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-CB8e1 0373

"

A ADHI~ISTRAO PBLICA BRASILEIRA E O !lODELO

BUROCRATICO DE HAX IJEBER : UMA TENTATIVA DE A
BO R DA(; E 1:1 H 1ST Li R I C 0- C OtlI' ARA T I VA

Monorrafia apresentada pelo Pro-

fessor cornclio Octvio pinheiro
Pimenta ~ Escola Brasileira de
,\ d mi n i s t r a o P (:;, b 1 i c a, da f u n d a -
o Get(:;,lio Vargas, para obten-
o do ~tulo de Mestre em Admi-
nistraao.
Os meus ginceros ngradeci@cntos ao Professor
Alexandre Morgado Hattos, orientador do pre-
sente trahalho, bem como aos Professores Ge-
tGlio Pereira Carvalho e Paulo Roberto de H.
P.otta que, desprendidamente, deran valiosas
sugestoes durante a realizao da presente
monografia.

Aos Professores Carl Major Jenks, Cecflio Au

gusto F. Berndsen e Gustavo F. TIayer devo a
oportunidade de aperfeioamento e aprofunda-
mento do trQbalho. especialmente em seus as-
pectos e fund~~entao teoricos.
l!I"/.,UJ !:Itll:

T/EBAP P644a

111 11111111111111111111
1000039716
"lo que de su obr2. h.". pasado al lblico y se repite
en las aul~s no dej~ de ser un~ deforMacion o car~
catur<l de su propio pensamiento."

"toda la investigacin de Weber esta orientada por

un solo motivo: el de co~prender su prop~a -epoc,q
en su pleno significado, actual e. historico."

Jns~ ~cdina Ech~varrra

(in ~nta Prclimin~r d~ ln Prime

.....,...t. .-
:' .. ~c~on em Espanol. iJEBER, !f<l X

fcono~ia y Sociedad - Mexico.

f-

Fonde de Cultura Econ~rnicn - To

~0 I - 2a. ed. - 1969. p. ;':'V'11
 f N D I C E

SUM?IO I

1 - INTRODU~O ......................................... 1

2 - UMA REVISO DA EVOLUO HISrORICA DO SISTEMA

POL1TICO-AD!iIllISTRATIVO BRASIL:SIRJ ....... 2

2.1 - A ORG~NIZAO CIVIL E ?8~fTICA DE POR-

TUCAL NO SrCULO XVI .......................... 2

2.2 - O BRASIL COLONIAL ........ 4

2.3 - O BRASIL IMPrRIO ........ 7

2.4 - A PRIMEIRA REPORLICA (1889-1930) .. a

2.5 DA REVOLUO DE 1930 ~ 1945 ........ 10

2.6 - DE 1945 REVOLUO DE 1964 .............. 13

2.7 - DA REVOLUO DE 1964 AOS DIAS DE HOJE .... 15

2.8 - CONCLUSES PRELI!fINARES ...... 17

3 - O HODELO BUROCR.i\TICO DE HAX :~EBER ........... 20

3.1 - O MODELO DA BUROCRACIA NO CONTEXTO DE WEBER 20

3.2 - CARACTERSTICAS B.i\SICAS DO MODELO WEBER~ANO 22

3.3 - A ABSORO DO MODELO WEBERIANO COMO MODELO

PRESCRITIVO ..... 25

3.4 - O MODELO DE WEBER E A BUROCRACIA GOVERNAMENTAL

B RA S I L E I R f.. o 32

4 - MODELOS BUROCRTICOS E A ORGANIZAO DA ADMINISTRA-

o P BL I CA DO BRAS I L: (' o RI ~ ULA Ko DEU 1'1A TE SE.. . 4 7

5 - CONCLUSOZS ............................... 53

REFER'NCIAS

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
 I

S U H R I O

1 t) ll' () ,j e::) b u r c c r t i c o de 'tL'l x H e b e r do ti p o i d t:: a 1 e sua s

~rincipai3 caracteristicas baseiam-se ~~ racionalidade e
~a eficincia administrativas.

2. Em virtude de s~as caracteristicas, e emhora \o/eber nao

t e n h 3. d e f i n i r! o seu mo d e 1 o c o mo n o r ma t i v o, 1.lU i tos n r o f i s -
s
.
!..")na~_s
. e cientistas conccit\..fll:'. cfic:i":1ci'l ~)'..1ro-
soc~a:!.s

cr>..tica tan.::n.lo- po .. !lase.

J. Ma pr~tica h tentativas de us-lo como um modelo a~aqu~

do eficincia administrativa.

~m consequenci~ a presente trahalho busca c o r r e J. !1 C i an-

lo com o sis~cc2 adninistrativo brasileiro que histori
n descoberta do Br2sil ate - 0S di
(1.S atu:lis.

5 Ao se com?arar o modelo de Weber com o sistema adminis-

trativo brasileiro verifica-se a existncia de diversos
fatores que dificultam q tRrefa Je quem pretenda adot-
lo co~o Jiretriz ~~rn ~ 2struturaao e o funcionamen~ ~

cr~~DS d~ adninistr~~o p~blica do Pais.

En~re ~12s avulta o Fata d~ 0ue eo determinados -

o rgaos
pblicos o v."11G;~ t~ f i c i 2 n c i .. administrativa n~o 50- -e ~rre

levante ~ cons2c~c;n ~c 21~u~~s importantes fun~es poli

ticas, n car~c ~o ~p~~elho hurocr;tico governamental, co
mo POdR at~ s~r disfuncionQl porque conflitivo com essas
funes.

7 o exam~ ia modelo de Fred Riggs e o dE ~lfrcd niornant e

sua comparaao com o sistema administrativo brasileiro
levou ~ formulaio da tese de que S08ente nos orgaos go-
 11

vernamentais, cUJa artO administrativa eficiente seja ~n

diDpens~vels~ con9~ou~O de dctcrminad~s objetivos polt-

c~cos relevantes, o modelo de Weber tem ade~uabilidade

tanco no plano estrutural como no funci~n21 (neste Glti-

mo no sentido de buscar-se aprox~rnaao aos ~spectos ra-
c~ona~s no modelo). -
Nos Jenais o q~ ao s do t; o ver n o.) e w ([ u e
~ eficiente a~o administrativa seja irrelevante ou ate
confiitiva ~ consecu;o de importantes objetivos puliti-
cos de natureza diversa dos que ex~ge2 aan eficiente, o
modelo de Weber tem adequnbilidade apeE~s !:"~l;:tivp.r::ente

ao arc~~ouo estrutural-legal e o modelo prismtico de

-:~,,:r:.s xpressi1ril1 melhor os aspectos f'.ln;-:ionilis e cnn'iJ0E.
tamentais.

)~ . ?orem, essencialmente dinmicos os objetivos

ticos governa~entais
...
os oreBOS pblicos do 2\' grupo ten-
der~o, paulativamente, a necessitare~ de uma ,"~o ac.:ni-
nistrativa eficiente para atenderem a ~St8S noves objeti
vos pcliticos cuja natureza coincida com os objetivos ~
?reSS0S em seus decretos ou leis de regula~entA~o.

9. Os mc6r;!os administrativos u~iiizados destinar~rn-se ~qis

; busca da compreensao subjetiva da aao n~ministr~tiva

brasileira e a conseqUente formulaio da tese objeto da
monografia do que a pretens~o de exprimirem toJa a ~ama
~~ ccmp12xid3de de nossa realidade administrativa.
INTRODUCO

o pres~nte trabalho ser~ desenvolvido em tres etapas. Na prime!

ra, visando uma compreensao mais profunda da vida administrati
va ~acional, faremos um~ sucinta revisao histrica do sistema
poltico-administrativo brasileiro desde o perodo colonial, re
montando, relativamente ~ certos asuectos e quando se fizer con
veniente, a organizaao civil e poltica de Portugal por oca
sio da descoberta do Brasil. Na segunda, examinaremos o modelo
burocr~tico de Max Weber, suas caractersticas b~sicas e sua ab
soro,especialmente ?elos reformadores anrninistrativos, como
modelo prescritivo e nno como originariamente concebido, proc~

rando tambm mnstrar as dificuldades de toda ordem que se apr~

scntnm nos quo buscam nproximnr o siatomn administrativo brasi

leiro ao referido modelo, adotado normtivamente. Finalmente,
em uma terceira e ~ltima etapa, verificaremos se existe um mode
lo (ou ma1S de um) que se 8deqUe realidade da administrao
p~blica do Brasil.

Trata-se de um estudo de caso, metodologia preferida por se pr~

tender explorar area ainda pouco sujeita a pesqu1sas e~pricas

e, conseqentemente, carente dA hipteses que sirvam de base a
abordagem do tipo experiment~l.

Sendc o estud8 de carater exploratrio, ao descrever o sistema

administrativo brasileiro, enfoca-o ma1S sob o pr1sma funcional
e comportamental que estrutural, de vez que se visa a conhecer
o funciona~ento dos orgaos governamentais e o comportamento de
seus ngentes e nno con0 o sistema apresenta-se estruturalmente
organizado atraves de leis, decretos ou regulamentos.

A abordagem foi, essencialmente, a da verificao histrica da

adequabilidade dos modelos burocr~ticos como os je ~eber (na
forma em que foi, ge~eralzad~me~te, absorvido) e de ~iggs e
buscando-se, ao final, verificar se existem modelos administra
tivos que tenham aplicnbilid?de normativa estrutur~ao
- e ao
funcionamento do sistema administrativo brasileiro.
 .2.

,) . UMA REVISO DA EVOLUcifo HIST6RICA DO SISTEM,1 POLtTICO-ADMINIS-

TRATIVO BRASILEIRO

2.1. A ORGANIZAO CIVIL E POLiTICA DE PORTUGAL no StCULO XVI

Para melhor compreendermos a vida pol[tico-administrativa do

Brasil til, ainda que de forma -
5umar~a,
. examinarmos como Por
tugal se apresentava, sob esse aspecto, por ocasio do descobri
mento.

'
-. "
para )
ta_ exame, recorreremos . . . I mente a
lnlCla l.1
~estor Juarte (1)
"

que nos mostra como a sociedade brasileira formou-se lenta e

"
,j
gradativamente, preservando a form~ e a fndole da organizaao
civil e polftica portuguesa.

o portugues, ~4uele tem~o, era um povo particularista, comunal

e irredutvel to~lizao que o Estado submete o indivfduo. Ho
mem de subgrupos e anarquicamente individualista, mantinha-se
preso ao gru~o familiar e religioso. Assim, era ma~s um homem
privado do que poltico.

A adeso do ?ortugues a entidade local fez da comuna um ncleo

histrico e poltico prprio e singulnr que concorria, em juri~
dio e
.
pr~maz~a,
. com o poder real.

Por sua vez, a Igreja tamb~rn era um forte poder concorrente, su

perposto ao pol[ti~o, e Portugal um verdadeiro feudo da Santa
s~. O clero constitu[n a casta polrticn dominante do Pas e AS

dioceses regiam o Pafs por cdigos sistem;ticos, denominados

'constitui~es', que continham legislao civil, criminal e fo
...
rense. A tal ponto chegava esse poder que todos os palses e ter
ritorios qu~ Portugal conquistara no ultramar eram considerados
eclesisticos.

Caracterizava-se a vida portuguesa por um [arte ruralismo em

que as cidades tinh~m vida miser~vel perto das edifica;es ru
':llS.
 .3 .

A famlia, conforme dispunha o artigo 17 da vigente Constitui

o Portuguesa, era o fundamento de toda a ordem poltica e ad
ministrativa. Nao serla, assin, surpresa, que predominp-sse na
ordem poltica a idil, o sentimento e o interesse privado. "In
compatvel com o poder poltico, a famlia, ainda que intente
ou venha realmente a exerc-lo C ) desnatura o poder polt.!.
(2)
co, A. servio do seu ne?otisD1O".

Faltava, asslm, ao portugues, o esprito e ndole polticos, e

o poder d Igreja era aceito porque a hierarquia religiosa cato
lica era menos repulsiva ao individualismo e de acentuado colo
rido sentimental. Era n ... Deus, a famlia e a pessoa humana a
cima da ptria; o prximo ~cima do cidado". (3)

Eullia Lahmeyer aSSlm sintetiza a vida poltico-administrativa

de Portugtll ii noca do descobrimento: "senhorial na forma, cap~

talista e estatal no esprito era a administrao do imprio co

. I portugues
1 onla - . . .
quando se lnlClOU -
a exploraao d o Brasl'1" . (4)-

Por seu Indo, discorrendo sobre n influ~ncin de Portugal na for

mao da cultura brasileira, Srgio Buarque de Holanda(S)nos f~
la dos elementos anrquicos e da tibieza de assoclaoes e de so
lidariedade do portugus. Contrasta a formao religiosa de Por
tugal, com base na Companhia de Jesus e no arbtrio, com a dos
povos anglo-sax;es fundamentada no protestantismo, calvi~ismo e
no esprito de organizao donde, respectivamente, a antipatia
pelo culto do trabalho e a tendncia ao 6cio e ~ contemplao
do primeiro e o amor ~ produo e ao trabalho dos segundos.

Ressalta o autor, a exaltaio extremada cta personalidade pelos

portugu2ses, trazeno como linica a1 ternativa a obedincia cega
e n eX~Rssiv3 centraliza~o traduzida, naUl e l~, na Casa Gran
de e noS a n t o O f c i,) .

Talvez desde . -
J [\ , e em conseqUncia do aClma descrito, se possa
comear a notar a dificuldade que o Brasil viria a ter para ado
tar em seu siste~a administrativo procediillentos racionais que
afastassem ou minimizassem ~ influncia da famlia, das amlza
 .4.

des e dos interesses pesso~is, tais como os que caracterizam o

modelo Weberiano de burocracia.

2.2. O ~RASIL COLONIAL

niscorrendo sobre este perfodo da nossa hist6ria, Nestor Duarte

identifica dois poderosos fatores que ~gravaram de 6bices e tr~
peas a atividade funcional do Estado no Brasil: o feudalisQo
(embora atpico e anacrnico) e n famlia patriar~nl.

As Capitanias possuam verd~dcira organ1zaao feudal com

transmisso hereditria de suas propriedades. o GClvernador-Ge
ral s surge em 1549, sendo mais um chefe ~i1itar que um chefe
poltico; mais um coordenador dos donatnrios que um Governador.

Eullia Lahmeyer, emhora vendo no Governador-Geral um " prenl.!~ -

c i o d o a t sol u t : s In o mo n i r q '.1 i c o " p o r tu g u s que v i r i a ti ocorrer
ma1s tarde nos Capites-Hores, "'lestgics do feudalismo". con
corda c o fi Nestor D;j a r t e ao f nl a r que o ' r e p r e se n t a n t e do rei ti
nhn um poder sobre 2. Colnia mais nomincl que r2I1l" e ao afir
1ar que "no J3rasil () governo central era fraco, ~ rnquiu2 buro
cr;tica reduziJu, u Igreja mantinha-se relativamente independe~
te, nao havia um cdigo geral de leis, preponderava uma
autonomia rcbicnal e local" !: ;j(! o , porem, vindo a favorecer a u
(6\
nidad8 do Brasil. I

Voltando a Nestor Duarte, este esclarece que o urbanismo nao

surge porque n~o atende ao interesse do grande proprietrio ru
ralo As banc.eiras li represe:<tam UIDa iniciativa privada,aten
" . -' " 1 . d n(7) - f-
dendo a f 1ns e a ~nteresses ua prorr~2rade pr1va a e nao u~

daro, conseqU~ntemente, cidades. ~ elas devemos a independncia

rebelde, o orgulho individualista e ao posterior ciclo do ouro
- que cria cide.des fugazes, o amor ao ganho fcil, o gosto a
ventureiro, o desamor ao futuro que torna G brasileiro incapaz
de obras e eQpresas demoradas. O poder pblico, quando intervi
nha na minerao, o fazia no como fora contensora e regulad~
 .5.

ra, mas como o fisco monstruoso com ganas de propriet~rio pr1v~

do a disputar o quinho maior. O fato mais determinante da for
mn, estilo e orientao da organizaao social brasileira era a
-
extensao territorial ~c que o homem disp;e.

Da1... o braS1' 181ro

' rl'
an~eJo ~ de
e noma e d"1ssoc1ado
" .
e 1S0 1 a d o. (8)

A Igreja, forte em Portugal, continua forte no Brasil e nao ra

ras vezes em conflitos jurisdicionais com o Estado.

No mundo polti~o da Colnia, o papel representado pelo famili~

r1smo foi o de um poJ8roso grupo social em franca opos1ao ac
Estado, mesmo pcrqu0 a famlia era o nico centro organizado e
toda ordem social existente em me10 to.disperso com populao
m6vel e n~cleos irregulares.

A aliana Estado-Casa Grande s era possvel face a passiva a

ceitao do primeiro e~ relao ao poJer do segundo, alicerado
na pr.opriedade im6vel e na escravido.

A organizaao municipal mantinha-se sob a total tutela do pr~

priet;rio rural, e o municpio era uma ordem aristocritica sem

nenhu~a vi~a social e nenhum cooperativismo de classes ou asso
ciaoes profissionais. Mesmo a Igreja curva-se ~ Casa Grande
que ~ a propriet~ria da Cnpela e a protetora da Religio.

Buarque de Hollanda nos adverte qae o trpico foi conquistado

mais pelo esprrito de aventara ~ue pelo trabalho en~rBico e
construtivo e o Brasil. via Portugal, era a busca da riqueza f~
cil.

A falta de orgulho raci~l do portugues - - j~ mulato no Reino - -

leva; sua plasticidade social. En~uanto o portugu~s, em conta
to com a nova terra, africanizava-se ou americanizava-se, o ho
lands fracassa em sua invasao Dor nao saber manipular a
rural brasileira.
 .6.

Vieira da Cun~~(9) nos fala que na Colnia o Governo era abso

lutista e aristocrata, e ti sociedade escravocrata. Existia uma
forte cpula portuguesa burocrtica e D,Jono VI buscava a inte
grao das classes dominantes brasileiras: a aristocracia rural
e a nascente burguesia urban~ comercial.

'
A na I 1san do a ti d " -
m1n1straao ' 1 , He
colon1a '-1'10 Jaguar1'b e (lO) aponta
o ciclo do -
aucar como o instrumento da economia capit3lista - -
escravocrata no Brasil. Restringindo a tributa~o aos comercia~

tes ligados exportao, Portugal permitiria e facilitaria o

domnio da Casa Grande. Face a invaso napolenica de Portugal,
D.Jono VI vem par~ o Brasil, com sua Corte, e eleva a Colnia a
Vice-Reino, aparelhando SUR administrao. Discorrendo sobre o
ncordo ocon6mico colobrado com n Inglntorra em 1810, Jaguariba,
aps analis-lo, aponta-o como inibidor do desenvolvimento eco
nmico brasileiro. Nova classe social - - a dos mineradores
surge e o fisco portugus, entrando em conflito com a mesma,cri~
ria sentimentos de oposio que contribuiriam para a independ~
c1a.

/\.0 finul do perodo colonial conea, segundo _Jos Honrio Rodri

gues, a formao da conscincia ~acional, preparatria do mOV1
mento final de Independncia. (11)

Cada vez ma1S intensifica-se a incompatibilidade entre o desen

volvimento eccnmico da sociedade colonial e o s~stema adminis
trativo da Metr6pole, e revelando o desespero diante deste cres
cimente ela probe, em 5 de ]ane1rO de 1785,a existncia de fbri
cus ele m:ln'Jlntur:ls do ouro, prata, ~cd.'lG, linho, 1n, etc. ,em t~
de 3 Col~nia. Lutas n favor da Ind?pend~nci3 se sucedem, tais
co~o 3 dos emboabas, mascates, Vila Rica, Inconfid~ncia Mineira,
etc.

Buscando a consolidao poltica da Colnia, Portugal eleva-a a

Vice-Reinado, 2 a era colonial finda com a liberdade dos portos,
o surgimento do Banco do Brasil e a revogao da proibio de
se instalar fbricas.
 7

~a realidade Portugal, neste perrodo, buscava antes manter uma

Colnia Ultramarinu, exercendo sobre ela fortes controles fis
cais de natureza tributaria, do que fortalecer a atividade admi
nistrativa do Governo Brasileiro.

2.3. O BRASIL IMPtRIO

Buarque de Hollanda, discorrendo sobre ~ febre de progressos ma

teriais ocorrida entre 1351 e 1854, com a criano do Banco do
Brasil, dos Telgrafos e das f.stradas de Ferro, fala da resl.s
tncia a este progresso face "ao esprrito retrgrado que domina
va a organizao de nossos servios pblicos". (12)

Com o declnio da agricultura, crl.a-se uma ~urguesia urbana e

seu conseq~ente aparelhamento burocrtico, ~ns as funes pbli
cas continua0 restritas casta dos proprietrios ruralS, e o
esprito das casas-grandes transporta-se, aSS1m, para as cida
des, imperando, nos servios pblicos, a morosidade e a defici
encl.a.

Mesmo porq~e 'no h necessidade efetiva de uma atividade admi

nistrativa'no Imprio de vez que a ma10r paLte do poder permen~
ce nos cl~s locais, e a administrao imperial desenvolve-se ~os
centros urbanos apenas ?8re atend2r ; burguesia mercantil expo~

tadora.

~aior impul~o, por~m, rece~cu o incipiente servl.o pblico qua~

do da seCeSsao do Brasil de imp2rio portugus, coo a proclal'1~
-
o da Independncia em 1822. O governo, entao, passou a ter de
administrar uma na;o, e nno apenas arrncndn~ impostos para um
pais estrengeiro, crianio-se, em conseq~~ncia, em 1823, um gnbi
nete reg~lar, constituido de qcte ministrios.

Apesar disto, "continuava a dicoto:-r.ia entre o governo central e

as oligarquias locais" e o crescente crescimento destas "ocasio
nau n transferncia do poder para as burocracias dcs ~stados on
 .8.

onne o nico limite iposto ac nmero de e~pregos pflra a rap~

.
z~a
d3 era o Montante .J
IlO oramento d c c~
J n 1-'~sta do" . (13)

A partjr de 18sn o :~8tl1do - Ir.1perial - esgota o seu sentido

sociel de p-ssegur~r unidade, integridade e estabilidade ao Pas
e o P0der Moderador transfere-se para o Ex~rcito.

Segundo Nestor Duarte, a Independ~ncia de 1822 nao significou a

alterao das condi;es scio-econmicas do Pas e, assi~, nao
trouxe nenhuma alterao na pos~ao do povo. O novo Estado Bra
sileiro ampararia o "status quo" do senhoriato territorial ad

vindc da Colnia e continuaria, assl.!:!, a ser essencialmente"uraa

.-
reunlao de f aml... 1 las
. , ,. ( 1 (~ )

Os primeiros polticos sao doutores, padres e letrados, distan

ciados em cultura dos fazendeiros, mas seus representantes por
sentimentos ou interesses. A realidade lhes hostil e, assim
ignorada, refugiando-se os intelectuais da poca nas abstra~es
e no perfeccionis~o legal.

Ate o advento da Repblica se duas - classes eram perfeita!aente d~

finidas: o senhor de escravos e os escravos. A classe media pr~

ticaraente inexistia.

2.4. ~ PRIMEIRA REPOBLICj (1889-19JOJ

Com a Repblica ve-se a queda definitiva da escravidao, a deca

d~cia da burguesia comercial ~ a asc2~o da burguesia rure.l
do cafe. Instala-se, ento, u~ 80vcrno burgu~s e oligrquico u
poindo nas cls rurais e nas oligarquias regionais. A polttica
dos governador~s a tnica do perodo, com os Estados fortes
estabelecendo barreiras fiscais, obtendo emprstimos no estran
geiro e apoiados em milcias armacias. O governo federal
nha-se fraco. e a burguesiR rural do caf~, de car~ter local,co~

tribuiria, na organizao republicana, para o fortaleci~~nto da

descentralizao poltica. Os partidos republicanos estaduais
 .9 .

significavam, de fato, apenas uma evolu~o da cli femiliar para

o domnio nos grupos oligrquicos.

A con~uistn J~ ~resid~ncin da RenGblicn so passou realmente

interessar as oligar~uias r e
.
i~ ~ ona
.s
~ ouando, com a I Grande Guer
ra, o Governo Federal se fortalece.

Baseava-se, ass~m, a ReoGhlica Velha em dois orincrpios: o fede

ralismo e 8 descentralizano poltica .

. Esta foi, em sntese, a annlise roltica de vieira pa Cunha re

lativamente Primeira ~epGhlicn.

No mesmo diapas~o JaRua~ibe, embora alertado para o cresc~men-

to do Exercito ditado pela necessidade de dar emprego a uma

classe media economicacnte ociosa aponta o fracasso de FIo
rlano no f~to de se basear nesta classe mdia fori11ada de m~

litares e bachareis -- contra a hurguesia rural. Como resultado

adveio uma falsa revoluo: a das fri11ulas poltico- jurdicas
exp::-essas ei11 termos como f'-?epGblica' e 'Federalismo', vaz~os de
conteGdo realmente inovador. E i; com Prudente de Morais o pa
triciado rural reinstala-se no poder.

Por influ~ncie dos bnchar~is ocorr~a a suoerestima~o das 1.

dins, a f absoluta nas Constituies e na discinlina social

lmposta 1
pe_as 1elS.
(15)

At~ Iq36 quase todos os escritos sobre administra~o pGblica no

Brasil eram dp fundo jurdico, tendo como fonte hnsic~ a Frc.n
(16)
a, e 0 sistem~ le~al era visto come um obictivo em Sl mesmo.
A racionRlidade administrativa era, aindR, um sonho. Al~m dis
to, c E s t II d I) r,~ r na. n c c i f! C o n f in., cI n na z () n a 1 i t o r:q n e a e o C r o n e 1
da PrimeirR RepGblica era a barreira 0ue impedia su~ ,qprOXlm~

(17)
ao da popul~;o rural.
 .10.

2.5 - DA REVOLU40 DE JP30 2 1945

Segundo Jagu~ribe, a r2volu~0 ~e lQl0, anesar do 'slogan' ndo

tado -- VOTO SECRETO [oi "uma segunda investida ao poder da
classe mdic." que tinh-'l [lor objetivo oculto " ... proporc~onar-se
'

empregos, mediante a exp~ns~o da burocracia pu-hl'~ca. ,,(18) Ne

gando-se a aprofundar a revolu~o nara os planos economico e so

cinl, n classe mdia seria, de certa forma e em certo grau, res
ponsvel pela manuteno da poltica de clientela e do Estad~

enrtorial, deslocando apenas o eixo de gravitao dos governad~

res Dara o Ditador,

Vieira da Cunha, apontando as c~soes internas nas oligarquias

rurais como uma das razes pelas quais foi a revoluo
de 1930, esclarece que g rep~blica nova se caracterizou pela
forte centraliza;o poltico-administrativa, buscando o Governo
uma imagem conciliadora e paternalista. Como causa da -
expansao
burocrtica v a "rreocupao de recrutar adeptos nas novas clas
- do
ses sociais e criar um novo fator de entrave entre a aao (;0

verno e a presso direta das classes dominantes". (19)

o tenentisrno teria sido, t2mb~m, incentivado con o objetivo de

procurar diminuir a fora da classe dominante, mas a 11 Grande
Guerra, reaproximando o Ex~rcitc daquela classes trouxe como
cons~qU~ncin a queda do ditndor em 1945.

E, aSSlm, inicia-se no PA[S a nass~~em do naternRlismo e no pe~

sonalismo pi'.ra Ur1 ~l.~or impessoalisTTlo "Elinda de c.'1rater emotivo
- ... ;). 1.
e lffiorfo em que e lent2 iJ. pcnetr.::lo (lO raClonil ~smo
11
. (20)

Abordados os aspectos socio16gicos e nolrticos do periodo, ~re

mos, ,1 r, () r .:1, e f e t u ,1 r li m(! a n " 1 i .<J C - a i n (1 n. ,, u c s i n t t i c :! c r .1. n o r ~

m~ca -- na Adninistr,qno Pblica Brasileira de 1930 a 1945.

o "d e f i c i t" o r a me n t ar i o fl or o c a s ~ a o ,I a r e v 01 u o de 193 () e r?.

da ordem de 50% elevando-se, em 1932, a 70%. A saca do caf que
em 1928 vendia-se a 5 libras, em 1931 s6 obtinha o preo 1e 1,91
 .11.

libras e em 1939 de apenas f),90 libras. J\tr.qves de um "funding-

loan", er:l 1931, o Governo procura reorganizar financeiramente o
pA.s. Sob pressao cria os Ministerios do Trahalho, Indstria e
COGlrcio, e da Educa;}o e S,lcle phlica. Surge o Conselho N.'lcin
nal do C9.f.

Embora o Ministrio da Agricultura sofra grande reorRanizaao a

partir de 1933, os seus recursos fin.nceiros continuam escassos
e suas pesquisas puramente tericas. Surgem, em 1934, os Cdi
I,os de gU., Caa e Pesca e na Minas

Iniciam-se as ad~inistra;es Rut~r0uicas, mas destinam-se ml1s

a prern1ar grupos polticos e a alargar as bases de apoio ao Co
verno.

Allesar de Vargas afirmar textunlP1ente flue "antes de tudo, o pr~

blema hrasileiro e um nroblema de administrao. Os erres e fa

lhas, resultantes da anar<luia administrativa, foram os causado
res diretos de nossos maiores males e os fatores decisivos do
,
mOV1mento , - , ,,(21) , a preten d'd
revoluclonar10 f
1.2 re orma administra
tiva de profundidade, apesar de todos os esforos empregados,
reduziu-se reorganizao est!"utural da ma(]Ulna
, - 'ldministrati
va do Governo Provisrio.

Wahrlich, !"eferindo-se ao nerrodo de 1930 a 1934, conclui 1ue

foi "intensa a atu.'lo do I";ovcrno provi.srio no tocante:! refor
me das atividades comuns a todos os ~r~aos da administra~o pu-
blica, as vezes nte chegando - COt:l1J assinf)lou Eudoro R~rlinck

n () (J U c [; I~ r f er c n. n li li r () n i 7. ,'1 ,~ o ri (: m a t c ri rt 1 fi um r,r..:lU de {l!11

biio perfeccionista incompatvel com o nvel do dese:1volvime:1

to economlCO e ~dministrativo da epoca. Todos esse esforo re
formista, invariavelt:l~nt2 orientado nRrl a obten~o de raClona
r= ...-
economll e eL 1 1 '
clencln, prnLuz1u, p(jr.em, escassos resul
tados, p01S faltava-lhe o mnimo de coern~in que so poderia
ser obtida sob diretrizes gerals, para nao falar em plano ge
(22)
ral".
 .12.

Na verdade, e como veremos especialmente no item 3.4 desta mono

grafia, os escassos resultados na obteno de rRcion~lidarle, ~

conomla e eficincia no seriam consea~ncin anenas cn ausncia

de um planejamento da reforma ~dministrRtiva, m~s, sobretudo,da
irrelev.=1nciG ,lestes '!nlor0s nO funcioni1r.tC!nto da burocracia 7,0

vernamental ainda de natureza nredoDinanternente nntrimoniRl.

De 1934 a 1937 i1 administra~o n~blica mostra-se rotineira, con

formista e em crescimento vegetativo, sendo a lei n~~ero 378/37,
relativa ao Ministrio de Educao e Sa~de, um raro esforo le
gislntivo de reorganizano.

Em 1938, Ja -
. no Estndo Novo, surge o DASP com ntribui6es de con
trole oramentrio, de pessoal ~ de material, e baixa-se o Esta
tu to do Funcion~rio P~b1ico Fedcr~l.

De 1942 a 1945, em conse"U~ncia da Guerr~ Mundial, a administra

o p~blica expande-se e participa, em certos casos, diretanen
te da vida econmica no Pas. Consolidam-se as legisl~6es pr~

videnciria e trabalhista, e o imnosto de renna ?dquire certa

-.
relevncia. Em troca de bases aereas -- necessarlas aos - EE.UU.
que se envolveram na Guerra - - obtm-se crdito e equipamento
que permite~ ao Gov~rno iniciRr. a construc ca Companhi~ Side
r~r~ica Nacional. No setor do minerio - e tambm co~ <l colabo
raao financeira norte-americnna - surge e. Companhi! V.qle do
Rio Doce.

Beatriz Wnhrlich ve como cnrecteristicn ma~s marcante do

do 1930 a 1945 lia nftse na refor[Tla dos meIOS (atividades de ad
ministra.;o r,cral) m"i" do nuc n:1 dos prprios fins (atividndes
substantivils). Ern, em SUl"l<l, umn reforma modernizacl:lra, ~nsp1.r2

ela nas melhores fontes disponveis a l2j1cca, - ou num modelo

Taylorist~/faycliano/weberianof'. E observa na reforma intentadt
" a fei;o de um sistema fechRdo, rAzo pela lutl, com n queda
do reg1.me Vargas, o sistel\a tdministrativo teria entrado "em
processo de entroria do r;ual jamais se recunerou totalmente".v,
porm, na a;o do DASP, um saldo nitidamente positivo, destacan
do os seguintes aspectos:
 .13 .

- difuso de id2ias modernizadoras da administra

ao;

contribuio decisiva ao reconhecimento da exis

t~ncia das ci~ncias administrativas, ate entao
me r o a r n d i c e ,10 :1 i r e i to l d mi r.. i s t r e. t i v o ;

- criao ~e um ne~ueno grupo de esnecialistas em

adoinistrao;

criao de arnhiente que 1r1n oropiciar o surg~

mento d3 Fundao GetGlio Vargas, instituio e

.
m~nentemente mo d ern1za
. d ora. (23)

Ja Lambert, com pessimismo, considera 'lue a reforma do DASP "fa

lhou e a razo principal do fracasso foi que se concentrou, qu~
se exclusivamente, nos asnectos tcnicos de urna reforma adminis
trativa .. aplicando-se tecnicas amer1canas sem levar em conta
se seriam produtivas no context~ hrasileiro". E arremata, cate
grico: "a falha fundamental, -
porem, foi 'lue um numero demasia
do grnnde dos reform~dorcs do servio pGblico brasileiro, por
mais competentes e dedicados 'lue fossem, tinham demasigdo conhe
cimento do serv1o pGblico e insuficiente conhecimento do Bra
sil". (24)

Graham reconhece que no periodo Vargas'tremenrla energia foi de

votada modernizao mas uma sociedade e burocraci~ tradicio
.. . ! (25)
na1S largamente frustraram estes des1gn10s.

2.6 - D~ 1945 ~ REVOLUCXO DE 79R4

Segundo Grnhnm, a ern 45/64 foi, sobretudo, uma era de politica

de clientela com efeitos negativos sobre a eficincia da admi
nistra~n rGblica, mas apesar disto representou um passo a fren
te no curso do desenvolvimento polrtico brasileiro. Os p'-dres
de 'clientela' no servio civil refletiam a heterogeneidade e a
(26)
superposio das presses rolticas e SOC1a1S.
 .14.

No perrodo de 1946 a 1950, no governo nutr~, inicia-se a proli

ferao das sociedades de economia mista, e sur~em os Dr~we~ros

planos de desenvolvimento economico, mas ainda tmidos e par

ciais como o ?lano Salte.

Juntamente com a inflao cresce o numero de funcionrios ex

tranumerrios!, e o nAsr Amca:ldo de extino. Hahrlich vc em
1952, com o retorno de Vargas, a retomada dos "esforos refor
mistas" ma" de concreto, ate 1967, so ve !l crullo dns Mi'l".st
rios de Minas e Energia e da IndGstria e rorn~rcio, atraves da
lei 3.782, de 1960, e a reforma setorial do Minist~rio da Fazen
da iniciada em fins de 1962 e concluda em 1956.(27)

No governo Juscelino Kubitschek constituem a tnica o plano de

metas, o infcio da indGstria automobilstica, o desenvolvimento
no campo da energia el~trica e no dos transportes rodovirios.
Constr6i-se, em pleno interior do Pas. a nova Canital, numa
tentativa de se mudar o e1XO gravitacional da poltica e da ad
ministrao ate entao voltad-s quase exclusivamente em benef
cio do litor9.1.

R e 1 a t i v a me n t c ao r 1nnG dc H e t;} s ;l o r c f c !" i (1 () \'( o ver no, a i n ov a a o

por ele trazida sm~licu a racionalidade do sistema adIT'.inistra
tivo brasileiro ao propiciar urna visao integrada de conjunto da
economia e o instrumento usado foi o da "administr.'lo pare.l~

la" pell
-
constataao da impossibilidade ele utilizar, para tal
fim, a administrao pblica direta - - reservada s funes de
barp,anha para obteno do a~oio poltico necessrio a a?rovaao
do referido progr~m~ de met3S.

(2[\)
Bayer levanta, a respeito, a hip6tese de 0,ue o uso da admi
nistrflao p~ralell, lima estrA.tgil constante no Governo Federal
desde 1930, estaria sendo o principal processo ~ue,pe.ulntiname~

te, vem mudando o estilo de exerc1.C~O

... . da dominao burocrtica
brasileira.

Tal estrat~gia, porem, nao levaria por s~ so a suner~ao das ca

rnctersticas patrimoniais da administrao brasileira.Nota-se,
 .15 .

porem, que o crescimento d~ administr~o ?aralela foi acampa

nhado pela -
exp~nsao d~ chamada " ~dco
. l '
og1a do d I'
esenvo v~mento " (29
, )
cada vz mais operacionalizada em termos de planejamento goveE,
namental.

Realmente naa se verifica no pcriorlo, como Wahrlich constata~

grandes reformas administr~tiv~s. Nota-se, porem, - o surgimento

sistemtico de um novo setor burocrtico - a administrao ~n
direta (ou paralela) - que, futuramente, ser o ponto de parti:.
da para as investirL:ls de "ilhlS de racionalidade" contr;l o "eon
tinente patrimonialista", princinalmente a nartir ~le 1964.

Aps 1960 a poltica no Brasil comea a tornar-se radical e a

conseqncia foi o movimento das foras armadas levando fi. Revo
luo de maro de 1964.

2.7 - DA REVOLUCko DF 1964 AOS DIAS DE nOJE

m e ri i da '1 u e nos a p r o x i ma \TI o s dos (1 i '. S at 11 ai s ma ~ s tem e r r io se

torna qualquer anlise dos siste~as poltico e administrativo,
nao s porque nos fnltn a ~erspectivn histrica, ~ue aconteci
mentos recentes n~o podem ainda uermitir, como tamb~m pelo fato
de que estamQS todos - nnnlistas e nnalisaclos - envolvidos em
um determinado momento hist6rico sem a possibilidade, ainda, de
uma vis~o realmente cient{fic3 do que se passa.

Assim, limitaremos nosso exame a area administr~tiva onde Lam

bert viu, logo pS a Kevoluo e com ~ nomeao de Roberto Cam
pos ~arn Ministro Extraorrlin~ri~ do Plnnejnmentn, " um prest~g~o
.., .
aos problemas de plRnejamento e administraio como jamais ha
. f I " . (30)
v~am des rutalo

A reforma administrativa ser~n a Deta em pauta, e um grupo de

t~cnicos, sob a dire;o da Na~ar~ Dias, elaborou um trabalho
que deu origem ao Decreto-lei nO 20 n , de 25 de fevereiro de
1967, que dis~e sobre a or~anizano da administrano federal e
estabelece diretrizes para a refor~a Rdministrativa.
 .1 fi

o referido Decreto-lei cr~ou m~~s tres ~inist8rios: o do Plane

jamento e Coorden~o Geral, o do Interior e o das Comunicaoes.
Em cada minis teria civil cr~ou uma Secretaria-Geral e uma Insp~
tvria-Geral 0e Finanas, como orgaos centrais de planejamento,
coordena~o e controle financeiro c or~an~zou, sob ~ forma de
sistema, as ~tividHdes auxiliares.

Relativamente ~ reforma administrativa, em seu artigo 145, cnun

::ia que "a administrao federal ser objeto de uma reforma de
fi r o f u n d i d a rI e . . . 11

AindJ. segundo Lam~ert, apas <1 l'ubliciln'J de Decreto-lei ac~ma

mencionado, verificou-se uma perda de impeto no grupo dos age~

tes da mudana e, com a sarda de ~oberto Camoos e Naznr~ Dias,

o apoio do governo mostrou-se menos decidido.

Beatriz Wahrlich e Jacintho Paiva ~etto veem os esforos refor

mistas ps-revoluo de 1964 em duas fases: a primeira, inicia
da logo aps a publicao da Decreto-lei 200/67, com a 'oper~

o desemperramento' buscando a descentralizao de atribuies

e racionalizao de rotinas, acomnanhada de programas de treina
mento dos 'agentes de reforma', e a segunda, a rartir de 1971,
visando a ~tilizar n reforma administrativa como instrumento de
melhoria da execuo dos ~rogramas de governo eliminando-se os
obstculos institucionais ~ implement~o dos or0jetos priorit
rios, a integrar as unidades da referide refor~~ dos diversos
minist~rios c~v~s no Sistemrt de Planeinrnento, Ora~ento e Refor
na Administrativa, e a prestar assist~ncia t~cnica, aos orgaos
e entidades governamentnis nc~essitarios, ntraves de conven10S.

Jacintho Paiva Netto nota, relativamente ~ esfera ~ns cnnven10S

e esuecialmente COn resp~ito ao firmado entre o Minist~rio do
Planejamento e Coordenao Geral e a Fl1nn~o Getlio Varf,as em
8 de maro de 1971, com a dur.ao de trcs flnos, "um descomplsso
ou urna inadequao entre os objetivos desejados nelo governo na
ra n reforma administrativa e o elenco de projetos escolhidos
nos acordos preliminares" j que "esses nrojetos objetivar:l!:1,em
sua maior parte, instrumentalizar os o rgaos - nas suas ativiriades
 .17.

adjetivas e realizar cursos CUJO contedo, muitas vezes, nao es

tavam voltados objetivnmente ~ara as necessidades imediatas ou
a me-d ~o
. prazo d os orgaos
- - ,,(31)
.

Finalmente, Beatriz Wahrlich considera que os esforos reformi~

tas, de incio concentrados noe; meios, "hoje parece possuir uma

orientaio tcleo16gica, isto ~, as ob;etivos a atingir e os pro
gramas e projetos em que se desdobra~ condicionam o empregc de
regr.:\s, mtodos e normas cta ac\ministraio". v, porm, os crit
rios estratgicos da motivaio e da participa~o dos funcion
rlos nn reformn e o problem~ dq continuid~de na implanta~o co
mo n a o t e nd o a 1. n d a me r e c 1.,c.. o a 2. t e n a- o ri-' e v 101c a . (32)

Relativamente aos grandes objetivos governa~entais Daland ve, a

pnrtir de 1964, o dcsenvolvimento ccnn5mico como fun~o mnnife!
ta dominante do governo hrasileiro sendo ~ue a principal nfase
uada " industrializacno, n :wto-sufici8ncia economlca,
- o
nO
crescimento na produo global e per capita da economirl, ao con
trole da inflao e a Ur:l.:l forte posio de segurana nacional".
(33)

2.8 - CONCLUSOES PRELDfIllARES

Em s n t e se, b u s c a mos o f e r \~ c c r, n 2 s t e i tem, um b r e v e histrico

dos sistemas poltico c administrativo hr~sileiros, remontando
a Portugal quinhcntistn. ao Brasil ~nlonia1 e Imperial, a- 1.a Re
pGhlicR, a nevolu;o de 1930, ao Estado ~ovo, aos governos que
se suc('cleri1111 de 19 /.. () a 19(,4 c ftnnlmentl' ,In Hevolu1o ,le 1964
aos dias de hje.

o sistema administr~tivo a~ual s~ pode ser bem comoreendido, es

oecialmente para os fins a ~ue se propoe n nresente monoRrafia,
se conhecerm8S corno ele se comportou no p~ssi1do e quais forilm
as suas interrel~cs com o sistema poltico e com as classes
socinis dominantes.
 . 1 fl

Concluiremos este item com 11 ajuda de ~aymundo Faoro e de Sim0n

. (34) ~.
S c h wartzman. O prlmelro ve ate h oJe
.o.sIstema nolltlco-a d '
ml
nistrativo brasileiro preso ao ou~ denominou de Estamento BuJ"o
cr~tico, nascido do oatrimoninlismo e oposto a burocracia, V1S

ta como expressa0 formal do domnio racional e - .

proprla ao Esta
do e a empresa modernos.

.
Alem das caracterlstlcas ~

estamentais que tornariam o sistema po

ltico-administrativo do B:C8sil ":nutvel nas pessoas mas fecha
do estruturalmente,,(35), Faoro viu, a partir de 1922, o
. ... .
lnlClO
do movimento que conduziia estrutura ?residencial do regime
,,(36)
"cada vez ma1S nresidencial e ca d a vez menos f e d era 1 . Isso
levaria a centralizao com o predomnio da Unio, atuando como
fator de integrao nacional, n0 comando de uma econom1a contra
lada e de uma burocracia em expanso, resultando em uma "combi
nao de estatismo com privatismo, obedecendo este as diretri
- (37)
zes da~uele, com as comp'!nsaoes de seu estmulo e proteao~

Simon Schwartzman, em livro recente, adverte que "as tendncias

no sentido de um aumento do poder executivo, de uma ;.>articip~

o cada vez maior do Estado na vida social e eCOnO!ll1Ca do pas

da cooptaao contnua das lineranas locais em todos os nlvelS
... .
e da subordina;o da vida eccnomica ao processo polrtica seriam
firmemente estabelecidas durante o regime Vargas e nunca dimi
nuiriam desde entno". (38)

E ve, no Brasil de hoje, "o centraste entr-e o Estado patrim~

n i 111, : - -: - c i o na:;, c e n t r a 1 i z a d n r, c o o P t <, c! c r e os s e t o r e s autono

nos, :!escentralizadorcs, representantes (lo racionalismo empr~
(3 9 )
sarial e capitalist3".

Tal contreste conduziria a UQa cr1se ?oltica, cUJa soluo fi

nn 1 n" o I~ S t l\ r i. i1 n 1\ !l \l hj II )', 11 c; ; o ti e u 111 ~) c t o r p c L) o LI t r o m11 s n:l c o m
plementa;o simult~nea de duas transi;es fundnmentais: do lado
do Estado a rer:.ncia definitiv: ao "rano :>.qtr:imonial,ineficie~
te, burocratizado e autorit~rio, em benefcio de uma estrutura
maIS moderna, eficiente, aberta a informa;es e lnovaoes "
. (40)

e d o In do d 11 S o c i c (1 a c\ c o 11 b .:t n d o fi o Li o " 1 i h c r n 1 i s mo enllrdecido,

 -~\

.1 S .

n identificao fnlaciosn entre liberdade e orivatismo, em bene

fcio de grupos e setores sOc~a~s de tino tanom econmico, mas
principalmente profissional, organizacional, t~cnicn, cientfi
co, religioso, etc., que possam recolocar n questo da represen
ta;o poltica em termos ma~s atuais e nacionalmente m3is signi
" " 0(41)
f l.cat~vos.

Delineadas as caractersticas fundamentais do Estado Brllsilei

ro - ainda predominantemente natrimoniill, estamental, centrali
zador - estamos, agora, em condies de exam~nar, no prximo
item, o modelo burocritico de M~x Weber com o objetivo de ver ~

ficar 35 causas e conseqU~ncin5 Jc seu usn, como modelo prescri

tivo, nas tentativas de reforma do siste~a administrativo, esp~

cialmente do governo Federal.

 .20 .

3. O NODELO BUROCRTICO DE !JAX f.t'EBER

3.1. O MODELO DA BUROCRACIA no CONTEXTO DA OBRA DE WEBER

o modelo ~urocrtico se ~nsere TIO estudo de Weber sobre Sociolo

. . - (~2)
g~a da Dom~nano e ex?ress~, idealmente, n dominaao do ti
po r~cional baseada na legitimidade da autoridade legal.

Como Weber acentua, nenhuma rela~o de domina~o se satisfar

e~ manter-se vi~ente apenas pela anuncia dos doinados frente
ao emprego, real ou potencial, dos meios de coer~o dos qual.S
ela dispe. Pelo contrrio, toda relao de dominao procurar
internalizar-se nas prprias atitudes dos dominados, tornando
sua aceitao apriorstica. O mecanismo para essa internaliza
ao da aceitao de relaes de dominao ~, segundo Weber, o
processo de legitimao, o qual no unilateral, mas Slm din
mico: uma legitima~o pretendida por uma relao de domina~o
aceita corno v~lida pelos dominados, sendo que tal validao pa~
sa a limitar o mbito do arbtrio da dominao a seus aspectos
legitimados.

Com o intuito de facilitar o estudo de tais processos de legiti

maao em dominaes histricas concretas, Weber desenvolve uma
tipologia de modelos ideais de dominaes legitimadas, para uso
exclusivarnente heurstico, e nunca explicativo ou prescritivo.
Dentre estes modelos tipologicos idedis a sociologia contempor~
nea, e tambm o prprio leber, do m3ior aten~o ao chamado mo
dela da dominao racional-legal baseada em um aparato burocr
tico, Ja que tal processo de legitimao constitui um elenento
essencial do Estado ocidental noderno, umA vez que o capitali~

mo necessita do Estado racional, " o nico em que pode pro~

perar . . . " (43)

A aao racion31 de uma estrutura de dominaao encontra na buro

cracia seu tipo especfico: a norma, a finalidade, o meio e a
impessoalidade objetiva dominam sua conduta. Onde ela surge aca
 .21.

ba por aniquilar com outras formas estruturais de dominao que

no tenhan um carter predominnntemente racional. Alm disto, o
- . (44) -
modelo burocratico de Weber, ens~na Ronald Fletcher , e um
constructo abstrato, semelhante a uma utopia, a que se chegou
pela acentuao analtica de certos elementos da realidade - - a
racionalidade - j que r.o leva erl1 considerao os fatores ~r
racionais e no-racionais ainda poderosamente presentes na ma~o
ria dos comportamentos hunanos.

A imputao de racionalidade na construo de seu modelo, do ti

po ideal, foi um recurso puramente metodolgico, do qual Weber
lanou m;o para compar~-lo com a realidade da configurao so
cial que visou compreender e, por meio desta comparaao, poder
claramente revelar os elementos desta realidade que nao se com
portavam de acordo com o referido modelo(45).

~qui a hiptese metodolgica e, em termos -.

gener~cos, a seguinte:
constroi-se um modelo abstrato de urna dominao que racionali
Z8sse, em termos ideais, todos seus processos de ao; na anili
se de uma dominao histrica concreta, que pretende legitimar-
se racionalmente, verifica-se em que aspectos a aao concreta
diverge do modelo i~eali tais aspectos divergentes do modelo ~

deal ~ que ser~am relevant~s para a caracterizao da especifi

cidade histrica da dominao em questo e, sendo assim, a ani
lise sociolgica deveria concentrar-se na busca de explicaes
causa~s dessas divergncias. O resultado final seria a caracte
rizaao e a explicao causal da especificidade histrica de re
laes concretas de domir.ao.

Por suas caractersticas, que veremos ma~s detalhadamente no

prximo sub-item, o modelo burocritico de Weber no se ajusta
nem a estrutura de dominao tradicional e nem de dominao
carism~tica que nao se baseiam na racionalidade mas, respectiv~

mente, na fora das tradies imemoriais e na f nas qualidades

sobrehuManns do lder carismatico.

No parece, tampouco, ajustar-se ao que Weber denominou de domi

nao estamental, que ser~[1 "aquela form2. de dOl'Jinao patrim~.
 .22 .

nial em que determinados poderes de mando e sua~ corresponde~

tes probabilidades econmicas esto apropriadas pelo quadro ad

" ,,,(46) que 1"~m~ta, d e f orma perm~nente, o I'~vre e
m~n~strat~vo am
plo acesso a "seus quadros.

Examinando o posicionamento do modelo burocrtico de Weber no

contexto de sua obra e, especialmente~ os objetivos para os
quais foi concebido e sua natureza tipol~gica veremos, a segu~r,

quais sao, afinal, suas caractersticas bsicas essenciais.

3 2. CA R A C T E R 1 ;; ']' I C11 S BIr. S I C11 5 DO f.1 ODE L O ri F B E R IM! O

Segundo Max Weber(47), a burocracia caracteriza-se pela exist~n

cia de reas de jurisdio fixas e oficiais, ordenadas por leis
ou normas administrativas. pelas qua~s as atividades so regul~
res e distribudas de forma fixa. A autoridade de dar ordens e
estvel, rigorosamente delimitada pelas normas c, quando neces
srio, utiliza a coer~o. Empregam-se pessoas somente com quali
ficaes previstas em um regulamento geral. Os cargos sno hie
rarquizados segundo uma estrutura monocrtica, e uma vez cr~a

dos tendem a continuar existindo atravs de sucessivos ocupa~

teso As atividades oficiJis no se confundem com as Ga vida pri

vada dos funcionrios, e exigem sua plena capacidade de traba
lho. O desempenho do cargo szgue regras gera~s, estveis e a
prendidas mediante treinamento especializado e completo,e o tem
po rlc pcrman~ncin na reparti;o rigorosamente delimitado. Os
assuntos administrativos so ordenados atravs de atos oficiais,
e a matria re~uladi1 "in abstracto '

A oc~paao de um cargo uma profisso, exigindo previa seleo

e posterior nomea~o por uma autoridade supcr1or. O cargo e - vi
talcio, o salrio fixo c estabelecido conforme sua posiao na
hierarquia c o tempo de servio do ocupante. As tarefas sao es
pecializadas e cumpridns segundo regras calcul~veis e sem rela
no com interesses individu~is, A burocracia tende a eliminar as
emooes atrav~s da a;o racional de seus peritos 'd e s p e r s o n a 1 i -
zados
 .23 .

/\ ocupano de um carGo, discorre \{eber, "( .. )no se subordina

- como, por exemplo, \aucede na farEJa de dominno feudal ou P.E:
trimonial - - a uma pessoa, senhor ou patriarca t senao que se
"
pe a servio de uma f lnalldarle ob '"
]etlva lmpegSOa I" (48)

Entre os pressupostos e causas da burocracia, Weber esclarece

que a organizaao, inicialmente prebend;ria, evolui no sentido
de, com o desenvolvimento da economia, VLr a compensar pecunl~

riamente o funcionrio.

o desenvolvimento quantitativo das tarefas administrativas leva

a burocracia e, assim, quanto mnior o Estado ou a Empresa Priva
da, mais burocriticos tendem a ser.

Por sua vez, fatores eccnomicos, polticos e tcnicos tais

como a crescente riquza, a poltica do 'Bem Estar Social' e a
moderna comunicao) que traduzem a intensa complexidade da Cl
vilizao de nossos dias - - conduzem implantao cada vez malS
acentuada da burocracia.

~ superioridade t~cnica da organlzano burocritica traduzir-se-

ia pela precisa0, velocidade, ~lareza, discrio, unidade,subo~

dinao rigorosa, reduo de atritos e de custos, entre outros

fatores.

Relativamente -as conscqdncias eCOn0ii11CaS e SOClalS da burocra

cia, Weber coloca-as na dependncia da maneira como o poder ec~
nomico e social distribudo em um sistema social, e da dire
ao que estes poderes lhe derem, uma vez que a burocracia nno e
autonoma, mas tao 50 um instrumento que pode serVlr a diversos
fins e ser usada por variados senhoreg.

hpcsnr disso, Weher considera :l poslao de poder da burocracia,

dentro da estrutura poltica. como predominante, de vez que o
senhor poltico dilet~nte e o burocr~ta um perito.

A burocracia. em seu desenvolvimento, passa por est5gios. Em um

priraeiro estgio, o !~ov(!rn:1nlC proc\Jra conci~iar (In
 .24.

da percia burocrtica coo a pernanencia do poder em suas maos

e, entao, cria o arguo coleGi3do em que um perito e anulado p~
. ~ . tec
lo outro. Com o progresso das comun~caoes e das ex~genc~as

n~cas, as decises necessitam ser rpidas e sem ambigllidade e,

ento, surge a monocracia eD substituio a administraao cole
giada. Esta monocracia ~ suplementada pela participao de gr;:
pos de intresse como rgos consultivos recr~tados nas camadas
econ6micas e sociais mais i~fluentes.

finalmente Max Ueber discorre sobre os efeitos culturais gerais

que o progresso da estrutura burocrtica racional de clominao
provoca. Ela promove intensamente um modo de vida racionalista,
uma objetividade traduzida na figura do perito profissional.

o carnter racional mnnifesto-se, nSS~D, nas regras, meios, fins

e objetivos da burocracia.

Neste sub-item, somente as caractersticas bsicas da burocra

c~n, identificadas por Wcber, nos interessam mais de perto.

Convm, -
porem, esclarecer que, segundo TIendix, "Heber es tava
bastante preocupado com as diversas caracterfsticas racionais
do Estado que emergiu da luta patrimonial e feudal pelo poder,
as ,
quals so- po d em ser encontradas " 1 'lzaao
na C1V2 - oc~'d e n tI"
a . (49)

. (5 O)
E prossegue Bend~x esclarecendo que Weber discute a burocra
cia ec vrios nveis de anlise:

a) ns rnzoes hist6ricas c t&cnicas (administrativas) do proce~

so de burocratizao;

b) o i mp a c t () dom o deI o 1 e Ga 1 (C t h e r ~ 1e of 1 a \.J ') no f u n c i o n a me n

to das organizaes burocrticas:

c) A pos~ao ocupacional e a orientao tpica dos funcionarios

como um grupo com 'status' pr5prio;
 .25.

d) atributos e conseq~ncias da burocracia no mundo moderno, es

pecialmente na burocracia governamental. Entre estes atribu
tos Weber distinGue a irl6ia de previsibilidade: nlma moderna
burocracia mesmo os atos rliscricion~rios implica0 na suprem~
c1a dos fins impessoais: fnvoras pessoais e arbitrariedade
nao podem ser abertamente confessados. Outro atributo da mo
derna burocracia seria a 'concentrao administrativa', re
fletida nas grandes organizaes prprias das economias de
larga escala. Um terceiro atributo seria o efeito nivel~nte,

cada vez ma1S int~nso, sobre as 'diferenas SOC1a1S e -

econ0
micas' .

Finalmente Weber, ao contr~rio dos anarquistas e socialistas

~

prev que a administrao burocrtica, em sua forma final, sera

permanente e indispensvel, crendo inclusive que as futuras or
dens sociais serao mais opressivas que as atuais. Embora possam
V1r a ocorrer transformaes no atual sistema da soberania da
lei e na conseqUente crena na legitimidade dos Governos com ba
s~ nessa soberania, tais fatos nno implicariam na destruio da
burocracia.

Revistas as caractersticas esscnC1a1S do modelo burocrtico de

Weber veremos, no prximo segmento, como os reformadores da ad
ministrao pblica brasileira o utilizaram de uma forma pre~
critiva rra tent~tiva de racionalizar nossa burocracia govern~

mental.

3.3. ~ ABSORlo DO MODELO WEBERIAHO COMO MODELO PRESCRITIVO

Apesar ae se tratnr, como ]a V1mos anteriormente, de um cons

tructo do tipo ideal, o modelo burocr~tico de Weber tem sido u
tilizado pelos reformadores administrativos brasileiros de uma
forma prescritive.

Na busca dn supc~nno dn administrn;o patrimonial e erigindo a

proct~tividacte e a eficincia organizacionais como objetivos b
 .26.

&icos a alcanar, consciente ou inconscientemente, e no modelo

Weberinno que se inspiram quando chamados a reorganizar ou re
formar a administrao pblica. A burocracia do tipo ideal de
Weber tem sido interpretada como uma "institucionalizao da
competncia no interesse da eficincia. A institucionalizac to
ma a forma de:

a) estrutura hierarquica com linhas clnramcnte definidas de au

toricade e responsabilidade;

b) -areas jurisdicionais oficiais, fixadas segundo nornas e

rncia baseada em documentao e desempenhada por especiali~
tas treinados e orientados para as suas carreLras;

c) repartioes cujos ocupantes assumem uma reaao impessoal com

a prpria unidade organizacional e com a clientela;

d) classificao dos problemas ccmo 'casos' para assegurar auto

riJnde impessoal e decis;es raCLonaLS.

Estes elementos compoem a defini;o estrutural e funcional de

burocracia. so os aspectos normativos de burocracia. Embora We
ber no tenha definido seu modelo ideal como normativo, os pr5:.,
fissionais e os cientistas SOC1aLS explicam eficincia burocr
tica nesta dimenso." (51)

E prossegue, adiante, Kilima TIavu, repisando o tema:" .. o tipo

ideal de Waber no foi criado como um modelo normativo para o
comportamento administrativo. Webor no foi um deterministico
no seu tipo de constr\lao. Aparent8rnente esta uma questo de
'o que deve ser' contra 'o qU2
-,
e . Embora os cientistas soc1a1s
e os profissionais de compartamento administrativo em seus estu
dos da burocracia saiba~ que o tipo ideal foi apenas uma cons
tru~o, na pr;ticn h; tentativas de us;-lo corno se fosse um mo
.~ . d" . ,,(52)
d e 1 o para a ef LC1enc~a a m~nLstratLva.

Beatriz Wahrlich, discorrendo sohre o modelo burocr;tico de We

bcr, considern-o como apresentAndo " . . . consistncia dentro das
 .27

linhas g~rais da teoria ~p. or~anLzaao for8al (Taylor, Mooney).

Weber e seu ~odelo burocrtico forneceram a moldura te;rica e o
ponto de partida ?ara u~a gr~ndc
parte da ooderna teoria e na
(53)
pesquLsa emprica eo orga~iz~es comp 1 exas'
'1

E 081S adiante, discorrendo sobre a teoria da organ1zaao for

::1al, Wahrlich diz, textualmente:

I' ; , t e c r i n d a or ga n 1 z a 8o f o r ma I tem s i d o d u r a m e n te criticada,

desde o movimento das relaes humanas ate as formulaes rl as
ci~ncias do co~portamento sobre as organ1zaoes e prosseguindo
com os preocupados com a concepao sist~mica. J ~ geralmente a
ceito hJjc em di~ que os principios da organlzaao enunci.:l'3os
por aquela teoria nao so propriament2 ?rincpios cientficos
Entretant8, continua procedente a constatao feita por Dwight
Waldo, h~ dez anos atras, de que esses princpios constituam,
ainda, a teoria formal de trabalho de um grande nmero de pe~

soas tecnicamente preocupad'as com uestes administrativas e ar

ganizacionais e assim ainrla ser~ durante muito tempo pois a teo
r1a clssica est profundaente enraizada em nossa cultura. Em
sua obra mais recente, Likcrt salienta que a ~aioria das organ~

zaaes, ainda hoje, baseia seus processos de trabalho nas teo

rias cLssicas da organizao. Esta afirmao, inspirada na ex
peri~ncia norte-americana, pode ser considerada valida tamb~m
em nosso :c!e10.

Um dos ma~orcs atrativos que 2 teoria da organizaao formal afe

sist~ncia ~s mais duras crrticns) ~ sua ficil a p 1 i c a b i I i J. ac. e .

Por isso mesoo que PRESCREVE, pode ser aplicada, embora nem sem
pre com propriedade, a qualquer contexto organizacional.

( ... ) Por outro lado. como comenta Scott, embora as ci~ncias do

comportamento tenham trazido ~ luz considervel documentao de
sautornndo a t~ora da organizaao form31, essa documentao a
inda no produziu co~c alternativa um esquema conceptual que r1
valize, por ser to completo, coerente e capaz de utili3~o pr~
tica, com o modelo classico (da teoria da organizao formal)."
(54)
 .28.

E, em outro trabalho ~nlS recente, ~~hrlich, referindo-se as

tentativas ~e reforma admi~istrativa intentadas nas d~cadas de
30 e 40, no servio pblico eder~l, assin~la " n G.8clara
da obscrv~nci~, pelos lideres rcforrnistns 9 da teoria administra
tiva que consagra a exist~ncia de 'principios de administra~o'.
Tratava-se, assim, de uma reforma que adotava como modelo o pre~

crito na teoria administrativa entao em voga nos pases mais de

senvolvidos. Era, em suma, uma 'reforma ~odernizedora,
. .
lnSp1.r~

da nas melhores fontes rlisponlveis i ~?oca, ou seja, nuo modelo

Tll.':"LO~ISTA/FAYOLIANO/v]EDEP.I!\tW.;' (55)

E como lIder incant~ste da refornn e, em grande parte, seu exe

cutor aponta, pnra o pero~o citado, o DASP.

o uso do modelo weberiano, prescritivamente, nas tentativas de

reforma da administra;o pGblica federal n;o parou, por~m, nas
d~cadas de 30 e 40 mas prosseguiu nas d~cadas seguintes, nos es
foros reformistas de 1952, 1956 (neste bem visvel nos objeti
vos da Comiss~o de Simplificao Burocratica - COSB a quem
competia efetuar estudas sobre delegao de competncia, estru
turas e rotinas ministeriais, fixa;o de responsabilidades e
reajustamento de funes ale~ de supresso de 'rgos desneces
srios'), 1963 (com a Comisso Ameral Peixoto que, na expos~ao
de motivos em que encaminha ; Presidncia da Repblica o proJ~

te de reforma administrativa, declarn ter o referido projeto o

beJecido a 12 PRINCPIOS, a saber: fixa;o ria responsabilidades;
descongestionamento das chcfins superiores; sistematizao; con
trole; racionalidade; planejaGento e oramento; integrao; ln
telectualiza;o ~o processo decisrio; coordena~o; homogeneid~
de; alcance de controle; descentralizaso) e finalmente 1967,
c o fi a e 1 a b o r a fi o e ap r ov I'. :i o Li 11 1 e i ti e r e [ o r In ,1 a d [1\ i n i s t r J. v a (D e
creto-lei 200, ~e 25.02.1967) que, em seu ttulo 11, trata dos
PRINC~IOS FUNDAMENTAIS DA REFORMA: planejamento, coordenao,
descentralizao, delega;o de compet~ncia e controle.

Nazare Dias, que foi o Secret;rio Executivo dn Comisso Esp~

cial de Estudos de Reforma dministrativa - COMESTRA - da qual
se ori~inou o referido Decreto-lei 200, cvidc!ncill que "" preoc~
paao fundamental consiste na obteno de RENDIMENTO E PRODUTI
VIDADE ... 1t
(56)

Gercina Alves de Oliveira, ~nnlisando o modelo burocr~tico de

Weber, considera que seu cri~dor, preocupado em identificar um
modelo de organizn;o que garantisse o exercrcio efetivo da au
toridade racional-legal no deixou lugar para o informal, o Lr
racional e o arbitrrio e assin It transforma um padro descri
tivo ideal de critrios e relaes em padro prescritivo. As
sim, ao concentrar sua anlise no corpo de funcionrios que Ln
tegram o quadre administrativo de um sistema de autoridade le
gal, Weber est nao s6 descrevendo um modelo ideal, como proc~

rando um verdadeiro c6digo ctico-Ie~al para as relaes funcio

"
n8LS d os Ln ~
"d"lV1duos " " . (57)
dentro de uma burocracLa

E maLS n frente, f~lando da administrao pblica federal a pa~

tir de 1930, a autora ve que "a obrigatoriedade do concurso p~

ra ingresso nos cargos pblicos de carreira, a reorganLzaoo

dos quadros e das reparties, a previso de um estatuto
os funcionrios civis (elaborado e transformado em lei em 1939)
e a criao de um r8o tcnico de aJministrao geral - o DAS?
demonstrou bem a tentativa de orBanizar a administrao pbli
"b
co f e d era 1 nos mo ld es da burocrac1a "
we erLana It
. (58)

Tentativa que ate agora nao logrou efetiva.r-se j 0,ue "em quase
quarenta anos nao conseguiu a burocracia federal aproxi!!lar-se
" ,,(59)
d o mo d e 1 o we b Qr1anO .

Da analise efetuada por Gercina . de Oliveira notamos . apenas

que, na realidade, no Max Weber que transforma um padr~o de~
critiv0 ideal de crit~ri0s e rela;es em um padr~o prescritivo,
como salienta n nutora, visto ~ue, conforme j~ assinalamos no
subitem 3.1 ao analisarmos o modelo burocrtico no contexto da
obra de Weber, a imputao de racionalidade na construo de um
tipo ideal puramente um instrur:lcnto metodol~ico servindo ap~
..,.
nas para COr:lparar-se a realidade concreta - - a1, SLrn, com lt!gar
para o informal, o irracional e o arbitrrio - - com a racional i
dade abstrato-ideal do modelo.
 3 ()

Relativamente a afirma0 da autora rte que a burocracia federal

ainda n;o con8egu~u RproxiQ~r-se do modelo weberiano veremos,
nos prximos segmentos, que sob certos aspectos e ec alguns se
tores, esta aproximnao ocorreu por razoes que adiante explici.
taremos.

Antes de concluirmos este s~bitem, em que buscaDOS c0mprovar a

absoro do modelo burocritico de Weber de uma forma prescriti.
va nas tentativas de reforDa do sistema administrativo brasilei
ro, empreendidas de 1930 ate os di~s atuais, conV1r1a recorrer
mos opinio de dois cientistas SOC1a1S norte-americanos que,
em livros recentes, estudar3m a administrao pblica federal
do Brasil.

Robert Daland, que analisa a evoluo do planejamento govern~

mental r.o Brasil, mostra a influncia do modelo de Weber ao di :1

zer textualmente que "a experincia brasileira mostra claramen
te o crescimento da id~ia de um 'staff' de plar.ejamento central
permanente no cume da burocracia. Durante o regime Goulart, es
ta equipe se tornou um Minist~rio e foram feitos planos para
convert-lo em um rgo de controle. Durante o regime Castelo
Branco, tais planos foram revividos de uma forma um tanto dife
rente e foram dados os prlme1ros passes para tornar o ~1i n i s t~

r10 do Planejamento um verd~deiro orgao de coordenao e contro

le. Este crit~rio de organiza;es de planejamento se origina do
ideal weberiano de uma burocracia racional e profissional . . . ,,(60)

Lawrencc Graham, ao examinar as tentativas de reforma do Servi

o Pblico no Brasil, diz que "ao exam1nar-se a criao de uma
ag~ncia de administrao geral para superv1s10nar o sistema ad
ministrativo - o Dcparta:ncnto Administrativo do Servio Pbli
co - DASF ou os esforos para instituir praticas relativ.:ls
ao sistema do m~rito, e certo encontrar-se uma mistura de '1 a lo
res tradicionais brasileiros com valores ~rovenientes da experi.
enc1a americana de reforma 3dministrativ& e rla abordagem webe
- . ,,(61)
a burocrac1a.

Os reflJrmadores "aceitlr-'llIl e subscreverl1lCJ. a crena na existen

eia de um corpo de t~cnicas de validade universal - - independe~
 . 31.

te dos sistemas soci~l e poltico circu~dante. Quando aplicados

corretamente, estas tecp-ic~s ~0dernizariam o sistema administra
tivo e levariam aos objetivos imc.diatos de r3cionalidade, eco-
f' ,~ , ,,(62)
e ... 1C1CnCl1t,

E adiante afirm~ que ~ escola da administr~~0 cien:::fica, ap~

sar de sua crena 2M que serla ~bjetiv~ 2 cicntficn seus
?rocedim2ntos, ~ra ~ltarnente prescritiva. Estn fra~ueza foi
t r .". :1. S f e r i ~ l. 'i 'c t G t .;:::' ? '.. r:: o 13 r <l si 1, II ( 63)

Os refon~adores brasileiros, 2m conseqUncia, SerlrlI:1 " recep-

tivos a teoria ~dministrativa de Fayol, ao POSDCO~B 'Ie Llither
~~lick, ~03 ~ri~cpios do p2~samento administrativo amerlcano
tradicional e, malS recentemente, ~ abordagem weberiana de buro
. 11 (()!I)
cr:lCl<1.

"Falando de um modo geral - prossegue Grahan malS a frente

escritores e crticos tem li0~rlo com os problemas da reforma do
servlo civil federal hr~silciro contrGs~ando o tradicional e o
~oderno, fi corrup~o e a re[nrm~, e oorali~ade e fi iooralidade,
a p~trimonialismo e as pr~tic~s aJmini3trntiv~s ~acionalizadas.

Esta dicotomia de pensamento reflete-se na teori~ organizacio-

nal e de pessoal qU8 nos ltimos trinta ecinco anos tentou
11 (65)
?or ~m sistema rte valor cssenclalment~ weberlano .

Verificada, assim, a a~:sorc c.o modelo burocratico de Weber, c~

mo um modelo prescritivo, pela literatura administrativa bras i-
leir3 e o seu emprego, nas tentativas de reforma adninistrativa
ocorridas desde 1930, veremos, a segulr, se o referido modelo,
nes t tl C o no t a a o, ser i n a (1 i r e t r i z l:1;~ i s a de q u a ti a estruturaao
e ao funcionamento da administrao pblica brasileira. Antes,
porem, e importante cons~gnnr 1ue nao se pretendeu, na.s linhas
3c1rna, criticar a incapacidade dos pensadores e reformadores ad
ministrativos brasileiros em c~ptar as id~ias de Weher em toda
a s~a complexidad2. Tal crtica, se para ser feita, deve ser
formulada s corr2ntes de cientistas ~ pr~ticos norte-america
nos que clOp.lin:lram, e erl grarldc pG!rte ainda dominam, () pensanen-
to em torno da teoria c pr~tica da ad~inistrao. A teoria e as
tentativas de refor~<1 administrativa no Brasil nada malS fize-
ram, como bem caracteriza Beatriz Wahrlich, que 1nsplrar-se nas
# "

melhores fontes disponveis i1 poca". (fJ6)

J. 1. o MODE~O lJE WEBEH E J1. BUROCRACIA GOVERlIAMEN7.'A"0 BRASILEI-
RA

V~rias e complexas sao as dificuldades q~e se apresenta~ a a

proxi~a~o do atual siste~a ~d2inistrativo brasileiro ~o mode-
lo burocrtico weberiano (~tilizado prescritivamente).

Como no Brasil - e de resto na A~~rica Latina - de um modo ge-

ral, a expans~o urbana e & rio ensino ocorreram anteriormente a
um s 1 i d o d e 8 e 1":. v o 1 '1 i ::1 e n t o i n d :1 s \~ r i a 1, o n v e 1 d e a s p i r a e s d a
? o ? u 1 ~ o cr 8 s c eu s:; b s t ! n c i::. ::. G (! r, ,. '"!, S i! ill a c o n s e que n t e a b s o r o ,
pelos setores privados, rla ~~o-~e-obr~ social~ente mobilizada.
Tal fato levou os governos a adoa0 :~L um mocielo administrati-
vo que reduzisse as tensoes ~strut~:a~s a~=aves de oferecimen-
to de enprego p~blico ., ainia 1UQ ~~snecessrio ~o ponto de
vista da efici~ncia racional defi~ida nos [ermos do modelo de
Weber.

Acresce l~e ~ste ~esequilrbric entre 2xpansac ~urocr~tica e ex

1:; ,'o \l.~".J i f i '111 e ,~" 2 o S Q de i

X <:. dc r et cr .::: o" s i :l e r ~ 'lo? } ~) a -:: c: J. .:'.. d \' S U:1 pc p li 1::. ~ r. '1. u cO , assim,
emprc.-
gli1.Sl:aS ir;',',)eindo
permitiria
um des2~volviDento indus~ri~: ~~~s 2celer~.o capaz dE absorver
oalor ~um~ro ia dese~prcgados urb3fi03 .,
<.. , de
facilitar, ta~bem, ~ r~cionalizao de nasse sistema adminis-
tri1tivo.

A r L! ~~ [) L! i t () r! l: S t:J. V i d :_1 r u r :1 1 \.~ cl I; S U 1 S i n t ,_ :1 S <l. S r e p e r cus s o e s na

vida politica ~ adrninistr8tiva brasileira, conviria, a esta
altura, -::ecorrer-se a Nu~~s Leal, que Ln~CL~ seu livro concc1.-
tU2.r:do coronelis;,.:o cono o resultado superposio de for-
mas de s e n'l o 1 v i das d o r 0: g 1. rI: l~ r <2 ? r e s (: n t 3. ,= i v G a tI ma es t !" U t li r a e .-
c o :1 o m i. c n ,:, So c i ,:1 1 i n .:l C. 12 c; U :1 r-I a " ( 6 7) c S2 r 1. ; ; , l S S L TIl, U r:l .:l a dap t :l -

~o residual do antigo e exorbitante poder privado do senhor

rural ao regime de base reprcsentativu.
 ... 33 .

E ~ base Gue sust~~t2 o poJc~ lo Coro~el e a estrutura agra- -

r1a; como o GC72rno n;o pode prescindir ~c clei~oradc rural e
esce ~ ciependent~ dos fazend~irJs, crla-s~ um COlliprO~lSSO en-
tre amLos e a resultant~ ~ 0 ~ilhotisDO ~ a d2sorg~~iza;o dos
scrvlos plicos loc~is. F fi ~ :-1 Coron~l 56 h5 UDa vergonha:
perder 3 elci~o e, assi~, D pat2~~alisc~ as c~~tas ia .
erar10 -
pblico, 2 ~ffia c~nst~nte. i ~ 21~ quem i~dica ~ ~omcaio o Co
letor, o D21ega~o de POlicia, a ~iretor~ da Escola Prinria e
todas as dmais autoridades pblicas locais.

A tal pouto, em ado mocento, ~h2gara~ as COlsas qc~ "~um8ro-

sos ~ref~itos hi hnviam p~rdido o senso ~7 ;nz2nla ~~blica con

p~li"tido

oficial" cOr:fO!"!!!2, l:extualmente, relntou 'Jffi Diretor ~e Depart~

mento de Municipalidaes. (68)

Dura~te o Estado ~OVJ os ?rcfcitos eram nomendos e nao eleitos,

visando o Governo, desta for~~, c2st~air o ~0~er ~rivad0 d~s

coron~is~ procura~io. ~J8~~m, 2 Revolu~o de 19~G ating-los

atraves do aperfeioamento da le~is:~~o ~lei~oral.

Eo ambus os casos ocorreu ~ 8~logro. Convocado o pcvo para as

ur!1.:'.s ~~tes e ap8s - o Estado ~cvo ;'0 co!'"o!l(;lis2o r,:,ssurg1u
-
propr~2.s
. cl.nZ<1s porque n SCl.va que o alimenta a estrutu-
ra agrria do Pas".

Como, ?ois, e nestas condi52s poder-52-ia pensar em !noderni-

Z:lr uro. 5ist2.[!,.~ ;~
.. S t
d r:: ~ ~ 1.
.
r a l: 1. ': (: Cu~O 0 brasileiro, -a
racionalidade, ~ impessoalidade e 3 percia profissional;

:~ s s o no.') 1~V 1 ._ ,J El P 0(1 t o i mp o r [ a:l [ (~: :: il 1. rl - S c'. e :1 r '

71ooc:r~l.zar
r
,
I :~ , C i 0:1 a 1 i Z ;J. r: O'J. I f u n c i ;):1 a 1 i z. '1 r t :-' s c; i s t i~ r::.:1 5 p O 1 t: i c O 2 2. d r::I i -
:1istrativo br2.si~eiros. E, a f: :. r. . 1, -.: r :: ': :. - s '::! i 2. -""'l j o r e. s :>.cei-
tos por todos? E a mudana beneficiaria a que classes
ai::;?

livro
busca mostra a incvitvel cor~~la;o existente entre fatos e
 .34.

v~lorcs ou entr~ a s0ci01ogiq 2 ~ filosofia politica. Isto

quer dizer que naa pode~Gs dis50ci~-10s nn vi1a real, er.. bora
possamos faz~-lo ?zra fins d~ an;lise ci~n[ifica. For isto
mesmo o moJelo burocr~cico ~2 ~eber e ::to - t ip' Su:! a(~o-

a'J, 2::' 1~::J. siste;:::, ac.r2iI,istrativo, if!lplica em uma 2.tit:ud-2 que

se baseia eD determinados valores.

(7 O)
3 segundo Paulo Hotta os valores normativos internos,
t~nden a 2n[atizar a comp2t~ncia 'neutra' rlos adrninistra~ores

2 ~ mcrito, largamente aceitos pela teoria administrativa des-

de a divulgaio dos trabalhas ~e Max Weber, falharam em RE ~m-
por por negare~ a import;ncia dos valores SOC1a1S e x t e r n r,::; 1: o
comportamento administr~tivo.

No mesmo diapaso Getlio Sarvalho ressalta "a impossibilidad~

de se definirem objetivos
. .
naC10n!1S em bases cientficas; na
verdade, objetivos e jurzos de vaIar sao intimamente relaciona
dos c raras suo us .-
oCCoS10es em que se atinge um raz05vel nivel
de consenso nessas reas".
(71)

Se indagssemos a - .
var1as pessoas, c.:e diferentes classes SGC1-
'lis, o que consideram poltica ou administrao rac10na1s,
. . as
respostas, q~ase certauente, nao seriam unifornas embora, tal-
vez, possac surg1r i~teressant2s correl2~es entre '.S respos-
tas de uns e de ou~ros l~~~ndo-se ec consideraao a idade, o
., J de
nl.'le. r.::~t1a,
. etc. dos entrevistados. '2omo -
e claro som.:::nt,=
~rna pesquLs0 cientfica poderia levantar ~a.ios fi~ed0nos Ares
peito.

Se na teoria Jn ~ difcil ch2garmos a um conceito rle [1':l8inis-

t r a ;: o ,) t.! p.J I t i c a - r n. c i o n a l, l C e i t o s e ~:1 d i s cus S fl (": ,
parece-nos invivel n plen3 concordncia.

~, porco, l fvangu3.r(la tecnocratica da classe media t

, na 2X-
., ,
pressao de Jaguaribe, senS~V2.~ ao :~('-

dela de Weber, usando o adjetivo racional na teoria, 2 tentan-

do aplic-lo vida real, poltica e administrativa,
sem af!lplo sucesso por faltar-lhe o pod~r poltico.
 .35

Acresce dizer que a impessoalidade e a imparcialidade - eX1g1-

das pelo Qodelo - esbarram, no Brasil, nas caracteristicas do
ho~em brasileiro j ; descritas em item acterior: o tipo social
do brasileiro - derivado C8 Casa Gr'lnde - o da 'pessoalida-
de'. ( 2 ) Desconhece forna de convvio que nao se-
.
ja ditada por uma etic3 de funno emOC10na.1" (73) Apegauo
-' aos
valores da pessoalidace tem dificuldade em aceitar u~ siste!!la
exigente e 1isciplinndar. D3 e rcpuls~ a hierarquia fors31 e
ao ritualismo social e o desejo 10 intimidade generalizad2.

~ bem cerC2 que estas an~lises ~sicol~gicas do brasileiro re-

!!lontam a 1936 e a 1939, quando Sergio Buarque de 3011~n~a e
Nestor Duarte escreveram, rasp2ctivanente, seus livros. Nio
parecem, entretanto, inteirn~ente ultrapassadas embora)a se
notem alteraes, por fora do avano educacional ocorrido nas
ultimas decadas.

Apesar, poren, - das condies de nossa vida rural, de '2m sist2-

Q8 poltico ain~a n;o sufici2nteccnte amadurecido, incapaz, as

sim, de submeter ~ poder burocr~tico ~ um adequado controle p~

ltico, e do santicientalisillo i~dividualist~ do pOVG br2sileiro,

j~ minorado ~as Qinda n;o subst~t~do ~or una 8tica r~~ic~al~
tentativ~s de ndo;o do modelo ~cb~riano, en t r ,~ -
nos, veD
longe. Desele sua cri2.ao, en IC;J~, vem o DASP ir.sistind(l en
1mpor, via legal, UDa reforDa administrativa que, se n~ forma
utiliza, quase sempre, o siste~3 ad~inistrativo nort~-~2erica

no como parametro, n~ cssenC1~ ~ no modelo w~beriano ~u~ ~usc~

inspiraao t26rica e normativ~.

Possivslrnent~ pr2midos pela qU~3e impossibilidade ele obte~en e

an~lis~rem =ientificarnente ~q~OS fidedi~~os da reali~~~e pol!-
~ i c o - a d!TI i 11 i s t ra t i va ci r c U :1 ~~ tl ~ r: t~, 0. ~~ e os 1ev A. S S ~, n. t r l 9J es d CJ ra e

br~sileiro, de reform3 adrninistretiva, por serc~ parte inte-

grante do governo, os t5cnicos rlo JASP se viras na cO'.1tin~n

cio:! de :".notar, corno processo b~sir~ de

.
rac~oc1n~n,
.... o r::t()jo cie

d u t i vo, 9 a r t i n d n de? r i n c r p i () 5 ";:) ;. s i ~ o" e ti a d e s e n v c :. " co :'. ~l 'l '.1 o a

teoriiJ. de como G lOJllinistr"ao 'rl'cVi"l S~,::-I, tornand0-r>s, por
 .36 .

isto, recept~vos ; abordage~ ~urocrtica de Weber.

Ap~sar da arlo;o de u~ modelo rle~utivo p~rn a reforma ad~inis-

trativa tida, poreo, na OCLlS~'..O, CODO 11:'!"'.. ""!"2frJrma 8.ode"!"nizari8
ra, inspirada nas melhores fontes disnonrveis ~ ~poca, ou se-
J a, num eoue
.1 1 o tay_or~sta
l' ~
I ~ay0 1 12~O
. . " ( 7 :. ). con f orme Ja
/ weherl~no,

nas referimos anteriormente, a DiS?, i~diretaceilt2, ?erCe~2 ~

ins~fici~ncin do ~odelo ndotndn ~0 afirmar, textualmente, em &

de julho de 1944, na ?rooost~ d2 crlaao da Funda~o Getlio
Vargas, atrav~s de exposi~o ~e motivos de seu Presidente Luiz
Simes Lopes, que "~ fato incont.2sl::1v.:d, colhido :3'i ex?erl.p.n- .-
ci~ dos teopos rnc~ernos, que ~ discipli~~ do trabalho produti-
. ..,..
vo esta Drll1Cl')lOS
. I que o homem iJode conhe
cer e aplicar para mns seguras realizaes de E.fici~ncia
harmonia social; nas e fato, tanbe inegvel, que tais
pl.OS, comnlexos, nao admitem frmul-'1s unl.versal.S,
. . exl.-
gindo, para perfeita aplica~o em cada caso, o exane acurado
de determinad~s condi~es do eio social, das suas ~assibilid~
des, das aspi:;:-aoes los '.~ifcrc:1tes grupos :-',e trabalho el'1 con-
Elito, da art.ic~lao, enfio, ~as energias co'::}. o
- (76)
dR ~r ~ i1 o "

E i1t~ hoje, embora J~ se tioteo sinais ae mudana nas institui-

oes erlucacio~ais cais avanarlas de Pais, ~ tradiac int.lec-
tu&l de nossas Universidarlcs continua eUrOpeli1, de contedo me
tafisico e abstrato e C03 v~loriz~o e algum descredito nas
virtudes da viv~ncia politica ou administrativa de alguns rl~

seus membros que, a~~quadn~~nte prestigiado9, ?oderiao conJuzi

-las aos c~~inhos G~ obscrv~;o cientrfic3 e da evidncia em~i
rl.ca.

VI
~ e b er .'
~a8c~ocnto
(77)
. cou s i deT ,l '1 u \.:, .:l t:3 h o j e, as r e f or In. i1 S i. d-
ministrativas brasileiras obedeceram a um so modelo que as le-
vou .".0 ffinlogro. Os seus componentes e respectivas caracterrs-
ticas foram seepre os seguintes:

1. O oper~tivo, caracterizado pela aao de estilo imoositi

VOe
 2. O sebstantivo, de esteio globalistn-imerliatista e de 07

rientaao cognitiva.

1. O id~olgico, de estr~t2gia baseada e~ fJ;:-~-r.:!quisitos

comportarnc~tais inexiste~tes, t~is como a imparcialida-

de, a neutralidade politica, etc. e de orient~io pro-
c e s sua 1 Ls t i c a, e qui '7 '. I 2 ct i z c r, c o n c e n t r a d a nos me~os

(t~cnicas administrRtivas de pessoal, mRteri~l, contabi

lidade. etc.) e nao nos fins a que visa o Governo f I' -
" .' a '.1-
de, Agricultura, Educa;o etc.).

Assim e eo contrapartida, a~r2sentn Kleber a seguinte estrat~

g i a <.! e r c [ o r m.'t a d n i n i s t r nt i '1,1 :

1. Orientao gradualista, confinando-se a reforma a limi-

tes realistas;

2. Seletivismo, escol~8ndo-se areas ma~s facilment~ muta-

veis;

1. Valorativismo. buscando internalisar valores, atitudes,

h~bitos e opinioes 2traves de um treinamento n~o mera-
mente cosnitivo; e

4. C o o P t a o, ev i t a n rl o - ."~ i n s li 1 t t r o gr u? o r e f G r n ad or e
procurando-se incorporar, i estrut~ra de liderana dos
agentes de ~~danas, os individuas influentes no siste-
ma
..
, .
a0~ln~3tr~tlVO.

Trat;1-sl2, 3. S S l. Gl , U 1"1 a
-
c s t r ,.... !.: ,~ g ~. n P.l p. 1 S realista qu~ busca a
~novaao. nao pDr~m como algo p08sivel de ser alcanado da ~o~
te ?,:na o dia.

Se foss~ possLvel a plena ado;o do modelo de Max Weber, a cur

to prazo, t.:!l fato poderi.:! tr.:lZ[!L rc'lu::o c'.-2 custos e maior .,-
~

ficincia na execuo das tarefas por parte dos servidores p~-

plico.<;. lias t~is v~ntag2ns serina anuladas pelo ~esemprego em
massa que acarretaria agrav~ndo-se. aSS~D. as tensoes estrutu-
 . por
rais Ja - elevadas pela crescente expansao das oportunid~
des 8scolarcs 31iad~ per~an2ncia ~2 UMa ~lta tax2 de natnli-
Jade atualment8 observ~v~is, sem a contrapartida de u~ tipo
de des2nvolvi~ento industrial que ~ossibilite c=iar novos em-
pregos en numeros suficientes ~ bsoro dos que chegam ~ ida-
de de trabalhar.

A rGspeito, G ex-Ministro Ja Ind~stri3 e do Corn~rci0J8 Gover-

no'Costa e Silva, Xarcus Vinicius ~e Morais, em confer~ncia na
Escola Superior de Guerra, alertava:
"Um dos problemas crcicos da poltica industrial de lll!l

pais em processo de desenvolvime~to, como o Brasil, reside JU~

tamente em comptibilizar o uso Ja t~cnologia avanada com a
expansao ~o nivel de emprego. Segundo dados da CEPAL para o
conjunto da A~erica Latina, e que so indicativos para o caso
brasileiro, o setor moderno da Economia emprega 12,)7. da mao-
ue-obra proJutiva, gerando, entretanto, cerca de 507. do Produ-
to Bruto, o que sigr.ifica qu~ quase 907. da mo-de-obra, empre-
garla ou 3ub-empregada nos setores primirios e interm~dirio8,

participa da prorlu~o de apenas rneta~e ~n riqueza naciocal. No

caso brasileiro, t~m sido Jificil, na pratica, evitar a adc~o
de ticnicas qU2 incorpor25 o ~sa i~tensivG de capital. O es-
timulc i cApitaliza;o, atrav~s ~G [avareciment~ rle importa-
~;es de ~aUipaG2nCOS, e ~ ten~~nci? empresarial de ra~uzir ao
minimo os pT2blc8as trabalhistas, t~rn tido influ~ncie pcnder~
(7 R \
vel". . /

Alem disto ser~a o valor eficincia - bsico e implicito no mo

dela de Weber - relevante ao funcionamento da burocracia gove~

namental hrasil~ira?

D e a c o r d o c ') m p ,! S qui s a s f er 11 .s j 2. S 1'. a a d m i. n i s t r d no p b 1 i c a f e-

der 1 \1 " Br i 1 ..
(;rallllln em poc . ,s l;rximas, mas se
-
1
11 l1 S 2:

rato aina no ocorra. Dal a i.1 d v i 11 S e~s

pos d2 fun~;es ia importicciH realizadas pela burocr3cia br~9i

1 leira, il saber:

1. principal instrum~nto de articula~o de demandas;

1
1
 .. 39 ...

2. quase que exclusiva agregadora de interesses Rtraves do

Ministerio do Planejamento;

3. responsvel pelo combate a subverso e a corru?ao;

4. arrecadadora de recursos financeiros no Pas e no exte-

r10r;

s. provedora de empregos e se~~lran.:;a social,. UIr. segmento

substancial da classe medin urbana (func clicntelis -
ta) ;

6. implementadora da polItica governamental, sendo que a

prioridade oficial e
cada vez mais acentuada no sentido
. . -. (79)
de um malor dcsenvolvlm~n~o economlCo.

Partindo da suposiao ~e que o ~umento da efici~ncia na

cracia brasileira serla positivo para o alcance das ~etas do
reglme, Daland r~alizou ent~evistas envolvendo 325 administra-
.;
dores d e a 1 t o :l 'J.. '7 c 1 nos -'lnos de 1968 e 1969, e surpre.en~cnte-

mente verifico~ que "muitos so 03 valores de aficiincia a~pl~

mente defendid.::>s enquanto que, ?raticaUlente, nenhum deles -
e 1m
plementado". E pros3egue, a res?::ito: " possvel q'..:e os valo
res em rela;o ~ eficiinci3 qU0 rara n~s sao ~bvi03, no Brasil
nao n s~J3m, ~e fato, efi~i8ntes para a promoo do tipo de m~
tas propostas pelo r2gime". r: ,1rremata. categ~rico: "ate ago-
ra, no h; qualquer evidincia d~ que a burocracia esteja se
t o r n il n d () !.!l '1 :L " f~ f i c i e n t e o u m 1 i!'l e f i c l 7. 11 Assim, cor.cl:.!i Da-
land q~2 o governo, no Brasil, ~eD atingido um grau de prngre~

so econQmicn rcalr.1'.':nte llot:1v21 ent!"~tflnto.

quer a alto:'> ni7eis d~ efici~~~in, quer ~ inovlao, ou-

.. . " (8 O)
tros vnlor">s .1. d Ul 1. n 1. S t r fl t 1. vos p n S 1. ':: :. vos .

Graharn, por SUfl vez, pesquis2I'l,) ;:.u Servio c.ivil Federa1, ve-
rificou qU? ~ ambincia ~~mir.istrativ1 brasileira ai~~l tem
muito de 'patrimonial', em que ~~r~os e favores sao concedidos
em troc~ d~ apoio poltico. Es~e sistema de 'esplio' se 90-

brelev~ se fator ideolgico, na ca~po poltico, por 2X2Tcer

 _.4 O.,

ema funo relevante para o f,~vcrno que o referido fp-tor n~o

consegue: a fun~o intcgrativa e u~ificnnte, Gnic~ capaz de a-

greg~r interesses e grupos het2ros~neos - em termos de valores
- em torno das metas govern~m~ntais. E~bora irrelev8Qtes ao
fcncionament~ ~a bu=ocracia. -2sta sen:nre expressa
I.~ 1'1 1 (l. i 3, r 2 g u 1 n mc n t o 3, 1!1 n II O. ~S (! e s c r v ~ O, e t c ., 1. C'! n n ri o o s ~ s
terna administrativo a u conflito ~e valores e a uc hintc ~n-
. . 1. - . . (81)
tre norms prescrltlvas e ~ r~a ~dade ~as pratlcas vlgents.

Sabemos, tarnb~D. que uma adninistrno, mesmo altamente efici-

ente - de um ponto-de-vista r-2strito - pode se naa emperr~r DO

lo menos n;o contribuir para o des~nvolvimento pol!tico de um

Pas. Um elevado e principalmente ac~lerad0 ncsenvolvimento
tccnol~gico - sem um paralelo .!escnvolvimento poltico - pode
levar o sistema a dr~stica ruptura. A absoro ~e crises
tensoes, ai~Ja que em transitrio prejuzo para a efici~~ciaru
ministrativa, seria, entao, 3 alternativa viivel par= n manu-
teno do regi~e.

"1 t. U a 1 m r; n t I~ !lJ,:;S::1:1 nos palses

.. des-cnvolvidos
que se inspiram no ~odelo b'lrocr5tico weberiano, os socilogos
dedicados . estd8s no campo :!:~r!1nistr2.tivo vm criticando al-
guns de seus nspectos e analisando ns tensoes existentes enrre
as normas Durocratic2.s e os grepos soc~alS de que se compoem
(lS orgl1nizaoe.:5.

A
H respe~to,
v.
l~~rc
h
S'~mon (82) fa~cm interessante analise das
teorias existentes sobra a burocracia e, informamdo que os mo-
dernos estudos acerca do assunto data~ rie Weber, esclarecendo
que de um ~cdo geral, porem, W~b~r v a burocracia como instru
m e n l (\ i1 \ l.:l P til t i v o, (l;;~ s t n.:! d o ti til i Z l c d e h a 11 i 1 i t .:l C s e s p e -
ciRlizadas, nao se mastrando excepcionalmente atento 3 nature-
z.:: do orgalli[;mo hum:lno. E pr0ss~Gu2m afirm~nrto que estudiosos
ma~s recent2s dedicam maior cuidadJ ~s reaoes 'im~revistas'

dos Qembr0S das organ~zaoes, citEnto entre eles Merton(1940),

(li)i;9) , GoulJner 131au (1960) que, ar: suas
pesquls~s, ~presentan iopnrtnntes c8nseqUencias disfunionais
,... l' S t rut 1\ r n ger a 1 ri. e s e l! s siste-
mas te6ricos, continuan, ~ extraorJinarianente semelhantE':, de
vez que to dos os q u a t r o u S l '-l, C G 'n C) v 2. r i =1 'T C 1 in de p e n de n tE! b s i-
CR, processos de or~aniza~o que contralam as atividaJes rle

(R3)
Herton, por exemplo, chn.l:1.:l {l 1tenao para as disfunes da
burocracia que Peber enfocar2 apenas r2lativaner.te ao seu lado
~om. Ocorre que toda ao burocrtic:1 tem Ul:1 dualismo potcn-
cial. Assi~, o ~acionalisDQ administrativo tal qual dcscri-
to por Heber - levado ao ~xtr2na conduziria
..
:l rigidez, ao for-
,.
':::1_1Sm0, ao ritualismo ~ ao tccnicismo. A nfase concentra-se
nos nelOS c os fins sao simplesmente olvidados. A ~urocracia,

que como j~ V1mos ~ um valor instruQental, converte-se em va-

lor final. Prosseguindo, Merton analisa o paradoxo ocasionado
pela burocracia, que busca de maior efici~ncia peJe estrita
observao das normas bixadas que, desta forma, tendem a tor-
nar-se absolutas e ~ interferirem nas adaptaes que as condi-
oes em transfornao exigem. ~a segue-se a ineficincia, g~

rada do proprio desejo de eficincia. Outro asp~cto negativo

da burocracia Weberiana, se~undo ~erton, estaria no carter 1m
pesso~l das reles burocrticas. Se de Uffi l~do evit~ o favo
ritismo, de outro lado ignora as particularidades dos casos 1n
dividuais; os clientes, 3SS1~, t8ncl~m n serem trntados como'ca
tegorias' e nao coco seres hunanos.

Litwak considera que modelo da Weber s6 ~ ~a1S eficiente que

os demais quando aplicado ~ organizaoes que, lidando com even
tos unifor23, pass!veis de ~eceberem r.egras geris que 8over-
nem todo o comportamento ~rgani7.acional, possuam cargos cUJ e.
demanda t~cnica ~ de conh~cin2ntos tradicionais
.
paSS1ve1S
... de

A bem da verdade, esclarea-se que Yeber nao chegou a annli

Sar eM profundidade as disfunes da buro~~acia, mas "cnfati-
zou que a burocr3cin tamb~~ ~era obst~culos quando uma decisio
tem q II e s l.! r ;H~;l r t i1 d .'1 ;1 t: r:1 ca so in d i v i d u aI" e "e s t ti V a pr eoc upa-
do com .} problernR dq nutonomia individual em um mundo crescen-
temente sujeite no rnccan1smo in2xor~vel da adninistra~o ~uro-
 .42.

crtica", conforoc

An;lise penetrante do ~nflito entre o sistern~ adninistrativo

e o indivduo nas org~:izaoes ocdernas desenvolvida por A~
. (S 6)
r1S que, 2. respeitr apresenta interessantes propos1oes.
-
No e nossa intenao todas estas proposioes e mU1-
to menos coment~-lRs, :as apenas mostrar corno o sistea aomi-
nistrativo racionaliz2:~ e formal, usualmente considerado como
pndr~o de eficiincia ~ 1intoma de moderniza;o, tem sido seve-
ramente criticado por :0ci~logo dos pr~prios pases desenvol-
vidos. LimitRr-nos-e~:3, p01S, a transcrever algumas das suas
proposioes que hastarZo aos ~ossos objetivos:
a) h falta de c:~gruncia entre as necessioades dos 1n-
ivduos sadi:s e as exigencias da organizao for-
ma I;

b) os resultados iessa perturbao sao a frustrao, o

malogro, a r~:uzida perspectiva temporal e o confli-
to;

c) a natureza do! princpios foroais de organizaao leva

os subordina~:s, co qualquer nvel a sentir n competi
ao, a rivali:~de, a hostilidade entre eles e a desen
volver um enf:que que se faz antes sobre as partes do
que sobre o t:do.

Alm da contribuiio dJS 'comportamRntalistas' que acabamos de

ver, curnrre tambm, ex~ornos as idias de autores que exam1na-
rao a burocracia por u= outro enfoque: o do controle poltico
a que deve se sujeitar.

fi. respeito, escrevem 3'.:G.dix e Li?set "Heber tambem usou sua ti

pologia para interrret~r o processo m~cio de burocratizao
que acompanhou o surgioento rlo absolutismo e da democracia as-
s~m como o desenvolvimento cta indstria moderna. Na SU'l per-
cepao, o moderno governo burocr~tico era tecnicamente supe-
rior a outras formas de administr~~o. tais como 3que12s ohti-
das sob autoridade carisn~tica ou tradicional. Has e10 l'stava
 .43.

malS preocupado com o fato da efici~ncia administrativa (como

predominava entre os pensadores alemes no final do seculo XIX)
permitir obscurecer a ameaa ~ liberdade individual, ameaa es
sa implcita quela eficincia. E ele estava alarmado com as
tendncias da burocracia alem, a qual utilizava seu posicion~
menta privilegiado para transfornar prnblemasde liderana po-
ltica em supostas questes de rotina administratva, em detri
menta da ao poltica construtiva, assim como da imparcialid~
. " . (87)
d e a d m~nlstratlva

Acerca desta contenda entre polticos e burocratas assinalam

Bendix e Lipseti: "Assim sendo os polticos compcteI'l pela lid~

rana no apenas nas eleies e no lesislativo, mas tambem com

.:1 I.J u r o c r ri ci 11 E8 t c li II i la o p 1." o h 1 c In 11 (l. S 8 li m i li gr a nd c s p r o po r o e s
na percepo de Weber j que, sob a dominao legal o exer-
cio cotidiano da autoridade est nas mos da burocracia. Mesmo
o sucesso na luta pelo voto, no debate parlamentar e no proce~

so legislativo pode vir a ser anulado a menos que a deciso p~

ltica mude a tendncia fundacental de transformar todos os
pro b 1 emas po 1 ..l.t~cos
. t.. 1
em pro.; cn:1S
.1
ar.m~n~stratlvos
. "
( 88)

Fred Riggs, que nos interessa bem Je perto por estudar a admi-
nistrao nos pases em desenvnlvi8ento, a que chamou de !pris
mtica!, assinala a fraqueza do poltico e critica os COffiport~

mentalistas por "n:1o se terem preocupado muito com o porl(~r e-

xercido p2l~s autorid~des phlic~~ ~ tampouco tm C'Gnsider'1do
a hup6tese de que o funcionalisno possa ter interess83 e S I> e c 1.-
(89)
ficament ..; burocrnticos".

Adverte pnrn os per1.gos do burGcratismo, que muitas vezes dei-

xa de servir ao interesse pblico, e afirma textualnente que
"em termos do P.lodelo prismtico, pore, parece claro que os bu
rocrat3s freqUentemente exercem UP.l poder consider~vcl 2 que
possueP.l interesses imediatistas especificamente burocrti-
cos". (9G) Chega a firmar que o ~:i'rau de eficincia aci.ministra-
tiva d2 uma burocr.ci". varia n3. -
razao inversa do peso seu
poder". (91)
 .44.

Bayer, com argcia, val al~: propoe que se estude a organiza-

~o governamental brasileira cnmo uma burocracia politica em
si mesma e concebe-a "como um grupo social prprio, possuindo
. (92)
assim uma articula~o esp~crfica de lntcrcsses".

Entre ~s causas que levam a um melhor controle poltico sobre

n burocracia nos paises desenvolvidos - n que denomina de so-
ciedades difratadas - em relao s sociedades prismticgs, co
~ - WI
!!la a brasileira, Riggs aporLtn n<ifJ.'l~las as "terr1veis pressoes
para que os funcionrios produzas, pa.rtidas do legislativo, das
assoc1aoes e sociedades profissionais, em co~paraao com os
prec~rios incentivos observados nessas.

Mais uma vez -

e hora de se fnzer justia a Max Weber que, como
Ja V1mos no subitem 3.2 deste estudo e na anlise da sua obra
por Bendix e Lipset, nao se encontra entre aqueles a que Riggs
critica por se terem descuidado do estudo das interelaes en-
tre o poder poltico e a burocracia.

~a verdade ele temia nao so uma burocracia desvirtuada, ?oliti

~ada como nt~ mesmo, no "futuro, numa esp~cie de 'revers~o ao
patrimanialismo~ com uma hurocracia centralizada, dirigida por
um ditador e CO!!l uma s~rie de privil~gios monopolsticos.

Face ao exvosto verifica-se que necessitamos desenvolver ou

modelos de sistema administrativo apropriados para o Brasil, a

tentos ~o seu atual grau de desenvolvimento, -a s caractersti-

cas pessoais do homem brasileiro - aind~ mais privativista que
pblico c m3is senti~ental ~Ile racionnl - e especialmente des-
pertados para a inadequabilidade dos modelos hurocriticos do
tiP0 descrito por Max Wcber.

A respeito, fi contribuio de Riggs valiosa, especialrrlentena

qualidade de ex-Chefe do grupo de administra~o comparada da
Sociecade Norte-Americ~na de Ad~inistra~o ?blica.

Esse grupo unanioemente defende:

 .45

...
a) o respeito .:1 peculiaridade ecol~gica de cada ?a~s;

b) a fal~cin da possibilidade de se 3plicare~

" ... "
principias e
...
t2cnicas, eficlzes em Ut:l p3.~s, a outros;

~) n nao pressu~oslao de que modos norte-a~ericanos de fa

zer as coisas S30 os ~elhores.

Os modelos estrangeiros, adverte Riggs, produzem uma conseque~

cia diversa d~ ~ue tm no cen~Tio original.

U:na das - "

ser~as conseqlincias, ao nIvel da pessoa humana, da a-
dao o modelo ~eberiano, como fonte inspiradora e de seus
desdobramentos e~ prennturas espccializa;es
uma sociedade aindl predoQi~qntemente prismtica comn a nossa,
tem sido a for~a~o por nossas Escolas de Administra~o, ainda
hoje, de tecnicos de adninistrano comprometidos conscien~emen
te ou nao, com o referico Modelo.

Ao tentarem aplic~-lo em seu arnhi0~te de trabalho alRuns, apos

intensas frustra;es e ang~stias, ncabam por entender 'e regra
do jogo prismtico' e sem deix~r de trnnsparecer um certo Ci-
n~smo amargo adotam-no como ~o~210 qpenas formalmente para
constar de regulanentos, re~irn2ntns, manua~s de servio, rela-
t cr i os, '" t c ., m::l s j 11 c n s c i 03 r1 Q q U ,> n a o ri e v e l.l I e"J a-lo .'1v9.nte
tentando realm2ntp. i~plant-lo.

Outros, porem, S2Ja por'rigid~z intele~tual' ou 'eornprornisso~

ral' - para usar expres302s d2 Grnha~9~)- insistem em sua ~m-

plantao, ~peS2r de sua rejei~o pelo contexto, vItin2s cer-
tarn~nt2 de um~ erronea forma~a profissional que consi~~ra 'mo
dernizante' 9. adoo de 'l.titude e t~cnicas oriundas dns
Ja suficientemente desenvolvirlos.

A fim de ~vit~r a farmao de 'n~ur~ticos' as nossas Escolas

prec~sa~ evitar qU2 ns estudes se caracter~zem
" " por urna pers-
pectiva de deslunbramento pela evoluo da teoria adrninistrati
va e organizacional dos rases (~es,'nvolvidos" cono se so assu!\
" -
os professores anifest~ss~n'J atualizao tecnica e comando da
 .46 .

disciplina" da vindo 11 resultar na " ap11caao

. - de tcnicas e
situaes onde sero irr<:devantes", COGO adequada['1ente adverte
Paulo ~otta. (94)
 .47.

4. MODELOS BUROCRATICOS E A ORGANIZACXO DA ADMINISTRAlo pO-

BLICA DO BRASIL : FORMULAJO DE UMA TESE

r,ula -a or)3ani!:aao
da administrao pblica brasileira? o modelo prismatico de
Riggs realmente parece adequar-se a certos aspectos do atual
estgio de desenvolvimento de ~ossa sociedade. Graham conside
ra que de 1930 c ate hoje o Brasil e uma sociedade prismati-
(95)
ca e Daland incisivamente afir~a Gue a "burocracio. brasi-
leira se assemclha ao ideal WeberiRno somento no papel" e teI!!
. -. ,,(96)
"caractersticas claramente prl.Sfi'.atlcas

Em recente trabalho, Ta~os2. Pinto buscou ":nostrr

do modelo de Riggs ~ socieda~E hr~sileira focalizando, 1e modo
especial, o comportamento da adffii~istrao pblica, ~travcs do
exame de Uffi tipo especial dc burocracia iue e a Universidade".
S e r i a, p r o s s e g u e, "Q a i s 11 t:l t es t 8 :1. c vaI i d a d e em p r i c a c! a teo-
ria, desta vez em sociedadp dif2rente daquelas que lhes serVi-
ra de laboratrio". Sua conclus;0 ~ taxativa: a univer5idade
~r 11 s i 1 e i r a e p r i s ;:n t i t: 3. e " c (1 Ll t i n u "'- r p r i s n : t i c a a i n d ~) o r aI-
gum tempo.I1(97)

o modelo de Rig8s, em CJ.u~ '1 burocrilcia dett:l consider:lvel po-

der politico, em que h~ U~~ ~isturn de norGlas, frmulas e mi-
tos antigos e modernos, conflitos entre merito e protecionismo
e entre eficincia e prodigalida~~, ajust~-se adequacia~ente ao
nosso contexto ~dministrntivo, Ma:. necessita ser ~OGlpleMentado

por outros modelos, sob pen~ d~ no descrever totalmente nos-

5a realidade administrativa.

Fosse possivel a ma~utenao 08 nossa ~dministrao pblica es-

titica, o modelo de Riggs serla o bastante para descr2v~-la e
compreend~-la; ocorre, por~m, CJ.ue objetivos ~olitic0s existeo,
apesar de negligenciados per ~ig~s, e eles introduzem no siste
ma administrativo, no tempo c ne pspaco, uma variedade de ~e

mandas que o tornam din~mico, irnpossivel de ser plenR~ente com

prcendido soment2 em terIilOS de S-,!~lS caractersticas 'p~isrr:ti-
 4 f3

c as' Do tal oodelo, que correlaciona modelos coo objetivos e

que concebe o desenvolvimento poltico como uo processo multi-
_ . (9S)
normativo e contnuo, ~ o cadela de Alf~ed D~amant , o qual
permite-nos compreender bem melhor as agudas trens formaes
que muitas vezes se operam dentro de nosso sistema administra-
tivo com as 8udanas de gov2rno 2 apesar da manutenio de admi
nistraao 'prismtica'.

Por sua vez a Secretaria de Moderniza~o e Reforma Administra-

tiva do l!inistrio do ?laneja::l.ento conceitua modernizaio admi
nistr:ltive como 1: 0 processo pelo qual :l sociedade incorpora
formas o~ganizacionais, tecnologias fsicas e sociais e compo~
tamentos que lhe permitam atingir, de mane~ra ma~s adequada,
novos objetivos". (99) E, embora sem apresentar um modelo
idenl, recomenda que se busque conhecer os objetivos visados
pelo governo, a fim de que se possa dar solues mais 3.dequa-
das para a consecuao destes objetivos, e recomenda que o mod~

lo a ser aplicado decor~a do diagnstico da situao analisada,

mesmo que tal modelo no seja consider~do t2cnicamente o mais
moderno.

E, ~, talvez, esteja a resposta final nossa indaga~o ao

inciodestc captulo, ou seja, se haveria um modelo que ser-
visse de guia estruturao e funcionamento da administra~o
pblica brasileira.

A ao administrativa do governo, por todas as razoes anterior

mente apontadas - psicologicas, sociolgicas, polticas e eco-
nomicas - nao tem como se pautar por um nico modelo que sirva
de diretriz para todos -
os orgaos govern1me.ntais.

Nos setores cuj~ aao administrativa eficiente seja indispen-

snvel n consecuo de determinados objetivos polticos releve~
tes, o modelo de Alfred DiaQant ajuda a compree.nder porque ne-
les o modelo de Max Weber e suas caracteristicas b~sicas - e-
. 1 -
ficincia, mrito, espec~!1. .. ~zeao, pessoal em quantidade adc-
quada coo salarios ao nivcl do reercado de trabalho, etc. - dei
xa de ser apenas for~al, constante de regulamentos, normas
 .49 .

manuals de servio, para realmente, sob forte pressao governa-

mental, se~ parci3lmente absorvido pelo orgao objeto da e.ao
moderniz.::ldora. Esta '~b50r;o' no completa face s caracte
rlsticas cl~ranente 'prismticas' da sociedade brasileira e
ta~bm, como j mostramos ant2rior~2nte, a eficincia alcana-
da no de alto nvel ?elas prprias consequencias disfuncio-
nais da organiza~o 'burocratizada'. Alem disto, como j V1-
mos, o modelo Ueberiano e do tipo ideal com proposital exacer-
bao dos aspectos racionais das organizaoes. Acreditamos,po-
rem, que o acirr~do coobatQ burocracia ntualmente em moda
nos EE.UU., burocracia esta que Weber nao inventou mas apenas
"elaborou os estudos que deram origem formulao do seu tipo
idenl e prescriao de alguns aspectos bsicos normativos pa-
ra o processo de burocratizao definida como uma tendncia
no sentido de uma combinao padronizada de traos comportarnen
tais com a crescente formalizao e hierarquizao interna co- I
,f
,
mo melO e f"lClente d e a I canar e f ' 'd a d e organlzac1ona
etlv1 " 1 " , (100)

no implica, como a muitos parece, no descrdito da borocrati-

zaao onde antes 2xistia uma organizao do tipo 'prisn~tico'.
A evoluo administrativa obedece a certa sequencia logica e
que poderia assia ser esquematizada:

ORGANIZAO TRADICIONAL ------> ORGANIZAO PRISMTICA

- - - ( ) . ORGtdHZAGG BUROCRATIZADA ---~ ORGANIZAO p6s-
BUROCRi\TIZADA.

Vista assim, e adotando-se o ponto de vista de Graham, de que

o Brasil ~ UQa soci2dnde prism~tic~ a pArtir de 1930, nao h~
cano deixar de considerar como autnticas ~eformas modernizan
tos todo o oviento que se seguiu ~quela deta e que se lnspL-
rou no modelo de Weber, n30 pelo que efetivamente alcanou 2r.1

termos de implant~o, nas pelo que fez em ter~os formais, no

campo das normas prescritivas, Ja que, desta foroa, colaborou
na substituie da soci2d~de tradicional pela sociedade em de-
senvolvimento, ou dn 'concentrAda' pela 'pris!l111ticn' no dizer
de Riggs.
 .50

Com relao, aos setores e org~os cuja aao aministrativa efi

ciente seja irrelcv3nte ou at~ conflitiva a consccuao de 1.!ll-
portantes objetivos pollticos de natureza diversa dos que exi-
gem ao eficiente, os modelos que melhor se adequam s diver-
sas situaoes sao:

a) O modelo de Weber relativamente a todo o arcabouo es-

trutural-Iegal ou seja aos aspectos formais. Por isto
mes~o fica agora fcil de se entender porque quase to-
das as chamadas reformas administrativas, efetuadas
apos 1930, conccntrGram-se nos 'meios', for~M acentuada
, ~ o rQ i1 "'
~ ~ S , t1.n:l'"m
"h
fi ~"-
r'.2J.:r'1::: de U!C1 tS1.st2na
" ~
rec h :l'
aro,
ficavam apenas na elabor~o de 'projetos', etc. Quan-
do o setor a ser reformado era de importncia para o a!
canc~ dos objetivos polrticos do governo, a reforma n~o
er~ apenas fornal. COM8 exe~Dlo podemos citar a refor-
ma ~o Minist5rio da Fazcn1n, iniciada em fins d~ 1962 e
concluda em 196, que " "
~G1. ~~a reforma de base e nodar
nizador2, com o objetivo ~~ tor~ar o Ministrio da Fa-
zenda um setor din~mico, ca~~z ~e efetivamente contri-
"
b Ulr ~2ra 1 -
a ace_eraao do . l'Jesenvo 1V1.mento
" 11 con f arme re-
"
I ata B eatr1.Z '" h
~-1ahr.L1.c (101) ,"
nSSlffi, o 11"" -"
:l..:1.Lster1.0 ~ ~
ca!a
,I
zenda tornou-se uma organiza2o burocratizada O'J lJi:.la

ilha de racionalidade em ~2 oceano prismtico.

b) O modelo prismtico de rred Riggs relativamente aos as-

pectos funcionais e comportnmentais destes setores e ar
g~os com toda sua gama de situa;es ambivalcntcs, hete-
rogeneidades, p~rndoxos, incongru~ncias e ambiguidades,
aparentemente disfu~cionais mas na realidade exerc;ndo
fun;o predominantemente integretiv3 de uma ampla vari~
dada de grupos SOC1.a1.S que em uma nmbi~ncia do tipo 'ra
cional' seriam excludos, ~ermanecendo desempregados e
fortalecendo as foras oposicionistas.

Assim, o modelo de Diamant mostra-se mai3 uma vez til ao evi-

denciar, desta vez, como objetivos polticos de integrao de
grupos sociais e fortalecimento das foras de apoio ao governo
 .51.

podem levar manuteno de certos setores e orgaos governamen

tais, nno relEvantes consecuo de objetivos polticos mais
elevados tais como, atualmente, os rel~tivos manutenao de
um acelerado desenvolvimento ~con~ico, ~ margem dos reais mo-
vimentos de modernizao &dministrativa.

t-!o s e deve, -
porem, esquecer que os objetivos polticos gover-
namentais no sao estatic03 mas acentuadamente dinmicos, o
. - (102)
que contribui para a paulatin3 e incessante 'modern1zeao'
de nossos orgaos pblicos, j~ q~e nao e de S2 esperar o retor-
no ao modelo 'prisrnatico' dos setores 'burocratizados' somente
porque sua eficihcia administrativa deixou de ser .-
necessar1a
aos novos objetivos polrticos porventura estabelecidos. Assim,
o Ministerio da Fazenda e o de Planejamento certamente perman~
cerao 'modernizados' mesmo quando a poltica prioritria do de
senvolvimento econmico se esgotar e for substituda por outra.
Alem disto, novos objetivos polticos prioritrios exigirao a
modernizao de setores e 6rgos at~ ento claramente 'prisma-
ticos'. ~ o que, por exemplo, parccn, no ~o~ento, ocorrer na
arca da Previdncia Social e, bem r~centemente, na dos tra~s

portes ferrovi~rios, especialmente sub~rbanos, ha d~cadas re-

. - . (l03)
legados a scgun d o plano, em favor de t~ansporte ro d OV1ar10.

Resta justificar porque a tese for~ulDda considera o modelo de

Weber mais adequado que quaisquer dos outros que a ele se suce
deram na literntura adrninistrativ2 sob ~iversas denominaes-
Relaes HUDnnns, Tomada de Decises, Sistmico, DesenvolviDen
to Organi~acional, etc., - relativa~ent~ aos aspectos formal-
estrutural - legal das organizaes governamentais que, em
determinado perodo, nao so consideradas relevantes ao atingi
mento das metas poltico-administrativas do governo.

Porque nao manter o arcabouo formal tamb6m de acordo com o fi

gur~no 'prism~tico'?

~ que o aparato racional ~nrccc ser mU1S adequndo ao funciona-

mento do sistema administrativo em foco e pelas seguintes ra-
zoes:
 .s/..

a) pernite atendQr, em parte, as pressoes nodernizantes dos

servidores n~o beneficiados por posi~es de destaque na
estrutura orgGniz~cional;

b) mante~ dentro de certos limites, pelas proibies le-

gnis, as pressoes dos que t~m condies de se hen~ficia
rem do sistema do 'esplio';

c) impede qce n ~otivfl;o dos servirlores ~nra um

produtivo desa a nveis intolerveis;

d) externamente, ajuda 2 criar uma imagem de rgo moderno

2 eficiente junto aos clientes e pblico em geral.

Por todas estas razoes a 'reform~ administrativa' e a assistn

cin tcnica de rgos de consultoria quase sempre so benvin-
das nestas organizaes, e tanto mais quanto sua aao se limi-
tar a elnbor~o de diagnsticos, regulanentos, regi~2ntos, m~
nuais de servlo, relatrios tecnicos, formulrios, sem descer
ao nvel da real inplantao, o que seria, pelos motivos j
fartamente expostos, disfuncional.

Por isto mesmo o tipo de modela a ser adotado ~as 'reformas'

destas organizaes pode ser o de preferncia dos tcnicos do
projeto que, de modo geral, tem adotado o de Weber simplesmen-
te porque suas caractersticas o tornaffi mais operacional, para
este tipo de reforma for~al-estrutural-uormativa, do que os de
ma1S modelos.

Com a formulao da tese exposta no presente ite~ achaso-nos,

ag8ra, em condies de passarmos s concluses finais da mono-
grafia.

I
1
 .53

5. CONCLUSE S

Nio desejamos concluir esta monografia seQ fazer nossas as pa-

I avr ::l c: ,I C> c. v r t ;;: n t L l Q e G o u 1 d n e r: "C o b r i fi d 0- s e c o mos v u s da
economia pol!tica do S~culo XIX. alguns soci610gos parecem re~
viv~r uma cincia melanclica t funesta. ~m vcn ~c cc~l~ro~~
cer os homens sobre como a burocracia poderia ser atenuada~ 1n
sistem em que ela ~ inevitiv2l. E8 vez d~ ex~licar COQO os p~

dres democrticos podem~ em alguma profundiuade~ ser fortifi-

cados e ampliados, alertam-nos que a democracia no pode ser
aperfeioada. Em vez de controlar a doena~ indic~m que esta-
mos enganados, ou, de forma mais nolida, incuravelmente rom~n-
ticos, esper~ndo control-la. Em vez Je assumir responsabili-
dades como clInicos realistas tentando avanar as potencialid~

des democrticas quando sempre o podem, muito socilogos tor-

naram-se agentes funerrios, ansiosos por enterrar as esperan-
as dos homens". (lOLf)

Gouldner denomina a este estado de espIrito de 'pathos metafI-

sico' e Guerreiro Ramos adverte-nos que a superao desse 'pa-
thos metafIsico' da teoriR 5, hoje, ur:J
.
dos mais seriaS - desa-
~

fios que ter:l, diante de Si, a cincin social.

Entre estes agentes funerrios nao seria correto incluir Max

Web e r. r verdade que ele considerou a burocracia, quando mUl-
to desenvolvida, uma das organiz~G;es SOC1D1S de malS difcil
destruia.o sendo mesmo "uma forT'la de relaes de domnio prati
. -
camente 1nquebrantave 1,,(105) e lnevltave
. . - 1 . 1 mente
especla f ace

as suas caractersticas de estImulo ~ especializa~o e ao pre-

paro profissionais de seus ~gentes que suo imprescindveis a
. (106)
uma socledade de conSUDO em massa.

No entanto, Webcr clepositou esperanas na atcnuaao da burocrn

cia especinl~ente atrav~s do re~im2 democrtico qce seria ln1-
migo do domnio burocrtico opondo-lhe muitos obstculos e
afastando algumas de suas inconvenincias. Por Gutro lado a
disCU9S~0, nos itens anterior2s, nos leva ~ descrena na poss!
bilidade de i~plantao. a curto prazo, e em todos os setores
e orgaos governa~ent~is, de uo mod2lo burocrtico inspirado no
tipo ideal de Max ~eber.

Tentativas neste sentido t~m sempre malogrado.

~ que as t2ntativas de refor~a administrativa buscaram, quase

sempre, 1nsp1rar-se no modelo do tipo ideal de Weber esquecen-
do-se de que sua real utilidade encontra-S2 em ajudar a se co-
nhecer a realidade, na medida em que indica o grau de aproxim~

no de um fenmeno histrico a um ou vrios de seus conceitos.

Na verdade, segundo c prnrio Weber, quanto mais estranho ao
mundo real ~ais teis se revelaD os modelos do tipo ideal. Tra
ttl-SC, como jn dito nntcri(1rrn(_~ntc. de recurso metodolgico que
deliberadamente despreza os fatores nao-racionais e irracio-
na1s que, como evidente, acham-se no comportamento humano,
buscando ajudar o pesquisador a ver melhor estes fatores na me
dida em que os trata como desvios, a nvel de realidade, do
constructo racional do tipo ideal. Weber nno via seu modelo
;! ~. . (107)
como uma crena no ~rel;om1n10 , na vida, do rac10nal.

E foi exatamente neste sentido que utilizamos, nesta monogra-

fia, o moJelo burocr~tico webariano: uma busca da compreensao
subjetiva da ao administrativa, uma das modalidades da "lao
. 1 (108) 1 .
SOC1a , evamos a efe1to uma anlise histrica de nosso
sistema administrativo e, objetivando conhec-lo melhor, efe-
tU<1UOS sua compnr,1.l1o com o:, modelos burocr,~ticos, especilllrneE.
te de Weber e Riggs, e luz dd teoria de Diamllnt dos objeti-
vos pol{ticos que motivam ns aoes governamentais.

A gU1sa de conclus~cs finnis poder-sc-ia nfirm~r que o :nodelo

burocr~tico de Wcber possui ?ositiva validade acad~mica,por e~
plicar o p2pel 2strutu~al da burocrncia no contexto socinl das
rela~es d2 dominll~o e descrever a l~gica, abstrato-racional,
de suas linh...,.s gerais de fu;tciolalirlllrlc interna. J~ o modelo
'prism~tico' de Riggs ~ de validade acad~mica limitada, por
ter pouco poder explicativo, ~as apresenta validade descritiva,
por permitir a captaio das caracterrsticas reais do dia-a-dia
da a;o hurocr~tica nos paises em desenvolvimento.
 .55 .

Conclui-se, tambem, que o modelo dQ Wcber foi ~ervertido em

seus prop~sitos ac~~~mico - ex?licativos e erigido em modelo
prescritivo de reforma administrativa a qual, assim, assum~u

um cunho nitidamente formalista com poucas altera~es no real

funcionamento da burocracia ?,ovcrnamcntal. Hesmo assim, em
determinados setores da organiza~o burocr~tica,ocorreram re-
formas substanciais, COQO no Minist~rio da Fazenda, que condu
ziram a um~ real racion~lizano a~ministrativa e isto apesar
do formalismo ger2l.

Buscando a 'com~reenso subjetiva' desta aparente incoerencia

recorreu-se ~ teoria de ~lfred Diamnnt qU2 explica o funciona-
mento heterogneo dos rgos administrativos luz dos objeti-
vos polticos do sistema governamental. hssim a real raciona-
lizao de determinados setores seria compreendida pela rele-
v~ncin desses 5rg~o3 ~ consccu~o de objetivos governanentais
prioritrios, impondo-se mesmo contra os interesses de manuten
o do modus vivendi.

o formalismo ~ode ser compreendido como r2sultante de dois as-

i' e c tos d e t e r mi n a n t c s e c o n f I i t a n t e s: r! e Ul!l 1 a c1 o ,'1 S P r e s s o e s po r
maior legitimao da estrutura burocr~tica atrav~s de crescen
te racionalizao que, no dizer de Guerreiro Ramos, corr~spon
derin a uma "estrategia ~ ti!obilid.:l::!e social vertical aecen-
I
(cn t c
,,(109) ; '12
-' outro I nc10 ~s press~es no sentido da manutenao
das caractersticas 'client~listicas' e 'cartoriais' do apara-
to burocr?itico. As reformas administrativas sendo, quase sem-
pre, for8alistas per~itiram dar ~ma roupagem mais racional -a
burocracia que no entanto, continuaria n exercer suas fun~es
patri~oniais tr~dicionais.

Desta farDa o formalismo ser~a taobm u:na "estrat~gia para di-

.. 1. . . ,,(110)
m1nUlr conf ~tos soc~alS minimizando a rigidez da estru-
tur'1 soci,~l e constituindo-se em um "fato normal e regulnr, es
tratgia de mudnne social imposta ~elo carater dual de nossa
forma;:;:o histrica,,(lll)
 . ') 6.

Essa compreensno subjetiva, de que procur~mos lanar mao e de

que nos fala Webe~, necessria co@o pr-requisito para a
constru~o de hip5tcses, n~n Rendo suficiente a simples an~li-

se estrutural-funcion~l do fenmeno administrativo. Em suas

palavras, "compreender significa : c,,-ptao interpretativado
sentido ou conexo Je sentido a) idealizado realmente na aao
particul~r (em termos de an~lise hist5rica), ou b) idealizado
em terOOG de media e de aproxinnao (ec an5lises socio15gicas
de grandes agresados GC massas), ou c) construdo cieutifica-
ment2 (p81o mtodo tipo15gico) como o tipo puro (tipo ideal)
~ (112)
de uo fcno':"1cno frequente". Ex~licao, por seu lado, siK

Jn concx::1o subj.:..:tiveml!ntc i~elJ.lizarlo,

qual esti i~seri1.:1 uma aao Ja c02~recndida em termos factu-

. " (113)
a~s

Foi co~ base na compreensao subjetiva do sistema administrati-

vo brasileiro que foroulamos nossa tese atentos ~ li~o de Max
Weber de que " nenhuma -
interpretaao em termos de sentido, por
ma~s evidente que seja, pode pretender, com base nessa evidn-
c~a, ser a interpret~;o ~ausal vlirla. Ela sempre ser ape-
nas -
uma h ~rotese c~usaI ' 1 mente
es~ec~a ente
ev~ d " (14)

Na mesma medida em que nno acreditamos no ~xito da aplicao

do 'modelo ~eberiano da burocrRcia' em um processo de reforU!a
administrativa (no Brasil e em qualquer outro lugar), torna-se
tambem necessrio levantar dvidas plGn~ aplicabilidade nor-
mativa de qualquer outro 'flodelo', ideal ou nao, inclusive o
de Riggs, rois t~nbm eles nno so outra 'que uma hip5tese cau
sal', ~or rna~s evidentes que s~jnm.

En termos de concluso geral, portanto, esta monografia nao p~

de pretender lanar propostas 'morlelst:icas'. o Dutor acredi-
ta, poren, ter assinalado, de forma suficientemente clara, que
~xistem especificidades na evoluo histrica do sistefl!1 pol-
tico-ad~inistrativa brasileiro, cuja an~lise e explicao cau-
sal so absolutamente necess;1rias para que se compreenda uao
s os problemas que uma reforn3 adrninistrRtiva ter que enfren
tar e resolver no C3S0 concretc do Brasil, como tambem, 3 fim
 .57 .

de que se possa ter u~a clara co~preensao de que, tam~m no

BrRsil, ocor~e UBa estreita interdependncia, entre os siste~

Rdministrativo e poltico.

Interdependncia est? que? a nno ser se pretenJa fortalecer o

Estado patrinonial, tornando-o 'mais eficiente'. dese.conselhR
a prematura implanta~o de una reforna administrativa sem que,
previamente, se criem as condies socio-econonicas que possi-
bilitem reformas no sistema poltico, ter.dentes a superar
formas ~ aoes ~atrimoniais :lei'JQnio pelas -
propr~as
. de um Es
tl.do racional.

Caso contr5rio teramos u~ ~arndoxal dcscomnasso entre 'meios

racionalizados' e 'fins no-racionalizados'. Como assinala
Graham " provavel que /lntes que uma mud::ma possa ser eficaz-
mente instituda no servio pblico, hipotetizando que o Pas,
~ventualmente, retornara a um sistema politico aberto, altera-
es b~sicas ~2vRm ocorrer naS instituies ~olticas do Pais.
J que 'pnrece haver alguma incompatibilidnde entre rapido de-
senvolvimento economico, ror um lado, e desenvolvimento palti
co clemocrntico, por outro', ,le crucial importncia que maior
atenao seja prestada ao problema do desenvolvimento poltico
como um todo e que o sistemn politico ~lmejado torne-se um 'ob
.. . . d ' ,,(115)
Jet~vo consc~entenente Dusca_o
 R E F E R r N c I t S

1 - DnARTE, Nestor - A Order., ?ri'Jada e a Organizao ?oltica Na-

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7 DUARTE, Nestor - Opa cito - pago 27.

8 - IBIDEM - Capo 11.

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sileiro - HEC - INEP - 1963 - Capo I.

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30 - LAMBE RT , - 01'. cito - pago 154.

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1974 - pago 54.

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45 - Neste sentido poder-se-ia especular sobre a possv21 constru

~o, nas prximas dcadas, de um nodelo burocratico "eticO-=
humanist.-:l", do tipo ideal, coono r2curso metodolgico pare fu
tura compreenso de Um Estado Ps-Industrial .

ll6 - \J E TI F. R, Ma x - o p. c i t. - -" 01. I, ;J a g 1 85 - t r a d u o mi n h 11

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53 - WAHRLICH, Beatriz [f. de Souza - Uma analise das teorias de

organlzaao - Cadernos rle Arlministracao Publica n9 42 - Fun-
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57 - OLIVEIRA, Gercina Alves de - A Burocracia Weberiana e a Ad-

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sileiro - Edit. LidGdor,la. Edi;o Brasileira - 1969 - pago
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61 - GRAHAM, Lawrence S. - on. cito - rag. 4 - Tradu~o minha.

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63 - rnIDEM - pago 41 - Tradu;o minha.

64 - IBIDEM - pago 64 - Tradu;o minha.

65 - IBIDEH - pago 1

66 - WAHRLICH, Beatriz - Refor:::ta Adm. Federal l3rasileira: Passado

e Presente - op. cito P88S. 28 c 29.

67 - NUNES LEAL, Victor - Coronelismo, Enxada e Voto - S;o Paulo:

Edit. Alfa-Omegn - 2n. Edi?lo - 1975 - capo 19 - pago 20.

68 - Transcrito por VICTOR LEAL - IBIDEM - pago 46 (refer~ncia 48)

69 - RUNCIMAN, W.G. - Ci~ncia Social e Teoria polrtica, Edit. Za-

har, Rio, 1966.

70 - MOTTA, Paulo Roberto - Doutrinas de inova~o em administra-

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Sociolof,ical Service Journal - UNESCO - FGV - 1974.

71 - CARVALHO, Getlio - Processo decisrio: a fronteira polrti-

ca e )s limites ccon~rnicos - in Revista rle Administrao P-
blica - FGV., volume 7, n9 1 - 1973 - pago 12.

72 - DUARTf:, - 01:. cito - Cl? V.

73 - BUARQUE DE HOLLANDA, - op. cito capo V, pago

105.

74 - Ver 1\ respeito GRAHMI, Lawrence - op. cito - capo 3 e HONEY,

Joho C. - Toward Strategics for Public Administration
Development in Latin America - Syracuse University Press,
1968.

75 - Ver, n respeito, a refer~ncia 55.

76 in FUNDAO GETOLIO VARGAS - 30 anos a servio do nrasil-Ins

tituto de Documentao - Edit. FGV - Rio - 1974 - paga 4.

lO
77 - Nf...SCIHENTO, KlclJer Tatingc - "Reflexes sobrQ Estr.:1tgia de
Reforma Adruinistrativ3: a experincia feder3.l brasileira" ~n
Revista de Adruinistra~o pGblica, n9 1, 1967.

78 poltica Industrial - ~n Ultima Hora de 06/07/70.

79 - A partir do governo Geisel medidas efetivas na ~rea de previ

dncia social revelao mudans nesta tendncia com signifi-
cativo aumento d3S metas de desenvolvimento e integra;o so-
cial. O Jornal 'O Gloho', em edio de 29.07.75, publica que,
segundo o Ministro da Previdncia Social, Nascimento e Silva,
"COr.1 .:1 posse do Presidente Ernesto Geisel, iniciou-se UEla no
Vil fase n.:1 hist6ria do desenvolvimento nacional, em que s~
mult2neamcnte com o crescimento econr.1ico do Pas seria atri
buda significati'12 impor~ncia ao desenvolvimento social".

80 - DALAND, - Burocraci2 no Dr2sil: atitudes de execu-

tivos c~v~s de alto nvel e~ relaao a mudanas - op. ci t.
p;tgs. 6,7, 12, 26 e 30.

81 - GRAHAH, - op. cit., especialmente captulos VII eX.

82 - HARCH, James G. e SIMON HERBERT A. - Teoria das Organizaes

Editora da Fundao GetGlio Vargas. 1967.

83 - HERTOH, Rohert King - Estrutura Burocratica e Personalidade,

in Soco da Burocracia, Zahar, 1966.

84 - LITHi\K, Eugene - Hodels of bure::lUcracy which permit conflict,

in The Americnn Journal of SocioloGY, 1961, Vol. LXVII - n9 2

85 - n E Nn I X, Re i n h a r d - o p. c i t. - c a p. XI V, r a g S. 4 2 1 e 455 Tr a
duo minha.

86 - f...RGYRIS, Chris - Pcrson.:-.lidt:dc c Or;;anizao - Edit. Remo

Ltd. - Rio - 1968.

87 - BENDIX, Reinhard c LIPSET, Seyruour - Poltical Sociology -

Editor Lcwis Coser, N. v. 1967 - Traduao minha.

88 - IBIDEH - Trldu:1o minha.

89 - RIGGS, Fred Warren - Adwinistr~o nos Pases co Desenvolvi-

mento - FGV, 1968 - paGo 279 - (para uma ~elhor co~preensao
de nossa monografia conviria aos que ~inda no o fizeram, a
prvia leitura desta obra de Riggs que versa sobre o seu mo
dela 'prsmtico').

90 - IBIDEH, pago 280.

91 - IBIDEH, ~ag. 281.

92 - BAYER, Gustavo F. - ar. cito - pago 68.

93 GH.f...I\f...M, - op. cito - pat:;. 130 Traduo minha.

94 - MO T T !" P n u 1 () R o 1J c r t () - 11 Arl n i n i s t r a o P il r a o ri e s e n v o 1 v i -
menta: a discipline. em busca da relevncia". in: Revista
de Administra~o rGblica. Rio, FGV, v.6, n9 3, 1562 p.41

95 GRAHAH, La,.;rcncc - op. cito cap. vI.

96 - DALAND, Robcrt - ~strat6Gia e estilo da planej3ccnto bra

sileiro. op. cito ~. ~23, 196 e 197.

97 - PINTO, Agerson Ta~osa - "A universidi1de brasileira luz

do modelo pris~~tico. in: Revista de Administrao Pbli
ca. Rio, FGV, v.8, nQ 4, 1974 p. 49 e 78.

98 - Ver a respeita Grnhac, Lawrence - op. cito especialmente

capo I e capo X.

99 - Conceituano esta encontrada em clocum~nto elaborado pela

Secretaria de lfoderniza~o e Reforma Administrativa (SE-
'lOIl) elo Hinisterio do ?lnnej!1'1ento 2 Coorden'.c;.o Geral
conjuntnmcnte com n Escoln Intcrnmericann de ~dministr~
no i?Gblica da Fun.jago Getlio Vargas sob o ttulo Ho-
Jcrniza no
c Ilcforrna Ad~inistr~tiva do Governo Federal
BrasLleiro: Quntro decndas de cxperiencLa nno pub11ca-
do)

100 - Ver BAVU, Kilima - op. cito ~. 7 e 3.

101 - HAHRLICH, Beatriz - Refori1 aduinistrativa federal bra-

sileirn: passado c presente. op. cito p. 42.

102 - Hodernizao e
express~o aq~i utilizada descarregada de
valores polticos e significando, simplesmente, crescen-
te eficincia intcrn~ dos orgos pblicos.

103 - C interessante observar que o Governo, quando nece~site

de 'real' Doderniz3go administrativa, prefere criar no-
vos orgos do ~ue tentar reorg3nizar os antigos orgaos
'~risnticos'. Para fi sol~~o dos transportes suburbaws
fala-se na criac~o de uma Empresa Pblica a este fim des
~ -. - 1 ~
t~nada ondQ, naturalmente, nao 1mperara o modelo pr1~m~
tico' mas o da 'efici~ncia', chace-se Weberiano ou nao.

104 - GOULDtiER, Albin 'i-J. - "Pathos metafsico e a teoria da bu

rocracia il 1n: Organizaes COr.1plexas. 1 a. ed. 1967.

105 - WEBER, Max - Economia sociedad - op. cito p. 741, tradu-

o Iilinha.

106 - IBIDEM, p. 1072 - 1074.

107 - IBIDEM, p. 16-18.

lOR IBIDEM, p. 12-15 (onde se encontra o conceito de 'ao

social')
109 - RAMOS, Guerreiro A. Administrac~o e estrat~gia do desen-
vo1vi!ilento, Rio, FGV, 1966, p. '369.

110 - IBIDEM, p. 365.

111 - IBIDEM, p. 365.

112 - WEEER, Max - Econosia y sociedad - op. cito p. 9, tradu-

o minha.

113 - IBIDEM, p. 9.

114 - IBIDEM, p. 9.

115 - GRhHAM, Lawrence - op. cito p. 194, traduo minha.