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JUZO
FISCAL
Raul Velloso l Marcos Mendes l Paulo Springer de Freitas
RAUL VELLOSO Consultor de Empresas,
nas vrias dimenses da rea Econmica
(principalmente Macroeconomia e
Infraestrutura). Sua base econmica um PhD
(Doutorado) em Economia na Universidade de
Yale (EUA).
O DIA DO
JUZO
FISCAL
1
O DIA DO JUZO FISCAL
2
Apresentao
O DIA DO
JUZO
FISCAL
Raul Velloso l Marcos Mendes l Paulo Springer de Freitas
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O DIA DO JUZO FISCAL
Superintendncia-geral
Joo Paulo dos Reis Velloso
Conselho Diretor
Mrcio Joo de Andrade Fortes (Presidente)
Marclio Marques Moreira (Vice-presidente)
Aspsia Brasileiro Alcntara de Camargo
Ana Cludia Duarte de Alm (BNDES)
Carlos Antnio Rocca
Cludio Roberto Frischtak
Ernane Galvas
Maria Durvalina Fernandes Bastoss (FINEP)
Jos Augusto Coelho Fernandes (CNI)
Luiz Guilherme Schymura de Oliveira (IBRE FGV)
Milton Costa Filho (IBP)
Sergio Franklin Quintella
Thoms Tosta de S (IBMEC Mercado de Capitais)
Bernardo Abreu de Medeiros (IPEA)
Scios Instituidores
Cludio Roberto Frischtak
Ernane Galvas
Fernando Adolpho Ribeiro Sandroni
Joo Paulo dos Reis Velloso
Jos Tavares de Arajo
Marclio Marques Moreira
Mrcio Joo de Andrade Fortes
Regis Bonelli
Roberto Cavalcanti de Albuquerque
Roberto Procpio de Lima Netto
Roberto Teixeira da Costa
Sergio Franklin Quintella
Diretor Executivo
Joo Marcos Velloso
4
Apresentao
Autores
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O DIA DO JUZO FISCAL
O Dia do Juzo Fiscal / Raul Velloso (et al.). Rio de Janeiro: Frum
Nacional, 2016. Inclui bibliografia.
p. 148
ISBN: 978-85-67859-15-6
1. Brasil-Poltica econmica. 2. Desenvolvimento econmico-Brasil.
3. Desenvolvimento social-Brasil. 4. Inovao.
CDD: 338.981
CDU: 338
2016
INSTITUTO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS INAE / FRUM NACIONAL
Rua Sete de Setembro, 71, 8 andar Centro
20050-005, Rio de Janeiro, RJ/Brasil
Tel.: (21) 2212-5200
www.forumnacional.org.br
inae@inae.org.br
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Apresentao
Sumrio
APRESENTAO 9
Raul Velloso, Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas
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O DIA DO JUZO FISCAL
8
Apresentao
APRESENTAO
E ste livro composto de trs captulos que podem ser lidos de forma independente,
mas que guardam entre si a conexo de tratarem da atual crise econmica e
possveis perspectivas de retomada do crescimento.
O primeiro captulo, que d o ttulo ao livro, mostra como nossa poltica fiscal
chegou ao limite, bateu no muro. No h mais como manter a trajetria acelerada
de crescimento do gasto da Unio e dos estados. Estamos em um momento de
confluncia de uma crise estrutural (decorrente de um modelo de crescimento do
gasto acima do PIB), com uma crise econmica que derrubou a arrecadao. Dada
a persistncia da recesso, o baixo crescimento potencial do Brasil e a escassa
perspectiva de que o pas venha a ser ajudado por um choque externo positivo, no
h perspectiva de ajuste fiscal pelo lado da receita. Ser preciso ajustar a despesa.
Chegamos ao dia do juzo fiscal.
A soluo para esse quadro agudo precisar mesclar medidas de curto prazo
com reformas estruturais. Tais reformas devem visar no apenas o ajuste fiscal, mas
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O DIA DO JUZO FISCAL
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Apresentao
Alm disso, ampliou-se o espao para atuao oportunista por parte do governo.
Na 3 Etapa do Programa de Concesses Rodovirias Federais, ora em curso, decidiu-
se que a recomposio do equilbrio econmico-financeiro dos contratos seria feito
de acordo com a Taxa Interna de Retorno (TIR) associado ao Fluxo de Caixa Marginal
(FCM). At ento, poderia ser utilizada a TIR associada ao plano de negcios, que
melhor representa o real custo de oportunidade da concessionria que venceu
a licitao. Como a metodologia de clculo da TIR do FCM no est plenamente
definida em contrato, na prtica, as concessionrias deram um cheque em branco
para o governo.
Diante dessa situao, o melhor que se pode fazer dar a menor margem
possvel para o surgimento de comportamento oportunista por parte do governo.
Permitir que os contratos voltem a utilizar a TIR do plano de negcios como base
para readequao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos um impor-
tante passo nessa direo.
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O DIA DO JUZO FISCAL
Raul Velloso,
Marcos Mendes e
Paulo Springer de Freitas
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O dia do juzo fiscal
1- Introduo
Nos ltimos dez anos escrevemos diversos artigos para o Frum Nacional
alertando para a inconsistncia da poltica fiscal brasileira. Temos um regime fiscal
em que h forte expanso dos gastos pblicos e, como consequncia, torna-se
necessrio expandir a carga tributria para evitar o descontrole da dvida pblica,
o excesso de demanda agregada e a consequente gerao de dficits no balano de
pagamentos e acelerao da inflao.
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O DIA DO JUZO FISCAL
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O dia do juzo fiscal
Reduo forada da taxa de juros, que acabou por elevar a taxa de inflao
de equilbrio da economia tornando maior o esforo que se precisa fazer
para retomar a ancoragem das expectativas, o que resulta em maior taxa
de juros de equilbrio;
Desmonte das regras contratuais no setor eltrico, que levou a uma escalada
do preo da energia, paralisia nos investimentos, deteriorao patrimonial
das empresas estatais do setor e insegurana jurdica;
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O DIA DO JUZO FISCAL
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O dia do juzo fiscal
A seo 6 chama ateno para a rpida deteriorao fiscal que vem ocorrendo
ao longo de 2016, mostrando como as expectativas em relao ao futuro do dficit
e da dvida pblica tm piorado de forma acelerada. Trata-se de um sinalizador
inequvoco da gravidade da situao.
A seo 7 analisa a grave crise fiscal dos estados e estuda as suas causas. No
existe a possibilidade de as contas estaduais compensarem os desarranjos federais.
Esto ambas em pssima situao.
2 Do boom crise
O Grfico 1 ilustra o desempenho da poltica fiscal nos ltimos anos. Nele so
apresentadas, ms a ms, as mdias mveis das taxas de crescimento das despesas
e receitas do Governo Federal, acumuladas nos doze meses anteriores. A Tabela 1
apresenta a mdia dessas taxas para cinco fases do ciclo fiscal recente vivido pelo
Governo Federal.
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O DIA DO JUZO FISCAL
Ingressamos, ento, na terceira fase, que foi um retorno aos prazeres do boom
de commodities: por mais dois anos, entre 2010 e 2012, a arrecadao bateu recordes
e cresceu a 9,5% ao ano, em termos reais. Deixamos de aproveitar mais essa oportu-
nidade para reformar nossas despesas e readquirir capacidade de poupana pblica.
Pelo contrrio, continuamos expandindo o gasto. verdade que a uma taxa um pouco
menor que nas fases anteriores, mas ainda bastante elevada: 6,5% reais ao ano.
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O dia do juzo fiscal
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Resultado Primrio do Governo Central. Elaborado pelos autores.
Nota: exclui valores associados operao de capitalizao da Petrobras registrados em setembro de 2010. Deflator: IPCA
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Resultado Primrio do Governo Central. Elaborado pelos autores.
Nota: exclui valores associados operao de capitalizao da Petrobras registrados em setembro de 2010. Deflator: IPCA
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O DIA DO JUZO FISCAL
1
Esse conceito abarca o Governo Federal, inclusive suas autarquias e fundaes, a previdncia social, os
estados e os municpios.
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O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
Tabela 2 Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mdia Contribuio
2013- ao
2015 crescimento
vs. da despesa
Mdia (Mdia
2006- 2013-2015 vs.
2008 Mdia
2006-2008)
Poltica Social (A) 7,5 8,0 8,0 9,4 9,4 9,3 10,1 10,4 11,9 11,6 44% 25%
Abono Salarial 3,3 3,5 3,5 4,4 4,2 4,2 4,4 4,5 5,4 4,7 43% 10%
e Seguro
Desemprego
LOAS e RMV 2,6 2,8 2,7 3,1 3,2 3,1 3,4 3,5 3,9 4,2 43% 8%
Bolsa Famlia 1,7 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0 2,3 2,4 2,6 2,6 49% 6%
Benefcios 36,8 36,1 34,2 36,8 36,2 34,4 36,0 36,4 39,6 43,5 12% 29%
Previdnciarios
(B)
Sade - mnimo 8,4 8,4 8,0 8,1 8,5 8,3 8,7 8,4 9,3 9,7 10% 6%
obrigatrio (C)
Educao 2,4 3,4 3,5 3,7 4,8 4,5 3,9 4,5 5,2 5,2 61% 13%
- mnimo
obrigatrio (D)
Pessoal (exceto 21,2 20,5 21,4 22,5 21,3 19,5 18,8 18,0 19,1 20,1 -9% -14%
sade e
educao) (E)
2
O conceito de receita lquida abate da receita total as transferncias a estados e municpios (inclusive para
o Fundo de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio - Fundeb) e
as contribuies previdencirias pagas pelos servidores pblicos. Por coerncia, tanto as transferncias ao
Fundeb quanto as contribuies previdencirias so excludas das despesas.
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O dia do juzo fiscal
Tabela 2 (cont.) Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mdia Contribuio
2013- ao
2015 crescimento
vs. da despesa
Mdia (Mdia
2006- 2013-2015 vs.
2008 Mdia
2006-2008)
Outras desp. 2,2 2,0 0,9 1,3 1,4 2,3 2,2 2,2 1,4 0,6 -17% -2%
primrias
obrigatrias (F)
Total das 78,5 78,4 76,1 81,8 81,6 78,4 79,8 79,9 86,6 90,7 10% 58%
despesas
obrigatrias (G)
= (A)+...+(F)
Sade acima 0,0 0,0 0,0 0,5 0,1 0,0 0,0 0,0 0,2 305% 0%
do mnimo
obrigatrio (H)
Educao 1,2 0,1 0,2 0,6 0,4 0,3 1,7 1,1 1,5 1,4 183% 6%
acima do
mnimo
obrigtrio (I)
Subsdios e 2,1 1,9 1,6 1,4 1,2 1,2 1,3 1,0 0,9 5,9 39% 5%
subvenes
econmicas
(inclui quitao
de pedaladas) (J)
Minha Casa 0,1 0,1 0,9 1,1 1,2 1,5 0,9 5%
Minha Vida (K)
Investimento 2,8 3,2 3,9 4,5 5,2 4,1 3,8 3,7 4,4 2,9 12% 3%
(exceto sade e
educao) (L)
Outras despesas 4,5 5,2 3,5 4,6 4,7 3,7 3,7 5,1 6,8 9,6 62% 20%
discricionrias
(inclui quitao
de pedaladas)
(M)
Total das 10,7 10,4 9,2 11,8 11,8 10,2 11,6 12,2 15,1 20,9 59% 42%
despesas
discricionrias
(N) = (H)+...+(M)
Total das 89,2 88,8 85,3 93,5 93,3 88,6 91,4 92,2 101,7 111,6 16%
obrigatrias e
discricionrias
(O) = (G)+(N)
Resultado 10,8 11,2 14,7 6,5 6,7 11,4 8,6 7,8 (1,7) (11,6)
Primria (P) =
100 - (O)
Quitao das 7,2
pedaladas fiscais
(Q)
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O DIA DO JUZO FISCAL
Tabela 2 (cont.) Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Mdia Contribuio
2013- ao
2015 crescimento
vs. da despesa
Mdia (Mdia
2006- 2013-2015 vs.
2008 Mdia
2006-2008)
Resultado 10,8 11,2 14,7 6,5 6,7 11,4 8,6 7,8 (1,7) (4,3)
Primrio
descontando
pedaladas (R) =
(P)+(Q)
Memo: 450 513 583 611 704 817 878 981 994 1.002
Receita Lquida
(R$ bilhes)
Fontes: Sistema Siga Brasil (despesa paga + restos a pagar pagos) e Resultado do Tesouro Nacional (para receita total,
despesas total, subsdios e subvenes econmicas valores liquidados).
Notas:
- Receita lquida e despesa excluem: transferncias a estados e municpios (inclusive FCDF e FUNDEF/FUNDEB),
contribuies patronais previdncia dos servidores pblicos e compensaes do Tesouro ao RGPS (desoneraes da
folha de pagamento).
- Gasto mnimo obrigatrio em sade e educao estimado a partir do Resultado Resumido da Execuo Oramentria.
- Em 2009 e 2010 deduz-se do valor total de subsdios e subvenes as despesas do Minha Casa Minha Vida que at 2010
eram contabilizados pelo Tesouro como subsdio e, em 2011, passaram a ser contabilizados como investimento. A srie de
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O dia do juzo fiscal
Assim, nada menos que 73% do crescimento da despesa primria total advm
da expanso de despesas obrigatrias e rgidas. Essas despesas crescem acima da
arrecadao porque parte delas est indexada ao salrio mnimo, ao qual foram
concedidos sucessivos ganhos reais ao longo dos ltimos anos (benefcios previ-
dencirios, LOAS, Abono Salarial). Outra parte cresce obrigatoriamente no mesmo
ritmo que o PIB nominal (sade) ou acompanha o crescimento da arrecadao de
um subconjunto de impostos (educao). Trata-se, portanto, de um crescimento
obrigatrio da despesa, fixado na Constituio e na legislao. Sem uma reforma
da legislao, que implicar uma inevitvel escolha de quais devem ser as despesas
prioritrias e quais precisam ser contidas, no h possibilidade de se alterar a traje-
tria da despesa federal.
3
As estatsticas de despesas obrigatrias em 2015 no esto distorcidas pelo pagamento das pedaladas
fiscais pois, como explicado adiante, optamos por registrar tais pagamentos nos itens de despesa no
obrigatria, reservando o conceito de despesa obrigatria apenas para aquelas ligadas a polticas
pblicas duradouras com clara regra legal de fixao de gasto mnimo.
4
Deve-se notar que essa estatstica no est deturpada pelo pagamento das pedaladas fiscais em 2015,
pois optamos por registr-las no conjunto de despesas no obrigatrias, como detalhado adiante.
25
O DIA DO JUZO FISCAL
Isso significa que houve uma opo consciente por aumentar o gasto alm
daquilo que obrigatrio em termos constitucionais e legais. o caso, por exemplo,
do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) (linha K), que constitui um subsdio
creditcio aquisio da casa prpria, que inexistia at 2008 e que chegou a consumir
R$ 14 bilhes em 2014. Em 2015, em funo da exausto fiscal, o programa foi objeto
de severos cortes, com a despesa caindo para R$ 8,6 bilhes, ainda que a propaganda
oficial continue alardeando ampliao nas metas a serem alcanadas.
Mendes (2015) mostra que entre 2004 e 2014 os desembolsos com o FIES e
programas similares que o antecederam cresceram inacreditveis 1.100% acima
da inflao, chegando a consumir R$ 13,8 bilhes em 2014. As transferncias do
FUNDEB tiveram expanso real 1.205%, atingindo R$ 10,9 bilhes. O aumento na
concesso de bolsas de estudo, vitaminada pelo Programa Cincia sem Fronteira
foi de 562%, atingindo R$ 5,1 bilhes em 2014. A ampliao e construo de univer-
sidades federais ampliou-se em 245%, representando despesa de R$ 8,8 bilhes em
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O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
entre o custo de captao do BNDES (em geral TJLP) e o custo do emprstimo. Dado
o grande volume de contrataes e o prazo longo dos emprstimos, o Tesouro j
tem compromissos relevantes de pagamentos at 2021, ano em que os subsdios
estimados estaro na casa de R$ 1 bilho. Em 2015 o custo total foi de R$ 9,6 bilhes
e decrescer lentamente ao longo dos anos5. Assim como diversos programas da
rea da educao, o PSI foi abruptamente descontinuado em 2015, em funo do
esgotamento financeiro do Tesouro e da escalada dos custos do programa.
Na Tabela 2, linha (J) nota-se um salto nos desembolsos com subsdios e subven-
es econmicas no ano de 2015. Isso decorre do fato de que vrios itens de despesa
pertencentes a essa rubrica, entre elas o PSI, foram objeto das famosas pedaladas
fiscais6. Como sabido, as pedaladas consistiram em atrasos em pagamentos
devidos pelo Tesouro Nacional aos bancos pblicos, relativos a vrios programas
de governo operacionalizados por tais bancos. Por deciso do TCU, esses atrasos
foram todos quitados em dezembro de 2015, o que distorce a srie histrica aqui
apresentada.
Outra parcela das pedaladas refere-se a Minha Casa Minha Vida (CEF), Abono
Salarial e Seguro Desemprego (FGTS), Bolsa Famlia (CEF). Optamos por registr-las
5
Dados extrados de demonstrativo do Tesouro Nacional, disponvel em: https://www.tesouro.fazenda.
gov.br/-/subsidios-do-tesouro-nacional-ao-bndes
6
Descrio detalhada de quais os itens de despesas foram objetos de pedaladas e os valores quitados
ao final de 2015 pode ser encontrada no relatrio Resultado do Tesouro Nacional de dezembro de 2015.
7
O Banco Central, por determinao do TCU, publicou a srie corrigida do resultado primrio do
Governo Central atribuindo os pagamentos das pedaladas a cada ms em que os recursos deveriam ser
desembolsados. Todavia, como a contabilidade do BC se faz abaixo da linha, avaliando o financiamento
das despesas, h diferenas metodolgicas em relao ao enforque acima da linha, aqui adotado. O leitor
que desejar conhecer os fluxos fiscais corrigidos pode consultar a Nota para Imprensa publicada pelo BC
em 30/3/2016.
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O dia do juzo fiscal
Mesmo que seja abatido do clculo do resultado primrio de 2015 o valor pago,
naquele ano, a ttulo de quitao das pedaladas, a situao fiscal continua sombria.
As linhas (P) e (R) da Tabela 2 mostram que, considerando as pedaladas, o dficit
primrio foi equivalente a 11,6% da receita. Se no houvesse o pagamento das
pedaladas, mesmo assim teramos um dficit correspondente a 4,3% da receita,
resultado muito pior que os obtidos nos anos anteriores da srie.
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O DIA DO JUZO FISCAL
8
Esta seo constitui um resumo de Mendes (2016)
30
O dia do juzo fiscal
Grfico 3 Resultados Semestrais do Banco Central: 2000- 1 Semestre de 2015 (% do PIB anual)
O pulo do gato da nova legislao foi determinar que, sempre que o BC tiver
prejuzo, o Tesouro deve cobrir a perda mediante a entrega de ttulos do Tesouro
autoridade monetria. No caso de haver lucro, este integralmente transferido ao
Tesouro em dinheiro. Essa assimetria, somada ampliao dos valores dos lucros e
prejuzos, acabou levando ao forte acmulo de dinheiro na conta nica do Tesouro,
e de ttulos na carteira do BC.
31
O DIA DO JUZO FISCAL
A pergunta : o que o Tesouro pode fazer com esse grande volume de dinheiro
vindo do BC, que se acumula em sua conta? Pela lei, tais recursos s podem ser usados
para pagar dvida pblica vincenda, preferencialmente (mas no exclusivamente)
aquela que esteja na carteira do BC. A MP 2.179-36/01 que regulava a matria antes
da edio da Lei 11.803/08 permitia apenas o resgate do principal da dvida. A nova
Lei abriu a possibilidade de pagamento de juros.
O que o Tesouro passou a fazer foi usar os recursos vindos do BC para amortizar
e pagar juros da dvida em mercado. Isso gerou as seguintes implicaes:
1. ao passar a contar com uma volumosa fonte de recursos para pagar juros e
amortizao da dvida, o Tesouro pde redirecionar as suas outras fontes de
receitas que at ento eram usadas nessa finalidade para o financiamento
de outros gastos. Foi possvel expandir gastos primrios por meio dessa
troca de fonte no pagamento de juros e amortizao.
2. tendo em vista que a conta nica do Tesouro fica no Banco Central, toda
vez que o Tesouro paga juros ou amortiza o principal de ttulos em mercado
h uma expanso da base monetria. O Banco Central, interessado em
manter a taxa de juros de equilbrio, faz operaes de open market, vendendo
ttulos ao mercado para enxugar a liquidez. Isso significa que a reduo
de dvida pblica promovida pelo Tesouro revertida pelo BC. Ou seja, o
Tesouro usou o dinheiro vindo do BC para resgatar dvida, o que levou
o BC a repor os ttulos pblicos no mercado. O efeito final que o Tesouro
repassou ao BC a tarefa de rolar parte da dvida pblica.
3. dado que sempre h presso poltica sobre o BC para que este baixe a taxa
de juros, e como o BC permevel a presses polticas, possvel que a
autoridade monetria fixe uma meta para a Selic inferior ao valor que seria
adequado frente meta de inflao perseguida. Aceitar uma Selic mais
baixa significa no extrair toda a liquidez injetada pelo Tesouro, ou seja,
permitir que parte do dinheiro usado pelo Tesouro para resgatar dvida
vire emisso monetria.
32
O dia do juzo fiscal
fcil colocar papis longos e prefixados. Com isso, o Tesouro passa a exibir
um perfil saudvel de dvida pblica. Porm, como o BC ir ao mercado
enxugar a liquidez decorrente dos resgates (como descrito no item 2), e ao
faz-lo, firma operaes de curto prazo com o mercado (operaes compro-
missadas), a dvida pblica total em mercado (Tesouro mais BC) volta a ter
seu prazo encurtado. Todavia, as estatsticas do Tesouro no refletem isso,
pois no apresentam a parte da dvida referente s operaes do BC. Ou
seja, a operao ajuda o Tesouro a maquiar o perfil de sua dvida pblica.
O mais curioso que quanto maior for a deteriorao da poltica fiscal, maior
tende a ser a desvalorizao do real. E quanto maior a desvalorizao, maiores
os lucros do BC a serem transferidos ao Tesouro. Ou seja, a piora do quadro fiscal
aumenta o volume de dinheiro que o Tesouro tem para gastar!
33
O DIA DO JUZO FISCAL
De onde estaria vindo o dinheiro para fazer esses vultosos resgates lquidos de
dvida mobiliria junto ao mercado?
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O dia do juzo fiscal
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos de Refinanciamento 44% 27% 44% 29% 16% 31% 46% 21% 39% 38% 32%
de Estados e Municpios
Remunerao das 23% 26% 31% 20% 12% 14% 18% 12% 18% 15% 0%
Disponibilidades do Tesouro
Nacional
Resultados do BACEN 0% 1% 0% 2% 63% 33% 16% 52% 28% 25% 64%
Dividendo Unio 5% 4% 8% 5% 4% 22% 18% 8% 14% 13% 4%
Recursos Ordinrios 24% 38% 16% 9% 4% 0% 2% 5% 0% 0% 0%
Outras 3% 4% 4% 34% 0% 1% 0% 2% 2% 9% 0%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
35
O DIA DO JUZO FISCAL
Nas duas linhas seguintes temos as fontes de recursos que deixaram de ser
usadas para pagar amortizaes e juros da dvida. Tanto os recursos ordinrios,
oriundos de tributao, quanto a remunerao da conta do Tesouro, fontes usual-
mente alocadas para o pagamento de juros e amortizao da dvida, deixaram de
ser aplicadas a tal finalidade.
Por fim, as outras fontes de recursos incluem receitas como taxas, receitas
de concesses, entre outras. A grande importncia desse item no exerccio de 2008
reflete o uso de R$ 20 bilhes de receitas de compensao financeira pela explorao
de petrleo e gs para quitao de dvida pblica. Foi isso que permitiu que a pol-
tica de fortes resgates lquidos de dvida comeasse em 2008, antes de haver recursos
de resultado do BC disponveis para financiar tais resgates.
36
O dia do juzo fiscal
A Tabela 4 mostra que, de fato, muda o tipo de despesas que paga pela
fonte remunerao da conta do TN. At 2010 ela era usada exclusivamente para
pagar amortizao e juros. A partir de 2011 migrou para o pagamento de despesas
primrias.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Amort./ 540 11.079 99 7.364 - 6.465 4.633 3.403 12.245 22.076 -
Refinanciamento
da Dvida
Inverses - - - - - - 11 47 4.464 1.807 550
Financeiras
Investimentos - - - - - - 272 743 826 1.802 386
Juros e Encargos 15.075 25.418 25.000 19.146 29.382 13.336 19.831 29.611 17.351 - -
da Dvida
Outras Despesas - - - - - - 12.048 6.305 17.092 23.002 35.461
Correntes
Pessoal e - - - - - - 5.645 58 12 4.210 38.567
Encargos Sociais
Total 15.615 36.496 25.099 26.511 29.382 19.801 42.439 40.167 51.990 52.898 74.964
Total em 27.198 61.107 40.529 40.362 42.684 27.438 55.107 49.713 60.308 57.603 74.964
R$ de jun./2015
Mdia 39.887
2005-2010
(R$ de jun./2015
Mdia 59.539
2011-2014
(R$ de jun./2015
Diferena 49%
de mdias
H que se chamar ateno para um fato adicional. medida que a conta nica
do Tesouro passa a ser irrigada por grande volume de recursos do Banco Central,
tende a aumentar o saldo mdio da conta: ainda que esses recursos sejam usados
para amortizar dvida em mercado, eles podem permanecer por dias ou meses na
conta, sendo remunerados. Isso eleva a disponibilidade de dinheiro para o Tesouro,
que passa a ter maior saldo na fonte remunerao das disponibilidades do Tesouro,
podendo expandir suas despesas. Trata-se de um efeito secundrio da legislao
que ampliou o fluxo de recursos do BC para o TN, que tambm d maior poder de
gasto primrio ao errio.
37
O DIA DO JUZO FISCAL
Tabela 5 Fatores Condicionantes da Expanso das Operaes Compromissadas do BC: fluxos acumulados
de dezembro de 2006 a novembro de 2015 (empontospercentuais do PIB)
38
O dia do juzo fiscal
39
O DIA DO JUZO FISCAL
e empurra para o BC a tarefa de rolar parte dessa dvida. A Lei 11.803/08 tornou-se
mais um instrumento da caixa de ferramentas das polticas expansionistas que
levaram o pas grave crise fiscal revelada em 2014. Foi possvel seguir na trilha da
expanso fiscal graas ao financiamento inflacionrio vindo do BC.
Grfico 7 Participao dos Ttulos Prefixados na Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
com e sem as Operaes Compromissadas (%)
Grfico 8 Participao dos Ttulos Indexados Selic na Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
com e sem as Operaes Compromissadas (%)
40
O dia do juzo fiscal
41
O DIA DO JUZO FISCAL
Entre as medidas que foram aprovadas, porm com mitigao dos seus efeitos
em relao proposta original, temos: restrio ao seguro desemprego (os prazos
mnimos para elegibilidade ao seguro foram encurtados pelo Congresso); critrios
restritivos para as penses por morte (Congresso retirou o dispositivo que reduzia
o valor das penses, mantendo o pagamento em 100% do benefcio devido ao fale-
cido); reduo da desonerao das contribuies previdencirias sobre a folha de
pagamento (Congresso concedeu tratamento especial a vrios setores).
9
Medida Provisria 680/2015 convertida na Lei 13.189/2015.
10
Entre as principais medidas tributrias temos as seguintes elevaes: CSLL sobre instituies financeiras
(MP 675/2015); PIS/PASEP-importao e Cofins-importao (MP 668/2015); IPI sobre bebidas (MP
690/2015 convertida na Lei 13.241); Imposto de Renda sobre ganhos de capital (MP 692/2015 conver-
tida na Lei 13.259); CIDE-combustvel (Decreto 8.395/2015). Houve, ademais, renegociao e parcela-
mento de dbitos tributrios (Prorelit, MP 685/2015 e Lei 13.202), com vistas a recuperar e acelerar o
pagamento de dbitos tributrios.
42
O dia do juzo fiscal
Tabela 6 Principais medidas de ajuste fiscal propostas pelo Governo Federal em 2015
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O DIA DO JUZO FISCAL
Tabela 6 (cont.) Principais medidas de ajuste fiscal propostas pelo Governo Federal em 2015
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O dia do juzo fiscal
Tabela 6 (cont.) Principais medidas de ajuste fiscal propostas pelo Governo Federal em 2015
O efeito fiscal das poucas medidas que entraram em vigor no foi capaz
de estancar o aprofundamento do dficit, como mostrado nas Tabelas 1 e 2.
O ano de 2015 foi perdido em termos do necessrio ajuste fiscal. Ficou claro que a
sociedade brasileira est longe de um consenso poltico em torno da importncia
desse ajuste. Talvez o aguamento do problema em 2016, e a grave crise poltica a
ele associada, mudem as chances de um ajuste estrutural.
45
O DIA DO JUZO FISCAL
em maro de 2016, o valor esperado para a mesma data j havia subido para 83,4%:
mais de cinco pontos percentuais do PIB de aumento!
46
O dia do juzo fiscal
47
O DIA DO JUZO FISCAL
isso que tem acontecido com vrios governos estaduais: alguns no esto
conseguindo honrar a folha de pagamento, como Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.
Outros suspenderam o pagamento de suas dvidas com a Unio. Vrios tm atrasado
pagamentos a fornecedores.
48
O dia do juzo fiscal
Alm disso, editou-se no ano 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal, que imps
vrios limites de gastos, em especial para a folha de pagamento. Um pouco antes,
em 1998, o Senado havia transferido para a Secretaria do Tesouro Nacional amplos
poderes para conceder ou negar autorizao contratao de novos emprstimos
pelos estados e municpios.
Esse conjunto de regras gerou uma situao em que o Governo Federal, mais
especificamente o Ministrio da Fazenda, adquiriu controle sobre o fluxo de crdito
a que cada estado e municpio tem acesso. Se o Tesouro Nacional no liberar a
autorizao de endividamento ou o aval da Unio para contratao de emprstimo
externo, o estado ou municpio no tem acesso a crdito.
11
Fonte: Banco Central do Brasil. Composio da Dvida Lquida do Setor Pblico srie histrica.
49
O DIA DO JUZO FISCAL
A partir de 2008, como mostra o Grfico 12, o resultado primrio dos estados
comeou a cair. Isso decorreu de fissuras que foram surgindo no modelo de ajuste
ao longo dos anos e que levaram os estados a gradativamente abandonarem o
equilbrio fiscal.
Fonte: Banco Central do Brasil. Necessidade de Financiamento do Setor Pblico Srie histrica
50
O dia do juzo fiscal
pelos estados, onde tambm havia a crena de que os gastos estaduais poderiam
ajudar na retomada da economia. Ou seja, em uma postura fiscal pouco conserva-
dora, o Ministrio da Fazenda abandonava o controle rigoroso do endividamento
estadual e propunha uma troca de receitas de transferncias por endividamento.
51
O DIA DO JUZO FISCAL
responsvel por todo o aumento da despesa total (0,7 ponto percentual do PIB),
enquanto o aumento do investimento (0,1 p.p.) se deu custa de reduo de mesma
monta nas despesas de custeio.
52
O dia do juzo fiscal
Outro fator que possivelmente levou os estados a preferir mais gastos de pessoal
a mais investimentos a dificuldade de se fazer investimento pblico no Brasil. H
inmeras carncias no setor, desde bons projetos at excesso de burocracia, restri-
es ambientais, carncia de tcnicos especializados e problemas judiciais com
desapropriaes. Do ponto de vista de um gestor que tem quatro anos de mandato,
melhor gastar o dinheiro agora (contratando pessoal), e obter o bnus poltico, que
iniciar um investimento que ser inaugurado pelo sucessor.
12
Lei n 11.738/2008 vide art. 5, pargrafo nico.
53
O DIA DO JUZO FISCAL
Em segundo lugar, o limite mximo fixado para a despesa de pessoal toma como
parmetro a Receita Corrente Lquida (RCL). No caso dos estados, aquela despesa
no pode passar de 60% da RCL. Ocorre que tal conceito de receita bastante amplo,
abarcando tudo o que o estado arrecada. Mas h diversas categorias de despesa
que no podem ser usadas para pagamento de pessoal. Por exemplo, os royalties
e participaes especiais sobre explorao de recursos naturais ou as verbas que
so legalmente vinculadas a finalidades especficas (por exemplo, os depsitos
judiciais so vinculados modernizao do judicirio). Isso significa que, mesmo
que um estado respeite o limite de 60% da RCL, ele pode no ter dinheiro em caixa
para pagar a folha.
13
Dados similares aos que so usados para verificar o cumprimento da LRF foram obtidos nos RREO
Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e elaborados pelos autores com a gentil colaborao dos
economistas Graziela Meincheim (contadora-geral de Santa Catarina) e Pedro Juc (assessor do Senado).
A outra srie foi fornecida pelas prprias secretarias de fazenda dos estados considerados, atendendo a
pedido especfico dos autores.
54
O dia do juzo fiscal
Grfico 14 Razo entre o gasto de pessoal e a receita em estados selecionados, com base nos
RREO e em comparao com a receita efetivamente disponvel, em % (2015)
Grfico 15 Despesa de pessoal e encargos sociais na Unio e nos estados: 2009-2015 (% do PIB)
55
O DIA DO JUZO FISCAL
A guerra fiscal foi outro elemento a contribuir para a atual crise financeira dos
estados. Ao longo de dcadas foram concedidos incentivos tributrios, em especial
no mbito do ICMS, para atrao de empresas. Isso corroeu a base de arrecadao
do tributo. De fato, o Grfico 16 mostra como o ICMS perdeu importncia na carga
tributria ao longo dos anos.
56
O dia do juzo fiscal
Grfico 18 Fluxo anual de operaes de crdito contratadas pelos estados e suas empresas
dentro das regras e em exceo s regras: 2008 2014 (R$ Bilhes)
(% do PIB)
Fontes: Vescovi (2014), TCU Acrdo 3.403, de 2012 e Senado Federal tramitao de Resolues autorizativas.
Elaborado pelos autores
57
O DIA DO JUZO FISCAL
Ocorre que, ao mesmo tempo, o Governo Federal iniciou uma tentativa de ajuste
fiscal, com descrito na seo 5. Uma das medidas adotadas pelo Ministro Joaquim
Levy foi a sbita interrupo da liberao de novas operaes de crdito e avais aos
estados e municpios. A roda do financiamento de despesas via crdito parou de
girar de repente, e os governos estaduais entraram em estrangulamento financeiro.
Grfico 19 Variao nominal do investimento dos estados em 2015 em relao a 2014 (%)
58
O dia do juzo fiscal
Note-se que essa renegociao no se faz sem custos. O maior desses custos
de ordem reputacional. Quando da renegociao dos anos 90, anteriormente descrita,
criou-se a regra (inscrita no art. 36 da LRF) de proibio de novos socorros financeiros
dessa espcie. Essa foi uma pea central para induzir o ajuste fiscal dos estados.
Quebrar essa regra significa que novos socorros podero vir no futuro. Ainda que o
art. 36 no tenha sido expressamente revogado, a sua fora dissuasria se perdeu.
Aberta uma exceo regra, outras podero ser abertas.
59
O DIA DO JUZO FISCAL
Pode-se dizer que, frente a crise fiscal presente, seria inevitvel renegociar a
dvida dos estados. No se pode esquecer, contudo que, conforme aqui descrita,
essa crise no exgena. Ela foi urdida por comportamento fiscal pouco respon-
svel tanto dos gestores federais quanto dos gestores estaduais. preciso, portanto,
rever as regras que buscam prevenir esse tipo de comportamento, em especial, as
lacunas existentes na LRF.
Qualquer soluo definitiva para o problema central dos estados precisa partir
da premissa que o problema central est na folha de pagamento (o que embute o
problema previdencirio, visto que parcela significativa da folha refere-se a inativos
e pensionistas). Sem equacion-la, no h sada em mdio prazo. Pode-se, ao custo
da perda de reputao, renegociar a dvida com a Unio como forma de conceder
uma folga de caixa no curto prazo. Mas essencial que isso seja apenas para ganhar
tempo e permitir a execuo de reformas para rever a rigidez da folha de pagamento
e criar mecanismos de dissuaso gesto fiscal oportunista, tanto no plano federal
quanto estadual.
8 A agenda de reformas
O que se procurou mostrar nas sees anteriores que chegamos ao dia do
juzo fiscal. No h mais condies de protelar as reformas necessrias: os estados
esto quebrados; a Unio s no quebrou porque tem o recurso ao financiamento
inflacionrio; a economia encolhe ms aps ms, no permitindo esperanas de
que o reequilbrio fiscal venha por meio da recuperao da receita.
60
O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
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O dia do juzo fiscal
14
As propostas listadas abaixo foram adaptadas de Giambiagi (2015).
63
O DIA DO JUZO FISCAL
gradual convergncia das regras para os dois sexos e para todas as cate-
gorias profissionais;
15
Veja Werneck (2013)
64
O dia do juzo fiscal
65
O DIA DO JUZO FISCAL
PEC para alterar o inciso X do art. 37 da CF, com vistas a excluir a obrigato-
riedade de reajuste anual da remunerao dos servidores. O objetivo seria
acabar com a indexao obrigatria das remuneraes, aproximando o
regime de reajuste do setor pblico daquele vigente no setor privado, em
que as condies financeiras do empregador definem a possibilidade de
haver ou no reajustes;
66
O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
Substituio da Lei 4.320, de 1964, por uma legislao mais moderna para
regular o processo oramentrio, com nfase em: estimativa realista de
despesas, vedao ao inchao do oramento pelo legislativo, racionalizao
68
O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
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O dia do juzo fiscal
preciso reduzir o poder de fogo do Estado para realizar esse tipo de interfe-
rncia na economia. Com tal propsito prope-se:
71
O DIA DO JUZO FISCAL
16
Esse ponto est baseado em Appy (2015)
72
O dia do juzo fiscal
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O DIA DO JUZO FISCAL
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O dia do juzo fiscal
REFERNCIAS
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compromissadas e fatores correlatos. Nota Bacen/Depec.
Carbone, C., Gazzano, M. (2015) Relao entre operaes compromissadas, reservas
cambiais e conta nica. A.C. Pastore & Associados. Mimeo.
Giambiagi, F. (2015) A Previdncia Social brasileira: esclarecimentos e tendncias.
Apresentao no Seminrio PUC-FIRJAN. Rio de Janeiro 19/6/2015.
Maciel, P.J. (2016a) Restos a pagar crescem 31% e explicam 2/3 da melhora do resultado
fiscal dos estados em 2015. Disponvel em: http://pedrojucamaciel.com/
__________ (2016b) Finanas pblicas estaduais: o processo recente de deteriorao,
suas perspectivas e as reformas necessrias. Mimeo, a publicar.
__________ (2016c) Contas pblicas estaduais em 2015: melhora do resultado primrio,
mas piora do perfil fiscal. Disponvel em: http://pedrojucamaciel.com/
Mendes, M. (2015) A despesa federal em educao: 2004-2014. Boletim Legislativo n
26. Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa.
_________ (2016)A Lei 11.803/2008 e a relao financeira Tesouro- Banco Central. Texto
para Discusso n 189. Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa.
Ministrio da Fazenda (2016) Evoluo da folha de pagamento dos entes. Nota tcnica
da Assessoria Econmica do Gabinete do Ministro da Fazenda. Apresentao
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Siqueira, R.B. (2014) Nota sobre os impactos distributivos dos tributos e das transferncias
pblicas no Brasil.Mimeo. Seminrio Insperde Poltica Fiscal em 29/5/2014.
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de Poltica Fiscal em 29/5/2014.
Werneck, R.L.F. (2013) Abertura, competitividade e desonerao fiscal. In: Bacha, E.
e de Bolle, M.B. (orgs.) O futuro da indstria no Brasil: desindustrializao em
debate. Casa das Garas/ Civilizao Brasileira.
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O DIA DO JUZO FISCAL
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A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
1 Introduo
A se confirmarem as expectativas vigentes1, o PIB no binio 2015-16 ter cado
7,5%, a maior queda registrada no ps-Guerra. Mesmo para o mdio prazo, as expec-
tativas para nossa economia no so animadoras. As previses para 2020 situam-se
em torno de 2,00%, valor medocre e claramente insatisfatrio para um pas que
precisa crescer a taxas mais elevadas de forma sustentada para aumentar o nvel
mdio de renda da populao e reduzir a pobreza e diversos outros problemas sociais.
Este artigo tem um duplo objetivo. O primeiro explicar como chegamos a essa
recesso. O segundo avaliar se a recente depreciao cambial ser capaz de esti-
mular a economia e lanar as bases para um novo ciclo de crescimento sustentado.
1
Resultado decorrente da queda de 3,8% do PIB em 2015 e da expectativa para o crescimento do PIB, em
2016, de -3,88%. Esse valor corresponde mediana das expectativas de mercado coletadas pelo Banco
Central em 22 de abril de 2016.
77
O DIA DO JUZO FISCAL
3. Forte depreciao cambial, que no foi seguida por uma mudana de preos
relativos. Isso implicou o empobrecimento da economia, mas no tem
levado a um aumento de competitividade. Por uma srie de rigidezes que
iremos discutir, o que se observa que o preo dos bens comercializveis
subiu pouco em relao ao dos bens no comercializveis, fazendo com
que a queda no produto do setor servios no viesse a ser compensada
por um aumento na produo industrial.
2
Ver Velloso e Freitas (2014).
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A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
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O DIA DO JUZO FISCAL
Grfico 1 Evoluo do consumo total (C+G) e do investimento (I) como percentual do PIB
(mdia mvel quatro trimestres), valores correntes, de 1996 a 2015.
Antes de prosseguir, importante qualificar por que dizemos que uma carac-
terstica fundamental do modelo ser pr-consumo. Uma inspeo no Grfico 1
permitiria tambm concluir que o modelo adotado seria igualmente pr-investi-
mento, uma vez que, exceto a partir do final de 20143, a taxa de investimento na
economia tambm aumentou no perodo ps-2010. Em verdade, a taxa de investi-
mento comeou a aumentar ainda antes, j em 2008.
3
Em verdade, se olharmos a srie de trimestre contra trimestre imediatamente anterior,verifica-se que
o investimento comea a apresentar taxas consistentemente negativas a partir do 2 semestre de 2013.
80
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
4
Ao divulgar os resultados das Contas Nacionais Trimestrais referentes ao ltimo trimestre de 2015, o IBGE
mostrou a taxa de poupana somente a partir de 2010. Concatenando com as divulgaes anteriores,
entretanto, pode-se perceber que a taxa de poupana domstica subiu fortemente entre 2000 e 2004 (de
pouco mais de 13% do PIB para 18,3%), flutuou sem muita tendncia at 2011, quando atingiu o mximo,
e passou a cair a partir de ento, conforme mostra a Tabela 1.
81
O DIA DO JUZO FISCAL
O mais grave que, apesar de no haver nenhuma regra impondo limites formais
ao dficit em conta corrente, pois o limite dado pelo montante em que o mundo
deseja financiar o pas, na prtica, muito difcil que dficits da ordem de 4% do PIB
sejam sustentados por longos perodos. Em algum momento o mundo percebe que
a capacidade de pagamento do pas inconsistente com dficits daquela magnitude
e reduz o financiamento.
5
H uma pequena diferena entre o saldo em transaes correntes calculado pelo IBGE e pelo Banco
Central, mas, conceitualmente, a poupana externa ser sempre necessria para equilibrar as duas
variveis. Sobre a diferena de metodologia, ver: http://nupin.net/index.php/pt/noticias/10541-dois-
termometros-da-conta-corrente
6
Valores referentes a 2015, extrados do World Economic Outlook Database, de abril de 2016, do FMI,
disponvel em: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/weoselagr.aspx.
7
Em outras edies deste Frum analisei o caso das concesses rodovirias e de energia eltrica.
O Captulo III deste livro tambm analisa a evoluo das concesses de rodovias, onde o leitor interessado
poder se aprofundar sobre o tema. Para aprofundar sobre os desafios do setor eltrico, ver Velloso, Freitas
e Abbud (2014), e sobre concesses de rodovias, ver Velloso et al (2012).
82
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
8
Contrastando, por exemplo, com termoeltricas movidas a gs, que so mais caras para serem cons-
trudas, porm mais baratas para operar.
9
Ver, por exemplo: http://veja.abril.com.br/blog/mercados/petroleo-gas-e-mineracao/petrobras-a-soma-
de-todos-os-erros-fora-a-corrupcao/
10
Ver: http://www.investidorpetrobras.com.br/pt/relatorios-anuais/relatorio-de-administracao.
83
O DIA DO JUZO FISCAL
11
Para se ter uma idia da defasagem, entre 2008 (quando o governo instituiu formalmente a poltica de
valorizao do salrio mnimo, adotando, por lei, a regra de reajuste baseado na inflao do ano anterior e
no crescimento do PIB de dois anos antes), o PIB per-capita aumentou 6%, enquanto o salrio mnimo real,
deflacionado pelo INPC, aumentou 27%.
12
Ver Velloso et al (2013).
13
Para ter direito ao abono salarial, por exemplo, o indivduo tem de ter recebido um salrio mdio inferior
a dois salrios mnimos ao longo do ano de referncia. Para o BPC, o critrio de elegibilidade a renda
familiar ser inferior a do salrio mnimo per capita.
84
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
85
O DIA DO JUZO FISCAL
que haja reduo generalizada de impostos. Mas desoneraes devem ser feitas em
um contexto de reduo de gastos, do contrrio, deteriora-se o desequilbrio fiscal.
86
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
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O DIA DO JUZO FISCAL
14
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/3476248/risco-de-racionamento-de-energia-e-de-100-diz-brasil-
plural.
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A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Crescimento zero com plena ocupao de fatores indica uma situao de baixa taxa
de crescimento do PIB potencial.
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A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Grfico 4 Evoluo dos termos de troca, calculados pela Funcex, de 2000 a 2016 (mdia 2006 = 100)
Fonte: Funcex.
91
O DIA DO JUZO FISCAL
Pode-se observar que a queda prevista para o Brasil a maior no grupo apresen-
tado, sendo similar, em magnitude, somente prevista para Rssia. Mas a taxa de
crescimento do PIB de pases exportadores de commodities da Amrica Latina, como
Chile, Peru e Colmbia dever cair mais de 2 percentuais. Mesmo pases desenvol-
vidos, mas exportadores de commodities, como o Canad, devero desacelerar neste
binio. Na mdia, o crescimento de pases emergentes e em desenvolvimento cair
de 5,7% para 4,2% entre os dois perodos.
92
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
15
Por exemplo, em janeiro de 2016, o Conselho de Administrao da Petrobras anunciou o corte de USD 32
bilhes no investimento previsto para o perodo 2015-2019, o que corresponde a 24,5% da previso
anterior.
16
Veja, por exemplo: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,a-crise-na-industria-naval,1733075.
93
O DIA DO JUZO FISCAL
17
J aps os cortes do incio do ano, a Petrobras planejava investir USD 98 bilhes no perodo 2015-2019, ou
USD 20 bilhes por ano, aproximadamente. Em reais, isso equivalia a R$ 80 bilhes, considerando a cotao do
incio de janeiro, quando o plano foi anunciado. Como o investimento no Brasil de cerca de R$ 1 trilho por
ano, chega-se aos 8%. Esse percentual exclui os impactos indiretos decorrentes de suas encomendas.
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A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
impacto da crise ainda mais importante: sem apoio poltico, a Presidente no conse-
guiu aprovar medidas que poderiam tirar o Pas da crise, mas que so impopulares
no curto prazo. Trata-se de medidas que reduziriam alguns direitos, como tornar
mais rgidos os critrios para aposentadoria ou outras tantas reformas sugeridas
no Captulo I deste livro. Para agravar ainda mais a situao, no muito claro se a
Presidente e seu partido apoiam tais medidas.
95
O DIA DO JUZO FISCAL
inflao para o centro da meta no mdio prazo. De acordo com o Relatrio Focus do
Banco Central, em 15 de abril de 2016, a mediana das expectativas para o IPCA de
2020 era de 5,0%, ou seja, 0,5 ponto percentual acima da atual meta.
As condies da poltica fiscal so ainda mais graves. verdade que o modelo
pr consumo, combinado com interveno estatal, tende a gerar contas pblicas
desequilibradas. Afinal, parte essencial das polticas de estmulo ao consumo, como
os programas de transferncia de renda, so financiados pelo setor pblico. Mas a
deteriorao que se observou no pas foi muito intensa e rpida. Devido a idiossin-
crasias contbeis18, somente a relao dvida lquida/PIB vem se mantendo estvel
nos ltimos anos, em torno de 35% do PIB. J a relao dvida bruta/PIB aumentou
8 pontos percentuais entre janeiro e dezembro de 2015, atingindo 66,5% do PIB.
O uso de prticas contbeis criativas ao longo do primeiro governo Dilma19 torna
difcil fazer comparaes intertemporais mais precisas. Ainda assim, houve clara
deteriorao do resultado primrio e, desde 2014, o resultado tem sido negativo.
A combinao de crise poltica e crise econmica levam a um crculo vicioso.
O fraco desempenho do PIB faz a arrecadao cair. A maior fragilidade das contas
pblicas torna mais difcil a recuperao da economia, desestimulando o consumo
e o investimento. O desempenho ruim, por sua vez, torna mais difcil para o governo
conseguir consenso poltico para implementar uma agenda de ajuste, pois programas
de ajuste usualmente implicam perda de bem estar no curto prazo, ainda que os
benefcios no mdio e longo prazos compensem.
Infelizmente, o problema vai alm de contas ruins. Envolve credibilidade. Os
Grficos 5 e 6 mostram o resultado da pesquisa Focus para a expectativa do mercado
para o resultado nominal das contas pblicas. Os resultados referem-se s expec-
tativas coletadas entre abril de 2014 e maro de 2016, para os anos de 2015 a 2018.
Os grficos contm duas retas verticais mostrando pontos importantes da his-
tria recente. O primeiro 27/10/2014, um dia aps a reeleio da presidente. Como se
observa, as expectativas para os resultados fiscais para 2015 (e, em menor grau, para
2016) deterioraram-se fortemente. Isso mostra a pouca credibilidade que o governo
possui junto ao mercado. A segunda linha refere-se a 31/08/2015, quando o governo
enviou para o Congresso Nacional lei oramentria prevendo dficit primrio em 2016.
18
A diferena entre dvida lquida e bruta deve-se, basicamente, s reservas internacionais e o crdito junto
ao BNDES. Como o setor pblico credor lquido em dlar, quando o real se desvaloriza, a dvida lquida
cai porque os ativos do setor pblico passam a valer mais. Em relao ao crdito junto ao BNDES, teria sido
mais transparente se tivessem feito uma capitalizao do Banco.
19
Sobre contabilidade criativa, ver: Almeida (2013) e Mendes (2014).
96
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Grfico 5 Expectativas para o resultado primrio de 2015 a 2020, coletadas entre 2/4/2014 a 1/4/2016.
Grfico 6 Expectativas para o resultado nominal de 2015 a 2020, coletadas entre 2/4/2014 a 1/4/2016.
97
O DIA DO JUZO FISCAL
Uma narrativa para explicar esses nmeros que, mesmo que a Presidente
seja impedida, ser difcil para o atual vice-presidente implementar reformas
que demandem forte apoio popular. O ajuste necessrio s ocorreria no prximo
mandato presidencial, em 2019. Como se demora um tempo at que as leis sejam
aprovadas e entrem em vigncia, mesmo em 2020 ainda teramos resultados fiscais
insatisfatrios.
98
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
99
O DIA DO JUZO FISCAL
O consumo das famlias demorou mais a cair, e caiu menos do que o inves-
timento. Consumo cair menos que investimentos usual em recesses20. O que
diferencia a crise atual foi a demora para o consumo reagir. Provavelmente, isso se
deve demora que o mercado de trabalho teve em apresentar sinais de deterio-
rao21. Como o Grfico 3 mostrou, dezembro de 2014 foi o recorde de menor taxa
de desemprego. Houve aumento de renda real (2,7% comparando a mdia do ano
com a mdia de 2013) e basicamente estabilidade no nvel de emprego (em verdade,
houve queda de 0,1%)22.
20
Sobre o comportamento dos componentes do PIB ao longo do ciclo econmico, ver Romer (2006).
21
Possveis explicaes para a reao lenta do mercado de trabalho so: demora das empresas para demitir,
esperando os resultados da eleio (talvez imaginassem que, se a oposio vencesse, a crise seria mais
suave e no precisariam demitir seus empregados); reduo da oferta de trabalho, que contribuiu para
pressionar os salrios; aumento real do salrio mnimo; e percepo equivocada da situao econmica
do Pas.
22
O desemprego caiu porque, talvez em funo de boas expectativas, mais pessoas saram da fora de
trabalho, ou seja, no estavam trabalhando e nem estavam procurando emprego. Dessa forma, a queda
na taxa de desemprego no incompatvel com a reduo no nmero de ocupados.
100
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Muitos analistas vem essa mudana de preos relativos como uma espcie de
estabilizador automtico da economia. Segundo esse argumento, h uma capacidade
ociosa decorrente de escassez de demanda. A depreciao cambial torna nossas
exportaes mais competitivas, bem como incentiva a produo de nossa indstria
substituidora de importaes. O aumento da produo industrial ir, aos poucos,
aumentando o nvel de emprego, gerando renda que se reverter em consumo, esti-
mulando outras atividades, at que a economia retorne aos trilhos do crescimento.
23
Ver: http://www.dgabc.com.br/Noticia/1554042/setorexterno-tem-pouco-potencial-como-alavanca-do-pib
-diz-economista-da-fgv e http://exame.abril.com.br/economia/noticias/com-dolar-tao-alto-as-exportacoes-
podem-salvar-o-brasil. Esses textos mencionam outros aspectos que podem reduzir o impacto do cmbio
sobre a recuperao da economia, como a depreciao de outras moedas frente ao dlar.
24
Uma anlise sobre o impacto do preo internacional das commodities sobre a cotao do real pode ser
vista em Melo (2010).
101
O DIA DO JUZO FISCAL
pelos erros da poltica econmica). Dessa forma, o preo em reais recebido pelos
exportadores de commodities tende a flutuar bem menos do que a taxa de cmbio.
25
Em verdade, parte importante das commodities formada por bens industrializados ou semi-
industrializados, como o ao, farelo de soja, acar e o suco de laranja.
102
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
103
O DIA DO JUZO FISCAL
Fontes: Banco Central do Brasil (saldo em transaes correntes) e IBGE (contas nacionais), dados trabalhados pelos autores.
26
No era de se esperar que as duas sries apresentassem o mesmo resultado. O IPCA mostra a evoluo
dos preos ao consumidor, enquanto o preo do deflator implcito est associado produo. Alm disso,
no caso do deflator, utilizamos a relao preo da indstria de transformao/preo dos servios. J para o
IPCA, utilizamos a relao preo dos bens comercializveis (que no se limita indstria de transformao)/
bens no comercializveis (que no se limitam aos servios).
104
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Essas frices podem decorrer de vrios fatores. As empresas podem ter desa-
prendido a exportar. Ao contrrio do setor de commodities, que fornece um bem
homogneo, a indstria precisa convencer seus potenciais compradores que seu
produto melhor do que o do concorrente. Muitas vezes a exportao s viabili-
zada se vier acompanhada de financiamento, o que est muito difcil diante da atual
conjuntura, com dificuldade de ampliao dos crditos do BNDES e elevao do risco
Brasil, que encarece o emprstimo de empresas brasileiras no exterior. tambm
necessrio organizar a logstica, que envolve no somente os contratos de trans-
portes, seguros, etc, como lidar com as burocracias, do Brasil e do pas importador.
Por fim, o processo de sucateamento pela qual passou a indstria nacional nos
ltimos anos traz conseqncias mais fortes para o futuro, alm daquela j men-
cionada de terem desaprendido a exportar. Aumentar a produo para exportar
requer investimentos, e ningum quer investir diante do clima de insegurana que
existe, tanto em relao capacidade de o governo pagar a dvida, quanto em rela-o
poltica monetria. Nada garante que o fortalecimento do dlar venha a ser acom-
panhado de aumentos da inflao, em uma escalada inflacionria como a da dcada
de 1980, que anule a depreciao do cmbio real ocorrida nos ltimos dois anos.
105
O DIA DO JUZO FISCAL
106
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
Merece destaque, neste cenrio, a depreciao cambial. Apesar de ter sua causa
estar associada fraqueza de nossa economia, mais especificamente, a um aumento
da percepo do risco-Brasil, h analistas que acreditam que essa depreciao,
ao devolver competitividade para a nossa indstria, poder ser um elemento
107
O DIA DO JUZO FISCAL
108
A crise atual: razes e perspectivas de recuperao via ajuste cambial
REFERNCIAS
ALMEIDA, Mansueto: Sobre truques fiscais e contabilidade criativa. Blog do Mansueto Almeida.
2013. Disponvel em: https://mansueto.wordpress.com/2013/01/08/sobre-truques-fiscais-
e-a-contabilidade-criativa/.
MELO, Alisson Curtela de. Anlise do impacto de choques nos preos internacionais das
commodities sobre a inflao brasileira. Dissertao de Mestrado. Mestrado em Economia do
Setor Pblico, Departamento de Economia, Universidade de Braslia, Braslia. 2010. Disponvel
em: http://www.mesp.unb.br/images/dissertacoes/2010/Alisson%20Cur%C3%A1tola%20
de%20Melo_Disserta%C3%A7%C3%A3o.pdf
MENDES, Marcos. O que contabilidade criativa? Blog Brasil, Economia e Governo, 2014. Disponvel
em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2014/02/17/o-que-e-contabilidade-criativa/
VELLOSO, Raul; Csar Mattos, Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas: Infraestrutura, os caminhos
para sair do buraco. Rio de Janeiro: INAE. 2012. 136 p. Disponvel em: http://www.raulvelloso.
com.br/category/livros/
VELLOSO, Raul; Paulo Springer de Freitas; Marcelo Caetano e Jos Oswaldo Rodrigues: Na crise,
Estado e ajuste fiscal permanente: por que e como aumentar a poupana pblica para
viabilizar o crescimento sustentado no Brasil. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2013.
Verso preliminar disponvel em: http://www.raulvelloso.com.br/por-que-e-como-aumentar-a-
poupanca-publica-para-viabilizar-o-crescimento-sustentado-no-brasil/.
VELLOSO, Raul e Paulo Springer de Freitas. Os limites de nosso modelo de crescimento. Frum
Nacional, Rio de Janeiro. Maio de 2014. Disponvel em: http://www.raulvelloso.com.br/os-
limites-de-nosso-modelo-de-crescimento-2/
VELLOSO, Raul; Freitas, Paulo Springer de Freitas e Omar Abbud: Energia eltrica a caminho do
estrangulamento. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2014. 256 p. Disponvel em: http://www.
raulvelloso.com.br/category/livros/
ROMER, David. Advanced Macroeconomics. McGraw-Hill Irwin. Estados Unidos. 3 Edio. 2006.
109
O DIA DO JUZO FISCAL
110
Para destravar o investimento em rodovias
PARA DESTRAVAR O
INVESTIMENTO EM RODOVIAS
Raul Velloso
1 Introduo
O objetivo deste captulo analisar os principais problemas associados ao
programa de concesses de infraestrutura no Brasil, em especial, s concesses de
rodovias. A motivao desse trabalho decorre da constatao de que a m qualidade
do programa de concesses tem limitado a evoluo da infraestrutura no pas, reco-
nhecidamente um dos principais entraves ao nosso desenvolvimento.
Alm desta Introduo, este captulo contm mais trs sees. A prxima
descreve o estado da infraestrutura no Pas. Como veremos, o Brasil investe pouco
em infraestrutura, seja qual for o parmetro que adotemos: nosso histrico, compa-
rao com outros pases ou o investimento necessrio. Discutiremos tambm porque
importante investir em infraestrutura em geral, e em rodovias em particular. H
fortes evidncias de que investimento em infraestrutura aumenta a produtividade
mdia, desconcentra renda e contribui para a maior competitividade da economia.
111
O DIA DO JUZO FISCAL
reguladora que seja autnoma de facto subordinao dos interesses logsticos aos
do Ministrio da Fazenda, entre outros.
1
Este captulo baseia-se nos trs primeiros captulos de Velloso, Raul: Investimento em Infraestrutura no
Brasil: continuar investindo, apesar do ajuste. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2015.136 p.
112
Para destravar o investimento em rodovias
Tabela 1: Evoluo do investimento agregado e em infraestrutura no Brasil, por dcada, como % do PIB
113
O DIA DO JUZO FISCAL
2
Os nmeros de Caldern e Servn diferem daqueles apresentados por Bielschowky e Frischtak e Davies.
Trata-se de algo comum quando se discutem sries histricas de investimento. Em primeiro lugar, revises
das contas nacionais podem alterar significativamente as sries. Em segundo lugar, o investimento pode
ser medido por valores correntes ou por preos constantes de um ano base. Nesse ltimo caso, mantm-
se os preos relativos (de bens de investimento em relao ao dos demais bens da economia) do ano base.
Por esse motivo, avaliaes de sries de investimento devem ser feitas prestando-se mais ateno para a
ordem de grandeza dos nmeros e de sua evoluo, do que o valor exato do indicador.
114
Para destravar o investimento em rodovias
Pesquisa CNT Rodovias 2015 (CNT, 2015) avaliou a qualidade de 100.763 mil km
de rodovias no Brasil e constatou que menos da metade 42,7% podia ser classi-
ficada como tima ou boa. Essa proporo, contudo, esconde enorme diversidade.
Das rodovias administradas pelo setor pblico, apenas 34,1% esto bem avaliadas,
ante 78,3% nas rodovias privadas.
115
O DIA DO JUZO FISCAL
116
Para destravar o investimento em rodovias
Como se v, a produtividade do Brasil avanou muito pouco dos anos 1990 para
c. No comeo dos anos 1990, estvamos bem acima da mdia dos pases de renda
mdia alta e do leste asitico, e, em 2012 (ltimo ano da srie), estvamos abaixo.
O crescimento de nossa produtividade foi inferior mdia mundial e mesmo do
ocorrido nos pases ricos da OCDE, que j partiram de patamares bem mais elevados.
Uma melhor malha de transportes permite que um pas aloque melhor seus
recursos geograficamente, aproveitando as vantagens comparativas. Muitas vezes
um bem deixa de ser produzido nos locais que oferecem menor custo de produo
porque o custo de transportes e logstica pode eliminar todo o diferencial. verdade
que o Centro-Sul apresenta vantagens comparativas que fazem com que a maior
parte da produo industrial brasileira ocorra nessa regio, mas, certamente, a
concentrao espacial de nossa produo poderia ser muito menor se houvesse
uma melhor infraestrutura de transportes e logstica em geral.
3
Dlar PPP o dlar medido em paridade de poder de compra. Trata-se de uma medida que busca
incorporar a diferena de custo de vida entre os pases no clculo dos rendimentos.
117
O DIA DO JUZO FISCAL
118
Para destravar o investimento em rodovias
4
No Captulo II reconhecemos que a contribuio das exportaes dever ser muito importante na atual
crise, onde h forte ociosidade no uso dos fatores de produo. No longo prazo, contudo, mudanas
estruturais, capazes de aumentar a taxa de poupana, sero mais importantes.
119
O DIA DO JUZO FISCAL
Entretanto, diante da atual crise fiscal (ver Captulo I), o Estado apresenta
baixssima capacidade de mobilizar recursos e investir diretamente. necessrio
ampliar o programa de concesses, no s para trazer os recursos privados para o
setor, como para permitir maior ganho de eficincia. As sees que seguem discu-
tiro os principais problemas que tm impedido uma efetiva participao do setor
privado no provimento de infraestrutura, notadamente nas concesses de rodovias.
5
O termo expropriao aqui deve ser entendido de forma bastante genrica, constituindo qualquer
ao, por parte do poder concedente, capaz de alterar a remunerao contratualmente prevista para o
empreendimento.
120
Para destravar o investimento em rodovias
121
O DIA DO JUZO FISCAL
Naquele ano, o PNLT foi substitudo por planos setoriais isolados, pelos Planos
de Investimento em Logstica (PIL) e pelo Plano Nacional de Logstica Integrada
(PNLI). Esse ltimo foi anunciado em 2012, mas, at o final de 2015, havia concludo
somente a primeira de suas trs fases.
Pelo menos nos casos em que havia aparente viabilidade econmica, difcil
entender o motivo de a concesso no ter se concretizado. Em conversas com
participantes do setor, uma queixa prevalente a falta de interlocuo com o Poder
Pblico. So frequentes as reclamaes de que o governo tenta impor uma taxa de
retorno incompatvel com os custos e riscos assumidos pelas concessionrias, sem
ouvir seu ponto de vista.
Outro motivo de crtica a baixa qualidade dos projetos. Um projeto mal feito
dificulta a estimativa da sua viabilidade financeira, pois aumenta a incerteza quanto
6
Para as seguintes rodovias: BR-101, BA; BR-262, ES/MG; BR-153, TO/GO; BR-050, GO/MG; BR-163, MT; BR-
163, MS/ BR 262, MS/ BR-267, MS; BR-060 DF/GO/ BR-153 GO/MG/ BR-262 MG; BR-116 MG; BR-040 DF/
GO/MG.
122
Para destravar o investimento em rodovias
O objetivo do termo aditivo era implantar 164 retornos, com custo estimado
de R$ 356 milhes. A necessidade de se fazerem esses ajustes proveio, aps uma
anlise mais detalhada, da percepo deque havia longos trechos em reas rurais
sem possibilidade de retorno. Na BR-040, por exemplo, os retornos previstos estavam
a uma distncia mdia entre 30 e 60 km, mas chegavam a atingir 105 km em um
nico trecho. Com a reformulao, os retornos devero ficar a cada 10 km em mdia.
Trata-se de um caso flagrante de projeto mal elaborado, ficando difcil acreditar que
se tivesse traado uma rodovia sem prever retornos em distncias razoveis.
7
Haveria leiles para trechos das seguintes rodovias: BR-163 MT/PA; BR-364/060 MT/GO e BR-364 GO/MG;
BR-476/153/282/480 PR/SC; e BR 101 RJ Ponte Rio-Niteri.
8
Em verdade, o contrato para a explorao da Ponte Rio-Niteri foi assinado em maio, mesmo ms em que
foi feita apresentao prevendo os demais leiles.
123
O DIA DO JUZO FISCAL
9
Ver Velloso et al. (2012).
10
Esse nmero inclui tanto as concesses como os projetos a serem implementados diretamente pelo
setor pblico.
124
Para destravar o investimento em rodovias
ocupadas interinamente havia mais de trs anos. Em maro de 2016, nada menos
que dois, dos cinco cargos de Diretor com assento na Diretoria Colegiada da ANTT,
estavam vagos.
11
O Conit tem por atribuies propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos
diferentes modos de transporte de pessoas e bens e medidas que propiciem a integrao dos transportes
areo, aquavirio e terrestre, bem como a harmonizao das respectivas polticas setoriais.
125
O DIA DO JUZO FISCAL
12
O ento Ministro Joaquin Levy sugeriu alterar o critrio de outorga para os leiles de projetos de
infraestrutura, com motivao predominantemente fiscal. Veja, por exemplo: http://g1.globo.com/
economia/noticia/2015/06/nova-fase-de-programa-preve-r-1984-bilhoes-para-infraestrutura.html
126
Para destravar o investimento em rodovias
Almeida (2014) apresenta um dos poucos estudos sobre o tema. O autor tabula
um questionrio feito pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
(Sigplan) por ocasio da avaliao anual do PPA (Plano Plurianual de Investimentos)
em 2008. Naquele questionrio, foi perguntado aos gestores de programas quais as
restries que interferiram no desempenho das aes de maior impacto e, conse-
quentemente, no alcance dos objetivos do programa. Como essa pergunta no foi
feita nos anos seguintes, no foi possvel acompanhar os resultados ao longo do
tempo.
13
Ver, por exemplo: http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/reuters/2016/02/24/governo-pretende-
ter-25-de-valor-de-outorgas-de-aeroportos-pago-na-assinatura-dos-contratos-diz-fonte.htm
127
O DIA DO JUZO FISCAL
128
Para destravar o investimento em rodovias
Para o usurio (ou seja, o eleitor), pagar tarifas baixas melhor do que pagar
tarifas altas. Como as concessionrias so normalmente grandes empresas, o
governante que rompe contratos poder ainda contar com o benefcio adicional de
passar a imagem de pessoa forte, que defende a parte fraca (os usurios) diante dos
poderosos (as concessionrias).
129
O DIA DO JUZO FISCAL
14
Podemos contrastar a situao da rodovia com a de uma fbrica. Uma vez construda a rodovia, no h
como mud-la de lugar. J quando um empresrio investe em uma fbrica, ainda que tambm existam
fortes custos afundados, pelo menos parte importante do equipamento (e mesmo da planta) pode ser
transferida para outros locais. Nesse caso, o governante ter menos poder para tentar forar renegociaes
contratuais que prejudiquem o empresrio.
130
Para destravar o investimento em rodovias
Nas licitaes futuras, portanto, o custo para o usurio tender a subir, seja
para remunerar o risco mais elevado, seja porque a oferta de licitantes diminui.
Ao ponderar os ganhos presentes de popularidade com as perdas futuras, os gover-
nantes (seja em funo de percepo individual, seja por presso dos partidos)
podem optar por moderar o mpeto de apresentar comportamento oportunista15.
Ou, ento, no haver participantes em certames futuros.
15
Mesmo que um governante, do ponto de vista individual, no seja prejudicado pelos problemas futuros,
pois j estar fora do governo, o partido a que pertence ser e, havendo um mnimo de viso de longo
prazo, pressionar o governante para no instituir polticas populistas.
16
Ver: http://www.parana-online.com.br/editoria/politicanews/67381/?noticia=GOVERNO+NEGOCIA+
COM+MAIS+DUAS+CONCESSIONARIAS
131
O DIA DO JUZO FISCAL
Cabe enfatizar mais uma vez que, como ocorre com qualquer tipo de quebra de
contrato, comportamentos oportunistas por parte do poder concedente so eficazes
somente no curto prazo. Nas licitaes seguintes, haver menor oferta de licitantes
e, aqueles que se dispuserem a concorrer, iro exigir tarifas maiores como forma de
serem recompensados pelos riscos mais altos que iro assumir.
132
Para destravar o investimento em rodovias
previsto; ii) esse fato no previsto est associado a um risco que no de respon-
sabilidade da concessionria.
133
O DIA DO JUZO FISCAL
Mas h riscos que claramente devem ser alocados pelo poder concedente.
Uma alterao na lei dando gratuidade a determinados usurios uma deciso do
prprio governo (buscando refletir os interesses da sociedade) ou de legisladores
com vis populista. razovel, portanto, que a concessionria no arque com esse
custo. Similarmente, quando h aumento de impostos. H, inclusive, casos em que o
encargo adicional de tal monta, a ponto de inviabilizar financeiramente a concesso.
17
Os contratos da 3 Etapa do PCRF tambm prevem o reequilbrio pelos chamados fator D e C. O fator
D refere-se a investimentos no entregues ou entregues com qualidade inferior contratada (levando
a descontos na tarifa), ou a investimentos entregues antes do prazo previsto (caso que enseja elevao
da tarifa). J o fator C trata de eventos que interferem unicamente na receita da concessionria, como
arredondamento para menos da tarifa, que ser compensado no reajuste seguinte. Para ambos os casos,
h frmulas detalhadas especificando seu clculo.
134
Para destravar o investimento em rodovias
18
Na 1 Etapa do PCRF, o vencedor da licitao era o concorrente que apresentasse menor tarifa, mas sem
a limitao da tarifa-teto. A partir da 2 Etapa,introduziu-se a exigncia de no ultrapassar uma tarifa-teto.
19
Conforme mencionamos na Seo III.2, quando o leilo definido pelo valor de outorga, o fato de
o licitante ter de despender um maior pagamento vista reduz a probabilidade de comportamento
oportunista por parte do regulado, que fora renegociaes futuras a seu favor.
20
Sobre os problemas da 2 Etapa do PCRF, ver tambm Velloso (2012).
135
O DIA DO JUZO FISCAL
Ocorre que, decorridos alguns anos das primeiras concesses, passou a haver
forte presso poltica para que os contratos fossem renegociados. Na dcada de 1990,
quando foram licitadas as primeiras rodovias federais, a taxa Selic chegou a atingir
45% ao ano, e havia muito mais incerteza, tanto em relao ao retorno da inflao,
quanto continuidade e sucesso dos programas de privatizao, bem como em
relao capacidade (ou interesse) do governo de manter contratos. Nesse cenrio,
as propostas vencedoras implicavam uma TIR bastante elevada, que variou entre
18% e 24% ao ano.
21
Disponvel em: https://www.google.combrurl?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ua
ct=8&ved=0ahUKEwiz2569uKjMAhUE2SYKHZDhAK8QFggkMAE&url=http%3A%2F%2Fwww.
tcu.govbr%2Fconsultas%2Fjuris%2Fdocs%2Fjudoc%2Facord%2F20111114%2Fac_2927_49_11_p.doc
&usg=AFQjCNHJXzbwt3iuz7g-EcroESnseKLIvA&bvm=bv.119745492,d.eWE
136
Para destravar o investimento em rodovias
Aps o Acrdo do TCU, o FCM foi incorporado aos novos contratos de concesso,
os da 3 Etapa do PCRF. No s o FCM passou a sera base para a recomposio do
equilbrio econmico financeiro, como os editais dessa 3 Etapa passaram a proibir
a apresentao do plano de negcios. O objetivo dessa proibio foi muito provavel-
mente evitar que as empresas pudessem utilizar a TIR do PN para exigir, na Justia,
que a recomposio do equilbrio econmico financeiro se desse a essa taxa, e no
pela TIR associada ao FCM.
Mas por que motivo o governo optou pelo FCM? Uma possibilidade acreditar
que as concessionrias, ao fazer suas propostas, poderiam inflar a TIR sabendo
que, em caso de reequilbrio econmico-financeiro, obteria uma remunerao mais
elevada. H dois problemas com esse argumento. O primeiro que se a TIR for super-
dimensionada, provavelmente a empresa no conseguir vencer o leilo, pois as
tarifas propostas, para serem compatveis com a TIR, teriam que ser tambm altas.
137
O DIA DO JUZO FISCAL
Por que o fluxo de caixa marginal no uma soluo satisfatria para recompor o
equilbrio econmico-financeiro dos contratos
Identificamos duas crticas adoo da TIR do FCM como parmetro para
reequilibrar os contratos:
Uma crtica comum ao uso da TIR do FCM a de que, por ser uma taxa deter-
minada pelo governo, somente por imensa coincidncia essa taxa ser aquela que
remunera corretamente o empreendedor. Ocorre que cada empresa tem uma taxa
diferente, pois a estrutura de custos varia de empresa para empresa. o mercado,
via mecanismo de leilo, que define a taxa correta, que ser a da empresa que
venceu a licitao. A taxa imposta pelo governo pode ser tanto excessiva, implicando
transferncia desnecessria de recursos para a concessionria, como insuficiente,
fazendo com que a concessionria no seja devidamente remunerada pelos custos
e riscos em que incorreu.
138
Para destravar o investimento em rodovias
Para se ter uma ideia das possveis fontes de erros, a TIR associada ao FCM
calculada pela ANTT, como sendo equivalente ao WACC22,23, que busca mensurar
o custo mdio do capital a partir do custo do capital prprio e do custo do capital
de terceiros, ponderado pelas respectivas participaes. O problema que o WACC
uma taxa teoricamente calculada, vlido para uma empresa representativa do
setor, que no necessariamente (e provavelmente no) reflete o verdadeiro custo
de oportunidade da concessionria.
22
Do ingles, weighted average capital cost.
23
Uma descrio mais detalhada desse clculo pode ser encontrada em Velloso (2015).
139
O DIA DO JUZO FISCAL
claro que o rgo regulador pode fazer o mais srio esforo e estimar uma
taxa de retorno que, em sua opinio, de fato reflita a melhor estimativa possvel
(e mesmo que isso ocorra, h o problema de essa taxa no ser a adequada, conforme
discutimos anteriormente). Mas no se pode descartar a hiptese de o regulador
partir de uma taxa que considera justa, ou que ir lhe trazer maior rendimento
poltico, e manipular os parmetros do modelo de forma a atingir aquela taxa. Ou
seja, a TIR associada ao FCM no seria o resultado da aplicao de um modelo, mas
o modelo que se ajustaria a uma TIR arbitrariamente definida.
At o momento, toda a discusso abordou aspectos tericos. Pode ser que tudo
que foi discutido at o momento seja, em tese, relevante, mas, na prtica, tenham
impacto insignificante. Na prxima subseo, argumentaremos que no: revises
extraordinrias ocorrem com frequncia e h indcios de que o governo adota
comportamento oportunista.
24
Em verdade, no comum contratos descerem a esse nvel de detalhes, mesmo porque invivel definir
precisamente todos os parmetros. Afinal, o mercado financeiro dinmico, e variveis que hoje so
amplamente utilizadas podem deixar de o ser no futuro. Por exemplo, at o incio dos anos 2000, a medida
de risco pas mais utilizada era o EMBI, calculado pelo banco JP Morgan. Esse ndice praticamente caiu em
desuso, sendo substitudo pelos chamados CDS (credit default swap). Outro exemplo o clculo do ativo
sem risco, usualmente baseado em ttulos do governo. O contrato teria de especificar exatamente que
tipo de ttulo seria utilizado, por exemplo, indexado Selic com prazo de dez anos. Ocorre que o Tesouro
pode simplesmente deixar de emitir ttulos com essas caractersticas ao longo do contrato de concesso.
140
Para destravar o investimento em rodovias
25
Caminhes de maior porte possuem mais de dois eixos, mas, quando esto vazios, suspendem os eixos
adicionais e trafegam somente com dois. medida que a carga aumenta, os motoristas descem os eixos
para dar maior segurana e para danificar menos o pavimento.
26
Mesmo que a estimativa do plano de negcios estivesse incorreta, como o volume de trfego risco da
concessionria, do ponto de vista de recomposio do equilbrio econmico-financeiro, o que importa
o impacto que a Lei traria sobre a expectativa de receitas da concessionria, e no sobre as receitas
efetivamente observadas.
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O DIA DO JUZO FISCAL
Para ficarmos na histria recente, dos ltimos dez anos, na 2 etapa do programa
de concesses de rodovias federais, desenhou-se um leilo que estimulou o compor-
tamento agressivo dos participantes, de forma que as propostas vencedoras se deram
com valores de pedgio extremamente baixos. Na poca, o resultado dos leiles foi
comemorado como uma grande vitria. Parecia que estaramos entrando em uma
nova era de concesses, que traria melhores servios a um custo substancialmente
inferior quele que se observou na 1 etapa do PCRF. Mais tarde, verificou-se que
aquelas concesses se transformaram no famoso barato que sai caro: as obras
atrasaram e vrios investimentos foram redimensionados para baixo, deixando o
Pas sem parte da infraestrutura de que tanto necessitava.
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ANTT, Nota Tcnica No. 13/SUEXE/2015.
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Esse poder de barganha limitado porque o governo pode tentar forar a empresa a tomar decises
que no tomaria de outras formas, por exemplo, limitando acesso a crditos do BNDES ou procrastinando
decises que sejam de seu interesse junto a rgos governamentais.
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Para destravar o investimento em rodovias
Ao que tudo indica, contudo, essa correo se deu mais por falta de recursos pblicos
para manter os subsdios, ou, no caso dos juros, por uma ameaa substancial de
a inflao sair do controle, do que por um genuno reconhecimento de que uma
poltica de modicidade tarifria excessiva prejudica a economia.
Deve-se destacar que este texto est sendo escrito em um momento muito
particular da vida poltica brasileira, onde h elevada probabilidade de a Presidente
ser afastada do cargo, ainda que interinamente. O vice-presidente Temer j sinalizou
que, se vier a assumir a presidncia adotar uma poltica mais austera, com menor
interveno no mercado.
Mesmo que esse cenrio venha a se concretizar, nada garante que, ao longo
dos prximos 25 ou 30 anos, prazos tpicos de uma concesso, outros governos de
orientao mais intervencionista no venham a assumir o poder e manipular a
TIR do FCM de forma populista, prejudicando a rentabilidade das concessionrias.
Portanto, o risco de comportamento oportunista por parte do regulador no pode
ser visto como uma ameaa restrita ao governo Dilma, trata-se de uma ameaa
perene na economia brasileira, que se torna mais provvel sob alguns governos do
que outros, mas nunca desaparece.
Diante dessa situao, o melhor que se pode fazer dar a menor margem
possvel para o surgimento de comportamento oportunista por parte do governo.
Permitir que os contratos voltem a utilizar a TIR do plano de negcios como base
para readequao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos um impor-
tante passo nessa direo.
5 Concluses
O Brasil investe pouco em infraestrutura. Passamos de 5,4% do PIB na dcada
de 1970 para pouco mais de 2% na dcada atual. Ainda no h estimativas para
2015, mas, tendo em vista a forte queda do investimento agregado no ano passado,
os nmeros referentes infraestrutura devem ser igualmente desanimadores.
Investimos menos do que os pases latino-americanos e substancialmente menos
do que os pases do leste asitico. Nossos nmeros so ainda mais preocupantes
quando se leva em considerao que, de acordo com evidncias internacionais, so
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O DIA DO JUZO FISCAL
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Para destravar o investimento em rodovias
Claramente, h governantes que atribuem maior peso ao longo prazo e, por isso,
evitaro impor uma poltica de modicidade tarifria excessiva. Mas, dada a tradio
do Brasil e a longa durao dos contratos, de at 30 anos, h probabilidade elevada
de governos de orientao mais intervencionista assumirem o poder ao longo do
prazo da concesso. Portanto, o risco de comportamento oportunista por parte
do regulador no pode ser visto como uma ameaa limitada ao governo Dilma,
trata-se de uma ameaa perene na economia brasileira, que se torna mais provvel
sob alguns governos do que outros, mas nunca desaparece.
Diante dessa situao, o melhor que se pode fazer dar a menor margem
possvel para o surgimento de comportamento oportunista por parte do governo.
Permitir que os contratos voltem a utilizar a TIR do plano de negcios como base
para readequao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos um impor-
tante passo nessa direo.
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O DIA DO JUZO FISCAL
REFERNCIAS
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Para destravar o investimento em rodovias
VELLOSO, Raul; Csar Mattos; Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas. Infraestrutura: os
caminhos para sair do buraco. Rio de Janeiro, INAE. 2012. 136p. Disponvel em: http://www.
raulvelloso.com.br/infraestrutura-os-caminhos-para-sair-do-buraco/
VELLOSO, Raul: Investimento em Infraestrutura no Brasil: continuar investindo, apesar do ajuste.
Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2015.136 p. Disponvel em: http://www.raulvelloso.com.br/
investimento-em-infraestrutura-no-brasil-continuar-investindo-apesar-do-ajuste/
WORLD ECONOMIC FORUM. The Global Competitiveness Report 2015-2016: Full Data Edition.
World Economic Forum, Geneve, Switzerland. 2014. Disponvel em: http://www3.weforum.
org/docs/gcr/2015-2016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf.
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Papel: Offset Alta Alvura 90g/m2 (miolo)
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