Federalism o

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 3
2010 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

(UNESCO).
Concepo e superviso: Paolo Fontani e Wagner Santana

Traduo: Jeanne Sawaya (texto Desenho institucional e articulao do
federalismo educativo: experincias internacionais)
Reviso tcnica: Janine Schultz Enge, Janana Camelo Homerin e Paulo Vincius
Silva Alves
Reviso: Valderes Gouveia
Capa e projeto grfico: Edson Fogaa
Diagramao: Paulo Selveira
Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a

diversidade / organizado por Romualdo Portela de Oliveira e
Wagner Santana. Braslia: UNESCO, 2010.
300 p.
ISBN: 978-85-7652-114-3
1. Gesto educacional. 2. Educao pblica. 3. Polticas educacionais. 4.

Desigualdade social. 5. Desigualdade cultural. 6. Diversidade cultural. 7.
Oportunidades educacionais. 8. Oportunidades iguais. 9. Relaes interraciais.
10. Direito educao. 11. Brasil I. Oliveira, Romualdo Portela de (Org.) II.
Santana, Wagner (Org.) III. UNESCO
Representao no Brasil
SAS, Quadra 5, Bloco H, Lote 6,
Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9andar
70070-914 - Braslia - DF - Brasil
Tel.: (55 61) 2106-3500
Organizao
das Naes Unidas Fax: (55 61) 3322-4261
para a Educao, Site: www.unesco.org.br
a Cincia e a Cultura E-mail: grupoeditorial@unesco.org.br
A DINMICA FEDERATIVA
DA EDUCAO BRASILEIRA:
DIAGNSTICO E PROPOSTAS
DE APERFEIOAMENTO
Fernando Luiz Abrucio
Vrios fatores influenciam as polticas educacionais brasileiras. Alguns

tm obtido maior destaque nas pesquisas da rea, mas outros so ainda pouco
estudados. Esse o caso do impacto do federalismo no funcionamento e
nos resultados da educao no pas1. O presente captulo defende a ideia de
que muito difcil entender o atual modelo educacional e buscar seu
aperfeioamento sem compreender a dinmica federativa, tanto a mais geral
como a que atua especificamente no setor.
Partindo desse pressuposto, o texto procura inicialmente mostrar como
o federalismo brasileiro afeta as polticas pblicas. Depois de uma rpida
discusso conceitual e histrica, o argumento se concentra na dinmica
federativa recente, iniciada pela Constituio de 1988. Desse processo, so
destacados tanto as novidades e avanos, quanto os dilemas para imple-
mentar polticas descentralizadas num pas bastante heterogneo, desigual e
marcado por significativas tenses intergovernamentais. Um arco de solues
tem sido proposto para enfrentar o desafio. O exemplo mais citado e com
grande influncia sobre os demais setores o da sade, particularmente a
utilizao do conceito de sistema. A transposio dessa lgica para a edu-
cao j foi sinalizada pela Emenda Constitucional n 59, o que traz aspectos
positivos, mas preciso conhecer bem as potencialidades, a especificidade e
1. Como excees, poderamos destacar, entre os principais, os trabalhos de CURY (2006 e 2008),
WERLE (2006), OLIVEIRA, (1997) e, o mais completo de todos, que a tese de doutorado de
Gilda Cardoso de Araujo (2005).
39
os limites do Sistema nico de Sade (SUS) e outras prticas equivalentes

para evitar uma mera mimetizao poltica educacional.
Para evitar a transposio mimtica de solues, preciso analisar a
relao mais especfica da educao com a histria do federalismo brasileiro.
No se pretende aqui expor exaustivamente essa conexo, mas sim, explorar
seus pontos mais importantes. Na sesso dedicada ao assunto, estaro em
destaque as questes do dualismo de competncias, da hierarquia perversa
na definio das funes dos entes e, por fim, a dificuldade de se criar
mecanismos de coordenao intergovernamental em meio crescente
complexificao do sistema educacional.
A sesso seguinte trata do perodo que vai da Constituio de 1988 aos
dias atuais. A nova Carta Constitucional procurou atacar os males histricos
da poltica educacional brasileira, inclusive os localizados em sua dinmica
federativa. Houve grandes avanos no direito educao e a questo territorial
foi definida como estratgica nesse processo. Trs temas tornaram-se pea-
chave do novo modelo da poltica pblica: a descentralizao, em especial
na sua traduo como municipalizao, forma tomada como capaz de gerar
tanto a melhora da gesto como a democratizao do sistema de ensino;
a previso de polticas nacionais orientadoras e planejadoras, nas formas
da LDB e do Plano Nacional de Educao; e um diferenciador da educao
frente aos outros setores, a proposio de um regime de colaborao entre
os nveis de governo como instrumento que garantiria a boa implementao
da poltica em todos os seus ciclos, em especial na educao bsica.
A trajetria da poltica, no entanto, no se deu exatamente como definia
a Constituio e alguns problemas no previstos surgiram no caminho.
Diante dessas dificuldades, as duas ltimas dcadas foram marcadas por
alteraes legais constitucionais ou infraconstitucionais , pela criao de
novos programas direcionados ao nvel municipal (como ajuda s prefei-
turas e o de repasse de poder e recursos comunidade local) e pela ativao
de arenas intergovernamentais, tendo como objetivo definir melhor o
funcionamento da educao em sua dinmica federativa. Em poucas pala-
vras, buscava-se garantir o sucesso da combinao da descentralizao com
diretrizes nacionais e cooperao intergovernamental maior. No curto espao
de que dispe, o texto se prope a compreender a motivao, o processo
decisrio e os resultados das mudanas.
Ao final, pretende-se avaliar como a dinmica federativa pode ser aper-
feioada em prol da melhoria da educao, conjugando o regime de colabo-
rao com um sistema nacional.
40
O IMPACTO DO FEDERALISMO NAS POLTICAS PBLICAS:

O CASO BRASILEIRO
O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado e, como
tal, tem enorme impacto na organizao dos governos e na maneira como
eles respondem aos cidados. Isso porque o processo de deciso e sua base
de legitimao so distintos do outro modelo clssico de nao, o Estado
unitrio.
Enquanto no Estado unitrio o governo central anterior e superior s
instncias locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica
e piramidal, nas federaes vigoram os princpios de autonomia dos governos
subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo deci-
srio entre os entes federativos. Desse modo, possvel ter mais de um agente
governamental legtimo na definio e elaborao das polticas pblicas,
alm de ser necessria, em maior ou menor medida, a ao conjunta e/ou a
negociao entre os nveis de governo em questes condicionadas inter-
dependncia entre eles.
O funcionamento de uma federao deriva, em boa medida, do seu
prprio sentido etimolgico: a palavra vem do latim foedus, que significa
pacto (ELAZAR, 1987), de tal modo que este arranjo territorial de poder
envolve um (...) acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma
nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais
do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia
com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de
funes e poderes entre os nveis de governo (ABRUCIO E FRANZESE,
2007).
Mas antes de ser uma mera escolha por uma forma de Estado, o federa-
lismo deriva, em grande medida, de duas condies que levam adoo
desse desenho poltico-territorial (BURGESS, 1993). A primeira a existncia
de heterogeneidades que dividam uma determinada nao. Elas podem ser
territoriais (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), lingusticas,
tnicas, socioeconmicas (desigualdades regionais), culturais e polticas
(diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma
forte rivalidade entre elas).
Para construir uma nao marcada por tais heterogeneidades, preciso
dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional,
41
alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade

na diversidade. Desse modo, pases que tm diversidades ou desigualdades
variadas, como os Estados Unidos, a ndia, a Rssia, o Canad, a Alemanha,
a Indonsia, o Mxico e, obviamente, o Brasil, precisam lidar com a natu-
reza profunda de tais naes. O federalismo o principal instrumento para
lidar com esse processo.
No h uma frmula nica que oriente as federaes. Os pases federa-
tivos tm heterogeneidades e trajetrias histricas diferentes, de modo que
as solues precisam se adequar a tais especificidades. Todavia, quatro
elementos so essenciais para o sucesso desta forma de Estado. O primeiro
a compatibilizao entre autonomia e interdependncia dos entes, o que
supe a existncia de pelo menos dois nveis de governo autnomos e a
necessidade de cooperao intergovernamental e de aes voltadas inte-
grao nacional. Em segundo lugar, preciso garantir os direitos federativos,
por intermdio da Constituio e de sua interpretao normalmente feita
por cortes constitucionais , alm de ter como objetivo a garantia da
diversidade sociocultural e/ou da reduo das assimetrias socioeconmicas
entre as esferas governamentais. Devem-se tambm instituir arenas
institucionais que garantam aos pactuantes (governo federal e governos
subnacionais) trs coisas: sua representao poltica, o controle mtuo entre
eles e espaos pblicos para deliberao, negociao e, em muitas ocasies,
deciso sobre assuntos com impacto intergovernamental. Por fim, dado que
vrios dos problemas de ao coletiva no podem ser resolvidos por apenas
um nvel de governo, as polticas pblicas tm de ser montadas com vistas
em garantir a coordenao entre todos os atores territoriais.
A opo pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexi-
ficao tanto do processo decisrio como de sua legitimao, uma vez que
cresce o nmero de atores e de arenas capazes de definir os rumos da ao
coletiva. Tal conformao institucional contm potencialidades democrticas,
como a aproximao dos governos de suas comunidades (pela via da descen-
tralizao), o respeito s peculiaridades regionais dentro de uma nao e a
adoo do princpio da barganha e da negociao como balizadores do
processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem surgir problemas
advindos dessa forma de Estado, como a dificuldade em conciliar os
interesses locais com os gerais e a necessidade de coordenar diversos esforos
intergovernamentais para atuar numa mesma poltica, num jogo que no
naturalmente cooperativo. Na verdade, a dinmica federativa muitas vezes
42
pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes;
em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo.
E como o Brasil tem lidado com sua condio federalista e quais solues
federativas adotou ao longo da histria? Primeiramente, cabe lembrar que o
pas tornou-se independente em 1822, adotando a forma unitarista, com
um governo central que tinha grandes poderes sobre as ento provncias e
as municipalidades. Isso no significa que no houvesse heterogeneidades
constitutivas da nao. Duas delas eram marcantes. Uma foi o fato de que
o imenso territrio brasileiro fora colonizado de formas diferentes, mesmo
tendo o mesmo colonizador. Produziu-se, dessa maneira, o que poderamos
chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de lingua-
gem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares.
Alm dessa heterogeneidade, a desigualdade e a diversidade entre as
regies e provncias criavam a necessidade de uma poltica de integrao
nacional compatvel com a autonomia pleiteada, em maior ou menor
medida, pelas elites e as sociedades locais. Mas, em vez da adoo do
federalismo para enfrentar o problema, o pas optou por um modelo unitrio-
centralizador, principalmente porque tinha tido no perodo regencial uma
experincia descentralizadora que quase o levara ao esfacelamento territorial
(CARVALHO, 1993: 54). Diante desse trauma, o Segundo Reinado adotou
uma forte centralizao, com a concentrao dos tributos no governo
central e com o imperador escolhendo os presidentes de Provncia, que
eram os governadores da poca (ABRUCIO, 1998). O modelo poltico
resultou, na viso de muitos historiadores, na manuteno da integridade
territorial, num continente marcado pela fragmentao, e nos primeiros
passos na construo de um sentimento de nacionalidade.
O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frgeis, uma vez
que as elites polticas brasileiras eram basicamente localistas e com padres
polticos fortemente oligarquizados. Elas s mantiveram o apoio monar-
quia enquanto a escravido existiu o seu fim precipitou a queda do
imperador e da forma unitria de Estado. Com a proclamao da Rep-
blica, nasce a federao brasileira, cujo mote principal era o repasse do
poder de autogoverno para os estados os municpios eram bastante frgeis
e dependentes dos governos estaduais, como demonstrou a anlise clssica
de Vitor Nunes Leal (1986). O fato que o federalismo brasileiro, em suas
origens, foi bastante centrfugo, sem que houvesse uma proposta de nao
e interdependncia entre as partes.
43
A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autono-

mismo estadual oligrquico, s custas do enfraquecimento das municipa-
lidades, das prticas republicanas e do governo federal. O modelo acabou
por aumentar a desigualdade territorial no Brasil, uma das caractersticas
mais importantes da federao brasileira. Ademais, a autonomia dos estados
sem um projeto nacional levou a duas consequncias: atrasou a adoo de
aes nacionais de bem-estar social e produziu uma enorme heterogeneidade
de polticas pblicas pelo pas na verdade, poucos governos estaduais
expandiram as polticas sociais, como revela bem a rea educacional.
O federalismo sofreu grandes modificaes com a Era Vargas. Primeiro,
com a maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal.
Em segundo lugar, houve uma expanso de aes e de polticas nacionais
em vrias reas, inclusive na educao. Ambas as mudanas, no entanto,
foram implementadas principalmente no perodo autoritrio do Estado
Novo, problema ao qual se soma o prprio enfraquecimento da federao.
Na verdade, os governos subnacionais tiveram seu poder federativo
subtrado e suas mquinas pblicas no foram modernizadas para dar conta
dos nascentes direitos sociais ao contrrio, enquanto o mrito comeava a
se instalar em algumas ilhas de excelncia do plano federal, o patrimo-
nialismo foi pouco modificado em estados e, principalmente, municpios
(ABRUCIO, PEDROTI & P, 2009).
O perodo democrtico que vai de 1946 a 1964 fez importantes modi-
ficaes em prol da maior democratizao e federalizao do pas, com a
ocorrncia de eleies razoavelmente competitivas e regulares, como
tambm com o maior poder conferido a estados e de forma indita
municpios. Mas a atuao do governo federal continuou expandindo-se no
campo das polticas pblicas, ainda sob o signo do modelo varguista,
inaugurando ainda aes de combate s desigualdades regionais apesar do
resultado limitado destas. As relaes intergovernamentais tornaram-se mais
equilibradas em termos de convivncia entre autonomia e interdependncia.
O problema que permaneceu importante, embora j sendo contestado nos
estados e cidades maiores, foi o baixo grau de democratizao e republi-
canizao no plano local.
S que todo esse processo foi interrompido com o golpe de 1964.
A ditadura militar no s mandou s favas a democracia, como igualmente
rompeu com o federalismo que estava se fortalecendo no pas. Em seu lugar,
construiu um modelo centralizador e tecnocrtico de Estado, que reduziu
44
muito a autonomia dos governos estaduais e municipais. O interessante

notar, como j fez exemplarmente Sonia Draibe (1994), que as polticas de
Welfare tiveram nesses anos autoritrios o seu perodo de maior expanso,
incluindo-se a a questo educacional. O avano se deu em prol, basica-
mente, da massificao dos programas, embora a universalizao no tenha
sido atingida. Cabe frisar que tal ampliao estatal, a despeito da sua
concepo e formulao tecnocrtica, no eliminou a relao clientelista
com estados e municpios (MEDEIROS, 1986).
De qualquer modo, a criao de uma rede de programas e servios
durante a ditadura militar criou um legado de polticas cujos efeitos, em boa
parte, ainda afetam vrios setores. Como destaques dessa continuidade, a
viso centralizadora e o maior poder da Unio frente s outras esferas de
governo, cujas gestes continuaram muito dependentes do governo federal
e que foram, no geral, muito pouco modernizadas.
A redemocratizao do pas colocou em questo o modelo centralizador
e autoritrio. A Constituio de 1988 vai ser a consagrao desse processo,
propondo novas formas de organizar as polticas pblicas. A varivel federativa
teve um papel especial nessa mudana, como se ver tambm, mais adiante,
no caso da educao.
REDEMOCRATIZAO, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS:

NOVIDADES, PROBLEMAS E NOVAS SOLUES
No plano das polticas pblicas, h cinco grandes pilares presentes
na Constituio de 1988. O primeiro o da busca da universalizao
das polticas, com o intuito de obter a garantia plena dos direitos sociais.
O segundo o da democratizao da gesto estatal, tanto no que se refere
participao no plano deliberativo, como no campo do controle do poder
pblico. O terceiro o da profissionalizao da burocracia, por meio dos
concursos e carreiras pblicas, tomada como uma condio essencial para a
qualidade na formulao e implementao das aes governamentais.
Os dois ltimos pilares so interligados e fazem parte da dinmica federativa.
Trata-se da descentralizao, preferencialmente em prol da municipalizao
das polticas, e a preocupao com a interdependncia federativa, na forma
de medidas de combate desigualdade, de preocupaes em torno da
cooperao intergovernamental e da definio de um raio importante de
aes federais como agente nacional.
45
A efetivao e a combinao entre esses cinco pilares, contudo, no se

deu exatamente como previa o esprito das normas constitucionais. Nas
ltimas duas dcadas, reformulaes institucionais e nos programas foram
feitas para colocar em prtica ou, em alguns casos, reinterpretar esses
princpios, tanto no plano mais geral como no mais especfico das polticas
pblicas. Pretende-se, aqui, analisar sinteticamente como isso se deu no
campo federativo.
O principal mote do novo federalismo inaugurado pela Constituio de
1988 foi a descentralizao. Processo que significava no s passar mais
recursos e poder aos governos subnacionais, mas, principalmente, tinha
como palavra de ordem a municipalizao. Nessa linha, o Brasil se tornou
uma das pouqussimas federaes do mundo a dar status de ente federativo
aos municpios.
A viso descentralizadora teve efeitos positivos no campo das polticas
pblicas. Inovaes foram criadas por vrias municipalidades nas mais
diversas reas governamentais, como mostra o trabalho de Pinho e Santana
(2002). Exemplo disso que programas hoje consagrados no plano nacional,
como o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Bolsa Escola (hoje Bolsa
Famlia), nasceram por iniciativas de prefeitos e da sociedade local, e no na
Esplanada dos Ministrios. Tambm houve avanos no que se refere ao
controle social, com experincias como a do Oramento Participativo.
Finalizando esse argumento, cabe frisar que a municipalizao pode aumen-
tar a eficincia na alocao de recursos e na implementao das polticas,
especialmente se tomada como contraponto da centralizao das aes, algo
que se torna mais ineficiente diante do tamanho do pas e de suas especi-
ficidades locais. Basta lembrar como era o modelo da merenda escolar antes
da descentralizao feita na dcada de 1990: ela era comprada pelo governo
federal geralmente de fornecedores de So Paulo e Rio de Janeiro , ia
normalmente para Braslia e de l era distribuda aos governos subnacionais.
O grau de desperdcio era enorme para no falar da corrupo.
S que os resultados da municipalizao das polticas foram bastante
dspares, pois resultados negativos tambm foram produzidos. Entre estes,
destacam-se a dependncia financeira ou a escassez de recursos para dar
conta das demandas dos cidados; baixa capacidade administrativa, o que
implica dificuldade para formular e implementar os programas governa-
mentais, mesmo quando h dinheiro federal ou estadual envolvido; e os
males que atrapalham a democratizao dos municpios, como o clientelismo,
46
a prefeiturizao (isto , o excesso de poder nas mos do prefeito), o pouco

interesse em participar politicamente e/ou de controlar os governantes2.
A disparidade de resultados est vinculada, em boa medida, heteroge-
neidade entre os municpios, em termos financeiros, polticos e adminis-
trativos. possvel dizer que a desigualdade intermunicipal ainda maior
do que a macrorregional. A conquista da posio de ente federativo, na
verdade, foi pouco absorvida pela maioria das municipalidades, uma vez
que elas tm uma forte dependncia em relao aos outros nveis de
governo. Existe um paradoxo federativo na situao: quando tais cidades
recebem auxlio e no desenvolvem capacidades poltico-administrativas
podem perder parte da autonomia; mas, caso fiquem sem ajuda ou no
queiram t-la, podem se tornar incapazes de realizar a contento as polticas
pblicas.
A despeito da fragilidade da maioria dos municpios, o discurso em prol
da municipalizao no perdeu fora e, por vezes, gerou uma atitude distor-
cida em termos de autonomia, redundando naquilo que o ex-prefeito
de Santo Andr, Celso Daniel, chamou de municipalismo autrquico
(DANIEL, 2001). Trata-se de uma concepo segundo a qual todos os
governos municipais seriam capazes, sozinhos, de produzir e implementar
todas as polticas pblicas. Na sua verso mais benigna, esse modelo gera
um isolacionismo errado, pois a situao federativa do pas mostra que
muitos dependem de algum tipo de auxlio para ter o mnimo de auto-
nomia. Na sua verso mais problemtica, desestimula a cooperao entre os
entes, podendo levar at competio entre eles.
Um cenrio no cooperativo entre os municpios ainda mais com-
plicado tendo em conta que em diversas polticas pblicas, seja por suas
caractersticas intrnsecas (como no caso da gesto das bacias hidrogrficas,
que sempre esto em mais de um territrio), seja por determinao consti-
tucional, existe a necessidade de compartilhamento de aes entre os nveis
de governo. Vale citar aqui o exemplo da educao, no qual impossvel
implementar bem as polticas, em particular para o ensino fundamental, sem
que haja uma colaborao entre estados e municpios, uma vez que a rede
pblica existe em ambas as esferas possvel, inclusive, encontrar uma escola
municipal e outra estadual bem prximas entre si numa mesma cidade.
2. Entre os estudos que realam as dificuldades recentes para democratizar o poder local, ver, entre
outros, JOFFRE NETO, 2001, ABRUCIO, 1998 e AVELAR & LIMA, 2000.
47
equivocado afirmar que a questo da interdependncia federativa no

foi tratada pela Constituio de 1988. Ela recebeu ateno em trs aspectos:
na definio de medidas de combate desigualdade entre os entes,
principalmente de cunho financeiro; na manuteno de um grande poder
legislativo para a Unio propor polticas nacionais; e na proposio de que
haveria mecanismos e instrumentos de cooperao entre os nveis de governo
para a produo de polticas pblicas, tema que foi destacado em algumas
polticas, e de maneira geral pelo artigo 23 da Carta Constitucional. Pela
primeira vez na histria, foi criada uma engenharia institucional que levava
em considerao complexidade da federao brasileira.
A implementao dessa engenharia institucional, todavia, foi proble-
mtica, gerando contnuas revises nos ltimos vinte anos. No que se refere
desigualdade, medidas tributrias e transferncias vindas do governo
federal a principal so os recursos do SUS canalizaram sim, mais recursos
para as regies mais pobres e para os municpios menores. Entretanto, nem
sempre foram capazes de garantir a qualidade da descentralizao, por conta
de fatores como a baixa capacidade administrativa local, pela m distribuio
dos gastos pblicos municipais e pela dificuldade em criar parcerias entre os
entes subnacionais.
Aps a Constituio, o federalismo foi marcado por uma descentralizao
bastante pulverizada e com pouca coordenao entre os entes federativos
(ABRUCIO & COSTA, 1999). Surgiram ento dois comportamentos: de
um lado, um jogo defensivo e no cooperativo e, de outro, a tentativa de
criar formas de coordenao entre os nveis de governo.
O primeiro desses comportamentos bem exemplificado pela ao da
Unio logo aps a Constituio, quando ela fez o jogo de empurra, tentando
repassar os encargos para os governos subnacionais, particularmente para os
municpios. A atitude defensiva do governo federal no foi singular entre os
entes federativos. Governos estaduais e municipais igualmente estabeleceram
comportamentos no cooperativos ou mesmo de competio predatria,
como exemplificam a guerra fiscal interestadual e intermunicipal, ou ento,
a poltica das ambulncias, praticada por governos locais que compram os
veculos apenas para levar seus doentes aos hospitais custeados por outras
prefeituras. De todo modo, o resultado desse processo foi a instaurao de
um federalismo compartimentalizado (ABRUCIO, 2005), no qual vigora
uma ao estanque de cada esfera governamental, com poucos incentivos
para a parceria e o entrelaamento entre as unidades federativas.
48
Entretanto, outra tendncia intergovernamental pode ser observada

nos ltimos vinte anos. Trata-se da tentativa de aumentar os mecanismos de
cooperao e coordenao entre os nveis de governo. Nessa linha, h
mudanas institucionais de cunho mais geral e outra vinculadas s polticas
pblicas. No primeiro time, incluiramos, por exemplo, a emenda consti-
tucional que reduziu a multiplicao de municpios e a Lei dos Consrcios
Pblicos, aprovada pelo governo Lula. Ambas procuraram reduzir o carter
centrfugo e/ou competitivo do federalismo atual. Especialmente o reforo
da possibilidade de consorciamento mostrou-se fundamental por sua utili-
dade em vrias reas e seu uso em aes intersetoriais. Todavia, o alcance
dessa forma cooperativa, apesar de crescente, ainda pequeno.
A resposta mais bem sucedida ao federalismo compartimentalizado
encontra-se no desenho das polticas pblicas. Suas origens esto em trs
fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia
federativa, como foi dito antes; a reao do governo federal, em vrias pol-
ticas, contra os resultados negativos do processo descentralizador frag-
mentador que era hegemnico na primeira metade da dcada de 1990,
o que o levou a propor e executar aes de coordenao federativa; e o
exemplo do paradigma do SUS, cujos apoiadores perceberam, desde o
incio, a necessidade de se construir um modelo de descentralizao com
poltica nacional.
Vale aqui frisar o sentido atribudo ao conceito de coordenao fede-
rativa. Em primeiro lugar, sua adoo significa sair da dicotomia entre
centralizao e descentralizao, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do
que a prticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem
perder de vista as necessidades nacionais de uma federao. Alm disso, a
viso coordenadora que vem se instalando em vrias polticas pblicas no
significa dar poder Unio para se voltar ao modelo centralizador anterior.
Ao contrrio, na atual situao vigora, em maior ou menor medida, uma
negociao mais constante com estados e municpios mais autnomos,
tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governa-
mentais, de modo que toda ao federal tem de levar isso em conta.
O que tem sido feito, com maior ou menor sucesso nos diversos setores,
o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental,
por intermdio de normas com validade nacional como o exemplo recente
do piso para o magistrio , da induo assuno de tarefas, da redis-
tribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de
49
auxlio condicionado para as municipalidades. bem verdade que a maior

parte dessas aes procedem da Unio, como comum em quase todas as
federaes, contudo, os estados brasileiros, infelizmente, ainda no assumiram
um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos
pases federativos, algo que geraria maior equilbrio intergovernamental.
Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde a metade da
dcada de 1990, em setores como da Educao, Sade, Assistncia Social e,
mais recentemente, da Segurana Pblica. O paradigma predominante, nesses
casos, o do conceito de sistema, que supe uma articulao federativa
nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da
Unio, mas com relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais.
Ademais, o modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de
discusso e deliberao, na forma de conselhos horizontais entre os mesmos
nveis de governo e verticais. Nessa linha, esto os fruns bipartite e tri-
partite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais, que vm se
fortalecendo na produo de consensos e na interlocuo com o governo
federal (SANO & ABRUCIO, 2009).
O conceito de sistema ganhou fora no caso brasileiro por conta da
experincia do Sistema nico de Sade. interessante compreender, sinte-
ticamente, essa experincia, para fins de comparao com a educao3.
Estruturado sob a proposta de universalizao, sua estrutura federativa
pode ser resumida em trs aspectos. O primeiro diz respeito criao de um
modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel
importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle.
Nesse caso, tratou-se de uma combinao do princpio descentralizador,
com prioridade para municipalizao, com um sentido nacional de poltica,
presente j nas ideias centrais do SUS de hierarquizao e regionalizao da
prestao do servio, o que evitou uma viso meramente fragmentadora e
autonomista.
A ideia geral foi organizada por normas federais em parte presentes na
Constituio, e outras adotadas logo depois, como as Leis n 8.080/1990
e 8.142/1990. Alm destas, foram muito importantes as chamadas NOBs
(Normas Operacionais Bsicas), particularmente as promulgadas em 1991
e 1993. Elas foram importantes para estabelecer uma descentralizao
3. A discusso do SUS mais resumida aqui tambm porque outro captulo neste livro trata mais
profundamente do assunto.
50
equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos
municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam
a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse
se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao
monetria que da derivou.
Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi neces-
srio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de
cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com
sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou
mais claro com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que
criou uma parte fixa relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios,
e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma
srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica
nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria e
o Programa de Sade da Famlia. A parcela varivel s seria dada a quem,
por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se
induzir uma forma de municipalizao que combatesse a desigualdade de
situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade
da poltica.
O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a
existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar
para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre
o poder pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a
bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o
Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), e as presentes no
plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm dessas estruturas,
ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que
agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para
a poltica4.
Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de sade
so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante,
persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo
4. Interessante notar que instncias locais de participao tambm se instalaram com maior ou menor
sucesso em outras polticas pblicas. A carncia geral normalmente est na ausncia ou fragilidade
de estruturas intergovernamentais, principalmente no plano vertical, como bem exemplifica o caso
da educao.
51
regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea seja a que mais
tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil (cf. ABRUCIO & SANO,
2009a), a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes
municipais. Isso se torna mais grave nas regies metropolitanas, onde o
fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito
carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do
governo estadual, tanto o de executor como, principalmente, o de coorde-
nador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos
estados no arranjo federativo da sade tem implicaes inclusive financeiras,
pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Consti-
tucional 29, aprovada em 2002.
Os problemas federativos da sade no impedem que outros setores
crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o
exemplo da assistncia social, com o SUAS, o qual define arenas intergover-
namentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de
chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que
possibilitaram os xitos do SUS.
Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais
equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isso, pois havia uma
experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior,
ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa
federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em
segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de
construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compa-
tibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se em um grupo
com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na
burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros.
Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e delibe-
rao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado
constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda federao
democrtica, e as solues precisam ser construdas.
A anlise do caso da educao precisa considerar os efeitos que a federao
tem sobre ela. Depois de observar o macrocenrio, cabe ver quais so as
especificidades do campo educacional.
52
FEDERALISMO E EDUCAO: UM BREVE HISTRICO

O Brasil nasceu como um Estado unitrio, mas, mesmo nessa estrutura,
a definio dos papis intergovernamentais foi importante para as polticas
pblicas. A educao um bom exemplo disso. O Imprio brasileiro optou,
desde a Lei Geral de 1827, pela seguinte diviso de funes: caberia s
provncias responsabilidade pela educao primria, enquanto o poder central
concentrou a maioria dos seus esforos que no foram tantos assim, diga-
se de passagem no ensino superior. bem verdade que a mesma legislao
tinha um enfoque nacional e havia previsto a gratuidade da educao primria.
S que esta ficaria nas mos dos governos subnacionais, que tinham menos
recursos tributrios, menos autonomia poltico-administrativa (devido forte
centralizao vigente) e, em especial, eram administrados por oligarquias
escravocratas pouco controladas publicamente e sem nenhum interesse em
expandir a instruo para a maioria da populao.
Em poucas palavras, o arranjo intergovernamental do Imprio produziu
um modelo favorecedor da elite social, dada a primazia do ensino superior,
viso bastante diferente, por exemplo, daquela propugnada no sculo XIX
pela Argentina do presidente Sarmiento, que preferiu antes disseminar a
instruo a todos para fortalecer a cidadania. Da nasceu uma situao
bastante sui generis no Brasil: no campo educacional foi constituda, desde
as origens do pas, uma coalizo mais forte em prol das universidades do
que aquela vinculada expanso da educao bsica. O fenmeno deitou
razes em nossa histria, com efeitos que s comearam efetivamente a ser
combatidos, no sentido da universalizao da educao, com a Constituio
de 1988.
O modelo imperial inaugurou, ademais, uma duplicidade de redes no
federalismo educacional brasileiro, como bem notou Carlos Roberto Jamil
Cury (CURY, 2006: 118). A estrutura, em si, no problemtica, pois muitos
pases federativos funcionam assim. O problema que duplicidade se somou,
ao longo da histria, uma falta de articulao e coordenao entre as redes
de ensino, num ambiente de grande desigualdade no plano subnacional.
A Primeira Repblica continuou com o modelo de duplicidade de redes,
mas dando maior autonomia aos governos estaduais, no bojo do fede-
ralismo estadualista que ento vigorava. O pior que a Constituio de 1891
deixou a cargo dos governadores a definio da gratuidade e da obriga-
toriedade do ensino primrio (CURY, 2006: 119). Os efeitos perversos dessa
norma legal podem ser mais bem compreendidos levando-se em conta duas
53
caractersticas da federao naquele momento: a oligarquizao do poder e

a existncia de uma estrutura federativa assimtrica o que provocou ao
aumento da desigualdade entre os estados ao longo do perodo. A soma
desses dois fatores redundou no quase abandono da poltica educacional por
vrios governos estaduais e no aumento da diferena entre eles nessa
poltica, uma vez que somente alguns entes federativos, como o Rio Grande
do Sul e So Paulo, usaram sua autonomia para melhorar o sistema de
ensino. Cabe frisar, no entanto, que os municpios eram bastante depen-
dentes e frgeis, o que gerou uma pequena atuao na educao, sobretudo
se comparado o crescimento da rede em relao ao tamanho da populao
potencial.
O perodo varguista aumenta a participao nacional na definio dos
rumos educacionais, num processo que tinha suas origens em aes federais
do final da Repblica Velha5. J em 1930, Vargas criar uma pasta ministerial
para essa rea, o que antes no havia, apesar de no ser um ministrio
exclusivo para o assunto ele foi chamado de Ministrio dos Negcios da
Educao e Sade Pblica. A fora poltica da nova estrutura poltico-
adminitrativa vir principalmente em 1934, com a nomeao de Gustavo
Capanema, cuja gesto durou onze anos. Apesar de ter sido um perodo
reformista, inclusive do ensino secundrio, interessante notar como a
escolarizao bsica da populao aquilo que chamaramos hoje de ensino
fundamental no sofreu uma grande reformulao no perodo Capanema.
Na verdade, o varguismo fez uma revoluo na forma de interveno
estatal e em vrios setores ligados ao desenvolvimento do pas, contudo, esse
processo transformador no ocorreu na educao primria e ginasial da
poca. Em boa medida, o modelo explica os efeitos do desenvolvimentismo
que marcou o sculo XX brasileiro: grande crescimento econmico,
transformao das estruturas industriais e urbanas e criao de uma nova
e mais preparada elite social, s que mantendo uma grande concentrao
de renda.
5. Importante frisar que embora o governo federal tenha tentado, particularmente na ltima dcada
da Primeira Repblica, atuar mais na educao primria e ajudar os estados menos desenvolvidos,
sua interveno nacional se fez mais frutfera nos ensinos secundrio e, especialmente, superior.
Isso revela bem que o dualismo de redes era precedido de um dualismo de prioridades, que
favoreceu a subveno das escolas superiores para as elites em detrimento de uma poltica mais
ativa de universalizao da educao.
54
Do ponto de vista federativo, o perodo no democrtico de Vargas no

poder, especialmente a partir de 1937, manteve a estrutura dual das redes,
mas com um governo federal mais forte no plano normativo, embora sem
capacidade de mudar a realidade na ponta do sistema, isto , nos estados
e municpios. O fato que o enfraquecimento poltico dos governos
subnacionais gerou uma quase extino da federao, o que, diante da
dualidade existente, contribuiu para o fracasso de uma mudana educa-
cional nos primeiros nveis de ensino. Curioso, se no frustrante, notar que
no mesmo contexto histrico, mais especificamente em 1932, foi lanado
o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (SBPC, 1995), do qual
participara com destaque Ansio Teixeira, que acreditava na possibilidade de
o varguismo revolucionar a educao por meio de uma combinao entre
ao nacional e descentralizao. Como se percebeu, sua viso de mundo foi
derrotada.
O perodo de 1946-1964, como j dito anteriormente neste captulo,
tornou a federao brasileira mais dinmica e mais democrtica, combi-
nando melhor os princpios de autonomia e interdependncia do que os
momentos anteriores. Pela primeira vez no plano constitucional, estabeleceu-
se uma preocupao, ainda que incipiente, com a maior coordenao
federativa, mesmo que num arremedo de federalismo cooperativo. Alm
disso, a defesa da descentralizao ganhou fora, inclusive no que se refere
bandeira municipalista.
Aqui houve confluncia de um movimento mais geral em torno do
municipalismo com a posio de lderes educacionais, como bem exemplifica
a atuao de Ansio Teixeira em prol da municipalizao do ensino no IV
Congresso das Municipalidades, em 1957. Pela primeira vez, produziu-se
efetivamente uma concepo de federalismo tridimensional no Plano da
Educao, usando a feliz expresso de Gilda Cardoso de Arajo (2005).
Porm, como a prpria autora mostra, a promulgao da primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), em 1961, (...) no expres-
sou os apelos do movimento municipalista no sentido da consolidao de
sistemas de ensino de bases locais (ARAUJO, 2005, p. 221). Trocando em
midos, a despeito de alguns avanos, o vis municipalista progrediu bem
menos do que os seus prceres desejavam.
O que houve de fato, ao longo do perodo, foi um crescimento da
atuao nacional por parte do governo federal, tanto do plano normativo
como na capacidade de mobilizar fundos pblicos, convivendo com a
55
hegemonia estadualista na proviso dos servios educacionais primrio e

mdio. Mas essa maior nacionalizao da poltica no produziu uma
alterao brusca em prol da universalizao do ensino. A Unio continuou
predominantemente uma instncia cujo esforo maior concentrava-se no
mbito universitrio. Em suma, o arremedo de federalismo cooperativo
serviu mais para reduzir intervenes centralizadoras que retirassem a
autonomia dos governos subnacionais, do que para aumentar a colaborao
intergovernamental com vistas melhoria e expanso da educao no Brasil.
A despeito de tais problemas, as relaes intergovernamentais tinham avan-
ado. S que houve um retrocesso com o golpe de 1964, por conta do
unionismo-autoritrio que tomou conta da federao (ABRUCIO, 1998).
A educao seguiu, grosso modo, o modelo geral de polticas pblicas
montado pelo regime militar. Entre as caracatersticas principais estava,
primeiramente, a forte centralizao decisria, marcada por um estilo
tecnocrtico-autoritrio, mas que deixava brechas para negociaes mais de
cunho clientelista com estados e municpios, principalmente nos governos
subnacionais menos desenvolvidos. Esse padro mais geral foi o suporte
para uma grande expanso e complexificao dos programas e aes gover-
namentais, prioritariamente executados segundo a desconcentrao
administrativa preconizada pelo Decreto-lei n 200 isto , centralizao
da formulao e execuo descentralizada das aes, com reduo da
autonomia subnacional (MEDEIROS, 1986). Para tanto, foram criados
tributos e/ou fundos pblicos para sustentar iniciativas de financiamento,
induo ou auxlio tcnico da Unio junto aos outros entes (particularmente
municipalidades), bem como houve um reforo do aparato burocrtico
federal para planejar e controlar tal processo. Por esses instrumentos, o
governo federal tentou uniformizar a implementao das polticas por
toda a federao.
A nova dinmica federativa afetou fortemente a educao, mas preciso
distinguir tambm o que h de especfico nessa poltica. Claramente, o
governo federal aumentou seu poder de normatizao, para alm do que
a LDB havia definido antes da ditadura militar. Seguindo a tendncia
histrica aqui exposta, ela continuou atuando no campo universitrio, com
forte expanso de oferta pblica e tambm incentivando o crescimento do
setor privado , realizando uma ampla reformulao administrativa nas
universidades inclusive expulsando os inimigos do regime e, como
grande novidade, instituiu de fato um sistema de ps-graduao no Brasil.
56
Mas seu raio de ao ultrapassou as competncias federativas at ento

prevalecentes. O governo federal ampliou sua interveno na educao
bsica, mudando sua organizao, com a extenso para oito anos de estudo
e denominando-a de ensino de primeiro grau (DRAIBE, 1994, p. 281).
Ainda nesse ciclo educacional, ocorreu aumento de recursos federais (como
exemplifica a instaurao do FNDE, em 1968) e de tributos ou transferncias
obrigatrias destinadas aos estados e municpios. Embora tenha se mantido
o predomnio da proviso subnacional no primeiro grau, polticas indutivas
e de auxlio foram montadas com vis nacional, como o Programa do Livro
Didtico (1972), mas o foco principal estava nas regies menos desenvol-
vidas tal como exemplificam o Edurural e o Procanor (ambos de 1980).
O novo papel do governo federal tambm pode ser captado em suas
aes no ento ensino de segundo grau, em especial com a criao de cursos
tcnicos, e em medidas de combate ao analfabetismo, na figura do Mobral
(1970), que se tornou uma prioridade e um smbolo das polticas pblicas
do regime militar embora os resultados nessa seara tenham sido insatis-
fatrios. O conjunto de programas e o maior intervencionismo da Unio
na educao tiveram dois resultados: uma nova combinao entre naciona-
lizao da poltica e descentralizao (tutelada) da execuo, alm de uma
complexificao maior do funcionamento do setor, com mais aes sendo
feitas e mais questes contempladas. Essa maior complexificao atingiu
em cheio as relaes intergovernamentais, pois criou novos pontos de
contato entre os entes federativos por vezes, de forma atrativa, em outras,
como atrito. Enquanto a ditadura conseguiu controlar plenamente os
estados e municpios, a realidade mais complexa da poltica no foi um
problema; porm, quando os militares comearam a perder fora poltica
e, sobretudo com a redemocratizao, a necessidade de coordenao inter-
governamental se tornou essencial.
O modelo desconcentrado de implementao da poltica outra questo
relevante do perodo. Foi mantido o predomnio estadualista na proviso do
ensino de primeiro grau, mas o regime atuou tambm em prol da munici-
palizao do ensino, seja pela vinculao de recursos do Fundo de Participao
dos Municpios com gastos em educao, seja pela ao de programas
federais para ajudar tcnica, administrativa e financeiramente as prefeituras
(ARAUJO, 2005, p. 223). O intuito descentralizador estava presente na
Lei n 5.692/1971, reorganizadora do ensino brasileiro.
57
Uma leitura mais atenta, no entanto, constata que o modelo descentra-

lizador, em verdade, estava amarrado a uma forte centralizao dos poderes
no plano federal, que muitas vezes implicou perda de autonomia dos governos
subnacionais (ARELARO, 1980, p. 158; ARAUJO, 2005, p. 225). Isso se
deveu, de um lado, hegemonia das transferncias voluntrias como
instrumento de ao federal em vrias polticas sociais. Ou seja, o dinheiro
era distribudo pelo governo de ocasio sem que houvesse critrios ou arenas
pblicas que definissem de forma transparente e meritocrtica a destinao
de tais verbas. Assim, na educao a Unio oferecia programas e recursos
como cenoura para a efetivao da descentralizao, e os estados e prefei-
turas que se comportassem melhor eram os premiados. Para obter o prmio,
nem sempre bastava ser obediente e fiel ao regime; em muitas ocasies,
necessitava-se da articulao junto a redes clientelistas.
Ademais, havia outro lado dessa dependncia: quem obtivesse auxlio
federal, tinha de aceitar o modelo propugnado pelos tecnocratas do MEC,
com pouco espao para a deciso autnoma. Cabe reforar que essa nacio-
nalizao forada, mesmo com preocupaes inditas em relao s regies
menos desenvolvidas, no conseguiu provocar uma grande reduo da
desigualdade entre e dentro dos estados. Nessa linha, interessante notar
que onde a rede municipal cresceu mais vis--vis estadual foi nos estados
mais pobres, de modo que municipalizar significou, muitas vezes, reforar
a desigualdade.
O balano final da relao entre educao e federalismo no regime
militar revela que a expanso dos servios e dos temas de atuao foi feita
sob novas bases polticas, administrativas e financeiras, por uma forte centra-
lizao no plano federal, que se revestia, paradoxalmente, de caractersticas
tecnocrticas e clientelistas na implementao desconcentrada da poltica
no plano subnacional. Do ponto de vista federativo, portanto, no se logrou
uma combinao adequada entre nacionalizao e descentralizao.
O debate educacional na redemocratizao vai bater de frente com o
modelo centralizador do regime autoritrio. Seus resultados federativos
sero avaliados na prxima sesso.
58
EM BUSCA DE UM FEDERALISMO COOPERATIVO:

A TRAJETRIA RECENTE DA POLTICA EDUCACIONAL
Reagir ao centralismo autoritrio era a palavra de ordem da sociedade
brasileira no incio da dcada de 1980. Com esse pano de fundo, a educao
e outras polticas sociais foram dominadas, nos primeiros anos da redemo-
cratizao, pelo discurso da descentralizao traduzida principalmente
como municipalizao. As origens disso tm razes mais gerais, vinculadas
viso de que o processo descentralizador teria uma enorme potencialidade
democratizadora e aumentaria a eficincia na proviso dos servios. Mas
tambm havia fontes mais especficas no campo educacional, relacionadas
ao histrico debate do municipalismo existente na rea e aos exemplos bem
sucedidos de alguns governos locais, ainda sob a gide da ditadura na
dcada de 1970, em produzir aes inovadoras na educao.
Diferentemente da coalizo sanitarista, contudo, os atores vinculados
educao no tinham tanta clareza quanto ao formato que a descentralizao
deveria ter. Gilda Cardoso de Araujo (2005) mostra como havia discordncias
entre os estudiosos da rea. Havia um grupo fortemente descentralizador,
baseado geralmente em argumentos de cunho participativo. Em contra-
posio, outros autores criticavam a viso meramente municipalista por no
perceberem que ela deveria levar em conta a realidade da federao brasileira,
marcada pela desigualdade regional e entre os nveis de governo. Na viso
destes ltimos, faltava concretude ao projeto dos municipalistas, em especial
por no terem percebido que o desenho desconcentrador da Lei n 5.962/1971
tinha produzido mais desigualdades no acesso educao.
A anlise dos atores sociais tambm revela que no havia um consenso
to claro sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores, lde-
res municipalistas e de movimentos sociais atuaram firmemente em prol da
descentralizao. Decerto que havia, entre estes, algumas diferenas
por exemplo, os agentes dos governos estaduais queriam passar a proviso
aos municpios sem perder recursos ou poder. Outro grupo era formado
pelos atores polticos e burocrticos do governo federal, que viam com
temor uma proposta descentralizadora muito centrfuga. O fortalecimento
poltico-institucional do MEC durante o regime militar legou capacidade
de reao a esse bloco, que ainda soube conversar com as regies menos
desenvolvidas para mostrar a necessidade de uma dimenso nacional para a
rea de educao.
59
Se havia uma concordncia entre os grupos era a necessidade de tornar a

educao efetivamente um direito do cidado, por meio da universalizao
da educao fundamental no Brasil, com a maior ampliao possvel de
alunos nos nveis mdio e superior. Talvez tenha sido essa concordncia
que matizou a diferena entre os grupos, o que ajudou a romper com o
dualismo anterior que resultava numa poltica educacional elitista.
O resultado constitucional na rea de educao pode ser considerado bem
equilibrado do ponto de vista federativo. O artigo 211 da Constituio (1988)
resume esse modelo ao propor trs coisas. A primeira foi uma diviso de
competncias mais descentralizadas na execuo dos servios, dando um
peso importante aos municpios. A noo foi completada por outras normas
constitucionais, que garantiram bases financeiras para a realizao deste pro-
cesso6 e estabeleceram a adoo de uma gesto democrtica no plano local,
para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo.
A segunda caracterstica foi a adoo de elementos matizadores de uma
descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual.
Entram a a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de
governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder
faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio
de um papel importante Unio de produzir diretrizes e normas nacionais,
ao que se soma a sua funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de quali-
dade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios (BRASIL, 1988, artigo 211, par. 1).
A lgica do artigo 211 completa-se com a noo de regime de cola-
borao, cujo objetivo seria a articulao dos entes federativos nas vrias
aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais,
particularmente no ensino fundamental, de competncias comuns e de
aes supletivas da Unio, seria necessria a cooperao entre os nveis de
governo para evitar choques ou aes descoordenadas capazes de provocar
uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo coope-
rativo proposto para a rea educacional, reforado depois por um parmetro
nacional, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), aprovada
em 1996 (BRASIL, 1996).
6. O artigo da Constituio que garante tais bases financeiras o 212, segundo o qual caberia Unio
aplicar percentual mnimo de 18% em educao, ao passo que estados e municpios teriam de
gastar ao menos 25% de suas receitas.
60
Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi uti-

lizada na educao, embora outros setores tenham includo na Constituio
a previso de formas colaborativas. Essa ideia j estava presente em outro
artigo, o 23, que definia a necessidade de uma Lei Complementar para
regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel
pensar que a questo da coordenao federativa tem aspectos comuns a
vrias reas, e especficos poltica educacional.
A implementao do modelo educacional previsto na Constituio no
seguiu todos os passos ali previstos. A municipalizao do ensino no
ocorreu na velocidade esperada e, pior, concentrou-se principalmente nos
municpios de tipo rural e/ou pequenos, gerando um problema na distri-
buio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que
entre 1980 e 1994 portanto, j com os efeitos da Constituio os estados
expandiram sua participao nas matrculas, enquanto as estruturas munici-
pais reduziram seu espao (ABRUCIO; COSTA, 1999, p. 150).
A fragilidade do resultado se deveu falta de um modelo intergover-
namental que organizasse o processo de descentralizao na educao.
A municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados
e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou
critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo dependeu
muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica educacional
em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros, gerenciais ou
de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo e sua
necessria colaborao.
Ademais, a gesto democrtica local avanou bem menos do que o
previsto pela norma legal. Decerto que h experincias inovadoras e demo-
cratizantes em redes e escolas municipais, mas a desigualdade que marca o
pas torna o processo mais difcil caso no haja maior atuao de outros
nveis de governo7.
Por essa razo, a maior dificuldade federativa ps-constitucional foi a
da implementao do regime de colaborao. Joo Batista Oliveira assim
interpretava o modelo vigente na dcada de 1990:
7. A mudana na democratizao do poder local envolve tambm fortalecer o conceito de comunidade

escolar, o que pode ser feito no s pelos nveis estaduais e federal, como tambm por entidades e
associaes que atuem sobre as localidades mais carentes do pas.
61
No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o

conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo
este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino;
podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam
(ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder
pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no)
de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer,
supostamente em regime de colaborao (ARAUJO E OLIVEIRA, 1998).
A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo

federal a pensar em alternativas para o problema. Dois tipos de ao
aconteceram. Um deles foi a criao de vrios programas federais, desde
o governo Itamar e intensificando-se nos mandatos dos dois ltimos presi-
dentes (FHC e Lula), com o propsito de criar parmetros nacionais e
combater desigualdades. Programas e recursos tm sido distribudos a
governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade
escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j tinha ocorrido
tambm no perodo militar, s que a diferena agora que h mais trans-
parncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com o respeito
maior diversidade dos entes federativos.
A gesto de Fernando Henrique Cardoso que impulsionou a ao
nacionalizante, tendo o mrito de ter criado critrios de avaliao para a
distribuio de recursos. O governo Lula continuou nessa trilha, aperfeioando
os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de
atuao nacional do governo federal. Os efeitos desse tipo de coordenao
federativa so importantes, contudo, isso no resolve estruturalmente o
problema da cooperao e responsabilizao entre os nveis de governo.
Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistri-
butiva da Unio e que o regime de colaborao se beneficia disso, mas que
a coordenao intergovernamental na educao envolve mais coisas.
Da que a ao mais importante para tentar efetivar o regime de cola-
borao foi a criao do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). A mensagem
presidencial que acompanhava o projeto enviado ao Congresso Nacional
dizia o seguinte:
[...] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias
de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem
62
cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conse-

qncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade
uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa
muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao
oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou
grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque]
a distribuio de recursos no compatvel com as efetivas responsabili-
dades na manuteno das redes de ensino. (BRASIL, 1996 apud
FRANZESE; ABRUCIO, 2009 grifo nosso).
O Fundef teve trs grandes novidades. A primeira foi a criao de um

fundo que aglutinaria 60% dos recursos ligados aos estados e seus muni-
cpios, cujo objetivo seria redistribuir esse dinheiro conforme o tamanho
da rede em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio
horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incenti-
vando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Alm disso,
estabeleceu-se que uma parte desse oramento seria destinada ao salrio e
capacitao dos professores, algo que teve algum impacto na reduo da
desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia
Unio dar uma verba suplementar aos estados que no conseguissem
atingir um valor mnimo de financiamento aluno/ano.
Os dados mostram que o Fundef cumpriu o objetivo de aprofundar a
municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema
e chegando prximo universalizao do acesso nessa etapa escolar. Houve
aumento dos recursos para os municpios em todos os 26 estados da
federao, principalmente na regio Nordeste, ao mesmo tempo em que
houve um grande crescimento da rede municipal, principalmente da 1 a 4
sries, mas tambm na 5 a 8 sries8. Ademais, a lgica do dinheiro segue
a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes.
Os bons resultados do Fundef ficaram evidentes uma vez que o governo
Lula manteve boa parte de suas diretrizes na criao do Fundeb (Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao), cujo objetivo levar a mesma universalizao
ao ensino mdio e educao infantil. Porm, a maneira como ocorreu a
mudana j expressou uma crtica federativa ao modelo decisrio do perodo
8. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver
(AFONSO, 2004; MENDES, 2001; SUMYA; FRANSEZE, 2004; PRADO, 2003).
63
FHC. Muitos estados e municpios sentiram que no participaram da

formulao do Fundef e quiseram ter uma participao maior. Prefeitos, go-
vernadores e, com destaque especial, os fruns federativos existentes
na educao, o Consed (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais
de Educao) e a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O fato que
a ao coordenadora da Unio pela via do Fundef, mesmo que vista como
uma ao centralizadora que ouviu pouco os governos subnacionais, gerou
maior conscincia intergovernamental.
O sucesso desses fundos federativos no podem esconder os problemas
que ainda persistem no plano intergovernamental. Em primeiro lugar,
eles conseguiram dar mais recursos aos governos que se responsabilizam
pela poltica, mas mexeram pouco com as desigualdades regionais que
marcam a federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no
s complementasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica, mas que
tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao se d
num patamar mnimo, e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma
diferena substancial de condies em relao aos demais. Ressalte-se ainda
que os governos subnacionais reclamam que nem a atividade supletiva mni-
ma vem sendo exercida pelo governo federal.
A distribuio de recursos, no entanto, responde questo da cobertura
(eficcia) e no tem indicadores referentes eficincia e efetividade da
poltica. A universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos
que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto da educao no
Brasil. Basta acompanhar os dados do Ideb para ver que h outros fatores,
alm da equalizao oramentria, que devem afetar o processo educacional
e seu impacto sobre os alunos. Nesse quesito, a coordenao federativa
ainda fraca no Brasil, no obstante seja importante realar o programa de
ajuda do governo federal, criado recentemente pelo ministro Haddad, para
auxiliar os mil municpios com pior Ideb.
Embora tenha havido uma melhoria em termos de negociao inter-
governamental na passagem do Fundef ao Fundeb, no ocorreu uma
institucionalizao de fruns federativos capazes de atuar em prol do regime
colaborativo. Aqui est uma diferena importante da educao em relao
sade ou mesmo assistncia social. Sem essas arenas, os avanos dependero
mais da fora de cada ente e haver pouca capacidade de controlar o fluxo
e as consequncias do processo decisrio. Em outras palavras, a federao
64
fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h

instituies adequadas para o processo de deliberao.
As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos
governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colabo-
rao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no
ensino fundamental, ainda existem lugares onde h uma forte diviso da rede
entre estados e municpios e, afora os mecanismos financeiros vinculados s
matrculas, no h hoje outro indutor de coordenao entre eles. bem
verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes
em prol do regime de colaborao, como o Rio Grande do Sul e o Mato
Grosso o primeiro em grande medida por conta da iniciativa do Executivo
estadual, e o segundo, em boa parte graas ao associativa entre municpios.
Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, porm,
constituem ainda excees.
O regime de colaborao na educao bsica exigiria fundamentalmente
trs coisas: a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a
melhor definio e/ou medidas para induzir o papel coordenador do nvel
estadual e o fortalecimento da cooperao e associativismo entre os muni-
cpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do
governo federal de alcance nacional, que envolvem todos os nveis de ensino
(como o Enem, o Programa Nacional de Formao de Professores etc), na
sua articulao com os governos subnacionais. Nesse caso, a construo de
um efetivo sistema nacional de educao seria a resposta, algo que j foi
sinalizado pela Emenda Constitucional n 59 (BRASIL, 2009, reformulao
do artigo 214), aprovada no final de 2009. Pela primeira vez na poltica
educacional, procura-se articular regime de colaborao e sistema nacional.
Eis o maior desafio dessa rea para os prximos anos.
CONCLUSO
A criao de um sistema nacional na educao tem uma forte inspirao
no modelo do SUS. Se a poltica educacional quiser seguir essa linha,
ter de constituir mecanismos similares, mas que se adaptem s suas
peculiaridades. Particularmente no poder haver o conceito de hierarquia
como ocorre na sade, uma vez que a dualidade das redes tender a ser
mantida, por conta do legado institucional da poltica educacional. Assim,
o paradigma do regime de colaborao envolve mais autonomia dos entes
federativos do que o arcabouo hierrquico do SUS.
65
guisa de concluso, so relacionadas as questes que deveriam orientar

a formao de um sistema nacional de educao. So elas:
a) Uma poltica mais redistributiva dos recursos, para alm da poltica
equalizadora do Fundef e Fundeb. Obviamente, isso vai envolver verbas
federais e a retirada do setor educacional da DRU (Desvinculao das
Receitas da Unio), com a promulgao da Emenda Constitucional n 59
(BRASIL, 2009), abrindo espao maior para o combate das desigualdades.
b) Criao de instrumentos para fortalecer a gesto pblica municipal na
educao a partir de indicadores, de modo que haveria incentivos maiores
aos municpios que cumprissem certas metas, como ocorre hoje na assis-
tncia social.
c) Fortalecimento da coordenao no plano estadual, aumentando a
cooperao estado/municpio e municpio/municpio de uma mesma
regio. Em regies metropolitanas, as parcerias deveriam envolver, alm
do governo estadual e das prefeituras, a Unio, dado o impacto nacional
do problema nesses lugares. Mecanismos como consrcios (pblicos e
privados) podero ser usados para tal fim, bem como o fortalecimento
de associaes municipais e outros arranjos informais territoriais.
d) Fortalecimento dos fruns federativos existentes, todos de corte hori-
zontal (Consed e Undime), e criao de arenas verticais para negociao
de medidas de cunho federativo, similares s comisses bipartite e
tripartite da sade.
e) Utilizao do Plano Nacional de Educao, no s para constituir con-
sensos sobre objetivos gerais, mas principalmente para fixar instrumentos
e metas de gesto educacional, com a definio de como isso funcionar
na engrenagem federativa brasileira. Esse seria um passo decisivo para ter
uma coalizo ativa e no s reativa na educao, visando dar suporte
a um sistema nacional de polticas pblicas.
Em suma, aps uma histria marcada por desequilbrios intergover-
namentais, preciso construir um federalismo educacional mais equilibrado,
que seja descentralizado, mas que tenha padres nacionais de qualidade;
que combata s desigualdades regionais e entre municpios; e cujo mote
principal seja a busca de um regime efetivo de colaborao.
66
BIBLIOGRAFIA
ABRUCIO, F. L. Os Bares da Federao: os governadores e a redemo-
cratizao brasileira. So Paulo: Editora Hucitec, 1998.
_____. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC
e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, jun.
2005.
_____; COSTA, V. M. F. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro.
So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 1999. (Pesquisas; 12).
_____; FRANZESE, C. Federalismo e polticas pblicas: o impacto das
relaes intergovernamentais no Brasil. In: ARAJO, M. F. I.; BEIRA, L.
(Orgs.). Tpicos de economia paulista para gestores pblicos, v.1. So Paulo:
Edies FUNDAP, 2007. p. 13-31.
_____; PEDROTI, P. M.; P, M. V. A formao da burocracia brasileira:
a trajetria e o significado das reformas administrativas. In: ABRUCIO, F.
L.; LOUREIRO, M. R.; PACHECO, R. (OrgS.). Burocracia e Poltica no
Brasil: desafios para a ordem democrtica no sculo XXI. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 2009.
_____; SOARES, M. M. Redes federativas no Brasil: cooperao intermunicipal
no grande ABC. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.( Pesquisas; 24).
_____; SANO, H. Federalismo e relaes intergovernamentais: aprendizado
e desafios da coordenao interestadual In: ENCONTRO DA ASSO-
CIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO
- ENANPAD, 33. So Paulo, 2009. Anais... So Paulo: Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao, 2009.
_____; _____. Associativismo municipal no Brasil: tendncias e desafios.
Braslia: BID, 2009a. (mimeo).
AFONSO, J. R. Las relaciones intergubernamentales dentro de Brasil.
Revista de La Cepal, Santiago do Chile, v. 84, p. 135-157, 2004.
ALMEIDA, F. D. M. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo:
Editora Atlas, 1991.
ARAJO, G. C. de. Municpio, federao e educao: histria das insti-
tuies e das ideias polticas no Brasil. 2005. Tese (Doutorado) Universidade
de So Paulo.
ARAJO E OLIVEIRA, J. B. Avanos e Impasses na educao: guisa de
balano. Revista do Legislativo, Belo Horizonte, n. 21, jan./mar. 1998.
67
AVELAR, L.; LIMA, F. D. Lentas mudanas: o voto e a poltica tradicional.
Revista Lua Nova, So Paulo, Cedec, n. 49, p. 195-223, 2000.
ARELARO, L. R. G. A descentralizao na Lei 5.692/71: coerncia ou
contradio. 1980. Dissertao (Mestrado) Universidade de So Paulo.
ARRETCHE, M. Estado federativo e polticas sociais. Rio de Janeiro: Revan,
2000.
_____. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil. Dados:
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 45, n. 3, p. 431458. 2002.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do
Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988.
_____. Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009.
Acrescenta 3 ao art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o
percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata
o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para
todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e
ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo
de inciso VI. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da
Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias. Braslia: Casa Civil da Presidncia
da Repblica do Brasil, 2009. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc59.htm>.
_____. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e
bases da educao da educao nacional (LDB). Portal da Subchefia de
Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias.
Braslia: Casa Civil da Presidncia da Repblica do Brasil, 1996. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm>.
BURGESS, M. Federalism and Federation: a reappraisal. In: _____;
GAGNON, A. (Orgs.). Comparative Federalism and Federation. London:
Harvester, Wheatsheaf, 1993.
CAMARGO, A. O novo pacto federativo. Revista do Servio Pblico,
Braslia, a. 45, v. 118, n. 1, 1994.
68
CARVALHO, J. M. de. Federalismo y centralizacin en el Imperio

brasileo: historia y argumento. In: CARMAGNANI, M. Federalismo
latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Ciudad de Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 1993.
CURY, C. R. J. Federalismo poltico e educacional. In: FERREIRA, N. S.
C. (Org.). Polticas pblicas e gesto da educao. Braslia: Lber Livro
Editora, 2007.
_____. Sistema Nacional de Educao: desafio para uma educao igualitria
e federativa. Educao e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 105, set./dez. 2008.
DANIEL, C. Autonomia municipal e as relaes com os estados e a Unio.
In: HOFMEISTER, W.; CARNEIRO, J. M. B. (Orgs.). Federalismo na
Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001.
DRAIBE, S. As polticas sociais do regime militar. In: SOARES, G. A. D.;
DARAJO, M. C. (Orgs.). 21 anos de regime militar: balanos e perspectivas.
Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1994.
ELAZAR, D. J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, AL: The University of
Alabama Press. 1987.
FRANZESE, C.; ABRUCIO, F. L. A combinao entre federalismo e as
polticas pblicas no ps-1988: os resultados nas reas de sade, assistncia
social e educao. In: ROCHA, M. C. G. da (Org.). Reflexes para Ibero-
Amrica: avaliao de programas sociais. Braslia: ENAP, 2009. p. 25-42.
JOFFRE NETO, J. M. Cmaras Municipais no Brasil: um estudo intro-
dutrio do afastamento dos Legislativos Municipais de suas funes consti-
tucionais. 2001. Dissertao (Mestrado) Fundao Getlio Vargas, So
Paulo.
LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-mega, 1986.
MEDEIROS, Antonio Carlos (1986). Politics and Intergovernmental
Relationship in Brazil 1964-1982. Garland Publishing. New York.
MELO, Marcus Andr (2005). O Sucesso Inesperado das Reformas de
Segunda Gerao: Federalismo, Reformas Constitucionais e Poltica Social.
In Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 4,
pp. 845 a 889.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de (1997). A municipalizao do ensino no
Brasil. In Oliveira, Dalila. Gesto Democrtica da educao: desafios
contemporneos. Vozes. Petrpolis.
69
PINHO, Jos Antnio Gomes de e SANTANA, Mercejane Wanderley

(2002). O Governo Municipal no Brasil: construindo uma nova agenda
poltica na dcada de 90. Cadernos de Gesto Pblica e Cidadania, v. 20,
abril.
PRADO, Srgio (2003). Distribuio intergovernamental de recursos na
Federao brasileira. In REZENDE, Fernando e OLIVEIRA, Fabrcio A.
de. (orgs). Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil: desafios da
reforma tributria. Rio de Janeiro, Konrad Adenauer Stiftung.
SBPC. O manifesto dos pioneiros da educao nova, de 1932. In: _____.
A (re)construo da educao no Brasil. So Paulo: Sociedade Brasileira
para o Progresso da Cincia, 1995. p. 27-50. (SBPC documenta; 3).
SUMIYA, L. A.; FRANZESE, C. Relaes intergovernamentais e o Fundef:
o caso do Estado de So Paulo. In: ENCONTRO DA ASSOCIAO
NACIONAL DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO -
ENANPAD, 28. Curitiba, 27-29 set. 2004. Anais... Curitiba: Associao
Nacional de Ps-Graduao em Administrao, 2004
WERLE, F. O. Contexto histrico e atual das polticas educativas: auto-
nomia e regime de colaborao. In: Sistema Municipal de Ensino e Regime
de Colaborao. Iju: Uniju, 2006.
70

Federalism o

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Federalism o

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Miolo_federalismo:Miolo_Jornalismo_Cidadao March/18/10 3:05 PM Page 3

2010 Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

Concepo e superviso: Paolo Fontani e Wagner Santana

Educao e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a

1. Gesto educacional. 2. Educao pblica. 3. Polticas educacionais. 4.

Vrios fatores influenciam as polticas educacionais brasileiras. Alguns

os limites do Sistema nico de Sade (SUS) e outras prticas equivalentes

O IMPACTO DO FEDERALISMO NAS POLTICAS PBLICAS:

alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade

A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autono-

muito a autonomia dos governos estaduais e municipais. O interessante

REDEMOCRATIZAO, FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS:

A efetivao e a combinao entre esses cinco pilares, contudo, no se

a prefeiturizao (isto , o excesso de poder nas mos do prefeito), o pouco

equivocado afirmar que a questo da interdependncia federativa no

Entretanto, outra tendncia intergovernamental pode ser observada

auxlio condicionado para as municipalidades. bem verdade que a maior

FEDERALISMO E EDUCAO: UM BREVE HISTRICO

caractersticas da federao naquele momento: a oligarquizao do poder e

Do ponto de vista federativo, o perodo no democrtico de Vargas no

hegemonia estadualista na proviso dos servios educacionais primrio e

Mas seu raio de ao ultrapassou as competncias federativas at ento

Uma leitura mais atenta, no entanto, constata que o modelo descentra-

EM BUSCA DE UM FEDERALISMO COOPERATIVO:

Se havia uma concordncia entre os grupos era a necessidade de tornar a

Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi uti-

7. A mudana na democratizao do poder local envolve tambm fortalecer o conceito de comunidade

No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o

A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o governo

cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conse-

O Fundef teve trs grandes novidades. A primeira foi a criao de um

FHC. Muitos estados e municpios sentiram que no participaram da

fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h

guisa de concluso, so relacionadas as questes que deveriam orientar

CARVALHO, J. M. de. Federalismo y centralizacin en el Imperio

PINHO, Jos Antnio Gomes de e SANTANA, Mercejane Wanderley

Вам также может понравиться