PLD Alburquerque Unidad 1

Cuadernos DEL
Nmero I
Este material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didcticos.
Prohibida su reproduccin parcial o total sin permiso escrito de la editorial.
El enfoque del Desarrollo

Econmico Local
Francisco Alburquerque
Experto Senior DEL
OIT Argentina
alburquerque@oit.org.ar
Buenos Aires
Julio de 2004
Las opiniones expresadas en este documento corresponden al autor y no tienen porqu coincidir
con las posiciones oficiales de la Organizacin Internacional del Trabajo.
El enfoque del Desarrollo Econmico Local
1. Introduccin al desarrollo econmico local
1.1 El desarrollo econmico y la introduccin de innovaciones
El desarrollo econmico depende esencialmente de la capacidad para introducir

innovaciones al interior de la base productiva y tejido empresarial de un territorio.
Tradicionalmente se ha tendido a simplificar esta constatacin del funcionamiento de la

economa real y se ha reducido el concepto al sealar que el desarrollo econmico
depende de la inversin de recursos financieros. Sin embargo, la disponibilidad de los
mismos no es suficiente por s sola, ya que pueden dirigirse hacia aplicaciones de
carcter improductivo o especulativo, sin asegurar la inversin productiva real. As
pues, la orientacin de los recursos financieros hacia la inversin productiva depende de

otros factores bsicos.
Asimismo, a veces se tiene una visin muy lineal del desarrollo, como si dependiera
exclusivamente del dinamismo de los grandes grupos empresariales. Sin embargo, la
introduccin de innovaciones no es nicamente resultado de la investigacin y
desarrollo tecnolgico realizado por las grandes empresas o los principales laboratorios
pblicos o privados. La introduccin de innovaciones no depende ni del tamao de las
empresas ni de la financiacin dedicada a la ciencia y tecnologa bsicas. Para que las
innovaciones se produzcan es necesario que los usuarios de las mismas, esto es, los
agentes productivos y empresariales, se involucren en la adaptacin y utilizacin de los
resultados de las actividades de investigacin y desarrollo para la innovacin (I+D+i) en
los diferentes procesos productivos concretos. De ah la importancia, cada vez mayor,
de los sistemas territoriales de innovacin.
Tambin existe una visin macro o agregada del desarrollo, que utiliza los habituales
indicadores promedio los cuales, por lo general, suelen esconder ms aspectos de la
realidad que lo que muestran. Igualmente, aunque en ocasiones se desciende a un anlisis
sectorial, es preciso insistir en que las actividades reales combinan la utilizacin de
insumos procedentes de los diferentes sectores con lo que la recoleccin de informacin
estadstica sectorial no suele representar de forma adecuada lo que ocurre en las diferentes
situaciones productivas en la realidad concreta en la cual se combinan materias primas,
recursos naturales, insumos, maquinaria, instrumentos y servicios procedentes de los
diferentes sectores tradicionales, primario, secundario o terciario.
Finalmente, cuando se plantea el tema territorial o regional, se hace por lo general, desde
una lgica compensatoria o asistencial, tratando de acortar la distancia entre los
indicadores promedio de una regin respecto a otras, interesndose ms por la posible
convergencia o divergencia de situaciones que por intentar entender las potencialidades de
cada territorio. Todos estos planteamientos tienen, en mi opinin, escaso inters desde el
enfoque del desarrollo econmico local.
Las innovaciones tecnolgicas han estado siempre en el origen de las revoluciones de los
procesos productivos. La incorporacin de nuevas tcnicas supone modificaciones en los
sistemas de fabricacin, las cuales conducen a incrementos de productividad y reduccin
de costes que, a su vez, repercuten favorablemente en el potencial de demanda. De otro
Francisco Alburquerque Pgina 2

lado, la incorporacin de nuevas tecnologas permite mejoras en los sistemas de transporte

y comunicaciones, as como mayores niveles de calidad y variedad en la oferta de
productos y servicios. De esta forma, se incrementan los intercambios comerciales y se
estimula el crecimiento econmico (Bueno y Morcillo, 1993). Sin embargo, todas estas
innovaciones tecnolgicas requieren cambios o mejoras gerenciales y organizativas en el
funcionamiento de las empresas y la administracin pblica en general, as como
diferentes tipos de involucramiento entre los agentes socioeconmicos e institucionales, a
veces como condicin previa para la introduccin de dichas mejoras. En realidad, hay que
subrayar que nunca se dan las innovaciones tecnolgicas en el vaco, sino como parte de
las transformaciones sociales e institucionales sealadas. Por ello, hemos de entender la
innovacin tecnolgica en su sentido ms amplio, es decir, incluyendo los cambios e
innovaciones sociales que la acompaan y hacen posible.
Innovaciones sociales son, por ejemplo, nuevas alternativas y nuevos mtodos de gestin
de personal tales como la racionalizacin de las tareas laborales, la mejora de las
condiciones de trabajo, el perfeccionamiento de los sistemas de motivacin, la delegacin
de responsabilidades y competencias personales, entre otras. En muchas ocasiones, el xito
competitivo no depende tanto de la adquisicin de nuevas mquinas como de las mejoras
organizativas y de los cambios sociales y culturales que permitan la instalacin de redes de
comunicacin capaces de aunar esfuerzos y desarrollar sinergias positivas para:
Aumentar la calidad de las prestaciones de las empresas, lo que implica mejoras en

las relaciones personales en el seno del grupo de trabajo como requisito para el
incremento de productividad.
Mantener y dinamizar el potencial de creatividad, innovacin y solucin de los
problemas, para lo cual se requiere un ambiente propicio a la expresin y
ampliacin de los talentos personales.
Satisfacer las necesidades y exigencias de los cambios incesantes en la demanda.
Del mismo modo, y como parte de este contexto social de innovacin, se incluyen los
cambios institucionales necesarios en los diferentes niveles territoriales y funcionales de la
Administracin Pblica, a fin de facilitar los procesos de adaptacin econmicos, sociales
y culturales reseados.
Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel

macroeconmico, sino que incluye fundamentalmente mejoras y cambios en el plano
microeconmico, es decir, en el seno de la actividad productiva, laboral y de gestin
empresarial; as como reformas y cambios de contenidos en el nivel mesoeconmico (o
intermedio) de la actuacin de las administraciones pblicas y la concertacin estratgica
con los agentes socioeconmicos.
Sabido es, tambin, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa esencialmente en

los bajos costes de la mano de obra, la abundancia de recursos naturales o los diferenciales
de los tipos de cambio y tasas de inters. Estas fuentes de ventajas comparativas de
carcter esttico estn siendo sustituidas por las ventajas competitivas de carcter
dinmico, basadas en la introduccin constante de innovaciones tecnolgicas,
organizativas y de gestin, sustentadas en ltimo trmino en la incorporacin de

informacin y conocimiento y, en definitiva, en la calidad de los recursos humanos

involucrados.
En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de

globalizacin, los pases alinean cada vez ms sus tasas de inters con las de las economas
ms importantes, en un intento por contener las salidas de capitales. De otro lado, seguir
basando una estrategia de crecimiento econmico en salarios bajos o explotacin de
recursos naturales baratos constituye una apuesta extremadamente vulnerable, la cual slo
puede justificarse, a falta de otras alternativas en el corto plazo, como una mera etapa
provisional, dentro de un proceso que debe ir incorporando, progresivamente, las
innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales ya aludidas, las cuales pueden permitir
la creacin de nuevas actividades, mantener mayores niveles de valor agregado en la
produccin, abrir nuevos mercados, revitalizar sectores maduros y, en suma, el

reforzamiento del tejido empresarial. En otras palabras, la prioridad concedida a la
innovacin tecnolgica permite el trnsito desde las ventajas comparativas de carcter
esttico, basadas en la dotacin de factores, a las ventajas competitivas dinmicas, que
radican en mejoras de productividad, calidad y diversificacin de bienes y servicios, esto
es, introduccin de elementos de conocimiento estratgico.
1.2 La transicin hacia las formas de produccin flexible
Como es bien conocido, la crisis econmica que se desencaden en los pases centrales a
partir de los aos setenta del siglo pasado, constituye el momento de quiebra o
agotamiento relativo del modelo de crecimiento de posguerra en dichos pases. Entre los
factores bsicos que impulsaron dicho modelo de crecimiento figuran un rgimen de
acumulacin caracterizado por una poltica econmica de corte keynesiano orientada a la
expansin de la demanda agregada y un sistema de produccin basado esencialmente en la
gran empresa industrial, las economas de escala internas a la empresa, la organizacin
taylorista del trabajo y la concentracin de las actividades en torno a grandes ciudades o
ncleos urbanos.
Al combinar los principios de la organizacin cientfica del trabajo con el incentivo al

consumo de masas, este rgimen de acumulacin intensiva posibilit una interaccin
positiva entre la transformacin de las condiciones de la produccin y del consumo. El
modo de regulacin (o conjunto de procedimientos y formas sociales e institucionales
capaces de garantizar la estabilidad de dicho rgimen de acumulacin) permiti en los
pases centrales, durante este perodo de posguerra, el establecimiento de un pacto social
implcito entre gobiernos, empresarios y trabajadores para regular las subidas salariales
segn el ritmo de crecimiento de la productividad, lo que posibilit una notable estabilidad
en el empleo.
En la base tecnolgica y energtica de ese modelo de desarrollo, la disponibilidad de un

factor clave abundante y barato como el petrleo (Prez, 1986), hizo posible la
articulacin de un conjunto de sectores y ramas motrices con amplia utilizacin de dicho
insumo estratgico (petroqumica, sector automotriz, construccin naval, construccin de
carreteras y otros), que fueron los ms dinmicos durante ese perodo fordista de la
acumulacin del capital. Con posterioridad, la crisis del fordismo (Boyer, 1994) y la
emergencia de las formas flexibles de acumulacin, provocaron una importante

desestructuracin y reestructuracin a nivel econmico y sectorial, as como cambios

sustantivos en la organizacin productiva y en la gestin empresarial, junto al
cuestionamiento de las anteriores formas de regulacin socio-institucional.
En los pases centrales, la crisis econmica que se desat desde fines de los aos sesenta
como consecuencia de la quiebra del modelo de desarrollo fordista, se manifest en
situaciones de estancamiento con inflacin, cada de la productividad y agotamiento de los
sectores industriales maduros, todo lo cual llev a las grandes entidades bancarias a la
bsqueda de colocaciones financieras en otros mercados externos para reciclar sus
excedentes de eurodlares y petrodlares. Como sabemos, la forma como la banca
internacional realiz estas colocaciones de capital constituye uno de los orgenes
principales del problema de sobreendeudamiento externo de los pases en desarrollo,
debido tanto al errneo clculo de los negocios por parte de la misma en relacin con la
viabilidad de los procesos de crecimiento en los pases prestatarios1, como a la
improductiva o especulativa colocacin de tales capitales por parte de los agentes que
accedieron a ellos.
Durante los aos setenta los ritmos de crecimiento econmico promedio en los pases en
desarrollo fueron superiores a los del mundo desarrollado, aunque dicho crecimiento, con
la excepcin de algunos nuevos pases industrializados asiticos, segua basndose en el
viejo modelo primario exportador extensivo, de escaso valor agregado interno, o en la
aplicacin de un modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones con notable
penetracin de empresas transnacionales extranjeras y orientado bsicamente hacia los
segmentos de mercado interno con mayor capacidad adquisitiva. De esta manera, para
algunos pases en desarrollo, el acceso a esa financiacin fcil durante los aos setenta,
retras el enfrentar los cambios sustantivos que se estaban dando en las nuevas formas de
produccin y organizacin empresarial en los pases centrales ante la quiebra del modelo
de desarrollo fordista. De tal modo que, cuando en los aos ochenta se constat el
agotamiento del patrn de crecimiento basado en la industrializacin sustitutiva de
importaciones o el modelo primario-exportador se unan, en realidad, varias circunstancias
adversas, como el sobreendeudamiento externo, el agotamiento del patrn de crecimiento
econmico interno y el impacto de la reestructuracin productiva y empresarial derivada
de la crisis del modelo fordista central.
As pues, las crisis en los pases en desarrollo (Ominami, 1987) no constituyen un mero
reflejo de la quiebra del modelo fordista en los pases desarrollados, sino que contienen
su propia complejidad. Igualmente, el avance de la globalizacin econmica y los retos de
la nueva revolucin tecnolgica y organizativa subrayan hoy da la necesidad de encarar la
mltiple complejidad de aspectos interrelacionados en los pases en desarrollo, con el fin
de indagar la viabilidad de las diferentes propuestas de desarrollo econmico as como las
lneas de actuacin ms apropiadas.
Como ya se ha sealado, entre los criterios bsicos del crecimiento desarrollista de

posguerra en los pases centrales, cabe destacar la expansin permanente de la produccin,
1
Hay que recordar que los bancos internacionales, en lugar de asumir las prdidas como consecuencia de
su error de clculo empresarial, traspasaron esa carga a los gobiernos de los pases en desarrollo, la cual
constituye an hoy una rmora importante para el crecimiento de muchos de estos pases.

alentada por una poltica econmica de gestin de la demanda agregada y la bsqueda de

economas de escala internas a la empresa, lo cual intensific la integracin vertical de las
empresas, concibindose entonces el desarrollo sobre la base de grandes complejos
productivos polarizados en el territorio. Asimismo, dichos procesos eran desplegados con
escasa o nula consideracin de las deseconomas producidas por los crecientes niveles de
contaminacin ambiental o agotamiento de los recursos naturales no renovables, es decir,
con un profundo desprecio o ignorancia respecto a la sustentabilidad ambiental de los
procesos emprendidos lo cual, lamentablemente, suele ser an un rasgo bastante comn en

los pases y regiones en desarrollo.
Sin embargo, a partir de los aos setenta y durante la dcada siguiente, comenzaron a
presentarse cuestionamientos diversos a las prcticas fordistas. De un lado, hay que citar el
cambio de rumbo en la trayectoria del progreso tecnolgico, con una tendencia marcada
hacia formas productivas ms flexibles, esto es, con mayor capacidad de adaptacin por
parte de la oferta productiva a la diferenciacin y fragmentacin existentes en la demanda;
un mayor compromiso respecto a la calidad de los productos; y una organizacin tcnica y
de gestin de la empresa mucho ms eficientes, al poder vincular informticamente todas
las fases del proceso econmico en una misma unidad de tiempo real. De otro lado, se
encuentra la creciente pugna competitiva derivada de la mayor internacionalizacin y
apertura externa de las economas, junto al fuerte dinamismo exportador mostrado por
Japn y los nuevos pases industrializados del Sudeste Asitico, entre otros competidores
presentes en el escenario internacional.
Igualmente, la intensificacin de la presin sindical en favor de mejores salarios, en

especial en las grandes empresas, as como la quiebra del sistema monetario internacional
diseado en Bretton Woods y la dislocacin del sistema de tipos de cambio fijos,
completan el conjunto de los factores ms influyentes en el agotamiento del modelo
fordista en los pases centrales y la apertura de una fase de mayor inestabilidad e
incertidumbre respecto al futuro. Por su parte, la desregulacin financiera y monetaria y el
cuestionamiento de la base energtica del modelo impedan, a su vez, un tratamiento
adecuado de las causas estructurales de la crisis a escala nacional. De ah que las grandes
potencias intentaran aplicar frmulas concertadas de control de los grandes equilibrios
macroeconmicos. Sin embargo, dada la insuficiencia de las medidas macroeconmicas
globales cuando los retos principales de la reestructuracin tecnolgica y organizativa se
refieren a los niveles micro y mesoeconmico, la crisis se extendi tambin a la convic-
cin sobre la validez de los enfoques tericos y la naturaleza de las polticas de desarrollo
productivo y empresarial.
En ese contexto, comenz a cobrar importancia la reflexin sobre las estrategias de

desarrollo local como formas de ajuste productivo flexibles en el territorio, en el sentido
que no se sustentan en el desarrollo concentrador y jerarquizado, basado en la gran
empresa industrial y la localizacin en grandes ciudades, sino que buscan un impulso de
los recursos potenciales de carcter endgeno tratando de construir un entorno institucio-
nal, poltico y cultural de fomento de las actividades productivas y de generacin de
empleo en los diferentes mbitos territoriales. En tales iniciativas, como lo muestran los
distritos industriales italianos2 o los sistemas locales de empresas en Espaa (Costa,
2
Vanse, entre otros, Becattini (1988); Garofoli (1986); Pike, Becattini y Segenberger (1992), Trullen
(1990); Benko y Lipietz (1994).

1993), poseen mxima importancia los factores socioculturales o extraeconmicos,

facilitadores de la cooperacin entre empresas a fin de acceder de forma concertada a los
diferentes servicios de desarrollo empresarial (informacin empresarial, capacitacin en
gestin empresarial y tecnolgica, asesoramiento tcnico, innovacin de producto,
comercializacin, cooperacin empresarial, asesoramiento financiero, entre otros) por parte
del tejido de empresas existente, esencialmente microempresas y pequeas y medianas
empresas, las cuales no pueden por s solas acceder a este tipo de servicios en sus
territorios, ya que la oferta de los mismos no suele estar disponible localmente. En este
sentido, el avance de la descentralizacin poltico-territorial constituye una herramienta
poderosa para identificar con mayor seguridad los recursos locales existentes y facilitar la
concertacin estratgica entre los diferentes actores sociales en el territorio, a fin de dotar a
los mismos de la infraestructura y oferta de servicios especializados apropiada.
Como recuerda Vzquez Barquero (1988), el surgimiento de iniciativas locales de

desarrollo en los aos ochenta posee caractersticas diferentes a las de las situaciones de
crisis y transicin precedentes histricamente. La crisis econmica en los pases centrales
durante los aos setenta del siglo XIX se super mediante la expansin de los mercados
coloniales, mientras que la de los aos treinta en el siglo XX encontr una salida
fundamental en la aplicacin de las polticas keynesianas de demanda. En ambos casos, las
administraciones centrales de los Estados desempearon un papel dominante y, en
consecuencia, se fortalecieron mediante la centralizacin cada vez mayor de poderes y
competencias. Pero, en la actualidad, el ajuste tiene lugar en una fase de reestructuracin
bsica de las formas de produccin, con exigencias de flexibilizacin y descentralizacin
de la gestin organizativa, y con una creciente globalizacin de decisivos segmentos
sectoriales de las economas nacionales. La introduccin de la microelectrnica y las
nuevas tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones en los diferentes procesos
productivos y de gestin ha revolucionado drsticamente las formas de producir, haciendo
posible trabajar en la misma unidad de tiempo real, al vincular las diferentes fases de la
actividad econmica.
El cambio del petrleo por la microelectrnica como factor clave (Prez, 1986) en el
ncleo tecnolgico bsico de esta fase de transicin del ciclo econmico plantea, por
tanto, superiores exigencias en trminos de flexibilidad a las organizaciones y procesos
productivos, a fin de dotarlos de superior capacidad de respuesta ante entornos que poseen,
adems, grandes componentes de incertidumbre y cambio. Igualmente, las nuevas
tecnologas de la informacin y telecomunicaciones impulsan el proceso de globalizacin
y extienden las exigencias de competitividad a todos los territorios y mercados. De ah que
sea tan importante dar respuestas flexibles a nivel local ante los retos de esta fase de
globalizacin en el seno de la cual se despliega un profundo cambio estructural con
exigencias ineludibles de transformacin productiva y organizacional.
Las respuestas a la globalizacin no pueden reducirse, por tanto, a una simple apertura de
las economas, sino que exigen la introduccin de innovaciones tecnolgicas y
organizativas en el seno de los sistemas productivos locales a fin de lograr la necesaria
incorporacin de los componentes de conocimiento y flexibilidad en los mismos. Estos
sistemas productivos locales pueden tener algunos segmentos de actividad vinculados a los
mercados globales, as como otra parte, muy mayoritaria, de actividades productivas de
carcter interno, esto es, que tiene lugar en mercados regionales y locales.

La simple insercin de algunas actividades y empresas a los segmentos dinmicos del

ncleo globalizado de la economa mundial no asegura por s sola la difusin de progreso
tcnico en el conjunto de sistemas productivos locales, sobre todo en economas con alto
grado de heterogeneidad estructural, como las de los pases en desarrollo, los cuales han
conocido en estos aos severos procesos de ajuste estructural en un contexto de mayor
exposicin externa de sus economas, que ha contribuido a destruir gran parte de su tejido
de empresas, sobre todo el de pequea dimensin, al haberse producido de forma

traumtica, esto es, sin los obligados perodos de adaptacin de los que habitualmente se
dotan las economas de los pases desarrollados. Se precisa, por tanto, una poltica
especfica para facilitar a estos sistemas productivos locales, integrados bsicamente por
microempresas y pequeas y medianas empresas, el acceso a las infraestructuras y
servicios especializados de innovacin tecnolgica, creacin y diversificacin de empresas,

a fin de lograr la difusin del progreso tcnico, el crecimiento econmico y la creacin de
empleo e ingreso en todos los territorios.
1.3 El contexto sistmico de la productividad y la competitividad
La introduccin constante de innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base

productiva constituye, como se ha sealado, un elemento determinante del incremento de
la productividad y la competitividad. En realidad, es en los niveles microeconmico y
mesoeconmico donde se encuentran hoy los principales desafos de la revolucin
tecnolgica y organizativa. La creciente globalizacin econmica, el grado de exposicin
externa de las diferentes economas y las mayores exigencias de la pugna competitiva en
los diferentes mercados, no hacen sino acentuar la necesidad de innovaciones o
adaptaciones en estos niveles. Esto quiere decir que, si bien no todas las empresas tienen
como objetivo el competir en los mercados internacionales, estos deben constituir siempre
un referente obligado para introducir la suficiente tensin que estimule el incremento de la
eficiencia productiva y la competitividad en los diferentes mercados en los que las
empresas despliegan sus operaciones.
El Esquema 1.1 trata de recordar que la competitividad se sustenta inicialmente en los

factores explicativos de la productividad, esto es, en la incorporacin de progreso tcnico
y organizativo en la actividad productiva, lo cual depende esencialmente de la gestin
empresarial, la infraestructura tecnolgica disponible, la calidad de los recursos humanos y
las relaciones laborales, y el nivel de vinculacin existente entre el sistema de educacin y
capacitacin y el sistema productivo y empresarial. Por otro lado, hay otros factores
explicativos de la competitividad que hacen alusin a la mejora de la calidad y
diferenciacin del producto, la entrega a tiempo o la eficiencia en el servicio posventa. En
suma, tienen que ver con la disponibilidad de informacin estratgica sobre mercados y
pautas de consumo, as como una apuesta clara por la calidad.

ESQUEMA 1.1
FACTORES IMPULSORES DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA

COMPETITIVIDAD
PRODUCTIVIDAD
Sistema educativo y de capacitacin COMPETITIVIDAD
orientado por las necesidades
productivas locales
Diferenciacin de productos
Infraestructuras bsicas de calidad
(Energa, Agua, Transportes, Calidad de productos y procesos
Telecomunicaciones) Diseo de productos
Relaciones laborales favorecedoras
del involucramiento de Informacin de mercados
trabajadores/as Certificacin, normalizacin

Tecnologas apropiadas Entrega a tiempo
Organizacin empresarial eficiente
Servicios posventa
Acceso al crdito para Mipymes
MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

MEJORA DE LA CALIDAD DEL
VINCULACION EDUCACION-PRODUCCION PRODUCTO
CUALIFICACION RECURSOS HUMANOS Y ACCESO A LA INFORMACION
CAPACIDAD EMPRESARIAL INNOVADORA ESTRATEGICA
Como se ha sealado, la competitividad es sistmica o estructural (Esser y otros, 1996)

lo cual significa que las empresas no enfrentan la pugna competitiva en los mercados por s
solas, ya que dependen decisivamente de otros aspectos como la disponibilidad de los
servicios de desarrollo empresarial; la dotacin de infraestructuras bsicas; la naturaleza y
magnitud de la investigacin y desarrollo para la innovacin (I+D+i); la capacitacin en
gestin empresarial; la vinculacin del sistema educativo y de capacitacin de recursos
humanos con los requerimientos productivos y empresariales territoriales; la red de
proveedores y competidores locales; el nivel de exigencia de los usuarios locales; y el
grado de interaccin creativa entre el sector pblico y los agentes sociales.
En suma, la competitividad empresarial depende de tres tipos de actuaciones: las realizadas

al interior de la empresa en la bsqueda de eficiencia organizativa y calidad en la
produccin; las llevadas a cabo con la red de proveedores y clientes que conforma la
trama productiva o cadena de valor a la que pertenece la empresa; y las orientadas a
construir el entorno territorial propicio para el acceso a los servicios de desarrollo
empresarial.
Esto quiere decir que la empresa nunca acta en el vaco, sino que en la pugna competitiva
con las empresas rivales, se apoya siempre en la oferta de recursos estratgicos existentes
en el territorio, tales como la dotacin de infraestructuras bsicas, los recursos humanos
cualificados, un sistema de salud eficiente, un sistema de investigacin aplicada para el
desarrollo centrado en los problemas relevantes del sistema productivo local, la oferta de
servicios de desarrollo empresarial, el asesoramiento para el acceso al crdito; lneas de
financiamiento y rgimen fiscal apropiados para las microempresas y pequeas y medianas
empresas, entre otros aspectos sustantivos.

En el Esquema 1.2 se muestra el grado en que la empresa, en la pugna competitiva frente

a las empresas rivales, depende no slo de las mejoras internas que introduce en su propio
funcionamiento interno, sino de la calidad de sus relaciones en la red de proveedores y
clientes, as como de la existencia en el entorno territorial de componentes facilitadores
de la introduccin de innovaciones. Como se aprecia, el territorio es un actor de
desarrollo decisivo, y la empresa no debe ser contemplada nunca en abstracto.
ESQUEMA 1.2
EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL

PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS
DOTACION DE SERVICIOS
INFRAESTRUCTURAS REDES DE DESARROLLO
BASICAS REDESDE
DE EMPRESARIAL
EMPRESAS
EMPRESAS
SISTEMA
SISTEMA DE I+D+i FINANCIERO Y
ACCESO AL CREDITO
MERCADO DE
TRABAJO LOCAL
CULTURA SISTEMA FISCAL
EMPRENDEDORA FAVORABLE A LAS
LOCAL MICRO Y PYMES
SISTEMA EDUCATIVO
SISTEMA DE Y DE FORMACION SISTEMA JUDICIAL
SALUD PROFESIONAL EFCIENTE
En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construccin social de

estos componentes bsicos del entorno innovador territorial y no solamente en su carcter
emprendedor el cual es, tambin, fruto de este contexto territorial. De ese modo, los
sistemas de salud y educacin, as como la existencia de una cultura local favorable a la
creatividad y el emprendimiento, deben dejar de ser contemplados exclusivamente como
temas sociales, ya que forman parte sustantiva del entorno favorecedor de la innovacin
tecnolgica, al ocuparse de la valorizacin de los recursos humanos en un ambiente
estimulador del desarrollo productivo y empresarial.
Dentro de los servicios de desarrollo empresarial (o de apoyo a la produccin, como

tambin suelen denominarse) hay que diferenciar los servicios a empresas y los servicios
financieros. El acceso a los mismos constituye una cuestin fundamental desde el punto de
vista del desarrollo econmico local. El Esquema 1.3 resume el conjunto de servicios de
desarrollo empresarial, esto es, los servicios que incorporan elementos de
conocimiento estratgico en trminos de informacin empresarial, capacitacin en
gestin empresarial y tecnolgica, capacitacin en consultora de empresas, innovacin
productiva, comercializacin y apoyo a la exportacin, cooperacin interempresarial y
creacin de nuevas empresas, y asesoramiento financiero para la realizacin de los
proyectos de inversin. El acceso a estos servicios intangibles y de carcter real es un

factor esencial para la modernizacin productiva del conjunto de empresas y actividades

econmicas. Pero, lamentablemente, la oferta de dichos servicios suele concentrarse en las
principales ciudades, no existiendo actuaciones suficientes dirigidas a crear una oferta de
servicios de desarrollo empresarial en los diferentes mbitos territoriales, a fin de apoyar el
funcionamiento y modernizacin de las microempresas y pequeas y medianas empresas
(Mipymes).
ESQUEMA 1.3: LOS SERVICIOS DE DESARROLLO EMPRESARIAL
* INFORMACIN EMPRESARIAL (Acceso a informacin relevante para el desarrollo de actividades

empresariales. Bases de Datos de inters empresarial. Servicios de Atencin Personalizada para micro y
pequeas y medianas empresas).
* CAPACITACIN EN GESTIN EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificacin en gestin,

administracin y direccin de empresas).
* CAPACITACIN EN GESTIN TECNOLGICA (Con el fin de mejorar la cualificacin de la

empresa en la gestin de los procesos tecnolgicos concretos).
* CAPACITACIN EN CONSULTORA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad territorial en

servicios de consultora).
* APOYO A LA INNOVACIN PRODUCTIVA (Asesora y realizacin de diagnsticos

especializados sobre innovaciones de producto y proceso; Conocimiento de materiales, semillas,
insumos, etc.; Diseo de producto; Imagen de marca; Certificacin, normalizacin y control de calidad;
Anlisis de impactos ambientales, Envase y embalaje; Seguridad industrial, etc.).
* COMERCIALIZACIN Y APOYO A LA EXPORTACIN (Facilitar la informacin de mercados

de insumos y destino; Acceso a canales de comercializacin y mercados externos a la regin;
Capacitacin en Comercio exterior; Organizacin de Ferias, etc.).
* COOPERACIN EMPRESARIAL Y CREACIN DE EMPRESAS (Fomentar la cooperacin

entre microempresas y pymes, alentar alianzas estratgicas empresariales y promover la creacin de
nuevas empresas; Bolsas de subcontratacin de empresas; Promocin de redes de empresas; Creacin
de viveros o incubadoras de empresas; etc.).
* ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las Mipymes en el acceso al crdito, diferentes

productos financieros y realizacin de los proyectos de inversin).
1.4 Estrategias de desarrollo econmico local: objetivos y polticas
El Esquema 1.4 trata de mostrar que la creciente liberalizacin econmica (por ms

deformada que se presente en su prctica cotidiana real, dada la recurrente utilizacin de
prcticas neoproteccionistas en el sistema econmico internacional), as como las
exigencias de la sustentabilidad ambiental, constituyen datos de contexto y, como tal,
elementos condicionantes de las posibilidades de accin en el diseo de las estrategias y
polticas de desarrollo. Estas estrategias no pueden orientarse nicamente hacia el logro del

mayor crecimiento econmico cuantitativo, ya que para conseguir el desarrollo se hace

preciso incorporar tambin la difusin territorial del crecimiento, a fin de sustentar la
mayor cohesin social y calidad de vida de toda la poblacin, junto al respeto por las
exigencias de un desarrollo sustentable ambientalmente.
ESQUEMA 1.4
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL
MEJORA DE LA ESTABILIDAD INTERACCION

INSERCION MACROECONOMICA CREATIVA ENTRE
EXTERNA AGENTES PUBLICOS

Y PRIVADOS
ARTICULACION
INTEGRACION DESCENTRALIZACION
SUPRANACIONAL
DEL SISTEMA
PRODUCTIVO
INTERNO
DESARROLLO
REGIONAL/LOCAL
SUSTENTABILIDAD
AMBIENTAL
SELECCIN DE MERCADO DE
TECNOLOGIAS TRABAJO LOCAL
FORMACION DE
RECURSOS
ATENCION DE HUMANOS
NECESIDADES
BASICAS
La sustentabilidad ambiental y el logro de los equilibrios macroeconmicos bsicos son,

por tanto, exigencias que obligan a tener en cuenta, de un lado, los previsibles impactos de
las diferentes actividades de produccin o consumo en su relacin con el medio natural, as
como la incorporacin de una visin del medioambiente como activo de desarrollo y; de
otro, a prestar la atencin debida al mantenimiento de un marco de estabilidad
macroeconmica, lo cual es condicin necesaria, aunque no suficiente, para el logro del
crecimiento y el desarrollo econmico.
En suma, entre las directrices para el diseo de polticas de desarrollo econmico local,
hay que destacar mbitos decisivos como:
La seleccin, adaptacin y difusin de las tecnologas ms apropiadas para lograr

los objetivos de desarrollo econmico local.
La formacin de recursos humanos segn los requerimientos de innovacin de los
diferentes sistemas productivos locales.
La ampliacin del mercado interno y la generacin de empleo productivo
vinculado a la necesaria atencin de las necesidades bsicas (lo que resulta urgente
en sociedades con carencias acumuladas).

La utilizacin de los diferentes esquemas de integracin supranacional como

plataforma para la paulatina exposicin a las exigencias de la competitividad
internacional.
Fomento de la interaccin creativa entre los agentes pblicos y privados, a fin de
construir la institucionalidad y entorno territorial innovador que faciliten el
acceso a los servicios de desarrollo empresarial para las Mipymes locales.
Conviene subrayar el distanciamiento de este planteamiento respecto de otros que apuestan

casi exclusivamente a la identificacin de nichos o segmentos de mercado internacional
como va para el crecimiento econmico y el desarrollo. Por el contrario, lo que aqu se
subraya es que los niveles de exigencia mayores en los mercados internacionales y las
mejores prcticas son una referencia para la introduccin de mayores niveles de
competitividad tanto en el mercado interno como internacional, siendo absolutamente

prioritario atender a la articulacin interna de los sistemas productivos locales. Slo de esta
forma puede conseguirse el mejor aprovechamiento de los recursos endgenos, la
formacin o reconstruccin de la base econmica interna y, con ello, poder sustentar a
largo plazo el xito competitivo en los diferentes mercados, tratando de aprovechar las
oportunidades de dinamismo externo existentes.
La introduccin de innovaciones productivas puede desplegarse a travs de innovaciones

de producto o de proceso productivo, mediante innovaciones en mtodos de gestin o a
travs de innovaciones sociales o institucionales (Alonso y Mndez, 2000). En el primer
caso se trata de la introduccin de nuevos materiales, mejoras en el diseo y
diversificacin de productos, creacin de marcas, certificacin de calidad, o control
ambiental. Las innovaciones de proceso productivo se refieren a la instalacin de nuevos
equipos, nuevas instalaciones o mejoras en la lnea de produccin actual, control de
calidad, informatizacin, o relacin con proveedores. Entre las innovaciones en mtodos
de gestin se incluyen las mejoras en organizacin de la produccin y el proceso de
trabajo, acceso a redes de informacin, o cualificacin de recursos humanos. Finalmente,
entre las innovaciones de carcter social e institucional cabe citar la promocin de
actividades innovadoras, la descentralizacin de decisiones sobre innovacin, la
concertacin entre agentes pblicos y privados o la difusin de buenas prcticas. Como
se aprecia, la introduccin de innovaciones productivas incluye una diversidad de aspectos
concernientes a cuestiones tcnicas, organizativas y sociales. Esta introduccin de
innovaciones se realiza, adems, dentro de un contexto territorial que puede facilitar (o no)
las condiciones de partida para el estmulo innovador.
As, podemos diferenciar, de un lado, los elementos del contexto externos a la empresa
tales como el sistema de Ciencia y Tecnologa (C&T), la poltica nacional de investigacin
y desarrollo para la innovacin (I+D+i), el estmulo social y cultural hacia la creatividad y
la asuncin de riesgo empresarial, la vinculacin del sistema educativo a los
requerimientos y problemas del sistema productivo local, el grado de exigencia planteado
por proveedores y consumidores locales, y el acceso a lneas de financiamiento para
microempresas y pequeas y medianas empresas, entre otros. De otro lado, estn los
elementos internos a la empresa, tales como el tipo de gestin y organizacin empresarial,
el estilo de direccin, grado de involucramiento y motivacin de los trabajadores, calidad
de las relaciones laborales, capacitacin empresarial y tecnolgica, cualificacin de los
recursos humanos, y otros.

En entornos favorables, la innovacin provoca un efecto multiplicador que incrementa ms

que proporcionalmente el rendimiento individual de los factores. La construccin de tales
entornos territoriales favorables constituye, pues, una tarea primordial para el impulso de
la productividad y la competitividad del tejido empresarial. En ello pueden colaborar de
forma decisiva los diferentes agentes sociales, pblicos y privados, en cada territorio. En
efecto, tanto los diferentes niveles territoriales de las administraciones pblicas, como las
organizaciones empresariales y sindicales, as como otras organizaciones de la sociedad

civil (universidades, institutos de investigacin y desarrollo, organizaciones no
gubernamentales u otras) pueden concertar actuaciones conjuntas para la construccin de
una atmsfera facilitadora del desarrollo econmico local.
Por otra parte, desde el punto de vista del empleo, cabe sealar el impacto de la
introduccin de innovaciones tecnolgicas en el sentido de provocar una modificacin de
contenidos y cualificaciones de los recursos humanos, as como una alteracin sustancial
de la organizacin del trabajo, con tendencias hacia una mayor heterogeneidad del
mercado de trabajo, precariedad en los empleos (fundamentalmente en la mano de obra no
cualificada) e incremento de la informalidad contractual. Igualmente, se aprecia la
incapacidad de las nuevas tecnologas intensivas en capital y ahorradoras de mano de obra
para impulsar la creacin neta de empleo.
En todo caso, las polticas orientadas a la creacin de empleo no pueden limitarse a seguir
dependiendo de las polticas de crecimiento econmico, requirindose polticas proactivas
especficas para la generacin de empleo productivo. La introduccin de tecnologas
intensivas en el uso de equipo capital, el incremento de los niveles de productividad de los
factores, as como la posibilidad de deslocalizacin y segmentacin de partes de la
actividad productiva, hacen posible que los esfuerzos por incrementar la produccin no
tengan un reflejo paralelo en el aumento del empleo en un determinado territorio.
Las nuevas tecnologas contribuyen tambin a incrementar el ritmo de obsolescencia de los

equipos y productos y a reducir, por consiguiente, los plazos de amortizacin del capital
fijo, acelerndose o recortndose as las fases de concepcin, diseo y manufactura del
producto. La introduccin de innovaciones tecnolgicas cuestiona tambin la clsica
divisin entre sectores econmicos (primario, secundario y terciario), ya que la
incorporacin de tecnologas tiende a diferenciar esencialmente entre productos (bienes o
servicios) de alto o bajo contenido tecnolgico, con independencia del origen sectorial de
los mismos. Finalmente, una adecuada gestin de la innovacin estimula tambin la
creatividad y motivacin de los miembros de la organizacin (ya sea sta pblica o
privada) y facilita la identificacin de ideas con potencialidad de convertirse en proyectos
rentables.
La importancia de la flexibilizacin de los sistemas productivos debe entenderse, pues,

como la capacidad de adaptacin a los cambios surgidos de su entorno, lo cual afecta a
mltiples aspectos involucrados y no tan slo a la simple reduccin de las plantillas de
personal, la limitacin salarial o la bsqueda de mano de obra ms barata, como suele
plantearse en las visiones estrechas del pensamiento conservador.

La introduccin de innovaciones productivas crea, pues, nuevas condiciones competitivas

que influyen directamente en el desarrollo de las empresas. Cuando el tejido empresarial
est compuesto fundamentalmente por Mipymes, la concertacin estratgica entre las
administraciones pblicas territoriales, el sector privado empresarial y las entidades
oferentes de servicios de desarrollo empresarial (agencias de desarrollo productivo,
entidades de asistencia tcnica, laboratorios de certificacin, normalizacin y
homologacin, investigacin de mercados, entre otras) resulta decisiva para garantizar el
acceso a estos servicios de apoyo a la produccin y para facilitar la cooperacin entre

empresas.
La intensificacin de la competencia en los diferentes mercados y el hecho de que la

progresiva obsolescencia tecnolgica hace ms difcil rentabilizar las inversiones
productivas ya realizadas, obliga a las empresas a buscar conductas estratgicas

asociativas, a fin de subcontratar algunas actividades de su cadena de valor (Porter,
1991) o alcanzar alianzas estratgicas de duracin temporal, con el fin de acceder al
conocimiento tecnolgico bsico en su sector de actividad. As, en la pugna competitiva
actual existen componentes de cooperacin empresarial sin los cuales no es posible
explicar el logro del xito competitivo. Hoy da, las diferentes fases de la cadena de
valor (esto es, diseo del producto, diseo de tecnologa, aprovisionamiento,
manufacturacin, publicidad, comercializacin, distribucin, ventas, gestin de cobro y
servicio tcnico posventa) pueden ser interiorizadas por las propias empresas,
subcontratadas a otras empresas o entidades organizativas prestatarias de tales servicios, o
llevadas a cabo mediante alianzas estratgicas. Por supuesto que la existencia de un
entorno territorial facilitador del acceso a todos estos contactos empresariales y servicios
de apoyo a la produccin resulta decisivo para el desarrollo econmico local. Sin el
mismo, es difcil pensar en la fertilizacin de iniciativas empresariales y la generacin de
empleo productivo.
Como vemos, la innovacin tecnolgica es algo ms que una alternativa o posibilidad

competitiva, ya que constituye, de hecho, un imperativo para la organizacin productiva y
empresarial. De ah la importancia de que las gobernaciones provinciales y las intendencias
municipales asuman un papel activo como agentes animadores o facilitadores para el
acceso a las innovaciones tecnolgicas, organizativas y sociales fundamentales para el
tejido empresarial, mayoritariamente formado por emprendimientos de pequea
dimensin, los cuales no pueden acceder por s solos a las exigencias necesarias para su
modernizacin.
As pues, en una poca de grandes mutaciones tecnolgicas y sociales, las organizaciones

deben dotarse de mayor flexibilidad de funcionamiento, adaptndose a los crecientes
cambios. Dicha flexibilidad afecta al conjunto de aspectos de la cadena de valor de la
empresa, y no solamente a las cuestiones salariales o nivel de empleo de la fuerza de
trabajo. El dominio tecnolgico y la capacidad para su utilizacin y difusin son la fuente
principal de ventajas competitivas dinmicas, lo cual implica atender de forma prioritaria
a la formacin del capital humano. De este modo, las polticas sociales tales como la salud,
higiene y educacin, entre otras, deben dejar de ser consideradas como polticas
asistenciales, para pasar a formar parte de las polticas de desarrollo, ya que ayudan a
crear y formar el recurso estratgico principal, esto es, el capital humano. Aunque no se
compita en la totalidad de los sectores globalizados, las empresas deben tener como

referente las innovaciones tecnolgicas, organizativas, sociales e institucionales

correspondientes a las mejores prcticas, como medio de introducir la necesaria tensin
modernizadora en el conjunto del sistema productivo y el tejido empresarial de cada
territorio.
La participacin de las administraciones pblicas en los diferentes niveles territoriales

puede asegurar de mejor manera las condiciones bsicas de formacin de dichos factores
estratgicos, as como la identificacin de recursos potenciales endgenos. Asimismo,

dicha participacin puede resultar decisiva en actividades de fomento econmico y
creacin de empleo productivo, facilitando la construccin del entorno que permita el
acceso a los servicios de desarrollo empresarial para las empresas de pequea y mediana
dimensin, microempresas y cooperativas de produccin. En tal sentido, deben alentarse
los esquemas de cooperacin empresarial y de concertacin estratgica entre actores

sociales (pblicos y privados), a fin de posibilitar la construccin territorial del marco
institucional apropiado, como parte del entorno innovador antes citado.
El hecho de innovar, en suma, no slo depende de la existencia de recursos financieros,

sino de la actitud y predisposicin al cambio, lo cual puede facilitarse mediante la
promocin de una cultura innovadora (no rentista o simplemente especulativa) en el seno
de las empresas y la sociedad local. La asuncin de riesgos, el estmulo de la participacin
de los miembros de las organizaciones, o el incentivo de la creatividad, son algunos de los
rasgos principales en este sentido. Igualmente, la herencia de una administracin
centralista y de organizacin vertical no debe constituir un obstculo insalvable. La
reforma de las administraciones pblicas en el sentido de la descentralizacin territorial
participativa es tambin parte fundamental de la estrategia de desarrollo econmico local.
1.5 El enfoque del desarrollo econmico local
Cuando se habla de estrategias de desarrollo econmico, el planteamiento convencional

suele visualizar, mayoritariamente, procesos secuenciales vinculados a la industrializacin,
terciarizacin y urbanizacin, los cuales son asimilados al avance de la modernizacin.
De este modo, la estrategia de desarrollo desde arriba, de carcter concentrador y basado
en la gran empresa pasa a ser considerada (a modo de una gran idea-fuerza) como la va
fundamental para el logro del mismo. La fortaleza de las convicciones ideolgicas,
reiteradas de forma acrtica a travs de las instituciones de enseanza de la economa o de
los principales medios de comunicacin, ayuda a mantener esta percepcin incompleta
acerca del desarrollo econmico.
Sin embargo, es preciso subrayar que la estrategia de desarrollo concentrador no es la

nica existente ni la nica posible, ya que tambin tienen una importancia decisiva, sobre
todo en trminos de empleo y territorio, otras estrategias de desarrollo desde abajo, de
carcter difuso y sustentadas por factores no solamente econmicos, sino tambin sociales,
culturales y territoriales. Generalmente, este tipo de desarrollo econmico de carcter local,
basado en una utilizacin de recursos endgenos y llevado adelante por empresas
pequeas, ha ido surgiendo sin demasiado o ningn respaldo poltico-administrativo desde
las instancias centrales de la administracin pblica. El surgimiento de dichas iniciativas
de desarrollo econmico local ha dependido esencialmente de los agentes territoriales,
mediante la concertacin de esfuerzos diversos (Vzquez Barquero, 1988).

Naturalmente, el respaldo poltico-administrativo por parte de los gestores pblicos locales

y la conviccin de que se debe desempear un papel en el fomento econmico territorial,
son factores decisivos en estas iniciativas de desarrollo local, para las cuales es tambin
fundamental la concertacin estratgica entre los actores socioeconmicos locales
(gobiernos provinciales y municipales, asociaciones de empresarios, entidades financieras,
centros de consultora para empresas, universidades e institutos de I+D, entre otros), a fin
de lograr la incorporacin de innovaciones tecnolgicas y organizativas en el tejido
empresarial y productivo local.
As pues, el logro de los equilibrios macroeconmicos no garantiza por s slo el desarrollo

econmico. Ello depende, fundamentalmente, de la capacidad para introducir innovaciones
tecnolgicas, gerenciales y organizativas al nivel microeconmico de la actividad
productiva y el tejido empresarial territorial. Igualmente, se hace preciso efectuar una serie
de intervenciones a nivel mesoeconmico, mbito en el que tanto el sector pblico como
los agentes privados empresariales y el conjunto de la sociedad local, deben ser capaces de
abrir espacios de concertacin estratgica para construir la institucionalidad poltico-
administrativa que respalde el desarrollo local.
El impulso de los procesos de descentralizacin poltica debe facilitar, pues, la

identificacin y fomento de iniciativas de carcter productivo y empresarial, ya que de ello
depende precisamente la mayor difusin del crecimiento econmico y la generacin de
empleo productivo (factores decisivos para lograr el objetivo de equidad social), as como
un conocimiento superior de las limitaciones y oportunidades concretas del medioambiente
local. En resumen, para impulsar el desarrollo econmico con generacin de empleo
productivo y avance de la equidad social y la sostenibilidad ambiental, es imperativo un
diseo mixto de polticas en el cual, junto a las medidas encaminadas al logro de los
principales equilibrios macroeconmicos, deben impulsarse otras de carcter territorial
destinadas a identificar y fomentar las potencialidades existentes, tarea en la cual los
gobiernos provinciales y locales deben desempear un papel decisivo como animadores y
facilitadores de la creacin de instituciones de desarrollo productivo y empresarial.
Naturalmente, esto obliga a conocer las nuevas funciones que deben desempear las
distintas administraciones pblicas territoriales a fin de concertar con los agentes
empresariales la construccin de los entornos institucionales favorecedores del fomento
productivo y aseguradores del acceso a los servicios de informacin, capacitacin y
financiacin apropiados para las microempresas y pequeas y medianas empresas locales,
las cuales constituyen la inmensa mayora del tejido empresarial.
As pues, como se resume en el Esquema 1.5, mientras en las teoras y polticas del
desarrollo concentrador y desde arriba se seala que el crecimiento cuantitativo y la
maximizacin del producto interno bruto son las guas del desarrollo, en las estrategias de
desarrollo econmico local se aprecia un mayor inters y preocupacin por la satisfaccin
de las necesidades bsicas, la mejora del empleo, ingreso y calidad de vida, as como el
mantenimiento de la base de recursos naturales y el medioambiente local. Del mismo
modo, frente a las estrategias basadas en el apoyo financiero y tecnolgico externo se
destaca la importancia del esfuerzo endgeno de articulacin del tejido productivo y
empresarial locales, la potenciacin de los recursos propios, el involucramiento de las
entidades financieras locales y, en suma, la adaptacin de innovaciones tecnolgicas y

organizativas en la base territorial, con un control mayor del proceso de desarrollo por
parte de los actores locales.
ESQUEMA 1.5
DIFERENCIAS ENTRE ENFOQUES DE DESARROLLO
ENFOQUE CONVENCIONAL ENFOQUES DEL DESARROLLO

DESDE ARRIBA DESDE ABAJO
* Preocupacin por:
* Crecimiento econmico cuantitativo como gua: Satisfaccin de las necesidades bsicas de la
- Maximizacin de la tasa de crecimiento poblacin (Promocin de emprendimientos
del Producto Interno Bruto
productivos para atencin de necesidades

- La generacin de empleo se hace depender fundamentales)
del ritmo de crecimiento econmico Mejora del empleo y de las relaciones laborales
(Polticas activas de empleo)
Acceso a los activos (tierra, crdito, formacin, etc.)
Mejora de la distribucin del ingreso
Sustentabilidad ambiental
Calidad de vida
* Estrategias basadas fundamentalmente en el * Estrategias basadas fundamentalmente en la
apoyo externo: potenciacin de los recursos endgenos, sin dejar de
- Inversiones extranjeras aprovechar las oportunidades externas:
- Ayuda exterior
Articulacin de los sistemas productivos locales
- Fondos de compensacin territorial y subsidios
Mayor vinculacin del tejido empresarial y tramas
sociales
productivas
Fomento de la creacin de nuevas empresas
Control mayor del proceso de desarrollo por parte de
los actores locales
* Tesis de la difusin del crecimiento a partir del * Impulso de iniciativas de desarrollo econmico local
dinamismo de los ncleos centrales mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y
(La imagen de la locomotora de los pases centrales, el diseo territorial de las polticas de fomento
que supuestamente arrastra a los pases en desarrollo) productivo
El enfoque del desarrollo econmico local dista mucho de constituir un proyecto

autrquico. Por el contrario, busca difundir el desarrollo desde abajo y con los actores
locales, tratando de endogeneizar territorialmente las bases de sustentacin del crecimiento
econmico y el empleo productivo. Con ello, adems, se incrementan las posibilidades de
aprovechar las oportunidades de dinamismo externo existentes. Suponen, asimismo, una
respuesta a las tesis que confan en la difusin del crecimiento econmico a partir de las
grandes empresas y aglomeraciones urbanas, el cual es siempre limitado. Adems, el tipo
de crecimiento predominante, de carcter concentrador y excluyente, basado en la gran
empresa, ha profundizado la heterogeneidad social, territorial y empresarial, haciendo
obligada una intervencin concertada de los diferentes actores sociales en favor de una
estrategia ms integral de desarrollo orientada a garantizar el empleo productivo, la
cohesin social y la subsistencia digna para la mayora de la poblacin.

Es importante sealar que el enfoque del desarrollo econmico local no cuestiona la

necesidad de atender a los equilibrios macroeconmicos, sino la simplificacin que se hace
de la compleja realidad mediante un cuadro macroeconmico sin incorporar los restantes
niveles microeconmico y mesoeconmico del desarrollo, con los actores econmicos y
sociales en los respectivos mbitos territoriales donde stos trabajan y viven. Igualmente,
el desarrollo econmico local no es nicamente una estrategia de aprovechamiento de los
recursos endgenos, ya que se trata tambin de endogeneizar las oportunidades externas
existentes.
Como vemos, las estrategias de desarrollo econmico local conciben el territorio como un
agente de transformacin social y no nicamente como simple espacio o soporte funcional.
El territorio socialmente organizado y sus rasgos sociales, culturales e histricos propios,
son aspectos muy importantes desde la perspectiva del desarrollo local. Igualmente, la
sociedad local no se adapta de forma pasiva a los grandes procesos y transformaciones
existentes, sino que despliega iniciativas propias, a partir de sus particularidades
territoriales en los diferentes niveles, econmico, poltico, social y cultural.
Se reitera, pues, que en el nivel territorial existe un potencial de recursos (humanos,

institucionales, econmicos, culturales), lo que supone un potencial de desarrollo
endgeno. Para su identificacin hay que disponer de la informacin suficiente sobre los
aspectos ms sustantivos del tejido empresarial tales como el censo de establecimientos o
unidades productivas; su localizacin territorial; eslabonamientos productivos; mercado de
trabajo local; grado de vinculacin entre el sistema de formacin de los recursos humanos
y las necesidades productivas locales; instituciones de capacitacin empresarial y
tecnolgica; sistema territorial de investigacin y desarrollo para la innovacin (I+D+i);
inventario de recursos naturales y ambientales; estructura social y poltica local; tradicin
cultural local; organizaciones representativas de empresarios y trabajadores, entre otros
aspectos relevantes.
Los poderes pblicos locales deben concertar con los agentes empresariales privados las
instituciones ms adecuadas para facilitar la recopilacin sistemtica de esta informacin a
travs de observatorios locales o sistemas territoriales de informacin. Las municipalidades
y los gobiernos provinciales que no emprendan estas actividades quedan condenados a
distribuir las transferencias que reciban desde el nivel central, en lugar de situarse como
agentes animadores del desarrollo productivo y de la generacin de riqueza y empleo en
sus mbitos territoriales.
La existencia de capacidad empresarial innovadora a nivel local es, quizs, el elemento

ms decisivo para liderar el proceso de desarrollo y movilizar los recursos disponibles. La
carencia de este componente fundamental para el desarrollo obliga a su construccin
social. De ah la necesidad de estimular las actitudes creativas e innovadoras desde la base
misma del sistema escolar en relacin con los aspectos especficos del territorio y medio
ambiente concretos.
Como puede verse, no hay recetas fijas en la bsqueda del desarrollo econmico local.
Pero, en todo caso, cabe subrayar que no es el desmantelamiento del Estado o el simple
manejo del tipo de cambio lo que asegura el desarrollo, sino la definicin de una nueva
agenda de actuaciones concertadas entre el sector pblico, el sector empresarial y el

conjunto de la sociedad civil territorial (trabajadores, entidades financieras, universidades

regionales, centros de consultora e investigacin cientfica, organizaciones no
gubernamentales de desarrollo, entre otros), en la cual la planificacin del desarrollo se
visualice como una tarea colectiva de inters comn para elevar el nivel de vida de la
poblacin.
El desarrollo econmico local puede definirse, por tanto, como seala la Organizacin
Internacional del Trabajo, como un proceso de desarrollo participativo que fomenta los
acuerdos de colaboracin entre los principales actores pblicos y privados de un territorio,
posibilitando el diseo y la puesta en prctica de una estrategia de desarrollo comn a base
de aprovechar los recursos y ventajas competitivas locales en el contexto global, con el
objetivo final de crear empleo decente y estimular la actividad econmica (Rodrguez-
Pose, 2002).
Dicho en otras palabras (Vzquez Barquero, 1988), se trata de un proceso de crecimiento

econmico y cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la
poblacin local y en el cual pueden distinguirse varias dimensiones:
a) Econmica, en la cual, los empresarios locales usan su capacidad para organizar

los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados.
b) Formacin de recursos humanos, en la que los actores educativos y de
capacitacin conciertan con los emprendedores locales la adecuacin de la oferta
de conocimientos a los requerimientos de innovacin de los sistemas productivos
locales.
c) Socio-cultural e institucional, en la que los valores e instituciones locales
permiten impulsar o respaldar el propio proceso de desarrollo.
d) Poltico-administrativa, en la que la gestin local y regional facilitan la
concertacin pblico-privada a nivel territorial y la creacin de "entornos
innovadores" favorables al desarrollo productivo y empresarial.
e) Ambiental, que incluye la atencin a las caractersticas especficas del medio
natural local, a fin de asegurar un desarrollo sustentable ambientalmente.
En la definicin de una estrategia de desarrollo econmico local pueden sealarse,

igualmente, algunos aspectos y lneas de poltica fundamentales:
Importancia de la articulacin productiva existente entre las diferentes

actividades del sistema econmico local.
Identificacin territorial del tejido empresarial y las diferentes actividades
econmicas existentes.
Nivel tecnolgico, organizativo y de gestin en dichas actividades y
empresas. Conocimiento de las tecnologas apropiadas a la dotacin de
recursos y potencialidades territoriales y ambientales.
Compromiso con el empleo productivo y observacin del mercado de
trabajo local. Vinculacin del sistema educativo y de capacitacin
profesional a la problemtica del sistema productivo y social territorial.
Acceso territorial a los servicios de apoyo a la produccin, tanto financieros
como reales (informacin, capacitacin empresarial y tecnolgica,

comercializacin, apoyo a la innovacin del producto, cooperacin

empresarial, asesora en proyectos de inversin, entre otros).
Diseo de polticas especficas de apoyo a las microempresas, pequeas y
medianas empresas, cooperativas y sector informal local, a fin de
implementar una coherente poltica de desarrollo econmico y social,
alejada del simple paternalismo asistencial.
Algunas de estas lneas de poltica deben concertarse entre las diferentes instancias
pblicas territoriales, a fin de lograr un diseo coherente de actuaciones. As, por ejemplo,
puede ser preciso reorientar las polticas de equidad interterritorial formuladas por la
administracin central (sobre infraestructuras bsicas, equipamientos sociales y otras), para
que respondan a la lgica de fomento productivo y empresarial en cada mbito territorial.
De ah que la entrega de competencias reales y distribucin del poder que entraa la

descentralizacin constituya un requisito crucial para dotar a los territorios del mximo de
autonoma y libertad en la aplicacin de este tipo de estrategias de desarrollo local. De este
modo, se posibilita el incremento de la cohesin y capacidad de funcionamiento autnomo
de la economa y sociedad locales, volvindolas menos vulnerables y subordinadas. El
resultado de todo ello, lejos de debilitar al Estado, lo fortalece notablemente al reforzar su
propia base social y econmica.
A lo largo de las ltimas dcadas, la introduccin de las nuevas tecnologas y la

incorporacin de valor agregado de conocimiento a las diferentes actividades
econmicas ha ido haciendo cada vez menos til la clsica distincin entre sectores
econmicos (primario, secundario, terciario), ya que lo importante es el componente de
innovacin tecnolgica que incorporan los bienes o servicios, con relativa independencia
del origen sectorial de los mismos. Una produccin frutcola con incorporacin de
elementos de biotecnologa para reducir el tamao del hueso de la fruta o para incorporar
ms sabor al producto, que utiliza una red de informacin estratgica de mercados para
situar el producto en el momento y lugar ms apropiados, con una distribucin
subcontratada a otras empresas especializadas puede suponer, de hecho, mayor
complejidad tecnolgica y organizativa que la produccin manufacturera tradicional.
Por lo dems, las actividades econmicas reales entremezclan insumos procedentes de los
distintos sectores y ramas econmicas, haciendo que lo relevante no sea tanto la empresa
aislada, sino el conjunto de actividades de la cadena productiva en la que dicha empresa se
encuentra, as como las caractersticas innovadoras del entorno territorial donde las
empresas se localizan. Advertimos, pues, cmo las simplificaciones excesivas en el
anlisis econmico convencional relativas a la visin abstracta de la empresa, el
consumidor o el homo economicus, ayudan poco a la reflexin sustantiva sobre los
problemas del desarrollo de los actores realmente existentes.
Con esto, naturalmente, no se trata de descalificar la va tradicional de desarrollo

concentrador y urbano-industrial, sino sealar que existen tambin otras vas de desarrollo
econmico, las cuales no tienen porqu ser consideradas menos eficientes o interesantes
sino, simplemente, distintas (Piore y Sabel, 1990). Una combinacin de ambas vas parece,
adems, necesaria, si se pretende utilizar mejor y ms eficientemente la totalidad de los
recursos potenciales existentes en las diferentes provincias, regiones y municipios, a fin de

generar ms riqueza, empleo e ingreso, buscando as una difusin ms equilibrada del

crecimiento econmico a nivel territorial.
Esto exige, de parte de la gestin pblica, promover estrategias de desarrollo no

simplificadoras de la realidad, es decir, obliga a incluir en dichas estrategias la propia
complejidad de situaciones existente, lo cual requiere la aproximacin territorial y
descentralizada, para lograr eficacia y eficiencia en las actuaciones relacionadas con la
innovacin tecnolgica, el desarrollo sustentable ambientalmente y la adaptacin de la

oferta de cualificacin de recursos humanos a las necesidades de modernizacin de la base
productiva y tejido empresarial de los distintos territorios.
En tal sentido, el impulso de la concertacin de actores locales, tanto pblicos como

privados (municipalidades, gobiernos provinciales, entidades de capacitacin, institutos de

formacin profesional, universidades, asociaciones y cmaras empresariales, sindicatos,
organizaciones cvicas, entre otros), constituye una tarea principal que corresponde
promover principalmente -aunque no exclusivamente- a los responsables pblicos locales
y provinciales, a fin de lograr la vinculacin en red de los mismos, para la mejora de la
eficiencia productiva y la competitividad de cada sistema econmico local.
La creacin de redes o entornos territoriales innovadores se convierte, pues, en uno de

los objetivos principales de las iniciativas de desarrollo econmico local, ya que el
territorio es un actor decisivo de desarrollo y, como tal, debe dotarse de componentes que
alienten la creatividad y la capacidad emprendedoras. Con ello se cambia el viejo estilo
tradicional de actuacin pblica que se diriga a ofrecer subvenciones directas a las
empresas, por otro caracterizado por la creacin de condiciones favorables a los
emprendimientos productivos, mediante la conformacin de entornos territoriales
innovadores que faciliten a las pequeas y medianas empresas y a las microempresas y
cooperativas el acceso a los servicios de apoyo a la produccin y a las lneas de
financiacin ms apropiadas.
Se trata de superar, igualmente, la simple agregacin de experiencias y programas de

actuacin aislados a nivel local, motivados y financiados por la cooperacin asistencial o
solidaria orientada hacia los grupos ms vulnerables de la sociedad. La evidencia emprica
ha mostrado que la va asistencial al desarrollo local es insuficiente como estrategia para
sacar a dichos grupos de su situacin de indefensin y marginalidad. Por ello precisamos
de enfoques ms integrales y eficientes, como el que plantea el enfoque del desarrollo
econmico local.

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Cuadernos DEL

El enfoque del Desarrollo

1. Introduccin al desarrollo econmico local

1.1 El desarrollo econmico y la introduccin de innovaciones

El desarrollo econmico depende esencialmente de la capacidad para introducir

Tradicionalmente se ha tendido a simplificar esta constatacin del funcionamiento de la

pues, la orientacin de los recursos financieros hacia la inversin productiva depende de

Francisco Alburquerque Pgina 2

lado, la incorporacin de nuevas tecnologas permite mejoras en los sistemas de transporte

Aumentar la calidad de las prestaciones de las empresas, lo que implica mejoras en

Como puede verse, el desarrollo no solamente exige actuaciones en el nivel

Sabido es, tambin, que el logro de ventajas competitivas ya no descansa esencialmente en

Francisco Alburquerque Pgina 3

informacin y conocimiento y, en definitiva, en la calidad de los recursos humanos

En lo relativo a los diferenciales de costes financieros, en el contexto actual de

produccin, abrir nuevos mercados, revitalizar sectores maduros y, en suma, el

1.2 La transicin hacia las formas de produccin flexible

Al combinar los principios de la organizacin cientfica del trabajo con el incentivo al

En la base tecnolgica y energtica de ese modelo de desarrollo, la disponibilidad de un

Francisco Alburquerque Pgina 4

desestructuracin y reestructuracin a nivel econmico y sectorial, as como cambios

Como ya se ha sealado, entre los criterios bsicos del crecimiento desarrollista de

Francisco Alburquerque Pgina 5

alentada por una poltica econmica de gestin de la demanda agregada y la bsqueda de

procesos emprendidos lo cual, lamentablemente, suele ser an un rasgo bastante comn en

Igualmente, la intensificacin de la presin sindical en favor de mejores salarios, en

En ese contexto, comenz a cobrar importancia la reflexin sobre las estrategias de

Francisco Alburquerque Pgina 6

1993), poseen mxima importancia los factores socioculturales o extraeconmicos,

Como recuerda Vzquez Barquero (1988), el surgimiento de iniciativas locales de

Francisco Alburquerque Pgina 7

La simple insercin de algunas actividades y empresas a los segmentos dinmicos del

de empresas, sobre todo el de pequea dimensin, al haberse producido de forma

servicios especializados de innovacin tecnolgica, creacin y diversificacin de empresas,

1.3 El contexto sistmico de la productividad y la competitividad

La introduccin constante de innovaciones tecnolgicas y organizativas en la base

El Esquema 1.1 trata de recordar que la competitividad se sustenta inicialmente en los

Francisco Alburquerque Pgina 8

FACTORES IMPULSORES DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA

trabajadores/as Certificacin, normalizacin

MEJORA DE SISTEMAS DE PRODUCCION

Como se ha sealado, la competitividad es sistmica o estructural (Esser y otros, 1996)

En suma, la competitividad empresarial depende de tres tipos de actuaciones: las realizadas

Francisco Alburquerque Pgina 9

En el Esquema 1.2 se muestra el grado en que la empresa, en la pugna competitiva frente

EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL

PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS

En definitiva, las ventajas del empresario innovador descansan en la construccin social de

Dentro de los servicios de desarrollo empresarial (o de apoyo a la produccin, como

Francisco Alburquerque Pgina 10

factor esencial para la modernizacin productiva del conjunto de empresas y actividades

ESQUEMA 1.3: LOS SERVICIOS DE DESARROLLO EMPRESARIAL

* INFORMACIN EMPRESARIAL (Acceso a informacin relevante para el desarrollo de actividades

* CAPACITACIN EN GESTIN EMPRESARIAL (A fin de mejorar la cualificacin en gestin,

* CAPACITACIN EN GESTIN TECNOLGICA (Con el fin de mejorar la cualificacin de la

* CAPACITACIN EN CONSULTORA DE EMPRESAS (Fortalecer la capacidad territorial en

* APOYO A LA INNOVACIN PRODUCTIVA (Asesora y realizacin de diagnsticos

* COMERCIALIZACIN Y APOYO A LA EXPORTACIN (Facilitar la informacin de mercados

* COOPERACIN EMPRESARIAL Y CREACIN DE EMPRESAS (Fomentar la cooperacin

* ASESORAMIENTO FINANCIERO (Asesorar a las Mipymes en el acceso al crdito, diferentes

1.4 Estrategias de desarrollo econmico local: objetivos y polticas

El Esquema 1.4 trata de mostrar que la creciente liberalizacin econmica (por ms

Francisco Alburquerque Pgina 11

mayor crecimiento econmico cuantitativo, ya que para conseguir el desarrollo se hace