N

530
Martes 2 de diciembre de 2014 Ao 8

LA TUTELA DE DERECHOS
A 10 aos de vigencia del
Cdigo Procesal Constitucional Especial - Parte I

Pg. 2
El TC a diez aos del Cdigo Procesal
Constitucional. Iniciando el desamparo?
Domingo Garca Belaunde

Pg. 3
Replantear el hbeas corpus. Urge anar esta
institucin constitucional.
Susana Yns Castaeda Otsu

Pgs. 4-5
Los retos pendientes. Balance a diez aos del
Cdigo Procesal Constitucional
Samuel Abad Yupanqui

Pg. 6
El destino del amparo. El derecho constitucional
contra las resoluciones judiciales
Luis Senz Dvalos

Pg. 7
Necesario control jurisdiccional a las
actuaciones de la administracin pblica
Jorge Dans Ordez

Pg. 8
Promesas incumplidas. No ha fracasado, el
Cdigo tiene tarea por delante
Edgar Carpio Marcos
2 suplemento de
anlisis legal Martes 2 de diciembre de 2014 ESPECIAL

EL TC A DIEZ AOS DEL CDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

Iniciando el desamparo?
DOMINGO GARCA
BELAUNDE
Jurista y catedrtrico en la PUCP.
Miembro de la comisin que
elabor el Anteproyecto de Cdigo
Procesal Constitucional. Presidente
honorario de la Asociacin Peruana
de Derecho Constitucional.
facilismo con que actan algunos magistrados, en Ahora bien, a partir de la reciente STC 00987-
especial los de primera instancia, como lo hemos 2014-PA/TC se han fijado diversos criterios en
visto varias veces. calidad de precedente para no aceptar deter- Algunos criterios
A diferencia del anterior tribunal, que era de minados casos, lo cual es importante, pues as
casacin con reenvo, el actual ha sido configu- se eliminan muchas causas que no deberan Al Tribunal probable es que
rado de otra manera por la Constitucin, pues lo haber llegado a ese colegiado. Y que considero Constitucional los procesos
califica de instancia, motivo por el cual debe que, en general, son pertinentes. Pero una cosa es se le ve preocu- constitucionales
el Tribunal Constitucional conocer la causa, o perfilar asuntos que no deben llegar como los pado por la carga tiendan a dis-
sea estudiarla, ver el fondo del asunto y resolverlo despidos arbitrarios y los problemas pensiona- procesal, pero minuir, como se
con adecuados criterios, previamente estable- rios y muy otra es el anlisis hecho con el mero en realidad no es ha visto en otras
cidos. Y, en principio, en propsito de eliminar expedientes que estorban. tanta, ms an si situaciones y en

S
i nos remontamos a fines de los aos definitiva. Y esto hay que verlo con mucho cuidado, pues se adoptan crite- casos similares.
setenta del siglo pasado, recordaremos depende de varios factores. La Corte Suprema rios de rechazos Esta es una labor
lo que pas entonces. El gobierno mi- de Estados Unidos, por ejemplo, ve al ao un claros y precisos. que requiere
litar(1968-1980) iniciaba la transicin promedio de 200 casos y muchos ms no La carga de unos tiempo, pues hay
hacia la democracia, y uno de los requi- los acepta. Pero lo que trata es realmente 7,000 expedientes que remontar
sitos puestos para ello fue la convocatoria a una relevante y adems no hay que olvidarse al ao podr re- una situacin
Asamblea Constituyente que, precisamente, cre que siendo un pas federal, cada uno de ducirse a 6,000 o demasiado conce-
un sistema sui generis de control constitucional, sus estados tiene sus niveles judiciales y su menos, pero si se siva que viene de
coronado por el entonces llamado Tribunal de propia Corte Suprema que funciona bien, muy reduce demasia- atrs y que afecta
Garantas Constitucionales (esta figura, como distinta a nuestra situacin, en donde las cortes do probablemen- indudablemente
se sabe, fue tomada del proyecto de Constitucin superiores no inspiran ese nivel de confianza. te los magistra- a procesos que se
espaola de 1977, que a su vez lo recogi de la dos se encuentren iniciaron con otra
Constitucin espaola de la Segunda Repblica de Decisiones de riesgo sin trabajo. Un lnea jurispru-
1931, de corta vigencia). Este modelo combinado, Y si bien es algo temprano para tener un juicio caso extremo dencial, y a los
dual o paralelo, existe con matices hasta ahora, en definitivo, debo advertir que veo tres peligros lo constituye el cuales sorpren-
donde el grueso del contencioso constitucional en este nuevo precedente que ya empez a ser prestigioso Tribu- den a mitad de
trascurre por el Poder Judicial con variada suer- aplicado. El primero es que el Tribunal Constitu- nal de Estras- camino.
te y lo ms selecto o en todo caso lo minoritario, cional no puede rechazar un recurso de agravio burgo: tiene un Para quienes
llega al Tribunal Constitucional (que es el nombre constitucional (RAC) ya concedido, pues eso atraso de 100,000 como yo siempre
que actualmente tiene y que fue adoptado por la compete en exclusiva al Poder Judicial. Es decir, casos a julio de tuvimos nuestra
vigente Carta de 1993). si a quien compete conceder el recurso es a la Sala este ao, lo cual fe puesta en un
Hay que tener presente, adems, que a dife- Superior, mal puede el Tribunal Constitucional es verdaderamen- Tribunal Cons-
rencia de los mviles que existieron en las de- denegarlo y declararlo improcedente, pues eso no te un problema. titucional ms
mocracias europeas, en el Per la creacin de es de su competencia. Tampoco puede resolver Lo nuestro, no all de errores o
un Tribunal ad hoc obedeci a una profunda sin ms trmite, o sea, sin vista, pues eso es siendo ideal, tam- diferencias, esto
desconfianza en el Poder Judicial, descon- indefensin pura y se priva de defensa a la que poco es excesivo. nos preocupa
fianza que el propio Poder Judicial se todos tienen derecho. Y, finalmente, acotar que Adems, aplican- mucho, por lo que
gan a pulso durante el gobierno esta denegatoria sorprendente se haga a nivel do sanos criterios significa y sus
militar. Y esto lamentablemente de salas, es decir, un total de tres magistrados al sentenciar que consecuencias.
an subsiste herencia en par- sobre un total de siete, que por s y ante s deciden vayan crean- Seguiremos,
te del legado fujimontesinista, que un caso concedido no fue concedido (sic). do tendencias pues, el desarro-
pues la judicatura ha hecho Y todo lo anterior vinculado con otro hecho, jurisprudenciales llo de los aconte-
muy poco para mejorar la si- no suficientemente perfilado todava, que es la firmes, lo ms cimientos.
tuacin. Y por cierto, porque no eventual tendencia de rechazar liminarmente
tiene o carece de una suficiente los amparos que cuestionan resoluciones judi-
formacin en Derecho Pblico, ciales firmes. Y esto es preocupante, no solo derechos, el amparo mexicano, procede contra
que no se la da ni la universidad porque el Tribunal Constitucional es una resoluciones judiciales y lo mismo puede decirse
ni tampoco la Academia de la garanta frente a los errores judiciales, sino de los amparos de Centroamrica, tan distintos
Magistratura (por lo menos en tambin porque la tradicin, la doctrina, del mexicano, del mandato de seguridad bra-
la medida de lo deseable, pues la jurisprudencia y la legislacin nacional sileo, la accin de tutela colombiana, etctera.
no existen estudios con dedica- y comparada as lo establecen. El instru- Nuestro Cdigo Procesal Constitucional as lo
cin exclusiva).Y tambin por el mento paradigmtico en proteccin de consagra expresamente.

jurdica Director (e): Flix Alberto Paz Quiroz | Editora: Mara Avalos| Jefe de Edicin Grca: Daniel Chang Llerena | Coordinador: Paul Herrera|
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El Peruano
2008 Todos los derechos reservados
ESPECIAL
URGE AFINAR INSTITUCIN CONSTITUCIONAL
Replantear el
hbeas corpus
SUSANA YNS
CASTAEDA OTSU
Presidenta de la Sala
Penal de Apelaciones-
Lima. Profesora de Derecho
Constitucional en la Amag.
Miembro de la Asociacin Peruana
de Derecho Constitucional.
E
l habeas corpus ingres a nuestro
ordenamiento jurdico mediante la
ley del 21 de octubre de 1897, como
el mecanismo especfico de defensa
de la libertad personal consagrada en
el artculo 18 de la Constitucin de 1860. En 22
artculos regul el habeas corpus, denominn-
dolo recurso extraordinario. Su tutela qued
limitada a la proteccin de la libertad personal
o fsica frente a detenciones arbitrarias.
En su evolucin lleg a proteger todos los
derechos consagrados en la Constitucin, hasta
que se delimitaron sus alcances con la incor-
poracin del proceso de amparo. A partir de
1920 fue constitucionalizado y su desarrollo
en defensa de la libertad individual y derechos
conexos ha sido inusitado, sobre todo a partir
de las Constituciones de 1979 y de 1993.
El Cdigo Procesal Constitucional (CPConst.)
ha diseado una competencia compartida. Su
tramitacin en primera y segunda instancia
corresponde a los jueces penales del Poder
Judicial, llegando a ser de conocimiento del
Tribunal Constitucional las resoluciones dene-
gatorias, quien resuelve en ltima y definitiva
instancia(1) .
Juez competente
De una lectura conjunta de los artculos 12 y 28
del CPConst. se tiene que para el conocimiento de
los habeas corpus es competente cualquier juez
penal, sin observar turnos. La jurisprudencia
del Tribunal Constitucional se ha orientado por
mantener su texto literal bajo el argumento de
que el CPConst. no establece competencia por
razn de territorio(2).
Los problemas se presentan no en relacin
a detenciones arbitrarias y afectaciones a la
integridad personal porque al detenido y al
afectado en su integridad le importa que el
juez verifique la afectacin inmediatamen-
te sino respecto al hbeas corpus contra
resoluciones judiciales. En estos casos, ex-
Martes 2 de diciembre de 2014
suplemento de
anlisis legal 3
traamente las demandas se presentan en los
distritos judiciales alejados de la sede donde se
habra producido la amenaza o la afectacin
del derecho. Lo mismo ocurre tratndose de
los hbeas corpus conexos, especialmente
tratndose de investigaciones fiscales, en los
cuales la pretensin es que se aparte a los
imputados de la investigacin.
Haber regulado que el demandante elija el
juez penal sin observar el turno, determina que
las demandas se presenten ante determinados
jueces, y darle preferencia en su trmite con
desmedro de los procesos penales a su cargo.
Se cuestiona adems el uso indebido de los
hbeas corpus para dejar sin efecto resolucio-
nes judiciales o apartar a los imputados de una
investigacin fiscal, por estar vinculados a te-
mas de corrupcin. Tambin se cuestiona que
jueces de primera instancia conozcan hbeas
corpus contra jueces de su mismo nivel, jueces encuentra el detenido; ii) el juez penal del lugar de transparencia mediante el reparto aleatorio,
superiores y jueces supremos. donde se haya ejecutado la medida, o donde haya para disminuir los riesgos de direccionamiento
sido dictada la misma; y, iii) el juez penal donde de las demandas.
Propuestas para el debate tenga su domicilio el afectado. Modificatoria que Por otro lado, debe llevarse a cabo un amplio
Ante esta problemtica es necesario y razonable incluye el artculo 12, para dejar de lado la inob- debate para modificar las reglas de competencia
que se modifiquen las reglas de competencia servancia de los turnos. Esta ltima innovacin y trmite del hbeas corpus contra resoluciones
establecidas en el artculo 28 del CPConst. en para dejar de lado la regla de inobservancia de judiciales. En principio, estimamos que debe
relacin con el hbeas corpus ordinario, en el los turnos, permitira el reparto equitativo de las asignarse competencia a la Sala Penal de turno
siguiente orden: i) el juez penal del lugar donde se demandas, a la vez que materializara el principio de la Corte Superior del distrito judicial en que
se emiti la resolucin judicial cuestionada. La
resolucin denegatoria debe ser conocida por
el TC va recurso de agravio constitucional. Si
El nuevo proceso penal el cuestionamiento se dirige contra una deci-
sin de la Sala Penal de la Corte Suprema, debe
Pese a que el CPConst. para tramitar un hbeas regular del Poder asignarse competencia a la Sala Constitucional
y el Cdigo Procesal corpus? Por ello en las Judicial, incluyendo y Social de la Corte Suprema, conociendo el TC
Penal se aprobaron el cortes superiores se ha das no laborables y la resolucin denegatoria(3).
ao 2004, no se tuvo en establecido un sistema feriados, deben ser Razones de espacio no permiten esbozar
cuenta que el proceso de turnos y el Consejo conocidas y resueltas por mayores argumentos, pero a diez aos de vigen-
de implementacin Ejecutivo del Poder el juez de investigacin cia del CPConst. son necesarias. El replanteo de
del segundo otorga Judicial, mediante RA preparatoria que se estas reglas no afecta la tutela procesal efectiva,
competencias distintas a N 034-2014-CE-PJ, encuentre de turno porque se garantiza la doble instancia, que a
los jueces de investigacin ha determinado el al momento de su la vez permitir que los procesos se resuelvan
preparatoria y jueces de juez competente en los presentacin, segn al en plazos razonables. El demandado no queda
juzgamiento, y funciones distritos judiciales que se rol que fije cada distrito desprotegido, pues si acredita una manifies-
de liquidacin a otros aplica totalmente el NCPP. judicial. Y por el juez de ta afectacin a los derechos en el proceso de
jueces penales. Surge En cuanto a las demandas turno, en las 10 Cortes en hbeas corpus, tiene expedita la demanda de
la pregunta, qu juez presentadas fuera del las que el NCPP se aplica amparo contra hbeas corpus, aceptada ju-
penal es el competente horario de atencin parcialmente. risprudencialmente, el mismo que debe ser
excepcional.
[1] El TC jurisprudencialmente conoce en definitiva instancia de resoluciones que no son denegatorias, tratndose de hbeas corpus vinculados a casos de trfico ilcito de drogas y
terrorismo. [2] Exp. 1754-2007-PHC/TC, entre otros. [3] La Comisin de Estudios y Anlisis del CPConst. ha propuesto la reforma de los artculos 12 y 28 del Cdigo. Tambin de los
artculos 4 y 59 sobre amparo contra resoluciones judiciales, pero no plantea ninguna propuesta en relacin con el hbeas corpus contra resoluciones judiciales.
4-5 suplemento de
anlisis legal Martes 2 de diciembre de 2014

SAMUEL de 2003. Posteriormente, el 15 de diciembre de tratara de efectuar cambios constitucionales varias

ABAD YUPANQUI
Constitucionalista. Profesor de
2003, un grupo multipartidario de congresistas
lo hizo suyo (Proyecto N 9371/2003-CR) y lo
alternativas se hubieran podido plantear. As, por
ejemplo, introducir el certiorari para acceder al
EL CDIGO PROCESAL CO

Derecho Constitucional y Derecho
Procesal Constitucional en la PUCP.
Miembro de la Comisin que
elabor el Anteproyecto de Cdigo
Procesal Constitucional.
present al Congreso de la Repblica.
Ms adelante las comisiones de Constitucin
y Reglamento, y de Justicia y Derechos Huma-
nos emitieron dictamen introduciendo contadas
modificaciones; el pleno del Congreso lo aprob
en la sesin del 6 de mayo por 72 votos a favor y
Balance
Tribunal Constitucional cuando se trata de los pro-
cesos de tutela de derechos o contemplar un proceso
de amparo de instancia nica para cuestionar las
resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, las
del Consejo Nacional de la Magistratura o las de la
Corte Suprema, entre otros aspectos.

diez ao
ninguno en contra. Das despus, el presidente

E
l 31 de mayo de 2004 se public la Ley N
28237 que aprob el Cdigo Procesal
Constitucional peruano que desarrolla
los siete procesos previstos por la Carta
Constitucional de 1993. Este cdigo
de la Repblica lo promulg.
El Cdigo Procesal Constitucional presupo-
ne la existencia de una disciplina denominada
Derecho Procesal Constitucional que tiene por
objeto de estudio los procesos constitucionales y
Principios y procesos
Se incorpora un Ttulo Preliminar que fija los
principios, el techo ideolgico, que orienta a
estos procesos. As, se menciona que sus fines
esenciales son los de garantizar la primaca de

pretende unificar, fortalecer y modernizar la
regulacin de esos procesos que no siempre
han cumplido con su finalidad de garantizar la
vigencia de los derechos humanos y la defensa
de la Constitucin. Est acorde con la reciente
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la
doctrina sobre la materia.
Algunos pases tambin cuentan con leyes es-
peciales, tal como ocurre en Costa Rica con la Ley
de Jurisdiccin Constitucional, Ley N 7135, del
19 de octubre de 1989; en Ecuador con la Ley del
Control Constitucional de 1997; en Argentina con
la Ley 8369 de la Provincia de Entre Ros y adems
la Provincia de Tucumn de ese pas aprob su
Cdigo Procesal Constitucional el 9 de octubre de
1995 (Ley 6944). Tambin existen propuestas en
curso. En efecto, en Venezuela (1989) se propuso
un anteproyecto de Ley Orgnica de la Jurisdiccin
Constitucional, en El Salvador (1995) se elabor un
anteproyecto de la Ley Procesal Constitucional y
en Argentina existen propuestas a nivel nacional
los rganos encargados de resolverlos. En efecto,
as como el Derecho Procesal Civil y el Derecho
Procesal Penal tienen sus respectivos cdigos, el
Derecho Procesal Constitucional ya cuenta con un
cdigo que sistematiza y ordena todos los procesos
constitucionales, pues antes de su vigencia existan
diversas leyes algunas datan de 1982, decretos
legislativos y decretos leyes como, por ejemplo,
el referido a la medida cautelar en el amparo,
que los regulaban.
Introduce, adems, cambios sustanciales te-
niendo como lmite el marco de lo establecido por
la Constitucin vigente. Y es que como lo seala
la exposicin de motivos del anteproyecto, si se
EL CDIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL
PRESUPONE LA
de vigen
la Constitucin y la vigencia efectiva de los dere-
chos constitucionales (artculo II). Detalla cules
son los principios procesales que los identifican,
sealando que los jueces deben adecuar las for-
malidades al logro de los fines de los procesos
constitucionales (artculo III). Establece que al
interpretar los derechos fundamentales no solo
deben tomarse en cuenta los tratados sino tambin
las decisiones de los tribunales internacionales,
como, por ejemplo, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (artculo V). Precisa que el
Tribunal Constitucional establecer el precedente
constitucional vinculante, debiendo indicar cul
es el extremo de su efecto normativo (artculo VII).
El cdigo desarrolla los procesos constitucio-
nales distinguiendo tres bloques diferentes: la
tutela de derechos (hbeas corpus, amparo, hbeas
data y cumplimiento), el control normativo (accin
popular e inconstitucionalidad) y, finalmente, el
proceso de competencia.

como el proyecto del diputado Jorge H. Gentile. EXISTENCIA DE Hbeas corpus

Antecedentes
En junio de 1995, seis profesores de Derecho Cons-
titucional, Procesal, Administrativo y Penal se re-
unieron para elaborar un anteproyecto de Cdigo
Procesal Constitucional, en el marco de la Carta
Constitucional vigente (1). Luego de culminarlo lo
remitieron a un grupo de abogados especialistas
en la materia, jueces, fiscales y profesores quienes
formularon valiosos aportes, que fueron tomados
en cuenta; el texto final fue publicado en octubre
UNA DISCIPLINA Se regulan los diversos tipos de hbeas corpus
fijados por la doctrina y la jurisprudencia es-
DENOMINADA tableciendo un procedimiento especial para el
DERECHO PROCESAL caso de desapariciones forzadas (artculo 32). Se
CONSTITUCIONAL precisan, asimismo, los efectos de las sentencias
estimatorias los cuales pueden variar dependien-
QUE TIENE POR do del tipo de proceso (artculo 34). Por ejemplo,
OBJETO DE ESTUDIO tratndose de un hbeas corpus correctivo, la
persona afectada no saldr en libertad sino que
LOS PROCESOS el juez podr ordenar el cambio de las condicio-
CONSTITUCIONALES. nes de su detencin. Se indica, a la vez, que si

Retos y reformas urgentes

El cdigo entr en vigencia
seis meses despus de su
publicacin, es decir, el 1 de
diciembre de 2004. Su vigencia
plantea varios retos, no solo
en el plano acadmico donde
existen aportes relevantes,
sino especialmente en el terreno
prctico. Por un lado, la necesa-
ria formacin de los jueces que
garantice una solucin eficaz
de estos procesos. De otro, el
diseo de un sistema de justicia
especializado en materia cons-
titucional, autnomo y creativo
que garantice la tutela efectiva
de los derechos humanos. Y
es que en definitiva, el cdigo
apuesta a fortalecer el rol de
los jueces en la resolucin de
estos procesos constitucionales.
Recin en 2009, a travs de la
Resolucin Administrativa N
319-2008-CEPJ, publicada el 28
de enero de 2009 se instaur la
especialidad constitucional en
la Corte Superior de Justicia de
Lima, crendose diez juzgados
especializados en lo consti-
tucional, cuya carga procesal
sigue en aumento. Una absurda
decisin del Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial redujo a ocho
los juzgados constitucionales
en Lima. Esto ha generado que
cada uno de ellos cuente con
una elevadsima carga procesal,
lo que hace difcil alcanzar una
verdadera tutela de urgencia.
Finalmente, el cdigo ha sido
objeto de algunas reformas.
Varias de ellas han tratado de
limitar sus alcances. La primera
fue la Ley N 28642, publicada
el 8 de diciembre de 2005, que
pretenda impedir el amparo
contra resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones y, por
ello, fue declarada inconstitu-
cional (Exp. 007-2007-PI/TC).
La segunda fue la Ley N 28946
que ha restringido el amparo
contra normas, e introdujo un
procedimiento dilatorio en ma-
teria de excepciones y defensas
previas. Y, la ltima, la Ley N
29364 (segunda disposicin
derogatoria), publicada el 28
de mayo de 2009, que dispuso
que las demandas de amparo
contra resoluciones judiciales
deben presentarse ante el juez
y no ante la sala civil de la corte
superior.

luego de interpuesta la demanda el agravio cesa
NSTITUCIONAL o se torna irreparable, el juez podr declararla
fundada ordenando al agresor que se abstenga
ea
de reiterar tales conductas, pues de lo contrario
se har acreedor a las medidas coercitivas esta-
blecidas (artculo 1). Precisa, igualmente, que
procede durante la vigencia de un rgimen de
excepcin detallando los alcances del control de
razonabilidad y proporcionalidad de los derechos
os
afectados (artculo 23).
Se establece que el hbeas corpus procede
contra resoluciones judiciales cuando se afecta
la tutela procesal efectiva la cual comprende
el acceso a la justicia y el debido proceso- y la
libertad individual. Si slo se afecta la tutela pro-
ncia
cesal efectiva cabe el amparo (artculo 4). Este
ltimo criterio ha sido ampliado por el Tribunal
Constitucional para permitir el amparo contra
resoluciones judiciales en tutela de todos los de-
rechos fundamentales.
Amparo
Para evitar posibles abusos, el cdigo disea el
amparo como un mecanismo residual. Dispone
que solo tutelar derechos que tengan sustento
constitucional directo y no podr ser utilizado
cuando exista otra va judicial igualmente efectiva
que los proteja (artculo 5 inciso 2). Se acoge, de
esta manera, la tesis del amparo residual que
existe en la experiencia argentina y colombiana.
Precisa, asimismo, los derechos objeto de tutela,
como sucede con los derechos sociales (salud,
pensin, etc.) y la prohibicin de discriminacin
por razn social u orientacin sexual.
Se contemplan puntuales causales de improce-
dencia (artculo 5); as por ejemplo, se establece que
no procede el amparo contra amparo (artculo 5
inciso 6), criterio que el Tribunal Constitucional ha
interpretado de distinta manera a fin de admitir su
procedencia. De otro lado, se autoriza la procedencia
del amparo contra las resoluciones del Consejo Na-
cional de la Magistratura en materia de evaluacin
y ratificacin de jueces y fiscales si es que no han
sido motivadas y dictadas con previa audiencia del
interesado (artculo 5 inciso 7). Procede, tambin,
contra resoluciones del Jurado Nacional de Elec-
ciones cuando violen en forma manifiesta la tutela
procesal efectiva (artculo 5 inciso 8), tal como ya
lo haba sealado el Tribunal Constitucional. Este
ltimo dispositivo fue modificado por la Ley N
28642, publicada el 8 de diciembre de 2005, con
la finalidad de impedir el empleo del amparo en
tales supuestos, lo cual a nuestro juicio constituye
una limitacin irrazonable y desproporcionada.
Contra dicha ley se interpuso una demanda de
inconstitucionalidad que fue declarada fundada
por el Tribunal Constitucional (Exp. 007-2007-AI/
TC). La Ley 28642, de esa manera, fue expulsada
del ordenamiento jurdico.
Medida cautelar
La medida cautelar (artculo 15), por regla gene-
ral, ser gil y eficaz, permitiendo que antes de
dictarse sentencia se cuente con una resolucin
que evite daos irreparables. Ella se conceder sin
audiencia a la otra parte y la apelacin solo ser
concedida sin efecto suspensivo. Lamentable-
mente, el Congreso de la Repblica estableci un
trmite especial, engorroso e inapropiado cuando
dicha medida cuestionaba actos administrativos
ESPECIAL
demanda de inconstitucionalidad contra el tercer
Temas puntuales y cuarto prrafo del artculo 15 del cdigo (Exp.
023-2005-PI/TC), que lamentablemente fue decla-
Sin duda, ha del amparo contra rada infundada por el Tribunal Constitucional. El
sido el Tribunal amparo. Desta- Congreso de la Repblica, posteriormente, dict la
Constitucional ca, asimismo, el Ley N 28946, en diciembre de 2006, que aunque
el que en estos diseo del amparo mejor parcialmente el procedimiento cautelar
aos ha precisado electoral y del en materia municipal y regional, restringi el
y desarrollado amparo arbitral; procedimiento cuando se solicitaba hacer uso
las instituciones la amplitud de del control difuso de normas legales disponiendo
incorporadas por los supuestos de que el caso llegue a la Sala Constitucional y Social
el cdigo e incluso, procedencia del de la Corte Suprema.
planteando verda- recurso de agravio En consecuencia, en la actualidad el artculo
deras modificacio- que han permitido 15 del cdigo contiene tres procedimientos en
nes al mismo. incluso su acogida materia cautelar: a) el general; b) aquel aplicable a
En este sentido, cuando la resolu- los actos administrativos municipales o regionales;
destacan aspec- cin estimatoria y c) cuando se pretende inaplicar normas legales.
tos algunos de segundo grado Estamos en presencia de una regulacin irrazonable
polmicos como desconoce un de la medida cautelar cuyo sustento constitucional
el desarrollo del precedente; los es el derecho a una tutela judicial efectiva.
contenido cons- alcances del prece- Se incorporan medidas coercitivas multas
titucionalmente dente constitucio- y sanciones para garantizar que las senten-
protegido de un nal vinculante, sus cias sean acatadas (artculo 22). Para agilizar
derecho; la inter- efectos normativos el procedimiento se excluye la intervencin del
pretacin de las y su distincin con Ministerio Pblico. Desarrolla, adicionalmente
vas igualmente la jurisprudencia un procedimiento especial para reprimir actos
satisfactorias, es- constitucional; homogneos, es decir, cuando el demandado,
pecialmente en los la aplicacin luego de declararse fundada la demanda y acatar
procesos conten- de la tcnica el fallo, reitera la agresin (artculo 60).
cioso administra- colombiana del
tivos y laborales; el estado de cosas Hbeas data
reconocimiento de inconstitucional; El proceso de hbeas data podr ser interpuesto
la institucin del el empleo de la sin necesidad de firma de abogado y sin reque-
amicuscuriae; y denominada au- rir carta notarial pues bastar con acreditar la
la amplitud de la tonoma procesal renuencia a travs de un documento de fecha
procedencia del para interpretar o cierta. A parte de ello, no se requerir agotar
amparo contra integrar normas ninguna va administrativa (artculo 65).
resoluciones procesales, entre Se desarrollan, adems, los alcances del de-
judiciales e incluso otros. recho a la autodeterminacin informativa, supe-
rando las limitaciones establecidas por la norma
constitucional (artculo 62) y acogiendo la inter-
pretacin fijada por el Tribunal Constitucional.
municipales o regionales, pues segn el tercer y
cuarto prrafo del artculo 15 del cdigo el pedido Cumplimiento y accin popular
cautelar se presenta ante la corte superior, requiere El proceso de cumplimiento cuenta con una es-
audiencia a la otra parte, e ir en apelacin con pecial regulacin que precisa las diferencias, por
efecto suspensivo a la Corte Suprema y solo se ejemplo, respecto a la legitimacin cuando se trata
ejecutar cuando quede consentido. del incumplimiento de una norma legal o de un
El referido agregado, introducido en la Co- acto administrativo (artculo 67). En el primer caso,
misin de Constitucin y Reglamento del Parla- cualquier persona podr presentar la demanda,
mento, y defendido por su entonces presidente, mientras que en el segundo solo el afectado.
Natale Amprimo, distorsionaba la esencia de la Se regulan, adems, las causales de improce-
medida cautelar. A nuestro juicio, tal cambio dencia, indicndose que no cabe para disponer el
resultaba inconstitucional pues era discrimina- cumplimiento de una sentencia o cuando se discute
torio no exista ninguna justificacin objetiva y la validez de un acto administrativo (artculo 70).
razonable para ello y no garantizaba una tutela Se reconoce su carcter residual respecto al
judicial efectiva. De ah que era factible que el amparo, pues en caso que aquel procediera el
Poder Judicial pudiera disponer su inaplicacin proceso de cumplimiento debera desestimarse.
control difuso en un caso concreto. Ese cri- El proceso de accin popular cuenta con me-
terio fue acogido por dos salas superiores, una didas cautelares que podrn suspender los efectos
del distrito judicial de Lima y otra del distrito del reglamento inconstitucional o ilegal antes que
judicial de Junn. Se trat de aportes importantes culmine el proceso (artculo 94) y la sentencia esti-
que pudieron convertirse en precedentes juris- matoria declarar la nulidad de la norma impug-
prudenciales. Ello motiv que la Defensora del nada con eficacia retroactiva (artculo 81). Ello, sin
Pueblo presente el 9 de setiembre de 2005 una duda, har que dicho proceso sea ms utilizado. Z
[1] El grupo de trabajo estuvo integrado por los profesores Domingo Garca Belaunde, Francisco Eguiguren, Juan Mon-
roy, Arsenio Or, Jorge Dans y Samuel Abad. Cf. Cdigo Procesal Constitucional. Comentarios, Exposicin de Motivos,
Dictmenes e ndice Analtico, Lima: Palestra Editores, 2004.
6 suplemento de
anlisis legal
ANTE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES
El destino del amparo
LUIS SENZ
DVALOS
Profesor de Derecho
Constitucional en la UNMSM.
Profesor de Derecho Procesal
Constitucional en la Academia de
la Magistratura. Secretario de la
Asociacin Peruana de Derecho
Constitucional.
A
diez aos de vigencia del Cdigo
Procesal Constitucional, se hace
imperativo reflexionar sobre el tra-
tamiento de muchas de las figuras
que dicho cuerpo normativo regu-
la, as como sobre el desarrollo jurisprudencial
que se les ha dispensado.
Precisamente y entre los temas que en cier-
ta forma an existe agenda abierta, el amparo
contra resoluciones judiciales ocupa lugar pri-
mordial. Concebido desde siempre como una
de las variantes ms frecuentes en su utilizacin
por parte del litigante, su procedencia, al hilo de
lo que fue tradicin durante muchos aos, se
condicion a la tutela de derechos fundamentales
estrictamente procesales (Tutela jurisdiccional
efectiva, debido proceso). Tal fue el camino segui-
do en su da por la antigua Ley de hbeas corpus
y amparo (23506), como tambin el recogido
por el vigente Cdigo Procesal Constitucional.
El artculo 4 de nuestro instrumento adjetivo
ha establecido por ello que el amparo procede
respecto de resoluciones judiciales firmes dictadas
con manifiesto agravio a la tutela procesal efec-
tiva. Y el ltimo prrafo de la misma norma
permite inferir que los contenidos de este ltimo
derecho, no son sino los correspondientes a la tu-
tela jurisdiccional efectiva y al debido proceso, en
cuanto derechos fundamentales de corte procesal.
El caso es que, al margen de los criterios pre-
vistos por el Cdigo y la jurisprudencia conso-
lidada desde la poca de la vieja Ley de hbeas
corpus y amparo, el Tribunal Constitucional no
sera muy ortodoxo al momento de desarrollar
esta variante de amparo. Sentencias como la
recada en el Exp. N 1209-2006-AA (basada en
la teora de lo que ya por entonces se denominaba
debido proceso sustantivo), pero por sobre todo,
la emitida en el Exp. N 3179-2004-AA, dejaran
en claro que el escenario de tutela en materia de
amparo contra resoluciones judiciales resultaba
mucho ms amplio que los temas estrictamente
formales y que involucraba tambin la protec-
cin de los derechos fundamentales de tipo sus-
tantivo. El razonamiento era muy simple, si la
Constitucin en su totalidad vincula a todos los
poderes pblicos y el Poder Judicial es uno de
tales poderes, no puede aceptarse como legtimo,
el que solo se pretenda otorgar proteccin a los
Martes 2 de diciembre de 2014
Juez constitucional
El juez constitucional, no
hay que olvidarlo, acta herramienta ordinaria
teniendo como referente
directo a la Constitucin,
no a la ley. Y si es que se
ve obligado a involucrarse
con esta ltima, no es los derechos, son
o pautas de actuacin. Estas ltimas, a nuestro
porque la misma sea su interpretados por el juez
constitucional razonamientos iguales o que, en la prctica,
de trabajo, sino por la no en clave de lo que de
necesidad de otorgarle ellos dice la ley, sino de
contenido constitucional. lo que se infiere para
Igual ocurre con los mismos desde la
Constitucin. jurisprudencia y, por supuesto, nuestro Tribunal
ESPECIAL
temas estrictamente procesales. En
tales circunstancias, el amparo contra
resoluciones judiciales no solo re-
presentaba pues un instrumento
de tutela de ciertos derechos funda-
mentales, sino tambin de proteccin
de la totalidad de los mismos.
La falta de consensos
Aun cuando la concepcin descrita es
hoy en da plenamente aceptada, en lo que
sin embargo an no existe consenso
definitivo es en los criterios que se han
venido utilizando para aplicar el control
de decisiones judiciales. A este res-
pecto y aunque la sentencia recada
en el Exp. N 3179-2004-AA estableci
como referentes a tomar en cuenta,
los tests de razonabilidad, coherencia
y suficiencia, lo cierto es que el uso de
los mismos no ha sido muy frecuente
por parte de los jueces constitucionales y,
digmoslo de verdad, tampoco no
muy bien entendido.
Revisar decisiones judiciales a las que
se acusa de inconstitucionales ha sido en las
ms de las veces un tema en el que en
buena medida ha abundado una alta
dosis de discrecionalidad que se ha mo-
vido en escenarios totalmente dispares; los
de magistrados que creen que las resoluciones
judiciales y el criterio que las sustenta son
un asunto casi sagrado y, por tanto, into-
cable, hasta los de asumir que en
nombre del control constitucional,
todo est permitido, incluso convertir al
juez constitucional en sustituto final
de la justicia ordinaria.
Bueno es recordar que cualquier po-
sicin ultrarradical nunca es buena
receta, tarde o temprano y por sus pro-
pios defectos termina generando excesos
o falencias que de ninguna manera
pueden aceptarse.
Creemos, por consiguiente, que el reto
de delimitar la intensidad o el nivel
del control constitucional cuando
de resoluciones judiciales se trata,
pasa por establecer ciertos criterios
juicio, resultan ms que necesarias, pues aunque
la justicia constitucional puede revisar lo que
hizo la justicia ordinaria, no puede hacerlo en
representen una tpica invasin de competencias.
Delimitar del modo ms adecuado la tcnica
del amparo contra resoluciones judiciales es pues
uno de los retos ms importantes que tiene nuestra
Constitucional para los prximos tiempos. Z
ESPECIAL Martes 2 de diciembre de 2014
suplemento de
anlisis legal 7

EN LAS ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Necesario control
jurisdiccional
JORGE DANS
ORDEZ

Profesor PUCP. Socio Estudio

Echecopar. Profesor de Derecho
Administrativo. Miembro de
la comisin que elabor el
Anteproyecto del Cdigo Procesal
Constitucional.
ceso contencioso admi-
nistrativo, no obstante
estar expresamente consa-
grado en la Constitucin, no
participa de la naturaleza de
los procesos constitucionales:
(i) Su objeto directo

E
n nuestro rgimen constitucional no es el control
el necesario control jurisdiccional de la constitu- EL PROCESO
de la actividad de la administracin
pblica se realiza a travs del pro-
cionalidad de las
normas jurdicas ni tam-
CONTENCIOSO
ceso contencioso administrativo y poco la sola proteccin de los ADMINISTRATIVO
de los procesos constitucionales. derechos constitucionales porque CONSTITUYE
Como se sabe, el proceso contencioso ad- mediante el proceso contencioso admi-
ministrativo est expresamente consagrado nistrativo los particulares afectados pueden UNA GARANTA
en el artculo 148 de la Constitucin como el cuestionar todo tipo de actuaciones adminis- ESENCIAL DEL
proceso especfico para el control judicial de la
legalidad de la actuacin de la administracin
trativas por cualquier motivo de contrariedad
al derecho, enjuiciando tanto la inconstitucio-
ESTADO DE DERECHO 27584 regula-
pblica, mediante el cual los ciudadanos pue- nalidad como la ilegalidad de las actuaciones CREADO PARA dora del proceso
den acudir ante el Poder Judicial cuestionando administrativas impugnadas, y asimismo de- CONTROLAR QUE LA contencioso adminis-
las decisiones administrativas que afecten sus mandar el reconocimiento de derechos incluso trativo, cuerpo legal que ha
derechos e intereses. de origen legal y no solo constitucional. ADMINISTRACIN sido recogido en un Texto nico
El proceso contencioso administrativo (ii) A diferencia de los procesos constitucio- PBLICA ACTE Ordenado aprobado mediante Decreto
constituye una garanta esencial del estado
de derecho creado para controlar que la ad-
nales para la tutela de los derechos fundamen-
tales que son remedios extraordinarios para
SUBORDINADA AL Supremo N 013-2008-JUS.

ministracin pblica acte subordinada al
marco jurdico que regula su actividad, que
permite que los ciudadanos soliciten que el
Poder Judicial evale si las actuaciones de la
administracin que les afectan son contrarias
o no a derecho y de que, en caso de estimar su
demanda, los jueces no se limiten a efectuar un
mero control de la validez de los actos adminis-
trativos cuestionados porque estn facultados
para proceder al reconocimiento o disponer
el restablecimiento del derecho o inters de
los demandantes afectados por actuaciones
administrativas.
Procesos constitucionales
Los procesos constitucionales previstos en el
artculo 200 de la Constitucin, especficamente
para la tutela de los derechos fundamentales
como es el caso del amparo, hbeas corpus, h-
beas data y proceso de cumplimiento, tambin
sirven para el control de la actividad de la admi-
nistracin pblica, pero desde la perspectiva de
la proteccin de los derechos constitucionales
de los demandantes.
Cuatro son las razones por las cuales el pro-
la proteccin inmediata o de urgencia de los MARCO JURDICO
citados derechos amenazados o vulnerados, QUE REGULA SU
sometidos a plazos de tramitacin muy bre-
ves y carentes de etapa probatoria, el proceso
ACTIVIDAD...
contencioso administrativo es un proceso or-
dinario, especfico y preferente para el control
jurdico de las decisiones administrativas, en
cuyo trmite las partes deberan poder actuar
con amplitud los medios probatorios.
Jurisprudencia
(iii) Mientras que en los procesos constitu- La jurisprudencia
cionales cabe la posibilidad de que los deman- del Tribunal
dantes puedan acudir en ltimo grado ante Constitucional
el Tribunal Constitucional en caso el Poder peruano
Judicial no estime sus demandas, el proceso dictada desde
contencioso administrativo se tramita exclusi- la vigencia del
vamente ante las instancias del Poder Judicial. Cdigo Procesal
(iv) Finalmente, conforme al penltimo p- Constitucional
rrafo del artculo 200 de la Constitucin, existe ha establecido
una reserva a ley orgnica para la regulacin diversos
del trmite de los procesos constitucionales, criterios para
como es el caso del Cdigo Procesal Constitu- que los procesos
cional, requisito formal que no se aplica para la constitucionales,
regulacin del proceso contencioso adminis- como es el caso
trativo que puede ser objeto de desarrollo por del amparo y
una ley ordinaria, como sucede con la Ley N
El Cdigo y la jurisprudencia
El Cdigo Procesal Constitucional y la juris-
prudencia constitucional han entendido que
los procesos constitucionales para la tutela
de los derechos fundamentales, como es el
caso del proceso de amparo, son procesos de
carcter urgente, extraordinarios, residuales,
subsidiarios a los procesos ordinarios previstos
en el ordenamiento jurdico, como es el caso del
del proceso de proceso contencioso administrativo especfica-
cumplimiento, mente previsto para el control de la actividad
constituyan de la administracin pblica; por tanto, los
nicamente una citados procesos constitucionales no deben
va subsidiaria operar como sanalotodos que reemplacen a
(residual) a otros procesos que permitan obtener un nivel
los procesos similar de satisfaccin a las pretensiones de
ordinarios para el quienes se sientan afectados en su situacin
cuestionamiento jurdica. Esa es la razn por la cual el artculo 5
de las actuaciones del Cdigo Procesal Constitucional dispone de
administrativas, manera expresa que los jueces deben declarar
como es el caso la improcedencia de las demandas cuando
del proceso comprueban que existen vas procedimen-
contencioso tales especficas, igualmente satisfactorias,
administrativo. para la proteccin del derecho constitucional
amenazado....
8 suplemento de
anlisis legal Martes 2 de diciembre de 2014 ESPECIAL

NO HA FRACASADO, EL CDIGO TIENE TAREA POR DELANTE

Las promesas incumplidas

EDGAR
CARPIO MARCOS
Profesor de Derecho
Constitucional en la UPSMP.
Profesor de Derecho Procesal
Constitucional en la Amag.
Miembro de la Asociacin Peruana
de Derecho Constitucional.
inflacin galopante de la justicia constitucional de que ver con determinar la urgencia de la tutela
El precedente los aos precedentes, circunscribiendo la justicia
constitucional al conocimiento de asuntos de
en el caso concreto, sino ms bien determinar,
en funcin de la materia, lo que es propio de
constitucional especial trascendencia constitucional en aquellos
casos en los que existiera realmente desamparo.
uno o de otro.
No es un secreto que el resultado de su apli-
Sin embargo, a poco de que entr en vigencia cacin fuera el de resolver problemas de gestin
De una aspiraba a el Cdigo, las reformas fueron objeto de diversos institucional. Y tampoco lo es que tras los logros
orientacin situarlo en cuestionamientos. Argumentos de constituciona- en clave de descarga procesal obtenidos, sobre
semejante una posicin lidad o convencionalidad se esgrimieron entonces todo de 2005 y 2006, posteriormente el Tribunal
tampoco se intermedia y, mirando las cosas en perspectiva, tambin se animara a implementar una serie de medidas
escap el entre aquel y encontr en el Tribunal a un frreo refractario. Los orientadas a transformarse en una suerte de big

E
n este diciembre se conmemorarn precedente un tribunal primeros precedentes, que condicionaban la apli- brother de la justicia constitucional. El recurso
los primeros diez aos del Cdigo constitucional, de casos, cacin inmediata del Cdigo a que esta garantice de agravio constitucional [RAC] frente a cual-
Procesal Constitucional. Con su ex- otra de sus encargndole la vigencia del derecho a la tutela jurisdiccional quier decisin (estimatoria o desestimatoria)
pedicin se sistematiz la frondosa reformas, la resolucin de efectiva, en cierta forma expresaban una duda de segundo grado en el amparo, el RAC a favor
legislacin que rega a los procesos pues si bien su pleitos de especial sobre la constitucionalidad de la reforma misma de la ejecucin de las sentencias (del Poder Ju-
constitucionales, se recibi algunos avances instituciona- relevancia y, en particular, a la aplicacin de la clusula de dicial o del Tribunal Constitucional), el RAC
jurisprudenciales o, en su caso, se modific lizacin no constitucional, a residualidad o subsidiaridad del amparo. para la represin de los actos homogneos, el
ciertas tendencias, abiertas especialmente por el apostaba a propsito de los Estos temores, por cierto, nunca desapare- RAC para la correcta regulacin de honorarios
Tribunal Constitucional, en un cuerpo de leyes al convertir al cuales formulara cieron, ni siquiera en el momento ms lgido profesionales, son solo algunos ejemplos de
cual se denomin Cdigo, de modo semejante intrprete precedentes que de la carga de trabajo del Tribunal. De hecho, la cmo la apuesta por objetivar el amparo pronto
a lo que sucede con otros subsectores del orde- supremo de la pudieran servir decisin en el affaire Baylon [STC 0206-2005-PA/ pasaron a un segundo plano de la agenda que
namiento procesal, como el penal o el civil. En Constitucin para resolver TC] es cualquier cosa menos la aplicacin de la el Cdigo propona.
trminos generales, todo ello se alcanz cuando en un tribunal casos futuros residualidad del amparo, pues se comprender Diez aos despus, es exagerado afirmar que
de manera inesperada el legislador hizo suyo el de precedentes, con propiedades que la especificacin sobre qu materias laborales el Cdigo haya fracasado. Pero es claro tambin
anteproyecto que elaborara la comisin presidida s en cambio semejantes. tenan que reconducirse al proceso ordinario y que sus principales promesas an no se han
por Domingo Garca Belaunde, y con una que qu otras ventilarse en el amparo, no tiene nada realizado.
otra modificacin se aprob mediante la Ley
N 28237. Sin embargo, creo que el Cdigo traa
algo ms que una simple unificacin
y sistematizacin legislativa. Las
reformas a la justicia constitu-
cional no estaban ausentes. En
mi opinin, las ms importantes
se encontraban en la regulacin
de los procesos de tutela de de-
rechos fundamentales.
Aunque el Tribunal Constitu-
cional pronto minimiz el asunto
[cfr. STC 1417-2005-PA/TC], creo
que la primera de ellas tena que
ver con la precisin de que la tute-
la de estos se circunscribiera a su
contenido constitucionalmente
garantizado. Y, en segundo lugar,
que una proteccin de esta enti-
dad se efectuara solo en los casos
en que esta no se pueda lograr en
la justicia ordinaria.
Estas no son, ciertamente,
las nicas que el Cdigo traa
consigo, pero, entiendo, s se
trataban de las ms impor-
tantes. Y ambas tenan como
denominador comn hacer de
la jurisdiccin constitucional
una iustitia selectiva. No sin los
traumas y sufrimientos propios
del alumbramiento, su implemen-
tacin apuntaba a hacer frente a esa