You are on page 1of 70

JURNAL PENANGGULANGAN BENCANA

Terbit 2 Kali setahun, mulai Oktober 2010

ISSN: 2087 636X

Volume 4 Nomor 1, Juni 2013

Pembina:
Kepala Badan Nasional Penanggulangan Bencana

Penasihat:
Sekretaris Utama BNPB

Pemimpin/Penanggung Jawab Redaksi:


Kepala Pusat Data, Informasi dan Humas BNPB

Ketua Dewan Penyunting:


DR. Sutopo Purwo Nugroho
Hidrologi dan Pengurangan Risiko Bencana

Anggota Dewan Penyunting:


DR. Sugimin Pranoto, M. Eng / Teknik Sipil dan Lingkungan
Ir. Sugeng Tri Utomo, DESS / Pengurangan Risiko Bencana
DR. Rudy Pramono / Sosiologi Bencana
Ir. B. Wisnu Widjaja, M.Sc / Geologi dan Kesiapsiagaan Bencana
DR. Ir. Agus Wibowo / Database & GIS
Ir. Neulis Zuliasri, M.Si / Teknologi Informasi
Drs. Hartje Robert W / Komunikasi

Mitra Bestari:
Prof. DR. Zainuddin Maliki, MSi
Prof. DR. Sudibyakto
Prof. DR. Sarwidi
DR. Iwan Gunawan, MSc

Pelaksana Redaksi:
Ario Akbar Lomban, Dian Oktiari, S.T, Linda Lestari, S.Kom, Suprapto, S.Si,
Sri Dewanto Edi P, S.Si, Nurul Maulidhini ST, Ratih Nurmasari, S.Si
Theopilus Yanuarto, S.S, Andri Cipto Utomo, Ignatius Toto Satrio

Alamat Redaksi:
Pusat Data Informasi dan Humas
Badan Nasional Penanggulangan Bencana
Jln. H. Juanda, Nomor 36 Jakarta 10120 Indonesia
Telp. 021-3458400; Fax. 021-34558500, Email : Redaksijurnal@bnpb.go.id

1
2
KATA PENGANTAR

Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Tuhan Yang Maha Esa atas karunia-Nya, sehingga
penerbitan Jurnal Penanggulangan Bencana Volume 4 Nomor 1 pada bulan Juni 2013 ini dapat
diselesaikan.

Ilmu pengetahuan senantiasa terus berkembang dalam perjalanan kehidupan manusia, begitu
pula dengan upaya penanggulangan bencana. Ilmu pengetahuan dan penanggulangan bencana
berjalan beriringan dalam rangka terus menerus memberikan pemahaman dan wawasan kepada
masyarakat mengenai arti penting meningkatkan kesejahteraan manusia. Melalui jurnal ilmiah
ini diharapkan dapat meningkatkan pengetahuan dan kesadaran masyarakat Indonesia menuju
bangsa yang tanggap, tangkas dan tangguh menghadapi bencana.

Materi jurnal dalam edisi ini, menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan seluruh fase
kebencanaan. Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory mengawali
materi dalam jurnal ini. Materi berikutnya menyampaikan hal mengenai Comparison Studies on
Integrating of Disaster Risk Reduction (DRR) in Spatial Planning Systems in Indonesia, Japan,
and European Countries yang kemudian diikuti materi terkait Problematika Rehabilitasi dan
Rekonstruksi, Studi Kasus Pasca Bencana Tsunami Mentawai 2010 yang menjadi perhatian
masyarakat setelah terjadi Tsunami Mentawai khususnya pemerintah menghadapi masalah-
masalah dalam menyelenggarakan Rehabilitasi Rekonstruksi. Masalah lain pun terjadi dalam
Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah Untuk Pemulihan Ekonomi
Pasca Erupsi Merapi, menjadi salah satu solusi dalam pengambilan kebijakan secara bijak bagi
masyarakat yang terimbas bencana.

Pada jurnal edisi kali ini juga menyajikan Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan
(Tantangan dari Pembangunan Rumah Sakit Penanggulangan Bencana). Terakhir membahas
tentang Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan di Kota Bengkulu dalam
Kesiapsiagaan Bencana sebagai Basis dalam Merumuskan Model Pengelolaan Bencana.

Pada kesempatan ini juga kami atas nama dewan redaksi jurnal penanggulangan bencana
mengundang para ahli penanggulangan bencana, akademisi maupun masyarakat untuk
berpartisipasi mengisi makalah ilmiah pada penerbitan jurnal edisi selanjutnya.

Bagi para tim redaksi jurnal penanggulangan bencana serta pihak yang turut membantu dalam
edisi kali ini, kami mengucapkan terima kasih.

Tim Penyusun

3i
JURNAL PENANGGULANGAN BENCANA
Volume 4 No. 4, Juni 2013

DAFTAR ISI

Kata Pengantar ................................................................................................................... i


Daftar Isi .............................................................................................................................. ii

Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory


Wasisto Raharjo Jati ......................................................................................................... 1-12

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) in Spatial Planning


Systems in Indonesia, Japan, and European Countries
Turniningtyas Ayu Rachmawati ....................................................................................... 13-22

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana Tsunami


Mentawai 2010
Lidya Christin Sinaga ........................................................................................................ 23-34

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah Untuk Pemulihan
Ekonomi Pasca Erupsi Merapi
Edmira Rivani .................................................................................................................... 35-44

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan


Sari Mutia Timur dan M. Nur ............................................................................................. 45-55

Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan di Kota Bengkulu dalam


Kesiapsiagaan Bencana sebagai Basis dalam Merumuskan Model Pengelolaan Bencana
Marwan Arwani dan Mas Agus Firmansyah .................................................................... 57-64

4
ii
ANALISIS PENANGGULANGAN BENCANA
BERBASIS PERSPEKTIF CULTURAL THEORY

Wasisto Raharjo Jati


Jurusan Politik dan Pemerintahan, FISIPOL UGM
Jalan Sosio Yustisio No.2, Bulaksumur Yogyakarta-55281.
E-mail: wasisto.raharjo@mail.ugm.ac.id

Abstract

This study aimed to analyze the cultural theory as an alternative paradigm in disaster risk
reduction. In this case, the focus of the study of cultural theory lies in the perception of public
knowledge about the disaster. Modern rational society will assess disaster is a day-to-day issues
that have an adequate knowledge of disaster while traditional societies tend to view disasters as
divine punishment and despair when disasters come. Applications of cultural theory have become
an important and significant to analyze the risk characteristics of the regime in each country. Each
regime has its own risk model of disaster management are different depending on the geography
and spatial. The birth of the idea of risk regulatory regime is a manifestation of cultural theory by
placing the state as the dominant actor in disaster issues. The consequence is that the state has
a different orientation in view of the disaster that spans the hierarchy in disaster risk reduction
policies.

Keywords: Risk regulatory regime, cultural theory, risk reduction.

1. PENDAHULUAN aspek sosial terhadap skema penanggulangan


bencana sendiri dikarenakan adanya
Kajian ini mengangkat tentang aspek perubahan paradigma ilmu bencana. Bencana
penanggulangan bencana ditinjau dari kini bukan lagi dianggap sebagai fenomena
perspektif persepsi publik tentang pemahaman yang sporadis, namun sebisa mungkin bencana
bencana. Hal ini menjadi sangat urgent dan tersebut dikelola dan direduksi. Oleh karena
signifikan untuk mengetahui pengetahuan itulah, bencana bukan lagi dianggap sebagai
mendasar tentang hal yang mesti dilakukan hazard yang menempatkan bencana sebagai
dalam menanggulangi bencana. Dalam sesuatu yang absurd untuk dikelola. Akan
hal ini, kajian mengenai penanggulangan tetapi, bagaimana kemudian kita menempatkan
bencana bukan lagi menjadi dominasi dari unsur keselamatan (safety) dalam bencana
ilmu pasti konsentrasinya lebih mengarah tersebut. Munculnya gagasan kerentanan
kepada pembangunan fisik sebagai cara (vulnerability) adalah untuk mengakomodasi
penanggulangan bencana. Melainkan juga pranata maupun unit sosial sebagai bagian
telah merambah kepada cabang ilmu sosial dari kajian bencana. Khususnya terhadap
lainnya seperti sosiologi dan antropologi. eksistensi peradaban dan kehidupan manusia
Membicarakan aspek penanggulangan yang berada di dunia. Bencana berikut
bencana dari perspektif ilmu sosial akan lebih faktor pemicu maupun implikasinya terhadap
mengarah pada pola behavioralisme seseorang kehidupan manusia perlu untuk direduksi
dalam mempersepsikan suatu bencana. Cara maupun terdeteksi sedini mungkin, sehingga
pandang ini setidaknya menjadi penting untuk dari situlah kemudian menciptakan skema
melihat dampak bencana terhadap kehidupan manajemen bencana.
sosial kemasyarakatan. Penekanan terhadap Adapun penggunaan istilah perspektif

Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati) 1
cultural theory yang digunakan dalam tulisan Paradigma risiko muncul sebagai wujud dari
ini adalah suatu cara bagaimana dan mengapa perkembangan lanjutan modernisasi kehidupan
individu memberikan penilaian terhadap manusia di dunia. Istilah risiko sendiri diartikan
bencana begitu juga potensi kerusakan yang sebagai sebuah kemungkinan serangan
ditimbulkannya. Hal ini terkait dengan upaya fisik yang diakibatkan dari perkembangan
pemenuhan hak keadilan sosial kepada teknologi dan prosesnya. Artinya, risiko
masyarakat untuk mengetahui informasi bencana sendiri terjadi dari sebuah proses
kebencanaan secara akurat dan mendetail. perkembangan manusia di dunia dan bukan
Pemenuhan hak tersebut menjadi penting disebabkan oleh faktor alamiah bencana alam.
utamanya dalam mengkonstruksikan bencana Pemahaman risiko menarik dicermati untuk
tersebut karena isu penanggulangan bencana melihat keseimbangan relasi antar manusia
sendiri tidak terlepas dari tiga premis utama dan alam selama ini yang menunjukkan gejala
yakni kekuasaan (power), keadilan (justice), yang tidak seimbang. Peristiwa mutakhir yang
dan legitimasi kekuasaan (legitimacy). Relasi terjadi seperti pemanasan global, efek gas
kekuasaan terhadap penanggulangan bencana rumah kaca, bencana radiasi nuklir di Jepang
adalah melihat bagaimana respons negara tahun 2011 lalu merupakan bencana yang
dalam menanggulangi dampak destruktif disebabkan oleh berkembangnya modernitas
bencana baik dari segi sosial maupun ekologis manusia (manufactured risk). Meskipun ada
dan konstruksi informasi publik yang dihadirkan juga bencana yang disebabkan murni oleh
negara terhadap bencana dan dampaknya faktor alam (natural risk) seperti gempabumi
kepada masyarakat. Isu keadilan berkaitan dan gunung meletus. Namun pemahaman
dengan pemenuhan kebutuhan sosial bagi risiko sendiri lebih mengarah pada faktor
masyarakat dan legitimasi sendiri terkait ketidakseimbangan relasi antara manusia
dengan tingkat kepercayaan publik terhadap dengan alam.
pemerintah dalam menanggulangi bencana Salah satu faktor riil yang bisa menjelaskan
(Douglas, 2001 : 34). premis tersebut adalah tragedy of the commons
Ketiga hal tersebut dikristalkan dalam (tragedi kebersamaan). Tragedi ini merujuk
bentuk pemahaman risk regulatory regime pada suatu peristiwa dimana lingkungan alam
yakni karakteristik rezim suatu negara menjadi rusak karena ulah kerakusan manusia.
dalam menanggulangi bencana. Adapun risk Manusia adalah individu yang rasional yang
regulatory regime ini menempatkan negara senantiasa untuk mengeruk keuntungan
sebagai aktor tunggal dalam penanggulangan sebesar-besarnya. Maka implikasi yang timbul
bencana. Konsepsi ini terkait dengan kemudian adalah adanya kavlingisasi alam
karakteristik penanggulangan bencana menjadi komoditas ekonomi. Akibatnya yang
yang dilakukan oleh negara yang berbeda terjadi adalah tatanan ekologi menjadi rusak
disesuaikan dengan keadaan ekologis, karena ulah eksplorasi dan eksploitasi alam
geologis, maupun morfologis negara tersebut. secara masif.
Secara lebih lanjut, tulisan ini akan dibagi Faktor riil lainnya adalah menguatnya
dalam beberapa bagian. Pertama, menjelaskan market way (cara pasar) dalam mengelola
terlebih dahulu mengenai desain utama aspek alam yang menjadi dominan ketimbang state
penanggulangan bencana dari kacamata way (cara negara) dan common pool resources
sosiologi bencana. Kedua, menjelaskan (cara masyarakat) yang lebih memandang
konteks risiko dalam studi bencana. Ketiga alam sebagai sumber kemakmuran. Maka
mengelola risiko bencana dan keempat ketika kemakmuran yang dikeruk dari alam
membahas mengenai rezim penanggulangan itu habis, alam menciptakan faktor laten
bencana. terjadinya bencana alam. Sebenarnya dari
ketiga cara tersebut, mekanisme masyarakat
2. KONTEKS RISIKO DALAM STUDI berbasis common pool resources sebenarnya
BENCANA merupakan bentuk kesadaran menghargai

2 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


relasi seimbang antara alam dan manusia yang dampak bencana tersebut agar segala capaian
tujuannya jelas menghindari adanya dampak pembangunan modernitas manusia tidak
destruktif yang dihadirkan alam kepada hancur dalam sekejap sehingga mengharuskan
manusia apabila manusia tidak menghargai manusia untuk kembali kepada titik nol untuk
alam sepantasnya. Sekilas, pandangan ini memulai peradabannya yang baru. Bencana
memang mempunyai similaritas dengan sebisa mungkin harus dikelola oleh negara
pandangan ekologis yang menganjurkan dan masyarakat. Adapun konsep pengelolaan
adanya hubungan timbal balik dan seimbang tersebut dapat dimulai dari memahami konteks
antar manusia dan alam. risiko dalam studi bencana. Risiko (risk)
Pemahaman risiko dalam studi bencana sebenarnya merupakan bentuk konstruksi
sebenarnya berangkat dari pola yang sama wacana seberapa signifikan konskuensi
yakni untuk menyelaraskan kembali hubungan dampak bencana terhadap pengaruhnya
alam dan manusia. Hanya saja risiko lebih kepada kehidupan. Pemahaman mengenai
mengarah pada aspek antroposentrisme yakni risiko adalah memahami sebuah estimasi
berorientasi kepada keselamatan manusia dan probabilitas bencana itu diukur sehingga
(human security) sendiri dari bencana yang dapat direduksi pengaruhnya. Berikut ini fase
ditimbulkan oleh alam. Oleh karena itulah, perkembangan pengetahuan tentang risiko
dimensi kerentanan (vulnerabilities) lokusnya bencana.
terletak di pola kehidupan manusia. Hal Dari berbagai pengelompokan tersebut,
itu sebenarnya merupakan sebentuk dari bencana kemudian dipahami dalam bentuk yang
pengalaman kontemplasi sekaligus juga refleksi kian berkembang dari semula sangat tradisional
manusia atas capaian modernitas yang telah dan teologis menjadi rasionalistik dan modern.
dicapai justru menimbulkan risiko bencana Namun demikian, dalam membahas bencana
lebih besar yang tidak dikehendaki, tidak sendiri ada yang perlu dikontekstualisasikan
terduga, maupun tidak dapat ditanggulangi
oleh kontrol rezim negara modern. Tabel 1. Tahapan Perkembangan Pemahaman
Perilaku refleksi atas modernitas tersebut Masyarakat tentang Risiko Bencana
merupakan bagian dari pintasan linearitas
peradaban manusia dalam memahami bencana. Fase Pra- Masyarakat Masyarakat
Dalam hal ini, pemahaman manusia tentang Modernitas Modernitas Industri Risiko /
bencana (hazard) mengalami perkembangan Kehidupan Refleksi
konsep dari semula menilai bahwa bencana Modernitas
lebih banyak didominasi pemahaman teologis Tipologi aDecisional Risk Radicalized
yang memposisikan bencana sebagai bentuk Risiko Calculus Risk
penghakiman Tuhan atas manusia yang
ingkar kepada-Nya. Bencana dianggap Asal-usul Bencana Bencana Bencana
sebagai entitas katastropik yang memiliki Risiko Alam, Alam Artifisial /
kekuatan destruktif yang besar. Sekarang ini Bencana Bahaya, ditambah manufactured
dan lingkungan risk yang
berbicara bencana lebih banyak didominasi
Kerusakan dengan disebabkan
oleh pemahaman ketahanan, modernitas, dan lainnya kondisi oleh kondisi
ekologis yang menempatkan bencana sebagai seperti kerja, sosial-
bagian dari unit sosial kehidupan manusia di kelaparan, industri, politik,
dunia. Manusia modern kian menyadari bahwa gempa risiko ekonomi,
bencana sebagai sesuatu yang tidak dapat bumi, dan maupun
bentuk berasal dari
terelakkan dari kehidupan masa kini entah
bencana operasionali-
itu dalam wujud nyata (manifest) ataukah alam sasi
tersembunyi (laten) (Beck, 1992 : 42). lainnya teknologi
Lahirnya konsep manajemen bencana dan industri
sebenarnya merupakan upaya meminimalisir
Bencana Tidak Ya Tidak,
sebagai Bencana Bencana bencana itu
bagian tersebut merupakan hadir dalam
fungsi dari merupakan hasil dari bentuk
Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory bentuk
kebijakan ... (Wasisto Raharjo Jati)
industrialisa- kolektif 3
individu kuasa dari si dan yakni dari
Tuhan penggunaan proses alam
teknologisasi dan proses
perkembang
bentuk berasal dari
bencana operasionali-
alam sasi
lainnya teknologi
dan industri

Bencana Tidak Ya Tidak, terutama mengkaitkan relasi antara bencana


sebagai Bencana Bencana bencana itu dengan struktur sosial kemasyarakatan. Hal
bagian tersebut merupakan hadir dalam ini menjadi penting dan signifikan utamanya
fungsi dari merupakan hasil dari bentuk dalam melihat isu bencana menjadi bagian dari
kebijakan bentuk industrialisa- kolektif rutinitas kehidupan masyarakat modern. Dalam
individu kuasa dari si dan yakni dari
hal ini, kaitan antara bencana dan masyarakat
Tuhan penggunaan proses alam
teknologisasi dan proses
dapat ditinjau dari formulasi bencana sebagai
perkembang sebuah kejadian (events) yang kemudian
an teknologi menghasilkan dampak (impact) kepada
masyarakat (social units) yang kemudian
Skope Masyarakat, Dibatasi Tidak menghasilkan respon (response) balik atas
Kerusakan Kota, oleh ruang, terbatas, kejadian tersebut. seperti ini (Kreps, 1985 :51).
Bencana Negara, waktu, dan risiko
dan semuanya bencana
wilayah telah tidak bisa
spasial diperkirakan ditanggula-
lainnya dan ngi
dikontrol melainkan
oleh direduksi
asuransi karena
risiko
bencana
sifatnya
menurun
antar
generasi
Kalkulasi Tidak tentu Dapat Tidak bisa Gambar 1. Skope Kausalitas Risiko Bencana
Bencana dan tidak diprediksi dijadikan
pasti dan dapat standar yang Lebih lanjut, makna bencana sebagai
karena dikalkulasi pasti untuk
kejadian (events) diartikan sebagai kejadian
bencana level mengukur
sendiri bencana tingkat luar biasa (extraordinary events) yang
merupakan dan tingkat kerusakan memiliki pengaruh terhadap instabilitas
bentuk kerusakan dan level manusia. Bencana sendiri dapat dikategorikan
penghakim ya. bencana menjadi tiga macam yakni fisik (physical),
an dan waktu (temporal), dan sosial (social). Artinya
hukuman
penanganan kasus bencana sendiri tidak bisa
Tuhan
terhadap diseragamkan dalam satu pola saja. Misalnya
manusia saja dalam berbagai kasus penanganan di
Indonesia sendiri, pola penanganan bencana
Letak Tidak Ada Ada dan
berbasis kebutuhan ad hoc selalu menjadi pilihan
Pertang- Ada, tergantung Tidak, utama seperti pemberian bantuan makanan
gungjawab- karena itu dari tergantung siap saji, perlengkapan tidur, maupun pakaian
an menjadi kesepakatan dari tingkat siap pakai. Dalam konteks ini, penanggulangan
bagian antar kerusakan bencana perlu melihat pola dasar pemantik
takdir dan pemangku yang terjadinya sebuah bencana. Penanggulangan
merupakan kepentingan ditimbulkan
kekuatan dari bencana
bencana juga perlu melihat waktu periode
supranatural tersebut. berlangsungnya bencana tersebut supaya
dari Tuhan upaya cepat melakukan evakuasi menjadi
lebih efisien dan efektif. Persepsi publik
Sumber: Smith, 1996 : 307 yang menjadi lokus utama dalam tulisan
ini menjadi penting melihat penilaian publik
dalam penanggulangan bencana. Perspektif

4 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


ini penting karena publik merupakan korban lainnya yang intinya menempatkan umat manusia
langsung dari terjadinya kejadian bencana sebagai entitas yang rentan terhadap bencana.
tersebut. Dampak (impact) dibedakan menjadi Pada masa depan, potensi risiko bencana akan
dua hal yakni bencana ekologis dan bencana kian membesar berkorelasi dengan modernitas
sosial. Bencana ekologis sendiri diartikan peradaban manusia. Intinya adalah masalah
sebagai rusaknya lingkungan hidup yang murni penanggulangan bencana sendiri kini bukan lagi
disebabkan oleh alam, sedangkan bencana melakukan koordinasi penanggulangan bencana
sosial lebih mengarah pada instabilitas tatanan berbasiskan koordinasi dari pusat saja. Namun
relasi sosial yang menjadi chaos karena dampak penanggulangan bencana sendiri memungkinkan
bencana tersebut. Hal lain yang terjadi adalah komunitas masyarakat untuk lebih pro-aktif dalam
munculnya fenomena keributan sosial karena masalah kebencanaan tersebut. Masyarakat
semua individu mengalami gejolak batin yang lebih memiliki pengetahuan bencana lebih baik
belum mereda paska bencana. Masyarakat daripada negara karena merekalah yang lebih
sebagai social unit berperan sebagai agen tahu mengenai kondisi riil lingkungannya masing-
dalam mengelola persepsi pengetahuan masing.
publik tersebut menjadi pola penanggulangan Mengenai hal tersebut, terdapat dua
bencana. Respons (response) merupakan paradigma penting dalam membahas mengenai
bentuk upaya tanggap dari masyarakat dalam pentingnya masyarakat sebagai community
mereduksi dampak bencana. dalam penanggulangan risiko bencana. Yang
Dalam hal ini, masing-masing faktor pertama, adalah model crunch. Model ini
tersebut memiliki hubungan yang saling kait- mengasumsikan bahwa bencana (disaster)
mengkait. Artinya bahwa bencana bukanlah sendiri merupakan hasil dari proses bertemunya
aktor tunggal saja yang menjadi penyebab hazard yang kemudian berkembang menjadi
utama / causa prima saja. Semua memiliki faktor faktor pemicu bencana seperti gempabumi,
memiliki peranan yang saling berpengaruh gunung meletus, dan lain sebagainya dengan
pada kinerja semua organ, seperti yang terlihat vulnerability yang di dalamnya terdapat sebuah
dalam gambar berikut ini. kondisi yang tidak nyaman (unsafe condition)
dimana terdapat eskalasi kerentanan dan
EVENTS-IMPACTS kerawanan yang dialami penduduk baik sebelum
terjadinya bencana maupun sesudahnya. Namun
dalam hal ini, kondisi kerentanan dalam unsafe
DISASTER DOMAINS SOCIAL STRUCTURE
condition tersebut tidak meletakkan manusia
benar-benar tidak dapat berbuat banyak atas
bencana dan terpaku hanya menunggu bantuan
dari negara saja. Penanggulangan risiko
SOCIAL UNITS-RESPONS bencana yang terdapat dalam model crunch
sendiri lebih mengarah sikap pasif masyarakat
Gambar 2. Sirkulasi Manajemen Bencana dalam menghadapi bencana. Masyarakat diminta
Sumber: Kreps, 1985 : 52 menunggu terlebih dahulu dalam melakukan aksi
tanggap darurat ketika bencana benar-benar
Disadari atau tidak, relasi bencana dan sudah mereda dan pemulihan kondisi psikologis
manusia semakin mendekat. Secara naluriah, korban bencana sudah dapat ditanggulangi.
manusia sendiri kemudian kian tergantung Malah justru selama dalam kondisi yang
dengan alam untuk memenuhi kebutuhan tidak aman dan rentan tersebut terdapat berbagai
hidupnya. Namun demikian, alam semakin bentuk dinamika yang dilakukan oleh komunitas
lama juga mengalami penurunan kualitas untuk masyarakat seperti halnya kemampuan untuk
dihuni. Ancaman itu kian nyata manakala melihat menyerap goncangan sosial maupun fisik dari
fenomena bumi mutakhir seperti lubang ozon, dampak bencana, kapasitas untuk memulihkan
salju kian mencair, pergeseran lempeng bumi diri secara cepat, dan kemampuan untuk
yang kian tidak menentu, maupun bencana beradaptasi mengikuti potensi bencana yang

Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati) 5
bisa datang sewaktu-waktu. Komunitas memiliki memadai tentang bencana terutama kaitannya
pengetahuan yang berasal dari kearifan lokal di dengan ilmu geologis, vulkanologi, oseanografi,
lingkungannya mampu bergerak secara fleksibel maupun cabang ilmu kebencanaan lainnya.
dalam melakukan upaya tanggap darurat. Relase model sendiri lebih mengarah pada
Kearifan lokal dalam bencana tersebut membuat kebiasaan-kebiasaan yang biasanya diwariskan
masyarakat lebih paham dalam konteks riil melalui sistem tradisi kemasyarakatan. Hal
terhadap pemetaan masalah yang terjadi dalam inilah yang kemudian membuat dilema antara
bencana. pengetahuan rasional dan tradisional (Blaikie,
Model kedua yakni release model, model 1994 : 35). Namun demikian, dalam kondisi riil
ini berkebalikan dengan model crunch yang kebencanaan keduanya saling bahu-membahu
memposisikan manusia harus beradaptasi dalam aksi penanggulangan risiko bencana
dengan bencana sehingga dapat mereduksi dimana pengetahuan rasional berperan besar
bahaya kerentanan terhadap bencana. Model ini dalam mengurusi hal-hal yang sifatnya teknis
lebih mengedepankan pada pola aktif masyarakat dalam penangggulangan risiko bencana
dalam pencegahan bencana seperti halnya sedangkan pengetahuan tradisional lebih
ajakan tidak membuang sampah sembarangan berperan dalam meredam gejolak sosial yang
sehingga mengakibatkan banjir, larangan terjadi di masyarakat dalam masa tanggap
menebang pohon karena rawan terjadinya tanah darurat.
longsor, maupun gerakan reboisasi penghijauan
kota desa. 3. MENGELOLA RISIKO BENCANA
Oleh karena itulah, derajat kerentanan
(vulberability) yang meletakkan manusia dalam Yang dimaksudkan dengan mengelola risiko
kondisi yang bersifat unsafe condition dalam bencana dalam konteks ini adalah mengatur
model crunch. Sebisa mungkin dalam model dampak bencana seminimal mungkin agar tidak
release ini, terjadi konversi dari unsafe menjadi menimbulkan dampak destruktif yang lebih besar
safe. Adapun konteks kerentanan (vulnerability) lagi. Dalam pemahaman perspektif cultural
yang dicari dalam analisa penanggulangan risiko theory yang menjadi tema utama dalam makalah
bencana sendiri bukanlah mencari akar penyebab ini, terdapat dua hal utama yakni pengetahuan
terjadinya bencana. Namun lebih kepada tradisional dan pengetahuan modern. Dua hal
penyebab gejolak sosial yang ditengarai sebagai tersebut sebenarnya sudah dibahas dalam sub
penyebab terjadinya kerentanan tersebut. bab sebelumnya dimana terdapat titik singgung
Perilaku seperti halnya krisis ideologi, krisis politik, antara tradisional yang berorientasi pada hal-hal
krisis ekonomi, maupun krisis budaya. Berbagai bersifat sosial sedangkan pengetahuan modern
hal itulah yang menempatkan manusia sendiri berorientasi pada penanganan hal teknis.
dalam posisi rentan dalam bencana. Bencana Pengetahuan modern lebih mengarah kepada
sendiri sebenarnya dapat ditanggulangi asalkan pembentukan formulasi risiko/risk (R) merupakan
ikatan sosial kemasyarakatan sendiri menjadi bentuk dari gabungan eskalasi/exposure (E)
kuat dan terikat antar sesama anggota. Hanya dan besaran bencana/magnitude (M) sehingga
saja, terkadang baik sebelum dan sesudah membentuk format (R=EM) (Tansey, 1999 : 78).
bencana sendiri, ikatan sosial kemasyarakatan Adapun mekanisme penanggulangan risiko
kemudian menjadi kacau karena semua orang bencana yang ditawarkan dalam pendekatan ini
sendiri merasa berhak untuk diselamatkan mengarah pada penggunaan infrastruktur fisik
terlebih dahulu dari potensi mara bahaya seperti halnya pembangunan sistem peringatan
bencana yang berpotensi menimbulkan korban dini tentang bahaya bencana yang dianggap
lebih banyak lagi. lebih rasional dan ilmiah bagi masyarakat untuk
Dalam kasus di Indonesia, sebenarnya menghadapi bencana. Sedangkan, pengetahuan
dimensi risiko penanggulangan bencana berbasis tradisional menolak unsur rasionalitas yang
release ini sebenarnya sudah ada dan sedang terdapat pada pengetahuan modern dimana
digalakkan oleh komunitas masyarakat lokal. konsentrasi pendekatan ini lebih mengarah
Hanya saja, terbentur dengan informasi yang analisa psikometris seperti halnya kecemasan,

6 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


ketakutan, maupun gejala gangguan psikologis menekankan para peran aktif komunitas untuk
lainnya selama masa tanggap darurat. Selain berperan besar dalam mengelola isu bencana.
itu pula, pengetahuan tradisional sendiri lebih Peran tersebut dapat dijabarkan melalui kekuatan
mengedapankan kepada aspek common sense modal sosial dalam ikatan sosial-kemasyarakatan
berbasis adat maupu kearifan lokal yang menurut yang kuat antar masyarakat dalam mengelola
pandangan orang modernis tidak sesuai dalam isu bencana. Bencana sendiri dapat dihadapi
aksi penanggulangan risiko bencana. Aplikasi dengan menjalin solidaritas sesama anggota
cultural theory di sini sebenarnya merupakan masyarakat sehingga guncangan batin dan psikis
jalan tengah dari dua pengetahuan besar tersebut dapat ditanggung dan direduksi bersama-sama.
yakni perspektif menganalisis mengapa risiko Model fatalis sendiri lebih mengajak pada peran
menjadi isu yang terpolitisasi. Adapun makna pasif masyarakat dalam mengelola isu bencana.
terpolitisasi sendiri tidak dimaksudkan bahwa Bencana merupakan area kekuasaan arbitrasi
risiko sendiri menjadi komoditas kampanye politik dari Tuhan sehingga manusia hanya bisa
maupun sejenisnya. Namun terpolitisasi sendiri pasrah menilai bencana itu datang memporak-
mengarah pada pembentukan sikap percaya porandakan lingkungan mereka. Sehingga
(trust), distribusi (distribution), pertanggung harus kembali kepada titik nol kembali untuk
jawaban (liability), dan perhatian penuh (consent). memulai sebuah peradaban baru. Budaya nrimo
Maka dalam pemahaman cultural merupakan salah satu contoh riil dari karakter
theory sebagai paradigma alternatif dalam fatalis ini di kalangan masyarakat Jawa.
penanggulangan risiko bencana tidaklah terlalu Dari keempat model tersebut, kita dapat
penting memperdebatkan pihak yang rasional dan meninjau kembali dan mengklasifikasikan
pihak yang tradisional sebagai cara yang tepat pemahaman masyarakat tentang
dalam mereduksi dampak bencana. Konstruksi penanggulangan risiko bencana terhadap empat
sosiologis yang dihadirkan berdasarkan empat model tersebut. Adapun masing-masing model
hal tersebut sebagai jalan tengah meminimalkan memiliki pandangan yang berbeda dalam melihat
dampak risiko bencana terhadap kehidupan. bencana sebagaimana yang terlihat dalam bagan
Dalam konteks ini, terdapat dua paradigma berikut ini.
konstruksi sosiologis kebencanaan yang
dominan yakni pengetahuan rasional-teknokratis Tabel 2. Tipologi Rezim Pengaturan Bencana
dan pengetahuan tradisional.
Pengetahuan rasional-teknokratis Kolektif Hierarki
menekankan pada aspek objektifitas dan Masyarakat Masyarakat
rasionalitas berbasis pengetahuan ilmiah dalam dan alam adalah bagian
menghadirkan konstruksi penanggulangan risiko terpisah dari alam
bencana. Hal ini tampak konstruksi turunan Relasi keduanya Relasi keduanya
dari pengetahuan rasional tersebut yakni adalah negatif adalah positif
model individualistik (individualism) dan Model Bencana telah Bencana
hierarkis (hierarchy). Pengelolaan isu bencana menjadi rutinitas menjadi
ala model pasar sendiri mengindikasikan pada dan menjadi isu rutinitas dan
politik sehari-hari isu politik
aspek individualism, inovasi, dan progresifitas
(daily politic) bagi sehari-hari
dalam mengelola isu bencana. Sedangkan Model masyarakat bagi masyarakat
hierarkis sendiri lebih mengarah pada peran Penanggulangan Penanggulangan
organisasi negara maupun yang berwenang risiko bencana lebih risiko bencana
dalam kasus bencana sebagai entitas yang mengarah kepada mengarah kepada
berhak dalam memberikan informasi terhadap egosentrisme kolektivitas
pengelolaan risiko bencana.
High Grid
Dua model tersebut mendapatkan tentangan
High Grid
dari dua model turunan dari pengetahuan
Low Group
tradisional yakni kebersamaan (egalitarian) dan
High Group
kolektivis (collectivist). Model egalitarian sendiri
Individualistik Egalitarian
Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati) 7
Masyarakat dan Masyarakat dan
Alam terpisah Alam terpisah
Relasi keduanya Relasi keduanya
adalah positif adalah negatif
High Grid
High Grid
Low Group
High Group
melihat bahwa setiap kotak tentang persepsi
Individualistik Egalitarian pengetahuan publik terhadap bencana tersebut
memiliki berbagai variasi yang berbeda.
Masyarakat dan Masyarakat dan Sebut saja, dalam model kolektif, praktik
Alam terpisah Alam terpisah
berjejaringnya kuat namun solidaritasnya kurang.
Relasi keduanya Relasi keduanya
Hal ini dikarenakan model penanggulangan
adalah positif adalah negatif
Bencana bukanlah Bencana bukanlah risiko bencana berbasis kolektif sendiri lebih
isu publik, namun isu publik, namun mengutamakan keselamatan dan keamanan
merupakan isu merupakan isu pribadi dalam bencana. Sebaliknya dalam
pribadi yang pribadi yang model egalitarian, praktik berjejaringnya lemah,
sifatnya privat sifatnya privat namun solidaritasnya kuat karena egalitarian
Penanggulangan Bencana telah memandang kesetaraan antar korban yang
risiko bencana lebih menjadi rutinitas sama-sama merupakan korban bencana tanpa
mengarah kepada dan menjadi isu
melihat berat-kecil kerugian yang diterima
egosentrisme politik sehari-hari
korban.
(daily politic)
bagi masyarakat Adapun model penanggulangan risiko
bencana yang saling bertolak belakang
adalah model individualistic dan hierarki.
Model individualistic sendiri menempatkan
kemampuan pribadi mampu untuk mereduksi
High Grid Low Grid dampak bencana karena lebih fleksibel dalam
Low Group mengerjakan berbagai sesuatu tanpa menunggu
High Group
perintah komando. Sedangkan hierarki sendiri
lebih tepatnya sebagai cara negara yang dominan
Sumber: Tansey, 1999 : 80 dalam penanggulangan risiko bencana. Negara
dipandang mampu untuk mengendalikan situasi
dalam bencana karena mempunyai sumber daya
Yang dimaksudkan dengan grid maupun
yang lebih lengkap daripada individu sehingga
group yang terletak pada bagian bawah
mampu menjamin keselamatan semua warga
dari empat kotak tersebut sebenarnya untuk
negara.
menunjukkan derajat berjejaring (grid) dan
solidaritas (group).
4. REZIM PENGELOLAAN BENCANA
Dari pemaparan gambar tersebut, kita bisa
Gagasan rezim pengelolaan bencana
sebenarnya merupakan jalan tengah dalam
Kolektif Hierarki alur pikir pengetahuan publik terhadap
penanggulangan risiko bencana. Dua varian
lainnya adalah masyarakat risiko (risk society)
High dan pengaturan negara (regulatory states).
Adapun gagasan masyarakat risiko lebih
mengarah kepada pembentukan kesadaran
Grid
baru terhadap mayarakat dalam kehidupan
Individualistik Egalitarian modernisasi lanjutan (advance modernization)
akan bahaya bencana yang ditimbulkan
dari konskuensi berkembangnya peradaban
Low manusia (manufactured risks). Bencana itu
bisa berbentuk kreasi artifisial manusia seperti
bocornya gas nuklir, hujan asam, lubang ozon
yang semakin membesar, hingga pemanasan
Gambar 3. Derajat Vulnerabilitas Rezim Bencana global lebih tepatnya terjadi karena berkembang

8 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


industrialisasi tanpa dibarengi dengan upaya kawasan negara tropis. Skandinavia sadar akan
peningkatan ketahanan ekologis alam. Gagasan bahaya pemanasan global yang menunjukkan
masyarakat risiko (risk society) lebih mengajak eskalasi yang meningkat setiap tahun berpotensi
pada peran aktif dan komitmen masyarakat melelehkan salju di kutub sehingga menyebabkan
dalam penanggulangan risiko bencana tersebut banjir bandang yang berpotensi melenyapkan
dengan mulai mengkampanyekan penghijauan, negara. Hal sama juga berlaku di Belanda
pengurangan emisi, maupun perdagangan dimana ancaman pemanasan global berpotensi
karbon sebagai cara untuk mereduksi dampak menenggelamkan negara apabila dam penahan
bencana tersebut. tidak diperbarui. Pemerintah mengajarkan
Sedangkan gagasan negara mengatur kepada masyarakat untuk senantiasa memelihara
(regulatory states) sendiri lebih menempatkan lingkungan seefisien mungkin agar tidak terjadi
negara sebagai aktor dominan dalam kasus banjir.
penanggulangan bencana. Namun demikian, Jepang sebagai negara maju sangatlah
cara negara sendiri terkadang kurang luwes rentan sekali terhadap bencana alam berupa
dan fleksibel dalam penanggulangan aksi risiko gempa dan tsunami yang bisa muncul setiap
bencana karena sulitnya medan yang ditempuh saat. Letak Jepang yang kurang menguntungkan
berikut hambatan-hambatan lainnya yang ditemui terletak di jalur cincin api mengharuskan bencana
di lapangan. Dalam satu sisi, regulatory states itu menjadi isu keseharian bagi masyarakatnya baik
penting terutama perannya sebagai stabilitator, dalam politik, ekonomi, sosial, maupun budaya.
namun kadang kala pula, regulatory states Anak-anak sekolah di Jepang sedini mungkin
sendiri juga menjadi resistor karena mata rantai telah diajarkan bencana dalam kurikulum mereka
birokrasi dan keruwetan prosedur administrasi baik cara menyelamatkan diri ketika bencana
yang harus ditempuh terlebih dahulu sebelum itu datang maupun pada saat tanggap darurat.
melakukan aksi penanggulangan bencana. Bangunan gedung perkantoran dan fasilitas
Sehingga penanganan bencana ala negara publik di Jepang sudah didesain tahan gempa
menjadi tidak efektif dan efisien untuk dilakukan. dan tsunami. Meskipun itu terkadang luput,
Ditinjau dari akar filosofis dan geografinya, namun setidaknya mereka memiliki pengetahuan
sebenarnya ide masyarakat risiko (risk society) yang cukup tentang kebencanaan.
lebih berkembang pada masyarakat Barat dan Dalam kasus Indonesia sendiri maupun
negara maju lainnya. Dimana secara sosiologis kawasan negara berkembang lainnya, gagasan
kondisi lingkungan yang serba modern namun masyarakat risiko belum berkembang secara
secara spasial, kondisi lingkungannya sangatlah signifikan karena potensi bencana tidak seserius
rentan seperti ancaman pergerakan lempeng daripada negara maju. Pola pengaturan negara
bumi, gempa, pemanasan global, maupun (regulatory states) menjadi lebih dominan daripada
ancaman badai. Masyarakatnya sadar akan masyarakat risiko sehingga ketergantungan
potensi bencana tersebut sehingga kemudian masyarakat terhadap pertolongan negara
mereka sering mendapatkan pelatihan bencana sangatlah besar daripada kesadaran masyarakat
maupun kesiap-siagaan menghadapi bencana. sendiri. Hal inilah yang kemudian membuat
Masyarakat menjadi tahu apa yang harus negara mengalami keterbatasan sumber daya
dilakukan dan bagaimana cara yang dilakukan apabila dampak bencana begitu besar sehingga
selama masa tanggap darurat belum selesai. bantuan asing diperbolehkan masuk untuk
Contoh riil dari penerapan masyarakat meringankan negara, Paska bencana Aceh 26
risiko itulah adalah masyarakat Skandinavia dan Desember 2004, diikuti dengan bencana alam
Jepang. Kondisi Skandinavia yang lingkungannya lainnya. Timbulnya kesadaran akan potensi
selalu ditutupi salju sangatlah rentan terhadap bencana telah tumbuh secara gradual di
bencana kelaparan dan bencana kedinginan masyarakat Indonesia, meskipun berkembang
membuat masyarakat paham akan kondisi secara signfikan. Ajakan kembali kearifan lokal
tersebut seperti halnya mengumpulkan bahan maupun komunitas adalah segilintir kasus
makanan dan obat-obatan di musim panas berkembangnya gagasan masyarakat risiko di
maupun mengkampanyekan penghijauan di Indonesia.

Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati) 9
Gagasan rezim pengelolaan bencana Tabel 3. Karakteristik Penanganan Risiko
(risk regulatory states) sebenarnya merupakan dalam Setiap Rezim Bencana
bentuk institusionalisasi ide dari cultural theory
tentang persepsi pengetahuan bencana oleh Indikator Fatalis Hierarkis
publik dengan menempatkan negara sebagai
aktor tunggal dalam isu bencana tersebut. Persepsi Bencana Potensi
Penempatan negara sebagai rezim dalam isu Bencana adalah bencana dapat
sesuatu yang diprediksi dan
penanggulangan risiko bencana ini tidak terlepas
tak diperkirakan
dari kegagalan pasar dan masyarakat dalam terkontrol
mengelola isu tersebut. Dalam teori governance tak
memang terjadi desentralisasi kekuasaan dikendalikan
antara negara, pasar, dan masyarakat yang
memiliki fungsi penyeimbang dan pengontrol Peran Sangat Bersikap dini
satu sama lain. Namun dalam teori cultural Pemerintah minimal mengantisipasi
theory, governance menjadi tidak berhasil dalam dalam munculnya
mengurus penanggulangan risiko bencana antisipasi bencana
dikarenakan limitasi sumber daya yang dimiliki bencana sedini
pasar dan masyarakat. mungkin
Kegagalan pasar dalam mengelola isu
bencana karena mekanisme untung rugi (pay- Tipe Ad Hoc Teknokratis
off) yang dirasa menciderai semangat solidaritas Kebijakan
dalam bencana. Adanya perlakuan istimewa
bagi yang bermodal untuk diselamatkan terlebih Prioritas Spekulatif Semuanya
Diselamatkan tergantung
dahulu dan diperlakukan secara istimewa
dampak
menimbulkan kecemburuan sosial di tengah iklim bencana
stabilitas yang belum mereda. Penanggulangan
bencana model pasar tidaklah memikirkan Indikator Individualis Egalitarian
risiko sebagai faktor penting, yang ada pasar
menilai kehidupan serba normal dan linier. Persepsi Bencana Bencana
Oleh karena itulah, ketika bencana itu datang Bencana ditanggulangi ditanggulangi
sebagai wujud dari abnormalitas, maka yang individu komunitas
terjadi pasar kalang kabut dalam menghadapi
bencana. Penanggulangan risiko bencana ala Peran Minimalis Mendukung
masyarakat terbentur pada kendala terbatasnya Pemerintah
infrastruktur yang memadai sehingga terkadang
Tipe Asuransi Partisipatoris
aksi penyelamatan bencana menjadi tidak cepat
Kebijakan
dan inefisien (Alexander, 2006 : 15).
Pemahaman risk regulatory regime
mengambil bentuk adaptasi dari cultural theory Prioritas Diri Sendiri Masyarakat
untuk diinstitutisionalkan dalam kebijakan suatu Diselamatkan
negara terhadap penanggulangan risiko bencana.
Tentunya ada berbagai ragam kebijakan negara Sumber : Hood, 2001 : 13
negara dunia dalam menghadapi bencana ini
yang tentunya tidak dapat diseragamkan satu Dalam hal ini, negara yang fatalis cenderung
persatu. Setiap negara memiliki potensi risiko melihat bencana sebagai kejadian yang tak
bencana dan cara menanggulanginya secara terduga-duga sehingga penanggulangan risiko
berbeda-berbeda. Berikut ini merupakan bentuk bencana bersifatnya sporadis karena tidak
analisis cultural theory dalam melihat bentuk ada perencanaan terhadap kebencanaan
rezim pengelolaan bencana sebagaimana dalam sebelumnya. Pada akhirnya, negara fatalis
tabel berikut ini. sendiri dalam melakukan manajemen bencana

10 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


bersifat minimalis dan seadanya karena selama Tuhan maupun bencana sebagai konsekuensi
ini negara menganggap kondisi lingkungannya dari perkembangan teknologi yang terkendali.
selalu normal saja dan tidak ada kejadian Implikasinya terlihat dalam memperlakukan
bencana sebelumnya. Negara hierarkis melihat alam dalam perspektif manusia, apakah hanya
bencana perlu untuk dikendalikan secara teronggok sebagai benda mati saja namun
maksimal mungkin untuk meminimalkan dampak menyimpan bahaya laten ataukah selama
bencana sebelumnya. Negara berperan besar ini melihat alam sebagai kawan dan harus
dalam isu bencana karena memonopoli semua dijaga kelestariannya. Dikotomi konstruksi saja
aspek yang berkaitan risiko bencana. Akibatnya berimplikasi pada kebijakan publik tentang
masyarakat sendiri terkadang kurang dilibatkan bencana. Pada masyarakat yang memiliki
dalam bencana tersebut. Masyarakat hanya tingkat modernitas dan kemajuan teknologi akan
menjadi penonton pasif karena semua sudah melihat alam sebagai entitas yang perlu dijaga
diurus negara. kelestariannya. Hal ini nampak dari pemahaman
Negara yang berbasis individualis melihat ekologis yang begitu kuat di masyarakat seperti
bencana dapat direduksi dengan mengandalkan dari hal kecil misalnya dilarang membuang
setiap kemampuan individu dalam melakukan sampah di sungai untuk menghindari banjir.
aksi penanggulangan bencana. Peran Sedangkan pada masyarakat yang belum
aktif individu tersebut berperan besar agar mencapai tingkat modernitas yang belum seperti
redistribusi bantuan tepat sasaran dan tepat negara maju, alam hanya menjadi benda pasif
guna. Selain itu pula, penanganan bencana juga saja yang menjadi sumber pembuangan limbah
menjadi cepat karena semua individu bergerak kehidupan manusia.
mengumpulkan bantuan, informasi, dan lain Perilaku tersebut kemudian nampaklah
sebagainya. Hanya saja, penanggulangan risiko pada penanggulangan risiko bencana dimana
bencana menurut model lebih mengupayakan masyarakat yang berkawan dengan alam
keselamatan pribadi daripada kolektif. Peran sudah bersiap-siaga dan antisipatif terhadap
aktif individu lebih tepatnya dimaknai sebagai bencana. Bencana sudah menjadi isu rutinitas
memaksimalkan diri untuk mendapatkan dalam kehidupan sehari-hari sehingga tidaklah
sumber daya lebih untuk menyelamatkan diri. kaget apabila terjadi bencana karena sudah
Sebaliknya negara yang egalitarian melihat diprediksi dan direncanakan manajemen
bencana dapat ditanggulangi bersama dengan bencananya. Sedangkan bagi masyarakat
mengedepankan semangat modal sosial berupa yang belum menjadikan bencana sebagai isu
partisipatoris semua anggota masyarakat. Hal publik. Dalam penanggulangan bencananya
ini kemudian berimplikasi kepada menebalnya akan terlihat sangat fatalistik dimana yang
solidaritas masyarakat dalam setiap event ada hanya pasrah ketika bencana itu datang
bencana yang bisa saja terjadi setiap saat. sambil berharap ada uluran bantuan datang
sesegera mungkin. Pada akhirnya pola tersebut
5. KESIMPULAN menurun pada rezim pengaturan bencana yang
menempatkan negara sebagai aktor dominan
Dari analisa perspektif cultural theory dalam penanganan isu bencana. Negara yang
sebagai paradigma alternatif dalam fatalis akan minimalis dalam melakukan upaya
penanggulangan risiko bencana sebagaimana tanggap darurat berbeda dengan negara yang
yang diangkat dalam tulisan ini. Kita dapat hierarkis yang maksimalis dalam melakukan
menyimpulkan berbagal hal. Pertama, persepsi penanganan bencana. Begitupun juga dalam
publik tentang bencana memegang peranan konteks negara yang individulis lebih fleksibel
penting dalam penanganan bencana. Karakter dalam bencana, namun kurang dalam
publik seperti rasional, tradisional, individualis, kebersamaan dan negara egalitarian yang
maupun kolektif turut mempengaruhi kebijakan deliberatif dalam bencana serta menjunjung
negara terhadap bencana. Dinamika yang tinggi kebersamaan dalam menghadapi
berkembang dalam masyarakat cukup bervariasi bencana sebagai masalah bersama (commons
antara menilai bencana sebagai hukuman problem).

Analisis Penanggulangan Bencana Berbasis Perspektif Cultural Theory ... (Wasisto Raharjo Jati) 11
Analisa cultural theory ini setidaknya dapat
dijadikan gambaran bagi pemangku kebijakan
negara, LSM, maupun masyarakat tentang
bagaimana merumuskan kebijakan yang tepat
dalam penanggulangan risiko bencana karena
persepsi publik ternyata turut mempengaruhi
detail keseluruhan dari desain kebijakan
publik tentang bencana. Pemetaan tersebut
setidaknya membantu bagaimana menangani
bencana dalam masyarakat yang heterogen
dan bagaimana cara penyelesaiannya. Pada
intinya, cultural theory ingin berkata bahwa
risiko bencana mungkin bisa diturunkan jika
terjadi proses deliberasi publik dalam studi
kebencanaan.

DAFTAR PUSTAKA

Alexander, David. 2006. Globalization of


Disaster. Journal of International Affairs,
Vol.59, No.2. hal 1-23.
Beck, Ulrich. 1992. Risk Society : Toward New
Modernity. London : Sage Publication.
Blaikie, P. 1994. Disaster Pressure and Release
Model in At Risk: Natural Hazards, Peoples
Vulnerability and Disasters. Routledge
London
Douglas, Mary. 2001. Risk and Blame. New
York : Taylor & Francis.
Hood, Christopher.2001.The Government of
Risk. New York : Oxford University Press.
Kreps, G.A. 1984. Sociological Inquiry and
Disaster Research. Annual Review of
Sociology, Vol. 10. No.1, hal. 309-330.
Smith, Anthony-Oliver. 1996. Anthropological
Research on Hazards and Disasters.
Annual Review of Anthropology, Vol. 25.
No.2. hal. 303-328.
Tansey, James. 1999. Cultural theory and risk:
a review. Health, Risk & Society, Vol.1,
No.1, hal 71-90.

12 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 1-12


COMPARISON STUDIES ON INTEGRATING OF DISASTER
RISK REDUCTION (DDR) IN SPATIAL PLANNING SYSTEMS IN
INDONESIA, JAPAN, AND EUROPEAN COUNTRIES

Turniningtyas Ayu Rachmawati


Departement of Urban and Regional Planning University of Brawijaya
Email: tyas_49@yahoo.com

Abstract

Rencana tata ruang merupakan satu dari sekian banyak cara pengurangan risiko bencana
dalam manajemen kebencanaan, tetapi mempunyai peran sangat penting. Pengintegrasian
pengurangan risiko bencana dalam rencana tata ruang sangat tergantung dari sistem rencana
tata ruang suatu negara. Tulisan ini akan membandingkan pengintegrasian pengurangan risiko
bencana dalam rencana tata ruang di Indonesia, Jepang dan negara-negara di Eropa, yang
didasarkan pada kajian literatur, jurnal, prosiding dan tulisan ilmiah lainnya. Berdasarkan kajian
mengenai pengintegrasian pengurangan resiko bencana dalam rencana tata ruang pada ketiga
negara tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat dua karakteristik yang membedakan
pengintegrasian pengurangan risiko bencana dalam tata ruang yaitu: 1) rencana tata ruang terkait
langsung dengan pengurangan risiko bencana dan 2) rencana tata ruang tidak terkait langsung
dengan pengurangan risiko bencana. Dalam hal ini pengurangan risiko bencana merupakan
bagian dari rencana sektor.

Kata Kunci: Mengintegrasikan, pengurangan risiko bencana, perencanaan tata ruang.

I. INTRODUCTION An awareness of DRR started in 1990


when the International Decade for Natural
1.1. Background Disaster Reduction was declared. DRR is a
broad approach that includes all actions that can
Various impacts of major disasters reduce disaster risks. The DRR approach can
in the world encourage and strengthened be political, technical, social, and economical.
national governments commitment to change DRR takes forms that are as varied as policy
the paradigm of disaster risk management guidance, legislation, preparedness plans,
(hereinafter called DRM) from being responsive agricultural projects, insurance schemes,
to preventive, from national government to local or even a swimming lesson (ISDR, 2010).
governments. National and local governments Spatial planning is especially important in
have an obligation to protect citizens from disaster prone areas because it moves toward
natural and technological hazards. DRM is a a reduction of damage to people, property,
set of policies, legal arrangements, planning and resources before a disaster strikes, not
actions, and institutions set up to manage and afterwards (Fleischhauer M., 2008). Disasters
eventually reduce the effects of hazardous on need to be directly correlated with spatial
the human and physical assets of a community, development (Bendimerad, 2008). Spatial
and minimize the impacts of these hazards on planning presumes to anticipate and prepare,
the delivery of essential services to the people. make preparations, and plan for future land use
DRM has three important activities: 1) DRR, 2) development.
emergency response, and 3) recovery. Systematic consideration of multiple

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati) 13
hazards in spatial planning is an important adjustment policies which intensify efforts
challenge for DRR. However, there are certain to lower the potential for loss from future
limitations to the spatial planning related to environmentally extreme events.
DRR, namely, a) spatial planning is only one c. Hazard map: a map that graphically
of many actions for DRR; b) implementation of provides detailed information about
DRR policies and its programs is not a trivial potential hazards.
matter; and c) spatial planning cannot reduce d. Risk map: a map that delivers the basis for
only one or two hazards because the planning identification of current high risk areas
is responsible for a particular spatial area, not a needing priority interventions, such as
particular object (Fleischhauer M., 2008). structural protection or adaptation
With regard to DRR, a spatial plan is the measures. This map also enables a
document that enables relevant governmental municipality to estimate the level of risk
and administrative bodies to be able to play a in potential development areas so as to
decisive role for the protection of humans and avoid dangerous places and promote safer
resources against natural disasters (Burdy J., areas.
1998). For example, DRR can be used to guide e. Vulnerability indicators: ratings of the
appropriate land uses for hazard prone areas degree of vulnerability, i.e., DP=economic
by developing approaches to such hazard damage potential; PD=population density;
modification, as control of population density OI= other indicators.
and expansion, and planning and implementing
of transportation, power, water, and other critical III. DISCUSION
facilities. DRR and spatial planning should
also focus on anticipating upcoming needs A spatial planning system is defined as
and impacts, rather than simply responding to system of law and procedure that sets the
yesterdays event. Spatial planning systems in ground rules for planning practice (Alfred
Indonesia, Japan, and the European countries Olfert, Stefan Greifing and Maria J. Batista,
will be compared here due to DRR in those 2006). A spatial planning system is not an
country are a complex system. independent system, as it always connects
to other policy systems. The role of DRR in
II. METODOLOGI spatial planning has been highlighted in recent
years, as disasters have increased significantly.
2.1. Data Collection The term, spatial planning is often used as a
synonym for; land planning (Italy), town and
This paper is based on the literature, country planning (UK), spatial development
including journals, proceedings, textbooks, and (Poland), regional and development planning
working papers with regard to integrating DRR (France), and land use management (North
in spatial planning system in Indonesia, Japan America) (Fleischhauer M., 2008).
and the European countries.
3.1. Spatial planning system for DRR in
2.2. Data Analysis Indonesia

Spatial planning systems in Indonesia, Indonesia is located in a disaster prone


Japan, and the European countries are area because of its geographical, geological
compared here for risk assessment, risk and demographic conditions. These have
reduction, hazards maps, risk maps, and caused many major disasters, such as the
vulnerability indicators as follows: tsunami in Aceh in 2004, the earthquake in
a. Risk assessment: the combination of the Yogyakarta in 2006, the mudflows in Sidoarjo
probability of a disaster event occurring in 2006, the earthquake in Padang in 2009,
and its negative consequences. and the Mt. Merapi Eruption in 2010. These
b. Risk reduction: the consequence of disasters caused a large amount of damage,

14 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22


many losses and victims. fire stations, hospital units within a residential
The Indonesian spatial planning system area, and open space/public space services,
is complex. It not only contains aspects of infrastructure development, and spatial
spatial development, but also economic, social, development. However, local governments do
political, and environmental development have limited resources for knowledge, expertise,
aspects. The Indonesian spatial planning information, funding, etc. These limitations
system is similar to land use management, may affect the quality of the spatial plan. A
because spatial development there is controlled strategic plan is needed for this integrated-
by rigid zoning regulation (ZR) and codes. comprehensive approach because that focus
Fig. 1 shows the outline of the Indonesian has a broad objective. Indonesian spatial plans
spatial planning system, which consists of two have to be published as law. Thereby, a law
types of spatial plans: 1) the spatial plan issued can bind the spatial plan to land uses. These
by legislative (statutory planning) shown on the national, provincial and municipal spatial plans
left side, and 2) the strategic plan issued by the are published as national law and local laws,
ministry (non-statutory planning) shown on the respectively.
right side of the visual. A strategic plan is then Table 1 shows the general content in the
created to operate each spatial plan for each first column and the hierarchy structure of
level of that plan as shown in the right portion of Indonesian spatial planning system in the first
Fig. 1. row. Spatial Planning Law Number 26, Year 2007
(SP 26/2007) Articles 19-32 require the contents

Spatial plan Strategic plan

National National Spatial Plan

National Strategic Plan


Local
Province Spatial Plan
province
Province Strategic Plan
Local
Municipal Spatial Plan
municipal
Municipal Strategic Plan

District Spatial Plan

Exsecution/Operation Plan

Municipal Technical
Spatial Plan
Detail Engineering Plan

Fig 1. Outline of the Indonesian spatial planing system

Under Ministerial Home Affairs Regulation of 1) the goal, the policy, and the strategy for
Number 1, Year 2008 Article 6, the Indonesian the spatial plan; 2) the spatial structure plan;
spatial planning system is an integrated and 3) the spatial pattern plan; and 4) the control
comprehensive approach. An integrated of spatial utilization within each spatial plan.
comprehensive plan is advantageous for DRR The symbols ++, +, , and - represent
because it provides powerful tools for each the degree of contribution of the contents of the
municipality to use to facilitate and coordinate spatial plans according to SP 26/2007 Articles
the locations of public service facilities, e.g., 19-32. The Symbol ++ means that the spatial

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati) 15
structure plan and the spatial pattern plan have locally protected areas (mangroves, rivers,
important roles in DRR in the municipal spatial river-banks, open spaces, and the seashore).
plan. While the control of spatial utilization in In disaster prone areas, municipalities have to
the municipal spatial plan with the symbol conduct disaster risk identification and disaster
does not make a large contribution and can be risk assessment; and design a hazard map
used, therefore, just as a guideline for ZR and according to Government Regulation Number
building permission regulations, the actual ZR 21, Year 2008 Articles 6-12. The determination
and building permission regulations are clearly of the spatial structure and the spatial pattern
stipulated in the district spatial plan. is a non-structural mitigation countermeasure
As shown in the upper columns of Table of DRR because settlement restrictions,
1, the spatial plan must follow a nationally set evacuation routes, and evacuation points are

Table 1. The hierarchical structure and general


content of SP 26/2007 Articles 19-32
National Provincial Municipal District Municipal
spatial spatial spatial spatial technical
plan plan plan plan spatial plan

Goal, policy
and strategy

Spatial
structure plan

Spatial
pattern plan

Control of
spatial
utilization

very strong, strong, moderate, low

policy framework and also the framework of a outlined in these plans according to SP 26/2007
higher-level government. SP 26/2007 specifies Article 26.
that the municipal spatial plan must refer to the As discussed above, the Indonesian spatial
national plan and also the provincial spatial planning system contains the characteristics
plan with regard to spatial development. of an integrated-comprehensive planning
In the municipal spatial plan, the spatial approach and plays a major role in DRR under
structure plan and the spatial pattern plan both SP 26/2007, Ministerial Home Affairs Regulation
have the symbol ++. In the spatial structure Number 1, Year 2008 and Government
plan, residential centers and infrastructure Regulation Number 21, Year 2008. Altogether,
network systems, such as roads, railways, and the spatial plan looks to be an ambitious one
water supplies, are determined. Cultivation and due to its many aspects (infrastructure system,
conservation areas are spatially allocated in public facilities, land use, distribution of the
the spatial pattern plan and also classified into population, etc) and has broad objectives for its
the following areas: Residential, agriculture, implementation.
mining, industrial, tourism, and trading and
service areas. Further, conservation areas are 3.2. The spatial planning system for DRR
classified into land use categories, such as in Japan
disaster prone areas, natural reserves (wildlife
sanctuaries and cultural heritage sites), and Japan is located in the circum-Pacific

16 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22


mobile zone where seismic and volcanic area ratio and building coverage ratio are also
activities frequently occur. Japan is one of designated by the zoning ordinance.
the countries most prone to natural disasters, Hari Srinivas (2010) classifies the functions
particularly those from earthquakes, typhoons, of the City Planning Law into three groups:
and floods. In Japan, the zoning system is 1. Group A: laws of the higher authorities.
considered one of the most important elements Group A regulates the city planning system,
for city planning. including the planning of national highways
This section focuses on the city planning and land use at the national level. For
system for the spatial plan in Japan. Fundamental example, the alignments of roads approved
planning law there is the city planning law, first in city planning are confirmed according to
promulgated in 1968. Fig. 2 shows the outline the plan for national roads.
of the spatial system for the city planning area 2. Group B: related laws
in Japan. This city planning area is divided into Adjustment to land use outside urban
two areas: The urban promotion area (UPA) areas is ensured by synchronizing the city
and the urban control area (UCA). UPA is the plans with other laws. Formally, the
area in which the local government can promote jurisdiction for City Planning Law is decided
urbanization, and that urbanization is controlled by classifying agricultural land use and
by the UCA (Tokayuki Goto, 1999). Land use urban land use under the National Land
under the UPA is controlled in accordance with Utilizations Planning Law.
Land Use Districts, etc. for an orderly use of 3. Group C: individual laws
urban lands. In the UCA, land use is regulated Individual laws separately regulate the
by plans gathered from the agricultural side and contents of city plans, with respect to land
land use districts that are not fully determined use zoning, urban development projects,
except for the quasi-city planning area. The Land and urban facilities.
Use District has three major use categories:
Residential, commercial, and industrial, and These different aspects demonstrate that
these uses are further designated into twelve Japanese City Planning Law does not directly
land use categories. The type of building is relate to DRR. The DRR plan and initiatives
regulated by the zoning ordinance. The floor are stipulated in sectoral plans. In the Japan

Quasi-city planning area

City planning area

City-center

Urbanization control are Urbanization Promotion


(UCA) area (UPA)

Fig. 2. The Spatial model for the city planning area in Japan

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati) 17
National Report of Disaster Reduction (2005), effects on that water supply so as to ensure
these sectoral plans of DRR in Japan were speedy disaster recovery when a disaster
classified as follows: does occur.
1. Comprehensive National Development
Plan (a provision of the nationwide spatial Japan has carried out hazard mapping
plan). Making Japan a safe and for tsunamis, tidal waves, flooding, volcanic
comfortable place to live in eruptions, and earthquakes. Many of these
a. Establishing a disaster- preparedness hazard maps are drafted by agencies or local
system to maximize safety by 1) governments, including the Cabinet Office, the
Focusing on measures to limit the Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries
damage caused by disasters; 2) of Japan, the Fisheries Agency, the Ministry of
Understanding the importance of the Land, Infrastructure and Transport, and other
roles of individuals and communities agencies. The scales of these maps range from
in creating disaster-proof living zones; 1:2,500 to 1:25,000.
3) Responding to different types of As described above, the Japanese city
disasters and improving risk planning system does not play a main role in
management systems; and 4) DRR except for zoning regulation. The Disaster
Rebuilding devastated areas Counter-measures Basic Law 1991 required all
b. Rebuilding the Hanshin-Awaji area levels of government to establish DRR plans
c. Providing better disaster control for their respective areas for each sectoral plan
2. Social Infrastructure Development Priority (e.g. traffic, environmental heritage, forest,
Plan (to provide social infrastructure), agriculture, etc.). This law provides good
the aim of this plan is to ensure that disaster countermeasures because Japanese
social infrastructure development projects sectoral plans are more detailed. However the
are implemented in a focused, effective, sectoral plan does have weaknesses, including
and efficient manner. The most important issues with effective coordination and conflicts
goals of the plan are the establishment of among the different sectoral plans.
facilities to prevent flood damage, facilities
and systems for real-time relaying of 3.3. The spatial planning system for DRR in
information on floods and other natural European countries
disasters, evacuation sites and evacuation
routes, DRR facilities, and routes for the European countries are characterized
provision of aid in the event of disaster. by diverse geophysical and climatic settings
3. Long-Term Plan for Land Improvement, that make them susceptible to a wide range of
this plan works to mitigate disaster-related extreme natural events. Coastal areas, mainly
damage to the agriculture industry and in Northwest Europe, are threatened by winter
increase safety in communities. storms, storm surges, and floods. Alpine areas
4. Forestry Maintenance and Conservation are threatened by avalanches/landslides and
Project Plan (affects forestry), this plan floods, whereas the Mediterranean areas are
addresses forest maintenance and those mainly threatened by forest fires and droughts.
forestation projects aimed at maintaining Areas that are located above tectonic active
and also conserving forests. Preventing zones in Central and Eastern Mediterranean
landslide disasters through the regeneration areas are threatened by volcanic eruptions and
of damaged forests and the prevention of earthquakes, tsunamis and landslides (Schmidt-
further forest damage is specified as one of Thome, 2005).
the Plans main objectives. The European countries have a hierarchical
5. Ministerial Ordinance Governing Technical planning structure in which local governments
Standards for Water Supply Facilities, this make key decisions within a basic national
plan aims to minimize any suspension policy framework (Fleischhauer M., 2008).
of the water supply and other adverse Risk assessment starts with the identification

18 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22


Table 2. Overview of basic information in the spatial plans of European Countries dealing natural
hazards

Use of maps in the planning


Authority in charge of
process Vulnerability
Country Disaster indicators
Risk used
risk Hazard maps Risk maps
assessment
reduction

medium
Finland SEP SEP, SPP low important PD
important

Very medium
France SEP SEP, SPP PD
important important

Very medium
Germany SEP SEP, SPP DP
important important
Very medium
Spain SEP SEP, SPP PD, OL
important important

medium medium
UK SEP SEP, SPP No data
important important

SEP: sectoral planning, SPP: spatial planning, PD: population density, DP: economic damage
potential, (OI) other indicator. Source: Fleischhauer et al., 2006

of hazards. In the European countries, risk of existing development is being considered).


assessment is the main task of the sectoral Information on the nature and intensity of a
planning divisions. Spatial planning plays a hazard is very important for the production of
minor role in this identification of hazards. Risk hazard maps. The extent of a hazard can be
assessments are mainly done at higher levels illustrated by identifying and delineating all
and then downscaled for each municipality. hazard zones on an appropriate scale.
Fleschhauer (2006) researched the assessment As shown in the fourth column of Table 2,
of these spatial planning approaches to hazards maps are only of medium importance
natural hazards based on the spatial planning in Finland and the UK, but very important
documents found in Finland, France, Germany, in France, Germany, and Spain. Thus,
Spain and UK (hereinafter called European municipalities in France, Germany, and Spain
countries) and obtained information on the have to take into account hazard identifications
policy used for dealing with natural hazards in in their spatial planning. Utilization of risk maps
the spatial plans of these European countries. in spatial planning is of medium importance
Table 2 shows these research results. except in Finland.
As shown in the second column of Table 2, Finland and France use population density
risk assessments are done for sectoral plans in for vulnerability indicators in their spatial plans.
these countries. As shown in the third column, Germany uses economic damage potential,
DRR is accomplished by sectoral planning and while Spain uses population density and others
spatial planning, whereas spatial planning indicator in its spatial plan as shown in the
plays only a minor role in hazard mitigation. sixth column of Table 2. In this explanation, it
Spatial planning in these European countries is evident that DRR in the European countries
only needs hazard information, namely, risk is conducted via a combination of the authority
and vulnerability, which is only important in a given by sectoral planning and the actual
few extreme situations (e.g. where relocation spatial planning. Additionally, spatial planning

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati) 19
plays a minor role in DRR (Fleschhauer M., As shown in the second row of Table 3,
2006). Spatial planning does provide careful in Indonesia, the authorities in charge of risk
identification, description, and assessment of assessment address sectoral planning and
the hazard potential. It has been shown that spatial planning, while the authority in charge
spatial planning does play a role, but just one of DRR identifies spatial planning. However,
of many roles when creating resilience due to the municipalities that do have sectoral
the existence of the sectoral plans. planning with regard to risk assessment
are rare because an awareness of DRM
3.4. Comparison of the authorities in started with the stipulation of SP 26/2007
charge of risk assessment and DRR for and DM 24/2007. The Indonesian systems
spatial planning in Indonesia, Japan, have strength of coordination because all
and the European countries spatial development aspects are analyzed

Table 3. Comparison of the authorities in charge of risk assessment and DRR for
spatial planning in Indonesia, Japan, and the European Countries

Authority in charge of
Weaknesses
Country Risk Strengths
DRR
assessment
Board objectives
Coordination
Needs implementation
Analysis of all
plan/strategic plan due to
municipal
very broad objectives
development
Limited resources for
aspects
municipality knowledge,
Indonesia SEP,SPP SPP Suitable for a long -
expertise, information,
term plan
funding, etc
Consistent with the
Ambitious plan due to
objectives of the
need to have an analysis
plan
of all municipal
development aspects
Problem with
coordination due to many
Detailed plan,
sectoral plans
sectoral plan
Short term plan
discusses each
Partial, sectoral plan
Japan SEP SEP type of disaster
discusses each disaster
Problem solving
type
oriented
Inconsistency of
objectives for spatial plan
and sectoral plan
SEP,
Finland SEP Focus on recent Inconsistent, because
SPP
problem/responsive the types of sectoral
SEP,
France SEP Careful plans in European
SPP
identification, countries are only a
SEP,
Germany SEP description, and medium-level plan
SPP
assessment of the (Fleschhauer, 2006).
SEP,
Spain SEP hazard potential, Coordinated
SPP
and the integrated
SEP,
UK SEP plan
SPP

SEP: Sectoral planning, SPP: spatial planning.


Source: Fleischhauer et al., 2006 and Analysis, 2011.

20 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22


through the spatial planning processes. role in DRR.
This coordination is suitable for long-term 2) The Japanese city planning system
planning and maintains the consistency of shows it is not directly related to DRR.
the plan objectives. However, this system In Japan the role of DRR is the task of
has weaknesses as well, including broad the sectoral plan, such as transportation
objectives and looking like an ambitious plan, plan, agriculture plan, and infrastructure
but having plan. This system has strengths of
only limited resources for knowledge, detail and responsiveness to DRR,
expertise, information, and funding in the but also weakness of coordination and
municipality (Fig. 1). A strategic plan is thus inconsistency among the several types
needed to complement the spatial plan of sectoral plans that are related to DRR.
because the objective is indeed very broad 3) T h e E u r o p e a n c o u n t r i e s s p a t i a l
and thus sometimes difficult to implement. planning systems, the authorities of DRR
As shown in the third row of Table 3, in the are the task forces for sectoral planning
Japanese city planning system, the authorities and spatial planning; however, spatial
are in charge of risk assessment, and DRR is planning plays generally only a minor
done in the sectoral planning. These systems role for DRR. These systems have almost
have strengths in terms of the sectoral planning the same strengths and weaknesses
being a detailed plan, but when one plan has as the Japanese city planning system.
a problem, then the resolution method is only 4) The spatial planning systems in the
problem oriented. The weaknesses of these European countries and Indonesia reveals
systems relate to coordination due to there that for the municipal spatial plan in
being many sectoral plans in the municipality, Indonesia and the European countries the
only short-term plans, and an inconsistency in authority for risk assessment of DRR is
the objectives. the sectoral plan, it needs to be readjusted
As shown in the fourth-eighth rows for further DRR in a spatial plan.
in Table 3, in the European countries, the
authority in charge of risk assessment
addresses sectoral planning. Risk assessment REFERENCES
in sectoral planning should be readjusted in
terms of spatial planning since the aims of 1. Bendimerad Fouad (2009). State of
the sectoral plan are not always the same for the practice report on urban disaster risk
the spatial plan. European countries spatial management, Eathquake and Megacities
planning systems have strengths in DRR, Initiative, Geneva Switzerland.
such as a focus on the recent problem, careful 2. Burdy J. (1998). Cooperating With Nature,
identification, and description and assessment Confronting Natural Hazards with Land
of a specific hazard potential. However, Use Planning for Sustainable Communities,
the systems also have weaknesses due to Joseph Henry Press-USA.
their lack of consistency and problems with 3. Fleischhauer Mark, Greiving, S.,
coordination caused by different objectives Wanczura S. (2007). Territorial planning for
set for the spatial plan vs. the sectoral plan. the management of risk in Europe, A.G.E.
No. 45-2007, page. 383-388, University
IV. Summary Dortmund.
4. Fleischhauer Mark (2008). The Role
This paper can be summarized as follows: of Spatial Planning in Strengthening Urban
1) In an analysis of the legal framework Resilience, Spinger.
for planning system, the Indonesian spatial 5. Greiving Stefan, Fleischhauer Mark (2006).
planning system uses an integrated- Natural and Technological Hazards and
comprehensive approach.Therefore, the Risks Affecting the Spatial Development of
municipal spatial plan plays an important European Regions, page 109-123.

Comparison Studies on Integrating of Disaster Risk Reduction (DDR) ... (Turniningtyas Ayu Rachmawati) 21
6. Hari Srinivas (2010), Japanese Planning
Legislation and Laws. http://www.gdrc.org
uem/observatory/jp-laws.html.
7. Ministerial of State Secretariat of Republic
of Indonesia (2007). National Law of
Spatial Planning Number 26, Year 2007,
(in English).
8. United Nations (2010). Local Governments
and Disaster Risk Reduction, Good
Practices and Lessons Learned,
International Strategy for Disaster
Reduction (UN-ISDR)-Geneva
Switzerland.

22 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 13-22


PROBLEMATIKA REHABILITASI DAN REKONSTRUKSI
STUDI KASUS PASCA BENCANA TSUNAMI MENTAWAI 2010

Oleh:
Lidya Christin Sinaga
Peneliti pada Pusat Penelitian Politik LIPI
E-mail: lidyabosua@gmail.com

Abstract

It has been two years since the tsunami hit Mentawai Islands, the western coast of Sumatera,
October 25, 2010. The tsunami killing hundreds, displacing thousands, and destroying villages
of affected communities in North Pagai, South Pagai, Sikakap, and South Sipora. Based on The
Rehabilitation and Reconstruction Action Plan for Post Tsunami Mentawai 2011-2013, recovery
programs was started on 2011 and focus on housing, infrastructure, economy, social, and cross
sector programs. But after two years, none of them has been implemented because it is still
hampered by land use problem, as these programs are completely intertwined. This paper
examines the problems of rehabilitation and reconstruction post tsunami Mentawai 2010.

Keywords: Rehabilitation and reconstruction, tsunami, Mentawai.

I. PENDAHULUAN yang diawali gempa berkekuatan 7,2 SR


melanda wilayah Kepulauan Mentawai.
1.1. Latar Belakang Gempa pada kedalaman 10 km dengan
lokasi episentrum berjarak 78 kilometer barat
Sumatera Barat merupakan wilayah yang daya Pulau Pagai Selatan, terjadi pada zona
sangat rawan terhadap gempa di Indonesia, subduksi di bawah dasar laut, sehingga tak
baik di darat maupun laut. Gempa di darat pelak memicu gelombang tsunami. Waktu yang
bersumber dari pergerakan sepanjang sesar sangat singkat ditambah terjadi pada malam
besar/patahan yang dinamakan Sesar hari di mana masyarakat telah tertidur lelap,
Sumatera atau Sesar Semangko. Sementara menyebabkan hilangnya nyawa dalam jumlah
gempa di laut bersumber dari dua tempat, yang cukup banyak. Badan Penanggulangan
yaitu daerah sekitar pulau Siberut dan daerah Bencana Daerah (BPBD) Kabupaten Kepulauan
sekitar Sipora-Pagai, yang keduanya adalah Mentawai mencatat korban meninggal dunia
gugusan kepulauan Mentawai. Mengutip hasil mencapai 456 jiwa, ditambah kerugian harta
studi pakar gempa LIPI, Danny Hilman, wilayah benda dan kerusakan fisik serta sarana dan
barat Sumatera sering terjadi gempa karena prasarana umum.
posisinya di sepanjang jalur tumbukan dua Setelah empat minggu masa tanggap
lempeng bumi, di mana lempeng (Samudera) darurat, melalui Pernyataan Gubernur
Hindia bergerak menunjam ke bawah lempeng Sumatera Barat ditetapkan bahwa masa
(benua) Sumatera. Gempa di laut mempunyai tanggap darurat bencana tsunami Mentawai
periode ulang yang lebih lama dibanding dinyatakan secara resmi berakhir pada Senin,
gempa di darat, namun kekuatan gempanya 22 November 2010. Selanjutnya kewenangan
bisa mencapai lebih dari 8 SR dan berpotensi dan kebijakan sepenuhnya diserahkan
menimbulkan tsunami. kepada Bupati Mentawai. Namun demikian,
Pada 25 Oktober 2010, bencana tsunami berdasarkan rapat koordinasi BPBD Mentawai

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 23
dengan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat 2.2. Metode Analisis
dan Pemerintah Kabupaten Kepulauan
Mentawai pada tanggal 15 Desember 2010 Penelitian ini bersifat kualitatif dengan
di rumah dinas Gubernur Sumbar, kemudian menggunakan metode deskriptif analitis.
disepakati untuk memperpanjang pelaksanaan Untuk memperoleh data, teknik pengumpulan
masa tanggap darurat hingga 31 Desember data yang dilakukan adalah studi pustaka dan
2010. Pertimbangan perpanjangan masa penelitian lapangan. Studi pustaka adalah studi
tanggap darurat ini mengingat masih banyak dokumentasi, meliputi seluruh referensi yang
pengungsi yang membutuhkan hunian relevan dengan penelitian, yaitu peraturan
sementara dan guna memastikan distribusi perundang-undangan, Surat Keputusan
bantuan logistik berjalan lancar dan dapat yang dikeluarkan kepala daerah, buku, jurnal
menjangkau seluruh korban bencana. ilmiah, surat kabar, dan data-data dari website.
Sejak 2011, sesuai Rencana Aksi Sementara penelitian lapangan dilakukan
Rehabilitasi dan Rekonstruksi, Mentawai dengan dua cara, yaitu pertama, wawancara
seharusnya sudah memasuki masa rehabilitasi mendalam (in-depth interview) menggunakan
dan rekonstruksi. Namun, hingga bulan pedoman wawancara dengan narasumber
Oktober 2012, tepat dua tahun setelah tsunami terkait, baik dari pemerintah maupun non
melanda, belum satu pun program rehabilitasi pemerintah. Kedua, Focus Group Discussion
rekonstruksi yang bisa dilaksanakan. Hal ini (FGD) dengan narasumber, baik di Mentawai
terkait pelaksanaan pembangunan hunian maupun di Jakarta.
tetap dan infrastruktur yang menjadi salah
satu programnya masih mengalami hambatan. III. HASIL DAN PEMBAHASAN
Oleh karena itu, tulisan ini menguraikan
problematika pelaksanaan rehabilitasi 3.1. Kebijakan Rehabilitasi dan Rekonstruksi
rekonstruksi pasca tsunami Mentawai tahun di Indonesia
2010. Proses ini menarik karena menegaskan
bahwa penyelenggaraan penanggulangan Ketika terjadi bencana alam, respon
bencana tidak dapat dilepaskan dari persoalan terhadap bencana alam terbagi dua, yaitu
kebijakan dan dinamika aktor pembuat dan tanggap darurat dan rehabilitasi-rekonstruksi.
pelaksana kebijakan itu sendiri. Kedua fase ini yang kerap digunakan dalam
penanggulangan bencana alam di Indonesia,
1.2. Tujuan termasuk tsunami Mentawai tahun 2010.
Sebagai sebuah siklus, tahap tanggap
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis darurat bencana diikuti oleh rehabilitasi dan
problematika proses rehabilitasi dan rekonstruksi.
rekonstruksi pasca tsunami Mentawai tahun Rehabilitasi dan rekonstruksi secara
2010. bersama-sama menuju kepada pemulihan
jangka panjang yang mempertimbangkan
II. METODOLOGI faktor fisik dan nonfisik dari wilayah yang
terpapar bencana. Menurut Alka Dhameja, ada
2.1. Tempat dan Waktu Penelitian tiga jenis rehabilitasi bencana, yaitu fisik, sosial,
dan psikologis. Rehabilitasi fisik merupakan
Penelitian dilakukan di Kabupaten aspek yang sangat penting dari rehabilitasi.
Kepulauan Mentawai. Penelitian lapangan Termasuk di dalamnya adalah rekonstruksi
dilaksanakan pada 15-24 April 2012, yaitu di infrastruktur fisik, seperti perumahan,
Tuapejat sebagai ibukota kabupaten dan Desa bangunan, jalur kereta api, jalan raya, jaringan
Bosua Kecamatan Sipora Selatan, salah satu komunikasi, persediaan air, listrik, dan lainnya.
daerah terpapar tsunami tahun 2010. Analisis Rehabilitasi fisik dan rekonstruksi juga
difokuskan pada pasca tsunami 2010 hingga harus memasukkan kebijakan untuk subsidi,
dua tahun pasca tsunami, Oktober 2012. peralatan pertanian, akuisisi lahan untuk

24 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


relokasi, perencanaan penggunaan lahan, kembali semua prasarana dan sarana,
zonasi daratan, penguatan rumah-rumah yang kelembagaan pada wilayah pascabencana,
tidak rusak, dan pembangunan rumah contoh. baik pada tingkat pemerintahan maupun
Rehabilitasi sosial juga merupakan bagian masyarakat dengan sasaran utama tumbuh dan
penting dari rehabilitasi bencana di mana berkembangnya kegiatan perekonomian, sosial
kelompok rentan, seperti orang jompo, anak dan budaya, tegaknya hukum dan ketertiban,
yatim, janda, dan anak-anak, membutuhkan dan bangkitnya peran serta masyarakat dalam
dukungan sosial khusus untuk bertahan dari segala aspek kehidupan bermasyarakat pada
dampak bencana. Rencana rehabilitasi harus wilayah pascabencana. Pasal 75 UU No. 24
mempunyai komponen yang memperhatikan Tahun 2007 menyebutkan rekonstruksi pada
fakta bahwa korban harus menjalani proses wilayah pascabencana dilakukan melalui
penyesuaian kembali dengan lingkungan sosial kegiatan: pembangunan kembali prasarana dan
yang baru. Dimensi penting lain dari rehabilitasi sarana; pembangunan kembali sarana sosial
bencana adalah rehabilitasi psikologis. masyarakat; pembangkitan kembali kehidupan
Berhubungan dengan psikologi korban sosial budaya masyarakat; penerapan
merupakan isu yang sangat sensitif dan harus rancang bangun yang tepat dan penggunaan
dilakukan dengan kehati-hatian dan perhatian. peralatan yang lebih baik dan tahan bencana;
Trauma psikologis kehilangan keluarga dan partisipasi dan peran serta lembaga dan
sahabat serta ingatan akan peristiwa bencana organisasi kemasyarakatan, dunia usaha,
itu sendiri, justru membutuhkan waktu yang dan masyarakat; peningkatan kondisi sosial,
lebih lama untuk disembuhkan. Oleh karena ekonomi, dan budaya; peningkatan fungsi
itu, kesejahteraan sosial dan dukungan pelayanan publik; atau peningkatan pelayanan
psikologis harus betul-betul dipertimbangkan utama dalam masyarakat.
segera setelah terjadinya bencana sehingga Berdasarkan UU tersebut juga ditetapkan
mereka dapat menjadi bagian penting dari bahwa dalam rangka mempercepat rehabilitasi
program rehabilitasi. Program rehabilitasi dan rekonstruksi, pemerintah dan/atau
harus juga memperhatikan tradisi, nilai, norma, pemerintah daerah menetapkan prioritas
kepercayaan, dan kebiasaan masyarakat dari kegiatan rehabilitasi dan rekonstruksi.
terdampak bencana. Penetapan prioritas ini didasarkan pada analisis
Berdasarkan Undang-Undang No. 24 kerusakan dan kerugian akibat bencana.
Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, Selain itu, dalam melaksanakan rehabilitasi
rehabilitasi adalah perbaikan dan pemulihan dan rekonstruksi, pemerintah kabupaten/kota
semua aspek pelayanan publik atau masyarakat wajib menggunakan dana penanggulangan
sampai tingkat yang memadai pada wilayah bencana dari Anggaran Pendapatan dan
pascabencana dengan sasaran utama untuk Belanja Daerah (APBD) kabupaten/kota.
normalisasi atau berjalannya secara wajar Jika APBD tidak memadai, maka pemerintah
semua aspek pemerintahan dan kehidupan kabupaten/kota dapat meminta bantuan
masyarakat pada wilayah pascabencana. dana kepada pemerintah provinsi dan/atau
Pasal 56 menyebutkan rehabilitasi pada pemerintah untuk melaksanakan rehabilitasi
wilayah pascabencana dilakukan melalui dan rekonstruksi. Tidak hanya bantuan dana,
kegiatan: perbaikan lingkungan daerah pemerintah kabupaten/kota dapat meminta
bencana; perbaikan prasarana dan sarana bantuan berupa tenaga ahli, peralatan, dan
umum; pemberian bantuan perbaikan rumah pembangunan prasarana.
masyarakat; pemulihan sosial dan psikologis;
pelayanan kesehatan; rekonsiliasi dan resolusi 3.2. Kebijakan Rehabilitasi dan Rekonstruksi
konflik; pemulihan sosial, ekonomi, dan Pasca Tsunami Mentawai
budaya; pemulihan keamanan dan ketertiban;
pemulihan fungsi pemerintahan; dan pemulihan Berdasarkan Rencana Aksi Rehabilitasi
fungsi pelayanan publik. dan Rekonstruksi Pasca Tsunami Mentawai
Rekonstruksi adalah pembangunan ditetapkan bahwa ruang lingkup rencana

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 25
rehabilitasi rekonstruksi dalam kerangka rekonstruksi serta percepatan pembangunan
pemulihan kehidupan masyarakat yang ini adalah dari anggaran penanggulangan
terdampak bencana tsunami Mentawai adalah: bencana dalam APBN dan APBD sebagaimana
1. Rehabilitasi dan Rekonstruksi dengan telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah
pendekatan relokasi permukiman yang No. 22 Tahun 2008. Pasal 5 menyebutkan
dilaksanakan secara bertahap pada tahun dalam anggaran penanggulangan bencana
anggaran 2011 dan 2012, pada daerah yang bersumber dari APBN, pemerintah
terdampak tsunami, yaitu Pulau Pagai menyediakan dana bantuan sosial berpola hibah
Utara, Pagai Selatan, dan Sipora. untuk kegiatan pada tahap pascabencana.
2. Percepatan pembangunan yang Sesuai dengan Rencana Aksi Rehabilitasi
dilaksanakan secara bertahap pada dan Rekonstruksi, tahapan ini direncanakan
tahun anggaran 2011, 2012, dan 2013 berlangsung selama dua tahun hingga akhir 2012
pada daerah terdampak tsunami dan dengan total kebutuhan mencapai Rp.486,40 M,
terutama dengan pendekatan penyediaan di mana lebih dari 50% merupakan kebutuhan
infrastruktur vital untuk membuka akses untuk relokasi perumahan dan pembangunan
antar pulau termasuk dengan Pulau prasarana lingkungan permukiman, yakni
Siberut. Pembangunan infrastruktur vital sebesar Rp. 250,54 M. Namun, anggaran
berupa jalan poros antarpulau termasuk untuk pelaksanaan program rehabilitasi dan
ke Pulau Siberut, pembangunan sarana rekonstruksi ini diletakkan terpisah di mana
transportasi udara (airstrip) dan transportasi untuk bidang ekonomi dan sosial diletakkan
laut (dermaga pelabuhan antarpulau) dan di BPBD Kabupaten Kepulauan Mentawai,
pembangunan jalan lingkungan dengan sementara anggaran untuk bidang perumahan
fungsi feeder termasuk jalur evakuasi. dan infrastruktur diletakkan di BPBD Provinsi
Sumatera Barat. Pembangunan rumah dan
Prioritas program rehabilitasi dan infrastruktur dilakukan dengan melibatkan
rekonstruksi pasca tsunami Mentawai masyarakat (kelompok masyarakat/pokmas)
ditetapkan pada lima sektor, yaitu: dan pemerintah setempat. Kelompok
1. Perumahan dan infrastruktur permukiman, masyarakat yang dimaksud adalah masyarakat
meliputi pembersihan lahan untuk relokasi setempat, terutama mereka yang akan
dan program cash for work, pembangunan menempati dan memiliki rumah itu. Hal
perumahan dan infrastruktur permukiman. ini dilakukan agar masyarakat ikut serta
2. Infrastruktur publik, seperti jalan, membangun dan merasa memiliki sehingga
jembatan, dermaga, dan energi untuk mengusahakan bangunannya lebih baik.
menjamin bahwa masyarakat yang berada Penetapan prioritas program rehabilitasi
di tiga pulau terdampak tsunami mendapat dan rekonstruksi ini tak lepas dari dampak
manfaat dari rekonstruksi dan percepatan yang ditimbulkan oleh tsunami itu sendiri.
pembangunan. Sebagaimana diketahui tsunami Mentawai
3. Ekonomi, yaitu fasilitasi pembangunan tahun 2010 menimbulkan korban yang tidak
ekonomi melalui pemberdayaan komunitas sedikit. Dalam Keputusan Bupati Mentawai
dan pelatihan kemampuan di bidang agro- No. 188.45-207 Tahun 2010 ditetapkan bahwa
forestry, perikanan, dan program industri jumlah korban meninggal akibat tsunami, yang
kecil. disusun berdasarkan laporan dari kepala dusun
4. Sosial, yaitu revitalisasi pelayanan dan kepala desa serta pendataan langsung ke
dasar, terutama di bidang pendidikan dan lapangan oleh dinas terkait, berjumlah 456 jiwa.
kesehatan, di lokasi permukiman yang baru. Korban jiwa terbesar terdapat di kecamatan
5. Lintas sektor, meliputi pemulihan Pagai Utara dan Pagai Selatan yang memang
lingkungan ekosistem wilayah pesisir dan dekat dengan pusat gempa.
pembangunan kantor pemerintahan di Bencana tsunami ini juga menimbulkan
lokasi permukiman baru. kerusakan dan kerugian mencapai Rp. 348,92
Sumber pendanaan rehabilitasi dan M sebagaimana dapat dilihat pada tabel 1 di

26 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


bawah ini. Tsunami ini juga mengakibatkan 11.245
Kerusakan tertinggi dialami oleh sektor orang mengungsi. Jumlah pengungsi cukup
perumahan dengan nilai mencapai Rp. besar karena banyak di antara mereka yang
105.414.130.000,-. Hal ini terjadi karena kehilangan tempat tinggal sehingga terpaksa
pada umumnya masyarakat Mentawai mengungsi di tenda-tenda darurat. Ada pula
tinggal di pesisir pantai di mana selama ini masyarakat yang rumahnya tidak mengalami
mereka mengandalkan sarana transportasi kerusakan, namun terpaksa mengungsi pada

Tabel 1. Rekapitulasi Kerusakan dan Kerugian Pasca Tsunami 25 Oktober 2010 (Rp. Juta)

Nilai Nilai Total Kerusakan


No. Sektor/Subsektor
Kerusakan Kerugian dan Kerugian

1. Perumahan 105.414,13 10.412,50 115.826,63

2. Infrastruktur 17.365,00 1.801,44 19.166,44

3. Ekonomi 53.423,85 64.397,77 117.821,61

4. Sosial 16.048,41 619,10 16.667,51

5. Lintas Sektor 79.613,40 188,00 79.441,40

Total 271.864,79 77.418,81 348.923,59

Sumber: Penilaian Tim Gabungan BNPB, Bappenas, Pemda Provinsi Sumatera Barat
dan Kabupaten Kepulauan Mentawai, 22 November 2010 dalam Rencana Aksi
Rehabilitasi dan Rekonstruksi Pascabencana Serta Percepatan Pembangunan
Wilayah Kepulauan Mentawai Provinsi Sumatera Barat Tahun 2011-2013,
op.cit, hlm. III.6.

laut. Sementara, kerugian terbesar dialami malam hari karena trauma akan gempa susulan
oleh sektor ekonomi produktif dengan nilai dan sudah tidak merasa aman lagi untuk tinggal
kerugian mencapai Rp. 64.397.770.000,- di rumahnya.
yang didominasi oleh subsektor perkebunan Program percepatan pembangunan
(Rp. 49,50 M) dan subsektor perikanan (Rp. merupakan strategi pemulihan wilayah
43,70 M). Sebagaimana diketahui, meskipun pascabencana seperti Mentawai yang
tinggal di pesisir pantai, mata pencaharian merupakan salah satu daerah tertinggal.
masyarakat Mentawai pada umumnya Program ini difokuskan pada peningkatan
bukanlah nelayan, melainkan petani kebun dan pembangunan sarana transportasi, baik
atau ladang, seperti ubi talas, pisang, cokelat, darat, laut, maupun udara untuk mengurangi
nilam, dan rotan. Kebanyakan masyarakat keterisoliran Mentawai sekaligus meningkatkan
Mentawai tidak mempunyai pendapatan tetap. roda perekonomian pulau di ujung barat
Mereka bekerja di kebun atau ladang dan pergi Sumatera ini.
ke laut sementara menunggu waktu panen Berkaca pada peristiwa tsunami 2010
tiba. Pendapatan mereka tergantung pada lalu, penanganan korban tsunami pada saat
musim. Beberapa diantaranya mempunyai itu sangat terkendala dengan kondisi geografis
perahu untuk menangkap ikan, namun hanya Mentawai sebagai kepulauan dengan wilayah
digunakan untuk memenuhi kebutuhan yang terputus-putus dan akses darat yang
keluarga dan hanya dijual ketika persediaannya sangat sulit karena sebagian besar wilayahnya
berlebih. merupakan hutan. Satu-satunya akses yang

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 27
memungkinkan adalah melalui laut, namun 3.3.
Problematika Rehabilitasi dan
itu pun tidak mudah karena waktu dan biaya Rekonstruksi Pasca Tsunami Mentawai
tinggi, di samping cuaca ekstrem yang terjadi
hampir seminggu setelah tsunami terjadi. Tak Sejak 2011, Mentawai seharusnya sudah
pelak, distribusi bantuan dan relawan menjadi memasuki masa rehabilitasi dan rekonstruksi
terhambat dan terlambat, serta terkonsentrasi yang direncanakan berakhir pada akhir tahun
di Sikakap (Pagai Utara). 2012 dan dilanjutkan program percepatan
Sulitnya medan dan akses menuju lokasi pembangunan pada tahun 2013. Namun,
bencana masih ditambah dengan minimnya hingga dua tahun pascabencana, belum satu
kebutuhan pendukung, terutama bahan bakar pun program rehabilitasi rekonstruksi yang
minyak (BBM). Hal ini dialami ketika evakuasi bisa dilaksanakan. Hal ini terkait pelaksanaan
korban tsunami di Pagai Utara yang terhambat pembangunan hunian tetap dan infrastruktur
akibat minimnya persediaan BBM. Transportasi yang menjadi salah satu programnya masih
paling efektif untuk menjangkau sekitar 60 mengalami hambatan. Kendala ini terkait
dusun di kecamatan ini hanyalah speed boat, adanya hutan lindung dan hutan produksi di
sementara BBM untuk mengoperasikan speed lokasi yang sedianya untuk relokasi penduduk,
boat pun sulit didapat pada saat itu. terutama di Pagai Utara dan Pagai Selatan,
Terlambatnya penanganan tanggap yang tentu membutuhkan ijin pengalihan lahan
darurat bencana tsunami Mentawai sebenarnya hutan dari Kementerian Kehutanan. Berlarutnya
juga akibat informasi yang terlambat diterima. proses ini karena terganjal ijin dari Kementerian
Hal ini terkait minimnya fasilitas komunikasi, Kehutanan, yang memakan waktu hampir dua
termasuk ketiadaan sinyal telpon seluler di tahun, untuk opsi tukar menukar kawasan
pulau tersebut. Informasi yang diterima menjadi hutan yang disepakati guna mengatasi masalah
simpangsiur. Kepala Badan Penanggulangan relokasi ini.
Bencana Daerah (BPBD) Provinsi Sumatera Sementara itu, antara satu program dengan
Barat, Harmensyah, misalnya, bahkan program lainnya dalam tahap rehabilitasi dan
menyebutkan tidak ada korban jiwa serta rekonstruksi ini saling terkait, yaitu pembangunan
hanya satu rumah yang rusak, dan gelombang hunian tetap, jalan, dan pembangunan ekonomi,
laut hanya 30 sentimeter, ketika diwawancara yang ketiganya haruslah saling berdekatan agar
wartawan pada 26 Oktober 2010. Staf saling mendukung. Terlebih, anggaran untuk
Khusus Presiden Bidang Bencana Alam, Andi pelaksanaannya pun dikeluarkan satu paket,
Arif, bahkan mengakui baru mengetahui tidak bisa sebagian.
terjadinya tsunami di Mentawai dari media Pasca tsunami yang melanda Mentawai,
online. Akibatnya, Andi Arif mengakui terjadi relokasi menjadi masalah penting terutama
keterlambatan penanganan tanggap darurat untuk masyarakat di pesisir yang tersapu
di Mentawai sekitar 12 jam, ditambah karena tsunami. Pemda Mentawai mendukung konsep
pesawat helikopter yang tersedia untuk relokasi permukiman dari kawasan pesisir
menjangkau lokasi bencana di Kepulauan terdampak tsunami ke area yang lebih aman
Mentawai sangat terbatas. pada ketinggian minimal 25 dpl, yang saat
Mentawai bagaimanapun juga harus ini merupakan area kehutanan. Dalam Surat
dipahami sebagai wilayah bencana yang Keputusan (SK) Bupati Mentawai No.188.45-
mempunyai karakteristik berbeda dengan 320 Tahun 2010 ditetapkan jumlah Kepala
wilayah lainnya. Mentawai bukan hanya Keluarga (KK) yang direlokasi sebanyak 2.072.
dilihat sebagai wilayah dengan potensi Jumlah ini meningkat dari SK semula yang
gempa dan tsunami, namun juga sebagai menetapkan 1.631 KK, setelah dilakukan survei
wilayah kepulauan yang sejak lama masih ulang lokasi relokasi dan pendataan kembali
tertinggal. Hal ini tentu berdampak pada pola jumlah KK yang akan direlokasi oleh tim terpadu
penanggulangan bencana yang berbeda dari BNPB, UKP4, Pemda Sumbar, dan Pemda
dengan bencana yang terjadi di wilayah Mentawai pada tanggal 27-30 Desember 2010.
daratan. Untuk penyediaan lahan relokasi, Bupati

28 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


Mentawai menyampaikan permohonan kepada Terpadu Kementerian Kehutanan melakukan
Gubernur Sumatera Barat mengenai pelepasan kajian pada April 2012, Dinas Kehutanan sudah
kawasan hutan untuk relokasi permukiman bermohon supaya jalan ini juga termasuk dalam
korban gempa dan tsunami Mentawai seluas proses tukar menukar karena jika tidak, proses
30.443 hektar dengan rincian di Pagai Utara pembangunan huntap, fasum, dan fasos ini
seluas 12.241 hektar, Pulau Pagai Selatan akan terhalang juga. Memang, kebutuhan riil
seluas 6.505 hektar, dan Pulau Sipora seluas jalan masih dalam tahap pengkajian dengan
11.623 hektar. Pelepasan kawasan hutan Bappeda dan Dinas Pekerjaan Umum
adalah hutan produksi diturunkan statusnya Kabupaten Kepulauan Mentawai, termasuk
menjadi area penggunaan lain atau bukan BPBD. Setelah pengecekan lapangan pada
kawasan hutan. Namun usulan ini ditolak oleh April 2012, kebutuhan area yang dihitung untuk
Kementerian Kehutanan. Proses pelepasan huntap, fasos, dan fasum oleh tim terpadu
kawasan hutan pada dasarnya memakan waktu adalah 5143,75 hektar, masih kurang dari luas
yang lama karena harus mendapat persetujuan lahan yang dimohonkan semula sehingga masih
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Proses dimungkinkan untuk dikonversi bagi kebutuhan
yang dimungkinkan cepat adalah melalui tukar jalan sekitar lebih kurang 300 km.
menukar kawasan. Namun, tukar menukar Permohonan jalan trans atau jalan poros
kawasan hutan harus mencari lahan pengganti pulau itu memang tidak dimasukkan ke dalam
yang merupakan APL (Area Penggunaan Lain). permohonan tukar menukar kawasan karena
Jika APL tidak tersedia, maka bisa ditambahkan jika dimasukkan artinya akan terjadi pemisahan
dengan Hutan Produksi yang Dapat Dikonversi kawasan hutan produksi antara bagian barat
(HPK) yang statusnya dinaikkan menjadi hutan dan timur karena akan ada jalan di tengahnya.
produksi. Opsi yang dipilih waktu itu, untuk kebutuhan
Dinas Kehutanan yang dalam proses jalan akan menggunakan cara perijinan yang
rehabilitasi dan rekonstruksi diserahi tugas lain, yaitu dengan pinjam pakai kawasan hutan.
terkait kawasan hutan yang dipakai untuk Dengan status pinjam pakai, status kawasan
relokasi, mengajukan tukar menukar kawasan hutan masih tetap hutan produksi, sementara
hutan produksi kepada Menteri Kehutanan. Luas jika tukar menukar statusnya berubah menjadi
lahan yang dimohonkan oleh Dinas Kehutanan area penggunaan lain atau menjadi non kawasan
adalah 10.345 hektar, untuk kebutuhan hunian hutan. Namun belakangan setelah dilakukan
tetap (huntap), fasilitas umum (fasum), fasilitas kajian muncul lagi permasalahan, karena itu
sosial (fasos), dan jalan, serta mengusulkan berarti akan ada dua pekerjaan yang harus
lahan pengganti seluas +/- 10.037 Ha yang dilakukan, yaitu permohonan tukar menukar
terdiri dari Areal Penggunaan Lain (APL) kawasan dan permohonan pinjam pakai. Oleh
seluas +/- 5.965 Ha dan HPK seluas +/- 4.072 karena itu, Dinas Kehutanan mengusulkan
Ha. Khusus untuk area di Pagai Utara dan agar permohonan jalan ini disatukan dengan
Pagai Selatan, lokasi untuk relokasi umumnya permohonan untuk huntap, fasos, dan fasum.
berada di kawasan hutan produksi yang saat ini Persetujuan prinsip permohonan tukar
statusnya ex-Hak Penguasaan Hutan (HPH) PT. menukar kawasan hutan untuk relokasi korban
Minas Pagai Lumber. Di Pagai Selatan seluas tsunami Mentawai akhirnya diperoleh dengan
4.896 hektar, di Pagai Utara seluas 1.960 hektar, dikeluarkannya SK Menteri Kehutanan (Menhut)
di Pulau Sipora seluas 3.489 hektar. Sesuai No. S.397/Menhut-II/2012 tanggal 4 September
dengan master plan yang dibuat oleh Bappeda 2012. Dalam Surat Menhut ini disetujui
Kabupaten Kepulauan Mentawai, jumlah ini permohonan tukar menukar kawasan hutan
belum termasuk jalan Trans Pagai dan jalan seluas 6.975 Ha yang terletak di Pulau Pagai
cabangnya sepanjang 300 km. Jumlah ini hanya Utara seluas 1.535 Ha, Pulau Pagai Selatan
untuk huntap, fasum, dan fasos. seluas 3.710 Ha, dan Pulau Sipora seluas 1.730
Tim Terpadu dari Kementerian Kehutanan Ha. Sementara lahan pengganti seluas 7.015 Ha
kemudian turun melakukan kajian lapangan terletak di Pulau Pagai Utara seluas 1.480 Ha
tukar menukar kawasan hutan. Sewaktu Tim dan di Pulau Sipora seluas 5.535 Ha yang terdiri

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 29
dari APL seluas 1.430 Ha dan HPK seluas 4.105 persoalan yang kompleks, bukan hanya dari
Ha. Surat ini kemudian ditindaklanjuti dengan cakupan isu melainkan juga dari aktor yang
proses penandatanganan Berita Acara Tukar terlibat. Tidak dapat dipungkiri, berlarut-
Menukar Kawasan Hutan pada 11 Oktober 2012 larutnya proses rehabilitasi dan rekonstruksi
melalui mekanisme dua tahap di mana pada di Mentawai disebabkan oleh berbelit-belitnya
tahap I direncanakan seluas 4.105 Ha pada proses izin penggunaan lahan, yang dalam hal
areal HPK dan tahap selanjutnya seluas 2.910 ini merupakan domain Kementerian Kehutanan.
Ha pada APL. Kawasan hutan tahap I yang Sementara dari sisi masyarakatnya, telah siap
dimohon seluas 4.105 Ha merupakan Hutan dengan pembentukan kelompok masyarakat
Produksi Tetap di Kecamatan Sipora Selatan, (pokmas) dan perekrutan fasilitator untuk
Sikakap, Pagai Utara, dan Pagai Selatan. pembangunan hunian tetap. Fasilitator yang
Sementara, calon lahan pengganti seluas yang direkrut oleh BPBD Provinsi Sumatera Barat
sama merupakan HPK di Kecamatan Sipora telah turun ke lapangan dan melakukan verifikasi
Utara. terhadap data korban gempa dan tsunami yang
Keluarnya persetujuan prinsip tukar telah di-SK-kan Bupati Kabupaten Kepulauan
menukar kawasan hutan ternyata tidak Mentawai. Namun dengan belum jelasnya
sepenuhnya menyelesaikan masalah. waktu pelaksanaan pembangunan hunian tetap,
Pembangunan infrastruktur tetap belum bisa membuat 171 fasilitator yang sudah disebar ke
dilaksanakan karena belum didapatkannya empat kecamatan terdampak terpaksa untuk
dispensasi penebangan hutan atau surat sementara ditarik kembali oleh BPBD Provinsi
ijin pembersihan lahan (land clearing) Sumbar per 1 Oktober 2012 sambil menunggu
dari Kementerian Kehutanan. Pemerintah turunnya dispensasi penebangan hutan.
Kabupaten Kepulauan Mentawai pada 18 Sementara itu, BNPB telah mengucurkan
September 2012 mengajukan permohonan dana rehabilitasi dan rekonstruksi Mentawai
penebangan hutan kepada Menteri Kehutanan. sebesar Rp. 486 M di mana Rp. 287 M untuk
Izin pemanfaatan kawasan hutan memang telah pembangunan hunian tetap, lingkungan hidup,
ditandatangani oleh Menteri Kehutanan, namun dan sanitasi, dan Rp. 200 M untuk sektor
untuk pembangunannya harus ada dispensasi ekonomi dan sosial budaya. Dana tersebut
penebangan hutan dan ijin pemanfaatan kayu telah ada di BPBD Provinsi Sumatera Barat dan
karena hutan yang ditebang merupakan milik BPBD Kabupaten Kepulauan Mentawai sesuai
negara. dengan peruntukan masing-masing bidang.
Hingga bulan Oktober 2012, tepat dua tahun Sedianya, dana tersebut masuk dalam tahun
setelah tsunami melanda, masyarakat belum anggaran 2012 yang sudah harus terserap pada
mendapat kepastian kapan pembangunan akhir bulan Desember 2012. Dengan kondisi
hunian tetap tersebut akan dimulai. Sesuai yang masih belum pasti hingga Oktober 2012
dengan prosedur normatif dari Kementerian ini, hampir dapat dipastikan pembangunan
Kehutanan, pasca diterbitkannya Persetujuan hunian tetap tidak dapat diselesaikan hingga
Prinsip Tukar Menukar Kawasan Hutan Untuk akhir tahun 2012 ini. Apalagi dengan skema
Relokasi Korban Tsunami, diperlukan 174 hari 174 hari yang harus ditempuh untuk sampai
lagi hingga hunian tetap itu dapat dibangun. pada penebangan hutan tersebut. Sementara,
Banyak proses yang harus dilalui untuk sampai kondisi hunian sementara yang kini didiami
pada tahap pembangunan huntap, sebagaimana korban tsunami kondisinya memprihatinkan,
dapat dilihat pada bagan 1. baik kondisi fisik huntara maupun lingkungan
Rumitnya proses rehabilitasi dan dan sanitasi, sebagaimana penulis amati dalam
rekonstruksi di Kabupaten Kepulauan kunjungan ke Bosua-Sipora Selatan, April 2012.
Mentawai merefleksikan bahwa persoalan Selain itu, meskipun permasalahan utama
penanggulangan bencana sebagai sebuah sebenarnya terletak pada persoalan izin
problematika kebijakan dan institusi (aktor). pembangunan infrastruktur, namun program
Pemulihan pasca bencana merupakan rehabilitasi di bidang lain, yaitu ekonomi dan

30 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


Bagan 1. Tahapan Lanjutan Proses Tukar Menukar Kawasan Hutan (TMKH) Setelah Terbitnya
Persetujuan Prinsip TMKH Untuk Relokasi Korban Gempa dan Tsunami Kabupaten
Kepulauan Mentawai

Unit Penyelesaian TATA


No. URAIAN PEMOHON WAKTU KET.
Dirjen Dirjen Dishut Dishut
BP2HP (Hari)
Planologi BUK Prov Kab
1 2 3 4 5 6 7 8 9
A. Penandatanganan Berita Acara Maksimal 30 Hari
Tukar Menukar Kawasan Hutan setelah
30 diterbitkannya
Persetujuan
Prinsip Menhut
B. Permohonan Dispensasi Land Clearing Permohonan
Kepada Menteri Kehutanan Bupati Kepulauan
Mentawai
C. Penyampaian Pertimbangan Teknis Sejalan dengan
Dispensasi kepada Menteri Kehutanan Penyampaian
Permohonan
Dispensasi
D. Penerbitan Izin Dispensasi dari Dirjen Maksimal 30 Hari
Planologi An. Menteri Kehutanan setelah diterimanya
30 Permohonan dan
Pertimbangan
Teknis
E. Pemanfaatan Kayu melalui Proses
IPK
1. Permohonan IPK diajukan kepada
Kepala Dinas Kehutanan Prov.
Sumatera Barat
2. Kadishut Prov. Menolak/ Menyetujui Maksimal 14 Hari
dan Selanjutnya Menyampaikan Kerja sejak
14
Permintaan Pertimbangan Teknis diterimanya
kepada Dirjen BUK Permohonan
3. Kepala BP2HP Wilayah III Pekanbaru Maksimal 7 Hari
menyampaikan Telaahan terhadap Kerja sejak
Kegiatan Fisik di lapangan kepada 7 diterimanya
Dirjen BUK Tembusan Surat
Kadishut Prov.
4. Dirjen BUK Menolak atau Menerbitkan Maksimal 7 Hari
Pertimbangan Teknis IPK kepada Kerja sejak
Kadishut Prov. diterimanya
7 Surat Telaahan
dari Kepala BP2HP
Wilayah III
Pekanbaru
5. Kepala Dinas Memerintahkan Pemohon 2 Hari Kerja sejak
untuk Melakukan Timber Crusing diterimanya
dengan Intensitas 5% dan Membuat 2 Pertimbangan
Rekapitulasi LRH dituangkan dalam Teknis dari
BAP Dirjen BUK
6. Pemohon Melakukan Timber Cruising Maksimal 25 Hari
Melaporkan Hasilnya kepada Kepala Kerja sejak
Dinas Kehutanan Provinsi 25 diterimanya
Surat Perintah
dari Kadishut
Prov.
7. Kepala Dinas Kehutanan Prov. Maksimal 2 Hari
Menerbitkan Persetujuan IPK jika telah 2 Kerja
Memenuhi Syarat
8. Pemohon Membuat Rencana Kerja, Maksimal 50 Hari
Melaksanakan Penataan Batas Blok Kerja sejak
IPK dan Membayar Bank Garansi diterbitkannya
50
PSDH dan DR Persetujuan IPK
dari Kadishut
Prov.
9. Kepala Dinas Kehutanan Prov. Maksimal 7 Hari
Menerbitkan Keputusan Pemberian IPK Kerja setelah
diterimanya laporan
7 Hasil Penataan
Batas Blok
Tebangan IPK, bukti
Bank Garansi dan
Rencana Kerja

Jumlah (Hari) 174

Sumber: Kedeputian Bidang Rehabilitasi dan Rekonstruksi BNPB, Oktober 2012.

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 31
sosial budaya juga tidak dapat dilakukan akan kembali ke wilayah tempat tinggalnya
karena ketiga program tersebut sejatinya saling semula di pesisir pantai.
berhubungan satu dengan lainnya. Program Hingga kini, proses rehabilitasi rekonstruksi

Gambar 1. Hunian sementara di Desa Bosua - Sipora Selatan

ekonomi dan sosial tentu harus berada di wilayah pasca tsunami Mentawai masih menyimpan
permukiman penduduk. Bagaimanapun, jika sejumlah masalah. Sementara, dua tahun
letak rumah, jalan, dan kegiatan ekonomi saling bukanlah waktu yang pendek bagi para korban
berjauhan, tentu menjadi masalah baru bagi gempa dan tsunami Mentawai untuk bertahan
masyarakat dan bukan tidak mungkin mereka dalam ketidakpastian di huntara. Satu-satunya

32 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


hal yang harus dilakukan saat ini adalah ini rentan terhadap bencana. Kasus Mentawai
percepatan proses rehabilitasi dan rekonstruksi sebenarnya bisa merefleksikan kesempatan
di Mentawai. BNPB dalam hal ini Kedeputian pembangunan ini. Namun kembali lagi, hal
Bidang Rehabilitasi dan Rekonstruksi telah ini tidak mudah karena sangat terkait dengan
melakukan beberapa hal untuk mengatasi banyak faktor.
kebuntuan proses ini. Pertama, melakukan
land clearing di wilayah pembangunan hunian IV. KESIMPULAN
tetap yang bukan merupakan kawasan hutan,
yaitu di Pulau Sipora. Kedua, melakukan rapat Apa yang dialami Mentawai dalam proses
koordinasi dengan Kementerian Kehutanan, rehabilitasi dan rekonstruksinya sebenarnya
Pemerintah Provinsi Sumatera Barat, dan menggambarkan kondisi di mana koordinasi
Pemerintah Kabupaten Kepulauan Mentawai lintas sektoral masih sulit dilakukan. Negosiasi
di Padang pada 16 Oktober 2012 agar proses yang terjadi seringkali sangat birokratis, padahal
pembangunan hunian tetap bisa segera persoalan bencana haruslah diletakkan dalam
dilakukan dengan menggunakan ijin prinsip kerangka persoalan kemanusiaan, karena kita
Menteri Kehutanan yang telah dipegang. Ketiga, berbicara dalam konteks korban bencana. Dua
melakukan negosiasi dengan Kementerian tahun membiarkan masyarakat korban tsunami
Keuangan agar dana rehabilitasi dan tinggal di hunian sementara yang tidak layak
rekonstruksi yang saat ini sudah ada di BPBD jelas merupakan persoalan kemanusiaan baru
Provinsi Sumatera Barat dan BPBD Kabupaten yang harusnya bisa menjadi prinsip utama
Kepulauan Mentawai, jika hingga akhir 2012 dalam pelaksanaan rehabilitasi dan rekonstruksi
tidak terserap, tidak disetor/dikembalikan ke di Indonesia.
negara, dan dapat digunakan untuk tahun Padahal harus disadari, program
selanjutnya. pascabencana yang tidak berjalan dengan baik
Tahap rehabilitasi dan rekonstruksi memang akan menjadi sumber kerentanan baru bagi
disadari sangat kompleks, karena seringkali masyarakat, apalagi untuk tipe bencana yang
terkait dengan banyak aktor dan kepentingan, mempunyai periode berulang seperti gempa dan
serta persoalan anggaran yang tidak sedikit. tsunami ini di Mentawai ini. Apalagi, Mentawai
Akibatnya, proses rehabilitasi dan rekonstruksi masih dihadapkan pada potensi gempa besar
seringkali tidak berjalan sesuai dengan kerangka yang diprediksi para ahli gempa sejak bertahun-
waktu yang telah ditetapkan. Mengutip Alka tahun lalu, yaitu mega thrust Mentawai yang
Dhameja: Disasters are very costly in terms berpusat di zona subduksi dan diperkirakan
of both human life and resources and require akan terjadi dengan pusat gempa berada di
a long gestation period of rehabilitation... It is bawah Siberut-Sipora-Pagai Utara. Sesuai
often not possible to suggest any time frame dengan Hyogo Framework for Action 2005-2015,
for disaster rehabilitation, reconstruction, and proses rehabilitasi dan rekonstruksi merupakan
recovery, as these processes are completely kesempatan strategis untuk pengurangan resiko
intertwined. bencana dan membangun kembali secara
Padahal, bencana seharusnya dapat lebih baik (building back better) atau mengutip
dilihat sebagai kesempatan pembangunan. judul The Action Plan for Rehabilitation and
Bencana dan pembangunan sesungguhnya Reconstruction Mentawai yang disusun IMDFF-
saling terkait dan mempengaruhi satu sama DR Bappenas, Build Back Safer.
lain, development should be such that guards
against disasters, development in itself should DAFTAR PUSTAKA
not lead to disasters. Rusaknya infrastruktur
dan bangunan yang tidak aman akibat bencana Dinas Kehutanan Kabupaten Kepulauan
pada dasarnya dapat memberikan kesempatan Mentawai, Tuapejat, 19 April 2012.
untuk membangun kembali dengan standar Deputi Rehabilitasi dan Rekonstruksi BNPB, 15
yang lebih baik atau relokasi ke tempat yang Oktober 2012.
lebih baik jika dirasa tempat yang didiami selama Gempa Dashyat Sumatera Barat (PT. Genta

Problematika Rehabilitasi dan Rekonstruksi Studi Kasus Pasca Bencana ... (Lidya Christin Sinaga) 33
Singgalang Press: Padang, 2010).
Natawidjaja, Danny Hilman dkk, Studi Gempa
Bumi dan Tsunami di Sumatra: Analisis
Gerakan G30S (Gempa 30 September)
di Padang Dan Potensi Gempa Megathrust
Mentawai di Masa Datang, http://www.
geotek.lipi.go.id/?page_id=4775, diakses 6
Juni 2012.
Pinkowski, Jack, (Ed.), Disaster Management
Handbook (CRC Press Taylor and Francis
Group: London, 2008).
Rencana Aksi Rehabilitasi Rekonstruksi
Pascabencana Serta Percepatan
Pembangunan Wilayah Kepulauan
Mentawai Provinsi Sumatera Barat Tahun
2011-2013, BNPB dan Bappenas,
Desember 2010).
The Action Plan for Rehabilitation and
Reconstruction Mentawai Build Back Safer
(IMDFF-DR Bappenas: Jakarta, 2011).
UU No. 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan
Bencana.

WEBSITE

Ada Keterlambatan Penanganan Tsunami


Mentawai, 30 Oktober 2010, http://
bumnwatch.com/ada-keterlambatan-
penanganan-tsunami-mentawai/, diakses
16 Oktober 2012.
BBM Minim Hambat Bantuan ke Mentawai, 28
Oktober 2010, http://politik.vivanews.
com/news/read/185484-bbm-minim-
hambat-bantuan-ke-mentawai, diakses 12
Juli 2012.
Dua Tahun Tsunami, Fasilitator Ditarik,
Pembangunan Huntap Belum Jelas,
Kamis, 18 Oktober 2012, http://
w w w. p u a i l i g g o u b a t . c o m / i n d e x .
php?mod=berita&id=2021, diakses 20
Oktober 2012.
Pembangunan Huntap Tunggu Dispensasi
Penebangan Hutan, 4 Oktober 2012,
puailiggoubat.com, diakses 13 Oktober
2012.
Soal Informasi Tsunami Mentawai yang
Terlambat, http://regional.kompas.com/
read/2010/11/10/05023323/.Soal.Informasi.
Ts u n a m i . M e n t a w a i . y a n g . Te r l a m b a t ,
diakses 16 Oktober 2012.

34 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 23-34


PENYELESAIAN KREDIT BERMASALAH
USAHA MIKRO KECIL DAN MENENGAH
UNTUK PEMULIHAN EKONOMI PASCA ERUPSI MERAPI

Edmira Rivani
Peneliti Ekonomi dan Kebijakan Publik Sekretariat Jenderal DPR RI.
E-mail: rif_green@yahoo.com

Abstract

The debtor who was affected by the disaster eruption of Mount Merapi is expected to have
difficulty in paying off their obligations in accordance with the credit agreement. Some policies and
provisions have been put in place to deal with that problem. This research is aimed to oversee if
the handling of credit potentially problems carried out so it has been giving a result especially to
recover economic activities among small and medium enterprises. Quantitative analysis technique
of average difference with paired T-test was used to compare the condition of non-performing loans
when occurring natural disasters eruption merapi eruptive merapi, with the condition after the
disaster to make known whether there are influences from the policy goes into effect in tackling the
problem Non Performing Loan of eruptions of Mount Merapi. The results show that some policies
conducted by Bank Indonesia can still be applied to the case after the eruption of merapi is, at
least in applicative evaluative policy Bank Indonesia was able to encourage economic recovery.
Most of the decline in bad debt was also influenced by the persuasive efforts by banks and debtor
that cooperative, while taking into account the conditions of the debtor (business to business).

Keywords: Non Performing Loan, Small and Medium Enterprises, T- Paired Test, Policy.

I. PENDAHULUAN triliun. Kerusakan dan kerugian terbesar


terjadi pada sektor ekonomi produktif dengan
A. Latar Belakang Masalah perkiraan kerusakan dan kerugian mencapai
Rp. 1.692 triliun (46,64 persen dari total nilai
Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta kerusakan dan kerugian), kemudian diikuti
beberapa kali tertimpa bencana alam. sektor infrastruktur sebesar Rp. 707.427 miliar
Gempabumi yang melanda Daerah Istimewa (19,50 persen), sektor perumahan Rp. 626.651
Yogyakarta pada 2006 telah mengakibatkan miliar (17,27 persen), lintas sektor Rp. 408.758
sekitar 5.600 jiwa meninggal, menghancurkan miliar (13.22 persen), dan sektor sosial Rp.
280.000 rumah, seluruh kerusakan dan 122.472 miliar (3,38 persen) (BNPB 2011).
kerugian diperkirakan sekitar Rp. 21 triliun. Efeknya berdampak pada aspek mental,
Keadaan Provinsi DIY yang berangsur-angsur spiritual, pendidikan, kesehatan, mata
mulai pulih, dikejutkan kembali dengan bencana pencaharian, dan perekonomian secara
erupsi Merapi pada tahu 2010. umum. Dari berbagai faktor yang ada, faktor
Bencana erupsi Merapi pada tahun 2010, ekonomi dalam bidang produksi, industri,
memberikan dampak yang luar biasa kepada dan perdagangan menjadi hal penting dalam
masyarakat penduduk lereng Merapi secara akselerasi pemulihan aktivitas warga lereng
khusus dan kehidupan masyarakat Yogyakarta Merapi maupun masyarakat Yogyakarta secara
secara umum. Dampak bencana erupsi umum. Setelah erupsi Merapi, industri kecil
Gunung Merapi tersebut telah menimbulkan menengah banyak yang kehilangan mata
kerusakan dan kerugian sebesar Rp. 3.557 pencaharian akibat awan panas maupun lahar

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah ... (Edmira Rivani) 35
dingin yang menghancurkan tempat tinggal, 5 Oktober 2006 tentang perlakuan khusus
bahan baku produksi, maupun alat produksi terhadap kredit bank bagi daerah-daerah
yang mereka miliki. Bila hal ini dibiarkan berlarut- tertentu di Indonesia yang terkena bencana
larut akan mengakibatkan gejala ekonomi yang alam, di mana memberlakukan rekonstruksi
tidak sehat dengan semakin bertambahnya perkreditan yang menganggap NPL (Non
jumlah penggangguran di level regional. Oleh Performing Loan) Bank lancar, artinya Bank
karena itu, diperlukan langkah progresif dalam tidak harus membayar kredit macet ke Bank
mengupayakan usaha pemulihan masyarakat Indonesia dan BPR dapat memberikan kredit
dengan prioritas perhatian pada sisi industri lagi kepada debitur walapun sebelumnya
produktif agar roda perekonomian dapat kreditnya telah bermasalah karena pengaruh
berjalan sebagaimana sediakala. Permodalan erupsi merapi. Selain itu terdapat ketentuan-
banyak dijadikan titik kunci sebuah usaha akan ketentuan lain yang mengatur tentang kredit
dimulai. Keakuratan data mengenai berapa bermasalah pasca erupsi merapi yaitu
banyak kebutuhan yang diperlukan untuk Keputusan Gubernur Bank Indonesia (GBI)
membangun industri kecil menengah sangat No. 12/80/KEP.GBI/2010 tanggal 8 Desember
diperlukan agar dana yang dikeluarkan tidak 2010 tentang penetapan beberapa kecamatan
salah sasaran dan tepat guna. di Kabupaten Magelang, Boyolali, Klaten dan
Pasca bencana besar, korban seringkali Sleman sebagai daerah yang memerlukan
kesulitan membayar kewajibannya pada perlakuan khusus terhadap kredit bank, di mana
bank karena telah kehilangan banyak harta. keputusan GBI ini berlaku tiga tahun sejak 26
Hampir 36 persen dari 2500 Usaha Mikro Oktober 2010. Ketentuan lainnya adalah Surat
Kecil Menengah (UMKM) yang bergerak di Pemimpin Bank Indonesia Yogyakarta No.
bidang holtikultura, peternakan, kerajinan batu, 12/67/DKBU/YK tanggal 27 Desember 2010
kerajinan mebel dan kayu serta olahan ikan tentang penanganan kredit yang bermasalah
air tawar terpaksa berhenti total berproduksi. pasca erupsi merapi agar perbankan dalam
Akibatnya kerugian yang dialami UMKM menyelesaikan kredit bermasalah Pasca
dari radius 0-20 km ditaksir mencapai Rp. gempa Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY)
1 miliar per harinya, kerusakan alat-alat 2006 dan kredit bermasalah pasca erupsi
permesinan diperkirakan sampai Rp. 4 miliar, merapi DIY tahun 2010 dilakukan dengan
dan kerugian modal usaha sejumlah Rp. 4,666 mengedapankan unsur-unsur kemanusiaan
miliar. Kamar Dagang dan Industri (Kadin) dan tidak melakukan tindakan intimidatif.
DIY sendiri mencatat bahwa terdapat 100 unit Namun, diperlukan penelitian kembali apakah
usaha menengah dan 1.000 unit usaha mikro program dan kebijakan-kebijakan yang selama
dan kecil yang mengalami kerugian total 600 ini dicanangkan dalam menangani kredit UMKM
miliar hingga Rp. 1 triliun. Dinas Perindustrian, bermasalah pasca meletusnya gunung Merapi
Perdagangan dan Koperasi (Diperindagkop) sudah memberikan hasil yang signifikan bagi
Kabupaten Sleman memerincikan bahwa pada para pelaku UMKM, serta kebijakan apa yang
radius 0-10 km terdapat 1326 Industri Kecil dan perlu diberlakukan agar para pelaku UMKM
Menengah (IKM) yang terdiri dari 1321 Industri tetap bisa melakukan usaha kembali.
Rumah tangga (IRT) dan 5 unit usaha industri
menengah tidak mampu lagi melakukan aktifitas B. Permasalahan
mereka secara normal. Sedangkan dalam
radius 10-20 km terdapat sekitar 2731 IKM dan Nasabah debitur yang terkena dampak
2.339 IRT serta 32 industri menengah yang bencana erupsi Gunung Merapi diperkirakan
tidak dapat berproduksi karena mengungsi. akan mengalami kesulitan dalam melunasi
Dalam rangka menyelesaikan kewajibannya sesuai dengan perjanjian kredit.
permasalahan tersebut, maka diberlakukan Beberapa kebijakan dan ketentuan telah
kebijakan perbankan kepada pelaku UMKM diberlakukan untuk menangani permasalahan
pasca gempa Yogyakarta yaitu Peraturan Bank tersebut, sehingga perlu diteliti lebih lanjut
Indonesia (PBI) No. 8/15/PBI/2006 tanggal apakah kebijakan-kebijakan tersebut sudah

36 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 35-44


memberikan hasil serta bagaimana kondisi 2. Tabel data dan statistik hitung:
ekonomi masyarakat DIY pasca erupsi Gunung Langkah selanjutnya adalah pengolahan
Merapi. data menggunakan statistik hitung:

C. Tujuan Penelitian Tabel 1. Pengolahan Data



Dengan permasalahan di atas, maka No. Obse Obse di di2
tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui Ele rvasi rvasi (Xi- Xi) (Xi- Xi)2
apakah penanganan kredit bermasalah yang me I II
dilakukan selama ini sudah memberikan hasil, n Xi Xi
serta seperti apa bentuk praktis perbankan dan I
lembaga keuangan lainnya yang tepat sasaran 1 X1 X1 (X1- X1) (X1- X1)2
untuk program pemulihan ekonomi usaha mikro 2 X2 X2 (X2- X2) (X2- X2)2
kecil menengah. . . . . .
. . . . .
II. METODE PENELITIAN N Xn Xn (Xn- Xn) (Xn- Xn)2

Dalam penelitian ini digunakan teknik


analisis kuantitatif perbedaan rata-rata dengan
uji T berpasangan untuk membandingkan rata-
rata dari suatu sampel berpasangan dimana Dengan:
subyeknya sama namun mengalami perlakuan
atau pengukuran yang berbeda (dalam hal Rerata d ( )
ini adalah kondisi kredit bermasalah ketika
terjadi bencana alam erupsi Merapi dan pasca
Simpangan baku d (Sd) =
erupsi Merapi), agar diketahui apakah terdapat
pengaruh dari kebijakan yang diberlakukan
dalam mengatasi kredit bermasalah akibat
erupsi merapi. Data dalam kajian ini merupakan
data sekunder dari Bank Indonesia Yogyakarta.
Studi pustaka serta pengumpulan data juga Statistik hitung (t) =
dilakukan dalam rangka menggali teori dan
mendapat gambaran tentang objek penelitian
ini. Langkah-langkah analisis dengan uji T Dimana:
berpasangan adalah sebagai berikut: d : Perbedaan rata-rata kelompok 1
dengan kelompok 2.
1. Menentukan hipotesis: n : Jumlah objek penelitian.
Hipotesis yang digunakan pada uji T
berpasangan dalam penelitian ini adalah: 3. Interpretasi hasil analisis
Apabila hasil t hitung > t tabel, maka H0
H0 : D = 0 (Tidak terdapat perbedaan jumlah ditolak, artinya terdapat perbedaan yang
debitur bermasalah sebelum dan sesudah signifikan antara jumlah debitur bermasalah
adanya kebijakan dalam upaya mengatasi sebelum dan sesudah adanya kebijakan dalam
permasalahan tersebut) upaya mengatasi permasalahan tersebut.
Sebaliknya, jika hasil t hitung < t tabel, maka
H1 : D > 0 (Jumlah debitur bermasalah H0 diterima, artinya tidak terdapat perbedaan
sebelum adanya kebijakan dalam upaya antara jumlah debitur bemasalah sebelum
mengatasi permasalahan tersebut lebih banyak dan sesudah adanya kebijakan dalam upaya
dibandingkan sesudah adanya kebijakan) mengatasi permasalahan tersebut.

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah ... (Edmira Rivani) 37
III.
PEMULIHAN EKONOMI PASCA dari hak asasi rakyat, dan bukan semata-
BENCANA mata karena kewajiban pemerintah;
3. Penanganan bencana bukan hanya
Dalam mengkaji teori yang sedang menjadi tanggung jawab pemerintah
berkembang tentang pemulihan ekonomi melainkan menjadi tanggung jawab
pasca bencana, juga perlu dibahas tentang seluruh masyarakat.
manajemen pengelolaan ekonomi dan Paradigma tersebut dirumuskan
pembangunan ekonomi suatu daerah serta dengan mengacu kepada beberapa konvesi
manajemen pengelolaan risiko bencana. internasional (Resolusi PBB, strategi
Umumnya bencana dilihat sebagai kejadian Yokohama, Kerangka Aksi Hyogo) dan
tiba-tiba yang tidak bisa diprediksi, yang perundang-undangan yang berlaku.
mengakibatkan kerusakan serius bagi
masyarakat atau sekelompok masyarakat IV. ANALISIS DAN PEMBAHASAN
tertentu. Namun akhir-akhir ini, berkembang
cara pandang lain terhadap bencana. Bencana A. Penyelesaian Kredit Bermasalah Akibat
bukan semata-mata peristiwa atau kejadian Gempabumi Tahun 2006 Di Provinsi
tiba-tiba yang disebabkan oleh alam, tetapi DIY
juga yang terjadi perlahan-lahan sebagai akibat
salah urus oleh manusia dalam siklus hidup Pada bulan Juni 2006, satu bulan setelah
hariannya (man-made disaster). terjadi gempabumi di DIY, BI Yogyakarta
Dalam penelitian tentang komunikasi memperkirakan 95.439 UMKM di DIY menjadi
pemasaran dalam economic recovery korban gempabumi. Potensi kerugian yang
program masyarakat kawasan objek wisata ditimbulkan dari kredit bermasalah akibat
Pangandaran pasca gempa dan tsunami gempabumi tersebut mencapai Rp. 1,5 triliun.
17 Juli 2006 diketahui bahwa pelaksanaan BI mencoba membantu penyelamatan kredit
pembangunan Pangandaran pasca gempa UMKM dengan menerbitkan PBI nomor 8/15/
dan tsunami secara global dilakukan secara PBI/2006 tanggal 7 Juni 2006. Peraturan BI
bertahap dalam empat fase, yaitu fase tersebut menggariskan bahwa bentuk-bentuk
response atau penyelamatan, fase recovery penyelamatan UMKM melalui tiga cara,
atau pemulihan kembali, fase recontruction yaitu: penjadwalan kembali (rescheduling),
atau rehabilitasi, dan fase development atau persyaratan kembali (reconditioning), dan
pembangunan. Sedangkan secara khusus penataan kembali (restructuring).
dalam pelaksanaan perencanaan program Tujuan utama dari Peraturan Bank
pembangunan kawasan wisata ini tidak hanya Indonesia Nomor 8/15/PBI/2006 tentang
melibatkan pemerintah, tetapi juga melibatkan Perlakuan Khusus Terhadap Kredit Bank Bagi
masyarakat sebagai pelaku utama aktivitas Daerah-Daerah Tertentu di Indonesia yang
pariwisata, karenanya sosialisasi program Terkena Bencana Alam (selanjutnya disebut
menjadi mutlak harus dilakukan pemerintah, PBI 2006 BA) adalah mengatasi potensi
dimana keterlibatan masyarakat sebagai gagal bayar kredit yang melanda nasabah
penenti pelaksanaan program pembangunan kreditur yang berada di daerah bencana pasca
harus kontinyu dan interaktif. gempa Yogyakarta dan menyelamatkan dana
Mengacu pada Rencana Aksi Nasional nasabah debitur dari kehilangan tabungan
Pengurangan Risiko Bencana (RAN-PRB) atau investasinya di perbankan.
tahun 2010-2012, ada tiga paradigma penting Perlakuan khusus tersebut diantaranya
dalam penanganan bencana, yaitu: adalah pertama, penetapan kualitas kredit
1. Penanganan bencana tidak hanya dan atau penyediaan dana lain dari Bank
menekankan pada tanggap darurat, tetapi Umum kepada sektor UMKM didasarkan pada
pada keseluruhan manajemen risiko; ketepatan pembayaran pokok/bunga saja (PBI,
2. Perlindungan masyarakat dari ancaman 2006). Kedua, restrukturisasi kredit yang sudah
bencana oleh pemerintah merupakan wujud dikeluarkan oleh perbankan diberikan kualitas

38 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 35-44


lancar kembali pada sektor usaha yang terkena Tim Ad-hoc dengan BI Provinsi DIY, disepakati
dampak gempa atau yang dikategorikan enam butir kesimpulan untuk menyelesaikan
sebagai usaha yang mendapat kesulitan permasalahan kredit bermasalah Usaha Mikro
pasca gempa tersebut. Ketiga, setelah masa dan Kecil (UMK) korban gempa Provinsi DIY
restrukturisasi habis, maka perhitungan sebagai berikut:
kualitas kredit dinyatakan dengan ketepatan 1. Memutuskan bahwa pelunasan kredit
pembayaran pokok/bunga yang sudah diatur macet UMK korban gempa DIY 2006
dalam peraturan perbankan. Keempat, adalah di 14 bank umum, diselesaikan melalui
bank dapat memberikan kredit baru pada mekanisme pemberian CSR/Bina
sektor UMKM yang terkena dampak gempa Lingkungan oleh masing-masing Bank
dengan mengacu pada kebijakan pertama kepada nasabah debitur.
tentang penetapan kualitas kredit. 2. Khusus utuk BRI telah diselesaikan
Dalam perkembangannya, sebagian dengan cara tersendiri berdasarkan PP
besar kredit UMKM korban gempa memang No. 33 Tahun 2006.
direstrukturisasi perbankan. Namun hasil 3. Daftar nasabah debitur sebagaimana
restrukturisasi tidak sepenuhnya berhasil termaktub dalam surat Gubernur DIY No.
karena masih dijumpainya sejumlah UMKM 518/0430 tanggal 10 Februari 2010.
yang kualitas kreditnya tidak membaik, 4. Untuk penyelesaian kredit macet UMK
meskipun sudah ada PBI No.8/10/PBI/2006. dari PKBL, koperasi dan BMT, lembaga
Restrukturisasi ternyata tidak berjalan lancar, keuangan lain non bank difasilitasi oleh
tiga tahun pasca gempa yaitu tahun 2009 Gubernur DIY melaui instansi terkait.
pada saat kebijakan PBI telah berakhir 5. Untuk penyelesaian kredit macet UMK
didapatkan masih banyak UMKM yang belum nasabah BPR difasilitasi oleh komisi VI
dapat mengembalikan dana pinjaman pasca DPR-RI bersama kementerian BUMN
restrukturisasi. Sehingga BI mengeluarkan melalui bina lingkungan non-bank.
Peraturan Bank Indonesia yang baru yaitu 6. Setelah kredit lunas maka jaminan
Nomor 11/27/PBI/2009 tentang Perubahan atau agunan dari nasabah/debitur
Atas Peraturan Bank Indonesia Nomor 8/10/ yang bersangkutan dikembalikan oleh
PBI/2006 tentang Perlakuan Khusus Terhadap masing-masing bank dan nasabah yang
Kredit Bank Pasca Bencana Alam di Provinsi bersangkutan dikeluarkan dari daftar
Daerah Istimewa Yogyakarta dan Daerah kredit macet.
sekitarnya di Provinsi Jawa Tengah. Hasil telaah tim Ad-hoc bentukan
Terkait dengan Peraturan Bank Indonesia Gubernur DIY yang disiarkan kepada pers,
(PBI No. 8/10/PBI/2006) tentang kriteria menunjukkan kondisi UKM DIY pasca gempa
korban gempabumi bagi nasabah UMKM, Mei 2006 masih amat memprihatinkan. Posisi
tidak memberikan gambaran terperinci tentang kredit UMKM pada bank pemberi pinjaman
gambaran kriteria nasabah korban gempa yang semakin buruk. Data dari 20 Juni 2006
bisa masuk pada wilayah diberlakukannya sampai dengan Oktober 2007 posisi kredit
kebijakan restrukturisasi. PBI ini justru yang bermasalah semaikn memprihatinkan.
memberikan kebebasan kepada perbankan/ Tak kurang dari 17.526 kredit UMKM yang
kreditur untuk meresrtrukturisasi atau tidak terancam bermasalah, dengan nilai kredit
terhadap korban gempa. Sehingga yang terjadi mencapai Rp. 328 miliar. Kendati nilai agunan
hanya sebagian saja nasabah yang sedikit mencapai Rp. 884 miliar, dengan penurunan
tertolong dengan restrukturisasi tersebut. Di aset sekitar 20-45 persen kondisi kolektibilitas
samping itu, kondisi di lapangan, nasabah yang kredit UMKM jelas mengkhawatirkan. Kredit
terestrukturisasi karena gempa pun pada titik UMKM yang termaksud lancar menurun drastis
tertentu masih mengalami kesulitan membayar dari 27 persen menjadi 1 persen. Kendati
angsuran. Sehingga kolektibilitasnya pun kredit yang tergolong dalam perhatian khusus
mengalami penurunan kembali. menurun dari 26 persen menjadi 19 persen,
Dalam sebuah pertemuan resmi antara kredit kurang lancar naik dari 8 persen menjadi

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah ... (Edmira Rivani) 39
9 persen, kredit diragukan naik dari 9 persen berlokasi di sekitar dan menggantungkan
menjadi 11 persen dan kredit macet melonjak pada Gunung Merapi, misalnya peternakan
drastis dari 10 persen menjadi 31 persen. sapi perah, perikanan, pariwisata (alam),
Bahkan yang termasuk dalam kategori tidak perkebunan, pertanian, dan penambangan
ada keterangan diperkirakan juga bermasalah pasir. Perkiraan kerugian yang dialami empat
karena cenderung meningkat dari 20 persen sektor (perdagangan, restoran, perhotelan dan
menjadi 29 persen. hiburan) mencapai Rp. 7.484 triliun. Potensi
Namun dari tahun 2010 sampai awal kerugian besar juga dialami sektor pertanian
tahun 2012, terjadi penurunan jumlah kredit baik di Kabupaten Magelang, Sleman maupun
bermasalah. Data baki debet kredit bermasalah Boyolali dari sektor bahan pangan perkebunan
di perbankan DIY pasca gempa tahun 2006 peternakan, kehutanan maupun perikanan.
sesuai data tim Ad-hoc per tanggal 10 Februari
2010 yaitu sebesar Rp. 88,31 miliar dengan Tabel 3. Perkiraan Kerugian Sektor Pertanian
jumlah 2.134 debitur. Selanjutnya, berdasarkan (Rupiah)
laporan bank-bank posisi tanggal 31 Maret
No Sektor Magelang Sleman Boyolali
2012, jumlah baki debetnya sudah mengalami
1 Tanaman Bahan Pangan 1,48 Triliun 1,194 Triliun 1,419 Triliun
penurunan menjadi sebesar Rp. 35,14 miliar
dengan 624 debitur. 2 Perkebunan 127 Miliar 51 Miliar 125,8 Miliar

3 Peternakan 189 Miliar 258 Miliar 659,5 Miliar

4 Kehutanan 96 Miliar 8 Miliar 37 Miliar


Tabel 2. Perkembangan Kredit Bermasalah
Pasca Gempa DIY 2006 5 Perikanan 35 Miliar 100 Miliar 37,9 Miliar

Jumlah 1,93 Triliun 1,611 Triliun 2,28 Triliun


Data Tim Ad-hoc per Laporan Bank per
10 Februari 2010 31 Maret 2012
Jenis Sumber: Kompas, 15 November 2010
Bank Baki Debet Baki Debet
Debitur (Tunggakan Debitur (Tunggakan
Pokok) Pokok) Potensi kerugian sektor pertanian
Bank Umum 1.645 80.021.558.615 392 30.915.046.626 secara umum akan lebih besar bila sudah
menggabungkan semua komoditas yang
BPR 489 8.285.585.435 232 4.228.391.167
komersial. Salak pondoh sebagai komoditas
Jumlah 2.134 88.307.144.050 624 35.143.437.793
utama di Sleman misalnya, mengalami
Sumber: Bank Indonesia, 2012 kerusakan sebanyak 4.392.919 rumpun (dari
4.537.464 rumpun tanaman produktif) yang
mengakibatkan kerugian Rp. 201,49 miliar.
Penurunan tersebut disebabkan antara lain Hampir 36 persen dari 2500 UMKM yang
karena pelunasan, penghapusan kredit, dan bergerak di bidang holtikultura, peternakan,
restrukturisasi kredit. Adapun mengenai agunan/ kerajinan batu, kerajinan mebel dan kayu
jaminan debitur yang sudah lunas maupun serta olahan ikan air tawar terpaksa berhenti
hapus tagih, secara umum sudah dikembalikan total berproduksi. Akibatnya kerugian yang
oleh bank. dialami UMKM dari radius 0-20 km ditaksir
mencapai Rp. 1 miliar per harinya, kerusakan
B. Potensi Kerugian Masyarakat Akibat alat-alat permesinan diperkirakan sampai Rp.
Erupsi Merapi Tahun 2010 4 miliar, dan kerugian modal usaha sejumlah
Rp. 4,666 miliar. Selain itu, letusan gunung
Letusan Gunung Merapi telah menimbulkan merapi juga menimbulkan kredit bermasalah
kerugian akibat rusaknya proses produksi, UMKM yang tidak sedikit jumlahnya, sehingga
seperti hilangnya pasar, terputusnya saluran diperlukan penjaminan kredit pemerintah bagi
distribusi, kapasitas produksi yang tidak dapat pelaku UMKM baik ke koperasi simpan pinjam
berlangsung normal, dll. Hal ini tidak terlepas atau Bank Pembangunan Daerah di sekitar
dari banyaknya sektor perekonomian yang lokasi bencana (provinsi).

40 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 35-44


Tabel 4. Kredit Macet Akibat Erupsi Merapi tersandera di bank. Padahal Komunitas
UMKM mengusahakan realisasi penggunaan
No. Kelompok Bank Baki Debet Desember 2010
dana APBN untuk menyelesaikan seluruh
1 Bank Umum Pemerintah 56.966.523.460 kredit macet tersebut. Pihaknya juga meminta
2 Bank Umum Swasta 18.772.785.040 agar praktek perbankan yang bersikap
3 BPR/BPRS 26.845.798.193 diskriminatif pada UMKM korban gempa
Jumlah 102.585.106.694 segera dihentikan. Sedangkan masalah
jaminan, komunitas UMKM mengusahakan
Sumber: Bank Indonesia, 2012 realisasi penggunaan dana APBN untuk
menyelesaikan seluruh kredit macet tersebut
Para debitur tidak bisa membayar cicilan dan telah melayangkan surat permohonan
karena memang usahanya mati total. kepada Kementerian Koperasi dan UKM agar
Mereka gagal membayar atau melunasi bersedia menjadi lembaga penjamin.
kredit akibat rumah dan tempat usahanya
hancur. Sedangkan praktek perbankan C. Perkembangan Kredit Bermasalah
masih bersikap diskriminatif pada UMKM Pasca Erupsi Merapi Tahun 2010
korban gempa. Karena mengalami gagal
bayar hutang kepada bank, negara melalui BI Dari pengalaman mengatasi
memberikan black list (daftar hitam) kepada permasalahan kredit-kredit UMKM pasca
para pengusaha UMKM yang dimasukkan bencana gempa di Provinsi DIY dan sekitarnya,
ke dalam Sistem Informasi Debitur (SID) maka dalam rangka membantu penyelamatan
dan berlaku di seluruh bank di Indonesia. kredit-kredit UMKM bermasalah pasca erupsi
Akibatnya, aset jaminan UMKM yang merapi tahun 2010, maka BI membuat
biasanya jauh lebih besar dari nilai pinjaman beberapa ketentuan seperti bisa dilihat dalam

Tabel 5. Ketentuan-Ketentuan Tentang Kredit Bermasalah Pasca Erupsi Merapi

No. Peraturan Perihal Keterangan

1. PBI No. 8/15/PBI/2006 tanggal Perlakuan khusus terhadap 1. Pasal 3 ayat 1: ...Kualitas kredit bagi BU dan BPR yang direstrukturisasi
5 Oktober 2006 kredit bank bagi daerah- ditetapkan lancar sejak direskturisasi sampai dengan 3 (tiga) tahun
daerah tertentu di Indonesia setelah terjadinya bencana...
yang terkena bencana alam 2. Pasal 4: Ketentuan dalam Pasal 3 hanya berlaku untuk kredit yang
memenuhi persyaratan sebagai berikut:
a) Disalurkan kepada nasabah debitur dengan lokasi proyek/lokasi
usaha di daerah-daerah tertentu yang terkena bencana;
b) Telah/diperkirakan akan mengalami kesulitan pembayaran pokok
dan/atau bunga kredit yang disebabkan dampak dari bencana alam
di daerah-daerah tertentu;
c) Direstrukturisasi setelah terjadinya bencana alam.

2. Kep. Gubernur BI No. 12/80/ Penetapan beberapa 1. Kecamatan di Kabupaten Sleman yang memperoleh perlakuan khusus
KEP.GBI/2010 tanggal 8 kecamatan di Kabupaten adalah Kecamatan Cangkringan, Pakem, Ngemplak, Turi, dan Tempel
Desember 2010 Magelang, Boyolali, Klaten, 2. Tata cara perlakuan khusus terhadap kredit bank di daerah yang telah
dan Sleman sebagai daerah ditentukan tersebut mengacu pada PBI No.8/15/PBI/2006
yang memerlukan perlakuan 3. Keputusan GBI ini berlaku 3 (tiga) tahun sejak 26 Oktober 2010.
khusus terhadap
3. Surat Pemimpin Bank kredit bank Himbauan agar perbankan dalam menyelesaikan kredit bermasalah pasca
Indonesia Yogyakarta No. Penanganan kredit yang gempa DIY 2006 dan kredit berpotensi masalah pasca erupsi merapi DIY tahun
12/67/DKBU/Yk tanggal 27 berpotensi masalah pasca 2010 dilakukan dengan mengedepankan unsur-unsur kemanusiaan dan tidak
Desember 2010 kredit bank erupsi merapi melakukan tindakan intimidatif.

Sumber: Bank Indonesia, 2012.

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah ... (Edmira Rivani) 41
tabel 5. mengatasi permasalahan tersebut lebih banyak
Bank Indonesia juga melakukan dibandingkan sesudah adanya kebijakan)
monitoring dalam penyelesaian kredit erupsi = 5 persen
merapi 2010, antara lain dilakukan dengan Statistik hitung (t) =
rekonsiliasi data kredit bermasalah masing- Rerata d ( )
masing bank, serta penyampaian moral Simpangan baku d (Sd) =
suassion untuk tetap menciptakan iklim yang Dimana:
kondusif dengan melakukan upaya-upaya d : Perbedaan rata-rata kelompok
penyelesaian kredit yang kooperatif dengan Sebelum dengan kelompok Sesudah
memperhatikan realita yang ada. Selain itu n : Jumlah objek penelitian
terdapat beberapa program dalam rangka
mempercepat pemulihan kredit bermasalah Tabel 7. Hasil Analisis Uji T Berpasangan
erupsi merapi diantaranya adalah program
N Mean St Dev SE Mean
kemitraan dan bina lingkungan beberapa
bank, program Kredit Membangun Ekonomi Sebelum 5 1060,20 459,94 205,69
Rakyat (MEKAR) Perbarindo yang ditujukan Sesudah 5 858,00 407,89 182,41
untuk modal kerja dengan suku bunga relatif Difference 5 202,200 56,477 25,257
terjangkau dan lebih murah, dll.
Jumlah debitur kredit bermasalah pasca 95% lower bound for mean difference: 148,355
erupsi merapi di 5 kecamatan berdasarkan T-Test of mean difference = 0 (vs > 0): T-Value
Keputusan Gubernur BI No. 12/KEP.GBI/2010 = 8,01 P-Value = 0,001
yang terkena dampak langsung menunjukkan Sumber: Data diolah dengan Minitab
kecenderungan penurunan.
Kriteria uji:
Tabel 6. Perkembangan Kredit Bermasalah Apabila hasil t hitung > t tabel, maka H0
Pasca Erupsi Merapi Tahun 2010 ditolak, artinya Jumlah debitur bermasalah
Berdasarkan Lokasi sebelum adanya kebijakan dalam upaya
mengatasi permasalahan tersebut lebih banyak
No Kecamatan Debitur (dalam satuan)
dibandingkan sesudah adanya kebijakan.
Desember 2010 Desember 2011
Sebaliknya, jika hasil t hitung < t tabel, maka
1 Cangkringan 1.450 1.220
H0 diterima, artinya tidak terdapat perbedaan
2 Ngemplak 825 654
3 Turi 1.303 1.088
antara jumlah debitur bermasalah sebelum
4 Pakem 1.362 1.091
dan sesudah adanya kebijakan dalam upaya
5 Tempel 361 237
mengatasi permasalahan tersebut.
Jumlah 5.301 4.290
Karena hasil t hitung = 8,01 > t tabel (
= 5 persen dan derajat kebebasan (n-1) =4)

= 2,776, maka H0 ditolak, artinya dengan
Sumber: Bank Indonesia, 2012.
derajat kepercayaan 95 persen Jumlah debitur
bermasalah sebelum adanya kebijakan dalam
Untuk melihat apakah penurunan yang upaya mengatasi permasalahan tersebut
terjadi signifikan dimana terdapat pengaruh dari lebih banyak dibandingkan sesudah adanya
kebijakan yang diberlakukan dalam mengatasi kebijakan.
kredit bermasalah akibat erupsi merapi maka Berdasarkan hasil uji T berpasangan,
dilakukan uji T berpasangan sebagai berikut: kebijakan-kebijakan tersebut masih bisa
H0 : D = 0 (Tidak terdapat perbedaan jumlah diterapkan pada kasus pasca erupsi Merapi
debitur bermasalah sebelum dan sesudah ini, paling tidak secara aplikatif dan evaluatif
adanya kebijakan dalam upaya mengatasi kebijakan Bank Indonesia tersebut mampu
permasalahan tersebut) mendorong pemulihan ekonomi dengan catatan
H1 : D > 0 (Jumlah debitur bermasalah pola restrukturisasi dan kategori UMKM yang
sebelum adanya kebijakan dalam upaya akan direstrukturisasi lebih diperjelas. Pola

42 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 35-44


pendampingan, advokasi, dan pemantuan dari ini, paling tidak secara aplikatif dan evaluatif
lembaga independen bisa dimunculkan untuk kebijakan Bank Indonesia tersebut mampu
menyelaraskan efektifitas kebijakan tersebut mendorong pemulihan ekonomi. Sebagian
sampai di tangan UMKM yang membutuhkan. besar penurunan kredit bermasalah juga
Sebagian besar penurunan tentu juga dipengaruhi oleh upaya-upaya persuasif oleh
dipengaruhi oleh upaya-upaya persuasif oleh bank dan debitur yang kooperatif, dengan tetap
bank dan debitur yang kooperatif, dengan tetap mempertimbangkan kondisi debitur (business
mempertimbangkan kondisi debitur (business to business).
to business). Namun, karena mengalami gagal Namun Diperlukan juga tindakan-tindakan
bayar hutang kepada bank, negara melalui BI lain dalam mengatasi kredit bermasalah
memberikan black list (daftar hitam) kepada para pasca erupsi merapi seperti melakukan
pengusaha UMKM yang dimasukkan ke dalam komunikasi secara kontinyu dengan nasabah,
Sistem Informasi Debitur (SID) dan berlaku proaktif dalam menyampaikan informasi
di seluruh bank di Indonesia. Akibatnya, aset kepada nasabahnya bagi pihak perbankan;
jaminan UMKM yang biasanya jauh lebih besar memperjelas pola restrukturisasi dan kategori
dari nilai pinjaman tersandera di bank. Padahal UMKM yang akan direstrukturisasi, pola
Komunitas UMKM mengusahakan realisasi pendampingan, advokasi, dan pemantuan dari
penggunaan dana APBN untuk menyelesaikan lembaga independen bisa dimunculkan untuk
seluruh kredit macet tersebut. Pihaknya juga menyelaraskan efektifitas kebijakan tersebut
meminta agar praktek perbankan yang bersikap sampai di tangan UMKM yang membutuhkan;
diskriminatif pada UMKM korban gempa segera mendirikan lembaga penjamin kredit UMKM
dihentikan. Sehingga untuk masalah jaminan, dan memberikan modal awal untuk pelaku
diperlukan realisasi penggunaan dana APBN UMKM korban erupsi merapi, sehingga UMKM
untuk menyelesaikan seluruh kredit macet dapat melakukan usaha kembali.
tersebut serta perlunya Kementerian Koperasi
dan UKM sebagai lembaga penjamin. VI. DAFTAR PUSTAKA

V. KESIMPULAN Andriansyah, Yuli dan Wafa, M. Agus Khoirul,


Kebijakan Pembiayaan Pada UMKM
Para debitur tidak bisa membayar Untuk Pemulihan Ekonomi Pasca Erupsi
cicilan karena memang usahanya mati total. Merapi, dipresentasikan dalam Seminar
Mereka gagal membayar atau melunasi kredit Nasional: Pengembangan Kawasan
akibat rumah dan tempat usahanya hancur. Merapi: Aspek Kebencanaan dan
Sedangkan praktek perbankan masih bersikap Pengembangan Masyarakat Pasca
diskriminatif pada UMKM korban gempa. Bencana.
Karena mengalami gagal bayar hutang kepada Badan Perencanaan dan Pembangunan
bank, negara melalui BI memberikan black list Nasional (Bappenas) dan Badan
(daftar hitam) kepada para pengusaha UMKM Penanggulangan Bencana (BNPB), 2011,
yang dimasukkan ke dalam Sistem Informasi Rencana Aksi Rehabilitasi dan
Debitur (SID) dan berlaku di seluruh bank di Rekonstruksi Pasca Bencana Erupsi
Indonesia. Akibatnya, aset jaminan UMKM yang Merapi Provinsi D.I. Yogyakarta dan
biasanya jauh lebih besar dari nilai pinjaman Provinsi Jawa Tengah Tahun 2010-2013,
tersandera di bank. Sehingga untuk masalah Jakarta: Bappenas-BNPB.
jaminan, diperlukan realisasi penggunaan dana Bank Indonesia, 2011, Data dan Informasi
APBN untuk menyelesaikan seluruh kredit Perekonomian dan Perbankan DIY
macet tersebut serta perlunya Kementerian Terkini Serta Perkembangan Kredit
Koperasi dan UKM sebagai lembaga penjamin. Bermasalah Gempa DIY 2006 dan
Kebijakan-kebijakan BI dalam rangka Erupsi Merapi 2010. Yogyakarta: Bank
mengatasi kredit bermasalah masih bisa Indonesia.
diterapkan pada kasus pasca erupsi Merapi Kompas, 2010, Rumah Dibersihkan, Dahan

Penyelesaian Kredit Bermasalah Usaha Mikro Kecil dan Menengah ... (Edmira Rivani) 43
Salak Dikepras.
Kontan, 2012, Dampak Meletusnya Merapi
Inilah Kerugian Erupsi Versi BI.
Kuncoro, Mudrajad., 2012, Sektor Riil dan
UMKM Pasca Inpres Nomor 6/2007.
Kuncoro, Mudrajad, 2012, Analisis Ayat-Ayat
Krisis UKM.
Neraca, 2010, UKM Usaha Kecil menengah di
Sleman merugi 1 Milyar Per hari.
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor
20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro,
Kecil, dan Menengah
Republik Indonesia, Peraturan Bank Indonesia
Nomor 5/18/PBI/2003 tentang Pemberian
Bantuan Teknis Dalam Rangka
Pengembangan Usaha Mikro dan Kecil.
Santosa, Awan dan Nugroho, Yuli, 2010,
Konsepsi Ekonomi Kerakyatan dalam
Pemulihan Ekonomi Rakyat Lereng
Merapi, disampaikan dalam seminar
bulanan Pustek UGM dan Sekretaris
Pusat Studi Kewirausahaan
Universitas Mercubuana Yogyakarta.
Sudjana, 1992, Metode Statistika, Bandung:
Tarsito.

44 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 35-44


CHALLENGES OF ESTABLISHING HOSPITAL DISASTER PLAN

Sari Mutia Timur, M. Nur


YAKKUM Emergency Unit, Jalan Kaliurang Km. 12, Ngaglik, Sleman
Dn. Candi III no. 34, Sardonoharjo,
Email: office@tdmrc.org

Abstract

Abstrak-Makalah ini dirancang untuk mengetahui tantangan membangun rencana bencana dalam
membantu rumah sakit berurusan dengan kesiapsiagaan bencana. Penelitian ini bertujuan untuk
membantu perencana untuk menghindari kesulitan umum manajemen bencana, sehingga dapat
meningkatkan kinerja selama bencana. Dengan data kualitatif melalui wawancara semi-terstruktur
ditargetkan lima personil kunci dan menghasilkan rekomendasi yang dapat diadopsi.Temuan
ini menunjukkan bahwa tantangan yang ditemukan dari proses perencanaan, pelaksanaan,
pengawasan dan evaluasi yang dapat mempengaruhi respon rumah sakit untuk menangani
bencana. Untuk membangun ketahanan rumah sakit terhadap bencana, beberapa pertimbangan
penting yang ditemukan yaitu memiliki rencana penanggulangan bencana yang tertulis tidak sama
dengan kesiapannya; rencana sederhana dan fleksibel; adanya pengaturan alternatif, memastikan
staf rumah sakit yang akrab dengan rencana dan pentingnya meninjau, pelatihan dan pengujian
rencana penanggulangan bencana. Banyak rekomendasi diberikan dari literatur untuk mengatasi
tantangan-tantangan. Meskipun keterbatasan kecil penelitian, pekerjaan ini dapat membentuk
dasar untuk terus dievaluasi rencana bencana yang dikembangkan oleh rumah sakit di Indonesia.

Kata Kunci: Bencana, rumah sakit, rencana, kesiapsiagaan, kesiapan.

1. INTRODUCTION the importance of having hospital disaster


planning by establishing a predetermined level
1.1 Background of operational sustainability that will carry it
through a disaster [2]. Thus a hospital can
In the last few years, some of the worst minimize the results of injuries, suffering, and
disasters have been in Indonesia resulting death that accompany a disaster and provide
in significant loss of life and destruction of continued quality care to those patients in the
property and infrastructure. The catastrophe hospital. Other literature states that hospital
sometimes occurred inside health institution preparedness is an essential requirement in the
which affected hospital staff, patients, visitors current atmosphere of man-made and natural
and the community. Healthcare facilities are disasters [4]. Reference [5] even revealed that
expected to respond to these emergencies in a major accidents and disasters can only be
coherent fashion since hospitals definitely play mastered and controlled by intelligent planning.
an important role in disaster response due to Nowadays Indonesian Ministry of Health
the hospitals treatment role and are an integral have regulation about hospital accreditation.
part of the nations disaster response efforts. One of the clauses in the requirements is
As well hospitals are charged with preventing hospital should have concern in disaster
and reducing disease and injury [1.2]. In the management and are recommended to have
event of a disaster, hospitals themselves have hospital disaster plans [6]. Currently many
two-pronged missions: provide patient care and hospitals have established disaster plan.
protect their own staff and facilities [3]. However, why chaos always happen in hospital
To increase a hospitals resilience to deal during disaster, particularly during the first phase
with disaster, some literatures mention about of a disaster? Why having disaster planning

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 45


cannot help hospital to avoid hospital overload samples are more often needed than large
and decrease of the quality of treatment? This random samples [8, 9].
paper will explore the challenge of establishing The criteria of key personnel inclusion were
hospital disaster plan that can influence hospital responsible for disaster and major incident
to deal with disaster. preparedness of the clinical hospital staff and
from hospitals in Java with a bed capacity of
1.2 Objectives more than 100 which have hospital disaster
plans. In most cases, this was the manager or
To find out the challenges of establishing clinician, or who as a result of their knowledge;
disaster plan in hospital, from process of previous experience had access to valuable
planning, implementation, monitoring and information that could assist in understanding
evaluation and find recommendation from the context of the project, or clarifying particular
literature to help planners to avoid common issues or problems.
disaster management pitfalls thereby can For the semi-structured interviews, there
improve performance during a disaster. was an interview schedule which was classified
into four sections; background, planning,
1.3 Method implementation, and monitoring and evaluation.
One on one interview conducted with key
Literature study and interview conducted hospitals personnel lasted 45- 60 minutes and
with key hospitals personnel to explore their explored their view and experiences with hospital
view and experiences with hospital disaster plan disaster plan effectiveness and as health service
effectiveness and as health service provider provider working in disaster period.
working in disaster period.
3. FINDINGS
2. METHODOLOGY
To find out the challenge of establishing
The methodology that was applied in this disaster plan in hospital, from process of
paper is a qualitative method to explore the planning, implementation, monitoring and
challenge of establishing hospital disaster evaluation, data were gathered via interview
plan in helping hospitals deal with disaster with a key member from each hospital disaster
preparedness. The explanation to select planning team.
qualitative method is because the key features
of qualitative research are to make a distinctive 3.1 Planning
contribution to policy evaluations, particularly
because of its ability to explore issues in depth To establish hospital disaster plans, two
and capture diversity; it is concerned with hospital involved a multidisciplinary team
context, and focus on exploring meanings. (Hospital B and C), others started with the
This means that it can bring real depth to the Emergency Department (Hospital A and D) and
understanding of the contexts in which policies to ensure the process was effective; the final
operate and their implementation, processes hospital only involved a few staff (Hospital E).
and outcomes [7]. The plans were developed through discussions,
In this paper, data were collected via semi- meetings, articles from the internet, seminars,
structured interviews with key hospital personnel training, staff suggestions, and disaster plan
and supported by various articles and journals. from another hospital, accreditation guidelines
The numbers in the sample was five and a and past experience. Hospital B undertook a
convenience sample targeting the hospitals that disaster risk analysis before developing the plan.
were accessible. Sampling decisions are made When designing the plans, all hospitals
for the explicit purpose of obtaining the richest stated that they encountered several challenges.
possible source of information to answer the The main challenge was a human resources
research question. Hence, smaller but focused matter such as limited staffing. Due to the

46 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 45-55


limited number, staff had many jobs and made were familiar with the plans. Hospital E involved
it difficult them together to discuss or establish the staff by asking them to review previous
the plans. Besides, since the disaster plan disaster responses through simulation exercises.
was a new issue, few staff had little skills and Therefore hospital staff had the opportunity to
expertise in the field. Moreover, as the plans practice and become familiar with disaster plans.
closely related to an emergency response, Furthermore, staff could identify problems and
the idea and initiative for establishing the plan apply lesson learned from past experienced.
usually come from the Emergency Department. Usually before training and simulation, to
Participant from the Emergency Department introduce disaster plan matter, Hospital B, C
(Hospital D) expressed: Our problem is actually and E used dissemination method which only
how to put our staff together. We made door to discussed specific topics for approximately 2
door meeting. It meant that participants visited hours. It is important since disaster plans are
every department and discuss with the chief of still a new issue in Indonesia.
every department one by one to collect opinion
from every departments. 3.2 Implementation
Another challenge expressed by the
participants was the limited budget. According Each hospital had experienced a disaster
to the literature, preparing disaster plan needs and/or mass casualty situation. However, all of
many tools and infrastructures for example them stated that they encountered challenges
communication equipment and decontamination when using their own disaster plans. The first
area with hot and cold water supply. Due to challenge was a limited budget. Second was
budget limitation, the hospitals could not comply the limited competency of hospital personnel
with literature guidelines. Then the disaster about disaster planning topics. The participant
committee modified the plan such as using from hospital A revealed: Human resource
intercom rather than radio communication for and budgeting are two problems that occur.
alternative communication. One participant This is in parallel with another participant: Our
(Hospital C) stated: I took some adaptation and problem is clear. It concerns budgeting and
made modifications. The theory and the practice human resources. Human resources are the
are very different because of the limitation of the factors which limit the implementation. Our
infrastructure. The cost is too high if we want to human resources are incapable of learning
do exactly the same as in the theory. new knowledge because we do not have the
Two hospitals (B and C) had a specific focus expertise to teach them (Hospital B.) The third
in their disaster plans. Hospital B was concerned challenge identified was an ineffective command
with floods since the hospital is located in an control system. The key personnel from hospital
area that was vulnerable to flooding. Hospital D said: The system hasnt run yet. I always
C was concerned with fire since they have argued in order to make system, but so far there
experienced a fire in the past. Hospital A and D is no response about it. Furthermore, another
have no specific focus in the disaster plan but participant (Hospital E) said that all parts of
hospital D emphasized potential disasters such the previous plans did not run well: If we talk
as floods, landslides and road traffic accidents. about time to implement...e...our old hospital
Hospital E focus was still on internal disasters disaster plan and nothings worked....thats our
i.e. disaster or accident within the facility such experience on the previous earthquake...no
as fire, explosion. system worked... everything gets messed up. It
All hospitals had made an effort to make the is interesting that the participant from Hospital
hospital personnel aware of the hospital disaster E also said that they followed accreditation
plan. Usually the hospital disseminated the plan guidance from Indonesian Ministry of Health but
through training such as fire, evacuation and then the system could not work at all.
Basic Life Support; and simulation. Regarding the challenges, most of the
Hospital A, B and D used training and hospitals were trying to deal with them by
simulation to ensure that hospital personnel increasing human resources capacity in disaster

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 47


and emergency response, regular training of which involved many staff. The participant said:
staff in Basic Life Support and evacuation so It will be another simulation to review...where we
that the staff will be ready to cope with disasters. find weaknesses, that system will be repaired.
Since hospital E found through disaster Since disaster plans are never a fixed
response simulation that command control document, Hospital need to review their plan
system did not work in previous disaster plan, to improve it over time. Four hospitals have
disaster plan committee revised the system reviewed their plan except hospital A because
to be simpler and applicable. On the other the plan was newly created at 2008. In their
hand, the participant from hospital C stated that disaster plan document, hospital A mentioned
they had not addressed the challenges as the that they will review the plan every three years.
person who was in charge of the disaster plan Participants from most hospitals (Hospital
implementation was occupied with other jobs. A, C, D and E) held disaster plan simulations
Each hospital had different risks to anticipate to call on their own experience and relate it to
as well as disaster plan implementation. One their own practice thus can prepare hospital
participant (Hospital A) considered that they had staff to cope with the real scenario. However
limited medical equipment and thus the hospital sometime the simulation did not have fix
cannot handle the patients which were in need of schedule, only hospital A have fire simulation
sophisticated equipment and in these cases the regularly. Each hospital has different training
patients would need referral to another hospital program. Hospital B has Basic Life Support,
which has better facilities. Participants (Hospital fire extinguisher, evacuation (same with
B and C) were concerned about low human hospital D) and flood preparedness training.
resources capacity issues and thus the hospitals In hospital E, only the Emergency Department
needed to engage in a process of staff capacity had regular training. Unfortunately, the
building. Another (Hospital D) identified the risk participant from hospital A said that training
of ineffective coordination with the government in the hospital A was poor because they did
field coordination unit and also within hospital. not have competence staff to train hospital
Hospital E have concerned on the command staff internally.
control system and revised the system before To establish hospital preparedness
to prevent the system cannot work on disaster towards disaster, hospital should establish
situation. operational sustainability that will carry it
through disaster. Therefore hospital can
3.3 Monitoring and Implementation reduce number of injuries, suffering and death
during disaster and provide continued quality
The five participants agreed that a of care. All the participants agreed that disaster
measurement system is needed to measure plan can improve the hospitals capacity to
quality hospital service. However, none of the deal with disasters. Using disaster plans,
hospitals had implemented a comprehensive help hospital staff know what to do, when and
hospital disaster preparedness measurement how to do it, who they should help first and
system. The reasons for not doing so were that make coordination; and where is they should
there was no indicator or measurement tool go. Moreover, the plans also give guidance to
and there was no department/division that had hospital what to do before and after disasters
responsibility to do the monitoring. happen thus emergency response become
All the participants agreed that measuring more prepare, more organized and faster.
the plan was important to test the hospital system Disaster plan can influence in daily practice
as a whole. Hospital E has no tools to measure as well. When hospital staff accustomed to
quality hospital service as well, but they tried to handle many victims in disaster situation, in
anticipate the challenges of the implementation daily situation they will more organize and
of an outcome measurable system. They revised can give rapid but appropriate treatment.
the plan based on findings that were collected However, the participant from hospital B said
during reviews of previous disaster responses that disaster plan still have limited influence in

48 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 45-55


daily practice since staffs attitude which were plan but that it was not sophisticated because
reluctant to apply the plan. they believed a simple plan could be fulfilled in
Even though there were challenges practice.
in designing and implementing the plans, All participants made the plan by
participants from hospital A and D said that themselves. However, according to reference
their disaster plans were accepted by hospital [12], the requirements should be decided locally
staff. Staff in hospital B and C did not refuse on the basis of hazard analysis and proper
the disaster plan but they were reluctant to disaster planning. In the case of these, it may
apply the plan. The reason was because they be effective if Health Department can facilitate
thought disaster was rarely happen thus the hospitals to meet and discuss about disaster
implementation of the plan was not necessary. plans so that there is congruence and sharing
In hospital E, the plan was especially accepted of resources.
by the staff that had experience in dealing with For the hospital that has limited staff
disasters. Executor level staff was sometimes numbers (Hospital B), HICS could be applied
reluctant to accept the plan since they thought accordingly since HICs is a flexible system
why should prepare to disaster that seldom to which can be expanded or scaled back to meet
happen. They felt overloaded when they should the particular needs of a specific crisis [13].
make extra preparation for equipments, medicine The participant from Hospital C said that the
and linen and maintain it at minimum stock. hospital had a limited budget when establishing
However, even disaster plan is non profit issue the disaster plan and they should modify the
even need money; managers, administrators plan with additional resources. Reference
and clinician from all hospital have commitment [14] recommends that financial resources
to apply hospital disaster plan due to patient and for emergencies should be budgeted and
staff safety. guaranteed and that the hospital can verify that
they have a specific budget for use in disaster
4. DISCUSSION, RECOMMENDATION, situations.
CONCLUSION One out of the hospitals mentioned about
the competence of staff. The ways to enhance
The results of this project are discussed human resources capacity are through regular
in this section, comparing and contrasting the training of personnel. Training must be
results with the relevant literature, and making compatible with, and give support to disaster
conclusion. In addition, recommendations are plans. The responsibility for training must be
made based upon the objectives of the paper clearly outlined [10, 12].
will follow the discussion of the semi-structured All participants said that some hospital
interviews. Furthermore this section includes the personnel knew about hospital disaster plans
limitations of the research. through training and simulations. Training for
disaster management requirements needs
4.1 Planning is uncomplicated and an expensive exercise
requiring specialized facilities and equipment. As
When establishing hospital disaster plans an adjunct to this training, the services and the
the involvement of a multidisciplinary team is organizations themselves need periodic practice
required [10] thus disaster planning committees and evaluation sessions as a coordinated
should have multidisciplinary members including response, usually in the form of combined
administrative staff [11]. The participant from exercises [12].
hospital E emphasized that disaster plans to be However, the mere existence of a disaster
effective need collaboration and integration from plan does not assure that health institutions
all departments and cannot only be established are actually prepared; [15, 16]. Reference [17]
by Emergency departments. The participant argued that the paper plan syndrome creates
from hospital B mentioned that the hospital had an illusion of preparedness because : the
commitment to create and implement a disaster assumptions underlying such a plan may not be

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 49


valid, the plan was probably not created from disaster planning documents [12].
an inter organizational perspective, insufficient 5. Hospital plans should deal with problems
resources may have been allocated to carry that consistently happen (lessons learned)
the plan out and end users were probably not at reported disasters in their own areas as
involved in the planning process. The disaster well as elsewhere and this includes planning
plan should keep everyone in the department for what is likely as opposed to the worst-
on their toes and deal with problems that case scenario.
consistently happen at reported disasters in their 6. The plans must be simple and flexible since
own areas as well as elsewhere [1]. disasters never go according to the plan and
Moreover, there should be a clear it is crucial that the plan should be made by
understanding at the planning level that almost the people who are going to execute them
any part of the plan may fall through, and [3].
contingency plans should also exist [4]. No one
should rely too much or exclusively on high-tech 4.2 Implementation
facilities in extraordinary situations. For example
hospital personnel cannot rely on telephone, Hospital B mentioned that the hospital had
cellular phone or paging to communicate with implemented training to ensure that the staff
each other since communication overload or became familiar with the plan but still it was not
those which are unserviceable during disasters. effective. The personnel still have difficulty in
In addition, generators are expected to operate applying the plan. To anticipate it, training should
automatically when the regular power fails focus on familiarizing and simulating the plan.
however since many of generator are located The ways to increase human resources capacity
in the basement, these machine are vulnerable in disaster and emergency response are through
to flooding and cannot operate efficiently. regular training of personnel. Thus the hospitals
Therefore hospitals should provide for alternative needed to engage in a process of staff capacity
arrangements [18]. building [12].
Recommendation: Reference [10] suggested that health
1. It is recommended hospital follow Hospital workers should be trained in Basic Life Support
Emergency Incident Command (HICS) and Cardio-pulmonary Resuscitation, Standard
system thus only staff that have a role First Aid, Emergency Room medical staff trained
in disaster plans will be involved in the in Advance Cardiac Life Support and Paediatric
structure of the Disaster Response Team Advance Cardiac Life Support. Hospital
[13]. responders should be trained in Emergency
2. Hospitals should make an effort to make Medical Technician Course, Incident Command
the hospital personnel aware of the hospital System (ICS), Mass Casualty Incident (MCI) and
disaster plan through training and simulation. Hospital managers trained in Hospital Incident
3. Reference [2] stated that disaster Command System (HICS). Therefore, the staffs
preparedness is not simply the existence of knowledge and skill will improve and during the
plans or even the periodic testing of those disaster phase the treatment the patients will be
plans. Disaster plan must be reviewed enhanced.
continually in order to validate them in ICS training emphasize on controlling
the face of changing needs then validated staff numbers when dealing with disasters
the readiness and effectiveness through such as determining how many staff should be
studying of new information, conducting called in, how many staff should be relieved
drills, and implementing lessons learned in every stages of the emergency, while HICS
from real emergency situations. emphasizes on roles and functions of the
4. Hospital should involve hospital staff to disaster response team. This is the component
the review previous disaster responses that tells responding personnel what they are
through simulation or exercises which can going to do; when they are going to do it; and,
make staff familiar with the plan and enrich who they will report it to after they have done it..

50 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 45-55


Thus hospital staff provides effective response 2. Based on reference [12] recommendations,
for the survivors in ways to prevent poor care. to deal with the low competence of hospital
Two hospitals experienced ineffective staff, hospitals should regularly provide
command control systems which made their education to enhance the capacity of staff.
disaster response sub-optimum. They found that 3. Hospital should assign disaster team roles
disaster roles and responsibilities assigned in and responsibilities in terms of position
terms of individuals rather than positions did not rather than individuals.
work in previous disaster situations (based on
Hospital D and E experienced). Participant from 4.3 Monitoring and Evaluation
Hospital E told that they had followed accreditation
requirements from health department guidelines All the participants agreed that a hospital
however during implementation the guidelines disaster plan can improve the hospitals capacity
did not meet the reality of the disaster situation. to deal with a period of disaster. However, even
All parts of the previous plan did not run well. though they believed that a measurement
Then the disaster planning committee decided to system is needed to measure the quality of the
continuously review the plan to ensure that it can hospital services; all hospital has not measured
be implemented effectively in disaster situations their plans because they had no indicators or
and to revise the system to be simpler and more measurement tools to evaluate the disaster
applicable. plan. Reference [21] stated that hospital disaster
Reference [14] stated that the wrong simulations can serve a dual purpose, functioning
administrative and organizational procedures simultaneously as training interventions and as
can increase this type of vulnerability; an opportunity for individual and institutional
recommendations are made on how to prevent or performance evaluation. Systematic evaluation
modify them. Few systematic researches show of every hospital disaster simulation would allow
that a rigid, bureaucratic command and control determination of overall training effectiveness as
approach to emergency management generally well as enable identification of specific response
leads to an ineffective emergency response. components requiring further attention.
Reference [19] commented that previous studies Reference [21] suggestions were applied
and their own research suggested that flexible, by Hospital E which had no tools to measure
malleable, loosely coupled, organizational quality hospital service as well, but they revised
configurations can create a more effective the plan based on findings that were collected
disaster response. during reviews of previous disaster responses
Hospital with limited medical equipments which involved many staff. Reference [10]
should built network and cooperate with other recommended that hospitals establish tools and
health institutions so they can access others method for monitoring and evaluating disaster
equipments or refer their patients to other planning. Thus hospital can check whether there
institutions. is deviation from the original design and whether
Disasters do create the need for coordination the plan will ensure the security and accessible
between all participating agencies. To avoid of hospitals service at all times for all disaster
ineffective coordination, hospital must provide a victims.
personnel who is familiar with the nature of other Reference [22] mentioned that without
agencies to better liaise between agencies [12]. structured and objective evaluations of the
Recommendation: responses to and the measures taken to
1. When dealing with limited resources need to prevent or mitigate the effects of events resulting
be cost-effective and focus on priority issues, in disasters, it is not possible to learn from
consequently, rather than doing everything experiences obtained by others to optimize
possible to save an individual patient, it will the absorbing capacity of a society and the
be necessary to allocate limited resources responses to such disasters. Evaluations
in a modified manner to save as many lives and research are designed to enhance the
as possible [20]. effectiveness, efficiency, and/or benefits of

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 51


such activities and should be viewed as efforts accident data to police as well thus police can
at continuous quality improvement and are not make evaluation on traffic regulations.
directed at exposure or punishment. Reference Reference [20, 23] mentioned that disaster
[10] suggested that evaluation of emergency exercises have several goal such as they
simulation exercises or drill is held at least one allowed hospital employees to become familiar
a year. with disaster procedures and made new hospital
Hospital disaster plan that are written staff aware of procedures during a disaster
are never a complete document since response; allowed identification of problems
resources, technology and personnel change in the different components of response (e.g.,
as time progresses. Disaster plan should be incident command, communications, triage,
considered as a planning process rather than patient flow, materials and resources, and
the end product [16]. Experience may reveal security); provided the opportunity to apply
better response strategies as well. Therefore lessons learned to disaster response and to
a counter disaster planner should be initially validate the readiness and effectiveness of the
prepared to provide for reviewing, amending hospital disaster plan. This point also has been
and maintaining the plan. Reviewing the plan at mentioned by reference [20]. The strength of
regular intervals or following testing or activation evidence of other training methods is insufficient
of the plan where improvements can be made or to draw valid recommendations.
deficiencies are found [12]. Only Hospital A has The first step in preparing any exercise is
not reviewed their plan since they established to analyze the need and give thought as to who
it in 2008. Regarding reference [16] opinions, would benefit by being involved as a participant.
hospital should emphasize on what needs to On completion of any exercise a debriefing must
be created are not documents, but an accepted occur and a report prepared and distributed
series of ways of approaching the problem, be it to participants and any organizations with a
mitigation, preparedness, response or recovery. particular interest in the scenario. The report
Regarding training, some hospitals had will provide a platform for the review of plans
interesting opinions. Hospital A said that the and procedures which should now be carried
training program in their hospital was poor out together with any necessary remedial staff
because of the lack of competent staff thus they training [12].
could not train hospital staff effectively. The Fundamental change will occur in hospitals
participant from hospital B said that training when emergency planning and response are
stands alone; it has not been integrated into considered not isolated events but, rather, day-
all departments. This was similar with Hospital to-day planning that has been integrated in the
E that only the emergency room had regular fabric of hospital operations. The challenge
training. Hospital D had interesting regulations for senior management teams in hospitals is
regarding training the community. After the balancing the need for a comprehensive plan
disaster response, usually the hospital will train with the realities involved in securing resources
members of the community. Hospital A gave for emergency preparedness. All participants
training for community, police, security, army, mentioned the investment and commitment from
Boy Scouts, and pedicab drivers because the managers, administrators, and clinicians to have
hospital wished to establish an image in the a disaster plan.
community that hospital was safe, and had high Since disasters often bring unexpected
quality professional service. The participant said circumstances, clinicians and staff are
that when the hospital gave training to the many required to respond to situations they have not
stake holders, it was expected that the stake faced before. Disasters overwhelm the existing
holders would always remember the hospital. coping mechanism of the system, thereby
Then when they need treatment, they will come creating enormous stresses on the organization,
to that hospital (marketing reason). In addition, potentially causing some or all operational and
by training external personnel these people may functional elements to function below regular
be utilized during a disaster. Hospital A supplied levels or fail altogether [17].

52 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 45-55


Recommendation: 4.5 Conclusion
1. Every hospital should have a measurement
system used to measure the quality of the Confusion and chaos are generally
hospital services. Hospital should establish experienced by the hospital at the onset of a
tools and method for monitoring and medical response. Through effective disaster
evaluating disaster plan [10] plan, chaos situations can be reduced and
2. The primary goal of disaster planning patients can be managed quickly. Therefore the
is increasing a hospitals resilience by negative effects of disaster such as death, and
establishing a predetermined level of worsened conditions can be minimized.
operational sustainability that will carry it The challenges found during designing
through a disaster. Reference [2] suggested the plan were collaboration and integration
that to create resilience, a hospital of multidisciplinary team not only rely on
should integrate preparedness in its daily emergency department staff, concerning that
operations, fund it in its budget, implement the planning should be decided locally on
it with standard operating procedures, and the basis of hazard analysis, limited staffing,
measure it through drills and performance limited staff competency about disaster plan
evaluations. and restricted budget. It may be worthwhile
3. To be effective, plans must be practical, to consider the establishment of a Disaster
acceptable by all users, inter organizational, Planning Committee to develop the plans; this
and based on valid resource information. To will promote consistency, facilitate sharing and
be the most effective, a written plan should enhance the expertise of the hospital staff.
be considered a work-in-progress requiring It is important to understand that having a
ongoing review and revision training and written disaster plan does not assure that health
drilling that provides opportunities for institutions are actually prepared since disaster
staff to practice and become familiar with plan must be reviewed continually in order to
disaster plans, identify problems in different validate them in the face of changing needs.
components of the response and provide Thus the plans must be simple and flexible
the opportunity to apply lessons learned to since disasters never go according to the plan
disaster response [2]. and it is crucial that the plan should be made
4. Management should not focus on production by the people who are going to execute them.
of a written document since what needed to Besides, hospitals should provide for alternative
be created are not only documents. arrangements as well since no one should rely
too much or exclusively on high-tech facilities in
4.4 Limitation of the Study extraordinary situations
During implementation process, the
Although the study yielded a vast amount challenges were limited budget, less capacity
of valuable data, it is only relevant to the five of human resources and ineffective command
hospitals and thus cannot be generalized to control systems. For anticipating the risk related
others hospital in Indonesia. to disaster plan implementation, all hospital had
The interviews should have taken place made an effort to cope with the risk as well.
following the disaster plan audit and instead When dealing with limited resources need to be
of a semi-structured interview, an unstructured cost-effective and focus on priority issues.
interview be employed to gain further in-depth Regarding the interview process, all
information about development of the plans, participants agreed that hospital disaster
Information such as why some materials was plans is effective to prepare hospitals to deal
included and if the omissions discovered in the with disasters. However, since there is no
audit were considered for inclusion, are they measurement system to measure the quality of
done but were not recorded in the plans and hospital service, they cannot prove how effective
if in the future they may consider incorporating hospital disaster plan would be. Therefore, this
them in future plans. paper found that all of them still have a problem

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 53


in monitoring and evaluating the plan especially [2] APIC Bioterrorism Working Group, 2002
evaluating the plan since all hospital have no Mass Casualty Disaster Plan Checklist: A
tools or indicators which can use for evaluation. Template for Healthcare Facilities. Saint
This paper emphasize that disaster planning Louis University, School of Public.
is a dynamic process, therefore hospitals [3] A.H. Kaji and R.J. Lewis, 2006
should review, train and test their disaster plan Hospital Disaster Preparedness in
to ensure hospital resilience not only to fulfil Los Angeles County. Academic emergency
the accreditation requirements. As a disaster medicine, 13, issue 11, pp. 1198-1203.
response needs more than routine emergency [4] B. Hersche and O.C. Wenker, 2000
procedures, hospital workers should be familiar Principles of Hospital Disaster Planning.
with the plan. The Internet Journal of Disaster Medicine,
Major accidents and disasters can only be 1 (2).
mastered and controlled by intelligent planning. [5] C. Barrett, 2007. Disaster Planning after
Therefore, this paper gave the author an insight Katrina. Health Progress, November
into the hospital disaster planning and despite December, 88 (6).
the minor limitations of the study this work may [6] Dinas Kesehatan, 2005. Keputusan
form the bases for ongoing evaluation of disaster Menteri Kesehatan Republik Indonesia
plans developed by hospitals in Indonesia nomor 496/MENKES/SK/IV/2005
especially in the light of the disasters that have tentang Pedoman Audit Medis di
occurred in recent years. Rumah Sakit.
[7] Emergency Management Australia,
5. ACKNOWLEDGMENT 1999. Australian Emergency Manuals
Series Part III. Emergency Management
I want to express our gratitude to all people Practice Volume 1Service Provision,
who have given their heart and full support in Manual 2, Disaster Medicine, Health and
making this paper a magnificent experience: Medical Aspects of Disasters, Second
ACT Alliance, EED, YAKKUM and YEU, Maria Edition.
Miller, Professor Sandra Dunn, Professor Lesley [8] Emergency Medical Services, 1998. The
Barclay, Sue Kruske, Ph.D, Sue Kildie, Isabelle Hospital Emergency Incident Command
Ellis, Robyn William and Robyn Aitken. I am System. Edition 3th, vol: 1, San Mateo
deeply and forever indebted to my parents, County Health Services Agency,
husband and my children: Agung, Bojjha and Emergency Medical Services.
Mita for their love, support and encouragement [9] E. A. Heide, 2006. The Importance of
throughout my entire life. Evidence-Based Disaster Planning. Annals
I offer my regards and blessings to all of Emergency Medicine, 47, Issue 1,
of those who supported me in any respect pp. 34-49.
during the completion of the project, as well as [10] E.B. Hsu, M.W. Jenckes, C.L. Catlett,
expressing my apology that I could not mention K.A. Robinson, C. Feuerstein, S.E.
personally one by one. Cosgrove, G.B. Green, and E.B. Bass
Last but not least, my greatest regards to , 2004. Effectiveness of hospital staff
God for the strength that keeps me standing and mass-casualty incident training methods:
for the hope and courage to face the complexities a systematic literature review. Prehosp
of life and complete this project successfully. Disaster Med, 19 (3), pp.191-199.
May your name be exalted and honoured. [11] E. L. Quarantelli, 1990. Preliminary Paper
#144 Some Aspects of Disaster Planning in
6. REFERENCES Developing Countries, Integrated Approach
to Disaster Management and Regional
[1] American Hospital Association, 2001 Development Planning with Peoples
Disaster Readiness Advisory #1: Disaster Participation Workshop, Dhaka, Bangladesh,
Readiness. January 28-February 1, 1990.

54 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 45-55


[12] E.L. Quarantelli, 1997, Research based [22] T.L. Thomas, E.B. Hsu, H.K. Kim, S. Colli,
Criteria For Evaluating Disaster Planning G. Arana and G.B. Green, 2004. The
and Managing, International Seminar on Incident Command System in Disasters:
Chernobyl and Beyond: Humanitarian Evaluation Methods for a Hospital-based
Assistance to Victims of Technological Exercise. Prehospital and Disaster
Disasters organized by the Department Medicine, 20 (1), 2008.
of Humanitarian Affairs of the United [23] WHO, 2008. Hospitals Safe from Disasters
Nations and held in Moscow, Russia on Reduce Risk, Protect Health Facilities,
May 27-28, 1997 URL Save Lives. 2008-2009 World Disaster
[13] Government Chief Social Researchers Reduction Campaign.
Office, 2004. The Magenta Book:
Guidance Notes for Policy Evaluation and
Analysis, Chapter 8: Qualitative Research
and Evaluation How Do You Know Why
(and How) Something Works? Published:
September 2004, Prime Ministers
Strategy Unit, London.
[14] Harvard Medical International, 2005.
Hospital disaster management: Preparing
for the unexpected.
[15] I. Babar and R. Rinker, 2006. Direct patient
care during an acute disaster: chasing the
will-o-the-wisp. Critical Care, 10(206).
[16] J.M. Morse, 1994. Designing funded
qualitative research. In: Denzin NK,
Lincoln YS, editors. Qualitative research.
Thousand Oaks, California: Sage
Publications, pp. 220235.
[17] K.O. Sundnes, 1999. Health disaster
management: guidelines for evaluation
and research in the Utstein style: executive
summary, Task Force on Quality Control of
Disaster Management. Prehosp Disaster
Med, 14 (2), pp.43-52.
[18] M.B. Miles. and A.M. Huberman, 1994.
Qualitative data analysis. Second
edition. Thousand Oaks, California: Sage
Publications.
[19] M. Neal and B.D. Phillips, 2007. Effective
Emergency Management: Reconsidering
the Bureaucratic Approach. Disasters, 19,
issue 4, pp. 327337.
[20] PAHO, 2008. Series: Hospitals Safe from
Disasters No 2, Hospital Safety Index,
Evaluation Forms for Safe Hospitals. Pan
American Health Organization.
[21] S. Mehta, 2006. Disaster and mass
casualty management in a hospital: How
well are we prepared? J Postgrad Med,
52, issue: 2, pp. 89-90.

Challenges of Establishing Hospital Disaster Plan (Sari Mutia Timur, M. Nur) 55


56
IDENTIFIKASI KERANGKA PENGETAHUAN MASYARAKAT NELAYAN DI
KOTA BENGKULU DALAM KESIAPSIAGAAN BENCANA SEBAGAI BASIS
DALAM MERUMUSKAN MODEL PENGELOLAAN BENCANA

Marwan Arwani
Staf Pengajar Sosiologi FISIP UNIB
Sekretariat Jurusan Sosiologi FISIP UNIB
Jl. Wr. Supratman Kandang Limun Bengkulu 38371

Dan

Mas Agus Firmansyah


Staf Pengajar Ilmu Komunikasi FISIP UNIB
Sekretariat Jurusan Sosiologi FISIP UNIB
Email: mgs.firmansyah@gmail.com

Abstract

This study aims to identify the knowledge framework fishing community in the city of Bengkulu
in anticipation and disaster preparedness. The research method used is a qualitative method
based on interviews and observations as data collection techniques. The findings revealed that
there are two frameworks of knowledge on fishing communities in the city of Bengkulu related to
disaster preparedness; framework of knowledge based on cultural inheritance and internalized
knowledge framework of various external factors such as the mass media or the simulation and
counseling conducted by the government and NGOs. Framework culturally inherited knowledge
about earthquake preparedness one of which can be found with the use of the splint that despite
rare but can still be used as an alternative to building earthquake resistant houses. While the
framework of knowledge about the signs of the earthquake and tsunami will be more widely known
through information-based technologies such as mass media or the tsunami sirens were installed
along the coast of Bengkulu.

Keyword: Knowledge, preparedness, disaster management.

I. PENDAHULUAN saja, Bengkulu telah dilanda dua kali gempa


besar dengan daya kekuatan hingga mencapai
Secara geografis, Bengkulu merupakan kisaran 7 Skala Richter. Tahun 2000 misalnya,
salah satu Propinsi yang berbatasan langsung Bengkulu dilanda gempa dengan kekuatan 7,3
dengan Samudera Indonesia. Posisi geografis SR yang menghancurkan sebagian besar rumah
yang berbatasan langsung dengan Samudera penduduk di sepanjang kawasan pesisir pantai
Indonesia tersebut menjadikan Bengkulu Bengkulu. Hanya berselang 7 tahun, tepatnya
sebagai salah satu daerah yang rentan / rawan tahun 2007, Bengkulu kembali diguncang
bencana gempa. Hal ini dikarenakan kawasan gempa dengan kekuatan yang lebih besar lagi
Samudera Indonesia secara geologis memang hingga 7,9 SR. Selain menelan korban jiwa,
dikenal sebagai zonasi pertemuan antar bencana gempa di Kota Bengkulu juga telah
lempeng yang disebut dengan Sesar Sumatera mengakibatkan kerugian material dan imaterial
(sabuk gempa). Dalam rentang waktu 7 tahun berupa trauma psikis yang berkepanjangan.

Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan ... (Marwan Arwani & Mas Agus Firmansyah) 57
Belajar dari bencana gempa Aceh (2004) harus mereka lakukan (Syahputra dan Munadi,
dan Bengkulu tahun 2007 lalu, Pemerintah 2011).
Daerah Bengkulu kemudian melakukan Sementara itu, berdasarakan Peta Kajian
berbagai upaya dan langkah antisipasi untuk Bahaya Puslitbang Geologi ESDM Bandung
mengurangi kerugian yang diakibatkan bencana (2006) terlihat bahwa zona tingkat resiko
gempa. Mulai dari pembentukan Badan kegempaan Kota Bengkulu yang paling rentan
Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD), adalah wilayah sepanjang pesisir pantai. Hal
pembuatan rambu-rambu jalur evakuasi yang ini ditambah lagi dengan pengalaman gempa
ditempatkan di titik tertentu, hingga program tahun-tahun sebelumnya yang menunjukan
sosialisasi dan simulasi dalam menghadapi kerusakan parah ada di wilayah pemukiman
bencana gempa. Tujuannya adalah untuk nelayan seperti daerah Berkas dan Lempuing.
mengedukasi, menambah pengetahuan dan Sehingga komunitas masyarakat nelayan yang
menyiapkan masyarakat Bengkulu agar selalu berdomisili di sepanjang pesisir pantai Kota
siaga dalam menghadapi bencana gempa. Bengkulu merupakan komunitas masyarakat
Sementara itu, peran serta dan keterlibatan yang paling rentan mengalami dampak
masyarakat dalam kesiapsiagaan menghadapi bencana secara langsung.
bencana, salah satunya ditunjukan dengan Oleh karenanya, penguatan kapasitas lokal
pembentukan Forum Pengurangan Risiko melalui upaya identifikasi awal kesiapsiagaan
Bencana atau disingkat F-PRB yang komunitas setidaknya dapat dilakukan pada
keanggotannya terdiri dari berbagai organisasi komunitas masyarakat nelayan yang berdomisili
kemasyarakat lintas sektoral yang ada di di sepanjang pesisir pantai Kota Bengkulu.
Bengkulu. F-PRB sendiri merupakan sebuah Sehingga menjadi penting untuk melakukan
organisasi kemasyarakatan yang menfasilitasi identifikasi kerangka pengetahuan (knowledge
keterlibatan dan aktivitas multi stakeholder/ frame) atau cara pandang dan pemahaman
disiplin untuk berkoordinasi, mengarahkan, (indegeous local) bagaimana komunitas
dan melaksanakan upaya Pengurangan masyarakat nelayan yang berdomisili di
Risiko Bencana. Oleh sebab itu, berbagai sepanjang pesisir pantai dalam menghadapi
program yang dirancang F-PRB diarahkan bencana.
guna memberikan kesadaran dan peningkatan
kemampuan masyarakat Bengkulu dalam II. METODE
menghadapi ancaman bencana. Salah satu
bentuk kegiatannya adalah dengan melakukan Penelitian ini di lakukan pada kelompok
kampanye peningkatan kesadaran publik masyarakat nelayan di Lempuing dan Berkas
tentang kebencanaan melalui talk show, press Kota Bengkulu. Lokasi ini dipilih secara
confrence, press release, seminar, lokakarya sengaja dengan beberapa alasan. Pertama,
dan ceramah. masyarakat nelayan yang berdomisili di
Salah satu contoh nyata dari pentingnya sepanjang pesisir Pasar Bengkulu merupakan
melakukan identifikasi dan inventarisasi kelompok masyarakat nelayan yang telah
terhadap pengetahuan lokal dapat kita lihat turun temurun melakukan aktivitasnya sebagai
Saat gempa dan tsunami menerjang Aceh di nelayan sekaligus pengelola sumber daya
tahun 2004, warga Pulau Simeulue yang tidak pesisir. Kedua, lokasi pemukiman mereka
jauh dari pusat gempa, hanya mengalami merupakan wilayah yang tergolong kedalam
korban jiwa sebanyak tujuh orang. Sebaliknya, wilayah siaga bencana gempa dan tsunami.
warga Banda Aceh yang berada di daratan Untuk menggali konstruksi pemahaman,
utama menderita korban tewas paling banyak makna dan cara pandang bagaiman gempa dan
mencapai 161.000 orang tewas. Ini semua tsunami pada tataran kognisi nelayan tersebut,
karena kearifan lokal. Gempa dan tsunami maka penelitian ini menggunakan metode
masuk sebagai nyanyian (rakyat) oleh penelitian kualitatif dengan teknik pengambilan
masyarakat Pulau Simeulue. Saat bencana data menggunakan observasi dan wawancara
terjadi, warga Pulau Simeulue tahu apa yang mendalam. Melalui wawancara mendalam,

58 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 57-64


akan didapatkan bagaimana cara pandang Bengkulu dapat ditempuh dengan perjalanan
masyarakat nelayan dalam aktivitas dan sekitar 10 menit. Kondisi jalan Kelurahan
interaksinya sebagai pengelola sumber daya Lempuing dengan pusat kota relatif sudah
pesisir yang merupakan hasil dari pertukaran cukup bagus dan diperluas dengan diperkeras
makna dengan mengunakan simbol-simbol dengan keberadaan aspal, sehingga
yang terjadi sepanjang hidupnya. Wawancara mempermudah arus transportasi dari dan
mendalam dilakukan pada informan yang ke pusat Kota Bengkulu. Lokasi pemukiman
berjumlah 10 orang. Sementara, pengamatan tertata dengan rapi, sehingga jalan-jalan yang
dan studi pustaka dilakukan untuk mendapatkan ada juga dapat diakatakn relatif bagus, hanya
data-data terkait aktivitas keseharian mereka ada beberapa ruas jalan lingkungan sekitar
dalam mengelola dan memanfaatkan sumber yang ditemukan rusak namun masih tetap
daya pesisir dan bagaimana cara pandang dapat dilalui kendaraan bermotor.
keseharian mereka dalam melihat atau Kelurahan Lempuing dan Berkas
memandang mengenai bencana. berbatasan dengan beberapa wilayah sebagai
berikut:
III. HASIL DAN PEMBAHASAN Sebelah Utara : Penurunan
Sebelah Selatan : Padang Harapan
Gambaran Umum Sebelah Barat : Samudra Indonesia
Sebelah Timur : Kelurahan Nusa
Kelurahan Lempuing dan Kelurahan Indah & Padang
Berkas mempunyai bentang alam yang datar Harapan
dan sedikit bergelombang memanjang sejajar Kelurahan Lempuing dan Berkas memiliki
dengan garis pantai yang landai dengan kondisi topografi hampir seragam, semuanya
variasi ketinggian mulai dari 0-5 meter sampai sejajar dengan garis pantai. Hanya sekitar 5%
20 meter dpl. Kedua kawasan kelurahan ini wilayahnya yang berada di ketinggian 3 meter
dibatasi oleh pantai yang berbentuk tanjung dpl. Sementara itu, untuk komposis demografi
dan muara (muaro) di sisi barat, daerah rendah penduduk dapat dilihat sebagaimana tabel
berawa dan perbukitan disisi timur dan selatan. berikut ini;
Dengan kondisi bentang alam tersebut,
kedua kelurahan ini termasuk dalam kategori Tabel 1.
Jumlah Penduduk Berdasarkan
wilayah rentan terhadap bahaya tsunami yang Kelompok Umur di Kelurahan
disebabkan gempabumi. Pada saat gempabumi Lempuing dan Berkas
dengan kekuatan 7,9 Richter yang terjadi pada
Kelurahan
tanggal 4 juni 2000 lalu, banyak bangunan No. Golongan Umur
Lempuing Berkas
warga di kedua kelurahan tersebut mengalami
kerusakan parah. Selain itu, gempa yang terjadi 1. 0 - 6 tahun 766 159
pada tahun 2000 lalu juga banyak memakan 2. 7 12 tahun 643 158
korban jiwa di kedua wilayah ini. Kerusakan 3. 13 18 tahun 728 161
bangunan dan timbulnya korban yang cukup
4. 19 24 tahun 782 239
besar merupakan indikasi bahwa secara umum
masyarakat di kedua kelurahan masih belum 5. 25 55 tahun 1.711 810

sigap dalam mengantisipasi terjadinya gempa. 6. 56 79 tahun 116 81


Kelurahan Lempuing dan Kelurahan 7. 80 tahun 9 20
Berkas secara administrasi terletak di JUMLAH 4.755 1.628
Kecamatan Ratu Agung Kota Bengkulu. Lokasi
kedua kelurahan tersebut terletak memanjang Sumber : Monografi Kelurahan Lempuing
dan berbatasan langsung dengan bibir pantai dan Berkas (2011)
yang menghadap samudera Hindia. Luas
wilayahnya mencapai 280 km2, dengan luas Dari tabel diatas dapat dilihat bahwa
pemukiman sekitar 90km2. Dari pusat Kota mayoritas usia penduduk yang berdomisili

Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan ... (Marwan Arwani & Mas Agus Firmansyah) 59
di Kelurahan Lempuing adalah masyarakat Tabel diatas menunjukan bahwa sebagian
dengan rentang usia antara 25 s/d 55 tahun besar penduduk di Kelurahan Lempuing
atau usia dewasa. Berturut-turut berikutnya memiliki tingkat pendidikan setingkat SMP
usia antara 19 s/d 24 tahun dan usia antara 13 dengan komposisi sebanyak 1.165 orang.
s/d 23 tahun. Sementara untuk usia yang dapat Sementara tingkat pendidikan yang paling
dikategorikan lanjut usia atau antara 56 s/d 79 sangat minim adalah Perguruan Tinggi yang
dan usia penduduk diatas 80 tahun sangatlah hanya 121 orang. Sehingga dapat dikatakan
minoritas. Sama seperti di Kelurahan Lempuing, bahwa mayoritas penduduk yang berdomisili
komposisi usia penduduk di Kelurahan Berkas di Keluruhan Lempuing mayoritas hanya
juga memperlihatkan bahwa usia mayoritas berpendidikan setingkat SMP. Sementara pada
penduduk yang ada sebagian besar adalah kelurahan Berkas relatif, tingkat pendidikan
usia dewasa antara usia 25 s/d 55 tahun. penduduknya relatif lebih tinggi, dimana
Data komposisi usia penduduk yang kebanyakan mereka yang berdomisili di
berdomisili di kelurahan Lempuing dan Kelurahan Berkas memiliki tingkat Pendidikan
Kelurahan Berkas sekaligus menunjukan bahwa setingkat SMA atau sebanyak 528 orang.
kemungkinan besar pengetahuan mengenai Untuk mata pencaharian penduduk yang
bencana gempabumi yang diwariskan secara berdomisili di kedua kelurahan tersebut dapat
turun-temurun juga semakin tereduksi karena dilihat pada tabel berikut ini;
minimnya mereka yang memiliki warisan
pengetahuan dan pengalaman mengenai Tabel 3. Mata Pencaharian Penduduk di
bencana gempabumi. Berdasarkan wawancara Kelurahan Lempuing dan Berkas
terhadap beberapa informan yang berusia Kelurahan
lanjut antara 70 s/d 80 an tahun, mereka tidak No. Jenis Pekerjaan
Lempuing Berkas
memiliki informasi ataupun memori ingatan
1. Pegawai Negeri Sipil 201 155
akan bencana gempabumi yang pernah mereka
2. TNI / POLRI 41 25
alami maupun pengetahuan mengenai gempa
yang diwariskan oleh tetua sebelum mereka. 3. SWASTA 1.369 1.299
Mereka hanya mengenal istilah lokal ombak JUMLAH 1.746 1.479

gelora untuk menyebut kondisi air pasang


atau naiknya air laut yang menurut informan Sumber: Manografi Kelurahan Lempuing
merupakan siklus rutin 10 tahunan. dan Berkas (2011)
Berkaitan dengan tingkat pendidikan
penduduk yang berada di kedua kelurahan Komposisi mata pencaharian penduduk
tersebut berikut ini di sajikan dalam Tabel 2: di Kelurahan Lempuing sebagian besar
menggeluti sektor swasta dimana termasuk
Tabel 2. Tingkat Pendidikan Penduduk di didalamnya ada pedangan, nelayan atau
Kelurahan Lempuing dan Berkas petani dan sektor swasta lainnya. Masyarakat
Kelurahan Lempuing banyak yang merupakan
Kelurahan
No. Tingkat Pendidikan pindahan warga pasar Bengkulu dimana
Lempuing Berkas
sebagian mereka mempunyai mata
1. TK 252 53 pencaharian sebagai nelayan. Pada saat ini
2. SD 1.027 439 warga yang mempunyai mata pencaharian
3. SMP 1.165 244 selain nelayan, banyak juga warganya yang
4. SMA 1.016 528 berprofesi sebagai peternak ikan lele. Bahkan
tidak sedikit warga yang juga memiliki kolam
5. Perguruan Tinggi 121 37
walaupun hanya sebagai usaha sampingan.
JUMLAH 3.626 1.390
Kerena itu Lempuing sering dikenal sebagai
sentral ikan lele Kota Bengkulu. Sama halnya
Sumber: Diolah Dari Monografi Kelurahan dengan di Kelurahan Berkas, sebagian besar
Lempuing dan Berkas (2011) mata pencaharian masyarakat di Kelurahan

60 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 57-64


Berkas juga banyak yang mengeluti sektor tersebut. Seharusnya, paling tidak ada sedikit
swasta. Di kedua kelurahaan ini juga banyak pengetahuan dan pengalaman yang diwariskan
ditemukan mereka yang bermata pencaharian oleh para pendahulu masyarakat nelayan
sebagai nelayan. Kebanyakan nelayan yang dikedua wilayah penelitian untuk mengatasi,
ada di kedua kelurahan tersebut merupakan penangulangan atau mengantisipasi bencana
nelayan tradisional yang mengandalkan gempa. Minimal terdapat pengetahuan
pendapatannya dari mengkap ikan. Sejak lima lokal akan tanda-tanda sebelum terjadinya
tahun belakangan banyak juga mereka yang gempabumi atau tsunami yang diwariskan
mengeluti usaha perikanan pembibitan lele. oleh pendahulu mereka yang bermukim di
kedua wilayah yang rentan akan bencana
IV. Kerangka Pengetahuan (Knowladge tersebut. Untuk itu maka dalam penelitian ini
Frame) dan Inisiatif Lokal Komunitas dilakukan wawancara mendalam terhadap
Nelayan di Lempuing dan Berkas dalam beberapa orang informan kunci baik dari
Memandang Bencana Gempa dan tokoh masyarakat (Seperti; Ketua Adat, Ketua
Tsunami Himpunan Nelayan Kota Bengkulu, dan Ketua
Forum Siaga Bencana) warga yang sudah
Pada tataran teoritis maupun praktis, sepuh maupun masyarakat umum dan pejabat
diyakini bahwa setiap kelompok masyarakat kelurahan di kedua lokasi penelitian. Beberapa
termasuk juga kelompok masyarakat nelayan pengetahuan lokal yang ada dilokasi penelitian
memiliki pengetahuan berspesifik lokal menunjukan bahwa tanda-tanda tsunami dan
atau sering dikenal dengan social capital gempa salah satunya dapat dilihat dengan
(modal sosial) yang memainkan peranan cara memperhatikan prilaku hewan ternak
siginifikan dalam pengaturan kemasyarakatan disekitar pemukiman mereka, biasanya hewan
(community management). Pada masyarakat ternak menunjukan tingkah dan prilaku gelisah.
nelayan di Propinsi Bengkulu misalnya, seperti Selain itu ketika telah terjadi gempa dan sesaat
penelitian yang dilakukan Elvina (2007), kemudian laut mulai surut maka masyarakat
Kartika dan Santoso (2005) melihat bahwa disekitar lokasi penelitian sudah mamahami
mekanisme pengaturan kemasyarakatan bahwa itu adalah tanda-tanda akan terjadinya
(community management) pada komunitas tsunami.
nelayan seringkali dilandasi oleh hubungan Selain tanda-tanda alam tersebut, pada
saling percaya (trust), pranata (institution), dan komunitas masyarakat nelayan di pesisir pantai
jaringan sosial (social network). Sementara Bengkulu, kearifan lokal lain yang teridentifikasi
secara spesifik dalam pengelolaan wilayah adalah keberadaan rumah bidai. Rumah
pesisir masyarakat nelayan di Kota Bengkulu bidai dapat dikatakan merupakan sebuah
dalam kajian Budiyono (2007) tergambar kearifan lokal yang dimiliki masyarakat
bahwa mereka memiliki mekanisme tersendiri pesisir pantai untuk bertahan hidup dalam
yang berlandaskan adat dalam mengatasi sebuah hunian yang didesain dengan cara
berbagai permasalahan yang dihadapi. menyandingkan material anyaman bambu dan
Berkaitan dengan permasalahan menghadapi kayu dengan lapisan semen sebagai tembok
bencana gempa dan tsunami, kerangka rumah. Namun, berbeda dengan bangunan
pengetahuan (knowledge frame) atau cara tembok beton, dinding rumah bidai dibuat dari
pandang dan pemahaman (indegeous local) anyaman bambu yang diikat dengan kawat lalu
yang terangkum dalam modal sosial komunitas dilapisi adukan semen dan pasir. Kombinasi
masyarakat nelayan sekurangnya dapat bambu dan kawat di dalam plasteran semen ini
dijadikan sebagai rujukan dalam memetakan membentuk bidang dinding yang menyerupai
program penangulangan bencana gempa dan beton, tetapi lebih ringan dan liat. Menurut
tsunami di Kota Bengkulu. informan penelitian, keberadaan rumah bidai di
Asumsi penelitian yang dibangun pesisir pantai Bengkulu masih banyak ditemui di
untuk mengkaji ini didasari atas situasi era tahun 1980-an. Namun seiring berjalannya
dan kondisi mengenai pengetahuan lokal waktu, penggunaan teknologi rumah bidai

Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan ... (Marwan Arwani & Mas Agus Firmansyah) 61
sebagai bagian dari teknik membuat hunian memerlukan perhatian dari manusia sebagai
dengan sendirinya mulai ditinggalkan. Saat penggunanya.
ini mungkin hanya satu dua rumah yang Terkait dengan sejarah bencana yang
masih menggunakan bidai sebagai pelapis tercatat atau terekam dalam ingatan memori
tembok. Kebanyakan warga masyarakat tidak komunitas masyarakat nelayan di Berkas dan
menyadari bahwa rumah bidai sebetulnya Lempuing memang tidak dapat ditelusuri lebih
merupakan evolusi arsitektur yang diwariskan jauh. Hanya kejadian banjir dan gempabumi
oleh para tetua mereka, yang ternyata tahan besar yang terjadi di tahun 2000-an yang masih
akan guncangan gempa. Pengetahuan akan terekam dalam ingatan masyarakat. Selain
rumah bidai ini sebelumnya tidak pernah disebabkan dengan ketiadaan catatan, hal ini
terpikirkan oleh masyarakat bahwa teknologi juga dikarenakan tinggal sedikitnya penduduk
tersebut merupakan sebuah teknologi yang yang berusia lanjut yang memiliki pengalaman
memungkinkan bangunan rumah mereka dapat dengan bencana yang pernah terjadi di pesisir
bertahan terhadap goncangan gempa. pantai Bengkulu. Dari data yang disampaikan
Selain keberadaan rumah bidai, bagi informan didapatkan data mengenai sejarah
komunitas masyarakat nelayan yang juga kebencanaan yang pernah terjadi dan terekam
tergabung kedalam Kerukunan Keluarga dalam memori ingatan masyarakat;
Tabot (KKT), penyelengaraan ritual tabot Selain ketiga peristiwa kejadian tersebut
sendiri sebetulnya dimaknai sebagai sebuah yang masih dingat dan tercatat, dalam salah
kearifan lokal masyarakat pesisir Bengkulu. satu Buku yang Berjudul Bengkulu dalam
Bagi komunitas masyarakat nelayan di Sejarah dijelaskan mengenai adanya gempa
kelurahan Berkas dan Lempuing, gempabumi besar yang pernah terjadi pada saat kedatangan
dan tsunami merupakan bencana alam yang Raffles pertama kali ke Bengkulu pada tahun

TAHUN Jenis Pekerjaan


1987 Banjir, kiriman dari siring induk kel. Lempuing, air muara meluap menggenangi
rumah penduduk kurang lebih 50cm, tidak ada korban jiwa, masyarakat
mengungsi kedataran yang lebih tinggi, pemukiman yang mengalami kerusakan:
RT 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20
4-06-2000 Gempabumi, kekuatan gempa 7,9 SR, masyarakat mengungsi ke dataran yang
lebih tinggi karena ada isu air laut naik (istilah tsunami belum dikenal luas),
rumah penduduk banyak rusak, beberapa penduduk meninggal.
12-09-2007 Gempabumi kekuatan 7,2 SR, mengakibatkan kerusakan yang parah, banyak
rumah warga yang mengalami kerusakan baik roboh, rusak berat, maupun
rusak ringan.

dipandang sebagai kehendak Tuhan yang 1818 dimana Raffles menuliskan bahwa
Maha Kuasa. Karenanya hidup haruslah Tak ada kecualinya, inilah negeri yang
menyesuaikan dengan keselarasan lingkungan paling porak poranda yang pernah saya jumpai.
dimana mereka melakukan aktivitas. Sebagai Keadaan yang terbengkalai, pemerintahan yang
komunitas masyarakat yang berprofesi buruk, bencana alami berupa gempabumi
sebagai nelayan, pesisir dan laut merupakan yang dahsyat, jalan raya yang tak dapat di lalui,
lingkungan sehari-hari nelayan. Kepercayaan bangunan milik pemerintah menjadi sarang
akan terjadinya bencana yang melanda hewan liar. Penduduk menamakan Bengkulu
pesisir pantai atau kota Bengkulu apabila pada saat perjumpaan pertama dengan Raffless
tidak dilakasanakannya perayaan ritual tabot, itu, Bengkulu kini menjadi tanah mati.
merupakan bentuk pengingat bahwa pesisir Gempa besar yang pernah melanda
pantai dan laut sebagai kesatuan ekosistem Pesisir Kota Bengkulu seperti digambarkan

62 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 57-64


Raffles memang tidak ada lagi yang pernah masyarakat dan pihak terkait lainnya diberikan
mengingatnya. Bahkan pengetahuan akan sarana untuk mengukur dan mengenali tingkat
gejala sebelum akan terjadinya bencana kesiapan mereka dalam menghadapi bencana.
gempa, menurut masyarakat nelayan mungkin Dengan demikian, mereka mampu memberikan
bukan sebuah pewarisan secara internal namun respon dan tindakan yang tepat pada saat
lebih kepada proses belajar dari alam. Seperti bencana terjadi. Upaya kesiapsiagaan dapat
misalnya dengan memperhatikan prilaku hewan meminimalkan dampak buruk dari bahaya
disekitar pemukiman mereka. Menurut salah melalui tindakan pencegahan yang efektif dan
seorang informan ada beberapa warga yang tepat. Integrasi pengetahuan lokal, struktur
mengamati bagaimana lele peliharaan mereka sosial yang berlaku, dan adat setempat ke dalam
akan sangat gelisah ketika akan terjadi gempa. upaya kesiapsiagaaan masyarakat sangat
Namun apa yang terjadi pada masyarakat direkomendasikan untuk memastikan bahwa
pesiir pantai Bengkulu, sebenarnya dalam masyarakat menjadi bagian dari upaya tersebut.
beberapa aspek pengetahuan mengenai rumah
bidai dan perayaan laut (tabot) merupakan V. KESIMPULAN
sebuah bentuk pewarisan pengetahuan lokal
yang mungkin saja sudah tergerus maknanya 1. Kerangka pengetahuan (knowledge
sehingga para pewarisnya sudah kehilangan frame) pada komunitas masyarakat
akan referensi makna dan fungsi dari nelayan di Kota Bengkulu dalam
keberadaan rumah bidai atau aktivitas lainnya. memandang bencana dapat dikategorikan
Kurangnya pengetahuan untuk memulai kedalam dua bentuk; pengetahuan yang
gerakan siaga bencana yang lebih terlembaga bersumber dari internal atau yang
dan terinternalisasi kedalam aktivitas sehari- diwariskan secara kultural dan adapula
hari masyarakat adalah penyebab utama pengetahuan yang diadapatkan dari
tingginya korban akibat bencana alam yang akibat adanya pengetahuan baru yang
dapat berlangsung kapan saja. Terlepas dari terinternalisasi dari. Kerangka pengetahuan
komitmen pemerintah melalui Badan Nasional yang bersumber dari pewarisan kultural
Penangulanggan Bencana (BNPB) untuk diantaranya adalah teknologi rumah bidai.
mengembangkan sistem peringatan bencana 2. Bentuk inisiatif lokal yang dikenal dan
gempa dan bahaya tsunami, isu utama diwariskan secara kultural pada komunitas
yang seharusnya perlu dikaji terkait dengan masyarakat nelayan di pesisir Bengkulu
pengetahuan kesiapsiagaan masyarakat mengenai kesiapsiagaan menghadapi
masih perlu difokuskan. Kesiapsiagaan bencana gempa dan tsunami salah
dalam menghadapi bencana alam seringkali satunya adalah rumah bidai. Namun
menjadi kurang optimal, ketika insitiatif dikarenakan ketidaktahuan akan
inisiatif yang dilakukan oleh masyarakat lokal kegunaan teknologi rumah bidai tersebut
belum dijadikan sebagai bagian dari roadmap hingga saat ini keberadaan rumah bidai
penangulangan bencana. Pengembangan dan tidak berkembang bahkan banyak
penggunaan sistem peringatan secara terpusat ditinggalkan.
belum tentu menghasilkan tindakan respon
yang diharapkan pada tingkat komunitas lokal. VI. DAFTAR PUSTAKA
Walaupun masyarakat telah diperingatkan
akan terjadinya bencana, mereka mungkin Dahuri, Rokhmin. 2002. Strategi
masih ragu-ragu untuk melakukan evakuasi Pengembangan Wilayah Pesisir Berbasis
atau tindakan penyelamatan diri lainnya Masyarakat. Naskah orasi Ilmiah pada
dikarenakan berbagai pertimbangan, seperti Seminar Nasional dalam rangka Dies Natalis
hilangnya mata pencaharian. Oleh karena dan Lustrum Universitas Bengkulu,
itu, strategi kesiapsiagaan terhadap bencana 23 April 2002.
penting untuk dikembangkan dimana Elvina, Nia. 2007. Konstruksi Modal

Identifikasi Kerangka Pengetahuan Masyarakat Nelayan ... (Marwan Arwani & Mas Agus Firmansyah) 63
Sosial Pada Komunitas Nelayan
Tradisional Bengkulu. Dalam Jurnal
AKSES Vol: IV No.1, 2007, hal.17-24.
Kartika, Titik dan Djonet Santoso. 2005.
Social Kapital Kehidupan Ekonomi
Masyarakat Tradisional Nelayan
(Studi Pada Masyarakat Nelayan di
Desa Pasar Bantal, Kabupaten Mukomuko
Propinsi Bengkulu). Laporan Penelitian.
Lembaga Penelitian Universitas Bengkulu.
Kusnadi. 2006. Filosofi Pemberdayaan
Masyarakat Nelayan. Bandung:
Humaniora.
-----------.2002. Konflik Sosial Nelayan:
Kemiskinan dan Perebutan Sumber
daya Perikanan. Yogyakarta: LKiS.
Margalef, R. 1968. Perspectives in Ecological
Theory. Chicago. University of Chicago
Press.
Soemarwoto, Otto. 2006. Pembangunan
Berkelanjutan: Antara Konsep dan
Realita. Proceeding Stadium Ganeral
Pada Ulang Tahun ke-80 di Universitas
Padjadjaran. Bandung, 20 Februari 2006

64 Jurnal Penanggulangan Bencana Vol. 4, No. 1 Tahun 2013 Hal. 57-64


FORMAT PENULISAN
UNTUK JURNAL PENANGGULANGAN BENCANA
Judul
(UPPERCASE, CENTER, BOLD FONT ARIAL 12)
Nama Lengkap Penulis
} Huruf dll lay
out hal berikut

ABSTRACT: Tuliskan tujuan dari kesimpulan artikel anda secara jelas dan singkat; dalam
BAHASA INGGRIS maksimal 250 kata. Abstrak ditulis 4 cm dari sisi kiri dan sisi kanan dengan
sentence, Justify, Italic, Font Arial 10.
Key word : bahasa Inggris paling banyak 10 kata (Sentence case, justify, regular, Arial 10).

1. PENDAHULUAN (UPPERCASE, LEFT, Jelaskan mengapa hasil penelitian anda


BOLD, FONT ARIAL 10) berbeda atau sama dengan referensi yang
Jurnal ini hanya memuat artikel yang disusun ada, kemudian ambil kesimpulannya.
dengan isi dan format yang sesuai dengan 3.2 Artikel Ulasan (Huruf seperti 1.1)
ketentuan pada halaman ini dan contoh LAY Penulis menyampaikan teori, pandangan dan
OUT dihalaman berikutnya. hasil penelitian peneliti lain tentang sebuah
1.1 Latar Belakang (Tinjauan Pustaka). substansi/isu yang menarik. Diskusikan/
(Titlecase, left, Bold, font Arial 10). kupas perbedaan dan persamaan referensi
Uraian tentang substansi penelitian atau yang anda sampaikan tersebut. Ambil
tinjauan yang dilakukan penulis dengan kesimpulan; yang akan lebih baik jika penulis
dasar publikasi mutakhir. mampu mensinergikan referensi yang ada
1. 2 Tujuan(huruf seperti 1.1) menjadi sebuah pandangan baru.
Menjelaskan dengan singkatan tujuan 4. KESIMPULAN DAN SARAN
penelitian ataupun tujuan yang akan Penulis bisa membagi 2 sub bab: 4.1
dilakukan. kesimpulan yang berisi kesimpulan pada
2. Metodologi pembahasan dan 4.2. Saran diberikan jika
Pada BAB ini penulis bisa membagi 2 atau 3 ada hasil penelitian yang perlu ditindak
sub bab. lanjuti.
2.1 Tempat dan waktu penelitian ; menjelaskan UCAPAN TERIMAKASIH
dimana dan kapan penelitian dilakukan; Berisikan ucapan terima kasih penulis pada
2.2 Sampling dan analisis sample; y a n g pihak
menjelaskan bagaimana mengambil sample yang membantu (kalau perlu saja).
dan dianalisis dimana dengan metode apa. DAFTAR PUSTAKA
2.3 ............... (jika perlu) Berisi referensi yang diacu yang dalam artikel
3. HASIL DAN PEMBAHASAN ditulis dengan superscript dan ditulis dengan
(huruf seperti 1.) cara berikut:
Pada BAB ini penulis dapat membagi 2 sub 1. Author, tahun Judul paper, jurnal/prosidang/
bab atau lebih. buku, Vol (no), hal/jumlah hal. (perhatikan
3.1 Laporan Penelitian cara menaruh singkatan nama sebagai
(huruf seperti 1.1) author ke-1: Garno, Y.S. dan nama ke-2: Y.S.
Penulis harus menyampaikan data / hasil Garno pada contoh penulisan daftar pustaka
pengamatannya. Hubungkan dan diskusikan di bawah ini)
dengan referensi hasil/hasil penelitian lain.

65
LAY OUT PENULISAN

18.5 cm

Judul KARYA ILMIAH


(UPPERCASE, CENTER, BOLD, FONT ARIAL 12)

Penulis (Tittlecase, center, Bold, Font Arial 10)


Nama Unit Kerja (Tittlecase, Center, Reg, Arial 10)

ABSTRACT: sentence case,


justify, italic, font Arial 10
Kata kunci: maksimal 5 kata;
ditulis Sentence case,
justify with last line aligned
left, regular, Arial 10
0.5 cm

1.5 cm
2 cm

Format penulisan jurnal ini Awal paragraph


terdiri dari 2 kolom dengan menjorok ke dalam 1,25
jarak antara kolom 0,5 cm cm semua kalimat artikel
dengan : selain judul bab dan
Paper Size : Custom Size subbab dutulis dengan
Width : 19,1 cm MS Word, 1 spasi,
High : 26 cm sentence case, justify,
Header : 1,25 cm regular, font Arial 10
Footer : 1 cm
Top : 2,5 cm Bottom : 2,5 cm
Left : 3 cm Right : 2,5 cm

2.5 cm
Footer 1.5 cm

66