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1
Profesor del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor
e Investigador de la Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP. Miembro del Consejo
Directivo de la Red Interamericana de Educacin en Administracin Pblica -IMPAE-. Miembro del
Grupo de Investigacin en Teora Poltica Contempornea de la Universidad Nacional de Colombia
-TEOPOCO-
1
Investigaciones de la Escuela Superior de Administracin Pblica -ESAP-;
contribuyeron durante cerca de tres aos con sus debates tericos, identificacin
de estrategias de exploracin, elaboracin de instrumentos, busqueda y anlisis
de informacin; a perfilar una lectura y postura poltica sobre el ejercicio de hacer
anlisis e investigacin en polticas.
En una lgica cercana y desde los debates de los estudios polticos, el grupo de
Investigacin en Teora Poltica Contempornea -TEOPOCO- de la Universidad
Nacional, ha participado y generado una impronta de interpretacin y lectura del
fenmeno.
Alejandro Lozano A.
2
Captulo primero
Aspectos sobre el saber en polticas pblicas
3
La inobservancia de cualquiera de estos campos de produccin no facilita una
comprensin amplia de lo que se puede entender por polticas pblicas; pero
igualmente, se impone la tarea de establecer y dimensionar de una manera
adecuada los lmites y posibilidades que de estas diversas experiencias de lectura
y actuacin se desprenden.
4
El espacio de la poltica pblica es un campo de confrontacin de diferentes
formas de poder: poder econmico, poder poltico, poder-saber, poder cultural,
poder de clase, poder estamental, poder de gnero, poder generacional. Es un
campo de luchas mltiples, de ejercicio de la dominacin, de produccin de la
sujecin, de resistencia, de relativizacin y profundizacin de los conflictos
sociales, de defensa de los derechos, de configuracin de la necesidad social, de
visibilidad y resolucin de requerimientos sociales y culturales, de construccin de
identidades y de transformacin de las funciones de estado.
Con regularidad se buscan identificar las polticas con normas jurdicas marco; con
planes, programas y proyectos; con ciertos tipos de decisiones del gobernante, o
decisiones estabilizadas en las agendas legislativas, sin embargo, todo este tipo
de aspectos o fenmenos no se corresponden con las polticas.
5
Los planes, programas y proyectos estatales no son la poltica pblica, igualmente,
ellos permiten en el proceso de poltica estabilizar decisiones, definir criterios,
enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear
resultados, definir responsables e identificar poblaciones beneficiadas con la
accin estatal, establecer coberturas.
6
El orden de esta visin programtica del campo propuesta por Lasswell no deja de
ser un buen referente de quienes promovieron en la primera mita del siglo XX un
campo de las ciencias de las polticas, pero igualmente encuentra su lmite y real
posibilidad cuando se entiende esta visin como uno ms de aquellos referentes
de sentido que han concurrido en los procesos de la produccin de los saberes de
estado y de las ciencias sociales empricas; a pesar de que desde una perspectiva
amplia no se podra circunscribir el fenmeno de las polticas pblicas a estos dos
tipos de saber.
Por su parte las investigaciones de Michel Foucault para este perodo y contexto,
dan cuenta de la forma como se articularon las doctrinas de razn de estado,
golpe de estado y equilibrio europeo en el seno de las ciencias camerales y
ciencias de la polica, en un progresivo ejercicio de consolidacin de un saber
positivo como saber de estado, cuyo centro era el conocimiento y potenciacin de
2
Wittrock, Bjrn. [et al]. Ciencias sociales y estado moderno: el conocimiento de las polticas en
Europa occidental y en los Estados Unidos. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos:
Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999.
7
las fuerzas de ste, mediante la integracin de una aritmtica social, prcticas de
produccin de las poblaciones, y lgicas constitutivas del poder soberano para
intervenir sobre las formas de vida y la decisin sobre muerte3.
8
constituidas por acadmicos, militantes polticos, reformadores y empresarios,
ocupados en interpretar y promover lecturas sobre los problemas sociales de la
poca, confluyeron en la pregunta bsica sobre la relacin que debera existir
entre las acciones estatales y la generacin de ciencia emprica orientada a la
solucin de los problemas ya mencionados.
Sin embargo, son variados y paradjicos los caminos de esa relacin en la primera
mita del siglo XX; los requerimientos de saber acadmico sobre los asuntos
sociales impulsaron al propio estado a crear en el seno de muchas de sus
organizaciones unidades de investigacin, cuando no organizaciones
completamente orientadas a esta actividad; en otra dinmica se propician la
configuracin de mercados de investigacin social emprica a partir de sus
9
propias demandas, movilizando recursos apetecidos por centros de investigacin,
universidades y asociaciones de profesionales, entre otros.
De otra parte, el estado mismo forj demandas de formacin para sus cuadros de
funcionarios en campos de las ciencias sociales empricas; procur impactos por
este medio a los mercados educativos y centros de enseanza, y an en los
mercados del libro y la informacin acadmica.
Desde otra perspectiva trabajos como los de Peter DeLeon, Martin Blumer y el
mismo Wittrock relacionan la evolucin de estos procesos con experiencias
nacionales dismiles y situaciones internacionales generadoras de impactos en los
mercados, las relaciones entre los estados, y lgicas supranacionales4.
4
DeLeon, Peter. Sucesos polticos y las ciencias de las polticas. Contenido en Ciencias sociales
y estados modernos: Experiencias nacionales e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica.
Mxico. D.F. 1999. Blumer, Martin. Los contextos nacionales para el desarrollo de la investigacin
de la poltica social: Comparacin de la investigacin Britnica y Norte Americana sobre la pobreza
y bienestar social. Contenido en Ciencias sociales y estados modernos: Experiencias nacionales
e iniciativas tericas. Fondo de cultura Econmica. Mxico. D.F. 1999
10
estuvieron centradas de manera importante en los propios problemas nacionales,
posibilitando tradiciones de investigacin.
5
Dezalay, Ives; Garth, Bryant. La internacionalizacin de las luchas por el poder: la competencia
entre abogados y economistas por transformar los estados latinoamericanos. Universidad
Nacional de Colombia. Bogota. Colombia. 2002.
11
Captulo II
Dimensiones funcionales en el campo de las polticas pblicas
6
Mayntz, Renate. "Sociologa de la administracin pblica". Alianza. Madrid. Espaa. 1985.
12
Por ejemplo, para Mayntz cuando se asigna a un estado socialista la funcin de
maestro de las masas, nos encontramos con una atribucin de caracter
programtico en trminos polticos.
13
global cuyo proceso de diferenciacin funcional determina la funcin especifica del
sistema poltico y con ello sus prestaciones
14
desajustes que ocurran entre los sectores y entre stos y la sociedad global; en
conclusin, las polticas son la gestin de estas relaciones.
15
estructuras de status/rol dominantes en funcin de relaciones, situaciones y
contextos; el dominio de ciertos tipos de matrices culturales hegemnicas,
minoritarias y/o subalternas; la coexistencia de memorias colectivas y proyectos
identitarios comunes; y la presencia de conflictos de diverso orden, entre otros
16
Dado lo anterior, se denominar campo funcional estatal de la poltica pblica al
conjunto de funciones que posibilitan y precisan la intervencin de estado,
mediante dispositivos diversos en un mbito intervenido especfico.
17
Las formas de intervencin de estado se enmarcan en planos funcionales; sin
estos planos no se podra actuar desde el estado. Finalmente, el plano funcional
organizacional del estado hace parte del campo funcional estatal de la poltica
pblica pero no lo agota, este plano se construye a partir de las funciones
generales de las organizaciones y funciones especficas de sus unidades
organizacionales.
Toda accin de poltica pblica tiene como marco un conjunto de funciones que
desde la perspectiva constitucional -orden programtico- son exigibles al estado y
que logran estar ordenadas y materializadas mediante la existencia de
organizaciones que las operacionalizan en diversos niveles y a luz de mltiples
propsitos.
18
pblicas estatales (gobernantes, funcionarios de carrera, legisladores, jueces,
entre otros), o de agentes no estatales que se encuentra al servicio de ste.
19
jurdicamente estabilizados, es uno de los problemas centrales que subyace a la
manera cono se concibe el fenmeno de las polticas pblicas.
20
Para el caso de la delimitacin temporal es prudente, si se trata de un perodo (por
ejemplo: 2004 -2007), escoger uno o dos aos antes de la fecha inicial; la finalidad
de esta decisin es disponer de un punto de corte que permita contrastar entre si
la situacin anterior (por ejemplo el ao 2003) y el perodo estudiado (2004
2007). En el caso, de la delimitacin espacial es necesario georeferenciar el rea
objeto de intervencin que se estudia (Por ejemplo: municipio, departamento,
nacin, entre otros).
21
normas; y no necesariamente responde de manera exclusiva a una unidad de
criterio, un nico centro, o una sinergia estrictamente jerarquizada.
9
Deleuze; Guilles. Los estratos o formaciones histricas: lo visible y lo enunciable (Saber).
Contenido en Foucault. Paidos. Espaa. 1987
22
2.3.2.2 Identificacin de funciones de unidades organizacionales
23
publico/privadas en el estado, sin atender al papel que en ello juegan, no
solamente las organizaciones sino igualmente sus unidades.
24
cargos, saberes especializados, modelos, funcionarios e instrumentos que
generan representaciones y visones sobre aquello que trata e interviene con sus
acciones.
10
Instituto de Desarrollo Urbano, Departamento Administrativo de Catastro Distrital, Departamento
Administrativo del Medio Ambiente, Jardn Botnico, Secretara de Obras, Secretara de Trnsito y
Transporte, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Departamento Administrativo de
la Defensora del Espacio Pblico, Instituto de Recreacin y Deporte, Instituto de Cultura y
Turismo, Fondo de Ventas Populares, Contralora Distrital, entre otras
25
educacin ambiental; propiedad y control vehicular; trnsito peatonal y vehicular;
infraestructuras de semaforizacin y sealizacin; nomenclatura vial y domiciliar;
formacin, actualizacin y conservacin catastral; produccin y uso de mapas y
planos; avalos; cesiones; bienes inmuebles estatales; entre otros)
Segundo, cules y cuntas son entidades de control del estado (por ejemplo,
entidades como contraloras, defensoras, superintendencias, comisiones
especiales parlamentarias o de Concejos Municipales, entre otras) hacen parte del
26
dispositivo organizacional y en qu campos de intervencin identificados recae su
accin; cmo se diferencian por mbitos territoriales (nacionales, departamentales,
locales).
Tercero, cules y cuntas son las entidades que articulan dinmicas transversales
a todo proceso de poltica pblica, ya sea mediante la movilizacin y distribucin
de recursos (leyes, dinero, produccin de ordenamiento jurdico o marcos
normativos, entre otros) y/o estabilizacin, direccionamiento, normalizacin de
procesos de gestin como, por ejemplo, aquellas que corresponden a actividades
de planeacin. Cules son sus relaciones con los campos intervenidos y los
niveles territoriales.
27
educativo, se encuentran campos tan diversos como la calidad educativa, la
cobertura, la infraestructura, la financiacin, el diseo curricular y la pedagoga, la
formacin de docentes, la relacin educacin y productividad, entre otros
Por ejemplo, entre los aos 1999 y 2005 en el campo de las polticas pblicas del
espacio pblico en Bogot, el mbito de intervencin control y evaluacin
ambiental tuvo dinmicas de crecimiento, decrecimiento y concentracin
paulatina: para el ao 1999, siete (7) unidades dispuestas en tres organizaciones
solamente del orden Distrital cumplan funciones de esa naturaleza; tres (3) hacan
parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, una (1) de la
Secretara de Obras Pblicas -SOP-, una (1) de la Contralora Distrital, una (1) de
la Empresa de Acueducto de Bogot -EAAB-, y una (1) del Jardn Botnico -JB-.
Para el ao 2001 se trataba de nueve (9) unidades: aumentaba una (1) en el -
DAMA- e intervena una nueva unidad de la Unidad Ejecutiva de Servicios
Pblicos -UESP-, y el resto se mantenan constantes. En el ao 2005 el DAMA
concentraba su actividad en dos (2) unidades, la Secretaria de Obras deja de
28
cumplir funciones en esta materia y aprecia nuevas unidades vinculadas a una
nueva entidad; el Instituto de Desarrollo Urbano11.
29
Por ejemplo, en campos como la Salud es central la ingerencia de organismos
como La Organizacin Mundial para la Salud -OMS-, o el Consejo Internacional de
Enfermera -CIE-, entre otros.
Este tipo de mbitos permite percibir dinmicas de integracin funcional del campo
organizacional de la poltica pblica que implica la interaccin entre las
organizaciones, pero igualmente pone de presente la relacin entre las acciones
organizacionales y aquellos sobre los cuales recaen la actividad del estado. Por su
puesto, se trata de aspectos transversales a todo el campo, y que requieren el
concurso de todas las organizaciones. La evaluacin de este tipo de perspectiva
no parte de las entidades consideradas una a una, sino de la malla institucional
como aspecto estructurante de la poltica pblica: evaluar las entidades, no es
evaluar la infraestructura organizacional de la poltica.
30
intervenido, sino que igualmente responden a labores circunscritas en los
procesos de gestin del conjunto del aparato
31
Captulo tercero
Identificacin de plano funcional organizacional estatal de la poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis
32
Elaborar matrices y mapas correspondientes a los campos transversales del
proceso de poltica pblica Elaborar mapas de trayectoria de los procesos de
cambio funcional de los campos de intervencin de la poltica.
33
vigente, e ingrese el perfil de las funciones actuales. Cuando dicha fase cubre
varios procesos de reforma, ingresar la informacin de cada perodo
Ingresar las
funciones Establece tipo
literalmente de norma
34
Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la entidad estatal
(Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
Al interior de las organizaciones estatales opera una divisin del trabajo con la
finalidad de cumplir las funciones misionales que le corresponde adelantar; en
35
torno a estas funciones las organizaciones en los procesos de gestin establecen
objetivos de diversa naturaleza.
Para cada una de las entidades identificadas elabore perfiles funcionales por cada
una de las unidades organizacionales que hacen parte del plano funcional de la
poltica pblica.
Nombre entidad:
AO CREACIN AO REFORMA AO REFORMA AO REFORMA
(NORMA) (NORMA) (NORMA) (NORMA)
Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad: Nombre unidad:
36
Ingrese el nombre completo de la entidad que se busca identificar; no coloque
siglas. (Ejemplo: Ministerio de Educacin Nacional; Gobernacin de
Cundinamarca). Identifique el nivel poltico-administrativo en el que esta ubicada la
entidad estatal (Nacional; Departamental; Municipal, Estadal, etc.)
37
Desde una perspectiva centrada en procesos de poltica pblica el plano funcional
de accin de intervencin de estado corresponde al campo funcional de
intervencin.
Desde la perspectiva del sistema global social el campo de intervencin permite
identificar grupos de actores organizados no estatales; mercados especializados;
sistemas de reglas sociotcnicas que desbordan la accin estatal; circuitos de
produccin tecnolgica; formas institucionales nacionales y supranacionales;
prcticas sociales y culturales; campos organizacionales, entre otros. En el marco
del campo funcional de intervencin se delimitan campos problemticos y formas
de conflicto, formas simblicas e imaginarios.
Segundo: Atendiendo a los resultados del primer punto elaborar una matriz que
articule para cada campo de intervencin identificado la red de unidades
organizacionales y organizaciones que lo configuran. Para el caso es necesario
elaborar una periodizacin que posibilite establecer cambios funcionales en el
campo para el perodo objeto de estudio.
38
MATRIZ DE CAMPO
Nombre del campo:
Perodo 1 Perodo 2
Subcampo 1 Subcampo 2 Subcampo 1 Subcampo 2
39
MATRIZ DE CAMPOS TRANSVERSALES
Periodo:
Nombre de la
Funciones
entidad transversales
40
la normatividad relacionada con la creacin, reforma y liquidacin de
organizaciones
Identificacin de la norma
Ao de expedicin
Asunto de la norma
Enumeracin sinttica de los temas tratados en las mismas relacionados con
asuntos atinentes a los campos de intervencin
41
identificada; el documento debe posibilitar la construccin de un juicio sobre el
alce organizacional del estado.
Resultados
Documento correspondiente a la identificacin de plano funcional
Resumen ejecutivo de tres pginas
Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
42
Captulo cuarto
Momentos de la definicin de directrices de poltica
43
Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones
psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin clasificndola y
diferencindola en trminos de binariedades como las siguientes: necesidades
primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y
falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y
Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas
concepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del marxismo y el
psicoanlisis12.
12
Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. Los fundamentos de la demanda social y La
construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986.
Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2.
44
Segundo, cuando a Freud13 se le interroga por las diferencias entre una psicologa
individual y una psicologa social su respuesta es directa y contundente: no hay
psicologa individual, la psicologa es social porque el individuo es social como
sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualizacin se
constituyen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje, las
leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto de individuacin desde
esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde
la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensin individual
del reclamo o requerimiento inherente a la satisfaccin de la carencia, parte de un
espacio comunicacional, simblico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.
13
La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a primera vista
puede parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significacin en cuanto la sometemos a
ms detenido examen. La psicologa individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e
investiga los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero
slo muy pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las
relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anmica individual aparece integrado
siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la
psicologa individual es al mismo tiempo y desde un principio psicologa social, en sentido amplio,
pero plenamente justificado. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas y anlisis del yo.
Biblioteca Nueva. Madrid. Espaa. 1973. V3.
45
posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo
que cambian son sus satisfactores.
De otra parte rompe con concepciones que sitan el estado o las administraciones
como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el
marco de otros discursos que operan con la misma lgica, deba ser el mercado el
lugar de su resolucin.
46
sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos
identitarios; la formacin y tramite de los reclamos como elementos constitutivos
de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los
habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan
mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que definen crculos de
admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclusin.
47
El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los
funcionarios de la unidad de infraestructuras de la empresa de energa reclaman
a los solicitantes informacin sobre las condiciones de la zona y de las unidades
familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la
unidad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de otra entidad
estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestacin
del servicio.
48
redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones jerrquico-
formales.
49
localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian
consecucin de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de
evaluacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y aportes
asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el
barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia
no estatal constructores establecen mecanismos de presin para que la zona no
sea considerada de alto riesgo.
50
relevantes en la movilizacin de sus intereses; apoyos inestables, perdibles
cambiantes segn las circunstancias.
14
Vargas Velsquez, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Almudena. Bogot. Colombia. 1999.
15
(Chevallier; 1986)
51
que corresponde a aquello que tiene vala, importancia y significacin especial en
un contexto especfico; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede
tener significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas
formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que
se presenta a los pblicos para su consideracin, dada su singular importancia16
16
Lozano, Alejandro. Algunos problemas sobre lo pblico: Los saberes, las esferas y las
relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia una definicin de lo pblico.
Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de
Colombia. Bogot. Colombia. 2005.
52
El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que
identifica a este tipo de relevancia social y poltica del reclamo. Por ejemplo, la
agenda estatal puede representar un espacio problemtico, es decir, un conjunto
de cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms sectores sociales y que se
constituyen en objeto de la accin estatal17, igualmente se la caracteriza como un
grupo de problemas objeto de controversias pblicas18.
Hacer la pregunta sobre por qu no se cuenta con energa elctrica para ver
televisin es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al
hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilizacin de
17
Oszlak, Oscar. Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una estrategia de
investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981
18
Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel. Espaa, Barcelona.1985
19
Callon, Michel. Elementos para una sociologa de la traduccin. Mimeo correspondiente al
programa universitario de investigacin en ciencia, tecnologa y cultura. Universidad Nacional de
Colombia. 1996
53
intereses la situacin considerada inaceptable; la problematizacin tambin
corresponde al despliegue de rdenes, prcticas, objetos, smbolos e imaginaros
que operan en los procesos de diferenciacin, distincin y reconocimiento social,
acceso y construccin de proyectos identitarios.
54
tener es la creacin de normas jurdicas ms estrictas y un sistema carcelario
altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el
problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivialidad democrtica y responsable; en consecuencia, el asunto
no necesariamente lo resuelve normas jurdicas ms estrictas y criminalizacin de
la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia
dndole un papel protagnico en la vida del joven.
55
Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos
petrolferos ubicados en territorios indgenas, en el marco de instancias
parlamentarias y medios televisivos, en dilogos entre industriales y exportadores
del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales;
existe una gran asimetra en torno a la aceptabilidad que puedan tener los
discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prcticas lesionan la
madre tierra y rompen vnculos culturales de las comunidades que viven en los
lugares de explotacin, no tiene el mismo alcance y significacin cuando se hace
en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias
inicialmente sealadas.
56
supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervencin de estado;
unos centrados en el diseo de directrices de poltica, otros ejecutores y
evaluadores de procesos.
57
circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes all
representados.
Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o
indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes,
programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalizacin de
territorios y/o poblaciones; y normas sociotcnicas, dentro o fuera de los
aparatos de estado
Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia,
claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo
para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones
frente a un debate o situacin.
Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que
hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o
situaciones.
Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos,
segmentos de poblacin no organizados formalmente (jvenes, nios,
trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geogrficamente
referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.
58
En el caso de las investigaciones de Brbara Crosby y Jhon Bryson se identifican
fenmenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones
en auditorios, dinmicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias pblicas,
conferencias, peridicos, televisin, radio, entre otros), estructurados en procesos
de planeacin de polticas pblicas y articuladores de lgicas como las siguientes:
Primero, la configuracin de encuentros orientados a la produccin de opinin y
creacin de significados compartidos. Segundo, la constitucin de una relacin de
comunicacin que se procura por la interaccin existente entre oradores, pblicos
y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas
estructurantes del encuentro en trminos de normas de acceso al espacio de
intercambio, normas de comunicacin pragmtica, formas de argumentacin,
disposicin y movilizacin de recursos lingsticos y esquemas interpretativos20.
El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos
como instrumento terico utilizado en la descripcin de procesos de diseo de
poltica, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseo de
escenarios productores y difusores de referenciales de poltica: dado lo anterior, el
foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulacin funcional
de oradores, financiadores y pblico en calidad de actores.
Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen
referenciales de la poltica, es decir imgenes cognitivas determinantes de la
percepcin que tendrn los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema
socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una
posicin estratgica en el sistema decisional dado que formulan el marco
intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo
grupos en pugna.
20
Bryson, John y Crosby, Barbara. La planeacin de polticas y el diseo y uso de foros, mbitos y
tribunales. Contenido en La gestin pblica su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. 1998.
59
De otra parte Muller considera que en la articulacin de los campos del
conocimiento y poder en procesos de poltica, se identifican y diferencian tres tipos
de mediadores en funcin de los recursos sociales que movilizan: De una parte
estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor
de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se
encuentran las lites administrativas definidas por su capacidad para dominar la
coherencia de los sistemas de decisin; finalmente estan los polticos elegidos.
60
Desde la perspectiva de Callon la identificacin de los actores esta relacionado
con procesos de traduccin enmarcados en situaciones que implican acciones de
autodefinicin y entredefinicin. Los actores asumen roles, ponen a circular
intermediarios (discursos, prcticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes
son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interaccin es igualmente
entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignndole un lugar;
en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes
para el analista:
61
(la empresa de energa como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la
carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de
solicitud de la empresa de energa, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de
los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematizacin, hablamos de artefacto de interesamiento.
Son las controversias y actos relacionados con la movilizacin los que permiten
establecer cundo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan
identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento
terico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido ste en la
tradicin sociolgica sistmica y con l quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta;
es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energa
se constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el
barrio dispone de luz elctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el
servicio).
62
objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la
manera como el reclamo social, la postura, la interpretacin, las propuestas y
exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusin y
decisin, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente
desaparecen.
Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinmicas sociales con los
cuales los actores en pugna, en los proceso de poltica pblica, buscan
caracterizar cultural y polticamente a otros actores para promover una forma de
interpretar y solucionar los problemas, tambin se pone de presente la otra cara
de esta dinmica en la cual los actores rechazan las identidades que se les
proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente
asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.
21
(Callon; 1996)
63
que en condiciones especficas amerita una intervencin de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de
la vida social y sobre determinados segmentos de la poblacin.
Por ejemplo, las discusiones sobre la desnutricin infantil de cero (0) a cinco (5)
aos, se relacionan con temas como salud y nutricin del infante, nutricin y
rendimiento escolar, nutricin y cultura familiar, nutricin y pobreza, nutricin y
calidad de vida, gestin intersectorial y programas de nutricin, entre otros.
64
DISEO DE DIRECTRICES DE POLITICA
Tema 1 Tema 2
Postura actor B
Postura actor D
Tema 3
Segn sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que
buscan intervenir en el proceso de poltica, pero no solamente se trata de
identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales
afectados, racionalidades y experiencias mltiples.
Por ejemplo, en la solucin del caso que nos ocupa las decisiones que se toman
sobre intervencin de estado no solamente afectarn a los infantes de cero (o) a
cinco (5) aos, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres
de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de
65
investigacin y seguimiento de la nutricin, entes financiadores, revistas
especializadas, programas de estudio en el tema, etc.
No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una
poltica pblica se estabilizan decisiones relacionadas con la definicin de
directrices de poltica; en algunas se producen recomendaciones, en otras se
dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.
66
estatales otras se encuentran ms ocultas, lo que no significa que sean menos
formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta
segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
poltica, a redes del narcotrfico o a redes de la guerrilla, entre otras.
Las directrices de poltica son mandatos que permiten orientar las acciones
gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan
afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados
mandatos.
67
En las directrices de poltica, en momentos, se identifican los responsables de su
ejecucin, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen
procedimientos o sealan fuentes de financiacin. La estabilizacin de directrices
de poltica y sus contenidos estan en funcin de tiempos y costos polticos de
actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que
tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.
68
Captulo quinto
Definicin de directrices de poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis
Definir y aplicar criterios que permitan caracterizar los contextos de los momentos
del proceso de poltica pblica estudiada, demarcndolos espacio temporalmente,
segn sea la dinmica del mencionado proceso.
69
Elaboracin de informes de avance, documentos diagnsticos y de
recomendaciones, as como resmenes ejecutivos.
70
como aquella proveniente de grupos de interes que no operan como
organizaciones.
Elaborar por cada tema una matriz en la que se identifiquen las directrices de
poltica estabilizadas en normas jurdicas
71
Disear y elaborar matrices que identifiquen propsitos y objetivos orientados a
la operacionalizacin de las directrices de poltica
Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias,
construir hiptesis y sacar conclusiones
5.2.1 Objetivos
5.2.2 Introduccin
72
reordenar funciones y dirimir conflictos relacionados con la identificacin de
problemas y la orientacin de acciones de estado para ser intervenidos
73
Determinar y caracterizar en el tiempo los temas sobre los cuales se centran
los debates de controversia en la definicin de directrices gubernamentales de
la poltica.
Establecer y caracterizar la diversidad de posturas que frente a los temas se
dan, e identificar los grupos de controversia o grupos relevantes, y los actores
que asumen estas posturas y representan estos grupos.
Caracterizar los grupos de controversia relacionndolos con acciones,
intereses y/o situaciones relevantes del proceso de definicin de directrices
gubernamentales. (faccin de partido, grupo de clientela poltica, funcionarios
de entidad estatal o privada, faccin o grupo sindical, ONGs, grupos de base,
etc.)
de lado temas, posturas o actores, por considerndolos a unos ms o a otros
menos importantes. El analista ha de aplicar un principio de simetra; todo
tema, postura o actor por insignificante que parezca, al aparecer dentro del
espacio de controversia o problematizacin debe ser considerado y estudiado.
Segundo. Para la elaboracin de matrices se ha de utilizar informacin
primaria. Las posturas deben ser identificadas mediante citas a pie de pgina,
sealando la fuente de informacin para cada una de ellas.
producen normas jurdicas, se discuten y estabilizan asuntos y decisiones
sobre temas de controversia. (En consecuencia, la informacin relacionada con
debates de proyectos de ley le permite identificar temticas, actores y posturas
de actores; este material es importante para definir el espacio controversial).
Segundo. Las organizaciones no se identificarn en este caso como actores.
Las organizaciones corresponden a grupalidades formales representadas por
voceros oficiales; estos voceros se consideran actores que representan grupos
de interes. El mismo procedimiento se sigue con unidades organizacionales de
entidades tanto estatales como no estatales.
74
Atendiendo a la informacin contenida en estudios, documentos diagnsticos,
documentos prospectivos, artculos de prensa y de revistas especializadas,
informes de comisiones especiales, informes de organismos de control, informes
de gestin; ordenar la informacin por temticas, autores y tipos documentales
enumerando, analizando y concluyendo sobre los dos siguientes asuntos: en
primer lugar sobre situaciones socialmente problemticas, la segunda sobre
diagnstico de mbitos intervenidos: Ingresar informacin en la Matriz
75
Asuntos sobre los cuales se ocupa. (Tanto de los establecidos formalmente,
considerados en la agenda, como de aquellos puntuales que se dan en el
momento de la controversia)
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las
agendas y ordenar parte de esta informacin en la Matriz: Temticas, actores,
posturas e instancias
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.
76
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y
posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.
77
5.2.7 Matriz: Tematizacin a partir de documentos
78
4. Ttulo general: Coloque el ttulo general del documento del cual toma la informacin.
(Ej. El rey Lear). Si el documento trae subtitulo; escriba el ttulo coloque dos puntos y
escriba el subttulo (Ej. Teora crtica del sujeto: Ensayos de Psicoanlisis y materialismo
histrico).
Si el documento hace parte de una publicacin seriada, coloque aqu el ttulo de la
publicacin seriada (Ej. El tiempo)
5. Autor (es) generales: Coloque el nombre del autor: Primer apellido y Segundo apellido,
Primer nombre y Segundo nombre. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral.) Si hay ms de dos
autores separe cada uno de ellos con punto y coma. (Ej. Negri, Tomi; Hardt, Michael.).
Si hay ms de tres autores se toma el nombre del primero y se escribe despus del
punto seguido [et al]. (Ej. Lamas Cardo, Ernesto Ral. [et al]. Si se trata de un
documento que esta contenido en una publicacin seriada no se diligencia este campo.
7. Autor (es) especficos: Coloque el nombre del autor y/o autores que elaboraron el
documento con los mismos criterios establecidos en el campo No.5. Si el documento
estudiado no esta contenido en una publicacin seriada, pero si es parte (captulo,
ponencia, artculo, excurso, etc.) de un documento que lo contiene (libro), se coloca el
autor del libro en el campo No.5 y el autor del captulo, artculo o ponencia en ste
campo. Si se trata del mismo autor se coloca el mismo nombre en los dos campos (No.
5 y No.7)
79
9. Editorial: Colocar el nombre de la editorial que publica el documento (Ej. Alianza): En el
caso de editoriales comerciales omitir el Cia, Ltda., S.A., etc.
10. Fecha/Edicin: Colocar la fecha de edicin del documento. Utilizar, da-mes-ao. (Ej. 02-
12-2003). En el caso de las publicaciones seriadas es fundamental colocar la
informacin completa. En el caso de libro solamente es necesario el ao (Ej. 2003)
14. Nombre/Evento: Colocar el nombre del evento completo. (Ej. Segundo encuentro
internacional de estudiantes de sociologa). Si lo anterior no corresponde a un evento
omitir esta informacin
16. Fecha/Evento: Colocar la fecha de realizacin del evento. Utilizar, ao en cifras; mes,
las tres primeras letras en minscula; Das en numero separados por guin. (Ej. 2002
Ago. 21), (Ej. 2002 Ago. 21-26), (Ej. 2002 Ago. 29-Sep. 2), (Ej. 2003 Dic. 21- 2004 Ene.
5)
80
18. Pas: Nombre del pas en el cual se realiza el evento
81
5.3.1 Objetivos
Identificar las agendas en las cuales se estabiliza las directrices de poltica objeto
de estudio y establecer y analizar su contenido a partir de las temticas que
configuran el campo controversial.
82
informacin que corresponde a los cuatro tems sealados con anterioridad.
Ingresar la informacin en Matriz: Identificacin de directrices de poltica
estabilizadas
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunin
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunin
Nombre de la
instancia
Dispositivo legal
Fecha de
reunin
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
83
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.
Los objetivos operan como principios reguladores que orientan la conducta tanto
de funcionarios estatales, gobernantes locales, autoridades pblicas que lideran
sectores o entes territoriales; igualmente buscan modificar la conducta de
ciudadanos y grupos de interes organizados de la sociedad. Dado lo anterior, es
necesario:
Precisar cuales han sido los objetivos enunciados por los decisores pblicos en
el proceso de definicin de directrices rectoras de la poltica.
Establecer y comparar: (1) Contenidos de objetivos, (2) caracterizar y tipificar
objetivos (Determinan procedimientos, Definen criterios, Identifican
poblaciones, establecen coberturas, Identifican operadores, Establecen
84
criterios de financiacin, etc.) (3) identificar debidamente en donde estn
consignados.
Elaborar matrices para la realizacin de esta parte del trabajo. Hacer
deducciones y llegar a conclusiones
5.4.1 Objetivo
Definir e identificar contextos segn sea la poltica pblica estudiada (Por ejemplo:
polticos, econmicos, sociales, culturales, internacionales, etc.), desde los cuales
se pueda entender cuales fueron las circunstancias, hechos, situaciones
relevantes que permiten comprender porque se llega a definir directrices para
adelantar intervenciones de estado.
85
5.5 Elaboracin de mapa de trayectoria definicin de directrices
gubernamentales de la poltica
fecha fecha fecha
nombre nombre hecho
instancia instancia relevante
situacin situacin
estabilizada estabilizada
fecha
fecha
nombre
nombre instancia
instancia fecha
situacin
situacin hecho
estabilizada
estabilizada relevante
86
5.6 Elaboracin de documento base sobre definicin de directrices de
poltica
Resultados
Documento correspondiente caracterizacin de espacios de controversia e
identificacin de directrices de poltica
Resumen ejecutivo de tres pginas
Una presentacin de 10 minutos mximo orientado a decisores estatales en
Power Point o un programa similar
87
Captulo sexto
Momentos de la implementacin de poltica
88
de expertos y organizaciones, orientadas a diversos grupos poblacionales
(estratos, localidades, barrios, grupos de riesgo, etc.).
22
Ingram, Helen, Stuart. La implementacin: una resea y un marco terico que sugiere.
Contenido en Administracin pblica: El estado actual de la disciplina. Fondo de cultura
Econmica. 1999.
89
En aquellas circunstancias en los cuales los procedimientos definidos en los
marcos de poltica son precisos, las decisiones de implementacin posiblemente
llegaran a ser igualmente precisas pero las acciones adelantadas pueden ser
inflexibles y responder poco a cambios del contexto. En fin, son mltiples las
situaciones que se presentan en la relacin que se establece entra la definicin de
directrices de poltica y las lgicas que se dan en la implementacin.
Por lo regular los rumbos que tome la implementacin de poltica estn muy
relacionados con dinmicas macro de gestin de los aparatos estatales, dinmicas
que en general no son homogneas; entre ellas se encuentran, por ejemplo,
formas de descentralizacin poltico-administrativa, formas de regionalizacin y
territorializacin, configuracin de sectorialidades, relaciones
intergubernamentales, diseos institucionales macro y micro, modelos
administrativos socializados, capacidades en trminos de saberes acumulados e
incorporados por los funcionarios estatales, cultura administrativa, entre otros.
90
una parte aquellas en las que dominan las discusiones provenientes de los
implementadores y expertos, centrados en asuntos de carcter administrativo y
jurdico, o asociados a dilemas de naturaleza especializada y tcnica, de otra
parte, aquellas en las cuales participan miembros de poblaciones objeto,
consumidores de bienes, usuarios de servicios, expertos e implementadores.
91
El estudio de los procesos de implementacin permite redimensionar nuevamente
la significacin que tiene el fenmeno de las polticas pblicas. La definicin inicial
las caracterizaba como un proceso social en donde se producen acciones
gubernamentales orientadas a identificar y solucionar problemas de diferente
naturaleza, mediante la consecucin de objetivos y resultados. No obstante, el
alcance de esta afirmacin requiere ser redimensionada. Dado lo anterior, es
necesario asumir una doble perspectiva de interpretacin del fenmeno que
permita comprender con amplitud su alcance, pero, al mismo tiempo, acotarlo para
establecer su singularidad.
92
legisladores, jueces, administradores- las cuales se constituye de manera
permanente en un marco para la accin, operando como denominador comn,
integrador y referencial del hacer estatal. (b) mbito intervenido: espacio social y
grupos poblacionales sobre los cuales recae la accin estatal. (c) Contenido:
asuntos sobre el cual recae las actuaciones para el logro de objetivos, resultados
e impactos. (d) Coercin: capacidad de imposicin respaldada por monopolio del
uso de la fuerza, el manejo ideolgico y la amenaza latente inherente a los
mandatos de ley. (e) Orientaciones normativas y de planificacin: criterios,
principios y disposiciones de orientacin de conducta a partir de los contenidos de
ley, reglas sociotcnicos, y dispositivos que en el tiempo fijan objetivos, resultados,
responsables, y asignan recursos. (f) Gobernaza y gobernabilidad.
93
de organizaciones internacionales, privadas orientadas al lucro, ONGs y
organizaciones comunitarias de base de diversa naturaleza.
Esta dinmica constituye todo un reto para la ejecucin de las polticas, porque las
relaciones entre estos operadores no obedecen necesariamente a jerarquas
verticales que garantizan unidad de mando; lo propio de las lgicas de
implementacin es la existencia de estrategias gerenciales mltiples, campos de
especializacin diversos, culturas organizacionales variadas, dinmicas
institucionales que definen, conciben y priorizan de manera diversa sus propias
actividades, objetivos y resultados.
94
Un segundo eje del soporte material de la implementacin lo constituyen los
sistemas de reglas. A pesar de la existencia de marcos normativo-jurdicos que
contribuyen a la unidad de accin, convirtindose en referente comn para las
burocracias y los gobernantes (factor programtico), la produccin del
ordenamiento jurdico no es homognea y su discusin, estabilizacin y
promulgacin se juega en tiempos polticos y sociales diversos. Dos lgicas de
generacin del ordenamiento jurdico afectan la ejecucin de polticas; en un caso
se encuentran las normas relacionadas exclusivamente con el campo de
intervencin especfico (por ejemplo espacio pblico), en el otro caso se trata de
normas transversales a la actividad del estado (por ejemplo; normas relacionadas
con el presupuesto; con la contratacin; con el manejo del funcionariado estatal;
con las compras del estado, etc.) que no siendo exclusivamente del mbito
intervenido pueden afectar de manera directa la ejecucin de diversos tipos de
polticas pblicas.
95
El tercer eje estructurante de la implementacin es sin duda los programas
gubernamentales. Los programas y proyectos son integradores de recursos,
objetivos, resultados, impactos, funcionarios y modelos gerenciales, poblaciones
objeto y territorializacin de la accin. (Rose; 1998).
Los proyectos son unidad bsica del actuar programtico y con ello su diseo se
constituye en un espacio especialmente sensible a la puja poltica y a la
reorientacin de la intervencin estatal. La definicin de estrategias de
operacionalizacin, el diseo de instrumentos de focalizacin para identificar la
poblacin beneficiaria, la determinacin de los mbitos territoriales de atencin
prioritaria, son generadores de lgicas de inclusin y exclusin que tienen un alto
contenido poltico
96
El objetivo de esta estrategia de anlisis es la identificacin del nivel operativo de
la poltica, en trminos del diseo y ejecucin de planes, programas, proyectos y la
determinacin de la orientacin programtica que a ellos subyacen.
97
La segunda representacin sobre la programtica se circunscribe, en parte, a las
lgicas de la planeacin y la forma como las grandes directrices de poltica
estabilizadas en ordenamientos jurdicos marco, son resignificadas y
operacionalizadas en el seno de organizaciones estatales.
98
Es generalizado que en perodos de tiempo cambien los nombres de proyectos o
se redefinan parte se sus orientaciones (estrategias gerenciales, criterios de
focalizacin, etc.), pero en lo fundamental su continuidad se presenta porque
constituyen una respuesta permanente del estado frente a un estado de cosas
dado.
Es claro que este ejercicio impone una nueva lgica para calcular la cantidad de
recursos comprometidos en un campo de la poltica, sobre todo porque se parte,
como ya se ha indicado, de la no coincidencia entre lo asignado a los sectores y
los territorios y lo realmente invertido en la intervencin objeto de evaluacin.
En buena medida las dificultades que se imponen estan relacionadas con los
criterios, procedimientos y modelos con los cuales el estado se permite agrupar
los recursos para su asignacin, distribucin, uso y seguimiento. De otra parte, a
nivel de proyectos, estructuras de servicios y actividades estructurantes, se
presentan problemas de anlisis porque en el marco de un proyecto no
99
necesariamente todas las metas apuntan al campo de accin intervenido, y lo
mismo se presenta con ciertas estructuras de servicios. De otra parte, el
tratamiento y desagregacin de este tipo de informacin presupuestal y
financiera, obedece a criterios que no tiene como referente las lgicas del campo
de la poltica en su conjunto. Esta misma dificultad se presenta cuando se trata
de dar cuenta de la movilizacin de recursos de personal.
100
Por ejemplo, el estudio de los diseos institucionales en materia de los aparatos
organizacionales, en el marco de lgicas sectoriales y territoriales, pero a su vez
interpretadas y estudiadas a la luz de la forma como operan las redes de
unidades organizacionales en procesos de polticas, llevaran necesariamente a
plantear intervenciones que afectan directamente la poltica pblica, no
centrndose ya de forma exclusiva en el mbito intervenido, sino en las
condiciones materiales que posibilitan la intervencin de estado; la percepcin
de este tipo de diseos y su progresiva transformacin pueden implicar la
disminucin de costos de transaccin y mayor efectividad de las polticas.
101
Para la identificacin de la informacin necesaria que debe ser utilizada en la
evaluacin de los proyectos, se elaboran cuestionarios que orientan el trabajo del
analista, algunas de las preguntas bsicas son las siguientes:
Primero, a partir de los objetivos del proyecto identificar los tipos de accin que
se buscan adelantar, la caracterizacin de la poblacin objeto que se busca
intervenir, el orden geogrfico en el cual se despliega la accin
Cuarto, es necesario establecer cuales son las modalidades mediante las cuales
se operacionaliza la accin (unidades organizacionales ejecutoras, o entidades
ajenas al estado que operacionalizan la accin). Criterios de focalizacin para la
seleccin de operadores, formas contractuales, sistemas de seguimiento y
control (interventoras, informes de gestin, actas, tableros de control, etc.)
102
Sexto, es necesario identificar los instrumentos de focalizacin y su uso. Una de
las dinmicas centrales de los procesos de polticas pblicas es el diseo y
utilizacin de instrumentos de focalizacin; este tipo de dispositivos permiten
establecer espacialmente los lugares intervenidos (coberturas espaciales, puntos
de asistencia y su localizacin) y caracterizar las poblaciones objeto,
efectivamente beneficiarias de servicios pblicos y produccin de bienes. Dado
lo anterior, el diseo y uso de instrumentos de focalizacin es un generador de
lgicas de exclusin e inclusin en la intervencin de estado, pero igualmente se
convierte en un instrumento de orientacin de los recursos articulados por los
proyectos
103
El estudio de estos tipos de instrumento deben permitir valorar la manera como
desde lo proyectos se llega a las poblaciones (su identificacin, tratamiento,
seguimiento y atencin), como el alcance de los copamientos territoriales y sus
efectos.
104
Captulo sptimo
Implementacin de directrices de poltica
Algunos criterios, instrumentos y estrategias de anlisis
105
Caracterizar la red organizacional que operacionaliza los procesos de
implementacin de la poltica
Hacer anlisis por cada matriz, hacer anlisis transversales, hacer inferencias,
construir hiptesis y sacar conclusiones
106
clara caracterizacin de variables y un adecuado anlisis de las relaciones que
se presentan entre stas
107
El diagnstico del mbito intervenido no debe contar con informacin de las
acciones de intervencin estatal, no se debe hacer referencia a la produccin de
normas jurdicas, a la prestacin de servicios gubernamentales; tampoco a la
accin de funcionarios operadores, jueces y/o magistrados, organismos de control,
y actuaciones legislativas
NORMAS JURDICAS
TEMATICA:
Contenidos del mandato
IDENTIFICACION AO ASUNTO relacionado con la poltica
108
Hacen parte del espacio de controversia de los procesos de implementacin el
conjunto de debates, discusiones, polmicas, litigios orientados a establecer
criterios, adelantar acciones, modificar procesos, reordenar funciones y dirimir
conflictos relacionados con la ejecucin u operacionalizacin de la poltica.
Ordene el trabajo de esta parte de la lnea en funcin de cada uno de los temas de
controversia. Describa situaciones relevantes relacionadas con el tema, ordene la
presentacin del conjunto de argumentos de cada uno de las posturas de los
actores relevantes, contraste las posturas y seale las diferencias, nfasis y
puntos de encuentro.
109
7.4.1 Caracterizacin red de instancias que configuran debates y
estabilizacin de decisiones de implementacin
Para cada una de las temticas que se trabajaron en la segunda parte de esta
lnea caracterizar las instancias de la poltica estableciendo su naturaleza, en los
siguientes trminos:
En segundo lugar, es necesario para cada uno de los temas establecer las fechas
de realizacin debates, los resultados estabilizados con la discusin de las
agendas y ordenar parte de esta informacin en las siguientes matrices:
Para cada uno de estos temas elaborar la matriz correspondiente. Estas matrices
ordenan una parte de la informacin presentada con anterioridad y posibilitan
hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.
110
7.4.2 Matrices de puntos de agendas y asuntos estabilizados
AMBITO DE PROBLEMATIZACIN IMPLEMENTACION DE LA POLITICA
TEMA: Tema No. 1
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunin
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunin
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunin
Nombre de la
instancia
Fecha de
reunin
Cuando introduzca esta matriz en el trabajo explique al lector, en primer lugar, cual
es el objetivo de la matriz, cuales son sus componentes y como se lee la
informacin que ella contiene. Despus coloque la matriz con su informacin
debidamente organizada. Finalmente, termine con un anlisis de la informacin
contenida en la matriz.
111
Por cada uno de estos temas elaborar la matriz. Estas matrices ordenan una parte
de la informacin presentada en la segunda y tercera parte de esta lnea y
posibilitan hacer anlisis e inferir comportamientos y tendencias.
112
Elabore la siguiente matriz por cada una de las temticas estudiadas en la cual
caracterice cada una de las unidades organizacionales (estatales como no
estatales) que operacionalizan la poltica, su mbito de intervencin y las labores
que adelantan.
UNIDADES ORGANIZACIONALES
TEMATICA:
AMBITO DE INTERVENCIN DE LA UNIDAD
113
Identificar puntualmente el mbito de intervencin geogrfica en el cual se
despliega la accin implementacin (Zona, barrio, cuadra, centros de atencin,
etc.).
Identificar puntualmente la poblacin intervenida en la operacionalizacin.
Primero, elaborar matrices por temas, para identificar componentes bsicos de los
proyectos que operacionalizan las polticas. Segundo, elaborar matrices de
informe de ejecucin por proyecto. Tercero, elaborar matrices de identificacin de
licitaciones y contrataos. Cuarto, elaborar un mapa de trayectoria relacionado con
la ejecucin de los proyectos que implementan las orientaciones de poltica
114
Poblacin objeto claramente identificada (Si se hace en varias partes del pas,
presentar el consolidado y/o por regiones, departamentos, municipios). Sealar
aquellas caractersticas que permitieron definir la poblacin objeto y nmero de
poblacin.
Objetivos que orientan el proyecto. En los casos que se presente sealar los
objetivos generales y especficos. (Identificar la fuente con pie de pgina)
Enumerar los resultados obtenidos. (Identificar la fuente con pie de pgina)
Para establecer de la composicin de fuentes de financiacin, identificar las
fuentes de financiacin y los montos
Identificar que tipo de bienes y/o servicios se produjeron y/o prestaros y/o que
dispositivos se produjeron que permitieran reglar conductas, procesos y/o
procedimientos.
Caracterizar de manera puntual para el proyecto y/o subproyecto (Municipio y/o
municipios, veredas, regin, localidad, etc.) el mbito geogrfico cubierto
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Periodizacin: Temtica:
COMPOSICIN BIENES Y/O MBITO
OBJETIVOS RESULTADOS Y SERVICIOS GEOGRAFICO
OBTENIDOS FUENTES DE PRESTADOS CUBIERTO
FINANCIACION
Nombre del
proyecto:
Unidad
ejecutora:
Entidad:
Perodo:
Monto del
proyecto:
Poblacin
objeto:
115
Para cada perodo y tema de la informacin contenida en las matrices, elaborar:
(a) Un anlisis por cada uno de los tems contenidos en la matriz, relacionndolos
con los dems. (b) Un anlisis transversal comparando periodos y temas. (El
anlisis se hace por matriz temtica a partir de la relacin entre variables y
atendiendo los contenidos de la informacin)
Periodizacin: Temtica:
LIMITACIONES Y PROBLEMAS LOGROS Y AVANCES
Nombre del
proyecto:
Unidad ejecutora:
Entidad:
Perodo:
Monto del
proyecto:
Poblacin objeto:
Nombre del
proyecto:
Unidad ejecutora:
Entidad:
Perodo:
Monto del
proyecto:
Poblacin objeto:
Elaborar para cada uno de los proyectos establecidos un breve informe que
permita establecer: dificultades que se dieron en la ejecucin del proyecto, en
trminos de coberturas, financiacin, tiempos, redefinicin de criterios de
implementacin, conflictos polticos, econmicos, sociales, tcnicos, entre otros-
que se presentaron en la ejecucin. Logros en casos coberturas, avances en
trminos de estrategias, consolidacin de las acciones de estado en trminos de
capacidades normativas, organizativas, gerenciales, entre otras. Para cada caso
se debe sealar la fuente de informacin.
116
En los casos de la existencia de informes consolidados a nivel de programa, se
admite hacer el informe con este tipo de informacin. Finalmente, la informacin
debe estar adecuadamente organizada e identificada por perodos y por bloques
de programas y/o subprogramas.
117
IDENTIFICACION DE PROYECTOS
Tema: Nombre del proyecto:
Identificacin
contratista:
Perodo/contrato:
Monto del contrato:
Nmero del
contrato:
Objetivo: Establecer por organizaciones, y para cada uno de los aos estudiados,
el conjunto de bienes y servicios prestados (atendiendo a cada uno de los
proyectos y programas ejecutados), las actividades de coordinacin, asesora y
control (Identificando acciones de interventora) y la produccin de normas durante
el proceso de ejecucin de la poltica.
118
Identificar fuentes de informacin de los datos solicitados
fecha fecha fecha
nombre nombre hecho
instancia instancia relevante
situacin situacin
estabilizada estabilizada
fecha
fecha
nombre
nombre
instancia instancia fecha
situacin situacin hecho
estabilizada relevante
estabilizada
119
inferencias de naturaleza cuantitativas y graficarlas. (b) Elaborar una hiptesis
interpretativa del fenmeno estudiado y sustentarla
Resultados
120
pueden suministrar la informacin, el funcionario que presta el servicio de
informacin no debe adivinar que es lo que usted quiere.
Tenga en cuenta que los informes de avance como el informe final son
documentos que van dirigidos a actores que requieren de su orientacin y gua
en el conocimiento de un asunto de estado y de acciones de gobierno. El pblico
lector al cual usted orienta cada uno de los trabajos no conoce la gua ni puede
asumir la postura de tratar de adivinar que es aquello que usted quiere hacer.
Dado lo anterior. Inicie todo avance con una presentacin del trabajo, sealando
cual es el problema que busca abordar; justificando de manera clara, sinttica y
con referentes empricos; planteando el objetivo del trabajo y utilizando prrafos
enumerativos y prospectivos que describan cada una de las partes que el lector
va a encontrar en el texto, con el fin de orientar la lectura de quien se ocupe del
documento.
Igualmente, para cada lnea de trabajo como para cada parte de lnea, seale
cual es el objetivo que se tiene; oriente tericamente al lector sobre los
conceptos que utiliza; explique al lector como leer las matrices, cuadros, grafas,
etc., y seale el propsito que tienen stas en el contexto de la lnea y el trabajo;
haga una anlisis de la informacin contenida en la matriz y presntela despus
de cada matriz.
121
La totalidad de los documentos que usted prepara, como cada parte de ellos
(lneas, matrices, grafas, mapas, ndices, tablas, fotografas, etc.) son
argumentos. Usted como analista crea el hecho, produce el hecho que
investiga e interroga, y lo hace construyendo argumentos. No se trata,
simplemente, de aplicar reglas para la elaboracin de trabajos escritos; se trata
de la produccin de sentido.
Atienda a cada uno de los siguientes tems desde los cuales puede evaluar su
trabajo:
122
Informacin: Consignar la informacin solicitada en cada uno de los apartados
del trabajo. Confiabilidad y complitud de la informacin solicitada. Consistencia
de la informacin. Pertinencia en la informacin. Adecuada utilizacin de
informacin cuantitativa y cualitativa. Identificacin de fuentes de informacin.
123
Bibliografa
124
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127
Tabla de contenido
Introduccin
128
4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo
4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin
4.2.1 Plexos de sentido
4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores
4.2.3 Movilizacin y enrolamiento
4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de
poltica
129
6.3 Estrategias de anlisis: identificacin del plano programtico en la
implementacin de poltica
6.4 Estrategias para el anlisis de la red de proyectos de poltica
6.5 Criterios e instrumentos de focalizacin, evaluacin y seguimiento de
proyectos
130