad
de la funcin jurisdiccional y otorgar una amplia competencia a los
tribunales m ilitares para el juzgamiento de civiles e imposicin de la
sancin ms drstica que es la pena de muerte. H ubiera sido conve
niente admitir la posibilidad de interponer el recurso de casacin ante
la Corte Suprem a contra sus fallos de modo general y no slo cuando
se aplica la pena de muerte, pues as se excluye por ejemplo la
imposicin de la cadena perpetua cuya gravedad es evidente. Debe
tomarse en cuenta que los integrantes de estos tribunales son milita
res y no abogados y la legitimidad de su actuacin se encuentra
sumamente cuestionada. Por ello, una normatividad deesta naturaleza
debi de ser sustantivam ente reformulada.
De otro lado, resulta positivo el art. 149 aunque hubiera merecido
una mejor redaccin. Segn dicha norma las autoridades de las Comu
nidades Campesinas y Nati vas, con el apoyo dlas Rondas Campesinas,
pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su mbito terri
torial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no
sean violatorias de los derechos fundamentales de las personas. La ley
establcelas forma s de coordinacin deesta jurisdiccin especial con los
juzgados de Paz y dems instancias del sistema judicial nacional. L31
citado dispositivo permitir entender que la exclusividad de la funcin
jurisdiccional a cargo del Poder Judicial no impide que determinadas
entidades no formales administren justicia, tal como en la prctica viene
sucediendo, por ejemplo, con las rondas campesinas.
Asimismo, hubiera sido conveniente incluir una norma como
la prevista por la Constitucin italiana segn la cual la autoridad
judicial dispone directam ente de la polica judicial (art. 109), pues
brindara una m ayor eficacia a la labor jurisdiccional al permitir que
una polica especializada dependa directamente del Poder Judicial y
no del Ejecutivo. De tal modo, se contribuira a su independencia y
evitara que en frecuentes ocasiones sean precisamente los funciona
rios controlados quienes deban hacer cumplir los fallos judiciales.
2. Presupuesto
La Carta de 1979, contiene un dispositivo segn el cual el

presupuesto del Poder Judicial no es menor del dos por ciento del
presupuesto de gastos corrientes para el Gobierno Central (art. 238). El
Proyecto, en cambio, se limita a disponer que el Poder Judicial presenta
su proyecto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso (art. 145).
De esta manera, no se establece una renta mnima y razonable que
garantice su adecuado funcionamiento, dejando al libre arbitrio del
Congreso, y antes del Ejecutivo quien por lo general ha recortado las
propuestas efectuadas, la determinacin del presupuesto que conside
ren conveniente para la marcha del Poder Judicial. La alternativa de
establecer un cupo presupuestario razonable, admitida en el derecho
comparado, no debi eliminarse pues en rigor constituye una garanta
de su independencia. Y es que ella no puede ser exigida si no se dota a
la judicatura de los medios materiales que le permitan el cabal cumpli
miento de su funcin. La experiencia de Costa Rica, cuya Constitucin
en su art. 177 asigna no menos del 6% de los ingresos ordinarios al Poder
Judicial debi tomarse en cuenta.
3. Nombramiento de magistrados
El Proyecto aprobado por la Comisin de Constitucin avanza

ba hacia un sistema de designacin a cargo dd Consejo Niauona! de
la Magistratura (< nm), encargado de la seleccin y nombramiento de
ios jueces - salve' los que provengan de eleccin popular y fiscales,
como garanta de la independencia de la magistratura, eliminando la
inten ene ion directa de los poderes poKtio.n en do-agnaun.
bin embargo, el Pleno d d . < ; modific d texto aprobado por
la Comisin de Constitucin, y opt por un t .w cuya designacin en
realidad recaa en los rganos polticos (Ejecutivo y Legislativo).
Dicha frmula resultaba inadecuada al permitir una designacin en
base a criterios partidarios, lo que atentaba contra la independencia
judicial, curiosam ente tan propugnada por el gobierno como una
necesidad impostergable.
Mediante una de las ltimas reconsideraciones efectuadas por
el Pleno, se produjo un cambio sustancial en cuanto al mecanismo de
designacin de los siete miembros del Consejo N acional de la Magis
tratura. As, el cnm qued conformado de la siguiente manera: uno
elegido por la Corte Suprema, uno por la Junta de Fiscales Supremos,
uno por los miembros de los Colegios de Abogados del pas, uno por
los miembros de los dems colegios profesionales del pas, uno por
los rectores de las universidades nacionales, y uno por los rectores de
las universidades particulares. Este nm ero de miembros podr

am pliarse a dos ms, los que sern elegidos, respectivamente, por el
mismo Consejo, de una lista propuesta por las instituciones repre
sentativas del sector laboral y empresarial.
Esta frmula si bien supone un avance respecto del modelo
inicialm ente aprobado por el Pleno, no resulta plenamente satisfacto
ria. En efecto, hubiera sido preferible que el representante de la Corte
Suprema sea designado por los Jueces en general y no en exclusividad
por la Sala Plena. Lo mismo podra afirmarse respecto al representante
designado por la Junta de Fiscales Supremos. De otro lado, resulta
ambiguo referirse a determinadas instituciones representativas sin
efectuar m ayores precisiones sobre ellas. En todo caso, creemos que
debi perm itirse una mayor intervencin de la ciudadana en la
conform acin del cnm.
Por otra parte, se ha omitido prohibir la reeleccin inmediata
de los miembros de los Consejos de la M agistratura, lo que habra
resultado conveniente para evitar que el enorme poder que conlleva
la atribucin de designar magistrados sea ejercido inadecuadamente
por la eventual expectativa de una cercana reeleccin.
Finalm ente, respecto a la eleccin popular, sta se encuentra
circunscrita a los jueces de paz, e incluso de primera instancia -en la
medida que la lev lo establezca , lo que en trminos generales podra
resultar positivo; aunque sus alcances y requisitos, as como el de su
posible revocacin, debern ser precisados noi la ley reguladora pues
e Proyecto es demasiado genrico. No obstante, debi evaluarse
adecuadamente los riesgos que implica la eleccin popular de jueces
de prim era instancia pues ella podra quedar sujeta a la decisin y
presin de los estudios o sectores interesados en contar con un juez
que responda a sus expectativas.
4. Ratificaciones judiciales
El Proyecto opta por un sistema de ratificaciones judiciales cada

siete aos, independiente de las medidas disciplinarias, a cargo del
Consejo Nacional de la Magistratura, indicndose que los no ratificados
no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Pblico (art. 154
inc. 1). Adems, se dispone que las resoluciones del cnm en materia de
ratificaciones no son revisables en sede judicial (art. 142).
Una opcin de tal naturaleza, distinta e independiente de las
sanciones disciplinarias, resulta inconveniente no slo porque termina
edificando una magistratura a corto plazo y en consecuencia evitando la

carrera judicial, sino adems porque puede conducir a excesos y temores
en los magistrados que podra llegar a afectar su independencia y
actuacin. Incluso podra atentar contra la necesaria operatividad de la
judicatura pues los meses previos los magistrados se veran sometidos
a una evaluacin no necesariamente objetiva sobre su conducta.
Por lo general en el derecho comparado esta experiencia no ha
sido positiva. Adems, en el Per, la ratificaciones dispuestas por la
dcim o tercera disposicin transitoria de la Carta de 1979 fueron
funestas, y m uchos magistrados regresaron al Poder Judicial a travs
de sendas acciones de amparo, que ahora el Proyecto rechaza. En todo
caso, s conviene fortalecer el necesario control y sancin de los
m agistrados que incurren en faltas de funcin.
5. Academia de la Magistratura
Se introduce a la Academia de la Magistratura, que forma parte

del Poder Judicial, y se encarga de la formacin y capacitacin de jueces
v fiscales para su seleccin. Para ascender se requiere aprobar los
estudios requeridos por dicha Academia (art. loi j.
Elevar a nivel constitucional a esta escuela judicial resulta
posi th i >pues contribuir a una adecuada seleccin y formacin de ios
m agistrados, pese a que al no garantizarse un presupuesto mnimo
para el Poder Judie ial su implementacin queda* librada a la asigna
cin de recursos que finalmente se le otorgue. Su vigencia, entonces,
depender de la voluntad poltica para implementarla. En efecto,
como se recordar el Decreto Ley 25726, de 1 i de setiembre de 1992,
cre la Academ ia de Altos Estudios en la Administracin de Justicia,
indicando que ella deba iniciar sus labores a partir del 4 de enero de
1993 (art. 9). Sin embargo, hasta la fecha ello no ha sucedido.
De otro lado, dado que sus funciones se dirigen tanto a jueces
com o a fiscales, no se explica por qu forma parte del Poder Judicial
y carece de intervencin el Ministerio Pblico; por ello, mejor hubiera
sido que dicha Academia sea un rgano dependiente del Consejo
Nacional de la Magistratura.
6. M inisterio Pblico
Tratndose de este rgano constitucional un problema singu

larm ente gravitante es el referente al presupuesto pues, al igual que
lo sucedido con el Poder Judicial, tampoco se le garantiza un porcentaje

mnimo. Por otro lado, se excluye de sus atribuciones la funcin de
defensa de los derechos ciudadanos frente a la Administracin, la que se
otorga al Defensor del Pueblo. Ello, como anteriormente indicamos,
resultar positivo siempre que sea independiente, se le dote del presu
puesto necesario y se logre su efectiva descentralizacin nacional.
XII. CONCLUSION: LOS RIESGOS DE UN PROYECTO

CON A CEN TO AUTORITARIO
Si bien el Proyecto aprobado por el Pleno del ccd evidencia me

joras en relacin al texto elaborado por la Comisin de Constitucin,
difcilmente puede esperarse que, en caso de entrar en vigencia, contri
buir al fortalecimiento de la institucionalidad democrtica en el Per.
El hecho que el Proyecto recoja buena parte del articulado de la Cons
titucin de 1979, confirma nuestra afirmacin que en los actuales mo
mentos el pas no requera contar con una nueva Carta Poltica, sino tan
'Alo efectuar algunas reformas puntuales al texto vigente
Una Constitucin no debe tratar de petrificar los intereses
poltiros de un gobierno determinado v tampoco, por cierto, preten
der q u eco it >u apr<bacion se l>grar inmediatamente democratizar,
modernizar v parificar al pas. Un texto constitucional slo constitu
ve un paso ms en la bsqueda de fortalecer el Estado social y
democrtico de derecho que se espera construir.
E! mtodo mlizado para elaborarla Carta, evidencia que para
lamavora ste ha sido un problema accesorio; lo fundamental ha sido
plasmar en el ms breve plazo las reformas estructurales y el
proyecto poltico que se quiere instrumentar. Por ello, no resulta
extrao que pese a la celeridad que ha caracterizado al trabajo
constituyente, slo tardamente se haya definido la forma en que se
llevar a cabo el referndum para aprobar la nueva Constitucin.
Aunque el Proyecto contempla algunas norm as positivas, s
tas quedan dism inuidas, o desnaturalizadas en una propuesta que
trata de form alizar y legitimar un modelo restrictivo de los derechos
fundamentales, con acento autoritario y centralista.
Es preocupante la ampliacin de los casos en que cabe emplear
la pena de m uerte, aplicable por tribunales militares aunque con
posibilidad de acudir en casacin a la Corte Suprema, lo cual conlle
var la violacin de la Convencin Americana de Derechos Huma
nos, con las graves consecuencias que ello implica en el plano interno
2 6 2 Comisin Andina de Juristas
e internacional; la reduccin de los derechos sociales; y la apertura a

posibles lim itaciones a los derechos fundamentales a travs de la
difusa figura del abuso del derecho. A ello se agrega la plasmacin de
un rgimen econm ico, en el que tanto el Estado social de derecho
como la econom a social de mercado, aparecen como simples decla
raciones que exam inadas en su conjunto carecen de contenido social.
Los derechos fundamentales no pueden ejercerse a plenitud sin
un verdadero rgimen democrtico, no puede hablarse de derechos
humanos sin democracia. En este contexto, alegar por ejemplo la exis
tencia de un m ayor desarrollo de mecanismos de participacin directa
(referndum, iniciativa legislativa popular, revocacin de autoridades y
rendicin de cuentas) puede terminar constituyendo una simple decla
racin de principios, de difusa o escasa aplicacin prctica.
De otro lado, se aprecia un excesivo fortalecimiento de las
atribuciones del Presidente de la Repblica, que concentra las calida
des de jefe de Estado, jefe de Gobierno y jefe supremo de las Fuerzas
Armadas, lo que le confiere amplias competencias de gobierno,
administrativas y legislativas (decretos de urgencia y decretos legis
lativos). Adicional mente, ahora se le sumarn la facultad de determ i
nar lov ascensos de los generales y almirantes dlas Fuerzas Armadas
y los generales de la Polica Nacional, as como poder ser reelegido
inmediatamente. Todo ello no aparece suficientemente equilibrado
con las facultades de control concedida;, al Parlamento, ni con una
adecuada fiscalizacin juri>diccional en un ordenamiento en el que
lo.-? miembros del Tribuna! C onstitucional son designados poltica
mente por el Congreso.
Esta estructura del Estado, examinada en su conjunto, no
garantiza un verdadero equilibrio de poderes, ni contribuye a forta
lecer la institucionalidad democrtica. Si a esto se agrega la orienta
cin centralista del Proyecto, que regula de modo ambiguo e impreciso
a las regiones, se apreciar con mayor amplitud lo afirmado. De esta
manera, el rgim en poltico que se instaura se aproxim a a un gobierno
de perfil autoritario, lo cual contribuir a agravar la crisis e inestabilidad
poltica del pas.
El referndum debe necesariamente llevarse a cabo, no slo
porque el propio Gobierno se comprometi a hacerlo al expedir el
Decreto Ley 25684 (art. 147) tanto a nivel interno como en el plano
internacional, sino porque adems la ciudadana particip en el
proceso electoral bajo tales reglas eligiendo as a sus representantes.
A ello se agrega que la realizacin del referndum reforzara el
principio de soberana popular, pues es el pueblo en tanto verdadero

titular de ella y del poder constituyente, a quien le corresponde
decidir si ratifica o no el Proyecto de nueva Constitucin.
La consulta popular deber llevarse a cabo previo un verdade
ro debate nacional, sometiendo a ella todo el Proyecto constitucional,
sin perjuicio que conjuntamente con tal modo de aprobacin la
ciudadana pudiera pronunciarse sobre temas puntuales del mismo,
como son la pena de muerte, la reeleccin presidencial inmediata, la
forma de descentralizacin propuesta, el voto a los militares, la
obligatoriedad del sufragio, entre otros. En consecuencia, considera
mos que el texto que apruebe el Congreso Constituyente no podr ser
promulgado por el Presidente de la Repblica, sin antes haberse
conocido los resultados oficiales del referndum y siempre que la
decisin popular se incline por su ratificacin.
La opcin acogida por la ley constitucional publicada el 1 de
setiembre si bien admite el referndum sobre el integro del texto
constitucional, dispone que aquel se considerar ratificado ">i los
votos por el SI superan a lo> del N O art. 3). Dicha disposicin no
resulta adecuada pues una Constitucin debe aspirar a contar con el
m dm o de con~en>o ciudadano po-ible v una mayora simple no
garantiza el cumplimiento de tal aspiracin. Adems si tomamos en
. uenti. que -Ir-'-a rr av-r a >e descontarn los v< en blanco v nulos,
pr.,h .ipniorst- la mo va t arfa Poltica llagar a ,-or aprobad i por un
red u n d o pon entaje de ciudadano?. C om ideram o- que bien pudo
evaluarle la posibilidad de tomar m cuanta la e*p*-n-ncia uruguava,
cu va ley He r e f e r n d u m de 13 de enero de 1989, dispone en su art. 40
que el voto en blanco se considerar voto por NO .
Definitivam ente la participacin, reflexin, y opinin de la
ciudadana y de las distintas fuerzas polticas resultan fundamentales
para la aprobacin de una Constitucin, especialmente para garanti
zar el suficiente consenso que ella requiere. De lo contrario, existirn
grandes posibilidades que el documento aprobado se convierta en un
texto nom inal y transitorio, que a corto o mediano plazo indefectible
mente tendr que ser dejado de lado.
La im presin de este libro concluy el 22 de setiembre de 1993
en los talleres de IN D U S T R IA L IC E S.A., Chavn 45, Lima, Per.
La Comisin Andina de Juristas (CAJ)
es un organismo internacional
no gubernamental
con status consultivo ante el
Consejo Econmico y Social de las
Naciones Unidas.
La CAJ esta dedicada a promover
la defensa y divulgacin
de los principios que sustentan
el estado de derecho,
la proteccin de los derechos humanos
y a vigencia de las instituciones
democrticas en los seis pases
de la regin andina
(Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador,
Per y Venezuela).
ISBN 84-89306-08 -7

CAJ - Del Golpe de Estado A La Nueva Constitución

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9

Crisis y partidos polticos

Anlisis del Proyecto

COMlSl? ' '--/DIN* ?E [CRISTAS

Comisin Andina de Juristas

1993 COM ISIO N ANDINA DE JURISTAS

Crisis y partidos polticos

. C A RA CTERIZA CIO N DE LA C R ISIS PO LITIC A PERUANA

CAPITULO II: EL PATRON HISTORICO DE

CAPITULO III: IDENTIDAD NACIONAL Y CRISIS 32

II. PARTIDOS POLITICOS

CAPITULO II: PARTIDOS POLITICOS 46

CAPITULO IV: CRISIS EN LA REPRESENTACION

I. EL TRIUNFO DE LOS INDEPENDIENTES 89

II. LOS ASPECTOS CRITICOS DEL GOBIERNO:

III. EL GOLPE DEL CINCO DE ABRIL: UN DESENLACE

IV. EL PROCESO DE RETORNO A LA INSTITUCIONALIDAD

V. REFLEXIONES FIN A LES 188

Anlisis del Proyecto de Constitucin 191

I. UNA NUEVA CONSTITUCION INNECESARIA 193

II. UNA METODOLOGA DE TRABAJO

III. CARACTERISTICAS GENERALES DEL PROYECTO 196

IV. DERECHOS FUNDAM ENTALES 205

V. GARANTIAS CONSTITUCIONALES 221

VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO 232

VIL EL REGIMEN ECONOM ICO 235

VIII. PODER EJECUTIVO 238

IX. PARLAMENTO 248

X. RELACIONES GOBIERNO-PARLAMENTO 252

XI. ADMINISTRACION DE JUSTICIA 256

XII. CONCLUSION: LOS RIESGOS DE UN PROYECTO

El 5 de abril de 1992 se produjo la ruptura del orden constitucional

Si bien el texto aprobado por el CCD corrigi algunas de las

Lima, setiembre de 1993

Francisco Eguiguren Praeli

Doctor en Derecho, licenciado en Ciencia Poltica,

Las instituciones polticas del Estado en el Per, se caracterizan por

1 BASADRE, Jorge: Sultanismo, corrupcin y dependencia en el Per Republica

para la asuncin de responsabilidades que guardan relacin con el

2 COMISIN ESPECIAL DEL SENADO: Violencia y Pacificacin en el Per.

pero que es bsicamente la misma, porque en sustancia el sistema

6 WEBER, Max: Economa y Sociedad. Tomo II. Fondo de Cultura

Por el contrario si el sistema poltico, hace referencia tanto a la

9 COTLER, Julio: Clases, Estado y Nacin en el Per, iep, Lima, 1978.

poblacin percibe la crisis del rgimen autoritario, que precede a las

30 FRANCO, Carlos: Para la construccin de un rgimen poltico-participativo.

pueden ser adaptados en el manejo de las cosas y en la relacin estado

cin de la oligarqua y un discurso ideolgico que propona acceso

12 BERNALES, Enrique: Socialismo y Nacin. Mesa Redonda Editores, Lima,

ferencia en las posibilidades que tena el nuevo ciclo democrtico.

1. Los factores histrico-estructurales

La conform acin de la Repblica y la fundacin del Estado

15 LYNCHJohn: Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826. Editorial Ariel,

grandes mayoras, son algunos de los elementos ms visibles de nuestro

16 COMISION ESPECIAL DEL SENADO: Op. cit, pgs. 38-39.

2. La atencin selectiva a las demandas sociales

Es el supuesto que cualquier sistema poltico, tiene la preten

18 EGUIGUREN, Francisco: Los retos de una democracia insuficiente. cajJ-

A tenor de este esquema, el sistema poltico peruano, tiene

3. Participacin y representacin como elementos

Un sistem a poltico elitista, que ha diseado un control frreo

20 BELAUNDE, Javier de: Aproximacin a la realidad de la Administracin de

y de la incorporacin segmentada y controlada desde arriba, una