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DIRETRIZES INTERNACIONAIS E POLITICAS PARA OS IDOSOS NO BRASIL: a

ideologia do envelhecimento ativo

Ferlice Dantas e Silva

Secretaria de Trabalho e Bem Estar Social do Estado de Roraima (SETRABES)

Ana Lcia de Souza

Universidade Federal de Roraima (UFRR)

DIRETRIZES INTERNACIONAIS E POLITICAS PARA OS IDOSOS NO BRASIL: a ideologia do envelhecimento ativo

Resumo: Este artigo traz reflexes sobre o envelhecimento populacional, fenmeno crescente em todo o mundo,
particularmente nos pases em desenvolvimento. Destaca, entre os fatores responsveis, o declnio das taxas de
fecundidade e de mortalidade. Essa constatao faz com que o tema seja objeto de crescente preocupao das sociedades
capitalistas, levando organismos internacionais (Banco Mundial, ONU, OMS) a discutir os impactos desse fenmeno nas
economias nacionais. No centro do debate esto a Previdncia Social e os sistemas de sade, impactados pelo aumento
da demanda. Entre as diretrizes sugeridas, a elaborao de polticas pblicas que incentivem modelos de desenvolvimento
com participao ativa dos idosos, num discurso que defende a revalorizao do idoso atravs do estmulo participao
ativa na sociedade, incita produtividade e responsabiliza os idosos por sua situao, transformando-os em saudveis e
produtivos. um discurso que homogeneza o grupo, desconsiderando sua heterogeneidade, sem avaliar as condies
em que viveram. Este artigo busca compreender o impacto dessas diretrizes na legislao e na formatao das polticas
pblicas para os idosos no Brasil.
Palavras-chave: Poltica Nacional do Idoso, polticas pblicas, envelhecimento ativo, neoliberalismo.

INTERNATIONAL POLICIES AND GUIDELINES FOR THE ELDERLY IN BRAZIL: the ideology of active ageing
Abstract: Population aging is a growing phenomenon around the world, particularly in developing countries. Among the
responsible factors for this phenomenon one can emphasize the decline in fertility and mortality rates. Considering this
finding, the aging population has become the subject of a growing concern in capitalist societies, leading international
organizations (World Bank, UN, WHO) to discuss the impacts of this phenomenon in national economies. In the center
of the debate are the Social Security and Health systems, impacted by an increased demand. Among the suggested
guidelines are the formulation of public policies that encourage models of development based upon an active participation
of the elderly, what would be in accordance with the speech that defends the revalorization of the elderly by encouraging
their active participation in society, also encouraging the productivity and the responsibility of the elderly for their situation,
turning them into healthy and productive citizens. It is a discourse that homogenizes the group, ignoring their differences,
without assessing the conditions under which they have lived. This article seeks to understand the impact of these guidelines
on the legislation and on the formulation of public policies for the elderly in Brazil.
Keywords: Brazilian National Politics for Elderly, public policies, active aging, neoliberalism

Recebido em 30.09.2009. Aprovado em 27.10.2009.

R. Pol. Pbl. So Lus, v.14, n.1, p. 85-94, jan./jun. 2010

86 Ferlice Dantas e Silva e Ana Lcia de Souza
1 INTRODUO
O envelhecimento populacional um fenmeno
que est acontecendo em todo o mundo: j
consolidado nos pases desenvolvidos, apresenta-
se de forma crescente nos pases do chamado
terceiro mundo.
Os fatores responsveis pelo aumento da
populao esto sendo amplamente discutidos
e podemos destacar o declnio das taxas de
fecundidade, bem como das taxas de mortalidade,
influenciando de forma direta esses resultados.
Aps muitas dcadas combatendo a mortalidade
infantil e procurando alternativas para o controle da
fecundidade, esses pases, agora, preparam-se para
enfrentar a questo do envelhecimento populacional.
Esse fenmeno tem atrado a ateno do mundo
por sua relevncia e tem sido chamado por muitos
estudiosos de revoluo demogrfica.
A constatao do envelhecimento populacional fez
com que os organismos internacionais, como Banco
Mundial, Organizao das Naes Unidas (ONU) e
Organizao Mundial da Sade (OMS) buscassem
compreender os impactos que esse fenmeno
poderia acarretar para os pases, principalmente
naqueles onde se considera que o fenmeno
esteja mais acelerado, como o caso dos pases
em desenvolvimento. No centro do debate esto a
questo da Previdncia Social e dos sistemas de
sade, impactados diretamente pelo aumento da
demanda. Diante disso, esses organismos discutem
propostas para que os Estados Nacionais sintam
o mnimo possvel esses impactos e sugerem a
adoo de medidas de preveno.
Nessa perspectiva, as orientaes desses
organismos so dirigidas busca de modelos de
desenvolvimento nos quais os idosos possam
ser parte ativa e contribuam para este, a fim de
compensar as despesas que o Estado dispensar a
esse grupo populacional.
No Brasil essas recomendaes so amplamente
adotadas e difundidas. Esto explcitas na legislao
que regulamenta os direitos dos idosos e a formatao
das polticas pblicas para tal grupo, tanto que se
incentiva desde a capacitao profissional com
destaque para o aprendizado e o aprimoramento
das novas tecnologias, como o esforo pblico ou
privado para a admisso ou permanncia por mais
tempo do idoso no mercado de trabalho (Estatuto do
idoso, Lei n. 10741).
Balizada pelos eventos internacionais, a
Constituio Federal de 1988 previu a criao de
uma lei especfica que viesse legislar em favor dos
idosos, sendo aprovada em 1994 a Poltica Nacional
do Idoso (PNI), instituda pela Lei n. 8.842/94, e
regulamentada em 1996, quando se tornou um
marco jurdico importante para as aes voltadas
a esse segmento populacional, ampliando seus
direitos que at ento eram concedidos de forma
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restrita. A PNI traa as diretrizes essenciais para a
elaborao das diretrizes que fomentam a legislao
e as polticas pblicas para os idosos no pas.
Pretende-se, nesse artigo, compreender a
influncia e o impacto das diretrizes internacionais
na legislao e na formatao das polticas
pblicas para os idosos no Brasil. Para tanto,
consideramos importante compreender o processo
de envelhecimento demogrfico no pas, bem como
a trajetria da legislo social, para compreender
a insero da questo dos idosos nas polticas
pblicas do pas.
2 ENVELHECIMENTO DEMOGRFICO
A esperana de vida no mundo aumentou de 46
anos em 1950 para 66 anos em 2002; estima-se que
em 2050 a populao idosa atinja os 2 bilhes de
pessoas. Organizao das Naes Unidas, 2003.
O envelhecimento demogrfico um fenmeno
social que exige ateno especial. Esse processo
tem se acentuado nos pases em desenvolvimento,
embora, proporcionalmente, o contingente
populacional idoso seja ainda menor do que nos
pases desenvolvidos.
Para compreender o envelhecimento demogrfico
e suas consequncias, optou-se por trazer para o
debate a discusso das novas concepes que
esto sendo formuladas acerca do envelhecimento,
para ento chegar ao entendimento do processo do
envelhecimento populacional.
As condies econmicas, as diferenas culturais
e regionais, o acesso rede de servios bsicos
como: sade, educao, saneamento bsico, lazer,
entre outros, so fatores que podem contribuir para
uma boa qualidade de vida e influenciar no processo
individual do envelhecimento. Portanto, de forma
alguma os idosos formam um grupo homogneo,
com necessidades iguais ou semelhantes, como a
exemplo de outros segmentos sociais; existem as
especificaes que o caracterizam, exigindo assim
ateno ao se pensar as polticas para tal grupo.
As novas concepes acerca da velhice deixam
para trs um discurso que permeou a compreenso
sobre a velhice durante muito tempo; um discurso que
a apresentava como sinnimo de improdutividade
e decadncia. Atribuindo a segregao dos idosos
como causa natural, como se eles no pudessem
participar das atividades de uma sociedade, por
no terem utilidade econmica nas sociedades que
participam da expanso do capitalismo internacional
(FONTE, 2000).
Por outro lado, as novas discusses defendem a
revalorizao da pessoa idosa atravs do estmulo
sua participao ativa na sociedade. O discurso atual
incita produtividade e responsabiliza os idosos por
sua situao, transformando-os ao mesmo tempo
em saudveis e produtivos, capazes de contribuir,
e muito, para essa sociedade. um discurso que
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homogeneza o grupo idoso desconsiderando a
heterogeneidade do grupo e sem avaliar os impactos
das condies em que viveu essa pessoa ao longo
da vida.
Esse discurso est presente nas polticas
pblicas para os idosos no Brasil. Os projetos e
programas desenvolvidos incentivam a convivncia
comunitria, a exaltao do lazer, a participao ativa
na sociedade do pas, sem, entretanto, considerar os
aspectos biolgicos e a heterogeneidade do grupo
e os aspectos sociais que permeiam a questo do
envelhecimento. Acreditam como soluo para a
questo a insero do idoso na vida econmica do
pas, argumento explicitado na legislao nacional e
internacional, que coloca o trabalho como a melhor
terapia para o envelhecimento. Alm do que a poltica
social vem tambm responsabilizar a sociedade por
essa questo.
a partir do aumento percentual de idosos,
entretanto, que estes passam a ser objeto de
crescente preocupao das sociedades capitalistas,
pois sempre existiram pessoas idosas em todos
os lugares e pocas histricas, mas, agora,
numericamente eles representam uma ameaa
para a economia mundial na sua forma atual e, em
torno disso, expandem-se as propostas para que os
mesmos sejam tutelados. Surgem novos profissionais
e ramos do saber em torno da questo, vidos pela
fatia desse bolo que se chama envelhecimento
populacional.
Pode-se dizer que os idosos (ou a velhice)
esto sendo reinventados nesse contexto poltico e
econmico das sociedades capitalistas, tornando-se
objeto de saber, mas no na sua concretude, apenas
de forma fragmentada, dependendo da elaborao
terica dos que detm o saber sobre eles.
3 A TRAJETRIA DA LEGISLAO SOCIAL NO
BRASIL
O que hoje se conhece como legislao social
no Brasil nasceu com o carter contributivo, ou
seja, o acesso proteo social somente existia
para os trabalhadores formais; inicialmente, os
servidores pblicos. Conforme os trabalhadores
iam se organizando e fazendo reivindicaes, muito
lentamente alguns direitos foram sendo incorporados
legislao.
A partir da primeira dcada do sculo XX j se
percebe a necessidade de enfrentamento da questo
social no pas por parte dos organismos oficiais, tendo
em vista a intensa mobilizao operria que levou
s greves gerais de 1917 e 1919. Desse processo
foram criadas algumas leis que vieram beneficiar a
classe trabalhadora.
De acordo com Teixeira (2003), somente a
partir das primeiras mobilizaes que se comea
a conceber, no pas, a questo social como
responsabilidade do poder pblico e que este deve
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oferecer pelo menos um patamar mnimo de bem-
estar aos cidados. A questo, porm, posta
estritamente ligada ao mundo do trabalho.
Cidados, portanto distinguem-
se dos pobres. A questo social
dos trabalhadores, ou das classes
assalariadas urbanas passa a se
constituir, a partir de 1930, como uma
questo de cidadania: so cidados
aqueles que esto cobertos por um
sistema de proteo social ao qual
tm direitos porque contribuem para
eles; so pobres aqueles que, por
no estarem inseridos no mercado
de trabalho, continuam sendo uma
questo de responsabilidade privada, de
filantropia, ou assistncia social pblica
(TEIXEIRA, 2003, p.118).
Assim, a poltica social na poca continuava
norteada pelo princpio da contribuio e aqueles
que no estavam inseridos no mercado de trabalho
estavam relegados proteo social filantrpica.
As pessoas idosas somente entram para o
debate acerca dos seus direitos no incio da dcada
de 1970, a partir da constatao do aumento da
populao idosa no Brasil, atravs de uma pesquisa
realizada pelo Ministrio da Previdncia Social,
quando se passa a compreender que a questo
requeria medidas de polticas sociais. A principal
medida adotada foi o Decreto n. 72771 de 6 de
Setembro de 1973, que definia as condies para
o usufruto da penso por velhice: ter completado 65
para os homens ou 60 para as mulheres e se desligar
de qualquer atividade remunerada. O clculo da
aposentadoria por velhice era proporcional ao tempo
de contribuio. Com isso, muitas vezes o valor do
benefcio era irrisrio, obrigando o idoso a buscar
outra renda para garantir sua sobrevivncia.
No final da dcada de 1970, as aes da sociedade
civil relacionadas aos idosos foram intensificadas,
se destacando como o maior expoente a Sociedade
Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG), que
organizava eventos por todo o pas (TEIXEIRA,
2003). Essa foi uma dcada de muita mobilizao e
discusso em torno da questo, mas muitas aes
tornaram-se apenas cartas de inteno, haja vista
no sarem do papel, pela falta de recursos e de
vontade poltica.
H de se destacar, de acordo com Goldman
(2006), que nesse perodo (final da dcada de
1970), a questo do idoso comea a ser debatida
internacionalmente, tornando-se pauta de discusso
da Assemblia Geral da ONU. Observa-se que as
aes internas no so isoladas, mas seguem uma
programao ou um calendrio internacional de
discusso, pois ao mesmo tempo em que o segmento
idoso estava em evidncia aqui no Brasil, em mbito
internacional a questo tambm era priorizada.
Exemplo disso foi a convocao da Assemblia
Geral da ONU para que se realizasse um Assemblia
Mundial sobre o envelhecimento.
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Essa Assemblia ocorreu em 1982 em Viena, na
qual foi elaborado o Plano de Ao Mundial sobre o
Envelhecimento,1 constante de 66 recomendaes
sobre diversos temas como: sade, educao,
previdncia, entre outros. importante destacar
que essas questes eram sempre tratadas em foros
de natureza econmica pela ONU. Esse evento
sinalizou um avano em relao aos direitos dos
idosos no Brasil, pois essas recomendaes foram
sendo incorporadas ao discurso local por meio da
SBGG e por outros atores que atuavam em defesa da
causa, e foram os preceitos desta que prevaleceram
at ocorrer a II Assemblia, em 2002.
A II Assemblia Internacional sobre o
Envelhecimento foi realizada num contexto propcio
para esse debate, tendo em vista um ciclo de
conferncias, realizadas pela ONU ao longo da
dcada de 1990, envolvendo temas sociais como
a Cpula Mundial sobre a Criana (Nova York,
1990), a Conferncia sobre o Meio Ambiente, a Eco
92, como ficou conhecida, (Rio de Janeiro, 1992),
a Conferncia sobe Direitos Humanos (Viena,
1993). Dessa maneira, a Conferncia tornou-se um
referencial para o debate das polticas pblicas por
trazer tona a importncia dessas questes e por
ressaltar a parceria entre os Estados e a sociedade
civil na considerao dos temas sociais.
Assim, nesse contexto de debates envolvendo
os temas sociais que foi realizada a II Assembleia
e elaborado o Plano de Ao Internacional para
o Envelhecimento (PAIE) pelos representantes
dos pases-membros, contendo diretrizes para
a elaborao e estabelecimento de polticas
especficas, voltadas para o idoso. O PAIE consta
de uma Declarao Poltica que contm 19 artigos
que expressam respostas aos desafios oferecidos
pelo envelhecimento da populao.
No PAIE, aponta-se que, alm da Europa e da
Amrica do Norte que h vrias dcadas j lidavam
com a questo do envelhecimento, nos pases
em desenvolvimento que o aumento da populao
idosa ser mais notvel. Prev-se que na sia e
Amrica Latina, o grupo idoso tenha um crescimento
de 8% para 15% entre 1998 e 2025. E at 2050,
esse percentual poder chegar a 19%. E o nmero
de crianas cair de 33% para 22%. Acredita-
se que nesse ritmo no demorar muito para que
a populao mundial correspondente a velhos e
jovens se iguale.
Com estas informaes, busca-se centrar todos
os esforos nos pases em desenvolvimento, pois se
prev que nesses pases as pessoas envelhecero
rapidamente na primeira metade do sculo XXI,
questo a ser enfrentada simultaneamente com o
problema do desenvolvimento. O documento deixa
claro a preocupao de que o envelhecimento
populacional venha a atrapalhar o desenvolvimento
dos pases.
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Nesse sentido, as primeiras recomendaes
do PAIE para a adoo de medidas em relao
questo esto contidas no item cujo ttulo Pessoas
idosas e o desenvolvimento. Esse o ponto
central e prioritrio do Plano: permitir aos idosos
contriburem plenamente para o desenvolvimento
e se beneficiar dele em condies de igualdade;
para isso necessrio promover a capacitao dos
idosos para que participem plena e eficazmente na
vida econmica, poltica e social de suas sociedades,
inclusive com trabalho remunerado ou voluntrio. O
artigo 7 da Declarao Poltica do PAIE enftico:
Ao mesmo tempo, os pases em
desenvolvimento, particularmente os
menos adiantados, assim como alguns
pases em economias em transio,
precisam ainda vencer numerosos
obstculos para se integrarem mais
e participar plenamente na economia
mundial. A menos que as vantagens de
desenvolvimento social e econmico
cheguem a todos os pases, um nmero
cada vez maior de pessoas, sobretudo
idosos de todos os pases e mesmo de
regies inteiras ficaro margem da
economia mundial. Por esse motivo,
reconhecemos a importncia de
incluir o tema do envelhecimento nos
programas de desenvolvimento, assim
como nas estratgias de erradicao
da pobreza e de cuidar que todos os
pases consigam participar plenamente
no desenvolvimento da economia
mundial.(BRASIL, 2003b).
E continua no artigo 12:
As expectativas dos idosos e as
necessidades econmicas da sociedade
exigem que possam participar na vida
econmica, poltica, social e cultural de
suas sociedades. Os idosos devem ter
a oportunidade de trabalhar at quando
queiram e de ser capazes de assim
o fazer, no desempenho de trabalhos
satisfatrios e produtivos e de continuar a
ter acesso educao e aos programas
de capacitao. A habilitao de idosos
e a promoo de sua educao so
elementos imprescindveis para um
envelhecimento ativo. preciso oferecer
sistemas adequados e sustentveis de
apoio social a pessoas idosas. (BRASIL,
2003b).
No podemos deixar de reconhecer a
importncia de se colocar na agenda de debates
as polticas para as pessoas idosas. Busca-se,
entretanto, compreender os verdadeiros objetivos
traados por trs dessas polticas. Questiona-se
se a real preocupao com o bem-estar e em
que condies as pessoas chegaro velhice; se
tero condies ou oportunidades de enfrentar uma
velhice saudvel, ou se, na realidade, a preocupao
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com os entraves que o envelhecimento pode
trazer para a economia mundial, tendo em vista que
o objetivo principal promover aes para que os
pases venam os obstculos que os impedem de
participar ativamente na economia mundial, sendo
que consideram o envelhecimento populacional
como um grande entrave.
O envelhecimento tem sido considerado um
obstculo para os pases em desenvolvimento
devido ao aumento do nmero de aposentadorias
e penses e, em consequncia disso, a reduo
da populao ativa. Outra preocupao tambm ento, a proteo social era baseada em princpios
com a assistncia mdica: prev-se que os sistemas
de sade no consigam atender demanda, pois
supem que nessa fase da vida que as pessoas
esto mais debilitadas e exigem mais cuidados
mdicos.
Efetivamente, embora seja significativo o nmero
daqueles que envelhecem com uma boa qualidade
de vida, portanto tm grandes chances de ter uma
velhice saudvel, notrio o fato de que a grande
maioria no chega velhice em boas condies de
sade, constituindo grande demanda para o sistema
de sade. Porm, essas pessoas no podem ser
culpabilizadas pelas dificuldades que os pases
enfrentam para engendrar o seu desenvolvimento.
So inteis, tambm, polticas pensadas para
remediar a questo, considerando apenas esta fase
da vida, uma vez que ter uma velhice saudvel um
processo que deve comear desde cedo e ao longo
de toda vida.
O que se observa, entretanto, que h uma
homogeneizao das aes, haja vista o que
est por trs das recomendaes dos organismos
internacionais que pautam a formulao dessas
polticas. Como o objetivo central fomentar o
desenvolvimento dos pases, tirando qualquer
obstculo que possa interferir nesse sentido,
coloca-se o idoso aposentado para tomar parte
nesse desenvolvimento, elaborando-se polticas de
propagao de uma velhice saudvel e estimulando
o idoso aposentado a retornar ao mercado de
trabalho.
Observa-se como a ONU e OMS traam bem
os pilares das polticas para o envelhecimento, pois
se utilizam da mesma linguagem para elaborar a
legislao acerca das pessoas idosas, apontando
os mesmos interesses: evitar despesas para os
sistemas de sade e eliminar qualquer entrave para
o desenvolvimento dos pases. Em consequncia
disso, so elaboradas polticas generalizadas que
no condizem com a realidade, apenas aprofundam
mais as desigualdades da nossa sociedade, porque
nesse contexto, o Estado se exime do papel de
provedor do bem-estar social dos seus cidados,
responsabilizando primeiro a prpria sociedade pelo
seu bem-estar.
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4 DIREITOS DOS IDOSOS NO BRASIL: da
Constituio Federal ao Estatuto do Idoso
A partir da segunda metade da dcada de 1980 se
iniciou o processo de redemocratizao do pas, aps
longo perodo sob a ditadura militar, o que colocou
na agenda poltica o debate sobre a questo das
desigualdades sociais e da pobreza. A promulgao
da Constituio Federal de 1988 foi um marco para
as polticas sociais brasileira, pois introduziu um
conceito de proteo social mais abrangente. At
estritamente social-trabalhistas.
Nesse perodo, a questo do envelhecimento j
estava sendo bastante discutida, sendo reconhecida
como questo social e poltica relevante, exigindo
respostas para esse segmento. E nesse contexto,
os idosos encontram espao adequado para suas
reivindicaes, fortalecendo o movimento dos
aposentados e pensionistas, sendo este o movimento
mais expressivo j realizado pelas pessoas idosas
no pas:
Os idosos de todas as partes do Brasil
demonstraram sua fora poltica nas
galerias do Congresso, na Praa dos
Trs Poderes, nas inmeras passeatas
de aposentados e pensionistas,
dentre outras manifestaes pblicas.
Parece-nos impossvel traar um
quadro completo das lutas populares
no processo constituinte sem ressaltar
a mobilizao e a organizao dos
movimentos sociais constitudos por
aposentados e pensionistas urbanos e
rurais (GOLDMAN, 2006, p. 167).
Esse amplo movimento citado por Goldman
(2006) contou no s com a participao dos
idosos, mas tambm de professores universitrios,
associaes e alguns parlamentares engajados nas
lutas sociais. Essa era uma velha luta em busca das
correes das profundas defasagens nos proventos
dos aposentados e pensionistas. Desde a dcada de
1960, que a Unio dos Aposentados e Pensionistas
lutava pela equalizao dos direitos previdencirios
assegurados pela Lei Orgnica da Previdncia
Social (LOPS).
Os artigos 203, 229 e 230 da Constituio
Federal explicitam o carter de proteo social
universal, quando no h exigncias contributivas
no acesso aos benefcios e so estendidas a todos
aqueles que necessitam. Entretanto, surge um
paradoxo na legislao, pois nesta est definido o
papel das instncias envolvidas: famlia, sociedade
e Estado, ficando a famlia em primeiro lugar no grau
de responsabilizao. Segundo Goldman (2006),
ao elaborar as polticas para os idosos seguindo
essas diretrizes, uma questo fica evidente: o
Estado se posiciona sob a lgica neoliberal e foge
responsabilidade frente questo, sempre se
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colocando em ltimo plano e dando maior relevncia
e responsabilidade participao da famlia e da
sociedade civil.
Em 1994 foi aprovada a Poltica Nacional do
Idoso. Mas o que veio realmente legislar em favor
desse grupo foi o Estatuto do Idoso sancionado em
1 de outubro de 2003.
O Estatuto do Idoso, criado pela Lei n. 10.741
de 1 de outubro de 2003, em matria de legislao
tambm prdigo em conceder direitos e proteo
social s pessoas idosas. Ele estabelece prioridade
absoluta s demandas dos idosos como as normas
protetivas, inserindo novos direitos e os mecanismos
para essa proteo e fiscalizao. Ou seja, o
Estatuto vem normatizar os princpios preceituados
pela Poltica Nacional do Idoso: destaca desde a
precedncia no atendimento na rede de servios ao
aprimoramento de suas condies de vida; ressalta
a inviolabilidade fsica, psquica e moral (Estatuto do
Idoso cap. II, 2) como prioridade para a preservao
da dignidade do idoso (BRASIL, 2003a).
Apesar dessa prodigalidade, so poucas as
aes postas em prtica e efetivamente em vigor,
de carter universal. Dentre estas destacamos:
a poltica de vacinao contra a gripe, aplicada
anualmente e que tem contribudo muito para a
sade das pessoas idosas, a carteira do idoso, a
precedncia no atendimento nos servios pblicos
e privados, a gratuidade nos transportes coletivos
urbanos, entre outros.
A gratuidade no transporte coletivo (cap. X,
art. 39) uma ao importante, contudo, destaca-
se uma incongruncia: a gratuidade ofertada
apenas aos maiores de 65 anos enquanto o prprio
Estatuto no art. 1 diz que institudo o Estatuto do
Idoso, destinado a regular os direitos assegurados
s pessoas com idade (BRASIL, 2003a). igual ou
superior a 60 anos de idade. Portanto, a prpria
lei conflituosa. Tambm na prpria Constituio
so consideradas idosas as pessoas de 60 anos ou
mais.
Esse fato demonstra como a prpria legislao
cria dificuldades na concesso dos direitos e na
aplicabilidade das leis. Sabe-se que no Brasil,
proteo social nunca foi de real interesse do poder
pblico. A ao dita social s praticada quando
h interesse poltico, ou como resultado de presso
feita por grupos de interesses e no baseada no
bem-estar dos que dela necessitam. Como mostra a
nossa histria, a poltica social sempre foi alinhavada
por interesses dos grupos dominantes para se
manterem no poder.
Quanto ao Estato, este constitui para os estudiosos
do assunto um marco legal para a conscincia idosa
do pas; pois, a partir dele, os idosos podero exigir
a proteo e cumprimento dos seus direitos, e os
demais membros da sociedade ao conhecerem
mais sobre o envelhecimento, tornar-se-o mais
sensibilizados no amparo dessas pessoas (UVO;
ZANATTA, 2005).
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No se pode, entretanto, pensar que todos os
problemas relativos aos idosos estaro resolvidos
com a aprovao do Estatuto:
Por isso, no adianta pensar-se que a
proteo aos idosos atravs de uma lei
especial ir resolver os problemas desse
segmento populacional. As carncias e
os sofrimentos dos idosos no comeam
na velhice. O velho sofrido e aviltado em
sua dignidade , na maioria das vezes
resultado de uma infncia abandonada,
de uma adolescncia desprezada,
de uma vida adulta marcada pelo
desemprego (RAMOS, 2004, p. 136).
Na realidade, todo esse aparato jurdico poltico,
no tem sido suficiente para garantir aos idosos a
efetivao de seus direitos. Ao contrrio, o que se
v e se entende como prioridade nessas polticas
so expresses neoliberais que efetivamente
excluem o Estado de sua primordial participao no
cumprimento dessas polticas, dando nfase a aes
individualistas dos idosos, os quais devem promover
as transformaes na sua realidade, ao mesmo
tempo em que coloca a famlia e a sociedade como
promotoras das aes que beneficiaro aos idosos.
5 A CENTRALIDADE DA POLTICA: o idoso ou o
mercado?
O outro vis percebido no mbito das polticas para
os idosos orientado em funo do envelhecimento
ativo e sua incluso na vida socioeconmica de sua
comunidade. Isso aparece como algo positivo, em si,
mas esconde a real preocupao dos legisladores,
isto , uma preocupao de cunho mercadolgico
que o estmulo ao retorno ao mercado de trabalho
aps a aposentadoria.
Esse vis est bem de acordo com as polticas
neoliberais, predominantes no mundo nos ltimos
30 anos. Fica evidente a preocupao com os
impactos que o crescimento dessa populao traz
para a economia e o sistema de lucros. Assim,
surgiram como naturais as propostas de insero
dos idosos aposentados no mercado de trabalho,
desconhecendo na maioria das vezes, a realidade
de insero precoce que essas pessoas tiveram
no mundo do trabalho, alm de toda uma vida de
explorao e expropriao dos seus direitos.
O incentivo reinsero ao mercado de trabalho
amplamente discutido e recomendado no PAIE e,
portanto, adotado pelos pases-membros da ONU. No
caso do Brasil essa recomendao est no Estatuto
do Idoso no artigo 28, inc. I e II, os quais dizem que
o poder pblico agir no sentido de estimular aes
pblicas e privadas que visem contribuir para a
efetivao dessas polticas de incentivo ao retorno
ao mercado de trabalho.
Essas normas defendidas pelos organismos
internacionais e adotadas pela legislao nacional
 DIRETRIZES INTERNACIONAIS E POLITICAS PARA OS IDOSOS NO BRASIL: a ideologia do envelhecimento ativo
so exemplos de polticas neoliberais que colocam
a defesa do capital sempre em primeiro plano em
detrimento dos indivduos. Por isso, acredita-se
que o incentivo do retorno do idoso aposentado ao
mercado de trabalho ou a permanncia deste por
mais tempo, nada mais do que a dupla explorao
do trabalhador pelo capital. a forma encontrada de
expropriar o trabalhador num processo onde j se foi
expropriado uma vez. Pois mesmo que o idoso volte
ao mercado de trabalho pelo prazer de trabalhar, ele
no deixa de estar sendo explorado.
Ao analisar o PAIE, este nos mostra que essa
poltica no est adequada realidade nacional.
uma preocupao dos pases desenvolvidos
que h dcadas lutam contra a queda das taxas
de fecundidade nos seus pases e a reduo da
populao ativa. Ou seja, ao mesmo tempo em
que esses pases alcanaram o to desejado
desenvolvimento econmico, passaram tambm a
conviver com as drsticas quedas da fecundidade
e, consequentemente, com o envelhecimento
populacional (envelhecimento demogrfico).
Enquanto no Brasil ainda se luta para diminuir
as taxas de mortalidade infantil e de fecundidade,
os pases desenvolvidos procuram se adequar
realidade de uma populao envelhecida, de modo
que as polticas discutidas no mbito da ONU
revelam a preocupao que esses pases tm e as
dificuldades enfrentadas por eles agora: a diminuio
da populao ativa, o aumento do nmero de
aposentadorias e penses e uma presso no sistema
de sade pelo aumento do nmero de atendimentos.
Segundo os organismos internacionais (ONU, OMS
e BANCO MUNDIAL), esses trs fatores podem
acarretar srios problemas para a economia interna
e tambm para a economia mundial. Por isso, a
inquietao desses rgos em resolver a situao ONU e OMS sob a bandeira do envelhecimento
dos pases desenvolvidos e prevenir que ela no se
acentue nos pases em desenvolvimento.
Existem alguns pontos que precisam ser
observados para se compreender o envelhecimento
populacional no Brasil e a aplicabilidade dessas
polticas: primeiramente, os pases desenvolvidos
tiveram um envelhecimento populacional gradativo ao
longo de dcadas. J os pases em desenvolvimento
experimentam um envelhecimento acelerado e sem
atingir o desenvolvimento econmico almejado. As
duas coisas esto caminhando juntas, e de certa
forma uma traz implicncias outra, e vice-versa.
O segundo ponto que se o processo de
envelhecimento no se d de forma igual em
todos os pases, as polticas no podem ser
homogeneizadas. Principalmente esse preceito
econmico de incentivo de retorno ao mercado de
trabalho, em um pas onde se vive o grave problema
do desemprego para grande parcela da populao
economicamente ativa.
O terceiro ponto trata das aposentadorias e
penses destinadas aos aposentados e pensionistas
91
de um salrio mnimo, que so, alis, a grande maioria.
Esse valor, em geral, no supre suas necessidades
bsicas e no se constituem como o nico problema
para a Previdncia social, ao contrrio do que ocorre
com as grandes penses de polticos, militares, altos
funcionrios do governo e da magistratura e seus
familiares. Essas, sim, somam valores exorbitantes,
destinadas a uma pequena parcela da populao,
mas causam forte impacto nas contas pblicas.
Destaca-se, tambm, a situao da grande
maioria da populao brasileira que no ingressa
ao mercado de trabalho em idade adulta, aps a
concluso dos estudos (como acontece nos pases
ricos). Ao contrrio, comeam a trabalhar em
muitos casos, desde a infncia e a adolescncia em
trabalhos penosos, insalubres e degradantes. Sem
amparo legal, excludos do sistema trabalhista, s
vezes permanecem nessa situao durante toda a
vida, atuando na informalidade.
E, para encontrar uma soluo para essa situao
cometem os mesmos erros j cometidos com outros
grupos sociais: o de homogeneizar as respostas
para a questo do envelhecimento na formatao
das polticas pblicas:
[...] essas novas diretrizes necessitam
ser observadas criticamente como
forma de no seguir a tendncia de
homogeneizar as pessoas idosas. Evitar,
portanto, o deslocamento de concepo
sobre velhice baseada no esteretipo de
improdutividade ou doena, para outra
imagem, que igualmente homogeneza
no outro extremo, como sinnimo de
vitalidade e sade. (FONTE, 2002, p.
06).
Essas ideias so reforadas pelas diretrizes da
ativo, visando a insero total do idoso na vida
social e econmica do pas. Essas diretrizes
acabam reforando a ideia de criao de vagas e
oportunidades de empregos para os idosos e se sabe
que no se pode restringir a formatao de polticas
pblicas somente a esse aspecto, mas considerar
as dificuldades e especificidades do grupo. Propor a
igualdade entre as diversas geraes como proposto
pelo PAIE, sem reconhecer e respeitar as diferenas
entre elas no mnimo insistir no erro de se elaborar
polticas ineficientes que no resolvem os problemas
do grupo e s aprofundam mais as desigualdades
sociais.
Podemos dizer que no Brasil temos uma realidade
em que os idosos j participam de forma significativa
para a economia, uma vez que 65,3% dos idosos
aposentados so as pessoas de referncia da
famlia, ou seja, so os responsveis pelo sustento
desta. (PNAD-2007). Essa situao provocada por
vrios fatores, entre eles o fato de a aposentadoria
ser, muitas vezes, a principal, seno a nica fonte de
renda do domiclio. Essa situao est relacionada
R. Pol. Pbl. So Lus, v.14, n.1, p. 85-94, jan./jun. 2010
92 Ferlice Dantas e Silva e Ana Lcia de Souza
com as novas configuraes que a famlia brasileira
vem apresentando em decorrncia do desemprego
dos filhos ou outros parentes, o retorno dos filhos
casa dos pais e a transferncia da responsabilidade
de cuidar dos netos, que muitos filhos tm imputado
a seus pais, fato este que tambm tem levado muitos
idosos a procurarem outras fontes de renda para
complementar a aposentadoria, que no suficiente
para o sustento de toda a famlia.
Tal que as aposentadorias no pas, na grande
maioria so de apenas um salrio mnimo e este
pautado na cesta bsica, portanto, demonstra total
insuficincia em atender todas as necessidades da
famlia, pois no se pode reduzir as necessidades
humanas alimentao, deixando as outras
necessidades descobertas. Essa situao fora
o idoso a buscar um complemento na renda para
supri-las, e vai busc-lo na informalidade.
Parece incongruente criticar essa poltica de
retorno ao mercado de trabalho e ao mesmo
tempo constatar que essa situao j existe, mas
justamente pela sua existncia que se deve combat-
la. Porque no so os ricos, ou as elites dominantes
que ocupam as melhores vagas no mercado com
as maiores rendas que esto nessa situao, mas,
sim os idosos da classe trabalhadora lutando pela
sua sobrevivncia e daqueles que esto sob sua
responsabilidade. a reproduo de um sistema
excludente que afeta todas as etapas da vida,
atingindo tambm as pessoas idosas, que trabalham
desde muito cedo e que nunca conseguiram ter suas
necessidades atendidas com o resultado desse
trabalho.
Essas pessoas dificilmente voltam para o
mercado para atuar num bom posto de trabalho;
a grande maioria atua no mercado informal, com
baixos salrios e sem garantias trabalhistas. Mas o
poder pblico apoia essa situao, pois nos dados
do IBGE apontado o retorno ou a permanncia do
idoso no mercado de trabalho como um fator que
ajuda a minimizar a discriminao e a marginalizao
a que os idosos so, muitas vezes, submetidos.
Entendem que a manuteno das atividades
laborativas uma forma de integrao. Isso poderia
ser verdadeiro se os idosos estivessem ocupando
bons cargos, com todas as garantias trabalhistas, e
no relegados informalidade, a trabalhos insalubres
e degradantes.
Essa realidade pode ser verificada nos dados
demogrficos que apontam que 30,9% dos idosos
esto exercendo alguma atividade laborativa, e, entre
estes, o segmento de 70 anos ou mais apresenta
um percentual significativo de idosos ocupados no
mercado de trabalho (18,4%). Nas regies sul e
nordeste esse percentual ainda maior: 25,1% e
21,9%, respectivamente.
E, entre os idosos aposentados, 19,2% do
total encontravam-se em plena atividade. E mais
R. Pol. Pbl. So Lus, v.14, n.1, p. 85-94, jan./jun. 2010
uma vez as regies sul e nordeste superaram a
mdia nacional. Essa situao pode ser explicada
por fatores culturais, pela pobreza e pelos novos
arranjos familiares estabelecidos nos lares
brasileiros, principalmente na regio nordeste, onde
a pobreza influencia diretamente nesses arranjos.
Essa questo se refere ao retorno ou permanncia
dos filhos nas casas dos pais aps o casamento,
por no terem condies de se manter, pelo
desemprego ou pela insuficincia de suas rendas.
Tambm existe a situao daqueles que vo buscar
novas oportunidades de trabalho em outros estados
e delegam aos avs a responsabilidade de cuidar
dos netos. Ao no conseguirem manter a famlia
com suas aposentadorias e penses, os idosos vo
buscar no mercado o complemento para isso.
Ao conceder o benefcio da aposentadoria ou
penso para aqueles que no puderam contribuir,
pela lgica neoliberal, o poder pblico se v
desobrigado de prover recursos para o atendimento
das necessidades das pessoas, que devem prov-
las no mercado (GRANEMANN, 2006). Mas isso
no possvel, pois o benefcio no suficiente,
fazendo com que o idoso se veja forado a buscar
outras fontes de renda.
De certa forma, esse preceito recomendado
pelos organismos internacionais, aqui no Brasil tem
sido uma forma de institucionalizar uma explorao
vivida pelas pessoas idosas no dia a dia. A grande
maioria atua na informalidade e em atividades
muitas vezes penosas para uma pessoa idosa. Ou,
se atua no mercado formal, o faz quase sempre com
prejuzos em relao a salrios e outras garantias
trabalhistas.
importante ressaltar a situao dos trabalhadores
rurais, que tm o direito aposentadoria aos 55 anos
de idade para a mulher e 60 anos para o homem,
mas continuam trabalhando at quando no podem
mais. Portanto, esse termo aposentadoria para
os trabalhadores rurais deveria ser revisto, sendo
mais adequado cham-lo de auxlio, complemento
de renda ou incentivo, porque essas pessoas ao
se aposentarem continuam com suas atividades
normalmente. Para eles, aposentadoria no um
momento de inatividade, ou cesso de atividade
com uma renda garantida, apenas uma renda fixa
que tero para complementar o pouco que ganham
na lavoura.
O Estatuto do idoso um documento legtimo
nos moldes internacionais de concesso de direitos
inalienveis e universais que, se colocado em prtica,
com certeza tornar a vida das pessoas idosas bem
melhor. Mas no essa a realidade. Ainda h muito
a trilhar para se chegar prximo ao ideal. As aes
precisam se adequar s diferenas regionais desse
pas continental e corrigir a desigualdades sociais
ocorridas nesse importante grupo.
 DIRETRIZES INTERNACIONAIS E POLITICAS PARA OS IDOSOS NO BRASIL: a ideologia do envelhecimento ativo
6 CONCLUSO
Para se compreender as polticas pblicas para
os idosos no Brasil, a partir de quando foi pensada
de forma sistemtica, toma-se como marco a
Constituio Federal de 1988, que traz os preceitos
fundamentais que iro balizar a elaborao da
poltica pblica para o setor no perodo posterior.
Tais preceitos, assim como as polticas em vigor, so
resultantes da mobilizao da dcada anterior e da
presso internacional. Como fora visto anteriormente,
o tema j estava na agenda de debate da ONU em
foro privilegiado a partir de 1978. Portanto, no se
podia mais virar as costas para o assunto.
Aps a promulgao da Constituio, as polticas mais tempo, nada mais do que a dupla explorao
passaram por um longo processo de elaborao:
exigia-se uma legislao que atendesse as
necessidades dos idosos e regulamentasse os seus
direitos expressos na lei maior. Essas intenes
foram estabelecidas na Poltica Nacional do Idoso
(lei n. 8.842/94) e, por ltimo, em 2003, foi aprovado
o Estatuto do Idoso que legisla em favor destes.
Todas essas aes foram resultados da mobilizao
de vrios atores envolvidos nesse processo, desde
a discusso do tema e sua divulgao expressa
no discurso da geriatria e gerontologia no final
da dcada de 1970, como tambm a importante
participao dos idosos e seus representantes no
processo constituinte de 1988.
Percebemos, entretanto, que tais polticas no
tm tido resultados prticos, uma vez que grande
parte dos programas existentes constituem aes
isoladas e incipientes, projetos mal elaborados que
no condizem com a realidade dos idosos. Muitas
vezes so projetos resultantes da presso feita
pelos grupos de interesses e colocados em prtica
sem os recursos necessrios: no passam de cartas
de inteno sem resultados efetivos.
Tambm preciso enfatizar que, apesar dos
avanos da legislao e das polticas em alguns
aspectos, prioritrio analisar criticamente alguns
pontos do Estatuto, particularmente aqueles que
expressam de forma clara as diretrizes internacionais,
que incentivam o envelhecimento ativo ressaltando
a produtividade. As normas estabelecidas so
decididas e impostas sem a preocupao de se
entender o que o prprio idoso pensa sobre o
assunto, ou, o que pior, sem o devido conhecimento
da realidade em questo.
As diretrizes que incentivam o retorno do idoso
ao mercado de trabalho no Brasil, ou a permanncia
por mais tempo, j uma realidade h muito tempo
num pas marcado pelas desigualdades sociais e
econmicas.
Ao longo da histria os investimentos em
polticas sociais, no Brasil, tm sido de extrema
precariedade; o poder pblico sempre agiu em
defesa dos interesses das elites dominantes do
93
pas, relegando a populao a um servio escasso
e de baixa qualidade. As polticas desenhadas aos
moldes neoliberais no se apresentam capazes de
combater as desigualdades e melhorar a vida das
pessoas, pelo contrrio, s aprofundam a enorme
diferena que existe entre a minoria rica e a maioria
pobre.
Essas normas defendidas pelos organismos
internacionais e adotadas pela legislao nacional
so exemplos de polticas neoliberais que colocam
a defesa do capital sempre em primeiro plano em
detrimento dos indivduos. Por isso, acredita-se
que o incentivo do retorno do idoso aposentado ao
mercado de trabalho ou a permanncia deste por
do trabalhador pelo capital, ou melhor, uma forma
encontrada de continuidade da explorao qual
o trabalhador j esteve submetido ao longo de sua
vida.
Pelas questes aqui apontadas e discutidas,
podemos dizer que, se verdade que tivemos
avanos com relao introduo da questo do
envelhecimento populacional e do atendimento ao
idoso na agenda de debates do pas, resultando
na formulao de polticas diretivas, tambm
verdadeiro afirmar que as polticas sociais no
atendem a grande maioria da populao idosa, e os
que so atendidos no podem contar com um servio
satisfatrio. O servio bsico de atendimento pblico
ainda carrega prticas clientelsticas que excluem os
que dele realmente necessitam, pois muitas vezes,
os recursos so desviados para investimentos em
reas onde a populao no ser beneficiada.
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em trabalhos como o de Teixeira (2003); Fonte (2002) e
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Ferlice Dantas e Silva
Cientista Social. Servidora pblica estadual.
E-mail: ferlicedantas@yahoo.com.br
Secretaria de Trabalho e Bem Estar Social do Estado
de Roraima (SETRABES)
Av. Mrio Homem de Melo, s/n, Bairro Mecejana.
CEP. 69.300-000 - Boa Vista RR
Ana Lcia de Sousa
Professora adjunto da UFRR, Doutora em Educao.
E-mail:ana@cch.ufrr.
Universidade Federal de Roraima (UFRR)
Campus Paricarana Av. Cap. Ene Garcez, n. 2413.
Bairro Aeroporto.
CEP: 69304-000 - Boa Vista - RR

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