Nº

509
Martes 24 de junio de 2014 • Año 8

DERECHO ADMINISTRATIVO
Prescripción de oficio en procedimientos
Págs. 4-5 Tommy Deza Sandoval

Pág. 2 Pág. 3 Pág. 6 Pág. 7 Pág. 8

Ejecución de sentencias. En marcha servicio civil. El servicio a la Nación. Actuación administrativa. Extinción de infracciones.
En el ámbito del proceso Cuestiones relevantes para Como objetivo de la reforma Una aproximación a la Conozca cuándo ocurre en
contencioso administrativo su implementación. del empleo. responsabilidad. campo administrativo.
José Antonio Tirado Orlando Vignolo Cueva Janeyri Boyer Carrera Richard Martin Tirado Jorge Danós Ordóñez
2 suplemento de
análisis legal
EN EL ÁMBITO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Ejecución de sentencias
JOSÉ ANTONIO
TIRADO
Gerente legal del Indecopi.
Abogado. Catedrático en derecho
administrativo.
L
a ejecución de las sentencias judicia-
les que ordenan a las entidades de
la administración pública el cum-
plimiento de determinadas obli-
gaciones de dar, hacer o no hacer
constituye uno de los obstáculos más difíciles
de enfrentar por parte de los ciudadanos que, en
defensa de sus derechos e intereses legítimos,
acudieron ante el Poder Judicial y obtuvieron,
luego de un largo proceso, una sentencia esti-
matoria de sus pretensiones.
En la medida en que ningún derecho
constitucional es absoluto y que otros valores
igualmente constitucionales pueden justificar
limitaciones a su ejercicio, resultará constitu-
cionalmente exigible conciliar, por un lado, el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y, por
otro, el adecuado cumplimiento de los fines de
interés público a los cuales sirve la adminis-
tración pública. Estos pueden verse afectados
por la necesidad de efectuar una modificación
o alteración en el orden de prioridades de sus
actuaciones, incluyendo la determinación del
gasto público respectivo como consecuencia
de un mandato judicial.
Enfoque
Consideramos que es necesario enfocar el pro-
blema de la ejecución de sentencias condena-
torias de la administración pública desde una
perspectiva que nos permita evitar la situación
en la que nos encontramos cuando en fase de
ejecución de sentencia, la entidad administra-
tiva condenada indica que no ha cumplido con
los trámites presupuestales correspondientes
y se resiste al cumplimiento de la sentencia
aduciendo su propia negligencia.
Ciertamente es inadmisible que la inacción
de la administración pública pueda significar
un beneficio para ella misma.
Sin embargo, quedarnos en esta perspectiva
y justificar desde ahí la ejecución forzosa de las
sentencias contra el Estado, sin más, consti-
tuye una opción que consideramos que no se
jurídica Director (e): Félix Alberto Paz Quiroz | Editora: María Ávalos Cisneros | Jefe de Edición Gráfica: Daniel Chang Llerena |
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Martes 24 de junio de 2014 ESPECIAL
NUESTRA TESIS
ES PROPONER
COMO SOLUCIÓN
AL PROBLEMA DE
LA EJECUCIÓN
DE SENTENCIAS
CONTRA LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EL
ADOPTAR UN
CRITERIO
CONSTRUCTIVO PARA
FIJAR LA FORMA
DE EJECUCIÓN DE
UNA SENTENCIA
CONDENATORIA.
corresponde con el sentido y fundamento de
las normas constitucionales sobre la materia.
Es conveniente dejar establecida nuestra
tesis central que no es otra que la de proponer
como una solución al problema de la ejectución
de sentencias contra la administración pública
el adoptar un criterio constructivo y progresivo
para la determinación de la forma de ejecución
de una sentencia condenatoria.
De esta forma, se permite el resguardo ade-
cuado de los derechos de los ciudadanos a exigir
el cumplimiento de una sentencia favorable;
pero también se tiene en cuenta la necesidad de
asegurar que la administración pública cuente
con los mecanismos necesarios para lograr que
la atención de esa sentencia le posibilite la de
todas sus otras funciones.
A modo de colofón
En resumen, la solución al problema de la
ejecución de sentencias condenatorias en el
ámbito del proceso contencioso administra-
tivo debería estar organizada a partir de tres
premisas fundamentales.
La primera, prevenir las dificultades de
ejecución de las sentencias; la segunda, faci-
litar e impulsar su cumplimiento; y la tercera
consiste en reprimir la infracción cometida por
los responsables de la inejecución. ◗
Las opiniones vertidas son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Sugerencias y comentarios:
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ESPECIAL Martes 24 de junio de 2014
suplemento de
análisis legal 3

CUESTIONES RELEVANTES PARA SU IMPLEMENTACIÓN

En marcha servicio civil

ORLANDO
VIGNOLO
absoluto respecto a la tarea que debe cumplir tranza, sin entrar con frecuencia en los temas LA IMPLANTACIÓN
CUEVA
(…) Productividad y horarios de trabajos es-
pectacularmente reducidos (…) Desequilibrio
de fondo, que van quedando sin resolver (…)
Tramitaciones lentas y engorrosas que solo se
DEL SERVICIO CIVIL
Doctor por la Universidad de
e irracionalidad en el reparto de funciones (…) justifican en sí mismas (…) Politización inne- DEBE VOLTEAR
Zaragoza (España). Abogado
asociado del Estudio Echecopar.
Resolución tardía de los asuntos, si es que tal cesaria y excesiva (…) Abandono por nuestra LA MIRADA A LA
resolución llega realmente a pro- Administración de lo cotidiano –resolución de
Catedrático universitario.
ducirse (…) Formalismo y, expedientes y actuacio- CONSTITUCIÓN Y
a veces, juridicismo a ul- nes concretas, cuan- RESPETAR LA NOCIÓN
DE ESTATUTO DE
CARRERA PÚBLICA,

A
partir de la emisión de los regla-
mentos que desarrollan la Ley del MEDIANTE
Servicio Civil, resulta pertinente
no olvidar ciertas cuestiones que LA GARANTÍA
son recomendables de seguir en INSTITUCIONAL
su puesta en marcha.
En primer lugar, es necesario comprender
CONTENIDA EN SU
el alcance de esta reforma, más allá de lo que SENO.
indican los medios de comunicación o los ope-
radores que son abordados permanentemente
por estos. do cabría plantear si la Administración no es
Realmente, la actual generación de precisamente lo cotidiano– mantenimiento
peruanos afrontará la construcción de una excesiva y patológica tendencia
de uno de los institutos esenciales –a semejanza de lo que ocurre con la
que nos debe llevar a las socieda- clase política– a incidir en lo excep-
des del primer mundo, y eso no es cional, pretendiendo con ello asumir
poca cosa. y mantener de modo permanente
de un cierto poder carismático de
Líneas matrices innovación.” (2)
Por otro lado, considero que esta re-
forma debe evitar las medidas nor- Mirada constitucional
mativas o ejecutivas desarticuladas, En cuarto lugar, la implantación del
poco eficaces en los intentos por re- servicio civil debe voltear la mirada a
construir los tropiezos que se ha tenido la Constitución y respetar la noción de
sobre el empleo público. En general, es estatuto de carrera pública, mediante
necesario que nuestros representantes la garantía institucional contenida en
políticos y los directivos que dirigirán la su seno (artículo 40), a fin de que sea
ejecución del servicio civil acepten cier- el marco ordinario y regular que per-
tas líneas matrices imposibles de cambiar, mita materializar el correcto ejercicio
las cuales bien podrían ser resumidas de de potestades llevado adelante por los
la siguiente manera. empleados públicos puestos “al servicio
“Nada de programas espectaculares, de la Nación” (artículo 39).
ni de reiterados enunciados de intenciones; De estas normas constitucionales se infiere,
a ninguna parte conducen. La valoración de sin mayor problema, que las funciones públicas
las reformas administrativas, de todos los paí- deberán ser encauzadas mediante la carrera
ses, y de todos los tiempos, ha sido siempre pública, ya que la práctica de la primera no
negativa y decepcionante. Demasiado ruido
y pocas nueces. La Ley, y en general la norma
A modo de conclusión puede ser instrumentada en especies jurídico-
privadas, ni menos permitirse que en bloque
jurídica, solo tiene valor como instrumento de En suma, solo y bajo los laboral, por ejemplo), actualmente se recogen se extrapole todo su régimen a instituciones
transformación social –y eso es precisamente lo requerimientos deta- o incluso, de técnicas en el ordenamiento del del derecho privado. (3) ◗
que se pretende– cuando hay una moral y una llados, asumiendo el de gestión de recursos servicio civil.
voluntad de llegar a un objetivo determinado. carácter residual y perfec- humanos provenientes de Finalmente, todo está
Es aquí donde es preciso hacer hincapié: en la tamente ligado al núcleo la gerencia privada, los por verse y al país le
[1] Martín-Retortillo, Sebastián, El reto de una adminis-
voluntad política para afrontar la transforma- duro de derecho admi- mismos que están pensa- espera una larga batalla tración racionalizada, Cívitas, Madrid, 1983, p.18.
ción de la Administración.” (1) nistrativo, se podrá poner dos en otra clave y no se por ganar su carta de [2] Martín-Retortillo Baquer, Sebastián, El reto de una
En tercer lugar, creo que el servicio civil en marcha y armonizar la acomodan necesariamen- ciudadanía alrededor de administración... Ob. cit. p. s. 22-23.
debe ser un modelo de empleo público que sea introducción de institu- te al servicio del interés un funcionariado estable, [3] Cfr. Martínez López-Muñiz, José Luis, “¿Sociedades
públicas para construir y contratar obras públicas? (A
capaz de afrontar y vencer temas tan concretos tos del derecho privado público y los derechos de profesional y no partida- propósito de algunas innovaciones de la Ley de acompa-
como: “la baja moral y escepticismo del funcio- (utilizando el derecho los ciudadanos, pero que rizado. ñamiento de presupuestos del Estado para 1977)” en RAP,
nariado, con un desenganche psicológico casi número 144, 1997, p. 60.
4-5 suplemento de
análisis legal Martes 24 de junio de 2014

EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La prescripción
de oficio TOMMY
DEZA SANDOVAL
LA POTESTAD sancionador aparece como un mecanismo de

Director general de
Desarrollo y Ordenamiento
Jurídico del Minjus. Máster en
Regulación de Servicios Públicos
por la Universidad de Barcelona.
Catedrático universitario.
PUNITIVA DEL autolimitación del poder punitivo del Estado,
mediante el cual se le garantiza al ciudadano
ESTADO ESTÁ que su conducta no sea perseguida de manera
LIMITADA POR indefinida, sino que exista un momento en el
cual el Estado pierda su potestad de determinar
LOS PRINCIPIOS, la existencia de una infracción y, por ende,
PRECEPTOS castigar la supuesta conducta infractora.
Y DERECHOS La naturaleza sustantiva de la prescripción
–límite de la potestad punitiva del Estado y
PROCESALES

L
a prescripción constituye un elemen-
to importante para la consolidación
de la seguridad jurídica, toda vez
que resulta irrazonable y despro-
porcional para el ordenamiento
jurídico que se mantenga a las personas bajo
incertidumbre de que la administración pueda
ejercer de manera perpetua su potestad para
determinar una infracción administrativa que
le es imputable o pudo serle y, eventualmente,
ser sujeto a la imposición de una sanción.
La prescripción en los procedimientos ad-
ministrativos sancionadores está regulado en
el numeral 233.3 del artículo 233° de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (LPAG), que no hace referencia a que la
autoridad administrativa sancionadora tenga
la potestad de declarar de oficio la prescrip-
ción para la determinación de las infracciones
administrativas.
Unidad de la potestad punitiva
El Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido
la existencia de un solo derecho sancionador
en el ordenamiento jurídico peruano, cuyas
ramificaciones o manifestaciones son el dere-
cho penal y el derecho administrativo sancio-
nador. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha señalado que “…las sanciones
administrativas, disciplinarias o de naturaleza
análoga son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de estas…”
(1), por lo que todos los órganos que ejerzan
funciones sancionadoras deben adoptar de-
cisiones justas basadas en el pleno respeto a
las garantías del debido proceso.
El TC ha opinado que la potestad punitiva
del Estado está condicionada, en cuanto a
su propia validez, al respeto de la Constitu-
ción, de los principios constitucionales y a la
observancia de los derechos fundamentales
DE RELEVANCIA
CONSTITUCIONAL
RECONOCIDOS EN
BENEFICIO DE LOS
ADMINISTRADOS.
UNO DE ELLOS ES
EL PRINCIPIO DEL
DEBIDO PROCESO Y
TAMBIÉN DEL DEBIDO
PROCEDIMIENTO,
DEL CUAL SE
DESPRENDE EL
DERECHO AL PLAZO
RAZONABLE.
(Sentencia del Exp. 08093-2005-PA/TC fun-
damento jurídico 5).
En consecuencia, la potestad punitiva del
Estado está limitada por los principios, pre-
ceptos y derechos procesales de relevancia
constitucional reconocidos en beneficio de
los administrados. Uno de ellos es el principio
del debido proceso y también de debido pro-
cedimiento, del cual se desprende el derecho
al plazo razonable, que es fundamento del
instituto jurídico de la prescripción.
Prescripción
El TC ha considerado a la prescripción (2) como
la institución jurídica mediante la cual, por el
transcurso del tiempo, una persona se libera de
obligaciones (3). Dependiendo de la disciplina
del derecho en la que se aplique, la naturaleza
jurídica y el fundamento de la prescripción
serán diferentes. La prescripción en el ámbito
que implica la extinción de la responsabilidad
de los presuntos autores– no puede ser con-
cebida solo para una de las manifestaciones
del derecho sancionador, sino que, al existir
un único ius puniendi o potestad punitiva
del Estado, dicha naturaleza sustantiva debe
alcanzar a sus dos manifestaciones, esto es,
tanto al derecho penal como al derecho ad-
ministrativo sancionador.
El TC, en su sentenciarecaída en el Exp.
2627-2004-AA/TC, sobre el alcance del nume-
ral 233.3 del Artículo 233° de la LPAG, señaló
que la prescripción solo puede ser formulada a
instancia de parte, por lo que no opera dicha
excepción de pleno derecho. Es decir, para este
colegiado, la prescripción del ejercicio de la
potestad del Estado para determinar la exis-
tencia de una infracción administrativa solo
podría ser planteada por la parte interesada
como un medio de defensa, estando negada la
posibilidad de que la autoridad administrativa
determine la prescripción de oficio.
Sin embargo, la prescripción tiene una con-
notación sustantiva que limita la potestad
punitiva del Estado, toda vez que extingue la
responsabilidad de los presuntos autores, así
como la facultad de investigar el hecho ilícito.
Por ello, en la medida en que sus efectos no
se limitan al plano procesal, sino que afectan
el poder punitivo del Estado, se justifica que
esta no solo pueda ser alegada de parte, sino
que también deba ser declarada de oficio por
la autoridad resolutiva. (4)
En el derecho penal, la aplicación de la
prescripción de oficio por parte del órgano
jurisdiccional tiene como sustento optar por
una posición más garantista a favor del de-
recho al debido proceso del imputado, toda
vez que lo contrario implicaría procesar y,
eventualmente, sancionar a alguien por un
hecho del cual ya no es responsable debido a
la inacción del Estado. En esa línea, desde la
 ESPECIAL

Normativa y planteamiento
El deber de la administra-
ción de realizar el control,
de oficio, de su propia
competencia en los proce-
dimientos administrativos
(incluido el sancionador)
está en el artículo 80° de
la LPAG.
De manera concordada,
el numeral 233.1 del artícu-
lo 233° de la LAPG señala
que “[l]a facultad de la au-
toridad para determinar la
existencia de infracciones
administrativas prescribe
en el plazo…”
En v irtud de dicha
norma, la autoridad ad-
ministrativa solo podría
determinar la existencia de
una infracción adminis-
trativa antes del plazo de
prescripción, toda vez que
de lo contrario carecería
de competencia para ello.
Es válido afirmar que
cuando el plazo de pres-
cripción se ha cumplido
decae la competencia del
órgano para sancionar. Por
ello, si la administración
iniciara un procedimiento
y se pronunciara sancio-
nando a un administrado
cuya responsabilidad se ha
extinguido producto de la
prescripción, dicho acto ad-
ministrativo adolecería de
un vicio de validez por ser
emitido por una autoridad
que carecía de competen-
cia. Así, apreciar de oficio
el plazo de prescripción
establecido por ley no solo
constituiría una facultad,
sino una obligación para
la administración.
Además de lo regulado
de manera general en el nu-
meral 233.3 del artículo 233
de la LPAG, se puede apre-
ciar de las normas de los
procedimientos especiales
antes que todas ellas seña-
lan que la prescripción solo
puede ser alegada como un
medio de defensa por parte
de los administrados im-
putados.
Ello es contrario a lo
planteado en este artículo
en función a la jurispruden-
cia constitucional que reco-
noce la naturaleza sustan-
tiva de la prescripción que
forma parte del derecho
al debido procedimiento
reconocido constitucional-
mente como un derecho
procesal constitucional.
El anteproyecto de ley
que propone la modifica-
ción de la LPAG plantea
modificar el texto del nu-
meral 233.3 del artículo 233
de la LPAG en los términos
siguientes: […]La autori-
dad declarará de oficio la
prescripción y dará por
concluido el procedimien-
to cuando advierta que se
ha cumplido el plazo para
determinar la existencia de
infracciones.
Asimismo, los adminis-
trados podrán plantear la
prescripción por vía de de-
fensa y la autoridad debe
resolverla sin más trámite
que la constatación de los
plazos.
En caso se declare la
prescripción, la autoridad
iniciará las acciones nece-
sarias para determinar las
causas y responsabilidades
de la inacción administra-
tiva.
El texto propuesto en el
anteproyecto de ley guarda
relación con la naturaleza
sustantiva de la figura de
la prescripción que tiene
como efecto extinguir la
responsabilidad del even-
tual imputado y que se
basa en la autolimitación
de la potestad sanciona-
dora producto de la inac-
ción de la administración
pública.

óptica de un único derecho punitivo estatal,
es posible afirmar que el tratamiento y la
naturaleza jurídica de la prescripción penal
debe ser llevada al procedimiento adminis-
trativo sancionador, toda vez que no existe
una justificación que amerite dejar de adoptar
dicha figura jurídica al derecho administra-
tivo sancionador. Por el contrario, limitar la
declaración de la prescripción solo cuando
la parte interesada lo alegue, implicaría un
régimen desventajoso para los administrados
en los procedimientos administrativos sancio-
nadores que se rigen por la LPAG (5), lo cual
vulneraría el principio procesal constitucional
del debido proceso, que resulta aplicable de
manera obligatoria para los procedimientos
administrativos sancionadores bajo la figura
del debido procedimiento.
En otras palabras, habiéndose reconocido
que en el ámbito punitivo la institución jurídica
de la prescripción tiene una naturaleza sustan-
tiva por la cual se extingue la responsabilidad
del supuesto autor, limitándose de esta manera
la potestad punitiva del Estado; sería contrario
al principio del debido proceso si se aplica la
prescripción de oficio solo a los procesos pena-
les y no a los procedimientos administrativos
sancionadores en la medida en que se estaría
sancionando administrativamente a quien ya
no es responsable de la conducta imputada por
el transcurso del tiempo.
En consecuencia, por su naturaleza sustan-
tiva, al extinguir la responsabilidad del autor
y en línea con una concepción más garantista
del principio al debido proceso en favor de los
administrados imputados, el instituto jurídico
de la prescripción debe ser concebido como
uno cuya aplicación procede también de ofi-
cio en los procedimientos administrativos
sancionadores. ◗

[1] Referencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tomada del fundamento jurídico 2 de la sentencia
del 8 de agosto de 2012, en el proceso de hábeas corpus tramitado con el Exp. 00156-2012-PHC/TC.
[2] Se hace referencia exclusivamente a la denominada prescripción extintiva, y no a la prescripción adquisitiva de
derechos. [3] Al respecto vid., las sentencias del TC recaídas en los siguientes expedientes 08092-2005-AA/TC y
04352-2009-PHC/TC. [4] Ver artículos 6 y 336 del nuevo Código Procesal Penal. [5] Véase MARAVÍ SUMAR, Mi-
lagros. La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancionadores. Revista Jurídica Thomson
Reuters, Año I, Número 6, 2013. Pág. 11.
6 suplemento de
análisis legal
COMO OBJETIVO DE LA REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO
El servicio a la Nación
JANEYRI
BOYER
CARRERA
Asesora de la Presidencia
Ejecutiva de Servir.
Doctora en derecho por la
Universidad de Valladolid
C
uando la Constitución Política de
1993 dedicó un capítulo especial a
la función pública, no solo otorgó
un régimen diferenciado (“carrera
administrativa”) a los servidores
públicos (distinto al laboral privado) sino que
también, en su artículo 39, ordenó que “todos
los funcionarios y trabajadores públicos” deban
estar “al servicio de la Nación”. ¿Cómo compati-
bilizar un sistema de partidos con movimientos
regionales y organizaciones locales (con miradas
territoriales antes que nacionales) con un modelo
de empleo público que sirva a la Nación o a los
intereses generales?
El fundamento de un régimen especial para
servidores públicos radica en la necesaria sal-
vaguarda de la objetividad de sus decisiones.
El principio de objetividad les permite actuar
al margen de injerencias o en función de inte-
reses distintos a los intereses generales. Ellos
necesitan ser investidos de garantías frente a
terceros, frente a sus superiores jerárquicos o
frente a sí mismos.
Normatividad
El legislador del régimen del D. Leg. 276 lo en-
tendió bien cuando diseñó una carrera admi-
nistrativa que los sustrajo de las reglas comunes
(el denominado régimen estatutario) a la que
accederían por concursos públicos, con reglas
predeterminadas y abstractas, con ascensos ver-
ticales y en función del tiempo de permanencia;y
de la que solo saldrían por destitución (luego
de un proceso disciplinario) o por jubilación.
El D. Leg. 276 fue publicado en 1984.
Este modelo protegió la objetividad, a
tal punto que el servidor se sin-
tió “propietario” del cargo,
evidenciando,en muchos
casos, que permanecer de
por vida en él no necesa-
riamente garantizaba
la objetividad en su
ejercicio.
El 13 de junio pasado se publicaron los
tres reglamentos que desarrollan la Ley del
Servicio Civil (LSC, publicada el 3 de julio de
2013): el General, del Régimen Especial para
Gobiernos Locales, y de Compensaciones. Esta
publicación marca el inicio de la vigencia del
Martes 24 de junio de 2014 ESPECIAL
grueso de sus preceptos y de la implementación doctorados financiados por el Estado), así como
Gran desafío de la reforma más ambiciosa de este gobierno:
la reforma del servicio civil peruano.
garantías para salvaguardar dicho mérito.
El principio de unidad se evidencia cuando
El Estado tiene cas conforme al se prohíbe el ingreso de servidores a los otros
el desafío de ordenamiento Objetivo constitucional regímenes (una vez que empiece la implementa-
diseñar, priori- jurídico y los in- ¿Consigue esta reforma cumplir el fin cons- ción); cuando se crean instrumentos de gestión
zar y planificar tereses genera- titucional de estar “al servicio de la Nación”? que proporcionarán una mirada transversal al
más y mejor les; que piensen Todo indica que sí. En la ponencia que presenté servicio civil (como el registro de personas al ser-
sus políticas en ser recor- al 6º Congreso Nacional de Derecho Admi- vicio del Estado) o cuando el Reglamento General
públicas porque dados por una nistrativo parto de la premisa que la reforma se divide en dos libros, dedicando el primero a
las evaluaciones gestión eficiente desarrolla una proyección equilibrada de los establecer reglas comunes y aplicables a todos
de desempeño y moderna. Esta principios de mérito y objetividad; y fortalece los regímenes (276, 728, CAS y 30057). Se rompe
se anclan en las reforma exige un principio que subyace al concepto Nación: el cuando el legislador, sin motivación alguna, optó
metas que tenga un cambio cul- principio de unidad del Estado. Así, consolida por excluir a cinco entidades de la LSC dejando
cada servidor. tural. Un paso el régimen de incompatibilidades, fortalece la a sus servidores en regímenes de excepción.
La gestión del que todos los protección legal de los servidores acusados Opción que, a juicio de tres exmagistrados del
desempeño exige servidores civiles en ejercicio de funciones públicas, erra- Tribunal Constitucional, es inconstitucional,
que los funcio- necesitaremos dica la inestabilidad que genera la porque atenta contra el principio de unidad (STC
narios ejerzan dar para optimi- temporalidad de los CAS y de los 00018-2013-PI/TC, FJ. 57).
sus funciones zar el Estado y locadores de servicios a tiempo
y desarrollen servir mejor a completo. Introduce el mérito Garantías
políticas públi- la Nación. tanto en el acceso como en la Sin embargo, también se evidencian tensiones
permanencia, progresión y entre estos principios. En estos lugares comunes
terminación del servicio donde cada principio brega por su espacio, los
civil; y en el acceso a la reglamentos procuran fortalecer las garantías.
formación profesional Por razones de espacio me referiré a dos. En
(estudios de maestrías y primer lugar, el acceso por concurso pero sujeto
a período de prueba evidencia la apuesta porque
en el servicio civil permanezca el servidor más
idóneo, sujetando las decisiones del servidor
puesto a prueba a los intereses del superior
jerárquico que decidirá su permanen-
cia. También es importante decirlo, el
cese por no pasar el período de prueba
debe motivarse debidamente en una
resolución que puede ser impugnada.
En segundo lugar: la evaluación
de desempeño y la importancia de
preservar el mérito en el ejercicio
de las funciones.La evaluación
debe ser conforme a criterios ob-
jetivos, a las metodologías diseñadas
por Servir, al tipo de competencias
que tiene encomendadas el servi-
dor civil. El rendimiento “sujeto a
observación” genera en el Estado la
obligación de capacitar al servidor,
y la calificación de “desaprobado”
puede ser impugnada. Es cierto que
el superior jerárquico es quien está
en mejores condiciones para saber
si el servidor civil cumple o no con
sus metas, con arreglo a la finali-
dad pública perseguida. También
es cierto que la histórica tendencia
a ver al Estado como botín es una
tentación para la desviación de
poder, y genera escepticismo
en relación con el respeto por
la objetividad. ◗
ESPECIAL Martes 24 de junio de 2014
suplemento de
análisis legal 7

UNA APROXIMACIÓN A LA RESPONSABILIDAD

Actuación administrativa
RICHARD
MARTIN
TIRADO

Miembro asociado del Foro

Iberoamericano de Derecho
Administrativo. Magíster en
Derecho Administrativo.

E
l comportamiento irregular de las
autoridades administrativas por
las decisiones que adoptan en re-
presentación de los intereses del
Estado tiene implicancias en el
orden jurídico internacional.
Cabe la posibilidad de que estas autoridades
adopten decisiones arbitrarias y sin paráme-
tros, comprometiendo en forma irresponsable
los intereses del Estado. La pauta general es que
mientras las decisiones que tomen las autori-
dades administrativas se enmarquen “dentro
del ámbito de sus funciones regulares “, no
responden por la decisión adoptada.
La regla asumida es que la responsabilidad
recae en las entidades que forman parte de la
administración como forma de organización, y
excepcionalmente, en la autoridad competente
a título individual, siempre que esté inmersa LA RIE SE GENERA sido fundamentada en decisiones erróneas
dentro de un supuesto de comisión de un acto
ilícito o de un acto que esté fuera de su función.
En debate EN LOS CASOS EN por parte de las autoridades internas, y quem
a posteriori, son materia de demandas inter-
La responsabilidad de las entidades que Existen cele- tual forma parte LOS QUE EXISTE nacionales contra el Estado receptor de la in-
forman parte de la administración pública brados sendos de un mecanismo UNA VIOLACIÓN DE versión extranjera.
depende del régimen de responsabilidad adop- contratos de estrictamente Existe evidencia que se ha declarado la
tado en cada país y se determina conforme a concesión, en contractual, ALGÚN COMPROMISO caducidad de ciertos contratos de concesión
las reglas de derecho interno. los cuales se han o pese a estar CONTENIDO EN en forma irregular por los funcionarios de

Implicancias internacionales
Una aproximación conceptual a la Respon-
sabilidad Internacional del Estado (RIE) la
considera como “la institución del derecho
internacional, por medio de la cual se establece
que cualquier violación de un compromiso
contenido en una norma internacional trae
por consecuencia una obligación de efectuar
una reparación moral o material”. (1)
Es necesario encuadrar la problemática del
RIE a los contratos del Estado, y en particular
en el caso de los contratos de concesión, dada
la estrecha y directa importancia que tiene este
tipo de contratos con el régimen de protección
a la inversión extranjera.
Si bien el régimen de responsabilidad de las
entidades que forman parte de la administra-
ción pública y de sus integrantes, se establece
de acuerdo con el régimen de responsabilidad
que cada país adopte, no es menos cierto que
se requiere incorporar una normativa más ex-
tensa, en la que se delimiten aquellos supuestos
en los que la responsabilidad patrimonial de la
previsto procedi-
mientos destina-
incorporada en
dichos contratos
UNA NORMA turno de los diferentes niveles de gobierno
del país. Frente a ello, el Estado se ha visto en
dos a justificar la es una expresión INTERNACIONAL, algunos casos en la necesidad de defender lo
declaración de ca- de una cláusula GENERÁNDOSE EL indefendible en sede internacional. En este
ducidad por parte exorbitante último supuesto, el Estado debe asumir la res-
del Estado en su que merece ser DEBER DE REPARAR ponsabilidad y la reparación de dichos actos en
rol de entidad evaluada más allá EL DAÑO ORIGINADO. favor de aquellos inversionistas afectados por
concedente. La de su contenido decisiones arbitrarias de la administración. En
gran interrogante contractual. ese contexto surge la necesidad de delimitar
que se desprende Desde una pers- contenido en una norma internacional, gene- aquellos supuestos de RIE con la responsabi-
es determinar pectiva adminis- rándose con ello la obligación de reparar el daño lidad de los funcionarios públicos.
si la caducidad trativa, el tema se originado. Las autoridades administrativas no En nuestra opinión, el Perú debería en un
declarada en halla en debate y dejan de ser ajenas a este principio. mediano plazo contar con una ley que regule en
mérito a una ofrece diferentes La declaración de caducidad en el contrato forma integral el régimen de responsabilidad
relación contrac- posturas. de concesión tiene una relación, directa e indi- de las autoridades administrativas, estable-
recta, con el régimen de RIE, en los supuestos ciendo con pautas previamente definidas las
en que dicha declaración afecte los intereses consecuencias de sus decisiones, en miras de
administración pública es atribuida al ejercicio de un inversionista extranjero cuya inversión proteger el interés nacional. ◗
de una competencia asignada a la adminis- se haya protegida por tratados bilaterales o
tración como una forma de organización, y multilaterales de inversión. Si bien la caduci-
a las autoridades que adoptan decisiones en dad es una forma de extinción anormal de un
[1] BECERRA RAMÍREZ, Manuel. “Panorama del
nombre de aquella. contrato que opera en supuestos de excepción Derecho Mexicano. Derecho Internacional Público”. IX.
La RIE se genera en los casos en los que por la gravedad de su configuración, existen La Responsabilidad internacional. 1997, Mc. Graw Hill
existe una violación de algún compromiso supuestos donde la caducidad del contrato ha Interamericana Editores, S.A. p. 104.
8 suplemento de
análisis legal
CONOZCA CUÁNDO OCURRE EN CAMPO ADMINISTRATIVO
Extinción de infracciones
JORGE
DANÓS ORDÓÑEZ
Abogado. Profesor en la
categoría principal de la Pontificia
Universidad Católica del Perú
(PUCP) en el curso de derecho
administrativo. Socio del Estudio
Echecopar Abogados.
E
n el Perú, la ley de procedimiento
administrativo general no compila
en una sola sección o precepto la
relación de las diferentes causas de
extinción de la responsabilidad ad-
ministrativa sancionadora, contemplando solo
algunas de dichas modalidades, como es el caso
de la retroactividad benigna y la prescripción
de la infracción regulados en los artículos 230°
numeral 5) y 233°, respectivamente, de la Ley N°
27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General (en adelante, LPAG).
Estas, en su mayor parte, son objeto de dis-
perso desarrollo en dispositivos sectoriales o
en normas legales especiales circunscritas a un
determinado ámbito de aplicación, como es el
caso del Código Tributario cuyo artículo 27°
regula los medios de extinción de las obligaciones
tributarias, uno de cuyos componentes lo consti-
tuye las sanciones administrativas tributarias, la
principal de las cuales son las multas pecuniarias.
Supuestos
Las causas de extinción de la responsabilidad
sancionadora operan después de realizarse la
conducta infractora, impidiendo que se pueda
exigir dicha responsabilidad, es el caso de:
(i) El pago voluntario de la sanción o a través
del acogimiento de regímenes de incentivos.
(ii) La ejecución forzosa de las sanciones como
sucede con la ejecución coactiva.
(iii) El fallecimiento del infractor.
(iv) La extinción de la persona jurídica.
(v) En algunas situaciones de fusión y escisión.
(vi) En aplicación de la retroactividad benigna
en materia sancionatoria.
(vii) Por prescripción.
Es necesario distinguirlas de las denomi-
nadas causales de exención o exclusión de la
responsabilidad sancionatoria, que constituyen
circunstancias que determinan que la comisión
de una determinada acción u omisión por un
privado no pueda calificarse de antijurídica y que,
por tanto, no se configure como una infracción
administrativa.
Es el caso del obrar en legítima defensa, en
estado de necesidad o en cumplimiento de un
deber, del caso fortuito y de la fuerza mayor,
etcétera.
Martes 24 de junio de 2014
Incentivos
Los incentivos son una de las modalidades de
extinción de la responsabilidad que constituyen
mecanismos establecidos por el ordenamiento
administrativo sancionador que le otorgan la
opción al particular para acogerse voluntaria-
mente a los mismos con la finalidad de:
(i) En algunos pocos casos extinguir su res-
ponsabilidad.
(ii) En otros, operan como un atenuante que
debe ser tomada en cuenta por la administración
al momento de graduar la magnitud o cuantía de
la infracción que va a aplicar al infractor.
(iii) Para reducir el importe de la sanción o
multa que debe pagar.
En el caso de la extinción de las personas
jurídicas el cumplimiento de las sanciones ad-
ministrativas dependerá si estas fueron determi-
nadas o no y si quedaron firmes antes de que se
produzca la desaparición de la persona jurídica.
Porque si las sanciones fueron impuestas y que-
daron firmes antes de la disolución o durante el
proceso de liquidación, corresponderá que
LA PRESCRIPCIÓN
EN MATERIA SANCIONADORA
ADMINISTRATIVA CONSTITUYE
UNA INSTITUCIÓN DE CARÁCTER
OBJETIVO BASADA EN EL INTERÉS
PÚBLICO Y EN LA SEGURIDAD JURÍDICA.
ESPECIAL
se paguen con el patrimonio social materia de
la liquidación.
Incluso, de producirse la distribución del
haber social entre los socios o accionistas, estos
serán responsables del pago de las deudas pen-
dientes (multas), según se trate de sociedades
con responsabilidad limitada de sus socios o
no. Porque en el caso de sociedades con res-
ponsabilidad limitada solo se transmite la
responsabilidad del pago de las multas hasta
el monto de la suma recibida por estos
como consecuencia de la liquidación.
De no ser ese el caso, la obligación de
pago de la sanción se transmite sin
límite alguno a los socios (artículo
422° in fine de la Ley General de
Sociedades). Esta transmisión
de la obligación de pago solo
se produciría con sanciones
de tipo pecuniario como la
multa. Pero en el caso que
la determinación de
la responsabilidad
sancionadora a la em-
presa infractora no se
haya realizado antes de
su extinción, sino que se
pretenda imputar en fecha
posterior a que se produzca su
extinción consideramos que se
habría extinguido la responsabilidad
punitiva de la persona jurídica y, en
consecuencia, no podría tramitarse un
procedimiento administrativo sancionador.
Prescripción
En cuanto a la prescripción, la prescripción en
el ámbito de lo civil exhibe un marcado sesgo
subjetivo porque está basada en la presunción
de abandono o renuncia de derechos privados de
naturaleza esencialmente disponibles por su no
ejercicio por parte de su titular, lo que justifica
que en lo civil no proceda la prescripción de
oficio, porque la prescripción se establece en
beneficio de los intereses privados de un sujeto
que tiene la carga de alegarla procesalmente
mediante excepciones.
En tanto que la prescripción en materia san-
cionadora administrativa es una institución de
carácter objetivo basada en el interés público y
en la seguridad jurídica, lo que explica que el
efecto extintivo de la prescripción en materia
sancionadora se produzca automáticamente e
incida en forma directa y objetiva sobre la san-
ción determinando su extinción, una vez que
haya transcurrido el plazo legal máximo para
aplicarla. ◗