Gua para la estructuracin de estudios

de costos para la contratacin del PAE

Gua para la estructuracin de estudios

de costos para la contratacin del PAE

Presentacin

En virtud de asegurar el uso eficiente de sus recursos, en procura del

logro de los objetivos del sistema de compras y contratacin pblica1
y el desempeo adecuado de las funciones que les han sido asignadas
por la Constitucin y la ley, las entidades territoriales deben realizar
procesos de planeacin, dentro de su gestin pblica.

Dentro de dicha planeacin y en el marco del Programa de

Alimentacin Escolar (PAE) se encuentra lo correspondiente al
proceso de contratacin de la prestacin del servicio de operacin del
Programa de Alimentacin Escolar, en las instituciones educativas.

Este proceso requiere que la Entidad Territorial (ET), adelante unos

estudios previos dentro de la etapa precontractual, con el fin de
soportar el anlisis de la conveniencia, pertinencia y oportunidad de
la adquisicin del servicio de operacin del PAE, el trmite de las
autorizaciones y las aprobaciones previas necesarias para la
contratacin, la determinacin de las especificaciones tcnicas, el
valor del servicio y los riesgos en los que incurra la ET al contratar,
entre otros.

Dichos estudios previos, son:

- De responsabilidad del rea encargada del PAE y/o que requiere

la adquisicin del servicio.

- El insumo para elaborar el posterior pliego de condiciones y

por tanto, el contrato. De tal manera que los posibles
operadores puedan valorar adecuadamente el alcance de lo
requerido por la ET, as como la distribucin de los riesgos2.

1
Objetivos que de acuerdo con el Decreto 1082 de 2015 del DNP, corresponden a: 1. Incrementar el
valor por dinero destinado a la compra y contratacin pblica: las decisiones deben buscar satisfacer la
necesidad de la Entidad, obteniendo el mayor valor de cada peso pblico (calidad, la oportunidad y la
relacin costo-beneficio) y 2. Promover la competencia en la compra y contratacin pblica.

2
Agencia Nacional de Contratacin Pblica Colombia Compra Eficiente. (2001). Manual para
la Identificacin y Cobertura del Riesgo en los Procesos de Contratacin, Versin M-ICR-01.
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Por lo anterior, fundamental determinar el valor del servicio del PAE,

a travs de las diferentes herramientas que existen. Para este caso
un estudio de costos.

Estudio de sector3 y estudio de costos

Los estudios de sector y de costos, como parte de los estudios

previos a la contratacin, se encuentran profundamente relacionados.
Razn por la cual, se presentan los siguientes aspectos generales que
permiten establecer la distincin entre uno y otro.

De acuerdo con el Decreto 1082 de 2015, se establece que las

Entidades Estatales deben analizar el sector o mercado propio del
objeto de contratacin. Este anlisis se debe realizar desde todas las
perspectivas: legal, comercial, financiera, organizacional, tcnica y de
anlisis de riesgo, con el nico fin de obtener la informacin necesaria
para disear el proceso de contratacin.

El estudio del sector, se enfoca en cmo se puede satisfacer la

necesidad de la entidad, cmo y quines pueden proveer los bienes,
obras y servicios que necesita y entender el contexto (mercado) en el
cual los posibles proveedores desarrollan su actividad. Estos
aspectos, se estructuran en tres partes que debe contener un estudio
del sector:

1. Aspectos generales: corresponde a la revisin del contexto del

mercado del bien y/o servicio. los contextos recomendables
para examinar son: econmico, tcnico, regulatorio y otros
como ambiental, social y poltico.
2. Estudio de la oferta: adems de identificar a los posibles
proveedores del bien y/o servicio y estudiar la oferta, tambin
comprende el mejorar la eficiencia de las adquisiciones a travs
de determinar y comprender cmo y quines participan en las
cadenas de produccin, comercializacin, distribucin e
inventarios de los mismos. Incluye precios, comportamiento
histrico y probabilidades de cambio de stos.
3. Estudio de la demanda: en esta se incluye un anlisis histrico
de las contrataciones del mismo objeto, en la que se tienen en
cuenta aspectos como modalidad de seleccin, objeto,
cantidades, autorizaciones o trmites previos, formas de pago,
presupuesto utilizado y uso de mecanismos como vigencias
futuras, oferentes, contratistas (comportamiento de estos),
garantas exigidas, formas y tiempos de entrega. As mismo, en
este apartado, se debe incluir la identificacin y anlisis de

3Agencia Nacional de Contratacin Pblica Colombia Compra Eficiente. (2001). Gua para la
Elaboracin de Estudios de Sector, Versin G-EES-02.
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procesos contractuales anteriores de otras entidades del

estado. Con el fin de tomar la informacin relevante para el
nuevo proceso y las mejores prcticas.

El estudio del sector permite a la entidad territorial obtener algunos

elementos base para la estructuracin del estudio de costos. Ya que
le permite conocer quines pueden proveer los bienes y servicios, los
volmenes y especificaciones tcnicas disponibles en el mercado y el
precio de los bienes y/o servicios a adquirir, considerando en primera
instancia, las condiciones de mercado ms convenientes para la
entidad.

Objetivo alimentarios preparados en sitio

o industrializados que se
La presente gua busca brindar entregarn a los titulares de
a las entidades territoriales, los derecho focalizados por el PAE.
elementos que deben
considerar para el Incluye el anlisis de precios,
establecimiento del valor del su comportamiento en el
servicio de operacin del PAE, mercado y los diferentes
para lo cual es preciso servicios conexos requeridos
adelantar acciones previas al para la entrega de los
proceso de invitacin a complementos alimentarios con
presentar ofertas, que le la contratacin (administracin,
permitan conocer y analizar las logstica, servicios
condiciones, caractersticas y complementarios).
tendencias del mercado actual.
Aplica para las entidades
Alcance territoriales a nivel nacional,
que requieran contratar los
Aplica para la determinacin del operadores del PAE en el
valor de los complementos contexto local.

Condiciones generales directa, servicios

contratados y costos
1 El mtodo de costeo indirectos).
propuesto del servicio del
PAE corresponde al 2 Las dependencias o reas
costeo por absorcin, en responsables se refieren a
el que se incluyen todos roles generales
los elementos del costo establecidos para
(materias primas determinar quin ejecuta
directas, mano de obra la actividad,
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independientemente del - Garantizar que los valores

cargo que se ocupe o el de los complementos
nombre de la alimentarios y/o servicios
dependencia dentro de la conexos requeridos, sean
estructura administrativa estimados en las
de la ET. condiciones de mercado
ms favorables para la
3 El soporte de la ET.
estimacin del valor del
contrato determinado por Importancia del estudio de
precios unitarios, es de costos
carcter obligatorio 4 para
determinar el El propsito de realizar este
presupuesto requerido y estudio dentro de la etapa
adelantar el precontractual para la
procedimiento de operacin del Programa de
seleccin de los Alimentacin Escolar, consiste
operadores del PAE. en obtener el valor monetario
de la prestacin del servicio del
4 Para adelantar un estudio PAE. La determinacin del costo
de costos, el responsable tiene entre otras, las siguientes
deber partir de lo funciones5:
siguiente:
- Realizar la clasificacin de
- Planear los elementos que
requerimientos de los constituyen el costo, por
complementos componentes con sus
alimentarios y/o servicios respectivos precios.
conexos (arrendamiento, - Servir de base para fijar
plizas, transporte), de precios de referencia de
conformidad con las la contratacin.
necesidades de la ET, los - Constituirse en una base
proyectos de inversin para la programacin de
que se formulan, evalan los presupuestos y no en
y registran en el Banco de sentido contrario.
Programas y Proyectos de - Analizar las variaciones
Inversin y los rubros de precios en el tiempo.
presupuestales aprobados - Facilitar la toma de
dentro de los mismos. decisiones y su
Teniendo en cuenta que seguimiento.
esta planeacin debe - Controlar la eficiencia en
ajustarse a los fines y el uso de los recursos
pertinencia del PAE. pblicos.

5
Polimeni, R. S. (2001). Fabozzi, FJ.
Adelberg, AH. Contabilidad de Costos:
4
Artculo 2.2.1.1.2.1.1. Estudios y Conceptos y Aplicaciones para la Toma de
documentos previos. Decreto 1082 de Decisiones Gerenciales. Traducido por:
2015 del DNP. Gloria Rosas L.
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- Contribuir a la generando optimizacin

planeacin, control, en el uso de los recursos.
supervisin y gestin de
las entidades.
- Determinar las diferentes
condiciones y/o
limitaciones relacionadas
con la provisin de dichos
Ventajas de adelantar un bienes y/o servicios que
estudio de costos hacen parte de la
operacin del PAE.
La realizacin de un adecuado y
riguroso estudio de costos
otorga la posibilidad de:

- Estimar el valor de la Pasos y requisitos para

disponibilidad realizar un estudio de costos
presupuestal requerida,
Como requisitos para llevar a
tomando como base no
cabo el estudio de costos, del
solo el valor de la minuta
servicio del PAE, el rea
patrn, sus ciclos de
solicitante o encargada, debe
mens, sino todos los
previamente:
costos asociados a la
entrega de sta.

- Considerar la viabilidad 1. Obtener informacin

de la contratacin, de bsica
acuerdo con una
caracterizacin y Es fundamental, contar con las
definicin de las condiciones propias de la
necesidades reales del entidad territorial, que
servicio a contratar, tanto permitirn describir y detallar
tcnicas, como las especificaciones tcnicas de
econmicas, a fin de la necesidad que se pretende
cumplir con el objetivo satisfacer, por lo cual se debe
del PAE. proceder a:

a) Caracterizar el contexto
- Permitir la actualizacin de la Entidad Territorial:
tcnica de las
caractersticas de los Identificar y analizar todas
elementos del costo, del las variables que pueden
servicio a contratar, incidir en el valor del servicio
garantizando que la ET de la operacin (para esto, es
adquiera los bienes y conveniente tomar como
servicios acorde con el referencia, los diagnsticos o
mercado y las anlisis situacionales).
necesidades identificadas, Variables que dependen de
los entornos geogrficos,
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de costos para la contratacin del PAE

econmicos, legales, Precisando qu se quiere

socio/culturales, tcnicos y adquirir, detallar punto por
tecnolgicos del territorio, punto los elementos y
dentro de las cuales se servicios que se pretenden
encuentran: adquirir. Debe suministrarse
- Zonas urbanas y rurales toda la informacin tcnica
- Infraestructura vial posible de la que se dispone. En
- Infraestructura elctrica atencin a los Lineamientos
- Ubicacin geogrfica de Tcnicos Administrativos,
las instituciones estndares y condiciones
educativas o sitios de mnimas del Programa de
servido. Condiciones de Alimentacin Escolar.
accesibilidad.
- Tipos de desplazamiento
para entrega y/o 2. Organizar la informacin
preparacin de los
complementos Conforme a la necesidad que se
alimentarios. Diferentes pretende satisfacer y a las
contingencias en la actividades realizadas en la
logstica de traslados y etapa anterior, la entidad
preparacin. Transporte territorial debe proceder a
terrestre, areo y/o ordenar la informacin
fluvial. obtenida, realizando las
- Disponibilidad de siguientes actividades, que le
alimentos y productos en permitirn generar
la zona, volmenes correctamente la estructura del
agrcolas e industriales y estudio de costos:
variedades.
- Grupos poblacionales.

b) Definir la necesidad que a)Identificar todos los

la Entidad Territorial pretende elementos del costo del servicio
satisfacer con la contratacin del PAE para la ET.
del servicio (atendiendo a la
pertinencia de la solicitud en el
marco del PAE y las directrices b) Elaborar una base de datos
de orden institucional con todos y cada uno de los
territorial, establecidas para la elementos y clasificarlos como
adquisicin de bienes y elementos directos o indirectos.
servicios).

c) Determinar las
especificaciones tcnicas del 3. Recolectar datos del
servicio requerido, de acuerdo costeo
con la necesidad de la Entidad
Territorial. La definicin debe a) Determinar el valor de cada
ser clara, concreta, realista, uno de los elementos
cuantificada y delimitada. constitutivos del costo del
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servicio del Programa de de precios de los

Alimentacin Escolar, mediante alimentos.
la indagacin de fuentes o Sistema de
primarias y secundarias de Informacin de
informacin. Para esta Precios SIPSA
actividad, pueden utilizarse DANE.
diferentes herramientas: o Bases de consulta del
mercado laboral.
- Solicitud de cotizacin en o Contratos pblicos
el mercado del servicio o suscritos, cuyo
bien, que satisfaga la objeto sea similar a
necesidad, las aquel para el cual se
especificaciones tcnicas est realizando el
y volumen requerido. estudio. Que se
hayan ejecutado
- Consulta de pginas web dentro de los tres (3)
de proveedores del aos anteriores a la
servicio o del bien. fecha del respectivo
estudio. En cuyo
- Consulta de ndice de caso, la referencia de
precios o tarifas precios deber
reguladas, bases de datos ajustarse a precios
referencia, teniendo en constantes
cuenta volmenes (descontando en
demandados por la ET todo caso el IPC de
(Precios mayoristas por lo cada ao). Para lo
general, agricultores - cual se puede
productores y grandes consultar el Sistema
superficies), teniendo en Electrnico de
cuenta factores asociados Contratacin Pblica,
a la produccin, tiempos SECOP, en:
de produccin y
promocin de compras https://www.contratos.gov.
locales. co/consultas/inicioConsulta.
do
- Consulta de bases de
datos de portales como: 4. Estimacin del costo

o Colombia Compra Una vez terminado el anterior

Eficiente ejercicio, se procede a construir
o Agronet - Ministerio la estimacin del valor del
de Agricultura servicio de operacin del PAE,
o FAO Organizacin as:
de las Naciones
Unidas para la a) Se consolida la
Alimentacin y la informacin obtenida de las
Agricultura ndice
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etapas anteriores, por cada c) El valor resultante

complemento alimentario. corresponde al valor del
servicio, que servir de
b) Se analiza y despus se referencia para la contratacin.
realiza la sumatoria de la
totalidad de valores
establecidos.

Grfico 1. Pasos para realizar estudio de costos

Fuente: elaboracin propia. Componente Financiero. Asistencia Tcnica PAE UN.

A partir de los Lineamientos Tcnico Administativos del PAE, se

elabor una sinopsis gua, con los principales elementos que
constituyen el costo del servicio de operacin del Programa de
Alimentacin Escolar, que absorbe las materias primas, la mano de
obra, los costos indirectos y servicios conexos:

ELEMENTOS QUE CONSTITUYEN EL COSTO DEL SERVICIO DE OPERACIN DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIN
CRITERIO
Modalidad
Tipo de complemento
alimentario a suministrar
Resultado del proceso de
Priorizacin y Focalizacin.
Recurso humano necesario
para las diferentes fases de
ejecucin del PAE, con los
perfiles y requisitos
establecidos en la
normatividad sanitaria
vigente y garantizando la
proteccin y derechos de los
trabajadores a cargo del
operador
Cumplimiento de condiciones
sanitarias favorables y de
adecuada dotacin de
equipos y utensilios, para
plantas de produccin, de
ensamble y bodegas
Elementos y servicios
requeridos para:
Insumos Minuta -
Preparacin en sitio Y Costos
de Produccin Minuta -
Industrializada
Tabla 1. Elementos del Costo Servicio de Operacin del PAE
Fuente: elaboracin propia. Componente Financiero. Asistencia Tcnica PAE Unal
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ESCOLAR (PAE)
VARIABLES A CONSIDERAR
Preparada en sitio o industrializada.
Jornada Maana, Jornada tarde, Tipo almuerzo.
Nmero de complementos alimentarios a entregar (Sedes y nmero por sede)
Para:
- Alistamiento
- Despacho
- Transporte (puede ser contratado)
- Entrega de complementos
- Recepcin
- Almacenamiento en seco y fro
- Preparacin o ensamble
- Distribucin en las instituciones
educativas
- Plan de Saneamiento Bsico
(Limpieza y desinfeccin, control de
plagas, calidad del agua, manejo de
residuos slidos y lquidos, y
manejo ambiental).
- Plan de rutas (Entregas vveres,
aseo y combustible)
- Concepto sanitario favorable, expedido por la autoridad competente (INVIMA)
Plan mantenimiento preventivo y correctivo equipos
- Plan de muestreo (si aplica) y su respectivo anlisis microbiolgico y bromatolgico.
- Anlisis microbiolgico de la calidad del aire, de equipos, de manos de
manipuladores.
- Plan de Saneamiento Bsico
- Plan Mantenimiento Preventivo y
correctivo de equipos
- Plan de rutas (Entregas vveres, aseo
y combustible)
- Grupos de alimentos de acuerdo a las
Guas Alimentarias basadas en alimentos
(GABA): tipo de producto, variedad, peso
(peso bruto, peso neto, factor de
conversin por parte no comestible o
prdida de peso por coccin), , volumen,
unidad de medida.
- Grupos de edad para determinar
gramajes de acuerdo a los requerimientos
de Energa y Nutrientes (RIEN)
- Frecuencia por grupo de alimentos y
distribucin diaria y semanal.
Requisitos:
-Capacitacin y/o actualizacin.
-Certificaciones mdicas y clnicas
(laboratorio)
-Certificacin de formacin en media
vocacional y especfica en reas logsticas,
produccin de alimentacin, administrativas,
calidad.
-Elaboracin y aprobacin del ciclo de mens
con su respectivo anlisis qumico nutricional.
-Cumplimiento de la normatividad laboral
colombiana (Garanta derechos y proteccin
trabajador en seguridad y salud en el
trabajo)
-Dotacin y elementos de proteccin.
-Implementos de aseo y agentes
detergentes y desinfectantes.
-Transporte
-Control de Plagas (puede ser contratado)
-Comunicaciones
-Papelera
-Servicios Pblicos
-Alimentos en condiciones de calidad
(Proceso y grado de maduracin) e inocuidad
-Envase, rotulado y embalaje
-Registros, permisos o notificaciones
sanitarias
-Mantenimiento de temperaturas en
transporte y almacenamiento (Transporte
Thermo king)
-Almacenamiento en seco y fro.
-Plantas de produccin (Costos asociados por
arrendamiento)
-Garantizar cadena de fro
-Equipos mnimos para produccin.
-Servicios pblicos para la elaboracin de la
minuta.
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Documentos para un estudio de costos

La dependencia encargada del PAE debe garantizar la existencia de

los documentos y fuentes de informacin digital que soportan el
estudio de costos realizado por la ET. As mismo en los estudios y
documentos previos del proceso de contratacin debe reposar el
resultado del anlisis del sector.

Lo anterior, en cumplimiento del Decreto 1082 de 2015 y el principio

de trasparencia y economa del Estatuto General para la contratacin
de la administracin pblica.6

6
Nota: los elementos se consolidaron de manera enunciativa y explicativa sin que se
entiendan agotados todos los elementos del costo relacionados con el servicio del PAE. Los
cuales dependen de las condiciones y particularidades de la ET y la operatividad y
funcionamiento del sector de bienes y servicios a adquirir, en cada territorio.
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Fuentes de informacin y referencias

1. Contrato Interadministrativo No. 918 de 2012 Ministerio de

Educacin Nacional - Universidad Nacional de Colombia.
(2011). Proceso de Costeo para las raciones Programa de
Alimentacin Escolar PAE.

2. Departamento Nacional de Planeacin. 2015.

3. Decreto 1082.Material publicado en el portal Colombia Compra

Eficiente.

4. Ministerio de Educacin Nacional. (2015). Decreto 1852, Por

el cual se adiciona el Decreto 1075 de 2015 nico
Reglamentario del Sector Educacin, para reglamentar el
pargrafo 40 del artculo 136 de la Ley 1450 de 2011, el
numeral 20 del artculo 6 de la Ley 1551 de 2012, el pargrafo
2 del artculo 2 de la Ley 715 de 2001 y los artculo 16,17,18 Y
19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de
Alimentacin Escolar, PAE".

5. Ministerio de Educacin Nacional. (2015). Resolucin 16432.

Por la cual se expiden los Lineamientos Tcnicos
Administrativos, los estndares y las condiciones mnimas del
programa de Alimentacin Escolar PAE.

6. Polimeni, R. S. (2001). Fabozzi, FJ. Adelberg, AH. Contabilidad

de Costos: Conceptos y Aplicaciones para la Toma de
Decisiones Gerenciales. Traducido por: Gloria Rosas L.

7. SECOP, Consulta contratacin pblica, en:

https://www.contratos.gov.co/consultas/inicioConsulta.do

8. Sectores econmicos de la economa, en: Subgerencia Cultural

del Banco de la Repblica. (2015). Sectores econmicos.
Recuperado de: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/
economia/sectores_economicos