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AS NOVAS REGRAS PROCESSUAIS RELATIVAS S QUEIXAS POR VIOLAO

DA CONVENO EUROPEIA DOS DIREITOS DO HOMEM

DR. JOO TIAGO V. A. DA SILVEIRA


Assistente Estagirio da Faculdade de Direito de Lisboa

INTRODUO

O presente artigo no visa um estudo aprofundado do processo de queixa perante a


Comisso Europeia dos Direitos do Homem (COEDH) e o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem (TEDH). Ele constitui, no essencial, a passagem a escrito de duas aulas dadas a
turmas do 2. ano jurdico na Faculdade de Direito de Lisboa. Apenas se pretende dar a
conhecer as inovaes que dos Protocolos Adicionais n. 9, 10 e 11 resultaro quanto ao
processo de queixa por violao da Conveno Europeia dos Direitos do Homem e, quando
for caso disso, apreciar resumidamente as solues tomadas.1

1 Para um estudo mais desenvolvido sobre o processo de queixa por violao de disposies da Conveno

Europeia dos Direitos do Homem veja-se, em lngua portuguesa, Barreto, Ireneu Cabral A Conveno Europeia dos
Direitos do Homem, Aequitas, ed. Noticias, Lisboa, 1995; Duarte, Maria Lusa O Conselho da Europa e a proteco dos
Direitos do Homem in Documentao e Direito Comparado n. 39/40, 1989, pg. 191-242; Farinha,Pinheiro Conveno
dos Direitos do Homem anotada, Lisboa, Proteco dos Direitos do Homem no mbito do Conselho da Europa O Comit
dos Ministros do Conselho da Europa in Documentao e Direito Comparado n. 3, pg. 197-200, O Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem in Documentao e Direito Comparado n. 8, pg. 177-209, A Conveno Europeia dos Direitos do
Homem e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem in Documentao e Direito Comparado n. 14, pg. 125-137, O
processo equitativo garantido na Conveno Europeia dos Direitos do Homem in O Direito, ano 122, 1990, II (Abril-Junho),
pg. 239-260; Gaspar, Antnio Henriques anotao sentena de 22/Abr/1994 do Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem (caso Otelo Saraiva de Carvalho) in separata da Revista Portuguesa de Cincia Criminal n. 4 (1994); Lima, Joaquim
Pires de Consideraes acerca do Direito justia em prazo razovel in ROA, ano 50, Dez. 1990, Lisboa, pg. 671-701;
Passos, Ricardo A Comisso Europeia dos Direitos do Homem in Documentao e Direito Comparado n. 22, pg. 285-
310; Pereira, Andr Gonalves/ Quadros, Fausto de Manual de Direito Internacional Pblico, 3 ed., Almedina, Coimbra,
1993, pg. 603-626; Quadros, Fausto de O princpio da exausto dos meios internos na Conveno Europeia dos Direitos
do Homem e a ordem jurdica portuguesa in separata da ROA, ano 50, Abril 1990, Lisboa; Ramos, Rui Moura Aplicao da
Conveno Europeia dos Direitos do Homem em Portugal: alguns problemas in Documentao e Direito Comparado n. 5,
pg. 97-195; Raposo, Joo As condies de admisso das queixas individuais no sistema da Conveno Europeia dos
Como se sabe, a Conveno Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) permite que
sejam apresentadas queixas por violao de direitos consagrados neste instrumento. O
processo subsequente apresentao da queixa regulado pela prpria CEDH e pelos
Protocolos Adicionais n. 1 a 8 que hoje em dia vigoram.
O processo em questo est, no entanto, em vias de sofrer uma revoluo. De facto,
os novos Protocolos Adicionais n. 9, 10 e 11 esto abertos a ratificao pelos Estados partes
na CEDH. Ora, estes Protocolos viro modificar de forma significativa o processo em causa.
Veremos, em primeiro lugar, como se desenrola o processo segundo as regras da
CEDH e dos Protocolos 1 a 8 e, posteriormente, que novidades surgiro a propsito dos
novos instrumentos mencionados.
Os artigos mencionados sem referncia ao texto de onde provm pertencem CEDH.

II

O PROCESSO DE QUEIXA SEGUNDO A CEDH E OS PROTOCOLOS


ADICIONAIS 1 A 8

As queixas apresentadas devero, hoje em dia, seguir as regras de processo constantes


da CEDH e dos Protocolos Adicionais 1 a 8. S assim no ser no caso de os Estados
intervenientes no processo j terem ratificado o Protocolo n. 9. Como veremos a propsito
das consideraes sobre as inovaes que este instrumento introduz, aplicar-se-o, nesse caso,
as normas processuais gerais com as alteraes deles constantes.
Vejamos qual a marcha do processo resultante de queixa segundo as regras dos
Protocolos 1 a 8.

Direitos do Homem in Revista Estado e Direito n. 2, 2 sem. 1988, pg. 45-68; Vitorino, Antnio Proteco constitucional
e proteco internacional dos Direitos do Homem: concorrncia ou complementariedade?, AAFDL, Lisboa, 1993.
Noutras lnguas veja-se Cohen-Jonathan La Convention Europene des Droits de lHomme, Ed. Econmica,
Paris, 1989; Eissen, Marc-Andr La Cour Europenne des Droits de lHomme in Documentao e Direito Comparado n.
13, pg. 271-339; Enterra, Garcia/ Linde, E./ Ortega, L./ Moron, M.S. El Sistema Europeo de Proteccin de los Derechos
Humanos, Civitas, Madrid, 1983; Frowein/Peukert Die Europaeische MenschenRechts Konvention Kommentar, 1985;
Sudre, Frdric La Convention Europenne des Droits de lHomme, PUF (Que sais je?), 1990; Van Dijk/ Van Hoof
A) APRESENTAO DA QUEIXA

Vrias entidades podem apresentar uma queixa com fundamento na violao de um


direito consagrado na CEDH. Quais so essas entidades?

1 Estados partes na CEDH

Qualquer Estado que haja ratificado o tratado em questo poder apresentar uma
queixa por outro Estado ter violado uma disposio da CEDH. Se isso suceder, a denncia
dever ser efectuada atravs do Secretrio-Geral do Conselho da Europa (art. 24).

2 Outras entidades

Por outro lado, tambm um particular, um grupo de particulares ou uma organizao


no governamental (associaes privadas, sociedades comerciais, etc) podero apresentar
queixas COEDH por intermdio do Secretrio-Geral da organizao internacional em
questo (art. 25).
Advirta-se para o facto de, quanto a este tipo de queixas, os Estados terem de
reconhecer previamente a competncia da COEDH (art. 25 CEDH).
Contra quem podero ser apresentadas queixas?
Tanto o art. 24, como o 25. nos indicam que as queixas devero ser dirigidas contra
Estados que tenham ratificado a CEDH. Significa isto que no possvel a apresentao de
queixa contra a actuao de uma determinada entidade particular.
Talvez fosse possvel, no entanto, levantar o problema de saber se seria possvel uma
queixa contra um dos rgos criados pela CEDH. Apesar de os mencionados normativos
apenas mencionarem a queixa contra um Estado que tenha ratificado a CEDH, defensvel
que os rgos criados por esse instrumento a ele devam obedincia. Nomeadamente, talvez
fosse possvel demandar a COEDH ou o prprio TEDH se estes violarem o direito
obteno de uma deciso num prazo razovel (art. 6-1 CEDH).

Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 2. ed. Ed. Deventer, 1990; Velu, Jaques/ Ergec, Rusen
La Convention Europene des Droits de lhomme, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1990.
Por ltimo, dever mencionar-se o facto de a COEDH poder estabelecer as
providncias cautelares que entender (art. 36 do Regulamento da Comisso).

B) APRECIAO DA COEDH SOBRE A ADMISSIBILIDADE DA QUEIXA

Aps a apresentao da queixa, esta remetida COEDH2 para que seja efectuado um
exame da admissibilidade da mesma. Em suma, a Comisso verifica o preenchimento dos
pressupostos processuais imprescindveis para o conhecimento do mrito da causa.
Se a COEDH entender que no se encontram verificados todos os requisitos de que
depende a apreciao do fundo da questo, declara a queixa inadmissvel, sem que a entidade
requerente possa recorrer dessa deciso. Pelo contrrio, se a queixa for julgada admissvel, o
processo pode prosseguir.
Quais so as principais condies de que depende o juzo de admissibilidade de uma
queixa?

1 A queixa no poder ser annima

A entidade queixosa dever estar identificada, no podendo ser recebida uma denncia
proveniente de ente indeterminado (art. 27-1-a).

2 A queixa no poder versar sobre um problema j apreciado pela CEDH ou outra


instncia internacional

A COEDH dever rejeitar as reclamaes que j lhe tenham sido submetidas ou que j
hajam sido apreciadas por outra instncia internacional. Sendo que tal instncia no ,
necessariamente, uma instncia jurisdicional.
S se a queixa apresentada contiver factos novos dignos de apreciao poder ser
julgada admissvel (art. 27-1-b).

2 A COEDH um rgo para-jurisdicional que tem uma interveno relevante no processo, tendo competncias

quanto verificao da admissibilidade de uma questo, anlise da prova, elaborao de parecer no vinculativo sobre o fundo
da questo e legitimidade para apresentao de queixa perante o Tribunal.
No deveremos, no entanto, interpretar esta disposio de uma forma literal. Se a
COEDH declarar uma determinada pretenso inadmissvel e se, posteriormente, o queixoso
remover o obstculo que impedia o conhecimento do fundo da questo, deve-lhe ser dada a
possibilidade de reclamar novamente, sem que a COEDH possa rejeitar a pretenso com base
no facto de j ter apreciado a questo. Temos dois exemplos:

- Suponha-se que a COEDH declara a queixa inadmissvel por o particular no


ter esgotado os meios internos. Este particular poder tentar novamente a
reclamao para a COEDH se esgotar os referidos meios.3
- Se a COEDH rejeitar a queixa por esta ser annima, o requerente poder
voltar a reclamar se, desta feita, fornecer a sua identificao.

3 A reclamao no dever ser mal fundada ou abusiva (art. 27-2)

A COEDH dever rejeitar uma pretenso se esta se revelar mal fundada. Significa isto
que dever ser considerada inadmissvel uma queixa em relao qual seja evidente que no se
verifica uma violao da CEDH. Esta possibilidade de rejeio da reclamao dever ser
utilizada com toda a precauo (seria at aconselhvel que fosse eliminada), uma vez que
permite COEDH uma verificao de aspectos do mrito da questo a propsito da avaliao
do preenchimento de pressupostos processuais. Ela s dever poder ser utilizada quando
claro e evidente que um determinado direito consagrado na CEDH no protege a situao
concreta.
Tal suceder no caso de um particular pretender ter recebido tratamento degradante
ao ser obrigado a aceitar um posto de trabalho reservado a deficientes. De facto, a disposio
da CEDH onde se afirma que ningum pode ser sujeito a esse tipo de tratamento no parece
ser vocacionada para proteger esse tipo de situaes (art. 3).
Portanto, a COEDH poder rejeitar uma reclamao se, manifestamente, o direito
alegado no proteger a situao do particular.

Os membros da Comisso so tantos quantos os Estados partes na CEDH, mas mantm total independncia face
ao Estado de que so nacionais (art. 23). A escolha destes comissrios faz-se segundo as regras do art. 21.
3 Veja-se a deciso de 2/Jul/1990 (queixa 13 249/87), citada por Ireneu Cabral Barreto na pg. 193 da obra

referenciada na nota 1.
Por outro lado, a COEDH deve considerar uma queixa inadmissvel se for abusiva.
Uma reclamao abusiva se for motivada por um mero desejo de publicitar uma causa, sem
que a situao concreta em jogo possa ser protegida pela Conveno. Uma queixa tambm
ser abusiva quando o queixoso fizer uso de termos injuriosos em relao ao Estado que haja
pretensamente efectuado a violao.
Parece-nos que tambm uma queixa apresentada em flagrante contradio com o art.
17 deve ser considerada abusiva.

4 A queixa no poder ser incompatvel com a CEDH

Determina o art. 27-2 da CEDH que dever ser rejeitada uma queixa que seja
incompatvel com as disposies da mencionada Conveno. Pretende-se com esta norma
possibilitar COEDH uma declarao de inadmissibilidade quando esta no seja competente
para conhecer a causa.
Este motivo de rejeio da queixa , de certa forma, residual face aos outros motivos.
Ele possibilita que a COEDH se declare incompetente por uma outra razo, no abrangida
pelas possibilidades que as causas anteriormente analisadas lhe do.
Ser, por exemplo, a hiptese do requerente que alega violao de um direito no
consagrado na CEDH. Realmente, os rgos da CEDH s podem julgar violaes de direitos
consagrados neste instrumento. Advirta-se para o facto de este exemplo no ser coincidente
com o formulado a propsito da possibilidade de rejeio por a pretenso ser mal fundada.
Nesse caso, o requerente alegava um direito que est consagrado no texto da CEDH, mas que
s aparentemente protegia a situao (s o direito prima face abarcava a hiptese na sua
previso). Contrariamente, neste exemplo invocado um direito no catalogado no tratado.

5 A queixa deve ser apresentada em prazo til

Dispe o art. 26 que a queixa dever ser apresentada Comisso no prazo de 6 meses
a contar da data da deciso interna sobre o assunto. Se a reclamao for apresentada em
desrespeito para com esta regra, a queixa dever ser julgada inadmissvel (art. 27-3).
Existem, no entanto, determinadas situaes particulares que exigem um tratamento
adequado s suas especifidades. Ser, por hiptese, o caso da violao de um direito que se
prolonga no tempo sem que seja possvel precisar um momento concreto em que se verifique
tal facto. Nesse caso, a contagem do prazo de seis meses s se inicia quando cessar a violao
do direito.

6 A obrigao de exausto dos meios internos

O requerente est obrigado a tentar encontrar uma soluo perante o seu direito
interno antes de se socorrer do mecanismo previsto na CEDH. Significa isto que o queixoso
est obrigado a recorrer a todos os meios internos sua disposio, antes de apresentar uma
queixa COEDH.
Portanto, e em regra, o requerente dever recorrer jurisdicionalmente at onde seja
possvel faz-lo, de forma a verificar se um dos rgos de direito interno poder solucionar o
problema. O queixoso portugus estar, por exemplo, obrigado a recorrer at ao Supremo
Tribunal de Justia antes de apresentar uma reclamao na COEDH.
Existem algumas excepes a esta regra. Vejamos resumidamente algumas:

- por um lado, quando resulte da anlise da jurisprudncia que o recurso tem


poucas possibilidades de ter xito, possvel, desde logo, apresentar queixa, dispensando-se a
exausto deste meio.4
- por outro lado, quando a queixa respeite a uma violao do direito de obter
uma deciso em prazo razovel (art. 6-1), tambm no obrigatrio o esgotamento dos meios
internos. Realmente, no faria sentido exigir que o requerente tivesse de utilizar meios de
direito interno para solucionar este problema, quando possvel que esses meios s o possam
fazer em violao da norma CEDH que impe uma certa celeridade na administrao da
justia.5
- finalmente, controvertida a questo de saber se o queixoso tambm est
obrigado a esgotar os recursos extraordinrios. , por exemplo, o problema de determinar se
ser exigvel que este recorra para o Tribunal Constitucional antes de poder reclamar.

4 Vejam-se as decises de 6/Jul/1984 (queixa 10 103/82) e de 5/Fev/1984 (queixa 10 127/82), ambas por Ireneu

Cabral Barreto na pg. 193 da obra referenciada na nota 1


5 Veja-se o caso Baraona de 8/Jul/1988.
Parece-nos que a regra acima enunciada poder ser aplicada a este caso. S no ser de
impor a exausto desse meio se resultar da anlise da jurisprudncia do rgo em questo que
o recurso tem escassas hipteses de obter xito.
Finalmente, dever-se- chamar a ateno para alguns pontos importantes sobre a
actuao da COEDH quanto verificao destas condies de admissibilidade.
Por um lado, tem sido entendimento dominante que as condies mencionadas nos
pontos 1 a 4 apenas seriam de exigir quanto aos requerentes no estaduais. Ou seja, a queixa
apresentada por um Estado no poderia ser considerada inadmissvel por violao dos art. 27-
1 e 2. Embora tal nos parea discutvel, tem sido essa a opinio da COEDH.
Por outro lado, preciso determinar quem desempenha, na COEDH, esta funo de
verificao do preenchimento dos pressupostos processuais.
Um comissrio designado relator da questo e pode, se entender que a queixa
inadmissvel e se a entidade queixosa no for um Estado, submet-la a um comit de 3
comissrios (art. 47-2-c do Regulamento da Comisso (RC). Esse comit pode declarar
inadmissvel se todos os comissrios estiverem de acordo (art. 20-3).
Caso isso no suceda, uma das seces da COEDH decide, por maioria (art. 34), se a
queixa ser de rejeitar ou no. Isso s no suceder quando deva ser o plenrio a decidir. Em
que tipo de situaes dever o assunto ser encaminhado para este ltimo?

- quando a queixa tenha sido apresentada por um Estado (art. 20-5-b e 20-2 da
COEDH)
- quando esteja em jogo uma questo grave sobre interpretao ou aplicao da
COEDH (art. 20-2 COEDH a contrario e 49-1 do RC), sendo que uma das partes pode
requerer a interveno do plenrio quando entenda que essa circunstncia se verifica (art. 49-3
RC). Alm disso, pode um comit ou uma seco decidir submeter o juzo de admissibilidade
ao plenrio, bem como pode o prprio plenrio avocar a deciso sobre um determinado caso
concreto.
Se alguma destas hipteses se verificar, o plenrio decide a questo por maioria (art.
34).
Finalmente, ainda se dever fazer referncia possibilidade de a COEDH declarar a
inadmissibilidade de uma queixa em fase posterior do processo, desde que (art. 29):
- a queixa no tenha sido apresentada por um Estado;
- seja obtido o voto favorvel de 2/3 dos comissrios de uma das seces ou do
plenrio, consoante os casos;
- tal declarao seja efectuada antes de a COEDH ter dado por terminado o seu
exame sobre a causa. Isso significa que, at ao envio do relatrio o mrito da causa para o
Comit dos Ministros, poder a COEDH rever o juzo que anteriormente formulou acerca da
admissibilidade.

C) TENTATIVA DE CONCILIAO

Se a queixa for admitida, a COEDH est obrigada, antes de mais, a tentar obter uma
soluo amigvel para o litgio (art. 28-1-b). O processo s dever prosseguir se no for
possvel tal acordo.

D) ELABORAO DE RELATRIO SOBRE O MRITO DA CAUSA (art. 31)

Se o acordo no tiver sido obtido, a COEDH efectua uma investigao com vista ao
apuramento dos factos relevantes para decidir o fundo da questo. Os factos provados
constaro do relatrio da COEDH sobre o litgio. Assinale-se, no entanto, a possibilidade de
o TEDH, aquando da sua interveno no processo, admitir a produo de nova prova e rever
a qualificao da COEDH sobre os factos provados, se assim, o entender.
Alm da relao dos factos provados, constar do relatrio da COEDH um parecer
no vinculativo com a opinio deste rgo quanto existncia de uma violao da CEDH.
Este relatrio dever, nos termos do art. 31-2, ser entregue ao Comit dos Ministros.

E) INTERVENO DO COMIT DOS MINISTROS

Se, num prazo de trs meses, nenhuma das entidades com legitimidade para levar o
caso ao TEDH intervier, ou se o caso no puder ser levado aquela instncia por o Estado em
causa no ter aceite a jurisdio deste rgo, o Comit dos Ministros do Conselho da Europa
(CM) decidir, por voto de 2/3 dos seus membros, se existiu violao da CEDH.6

O Protocolo Adicional n. 10 introduz uma modificao importante, na medida em


que, quando entrar em vigor, apenas ser necessria a maioria simples para determinar a
existncia de violao da CEDH (art. 1 do mencionado instrumento).7
Se o CM considerar que existe uma violao da CEDH, fixar um prazo para o Estado
cumprir a sua deciso (art. 32-2). Se o Estado condenado no cumprir a deciso, poder o
CM indicar as medidas que aquele dever tomar em sede de execuo da sentena (art. 32-3).

F) INTERVENO DO TEDH

Durante este prazo de trs meses, o caso apreciado pela COEDH poder ser levado ao
TEDH. Porm, tal s ser possvel se os Estados interessados tiverem aceite anteriormente a
jurisdio do Tribunal, ou se a aceitao para o caso em questo (art. 46 e 48-1).
Durante este prazo de trs meses a COEDH est obrigada a tentar uma nova soluo
amigvel para o litgio. S se ela no resultar poder ser intentada a aco no TEDH (art. 47).
Quem tem legitimidade para requerer a interveno do TEDH?

1 A COEDH

A Comisso pode, se assim o entender, submeter o caso ao Tribunal (art. 48-1-a). o


plenrio deste rgo que toma tal deciso (art. 20-5-b).
Em que situaes pode a COEDH submeter o caso ao TEDH?
O poder deste rgo totalmente discricionrio. Isto significa que a Comisso pode
submeter o caso ao TEDH mesmo se tiver entendido no existir qualquer violao do tratado.
Refira-se que a COEDH solicita frequentemente a interveno do TEDH quando o seu

6 O Comit dos Ministros o rgo executivo do Conselho da Europa, sendo composto pelos Ministros dos

Negcios Estrangeiros dos Estados-Membros.


7 Apesar de Portugal j ter ratificado este Protocolo (Decreto do PR n. 18/94 de 2 de Abril in DR I-A de

2/Abr/1994), ele ainda no se encontra em vigor. Ser necessrio aguardar que todos os Estados o ratifiquem e que decorram
trs meses aps a verificao desse facto. O Protocolo comear a vigorar no primeiro dia do ms que se iniciar aps a
contagem dos trs meses (art. 3 do Protocolo).
parecer tiver sido no sentido da existncia de violao da CEDH, ou quando o mesmo parecer
seja de sinal contrrio, mas por escassa maioria.8

2 Os Estados

O art. 48-1 prev, nas als. b), c) e d) trs situaes em que os Estados podem propor a
aco no TEDH.
Tem legitimidade para solicitar a interveno do Tribunal o Estado de que a vtima
cidad (art. 48-1-b). Suponhamos que um Estado detinha um portugus por este no ter
conseguido cumprir um contrato (veja-se o art. 1 do Protocolo Adicional n. 4). Mesmo que
tenha sido o particular, e no o Estado portugus, a apresentar a queixa perante a COEDH,
este tem legitimidade para levar o caso ao TEDH.
Tambm o Estado que tenha apresentado a queixa junto da COEDH pode demandar
o Estado violador junto do TEDH (art. 48-1-c).
Finalmente, o prprio Estado acusado de violar a CEDH poder solicitar a apreciao
do TEDH. Qual o interesse deste em permitir a apreciao de um rgo que o poder
condenar? Suponha-se que o relatrio da COEDH foi no sentido da existncia de violaes
de direitos consagrados na CEDH. Tal facto, apesar de despido de qualquer efeito vinculativo,
desprestigiante para o Estado em causa, e este poder tentar a interveno do TEDH para
esclarecer a situao.
Aps a apresentao do caso ao TEDH, este emite um acrdo sobre o caso,
decidindo se existiu ou no violao da CEDH.

G) EXECUO DAS DECISES DO TEDH

Apesar de no ser este o objecto do artigo e de o tema em questo ser mais vasto e
colocar mais problema que os enunciados, vejamos algo sobre a execuo das decises do
TEDH.

8 No caso Otelo Saraiva de Carvalho, de 22/Abr/1994, a COEDH submeteu o caso ao TEDH apesar de ter

entendido que no se verificava qualquer violao da Conveno. Essa atitude da COEDH ter ficado a dever-se,
provavelmente, ao facto de a sua opinio sobre o assunto ter sido emitida por escassa maioria (8 votos no sentido da
inexistncia de violao e 7 no sentido divergente).
1 A execuo das sentenas pelo CM

A execuo dos acrdos do TEDH incumbe, nos termos do art. 54, ao CM. Qual
tem sido o desempenho deste rgo quanto a esta competncia?
Tradicionalmente, o CM convida os Estados condenados a enviarem informaes
acerca do cumprimento da deciso. Uma vez cumprida a sentena, o CM emite uma
Resoluo atravs da qual reconhece tal facto.
No entanto, este rgo tem tomado uma posio mais activa nalguns casos desde os
fins de 1988. Nomeadamente, tem entendido poder efectuar um juzo expresso sobre se as
medidas introduzidas pelo Estado em sede de execuo da sentena foram eficazes.

2 A indemnizao concedida pelo TEDH

O art. 50 da CEDH permite ao TEDH a atribuio de uma indemnizao ao queixoso


se o direito do Estado a que pertence no permitir solucionar a questo. Esta indemnizao
tem sido frequentemente atribuda em casos de condenao por atrasos na justia. Nesse caso
existem, efectivamente, razes para conceder a indemnizao, pois no se prev no direito
portugus um meio eficaz para combater o atraso que o particular sofreu na soluo do seu
caso.9 10
Que fazer se o Estado condenado no pagar a indemnizao ao particular em
cumprimento da deciso do TEDH?
No nos repugna admitir que se possa utilizar uma aco executiva contra o Estado,
nos termos do art. 801 e seg. do Cdigo de Processo Civil (CPC). Realmente, as decises do
TEDH so obrigatrias para o Estado, como se de um tribunal nacional se tratasse (art. 53).
Atente-se, porm, para o facto de nem todos os bens do Estado poderem ser penhorados (art.
823-1-a do CPC).

9 Tal sucedeu em inmeras decises deste tipo, como nos casos Guincho de 10/Jul/1984; Baraona, de

8/Jul/1988; Martins Moreira de 26/Out/1988; Neves e Silva de 27/Abr/1989 e Moreira de Azevedo de 23/Out/1990.
10 Existem, no entanto, alguns meios a nvel nacional para combater a falta de celeridade processual. Veja-se, por

exemplo, o mecanismo da acelerao processual em Processo Penal (art. 108 a 110 do Cdigo de Processo Penal).
3 A reviso de decises jurisdicionais transitadas em julgado

O Estado condenado est obrigado a tomar as medidas necessrias execuo da


sentena. Assim, se o TEDH entender que um rgo administrativo tomou uma deciso
contrria s normas da CEDH, tal deciso ter de ser revista.
O problema mais complexo quando do acrdo do TEDH resulte que uma deciso
transitada em julgado de um tribunal nacional ter de ser modificada. Como ser possvel,
sabendo que o TEDH no uma instncia de recurso, apta a rever decises de tribunais
nacionais, e sabendo que em Portugal no existe um recurso extraordinrio para reviso de
sentenas devido a decises do TEDH?
Parece-nos que duas vias podero, em abstracto, ser utilizadas:

- Por um lado, poder considerar-se a deciso do TEDH como um facto


novo, apto a provocar a reabertura do processo. O inconveniente desta soluo reside,
porm, no facto de esse instituto respeitar, sobretudo, a novas provas que tenham surgido e
no a novas consideraes sobre um conjunto de factos j avaliados pelo juiz nacional.
- Por outro lado, talvez fosse admissvel uma reviso da sentena nacional
utilizando o instituto da oposio de julgados. A deciso do TECH criaria as condies para
que se pudesse afirmar a existncia de uma contradio entre o caso resolvido pela instncia
nacional e o acrdo do TECH. Tal possibilidade estaria, alm do mais, constitucionalmente
apoiada. De facto, a Lei Fundamental consagra, no seu art. 20, o Direito de acesso aos
tribunais. Tal direito garante, tal como a CEDH o faz no seu art. 6-1, que os particulares
possam ver a sua questo resolvida pelos tribunais. Ora, no caso em apreo o particular ficaria
na estranha situao de se encontrar face a duas decises incompatveis. Ou seja, na prtica o
seu caso no seria resolvido porque o facto de existirem decises contraditrias equivaleria
inexistncia de uma posio clara e definitiva sobre a sua situao.11
Esta possibilidade de recurso com base em oposio entre julgados teria, no entanto,
de ser avaliada consoante as regras processuais deste instituto no ramo de direito a que
respeitasse o caso concreto.
III

AS INOVAES DO PROTOCOLO ADICIONAL N. 9

A) AS NOVIDADES DO PROTOCOLO ADICIONAL N. 9

Quais as alteraes s regras processuais referidas que este tratado internacional


introduz?

1- A obrigao de transmisso do relatrio da COEDH ao queixoso


particular.

O Protocolo Adicional n. 9 (PA n. 9) impe, no seu art. 2 (ao alterar o art. 31-2 da
CEDH), que tambm aos particulares que tenham apresentado queixa COEDH seja dado a
conhecer o relatrio deste rgo.

2 A possibilidade de particulares poderem apresentar queixa ao TEDH.

De acordo com o processo constante da CEDH e dos Protocolos 1 a 8, os queixosos


particulares no podiam solicitar a apreciao do TEDH. De facto, e como foi mencionado,
apenas a COEDH e os Estados, o podiam fazer.12 Ora, o PA n. 9 vem alterar essa situao ao
admitir, no seu art. 5, que ao art. 48-1 da CEDH seja editada uma al. e) segundo a qual as
pessoas singulares, grupos de particulares ou organizaes governamentais podem apresentar
uma queixa ao mencionado Tribunal.

11 Nem se diga que o facto de o TEDH no ser um tribunal de recurso obsta a esta soluo. Efectivamente, a

deciso deste tribunal no implicaria uma reviso da sentena nacional no sentido por aquele apregoado. Ela apenas
possibilitaria ao particular a utilizao de uma nova via a nvel nacional.
12 Apesar disso, os particulares podiam ter uma interveno no processo a ttulo de assistentes, se uma das entidades

com legitimidade apresentasse queixa no TEDH. Sobre os direitos destes assistentes vejam-se os artigos 35, 36, 37, 38, 39 e
46-1 e 2, 40, 44-1, 44-2, 48-1 e 2, 49, 54-1 e 4 (todos do Regulamento do Tribunal de 1983).
O Regulamento do Tribunal de 1983 aplica-se s queixas introduzidas de acordo com os PA 1 a 8. Para as que
forem apresentadas de acordo com as normas do PA n. 9, aplica-se o Regulamento B de 27/Jan/1994.
Portanto, aps a entrega do relatrio da COEDH no CM, estas entidades podero
dirigir-se ao TEDH no prazo de trs meses.
O PA n. 9 introduz outras novidades resultantes do facto de os particulares se
poderem queixar ao TEDH. Na verdade, sempre que estes o faam, o caso exposto ser
analisado por um Comit de trs juzes de modo a que se verifique se o Tribunal poder julgar
(art. 5 do PA 9, que altera o 48-2 CEDH).
Estes comits desempenharo uma funo semelhante da COEDH quando verifica a
admissibilidade de uma queixa. Que possibilidades estaro sua disposio?

- Os comits podero impedir que o TEDH analise a questo se entenderem


que um pressuposto processual no se encontra preenchido.
Ser o caso de uma queixa apresentada decorridos mais de trs meses aps a entrega do
relatrio ao CM.
Uma questo curiosa a de saber se o comit do TEDH poder declarar uma queixa
inadmissvel, por preterio de um pressuposto processual respeitante formulao de
reclamao perante a COEDH. Ou seja, teramos a hiptese de a COEDH ter aceite a queixa
do particular e de todo o processo se ter desenrolado at o TEDH, revendo a deciso da
COEDH, decidir declarar a queixa inadmissvel. O caso tpico seria o de ser recusada a queixa
pelo TEDH por a queixa perante a COEDH ter sido intempestiva, no tendo sido respeitado
o prazo de seis meses (art. 26).
- Alm disso, o comit de juzes poder entender, por unanimidade, que o caso
no revela uma questo grave de interpretao ou aplicao da CEDH e, consequentemente
no poder ser submetido ao TEDH. Quando isso suceda, o caso enviado para o CM,
devendo este decidir (art. 5 do PA n. 9, que altera o 48-2 da CEDH).
Esta soluo no parece ser a melhor. De facto, possibilita-se a recusa da queixa
devido a uma razo que nada tem a ver com a verificao de pressupostos processuais,
prejudicando-se a situao do particular que teria todas as vantagens em obter uma deciso de
um rgo jurisdicional. Ao invs, se o comit decidir por unanimidade no submeter o caso ao
TEDH, ser um rgo poltico, o CM, a decidir.
Alm disso, um outro facto cria preplexidade quanto a este novo art. 48-2 da CEDH.
que o comit, alm de poder decidir que a queixa no suficientemente grave para ser
analisada pelo TEDH, poder faz-lo invocando qualquer outro motivo que considere
relevante. Afirma o novo texto do art. 48-2 que se (o caso) no justificar, por outros
motivos, uma apreciao por parte do Tribunal, o comit poder deliberar, por unanimidade,
no submeter o caso ao Tribunal..
Parece-nos que tal possibilidade inadmissvel. Ela concederia um poder discricionrio
ao comit para que este, sempre que o entendesse, pudesse negar a interveno do TEDH.
Existe, contudo, uma forma de interpretar a norma restritivamente. De facto,
possvel afirmar que esses outros motivos se referem, exclusivamente, possibilidade de
rejeio da queixa com base numa preterio de pressupostos processuais. Assim sendo, o
comit s poderia declarar a pretenso inadmissvel fazendo-o por unanimidade. Deste modo,
a declarao de inadmissibilidade estaria sujeita afirmao concordante de todos os juzes do
comit. Esta soluo seria, alis, coerente com o facto de os comits da COEDH s poderem
rejeitar uma queixa atravs de votao por unanimidade.

A composio destes comits presta-se, alm do exposto, a uma nova crtica. Na


verdade, os comits so formados por trs juzes, sendo que um deles ser, obrigatoriamente, o
juiz nacional do Estado acusado da violao. O problema surge porque o nmero de juzes do
comit aumentado consoante as altas partes contratantes demandadas. Ou seja, se um
particular propuser uma aco contra dois Estados, o comit ser composto por quatro juzes.
Ora, sabendo que o juiz do Estado demandado vota, frequentemente, de acordo com as
pretenses deste, as possibilidades de xito da queixa apresentada diminuem. Resta ao
particular a apresentao de queixas separadas, de modo a que no fique prejudicado pela
composio do comit

B) APLICAO DO PA n. 9

O PA n. 9 ainda no foi ratificado pela grande maioria dos Estados partes na CEDH.
No obstante, ele j se encontra em vigor, uma vez que foi ratificado por mais de dez. Altas
Partes (art. 7 do PA n. 9).13

13 Apesar de Portugal j ter ratificado o protocolo em causa (Decreto do PR n. 12/94 in DR I-A de 7/Mar/1994),

ele no vigora no nosso pas por o instrumento de ratificao ainda no ter sido depositado.
Sobre o assunto veja-se Cohen-Jonathan Le protocole n. 11 et la reforme du mecanisme international de controle
de la Convention Europene des Droits de lHomme in Europe, n. 11 (Nov.1994); Drzemczewski, Andrew/ Laedwig, Jens
Podero, no entanto, surgir alguns problemas por o PA n. 9 j vigorar para alguns
Estados, e tal no se verificar em relao a outros.
Tomemos um exemplo. Suponha-se que um particular de um Estado para o qual j
vigore o PA n. 9 apresenta uma queixa contra um outro que ainda o no tenha ratificado.
Poder esse particular fazer uso do direito de queixa perante o TEDH que aquele tratado lhe
d?
A questo resume-se a determinar qual o processo aplicvel se em juzo se depararem
entidades ou Estados em relao aos quais o PA n. 9 j vigore, e outros que por ele ainda no
se encontrem abrangidos.
Julgamos que dever ser aplicado o processo tradicional dos Protocolos 1 a 8. Tal
resulta das regras gerais sobre direito dos tratados. Um Estado s est obrigado se tiver
expresso o seu consentimento a estar vinculado. No possvel, por isso, impor a um Estado
que cumpra um determinado procedimento, constante de um tratado pelo qual ainda no
assumiu qualquer compromisso. Por outro lado, nada obsta a que se aplique o processo dos
PA n. 1 a 8. Efectivamente, todos os Estados partes aceitaram estar vinculados pelas
disposies destes tratados.
Consequentemente, quando se nos depare um litgio entre uma entidade cujo Estado
haja consentido estar vinculado pelo PA n. 9, e uma outra em relao qual isso no tenha
sucedido, dever-se-o aplicar as disposies processuais constantes da CEDH e dos PA 1 a 8.

IV

AS INOVAES DO PROTOCOLO ADICIONAL N. 11

Que novidades trar o PA n. 11 quanto ao processo de queixa por violao da CEDH,


quando estiver em vigor?14

Meyer Principal Charecteristics of the New ECHR Control Mechanism, as Established by Protocol N. 11, signed on 11 May
1994 in Human Rights Law Journal, vol. 15, n. 3 (29/Jul/1994); Osuna, Ana Salado El protocolo de Enmienda Numero 11
al Convenio Europeo de Derechos Humanos in Revista de Instituciones Europeas, vol. 21, n. 3 (1994); Schemers, Henry G.
The Eleventh Protocol to the European Convention on Human Rights in European Law Review, vol. 19, n. 4 (Agosto 1994).
14 Para o PA n. 11 comear a vigorar ser necessrio aguardar que todos os Estados partes o ratifiquem (at

1/Mar/95 apenas a Bulgria, Eslovquia e Eslovnia o haviam ratificado). Aps essas ratificaes ser contado um prazo de
A) A EXTINO DA COEDH

Verificmos que a COEDH desempenha um papel importante no processo de queixa


por violao da CEDH. Cabe a esse rgo, nomeadamente, rejeitar liminarmente ou em fase
posterior uma queixa por consider-la inadmissvel, elaborar um relatrio sobre o mrito da
causa e solicitar a anlise do caso pelo TEDH.
Ora, o PA n. 11 extingue a COEDH e, consequentemente, faz com que ele deixe de
intervir no processo. Assim, qualquer queixa que se pretenda apresentar dever ser dirigida ao
TEDH, para que este aprecie a causa sem ter de aguardar pela anlise de outro rgo.
Que razes tero presidido a esta soluo?
Fundamentalmente duas:

Razes de celeridade processual, na medida em que a anlise provia e o relatrio da


COEDH fazem com que, quando o caso finalmente chega ao TEDH, j hajam decorrido
vrios anos. A interveno da COEDH no processo torna-o, por isso, bastante moroso.
- Por outro lado, pretendeu-se acentuar a natureza jurisdicional do controlo das
violaes da CEDH.
Como se sabe, a COEDH no um verdadeiro tribunal, embora exera alguns poderes
jurisdicionais. Ora, o sistema dos PA 1 a 9 permite que esse rgo possa limitar o poder de
cognio do verdadeiro rgo jurisdicional. Basta referir a possibilidade de rejeitar uma queixa
por consider-la inadmissvel, sem que essa deciso possa ser revista.
Uma das intenes que levaram a elaborao do PA n. 11 foi, pois, a de impedir que
um rgo no jurisdicional pudesse tomar uma deciso sobre uma queixa, transferindo o juzo
acerca da admissibilidade da mesma para o TEDH.
Destes facto resultam in-meras outras novidades a nvel processual, como veremos.

um ano. O PA n. 11 comear a vigorar no primeiro dia do ms que se iniciar aps a contagem do prazo referido (art. 4 do
PA n. 11). At 15/6/95 Portugal ainda no havia ratificado este instrumento.
B) O NOVO PROCESSO

Como se desenrola o processo que o PA n. 11 introduz?

1 Apresentao da queixa

A apresentao de queixas por violao de direitos consagrados na CEDH dever


agora ser efectuada perante o TEDH. Significa isto que qualquer entidade que o pretenda
fazer deve dirigir a reclamao ao prprio Tribunal.
Segundo o art. 1 do PA n. 11, que altera os art. 33 e 34 da CEDH, as queixas
podero ser apresentadas pelos Estados ou por particulares (pessoas singulares, grupos de
particulares ou organizaes no governamentais).

2 Verificao da admissibilidade

Dever-se- fazer uma distino consoante a queixa provenha de um Estado ou de


entidades particulares.
Se a queixa tiver sido apresentada por particulares, um comit de trs juzes verifica a
admissibilidade da mesma, podendo rejeit-la por unanimidade (art. 1 do PA n. 11, que altera
o 28 da CEDH). No existe qualquer possibilidade de recorrer dessa deciso (art. 1 do PA n.
11, que altera o art. 28 da CEDH).
As razes que obstam ao conhecimento do mrito da causa so as analisadas
anteriormente a propsito do processo segundo a CEDH e os PA 1 a 8 (art. 1 do PA n. 11,
que altera o art. 35 CEDH). Consequentemente, as observaes efectuadas anteriormente
poderiam aqui ser repetidas.
Uma vez admitida, a queixa dever ser apreciada por uma das seces do TEDH15, que
poder, a qualquer momento do processo, rever a deciso do comit sobre a admissibilidade
(os novos art. 29-1 e 35-4).
Contrariamente, se a queixa apresentada por um Estado ser uma seco a analisar da
sua admissibilidade (o novo art. 29-2).

15 O TEDH ser composto por comits de trs juzes, seces de sete e o Tribunal Pleno de dezassete. Os juzes

dos Estados intervenientes no litgio faro parte da composio da seco ou do Pleno que o julgar (o novo art. 27-1 e 2).
Tambm neste caso, tal como no das reclamaes particulares, uma queixa poder ser
considerada inadmissvel em qualquer fase do processo (o novo art. 35-4).

3 Julgamento da questo

Uma vez admitida a reclamao, uma das seces do TEDH tomar uma deciso sobre
a existncia da violao dos direitos consagrados na CEDH (os novos art. 29-1 e 2).
Todavia, poder ser o Pleno do TEDH a decidir, se a Seco lhe remeter a questo.
Em que circunstncias?

- Se o assunto envolver um problema grave de interpretao ou,


- Se a soluo do caso puder conduzir a uma contradio com uma anterior
deciso do Tribunal (os novos art. 30 e 31-a).

Contudo, tal envio da questo para o Pleno s dever ser admitido se nenhuma das
partes se opuser (o novo art. 30).
Poder-se- colocar uma questo a propsito desta possibilidade de envio do caso para
o Pleno. certo que este poder ser chamado a resolver o mrito de uma questo; mas, ser
que a Seco lhe pode remeter o caso quando ainda no tenha decidido sobre a admissibilidade
da queixa? Ou seja, poder o Pleno ser chamado a pronunciar-se sobre um problema de
admissibilidade?
Suponha-se que um Estado reclama para a seco. Ser que esta pode requerer a
interveno do Pleno, antes de se pronunciar sobre a admissibilidade, por entender que est
preenchida uma das condies do art. 30?
Tomemos outro exemplo. A queixa de um particular admitida pelo comit; ser que
a seco, entendendo debruar-se novamente sobre a admissibilidade, pode requerer a
avaliao do caso pelo Pleno?
Parece-nos que nada obsta a que isso suceda. O que no parece possvel afirmar a
possibilidade de um comit o fazer. De facto, o mencionado art. 30 apenas legitima a seco
a tal actuao.
Esta soluo coloca-nos, no entanto, perante um novo problema. Se o Pleno for
solicitado acerca de uma questo de admissibilidade, dever ele prosseguir a apreciao do
problema e debruar-se sobre o fundo da causa, ou devolve-la seco de modo a que seja
esta a efectuar tal juzo?
Entendemos que o Pleno dever devolver o caso seco, para que esta julgue da
eventual violao de um direito consagrado na CEDH. Isso s no se verificar se julgar que a
queixa inadmissvel; nesse caso rejeit-la-.
Duas razes podero ser apontadas.
Por um lado, a questo que leva interveno do Pleno relativa verificao dos
pressupostos do processo, e no ao fundo da causa. Da se conclui que o pedido de
interveno efectuado pela seco e o necessrio acordo dos interessados foram emitidos com
base numa questo diferente daquelas que se suscitaro a propsito da anlise do mrito. No
seria curial estender a interveno do Pleno ao mrito da causa, pois o problema grave de
interpretao ou a hiptese de divergncia jurisprudencial que a motivaram pode no se
verificar quanto ao fundo da questo. Alm disso, a autorizao dos interessados para a
solicitao do Pleno foi dada para anlise de um problema de verificao de pressupostos
processuais.
Por outro lado, a deciso sobre a admissibilidade como que uma actividade
jurisdicional separada da anlise acerca do mrito da causa (se bem que, como vimos, existam
pontos de contacto quando se verifica se a queixa mal fundada).
Consequentemente, o Pleno dever remeter a causa para a seco e esta ter de decidir.
Eventualmente, poder esta voltar a solicitar a interveno do Pleno se se verificarem os
pressupostos do referido art. 30 quanto ao fundo da questo.

4 Recursos

O PA n. 11 introduz uma inovao muito importante ao permitir um recurso da


deciso da seco para o Tribunal Pleno (os novos art. 43-1 e 31-a).
Que requisitos devero ser observados para a interposio deste recurso?

- Tal dever ser feito num prazo de trs meses a contar da deciso da seco (o
novo art. 43-1 e 44-2-b); e,
- dever estar em jogo um problema grave de interpretao/ aplicao da
CEDH, ou uma questo importante de carcter geral (o novo art. 43-2).
A verificao destes requisitos dever ser efectuada por um colectivo de cinco juzes do
Pleno. Apesar de no novo art. 43-2 no se fazer referncia possibilidade de este colectivo
controlar a tempestividade do recurso, parece-nos claro que isso ser possvel. Realmente, este
rgo est vocacionado para uma anlise dos pressupostos processuais de que depende a
verificao do mrito do recurso, e o juzo sobre a tempestividade inclui-se no seu mbito.
Caso o colectivo no aceite o recurso, a deciso da seco transita em julgado (o novo
art. 44-2-c).

Ser possvel recorrer de uma deciso sobre a admissibilidade da queixa?


O novo art. 28 afirma, desde logo, que a deciso do Comit que rejeita a reclamao
definitiva. Isso significa que no ser de admitir um recurso dessa deciso.
Porm, parece possvel defender a posio contrria quando se trate de deciso da
seco sobre os pressupostos processuais. Na verdade, no se prev para estas decises uma
norma anloga do art. 28 que impea expressamente o recurso. Esta opinio poderia, no
entanto, ser contestada por o novo art. 43-1 apenas mencionar a possibilidade de recurso de
uma sentena (arrt) proferida. Ora, talvez fosse possvel dizer que a deciso sobre a
admissibilidade no , em rigor, uma sentena, pois essa palavra define habitualmente a
resoluo do tribunal sobre o fundo da causa. De todo o modo, e mesmo considerando esse
argumento, somos favorveis a uma interpretao extensiva deste direito ao recurso.
Aceitando a possibilidade de recurso de uma deciso sobre os pressupostos
processuais, parece-nos que o Pleno apenas se dever debruar sobre esta, devolvendo a
questo seco caso julgue no sentido da admissibilidade.

5 Execuo da sentena

Quanto a este ponto no existem diferenas fao aos regimes anteriores. Os art. 41 e
46 mantm-no inalterado.
C) APRECIAO DAS INOVAES DO PA n. 11

Parece-nos que o grande mrito deste novo tratado , inegavelmente, a extino da


COEDH e do seu papel no processo resultante de queixa. De facto, tal revela uma vontade de
jurisdicionalizar o controlo das violaes da CEDH e de torn-lo mais clere.
Tambm o fim do papel do CM enquanto rgo decisrio nos parece de aplaudir. Na
realidade, no se justificava como poderia um rgo poltico tomar uma posio sobre um
assunto jurdico, alheando-se da sua natureza.
Alm disso, julgamos correcta a no imposio da presena do juiz do Estado
demandado no comit. Efectivamente, tendo em conta o reduzido nmero de juzes naquele
rgo, isso poderia afectar a imparcialidade do juzo sobre a admissibilidade.
Existem, contudo, alguns pontos criticveis.
Parece-nos que deveria ser admitido o recurso para as seces das decises dos comits
sobre a admissibilidade.
Alm disso, o PA n. 11 no inova quanto aos efeitos dos acrdos do TEDH. Em
que medida poder essa sentena obrigar o Estado e outros rgos de direito interno a rever as
suas posies? O problema mantm-se e dedicmos-lhe algumas linhas a propsito da
execuo das decises do TEDH.
Por outro lado, o PA n. 11 no avana para uma jurisdicionalizao da verificao do
cumprimento dos acrdos. Continua a ser o CM o rgo destinado a efectuar tal controlo,
no se prevendo um meio eficaz para obstar ao seu incumprimento.