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Programa de Cooperacin Internacional | Jornadas "Pueblos Indgenas de Amrica Latina"

Barcelona, 27 y 28 de abril de 2005


Panel 3: Estados multitnicos y multiculturales

El multiculturalismo latinoamericano al inicio del siglo


XXI
Willem Assies
Proyecto The Mistery of Legal Failure

1. Tres dcadas de luchas indgenas

Durante las ltimas dcadas los movimientos indgenas se han constituido como importantes
actores sociales y polticos en el escenario latinoamericano. Lo que se ha denominado la emergencia
indgena (Bengoa, 2000) se inici al final de la dcada de los 1960 y se amplific durante la dcada
siguiente con el surgimiento de la Federacin Shuar en el Ecuador, el movimiento katarista en Bolivia o el
Consejo Regional Indgena del Cauca (CRIC) en Colombia, para mencionar unos movimientos
considerados protagnicos (Bonfil, 1981). Esos movimientos se caracterizaron por su rechazo de la
identificacin como meros campesinos y una nueva nfasis en la identidad tnica. La primera cartilla del
CRIC de 1973, titulada Nuestras luchas de ayer y de hoy, enfatiza que somos campesinos y somos indios.
De manera similar la Federacin Shuar destac que no estamos de acuerdo con las conclusiones de aquel
que vea en el indio slo al minero, al campesino, al obrero explotados, etc., segn los casos. No es lo
mismo, el shuar y el colono (aunque este ltimo se encuentre explotado, como el shuar), ni el chofer
shuar y el chofer cholo (aunque ambos son choferes). En Bolivia el Manifiesto de Tiawanacu destac
que Nos sentimos econmicamente explotados y cultural y polticamente oprimidos (cf. Bonfil,
1981:279-296, 321-324, 216-223). Se trat entonces de un replanteamiento de la relacin entre etnicidad y
clase y de una reivindicacin de la identidad tnica.

Las dcadas de los 1970 y 1980 vieron el despliegue de los movimientos indgenas en Amrica
Latina, a menudo construyendo redes supra-nacionales antes de tentar formar organizaciones a nivel
nacional. Un hito importante fue la reforma del Convenio 107, de 1957, de la Organizacin Internacional
de Trabajo (OIT) en 1989. El nuevo Convenio 169 rechaza el tenor asimilacionista del Convenio anterior
y, a pesar de mltiples candados, establece una serie derechos que apuntan una suerte de
autodeterminacin indgena en el marco de los estados nacionales. Este convenio ha sido ratificado por
una docena de estados latinoamericanos que de esa manera se comprometieron a adaptar la legislacin
nacional a los marcos establecidos en el convenio. De igual manera, a partir de mediados de la dcada de
los 1980 una docena de pases latinoamericanos reformaron sus constituciones a fin de reconocer la
composicin pluritnica y multicultural de sus poblaciones, formalmente dejando atrs la concepcin
homogeneizante del Estado-Nacin. Los movimientos indgenas tomaron nuevos brillos con la
declaracin del ao y de la dcada de los pueblos indgenas por la Organizacin de la Naciones Unidas en
1993 y 1994, respectivamente. Asimismo, la conmemoracin del Quincentenario de la invasin espaola
dio lugar a encuentros internacionales entre movimientos indgenas.

As las ltimas dcadas del siglo pasado fueron marcados por el surgimiento de nuevos
movimientos indgenas practicando lo que ahora se llama polticas de identidad y una respuesta por
parte de los estados latinoamericanos a travs de polticas de reconocimiento. Se podra decir que se
deflagr una dialctica entre las polticas de identidad y las polticas de reconocimiento que alent
expectativas y esperanzas acerca de una liquidacin amigable del pasado (Van Cott, 2000). Cabe
destacar que este proceso tuvo lugar en el marco de lo que se ha llamado la doble transicin; la
transicin hacia gobiernos civiles o las transiciones democrticas y la transicin hacia un nuevo modelo
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de desarrollo a travs de las polticas de ajuste estructural marcados por el neoliberalismo; una dinmica
que luego fue desdoblada o profundizada en el marco de lo que se llamara de globalizacin y el
surgimiento de los democracias de mercado (market-democracies).

Ahora, tras unas dcadas de polticas multiculturales se plantean nuevos interrogantes e


inquietudes acerca los rumbos de los movimientos indgenas y sobre los alcances de las polticas de
reconocimiento de los estados latinoamericanos. Las reformas constitucionales y las ratificaciones del
Convenio 169 sugirieron que se estaba tomando un nuevo rumbo en las relaciones entre pueblos
indgenas y los estados y que se reconocieran derechos territoriales, con jurisdiccin indgena y un cierto
grado de autonoma poltica. Podemos hacer algo como un balance de tres dcadas de polticas
multiculturales e una Dcada de los Pueblos Indgenas?

2. Evaluando el nuevo multiculturalismo

Parece que el optimismo inicial acerca de una nueva convivencia en el pluri-multi se est
esfumando y que estamos entrando en una nueva etapa. Respecto a los movimientos indgenas
Stavenhagen (2002) ha planteado que desde aqu la cosa va a ser difcil. Segn este autor, la reparacin de
daos histricos, que deflagr a los movimientos indgenas, fue un objetivo limitado. Argumenta que
ahora queda ms clara que la demanda por derechos especficos y medidas compensatorias se
transform en una nueva visin de la nacin y del estado (Stavenhagen, 2002: 41, mi traduccin). Un
argumento similar se encuentra en Iturralde (1997).

Por otra parte, encontramos interrogantes acerca de los alcances de las polticas de
reconocimiento. Assies (1999), inspirado en varios autores plante que las polticas de reconocimiento
toman forma en un contexto de transformacin de los Estados de gran envergadura, dejando atrs el
modelo decimonnico de los Estados-naciones y el modo de territorialidad que ellos implican, en el
marco de la llamada globalizacin; el Estado cada vez ms se transforma en lo que Castells (1998) ha
llamado el Estado Red y que otros han referido bajo el trmino de nuevo medievalismo (cf. Held, Mc
Grew, Goldblatt y Perraton, 1999: 85). Se trata de una transformacin del Estado homogneo
acostumbrado al surgimiento de jurisdicciones superpuestos y a lealtades diferenciadas, tal como crculos
concntricos, entre lo local, lo global y el nacional; en otras palabras un nuevo pluralismo jurdico y
poltico. Por un lado, observamos las polticas de descentralizacin y de fortalecimiento relativo de los
gobiernos locales mientras por otro lado asistimos al surgimiento de mecanismos supra-nacionales como
son los tratados de libre comercio o los convenios internacionales. Potencialmente, o tal vez idealmente,
tal des-agregacin del Estado podra acomodar a las demandas autonmicas de los indgenas. Sin
embargo, esas demandas se enfrentan con acusaciones de balcanizacin del pas. Un argumento que
resulta paradjico, ya que los mismos polticos que sostienen este argumento alegramiento entregan los
recursos naturales de sus pases a las empresas transnacionales con jurisdicciones especiales sobre sus
reas de concesin en el marco de los tratados de libre comercio.

Adems, la vuelta hacia polticas multiculturales no slo sobrevino en el contexto de las


transiciones democrticas sino tambin en el marco de las transiciones desde el modelo nacional-
desarrollista hacia un modelo de desarrollo marcado por el neoliberalismo. En este marco cabe sealar
que el neoliberalismo no slo es un modelo econmico sino que incluye un proyecto cultural que atae
una remodelacin de lo que entendemos por ciudadana (Assies, 1999). La crtica neoliberal del estado
nacional-desarrollista argumenta, entre otras cosas, que este estado haba producido ciudadanos
dependientes que esperaban que el estado resolviera todos sus problemas. En el marco de la crisis de
los estados nacional-desarrollistas, que en buena parte fue una crisis fiscal deflagrada por los choques
petroleros y la poltica monetaria de los EEUU de la dcada de los 1970, el argumento neoliberal invoc
una tica de responsabilidad. Los estados debieron deshacerse de su actitud paternalista con relacin
a los ciudadanos y devolverlos la responsabilidad por su bienestar y lo de sus dependientes. Eso se reflej
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en una transformacin de las polticas sociales. Se dejaron atrs las intenciones universalistas, aunque
nunca realizadas, de emular los estados de bienestar occidentales para remplazarlas con polticas de
focalizacin, individualizacin y privatizacin.

Retomando las reflexiones de Assies (1999) sobre el proyecto cultural del neoliberalismo Hale
(2002) ha propuesta ir ms all para desarrollar un marco terico que puede servirnos para evaluar los
alcances de las polticas de reconocimiento. Por un lado, busca evaluar en qu medida las polticas
multiculturales realmente involucran una redistribucin de recursos hacia los indgenas, lo que le permite
distinguir entre un managed multiculturalism (multiculturalismo manejado) y un transformative multiculturalism
(multiculturalismo transformativo). El multiculturalismo manejado celebra el pluralismo cultural pero sin
traducirse en efectos concretos y durables para los miembros del grupo cultural oprimido. En contraste, el
multiculturalism transformativo efecta una real redistribucin del poder y de recursos. Los dos modelos,
a su vez, corresponderan a un multiculturalismo desde arriba y un multiculturalismo desde abajo. En
el primer caso se reforzaran las expresiones esencialistas y limitadas (bounded) de las identidades grupales1
mientras el segundo caso sera asociado con plabras clave de las polticas identidatarias progresistas como
son la heterogeneidad y la hibrididad (hybridity).

Como segundo eje evaluativo Hale propone indagar sobre la conciencia de los que luchan por
derechos culturales, retomando las reflexiones foucualtianas acerca la gubernamentalidad y la
produccin de sujetos. Aqu hace una distincin entre el liberalismo clsico, que busc liberar el
individuo de los lazos comunitarios y corporativos, y el neoliberalismo, que paradjicamente celebra las
entidades no-estatales la comunidad, las organizaciones cvicas y voluntarias, las iglesias, las ONGs a fin
de rescatar el individuo. El estado neoliberal descarga sobre sus ciudadanos-sujetos la responsabilidad
para resolver problemas de pequea o de gran envergadura que enfrentan. Como individuos o
miembros de asociaciones voluntarias tienen que asumir sus responsabilidades y esto los hace
vulnerable a las polticas desde arriba que buscan aprovechar, delimitar y moldear la celebrada
participacin a su conveniencia. Las ONGs profesionalizadas seran los vehculos por excelencia para
lograr esa nueva gubernamentalidad. Por ende, el estado neoliberal no sencillamente reconoce la
comunidad, la sociedad civil o la cultura indgena, sino las reconstruye en funcin de su propio imagen;
haciendo distinciones entre el buen indio y el indio malo, por ejemplo. El buen indio es el que
presenta demandas culturales que no son incompatibles con el proyecto neoliberal mientras el indio
malo es el radical que reclama redistribucin del poder y de recursos.

Sin embargo, entre otras cosas, Hale argumenta que tal vez en Amrica Latina el proyecto
neoliberal enfrenta una autonoma, volatilidad y variabilidad relativamente amplia de las organizaciones
civiles supuestamente productoras de sujetos individuales, lo que abre espacios de maniobra y creacin de
contra-hegemonas y proyectos ms bien transformativos. Asimismo, argumenta que la opcin no es
entre un rechazo frontal del proyecto neoliberal o una conformacin total para con este proyecto. El
argumento es que en realidad no hay mucho alternativa sino de aceptar la existencia del
multiculturalismo neoliberal. Sin embargo, si este proyecto proporciona cierta margen de maniobra,
tomando en cuenta la volatilidad y variabilidad de las organizaciones civiles en Amrica Latina, no se debe
sobre-estimar las posibilidades y potencialidades de luchas desde adentro. Todo depende de una
estrategia bien articulada para lograr un multiculturalismo transformativo que va ms all del
multiculturalismo neoliberal y sus dispositivos de poder, tanto cognoscitivos cmo en trminos de
distribucin de recursos y poder. Asimismo, tal estrategia atae la cuestin de alianzas. Qu es la relacin
entre luchas indgenas o demandas culturales (tanto meramente culturales cmo radicales y

1 En un trabajo sobre la transformacin del indigenismo brasileo Albert (1997; 2004) se refiere a la renta identitaria, argumentando

que si el impulso actual de las asociaciones de etnodesarrollo en la Amazona brasileo puede parecer prometedor, sobre todo comparado con
los aos negros del indigenismo militar, sera igualmente preocupante en efectos perversos si contribuyera a una clasificacin progresiva de la
ciudadana de los indgenas segn su aptitud poltica-simblica para captar los recursos del complejo transnacional del desarrollo local; recursos
que, desde entonces, se convertiran en una verdadera renta identitaria.
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redistributivas en trminos de recursos y poder) con los movimientos populares? Finalmente, a partir
de su discusin del movimiento indgena guatemalteco donde por varias razones las demandas culturales
han prevalidas sobre las demandas redistributivas, es que tal vez no tenemos que caer en la trampa de la
distincin entre el buen indio moderado y el indio malo radical puesto que esa dicotoma tambin
refleja un dispositivo de poder y de conocimiento que de manera sutil puede socavar las luchas de los
movimientos indgenas.

Los planteamientos aqu reseados nos den unas pistas y pautas para discutir los logros y las
limitaciones de los nuevos movimientos indgenas y las nuevas polticas de reconocimiento en trminos
de reconocimiento del pluralismo legal y autodeterminacin o autogestin territorial de los pueblos
indgenas.

3. Las polticas multiculturales en Amrica Latina

Si hablamos de pueblos indgenas en Amrica Latina cabe recordar que segn las estimaciones,
siempre controvertidas (Psacharopoulos y Patrinos, 1994, Stavenhagen 1992), entre 34 y 40 millones de
los pobladores de la regin, o sea alrededor de 8% a 10% de la poblacin total pueden ser clasificados
como indgenas. Cabe destacar que esas cifras encubran una gran diversidad de situaciones que van desde
los agricultores sedentarios con relaciones histricas variables con el estado y el mercado en la regin
andina y mesoamericana hasta los pueblos recolectores-cazadores relativamente aislados o incluso in-
contactados de la regin amaznica y otras regiones perifricas, hasta el descubrimiento de sus
riquezas en recursos renovables y no-renovables y su incorporacin en el espacio nacional por
consideraciones geopolticas. Los 60 y 70 fueron dcadas de marchas hacia el Occidente o el Oriente
segn el caso a fin de entregar tierra sin gente a gente sin tierra y as evadir una real redistribucin de
las tierras entre hacendados y campesinos-indgenas. En muchos casos se apost por una re-distribucin
limitada para impulsar una modernizacin de los latifundios (la va Junker) mientras que se busc
desviar la redistribucin (la va campesina) hacia la colonizacin de tierras sin gente. Luego se
descubrieron las riquezas en trminos de recursos renovables (bosques, principalmente) y no-renovables
(petrleo, gas, minerales, electro-hdricos, agua, etctera). Esos procesos (geo-)polticos contribuyeron al
surgimiento del discurso y las practicas contestatarias acerca de la disposicin sobre recursos y al
despliegue de la nocin de territorio ya que la ocupacin del espacio entre los pueblos amaznicos difiere
de la de los pueblos andinos, por ejemplo. Sin embargo, la nocin de territorio pronto fue adoptada
tambin por estos ltimos y hoy en da es el eje central en el discurso de los movimientos indgenas,
implicando tanto espacio y recursos como jurisdiccin y autoridad poltica y as apuntalando cierta
autonoma. Esa reivindicacin territorial encuentra cierto respaldo en el Convenio 169 que dice que la
utilizacin del trmino tierras deber incluir el concepto de territorios (art. 13-2). Sin embargo, esa
demanda a menudo suscita la desconfianza de los legisladores y gobernantes quienes la asocian con
balcanizacin. Aqu discutir brevemente los procesos de reforma multicultural en Bolivia, Colombia
y Mxico.

3.1 Bolivia: Las Tierras Comunitarias de Origen y la Participacin Popular

El caso boliviano es ilustrativo al respecto. Como sabemos, la revolucin boliviana de 1952


desemboc en un proceso de reforma agraria y una Ley Agraria en 1953, que estren el concepto de la
funcin social de la tierra. En el occidente andino y en la regin central de los valles este proceso llev a
una redistribucin de la tierra. En el oriente tropical, en contraste, las polticas agrarias adoptadas por los
gobiernos revolucionarios y post-revolucionarias implicaron una consolidacin y modernizacin de los
latifundios. En la regin de Santa Cruz surgi un complejo agro-industrial inicialmente asentado en la
produccin de arroz, caa de azcar y algodn y a partir de la segunda mitad de la dcada de los 1960 en
una expansin del cultivo de soya. Tanto en Santa Cruz como en otras regiones del oriente la ganadera
ocupa un lugar importante mientras las reas forestales estn codiciadas por las empresas madereras.
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A partir de los aos 1980 los pueblos indgenas del oriente2 iniciaron un proceso organizativo
llevando a la creacin de la Confederacin de Indgenas del Oriente Boliviano (CIDOB) como ente
aglutinador, en 1982. En 1990 los pueblos indgenas del Beni protagonizaron una Marcha por el
Territorio y la Dignidad como protesta contra las actividades madereras en sus territorios. Fue una
marcha altamente publicitada que de repente record al pas de la existencia de los pueblos indgenas de
las tierras bajas. El presidente Jaime Paz Zamora personalmente fue al encuentro de los marchistas sin
poder convencerlos de no seguir hasta La Paz. A fines de septiembre Paz Zamora firm los primeros 4
Decretos Supremos reconociendo territorios indgenas, seguidos por otros 4.

Debido a las irregularidades en la distribucin de tierras cometidas por las instituciones


encargadas de la reforma agraria, el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el Instituto Nacional
de Colonizacin, fueron intervenidos en noviembre de 1992. Las instituciones no slo haban
otorgados ttulos sobrepuestos, incluso hasta varias veces, sino tambin dotadas enormes extensiones de
forma irregular, sobre todo durante el gobierno de facto de Hugo Banzer (1971-1978) y los siguientes
regmenes militares. Fue en este contexto de intervencin que se comenz a preparar una nueva
legislacin agraria con la presentacin de un primer borrador por parte del gobierno de Snchez de
Lozada (1993-1997) en 1994 y una contrapropuesta por parte de las organizaciones indgenas y
campesinas. As se inici un proceso de negociaciones en el cual se lograron consensos que luego fueron
desestimados por el gobierno en varias ocasiones. Este tipo de actitudes llevaron a las organizaciones
indgenas y campesinas a efectuar una movilizacin conjunta para presionar por la aprobacin de la
propuesta acordada de un Ley del Servicio Nacional Agraria (SNRA), el reconocimiento inmediato de
territorios indgenas y varias otras reivindicaciones. Sin embargo, la oferta gubernamental de reconocer
territorios en las tierras bajas logro dividir este movimiento. Del otro lado, las organizaciones
empresariales, apoyadas por el Comit Cvico de Santa Cruz, presionaron por modificaciones de su
inters.

Finalmente, en Agosto de 1996 se promulg una Ley del SNRA, tambin conocida como Ley
INRA (Instituto Nacional Agraria), en la cual se incluyeron algunos demandas indgenas. Aunque
inicialmente el gobierno y, por supuesto, el Banco Mundial haban previsto una apertura hacia el mercado
de tierras, la nueva ley mantuvo la distincin entre la funcin social y la funcin econmico social de la
tierra. En la primera categora encontramos dos formas de propiedad colectiva: las Tierras Comunitarias
de Origen (TCO) y las Tierras Comunitarias, as como el solar campesina y la pequea propiedad. Esos
tipos de propiedad que cumplen una funcin social son intransferibles. Se dispuso tambin que los
territorios ya reconocidos por Decreto Supremo deberan ser titulados bajo la figura de las TCO y se
admitieron 16 otras demandas mientras se abri la posibilidad de admisin de nuevas demandas. La
categora de tierras que deben cumplir una funcin econmico-social abarca la mediana propiedad y la
empresa agropecuaria, entre otras. Mientras no sean abandonadas en los trminos que establece la ley
gozan de la proteccin del Estado. Son transferibles y pagan impuestos.

Lo que interesa aqu sobre todo es la figura de las TCO que otorga a los pueblos y comunidades
indgenas y originarias la propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del
uso y aprovechamiento sostenible de los recursos renovables existentes en ellas. (...) La distribucin y
redistribucin para el uso y aprovechamiento al interior de las TCO y las comunales tituladas
colectivamente se regir por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres (Ley del
SNRA, art. 3-III). Cabe destacar que la ley no habla de territorios y otorga propiedad colectiva y por lo
tanto de una forma de propiedad y del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. El uso

2 El Oriente boliviano cuenta alrededor de 30 pueblos indgenas totalizando casi 200.000 personas. El tamao de esos pueblos varia

entre, por ejemplo, los Guaran con unos 86.000 miembros y los casi desaparecidos Pacahuara con unos 20 miembros.
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y aprovechamiento de los recursos no renovables en las TCO se rige por la Constitucin y las normas
especiales que los regulan.3

Las TCO no son entidades jurisdiccionales o polticas y pueden pertenecer a la jurisdiccin de


varios municipios o provincias. Sin embargo, la reformada Constitucin boliviana de 1995, al reconocer el
carcter multitnica y pluricultural del pas (art. 1) tambin reconoce que [L]as autoridades naturales de
las comunidades indgenas y campesinas podrn ejercer funciones de administracin y aplicacin de
normas propias como solucin alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y
procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitucin y las leyes. La Ley compatibilizar
estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado (art. 171). En este mismo artculo el
Estado reconoce la personalidad jurdica de las comunidades indgenas y campesinas y de las asociaciones
y sindicatos campesinos.

Este reconocimiento se plasm en la Ley de Participacin Popular (LPP) de 1994. No es


necesario aqu discutir toda la LPP y su implementacin, que ha sido objeto de amplia atencin, sino
sealar que esa ley abre la posibilidad de conformar Distritos Municipales Indgenas (DMI), como otra
categora de los Distritos Municipales. Asimismo DMI pertenecientes a varios municipios puedan formar
una mancomunidad. En un DMI la autoridad indgena es reconocida como sub-alcalde. Aunque Los
DMI son institucionalmente muy dbiles ya que sus competencias no estn definidas y por lo tanto
dependen de la buena voluntad del alcalde municipal, la figura resulta interesante para las estrategias
indgenas de recomposicin territorial.

Al respecto, Calla (s.f.) dice que Bolivia est viviendo un doble proceso de descentralizacin. Por
un lado, un proceso de descentralizacin territorialista a travs de las demandas de TCO que en los
ltimos aos tambin han surgidas en las tierras altas y, por otro lado, el proceso de descentralizacin
municipal impulsado por la LPP. Utilizando los dos marcos legales los indgenas desarrollan estrategias
para hacerlos convergir. Un ejemplo es la comunidad de Raqaypampa en el Departamento de
Cochabamba, municipio de Mizque, con una poblacin Quechua de 10.644 habitantes organizada bajo la
forma sindical. La organizacin en sindicatos, sub-centrales y un Central Regional forma la infraestructura
socio-poltica del Distrito Municipal Indgena de Raqaypampa, creado por la alcalda de Mizque en 1997.
En 2001, con la participacin de toda la estructura sindical se elabor un reglamento municipal indgena
que al final de ao fue aprobado por el Consejo Municipal de Mizque. Paralelamente, los sindicatos se
pusieron a discutir la Ley del SNRA y en inicios de 2002 solicitaron al INRA departamental el
reconocimiento de TCO con una superficie que coincide con el DMI (Ledesma, 1994). Un siguiente paso
sera la conversin del DMI en municipio indgena en el marco de la Ley de Municipalidades de 1999. Si
esto ocurre significara una integracin en el andamiaje del Estado. Procesos similares estn sobreviniendo
en muchos otros lugares de la regin andina y a veces con tintes etno-nacionalistas como en ciertas
regiones aymaras. En esos casos se trata entonces de procesos de recomposicin territorial ms all de
localidad, a veces con base en la organizacin sindical, como en el caso de Raqaypampa, y en otros casos
con base en ayllus reorganizados.4 Calla (s.f.) seala que todava muy poco se ha pensado en el significado
de tales procesos o en sus posibles consecuencias para la estructura poltica-administrativa del Estado o la
distribucin de recursos estatales. Por el momento, se trata de formas de organizacin que se desarrollan
largamente al margen o paralelamente a las estructuras estatales, sobre todo cuando se trata de
articulaciones supra-comunales, pero al mismo tiempo la Constitucin apunta el reconocimiento de las
autoridades indgenas. De esta manera esos procesos se desarrollan en una suerte de limbo jurdico con

3 Esto ha permitido la superposicin de concesiones mineras y petroleras sobre las TCO. Asimismo cabe sealar que el proceso de

saneamiento y titulacin ha avanzado con una lentitud extrema, que a menudo se reduce la superficie a travs de saneamiento a favor de
terceros y que a menudo el proceso es conflictivo.
4 Cabe destacar que en esos casos no se trata tanto de una pelea sobre recursos entre indgenas y latifundistas, como es el caso de las

tierras bajas. Conflictos ciertamente no estn ausentes en las tierras altas, pero son conflictos entre indgenas.
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un rumbo imprevisible. Lo que s podemos decir es que la estrategia estatal que busc separar propiedad
colectiva y autoridad y jurisdiccin (Vadillo, 1997) parece estar siendo rebasada en los hechos.

3.2 Colombia: De la esperanza al desespero

Colombia, al lado de Bolivia, fue el otro pas que Van Cott (2000) estudi en su libro La
amigable liquidacin del pasado, ttulo que reflej el optimismo de esos tiempos sobre el emergente
multiculturalismo en Amrica Latina. La reforma constitucional de 1991 en Colombia gener importantes
esperanzas para los pueblos indgenas del pas. De entrada tenemos que recordar que en Colombia los
indgenas apenas constituyen unos 2% de la poblacin el resto siendo unos 35 millones de mestizos y un
puado de extranjeros portadores de los valores de la sociedad hegemnica occidental (Snchez,
1999:381), mientras que para Bolivia se estima que los indgenas son el 62%. Sin embargo, la participacin
de los indgenas en el proceso de reforma de la Constitucin colombiana en 1991 gener altas
expectativas. No slo su presencia y desempeo llam la atencin, sino tambin el logro de una serie de
estipulaciones en la nueva Constitucin (Van Cott, 2000). Se reconoci a los resguardos como propiedad
colectivo inalienable gobernados por cabildos indgenas formados segn la costumbre local.

Los resguardos inicialmente fueron creados durante la colonia. En el curso del siglo XIX, tal
como en otros pases, se tent disolver los resguardos y fomentar la pequea y no tan pequea propiedad
privada, un proceso que por un tiempo se detuve tras la promulgacin de la Ley 89 de 1890, que
reconoci a los resguardos y los cabildos por el momento. Sin embargo, las presiones para la disolucin
siguieron, llevando al surgimiento del movimiento de resistencia, incluso armada, de Quintn Lame en el
Cauca entre 1910 y 1918. A pesar de tales resistencias, hacia 1960 slo unos 70 resguardos todava
existieron. En 1961, bajo auspicios de la Alianza para el Progreso, se promulg una Ley de Reforma
Agraria y luego se cre un Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) que solamente comenz
a ser algo efectivo cuando hacia el final de la dcada campesinos e indgenas iniciaron su propia reforma
agraria mediante recuperaciones de tierras. A partir de 1980 los resguardos existentes se consolidaron y se
crearon nuevos, mientras desde el final de la dcada de 1960 se crearon extensas reservas en el oriente
tropical. Tras la promulgacin de la nueva Constitucin de 1991 esas reservas fueron convertidas en
resguardos, fortaleciendo su estatus legal. As el nmero de resguardos iba creciendo, llegando 638 en el
2001 y cubriendo el 25% del territorio nacional, buena parte en la regin Amaznica. Esto es importante
subrayar porque implica que la creacin de resguardos no resolvi la maldistribucin de la tierra en otras
regiones, como la regin andina. Se estima que casi 90% de la poblacin indgena vive en resguardos
(Arango y Snchez, 2002; Pineda, 2001: 36-37).

La Constitucin de 1991 no slo consolid los resguardos, sino tambin especific otros
derechos como son la jurisdiccin indgena, la regulacin de la distribucin de tierras dentro de los
resguardos, el diseo y la implementacin de planes de desarrollo y la promocin de la inversin pblica y
la representacin ante el gobierno nacional. La legislacin secundaria debera estipular cules seran los
resguardos que se equipararan al municipio dentro de la estructura estatal y recibieran, por lo tanto, una
porcin del presupuesto nacional. La parte del presupuesto as transferida hacia los municipios o sus
equivalentes debera llegar a 22% en el 2002.

La Constitucin de 1991 tambin maneja el concepto de entidades territoriales de modo general


(municipios, etc.) y de entidades territoriales indgenas. Esa ltima figura fue negociada al ltimo
momento (Van Cott, 2000:94-95) y qued mal definido. Se supona que implicara algo como una
autonoma regional involucrando a varios resguardos y que una Ley Orgnico de Ordenamiento
Territorial regularizara esa forma de autogobierno y jurisdiccin indgena ampliada.

Sin embargo, la Constituyente de 1991 no slo ha sido influido por los indgenas, an que
lograron una publicidad y un liderazgo moral altamente significativo. Asimismo eran presentes los
movimientos sociales, los liberales y los neoliberales, que por motivos diversos promovieron la
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descentralizacin. Por lo tanto, el reconocimiento de la autonoma indgena se debe evaluar en este
contexto ms amplio de descentralizacin y las tentativas de terminar los conflictos violentos en el pas.

A partir de 1994 recursos comenzaron a llegar a los resguardos y hacia 1997 stos recibieron algo
como US$ 61,000 por medio. Sin embargo, esas transferencias fueron efectuadas a travs de alcaldes y
gobernadores departamentales no-indgenas con base en un plan de inversin y desarrollo que deberan
presentar los resguardos. El inicio de esas transferencias fue acompaado por programas de capacitacin
que segn un lder indgena implicaron: hoy en da uno necesita mucho tiempo para ser indgena
(Padilla, 1995:147). Tal vez esa adaptacin a procedimientos estatales no es simplemente mala de por s,
pero como argumenta Padilla, esto incrementa las posibilidades de intervencin estatal, o para-estatal a
travs de los ONGs, en los asuntos internos de los pueblos indgenas. Se busca una normalizacin de
sus procedimientos; una auto-regulacin en trminos ajenos que posiblemente disminuye la capacidad
para disear su propio destio (Hale, 2002; Hoekema, 1996).

Lo que es ms es que mientras el gobierno de Carlos Gaviria demostr cierta afinidad con la
causa indgena (Van Cott, 2000), los gobiernos subsiguientes estaban mucho ms interesados en la
implementacin de macroproyectos para la explotacin de recursos naturales (petrleo, minerales,
hidroelctricos, la palma africana). As, el reconocimiento de resguardos fue condicionado a la creacin
de alianzas estratgicas con el sector privado en el marco del Plan Colombia. Asimismo, se busca
introducir interpretaciones restrictivas sobre los derechos territoriales indgenas. Tales polticas y el
acrecentamiento de la violencia amenazan la existencia misma de los pueblos indgenas.

3.3 Mxico: La reforma traicionada

Mxico fue uno de los pases incubadores del indigenismo, una corriente de pensamiento que
replante la cuestin indgena en las dcadas de los 1920 y 1930 y que fue institucionalizada a partir del
Congreso de Patzcuaro en 1940 que dio lugar a las instituciones indigenistas, tanto a nivel nacional como
a nivel interamericano. Aunque de cierta manera progresista por su critica de las teoras racistas el
indigenismo pronto se torn en otra forma de negar la diversidad, esta vez a travs de la bsqueda del
mestizaje y la asimilacin. Fue solamente hacia la dcada de los 1970 que se comenz dejar de lado esta
visin asimilacionista, por lo menos en teora. En Mxico surgi el indigenismo de participacin,
parcialmente a fin de contener la emergencia de movimientos independientes. Para cada de los 56 pueblos
oficialmente reconocidos se impulso un congreso que debera desembocar en la creacin de un Consejo
Supremo.5 Con esa base se creo un Consejo Nacional de los Pueblos indgenas en 1975. Sin embargo,
muy pronto se podan constatar los lmites de este indigenismo renovado y la tentativa de incorporar a los
movimientos indgenas en el sistema del partido-Estado fracas en gran medida.

Tal como hemos sealado, en 1989 se adopt el nuevo Convenio 169 de la OIT. Tras Noruega,
Mxico fue el primer pas latinoamericano a ratificar el Convenio, aunque ms bien para proyectarse
como pas progresista en el escenario internacional. Dentro del pas la ratificacin pas virtualmente
desapercibida. Fueron los tiempos del salinismo (1988-1994) que busc proyectar Mxico como un pas
del primer mundo, entre otras cosas mediante la negociacin del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN). En este marco el pas reform su Constitucin en inicios de 1992. Por un
lado, dando seguimiento a la ratificacin del Convenio 169 y por otro lado se reform el famoso Artculo
27, que haba proporcionado el marco para la reforma agraria tras la Revolucin Mexicana (1910-1917).
La reforma constitucional que reconoci la composicin pluricultural de la nacin era ambigua, limitada y
de corte netamente culturalista. Al mismo tiempo, la reforma al Artculo 27 entr en plena contradiccin

5 Fue en este marco, por ejemplo, que en 1974 se organiz el famoso Congreso Indgena en Chiapas. Por un error de clculo el

gobierno local encarg la organizacin de dicho congreso al arzobispo de Chiapas, Samuel Ruiz. Se organiz entonces un congreso en el cual los
varios grupos indgenas de la entidad se encontraron y discutieron sus problemas comunes as como las maneras de enfrentarlos.
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con la ratificacin del Convenio 169 o el nuevo pluriculturalismo la mexicana. En el marco de la
negociacin del TLCAN se dio por terminado el reparto agrario, se busc abrir el mercado de tierras,
promoviendo la titulacin individual de los ejidos y comunidades agrarias y se quitaron los candados a la
disolucin de los ejidos y comunidades (inalienabilidad, etc.). Muy pronto se expidi una nueva Ley
Agraria que habl de la proteccin de las tierras de los grupos indgenas en los trminos de la
Constitucin, mientras la Constitucin se refiere a una proteccin en trminos de la ley. As la cuestin de
las tierras indgenas queda en un limbo jurdico y de territorios ni siquiera se habla. Las polticas salinistas,
acompaadas por el muy publicitada Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), enfrentaron el
rechazo entre la mayora de la poblacin rural y este multiculturalismo neoliberal prepar el camino para
el estallido de la rebelin chiapaneca en enero de 1994 (Harvey, 1998).

Como sabemos, tras unos das de combate se acord un cese fuego y se iniciaron negociaciones
que resultaron en una oferta gubernamental que en junio fue rechazada por las bases zapatistas. Tras una
tentativa, en febrero de 1995, del gobierno de Zedillo (1994-2000) de resolver el conflicto por la va
militar se iniciaron nuevas negociaciones en San Andrs Larainzar que desembocaron en los Acuerdos de
San Andrs de febrero de 1996. Sin embargo, tras la firma de esos acuerdos el dilogo se estanc por falta
de inters de la parte del gobierno. A fin de re-impulsar el proceso de paz la Comisin de Concordia y
Pacificacin (COCOPA)6 elabor una propuesta para una reforma a la Constitucin federal que se
present al gobierno y a los zapatistas en noviembre de 1996. La propuesta se bas en los Acuerdos de
San Andrs y la COCOPA plante que se debera adoptar o rechazar la propuesta y que no se aceptaran
enmiendas. Los zapatistas aceptaron, aunque expresaron unas reservas. El gobierno inicialmente tambin
acept pero luego present una serie de observaciones que totalmente desvirtuaron la propuesta,
desatando la peor crisis del proceso de paz.

Entretanto, en marzo de 1998 el gobierno Zedillo present su propia propuesta para una reforma
constitucional y varios partidos tambin presentaron propuestas que todas distaron mucho de los
Acuerdos de San Andrs. Mientras una reforma constitucional qued pendiente los zapatistas se
replegaron en sus municipios comunidades y comunidades para consolidar sus gobiernos autnomos sin
pedir permiso y buscaron fortalecer sus lazos con la sociedad civil nacional e internacional.

El tema Chiapas fue uno de los temas centrales en las campaas para las elecciones presidenciales
de 2000. El candidato Vicente Fox, del PAN, en algn momento lleg a declarar que resolvera el asunto
en 15 minutos y finalmente prometi que al ser electo enviara el proyecto COCOPA al Congreso. Las
elecciones de julio resultaron en la histrica derrota del PRI y tras asumir la presidencia al final de 2000
Vicente Fox de hecho envi la propuesta COCOPA al Congreso. En respuesta, en febrero-marzo de
2001 los zapatistas organizaron una caravana que recorri el pas para finalmente llegar a la capital federal
donde hicieron una histrica aparicin en el Congreso para apoyar la reforma COCOPA.

Sin embargo, en abril el Congreso aprob una reforma constitucional que dista mucho de la
propuesta de la COCOPA. El nuevo texto reconoce el derecho de los pueblos y comunidades
indgenas a la libre determinacin y por tanto a la autonoma. Sin embargo, en vez de reconocer los
pueblos indgenas como titulares generales del derecho a la libre determinacin se reconocen pueblos y
comunidades indgenas y en vez de reconocer a las comunidades como entidades de derecho pblico se
las reconoce como entidades de inters pblico, es decir como una suerte de objetos de atencin estatal
y no como sujetos. Se elimin el concepto de territorios y se mantiene la referencia al Artculo 27.
Asimismo se permite a las comunidades asociarse entre s, pero solamente dentro de los municipios. Se
omiti una reforma al Artculo 115 sobre la organizacin municipal quedando imposibilitado la creacin
de municipios indgenas. En la exposicin de motivos se enfatiz en mltiples ocasiones la unidad e
indivisibilidad de la nacin y esto tambin se refleja en el texto constitucional. Una vez ms se desvirtu

6 Una comisin integrada por representantes del Congreso federal y local.


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totalmente lo acordado en San Andrs as como la propuesta de la COCOPA. A pesar del rechazo
generalizado por parte de los movimientos indgenas,7 la reforma fue ratificada por 16 Congresos de los
estados precisamente los estados con menor poblacin indgena a travs de procesos sumamente
cuestionables y en Agosto de 2001 Vicente Fox firm el decreto de reforma.

Mientras a nivel federal se vivi este tire aflojo una serie de estados locales reform sus
constituciones y en algunos casos adopt legislacin secundaria. De los 31 estados mexicanos, 17 y el
Distrito Federal modificaron su constitucin con una tendencia multiculturalista. En 9 casos
encontramos legislacin secundaria y entre esos casos 5 estados cuentan con leyes de derechos y cultura
indgena. Si revisamos brevemente esa actividad legislativa a nivel local podemos observar que ha sido un
proceso en tres fases:

Las primeras reformas ocurrieron tras la ratificacin del Convenio 169. Entre este grupo destaca
el estado de Oaxaca que reform su Constitucin en 1990, dos aos antes de la reforma federal, y que ha
sido el estado ms prolfico en la adopcin de legislacin secundaria. Esto se debe a una situacin
especfica ya que el proceso de reformas fue en buena medida una tentativa para mantener la
gobernabilidad en el contexto de un declive de la legitimidad del PRI. El proceso de reformas se aceler
tras el levantamiento zapatista en el vecino estado de Chiapas por temor de un contagio. Movimientos
indgenas han tenido influencia en este proceso as como intelectuales indgenas y simpatizantes, quienes
tuvieron acceso a los gobernadores del estado (Anaya, 2004). Lo ms destacable es la reforma al sistema
electoral y el reconocimiento de los usos y costumbres indgenas para el nombramiento de autoridades
municipales. Al respecto cabe sealar que Oaxaca cuenta 570 municipios, sobre un total de 2,400 para
todo Mxico. Son, por lo tanto, muchos municipios pequeos que a menudo virtualmente coinciden con
una comunidad indgena. De esos municipios ms de 400 practican los usos y costumbres. Aunque las
primeras elecciones bajo la nueva legislacin, en 1995, no mostraron grandes conflictos pos-electorales,
en aos posteriores la conflictividad aument llevando a intervenciones del Instituto Estatal Electoral, lo
que sugiere una intervencin estatal creciente en los asuntos internos de los municipios indgenas. En
otros estados que reformaron sus constituciones en inicios de la dcada del los 1990 la reforma fue
principalmente simblica y sin consecuencias significativas.

Una segunda fase se inici cuando, en 1998, el Secretario de Gobierno invito a los estados de la
Federacin a reformar sus constituciones en el espritu de la propuesta que Ernesto Zedillo haba
mandado al Congreso federal. Estados como Chiapas, Campeche y Quintana Roo reformaron su
Constitucin y adoptaron leyes de derechos y cultura indgena sin siquiera consultar a los pueblos
indgenas. Fueron reformas manufacturadas entre los ejecutivos y legislativos que llevaron a un limitado y
ambiguo reconocimiento de algunos derechos indgenas.

Finalmente, una tercera fase se inici tras la reforma federal de 2001 que encarga a los estados
elaborar reformas especficas segn las circunstancias locales, encargo muy criticado por lo limitado de la
reforma federal y el temor de que los congresos locales limitarn an ms el contenido de las reformas. El
nico estado que reform su Constitucin y adopt una Ley de Derechos y Cultura Indgena en este
marco es San Luis Potos (2003). Bajo el argumento de que la Constitucin federal no constituye un techo
sino un piso para la legislacin local San Luis Potos reconoci a las comunidades indgenas como
entidades de derecho pblico, al igual que es el caso en Oaxaca. Sin embargo, es un reconocimiento
ambiguo ya que principalmente apunta la gestin de obras, servicios y proyectos de desarrollo.

7 Ms de 300 municipios presentaron controversias ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que finalmente opt por una salida

fcil declarando las controversias improcedentes por razones tcnicas.


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Conclusin

Tras este breve recorrido del proceso de reforma en tres pases latinoamericanos tenemos que
concluir que las esperanzas sobre el nuevo multiculturalismo de los inicios de la dcada de los 1990 se han
esfumadas. El aejo indigenismo fue suplantado por un multiculturalismo neoliberal o un
neoindigenismo; una transformacin en aras de construir nuevas formas de gobernabilidad en el marco de
las polticas de ajuste estructural y de achicamiento del Estado prescritas por las agencias multilaterales.
En un contexto de retiro del Estado de importantes reas de la poltica social se busca mantener la
hegemona mediante la descentralizacin y la estimulacin de la participacin local en el proceso de
desarrollo sin jams cuestionar el modelo de desarrollo impuesto ni menos las polticas macro-
econmicas empobrecedoras para las capas ms vulnerables, entre ellas los indgenas.

El nuevo multiculturalismo se encaja en el proceso de desmantelamiento de los Estados nacional-


desarrollistas y la transformacin de las polticas sociales, de por s deficientes, mediante programas
focalizadas que pretenden ayudar a los pobres a ayudar a si mismo. En este marco el nuevo
multiculturalismo pretende ser culturalmente sensible, pero esa sensibilidad va de mano con la regulacin
de la vida de los y las beneficiarias de los programas asistencialistas. La participacin debe encauzarse
hacia la construccin de capital humano y capital social. Mientras tanto los proyectos promovidos
por fondos de desarrollo regional a menudo son de corte empresarial y buscan transformar las
comunidades en comunidades-empresas sin considerar visiones alternativas de desarrollo, basados en la
agricultura orgnica, la seguridad alimentaria y las redes de comercializacin vinculadas a la economa
popular.

El acceso a recursos naturales es uno de los asuntos ms controvertidos. En Bolivia concesiones


mineros, petroleros o forestales se sobreponen a las TCO. En Colombia se busca condicionar el acceso a
territorios a la aceptacin de proyectos de desarrollo en cooperacin con el sector privado y tanto en
Colombia como en Mxico indgenas y campesinos se ven amenazados por megaproyectos como son los
proyectos de desarrollo de la costa pacifica o el Plan Puebla-Panam. Si se habla mucho de pluralismo
jurdico el debate se ha restringido a cuestiones penales y una preocupacin liberal con los derechos
humanos cuando se trata de reconocer una jurisdiccin indgena.8 Curiosamente, casi no se ha
desarrollado un debate sobre pluralismo jurdico y acceso a recursos naturales. Ah rige el derecho estatal,
casi sin ser cuestionado a nivel terico, aunque s en los hechos de luchas cotidianas a lo largo y ancho de
Amrica Latina.

La esperanza alentada por las reformas constitucionales y los discursos sobre autonoma y libre
determinacin de los pueblos indgenas se ha desvanecida. Hemos visto como, sobre todo en los casos de
Bolivia y Mxico, se ha manifestado una preocupacin por la posible balcanizacin aunque los
movimientos indgenas por lo general no manifestaron anhelos separatistas y ms bien insisten en que la
autonoma es una precondicin para una participacin poltica ms equitativa y para el logro de una
sociedad ms justa y incluyente. Sin embargo, los Estados buscan reducir la autonoma a su mnima
expresin la comunidad local fomentando la fragmentacin en vez de una reconstitucin de los
pueblos. Se reconocen las comunidades como gestionaras de proyectos bajo la vigilancia estatal o los
ONGs, a menudo ms bien para-estatales. Con toda razn Rodolfo Stavenhagen (2002), comentando
las luchas indgenas de las ltimas dcadas, observa que de aqu adelante la cosa va ser difcil.

8 Las leyes de derechos y cultura indgena mexicanas, por ejemplo, incluyen largos apartados que buscan acotar la jurisdiccin indgena

y reducirla a casos de robo de gallina.


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