OS BLOCOS REGIONAIS NAS AMERICAS Andrew Hurrell PDF

OS BLOCOS
REGIONAIS NAS
AMERICAS
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Andrew Hurrell
Traduo: Joo Roberto Martins Filho*
A dramtica reconfigurao do sistema internacional deu novo
mpeto ao "regionalismo" e ao incremento de uma "conscincia regional".
Para muitos comentadores, o crescente regionalismo e o fortalecimento da
cooperao regional so elementos centrais da ordem internacional ps-
Guerra Fria.(1) Nessa viso, o fim da Guerra Fria e o declnio da Unio
Sovitica encorajam, a emergncia do regionalismo, na medida em que
reduzem os incentivos para a interveno de superpotncias, eliminam o
padro de alianas globais da Guerra Fria - que atravessava as regies - e
criam "espaos regionais" mais autnomos, liberados do impacto
deformador do confronto Leste/Oeste. A decadncia relativa da hegemonia
norte-americana e a reduzida capacidade e disposio dos Estados Unidos
de desempenhar um papel global estimulam e possibilitam o
desenvolvimento de sistemas de poder regionais construdos ao redor da
Comunidade Europia, na Europa, e do Japo, na sia. Tambm as
presses econmicas atuariam a favor da regionalizao: o exemplo da
Comunidade Europia; as dificuldades correntes da Conferncia do
Uruguai; o impacto de mudanas estruturais na economia mundial,
impelindo Estados e empresas no sentido da maior colaborao; as
modificaes no conceito de crescimento econmico em muitas reas do
mundo em desenvolvimento; e a mudana no sentido de estratgias de
desenvolvimento voltadas para fora. Embora a relao entre retrica e
realidade tenha variado amplamente, poucas partes do mundo estiveram
imunes ao revivescimento do interesse por opes regionalistas.
A nova onda de atividade regional abrange da discusso de um
mundo de blocos comerciais regionais nfase cada vez maior na
cooperao e na integrao sub-regionais. Com efeito, um dos traos mais
importantes do novo regionalismo diz respeito relao entre os blocos
regionais, amide construdos em torno de poderes hegemnicos ou
potencialmente hegemnicos (EUA, Japo e Alemanha) e os agrupamentos
sub-regionais entre o que se pode chamar macro-regionalismo e
micro-regionalismo. Em muitas partes do mundo a relao entre essas
diferentes opes regionais tornou-se problemtica central, definindo o
padro mais amplo das relaes internacionais.
Em nenhuma parte do mundo isso mais verdadeiro que nas
Amricas. O regionalismo latino-americano historicamente significou duas
coisas bastante diversas. Em primeiro lugar, a cooperao regional entre os
prprios pases da Amrica Latina. Aps mais de uma dcada de desiluso,
os anos oitenta viram um importante ressurgimento dessa forma de
regionalismo. A primeira onda foi de natureza essencialmente poltica.
Compreendeu tentativas regionais para assegurar a paz na Amrica
Central, na forma do Grupo de Contadora ou do Grupo de Apoio a
Contadora. Envolveu tambm movimentos no sentido de maior consulta e
coordenao polticas, atravs de fruns como o Grupo dos Oito e seu
sucessor, o Grupo do Rio. E pde ser visto na crescente relao poltica e
estratgica entre Brasil e Argentina, iniciada em 1980 e intensificada no
perodo posterior a 1985.
Mais recentemente, o foco voltou-se de novo para propostas de
crescente cooperao - ou mesmo integrao - econmica regional.
Ressalta a a evoluo das relaes entre Brasil e Argentina. Em seguida a
uma srie de acordos econmicos em 1986, os dois governos firmaram
compromisso formal, em julho de 1990, no sentido de criar um mercado
comum entre os dois pases. Em maro de 1991, tais acordos foram
ampliados para incluir Paraguai e Uruguai, por meio do Tratado de
Assuno, que criou o Mercosul. Este prev um Mercado Comum do Cone
Sul para 1995. Em julho de 1991, os membros do Mercado Comum
Centro-Americano procuraram estender e revitalizar a organizao e
acordos de livre-comrcio foram firmados entre o MCCA, Mxico e
Venezuela. O ano de 1991 presenciou tambm aes para relanar o Pacto
Andino, com a adoo de um cronograma de medidas no sentido de um
mercado comum pleno em 1995. Um acordo de livre-comrcio foi
negociado entre o Grupo dos Trs (Mxico, Colmbia e Venezuela).
Finalmente, os ltimos trs anos testemunharam uma efuso da retrica
regionalista e das discusses sobre cooperao regional, envolvendo, de
uma forma ou de outra, quase todos os pases da regio.
A segunda forma de regionalismo abrange todo o Hemisfrio
Ocidental. O regionalismo inter-americano tem certamente uma longa
histria que mais uma vez remonta ao sculo XIX. No curso deste sculo,
ele desenvolveu uma elaborada estrutura institucional formal na
Organizao dos Estados Americanos e nos rgos a ela relacionados.
Alm disso, essa marca de regionalismo tambm adquiriu um novo mpeto
nos ltimos cinco anos, principalmente em tenros de relaes econmicas.
A deciso de fazer da "North American Free Trade Area" um objetivo da
poltica comercial americana vem desde o Ato dos Acordos Comerciais de
1979. Um passo notvel foi a bem-sucedida negociao do acordo de livre-
comrcio EUA-Canad, que passou a funcionarem janeiro de 1989.
Juntamente com a deciso canadense de ingressar na OEA, isso significou
uma decisiva virada regionalista na poltica externa do Canad, at ento
baseada na construo de relaes extra-regionais e no ativo
multilateralismo, como meio de contrabalanar o poder dos Estados
Unidos. Um processo crucial foi a reverso da poltica mexicana que,
durante a maior parte dos anos oitenta resistira s ofertas do governo
Reagan no sentido de negociar um tratado de livrecomrcio. Em 1985,
EUA e Mxico assinaram um acordo de obrigaes e subsdios recprocos.
Em novembro de 1987, os dois pases firmaram o Acordo de Referncia
que fornecia mecanismos tanto para a resoluo de disputas comerciais
como para o processo de liberalizao do intercmbio bilateral. Em junho
de 1990, o presidente Salinas solicitou formalmente negociaes para um
tratado de livre-comrcio e em agosto de 1992 concordou-se sobre um
esboo de tratado, rubricado pelas duas partes.
A idia de que o NAFTA poderia estender-se mais ao Sul ganhou
relevo com o discurso de Bush sobre a Iniciativa pelas Amricas, em 27 de
junho de 1990. A se apontava para um rea hemisfrica de livre-comrcio
como objetivo a longo prazo, que incluiria acordos e negociaes bilaterais
com os vrios grupos de comrcio regionais na Amrica Latina, processo
que comearia com a negociao de tratados de referncia fluidos.(2) A
Iniciativa mencionava a importncia da reduo e do reescalonamento da
dvida, mas colocava pesada nfase no estmulo ao investimento
estrangeiro, tanto pela continuao das reformas econmicas no seio dos
pases latinoamericanos como pela criao de um fundo de investimento
multilateral.
A relao entre essas duas formas de regionalismo tornou-se tema
dominante na agenda da poltica externa latino-americana. Embora as
relaes com os Estados Unidos tenham se modificado dramaticamente
por toda a regio (com exceo de Cuba), as atitudes face ao regionalismo
hemisfrico variam. O Mxico, certamente, moveu-se j, de modo decisivo
rumo integrao com a Amrica do Norte. O Chile foi o primeiro Estado
sul-americano a solicitar o ingresso no NAFTA e no fez segredo de sua
frieza com relao integrao sub-regional. Os pases do Mercosul
adotaram uma posio de esperar para ver, encarando a cooperao sub-
regional ao mesmo tempo como um instrumento de barganha vis--vis
Washington e uma alternativa de retirada. O presente captulo divide-se em
trs sees. A primeira enfoca brevemente os vrios conjuntos de teorias
que podem ser usadas para explicar o reaparecimento do regionalismo. A
segunda seo examina o ressurgimento do interesse latinoamericano pelo
regionalismo inter-americano, luz dessas teorias. Analisa as fontes e o
peso das presses subjacentes discusso de um bloco hemisfrico inter-
americano e enfatiza os vnculos estreitos entre os fatores polticos e
econmicos. A terceira seo considera os limites do regionalismo inter-
americano: qual a possibilidade de que as percepes e necessidades
latinoamericanas tenham reflexo nas polticas dos Estados Unidos? Em
que temas ganha sentido um foco regional norte-americano? E, se so
limitadas as perspectivas para o regionalismo inter-americano, onde isso
deixa espao futuro para a cooperao sub-regional?
Definindo e explicando o regionalismo

Muitas das polmicas sobre a importncia do regionalismo fundam-
se na controvertida questo das definies. Com o fim de fornecer um
marco de referncia que sirva para medir e avaliar o progresso e a
significncia do regionalismo nas Amricas, este captulo defini: o
regionalismo como:
um conjunto de polticas de um ou mais Estados, destinadas a promover a
emergncia de uma slida unidade regional, a qual desempenha um papel definidor nas
relaes entre os Estados dessa regio e o resto do mundo, bem como constitui a base
organizativa para polticas no interior da regio, numa ampla gama de temas.
O regionalismo com freqncia definido em termos de padres ou
redes de interdependncia.(3) Mas, como nos lembra a literatura sobre o
tema, a importncia poltica deriva no de algum padro obsoleto de
interdependncia, mas da medida em que esta (e a possibilidade de sua
ruptura) impe custos significativos a atores importantes. Para aqueles que
esto fora da regio, o regionalismo politicamente importante na medida
em que possa impor custos aos forasteiros: seja atravs do impacto nocivo
de arranjos econmicos regionais preferenciais (o chamado regionalismo
perverso, que desvia comrcio e investimentos), seja causando
deslocamento na distribuio do poder poltico.(4) tambm
politicamente importante quando os forasteiros so forados a definir suas
polticas face aos Estados regionais especficos em termos regionalistas.
Para os pases da regio, o regionalismo tem significado quando a excluso
dos arranjos regionais impe custos relevantes, econmicos e polticos
(tais como a perda de autonomia ou a reduo nas opes de poltica
externa) e quando a regio se torna a base organizativa para as polticas na
regio, numa gama de temas importantes. Nessa perspectiva, as bases
institucionais da coeso no so o ponto mais significativo. A coeso pode
ser o resultado de conjuntos superpostos de acordos intergovernamentais
ou de uma rede de regimes de dimenso regional numa variedade de reas
temticas. Da mesma forma, pode derivar do funcionamento bem-sucedido
de instituies regionais. Ou pode depender da efetiva liderana de um
Estado hegemnico regional. Com efeito, importante lembrar que o
regionalismo hegemnico tem sido historicamente muito mais comum que
o regionalismo espontneo.
Existem trs amplos grupos de explicaes para a emergncia do
regionalismo. O primeiro enfatiza a importncia das configuraes
externas de poder e a dinmica da competio pelo poder poltico. Para os
realistas ou os neo-realistas, as polticas de formao do regionalismo so
essencialmente anlogas s polticas de formao de alianas.(5) Os
agrupamentos regionais formam-se em resposta a desafios externos. Tais
desafios podem ser de poder poltico (como no caso da ameaa sovitica
Europa Ocidental), como podem tambm resultar da dinmica da
concorrncia econmica mercantilista, onde a poltica econmica externa
dominada pela busca de ganhos relativos e a salvaguarda da autonomia
nacional. Assim, muitos enfatizaram a extenso em que a CE age para
completar o mercado nico e o interesse dos EUA no NAFTA como
respostas ao dfi japonais e perda de competitividade, especialmente em
indstrias de alta-tecnologia estrategicamente (sic) importantes. O
realismo tambm salienta as muitas formas em que padres de
regionalismo refletem a distribuio de poder no seio da regio: por
exemplo, a medida em que mesmo arranjos regionais institucionalmente
complexos repousam em um arranjo de barganha intergovernamental entre
os Estados mais importantes; ou a tendncia formao de agrupamentos
sub-regionais como meio de aprimorar a balana de poder vis--vis os
Estados localmente dominantes; ou o modo como os Estados mais fracos
podem buscar acomodao regional face ao Estado hegemnico local, seja
na esperana de alcanar recompensas especiais ("atrelando o carro" ou
bandwagoning, no jargo realista), ou, na tentativa de restringir o livre
exerccio do poder hegemnico, atravs da criao de instituies
regionais (no exemplo mais evidente, a CE como uma estruturz para conter
o poder.alemo).
Um segundo conjunto de teorias enfoca o regionalismo em termos
de uma resposta funcional dos Estados aos problemas criados pela
interdependncia e salienta o papel crucial das instituies ao fomentar e
desenvolver a coeso regional. Uma variante aproxima-se do realismo com
seu foco nos Estados e nas presses da anarquia, mas argumenta que a
cooperao institucionalizada possvel entre atores auto-motivados e que
as instituies desempenham importante papel no incentivo da cooperao
ao redefinir os interesses dos Estados, ao incrementar a previsibilidade e
ao se contrapor ao risco de livre movimento (freeriding) e de desero.
Embora a nfase dessa literatura na formao de regimes no tenha sido
especificamente regional, a coeso regional com freqncia pode ser
m e l h o r a n a l i s a d a e m t e r m o s d e u m a s r i e d e b a rg a n h a s
intergovernamentais encadeadas, que se expressam atravs de conjuntos
mais ou menos explcitos de regimes.(6) Movendo-se com mais fora para
o campo liberal (e para o ncleo da teoria da integrao), as teorias neo-
funcionalistas e transacionalistas defendem que nveis elevados de
interdependncia regional colocariam em movimento um processo de
cooperao, o qual levaria finalmente integrao poltica. As instituies
supranacionais acabariam por ser vistas como o meio mais eficaz para
resolver problemas comuns, comeando com reas tcnicas e no-
controversas at transbordar para o reino da alta poltica, levando a uma
redefinio da identidade de grupo em torno da unidade regional.(7)
Uma terceira srie de teorias centra-se no papel dos atributos e
traos internos comuns. Assim, os que buscam definir regies destacaram
amide a importncia da comunidade de etnia, raa, idioma, religio,
cultura, histria, e conscincia de uma herana comum.(8) Autores como
Karl Deutsch salientaram a importncia da "compatibilidade dos valores
cruciais relevantes para a tomada de decises polticas" na emergncia das
comunidades de segurana. Os neo-funcionalistas acreditaram que a
dinmica do "transbordamento" dependia de certos pr-requisitos internos,
acima de tudo a natureza pluralista das sociedades industrializadas
modernas e o papel particular desempenhado pelas elites na redefinio de
interesses em bases mais amplas que as nacionais. Mais recentemente,
houve o revivescimento das idias liberais sobre o carter intrinsecamente
pacfico das democracias liberais e a extenso em que a transio de
regime possibilitaria a base para a crescente cooperao entre Estados de
uma regio particular.
As presses sobre a Amrica Latina
Presses sistmicas e de poder poltico
Parece claro que as mudanas na configurao do poder foram
muito relevantes para a emergncia do regionalismo nas Amricas. Numa
extenso significativa, o "retorno regio" e o revivescimento do interesse
latino-americano pela cooperao hemisfrica refletiu a percepo da
ausncia relativa de alternativas de poltica exterior e de poltica
econmica externa. Tal processo no novo, embora tenha se intensificado
por desenvolvimentos recentes. No incio dos anos oitenta, a idia -de que
o movimento do Terceiro Mundo pudesse servir como plataforma para a
projeo e promoo dos interesses latinoamericanos praticamente
evaporara e o terceiromundismo batera em retirada por toda a parte.
Embora, no decorrer dos anos oitenta, a Amrica Latina depositasse
grandes esperanas na expanso de vnculos com a Europa Ocidental, os
progressos foram limitados: o envolvimento poltico europeu cresceu de
forma significativa na Amrica Central e tornou-se, com efeito,
institucionalizado, mas nas outras reas as profisses europias de apoio
poltico foram minadas pela estagnao das relaes econmicas e por
uma vontade europia de seguir a liderana dos EUA no manejo da crise
da dvida. Ainda que o envolvimento japons na regio tenha crescido
durante a dcada de oitenta, este tambm ficou bem aqum das
expectativas latino-americanas.
Alm disso, para muitos na Amrica Latina, esse padro foi
reforado pelos dramticos processos do perodo posterior a 1989. Embora
publicamente aplaudido, o colapso do comunismo na Europa Central e do
Leste levou a um agudo temor de marginalizao. Os governos latino-
americanos tenderam a ver-se competindo com os Estados recm-
democrticos daquelas regies por fontes limitadas de auxlio,
emprstimos, investimentos externos e tecnologia. Temem que o mundo
em desenvolvimento seja o perdedor nessa competio e que, no seio
desse, a Amrica Latina se descobrisse no final da lista de prioridades,
incapaz de igualar seja a importncia geopoltica do Oriente Mdio, seja a
atrao humanitria da frica e do sul da sia. H temor tambm de que
os eventos na Europa do Leste e Central, coincidindo com o movimento da
Comunidade Europia rumo concluso do mercado interno em 1992,
com o acordo da AEE (rea Econmica Europia), entre os pases da CE e
da EFTA (rea Europia de Livre-Comrcio, NT), em 1991 e com a
renovada discusso (e dissenso) sobre a unio monetria e poltica,
podero conduzir a um perodo de prolongada instrospeco na Europa.
Mesmo que no signifique um aumento de barreiras comerciais, o medo
latino-americano que certamente isso levar a um desinteresse geral da
Europa pelos problemas da Amrica Latina. E h um temor particular de
que a Alemanha, apreensiva e sobrecarregada com as demandas da
reunificao, no seja mais capaz de desempenhar seu papel central no
ncleo da relao econmica CE-Amrica Latina.
A lgica que buscava contrabalanar o poder dos Estados Unidos
atravs de uma ativa poltica de diversificao atingiu seus limites no final
dos anos setenta e foi revertida na dcada de oitenta. Como contraponto, os
anos oitenta testemunharam a renovada centralidade dos EUA. Sua
posio de mais importante parceiro comercial da regio foi firmemente
restabelecida. A parcela dos EUA nas exportaes latino-americanas subiu
de 32,2% em 1980 para 38,2% em 1987. Para o Brasil, ela cresceu de
17,4% em 1980 para 29,2% em 1987; para o Chile, de 12,1 % para 21,5%;
e no caso do Mxico, de 63,2% para 69,6%. As decises crticas sobre a
administrao do dbito externo esto em mos dos Estados Unidos: com
o prprio governo, com agncias multilaterais sediadas nos EUA, ou com
comits de banco privados chefiados pelos EUA. Com efeito, o
reconhecimento mtuo de "esferas de influncia" regionais (os EUA na
Amrica Latina, o Japo na sia, a Alemanha Ocidental no Leste Europeu)
constituiu um dos traos mais notveis da crise da dvida nos anos oitenta.
Ao lado disso, a Amrica Latina enfrentou um governo norte-americano
que colocava bastante nfase em recuperar poder e autoridade na regio,
aps o perodo visto como de fraqueza e vacilao dos anos Carter. E
verdade que parte dessa "reafirmao de hegemonia" permaneceu retrica
e que a implementao prtica concentrou-se basicamente na Amrica
Central. Mas seu impacto no esteve de todo ausente mais ao Sul, mais
notavelmente em termos da tendncia cada vez mais coercitiva da poltica
de comrcio dos EUA e, no sentido negativo, da recusa a fazer concesses
no tratamento da dvida.
Como no caso da diversificao, a hegemonia dos EUA foi de
vrias formas fortalecida pelos processos internacionais mais amplos dos
ltimos dois anos. Em contraste com outras partes do mundo em
desenvolvimento, o fim da Guerra Fria certamente no inaugurou um
"espao regional" autnomo na Amrica Latina. Com efeito, a invaso do
Panam apontou para a facilidade com que os raciocnios da Guerra Fria
pr-interveno podiam ser substitudos por argumentos historicamente
muito mais enraizados: a necessidade de manter a "ordem", promover a
democracia, salvaguardar a propriedade e os interesses econmicos dos
EUA. Se o trao estrutural bsico da Nova Ordem Mundial sua
distribuio unipolar de poder poltico e militar, ento os problemas a que
isso d origem esto mais aparentes na Amrica Latina que em nenhum
outro lugar. No apenas se percebe que as alternativas aos Estados Unidos
no esto prontamente aparentes, como para muitos na Amrica Latina as
"lies" dos anos oitenta sugeriam que a oposio direta a Washington no
s era custosa como contraproducente. Os defensores dessa viso apontam,
por exemplo, para o plido registro das estratgias dissidentes da dvida,
ou para a medida em que a recusa brasileira a alinhar-se na questo do
comrcio e dos investimentos serviu apenas para provocar conflito custoso
e em ltima anlise infrutfero com Washington. A necessidade de
encontrar uma nova base para relaes com Washington levou a uma
reformulao de polticas num ampla gama de temas. Do apoio ao dos
EUA contra o Iraque a medidas sobre produo de armamentos e
proliferao nuclear, alm da promoo da democracia, as polticas latino-
americanas e dos EUA alinharam-se bem mais estreitamente. Assim,
embora o debate sobre regionalismo hemisfrico esteja indubitavelmente
preocupado com temas comerciais e econmicos, tais questes formam
apenas uma parte de um repensar mais amplo das relaes com os Estados
Unidos que tem implicaes estratgicas e geopolticas importantes e cuja
consolidao institucional equivaleria criao de uma nova ordem
hemisfrica. Isso bem ilustrado pela facilidade com que o debate latino-
americano resvala entre a discusso dos blocos de livre-comrcio e a
questo muito mais ampla da "insero internacional", por um lado, ou,
por outro, das "alianas no seio de uma nova ordem internacional".(9)
A renovada centralidade dos EUA constituiu um estmulo
significativo cooperao sub-regional. Com certeza, o crescimento da
coordenao poltica na dcada de oitenta refletiu uma rejeio comum das
polticas norte-americanas, sobretudo em relao Amrica Central e
crise da dvida. Do mesmo modo, a consolidao da cooperao brasileiro-
argentina e a deciso de criar o Mercosul foram, ao menos parcialmente,
uma reao defensiva planejada criao do NAFTA. Como em perodos
anteriores, uma opo possvel era buscar contrabalanar o poder dos EUA
atravs da renovada cooperao sub-regional. Mas, para os neorealistas, na
medida em que se tornavam mais aparentes os limites a tal estratgia, os
Estados relativamente fracos da Amrica Latina deslocaram-se de uma
estratgia de contrabalano para a de "atrelamento" (bandwagoning): isso
porque, ainda que bem sucedidas, as bases econmicas da integrao sub-
regional eram limitadas; porque a viabilidade poltica de tal cooperao foi
minada pela "desero" do Mxico; e porque a consolidao do NAFTA
ameaa pases como o Brasil com custos econmicos substanciais. O
comrcio do Brasil com os EUA sofrer com a concorrncia mexicana.
Seus intercmbios com a Amrica Latina (especialmente de bens
manufaturados) sofrero com a crescente competio dos EUA. E, sem as
vantagens da proximidade e das tarifas-zero, o Brasil ver um significativo
desvio de investimento estrangeiro para o Mxico.(10)
Por mais crua que seja esta linha de argumentao, ela tem a
virtude de chamar a ateno para a contnua importncia da poder dos
EUA. Dadas as inquestionveis melhorias nas relaes EUA-Amrica
Latina, o discurso poltico dominante tendeu a abandonar a linguagem da
hegemonia, em favor da "parceria" ou da "cooperao". Mas nem parceria
nem cooperao so incompatveis com a contnua hegemonia dos EUA.
(11) A preponderncia e a desigualdade entre Estados pode assumir muitas
formas. Num dos extremos, a acentuada desigualdade manifesta-se atravs
do exerccio puro do poder e da coero recorrente. No outro, o
predomnio deriva da liderana livremente escolhida por um grupo de
Estados de outra forma iguais, um verdadeiro primus inter pares.(12)
Entre os dois, situam-se as muitas variedades de hegemonia. Segundo a
maioria dos ndices de exerccio puro do poder, a preponderncia dos EUA
sobre o hemisfrio ainda avassaladora e a possibilidade de recorrer ao
uso da fora permanece nos bastidores das suas relaes com a Amrica
Latina. (Vale lembrar que, para Deutsch e Hass, a recusa ao uso da fora e
a criao de expectativas confiveis de mudana pacfica eram centrais
para suas definies de integrao regional. A integrao econmica era
um meio para tal fim). Mas mais importante o fato de que as potncias
hegemnicas procuraram evitar a fora coercitiva direta: em primeiro
lugar, atravs da criao e manuteno de regimes e instituies que no
apenas estabelecem a agenda como decidem a que temas deve-se dar
importncia e como eles devem ser tratados; em segundo, atravs da
proviso de benefcios para os parceiros mais fracos; e em terceiro, por
meio do cultivo consciente de valores comuns destinados a legitimar a
autoridade. A hegemonia envolve, portanto, compartilhar benefcios e um
grau de consenso ativo por parte dos Estados mais fracos. Desse ponto de
vista, podemos mesmo dizer que o renovado interesse dos EUA pelas
instituies regionais e a busca de valores comuns pressagia uma renovada
tentativa de reconstruo da hegemonia regional, aps a pura f na coero
dos anos Reagan.(13) Num alto grau de abstrao, assim, as teorias neo-
realistas parecem explicar bastante sobre a dinmica do regionalismo nas
Amricas. Mas muito desse poder explicativo ilusrio, sobretudo porque
as categorias cruciais de "poder" e "interesse" so assumidas a priori e o
quadro realista no fornece base para entender o contedo especfico de
polticas estatais e os modos em que estas mudam atravs do tempo. Alm
disso, de modo talvez mais nocivo para uma teoria que reivindica ser
verdadeiramente sistmica, sua descrio do sistema internacional perde
completamente a forma em que tanto a dinmica competitiva como a
conseqente definio dos interesses dos Estados so afetadas pelas
mudanas no sistema econmico global. Transformaes em tecnologia,
nas comunicaes, na operao dos mercados globais, no crescimento dos
sistemas mundiais de produo, tiveram um profundo impacto sobre as
formas como os governos latino-americanos definiram as duas metas mais
importantes da poltica externa - o desenvolvimento econmico e a
autonomia poltica e a gama de intercmbios (trade-offs) aceitveis entre
elas.
Os lderes latino-americanos perderam cada vez mais a f nos tipos
de polticas de desenvolvimento voltadas para dentro e nos esquemas de
auto-confiana e autonomia que tanto marcaram o pensamento anterior do
Terceiro Mundo. Com efeito, uma das mais notveis mudanas dos ltimos
cinco anos foi o abandono das estratgias de desenvolvimento baseadas na
substituio de importaes, nas altas tarifas e no amplo papel do Estado.
Mais e mais governos aderiram ao liberalismo econmico - depositando
maior confiana nos mecanismos de mercado, procurando reestruturar e
reduzir o papel do Estado e colocando maior nfase na integrao com os
mercados mundiais. Em parte, tal mudana foi certamente o resultado de
fatores domsticos: o descrdito e o fracasso das polticas de
desenvolvimento prvias, construdas em torno da substituio de
importaes e nas quais desempenharam papel fundamental programas de
subsdios de amplo espectro e participao direta e extensa do Estado na
indstria; o crescente reconhecimento da necessidade de uma estabilizao
efetiva; e, mais importante, as crises fiscal, poltica e institucional do
Estado, analiticamente distintas mas temporalmente inter-relacionadas.
Alm disso, como ilustram o Mxico e a Argentina, a implementao de
polticas econmicas neoliberais provou ser - de forma inesperada para
muitos - eleitoralmente popular.
Mas essas mudanas na poltica econmica so impossveis de
entender sem referncia a fatores externos.(14) Em primeiro lugar, houve o
impacto da prpria crise da dvida, que limitou o crescimento global,
intensificou as crises fiscais dos governos, conferiu alto valor promoo
bem-sucedida das exportaes e aumentou dramaticamente a importncia
de atrair investimento estrangeiro. Em segundo, houve a presso externa
direta tanto das agncias multilaterais como dos governos, no sentido de
condicionar a assistncia econmica a aes voltadas para a liberalizao
econmica. Com efeito, a persistente institucionalizao da
condicionalidade econmica, construda em torno de um conjunto
consistente de prescries econmicas liberais, foi uma caracterstica
central das polticas das instituies financeiras internacionais mais
importantes e dos governos das principais naes industrializadas.
Em terceiro, h o impacto crtico das transformaes estruturais na
economia global e, em particular, o crescente ritmo da globalizao dos
mercados e da produo, bem como a taxa dramaticamente ascendente da
mudana tecnolgica. Isso levou a uma poderosa percepo latino-
americana de que: as economias dinmicas so economias
internacionalizadas; o crescimento depende da participao bem-sucedida
na economia mundial; o crescente investimento estrangeiro central para a
transferncia efetiva de moderna tecnologia; e a montante taxa de mudana
tecnolgica minou projetos voltados para o desenvolvimento tecnolgico
autnomo e nacionalmente fundado. Os fracassos e limites da tentativa
brasileira de criar indstrias nacionais de computadores e armamentos e
um setor nuclear fornecem uma ilustrao grfica das novas presses, com
o conseqente solapamento das antigas noes de desenvolvimento
autnomo. As mudanas estruturais na economia global reforaram o
temor comum latino-americano de que a interdependncia econmica
esteja crescendo rapidamente num eixo Norte/Norte e de que a Amrica
Latina e outras partes do mundo em desenvolvimento se tornavam cada
vez mais marginalizadas. Indicaes dessa tendncia marginalizao
podem ser vistos no persistente declnio da parcela latino-americana das
exportaes mundiais, de 10,9% em 1950 para 5,43% em 1985 e cerca de
3% em 1990; da participao no total do investimento estrangeiro direto,
de 15,3% em 1975 para 9,1 % em 1985; e na queda da parte latino-
americana no comrcio e investimentos tanto europeus como japoneses.
Como essas mudanas afetam os padres de cooperao regional?
Seu impacto mais importante foi tornar a regio mais voltada para fora e
mais dependente da economia internacional, precisamente no momento em
que o padro geral de relaes internacionais vive um estado de grande
fluxo e incerteza. Isso ampliou os interesses latino-americanos na
existncia continuada de uma economia mundial mais ou menos aberta e
multilateral, mas tambm aumentou os riscos e.alterou as opes quando o
multilateralismo global parece estar sob ameaa. Uma opo foi voltar-se
para a integrao econmica sub-regional, especialmente a fim de atrair
nveis crescentes de investimento estrangeiro. Mais do que isso, o fato de
que os pases latino-americanos tm se movido em conjunto (ainda que de
forma desigual) no sentido da liberalizao econmica sugere uma base
bem mais promissora para a cooperao econmica sub-regional que as
antigas prescries da CEPAL. Mas a importncia da crescente integrao
economia mundial tambm significa que a integrao regional , em si
prpria, demasiado limitada em mbito e potencial e demasiado vulnervel
emergncia de blocos econmicos cada vez maiores e poderosos.
Assim, num mundo onde o resultado da Conferncia do Uruguai
esteve em contnua dvida, o acesso aos Estados Unidos tem sido de
importncia dominante e reforou as atraes dos acordos bilaterais de
livre-comrcio com os EUA. As reas de Livre Comrcio oferecem a
perspectiva de manter e garantir o acesso ao mercado mais importante da
regio e de escapar expanso das medidas protecionistas dos EUA (tanto
os deveres de reciprocidade e as investigaes anti-dumping sobre as
exportaes regionais para os EUA, como as investigaes da Seo 301
sobre seus prprios regimes de comrcio e investimento). Isso
importante dada a bvia relevncia do mercado norte-americano e a
contribuio dos EUA para o excedente comercial da regio. ainda mais
crucial porque parte to importante do sucesso da expanso recente das
exportaes na Amrica Latina foi em produtos manufaturados e os EUf1
estiveram bem mas abertos a tais produtos que a CE ou o Japo. A
participao dos EUA no total das exportaes de manufaturados latino-
americanos cresceu de 21,8% em 1980 para 49,5% em 1987. As
exportaes de manufaturados mexicanos para os EUA duplicaram entre
1985 e 1987 e equivalem agora a cerca de metade do total das exportaes
mexicanas, tomando o lugar do petrleo como 0 setor exportador mais
importante. Em 1990, os bens manufaturados chegavam a 76% das
exportaes brasileiras para os EUA (contra 29% em 1972 e comparadas a
43% para a CE e 17% para o Japo). Tais incrementos nas exportaes de
manufaturados levantaram bvias questes sobre o acesso de longo termo
aos mercados, especialmente porque foram esses tipos de produtos os mais
suscetveis ao protecionismo dos EUA. Alm disso, a consolidao de tal
acesso ao mercado aumenta a atrao de certos pases para o investimento
estrangeiro interno, especialmente quando combinado, como no caso do
Mxico, com a proximidade geogrfica.
A mudana no carter das metas da poltica econmica externa
latino-americana explica portanto por que os Estados Unidos tornaram-se
to importantes e tambm por que existe um forte incentivo para prevenir
que atritos sobre temas no-econmicos perturbem as relaes
econmicas. Mas essas mudanas tambm ajudam a explicar como muitas
fontes prvias de atrito foram superadas. A implementao gradual de
polticas liberais de mercado removeu muitas das fontes anteriores de
atrito entre os EUA e a Amrica Latina. Assim, boa parte da amargura nas
relaes EUA-Brasil nos anos oitenta centrava-se no atrito econmico e,
em particular, nas tentativas dos Estados Unidos de alterar as polticas
brasileiras de comrcio, investimento e direitos de propriedade intelectual
(mais notavelmente nos setores farmacutico e de informtica). O
programa brasileiro (ainda vacilante) de reforma tarifria, o virtual
abandono do regime protecionista de informtica e a deciso de apresentar
ao Congresso uma legislao sobre direitos de propriedade intelectual
alteraram, assim, substancialmente o carter das relaes com os Estados
Unidos.(l5) No caso do Mxico, a percepo dos custos do fracasso da
modernizao da economia mexicana superaram gradualmente antigos
temores de que o comrcio mais livre com os EUA imporia custos de
ajuste inaceitveis, especialmente nos manufaturados, e solaparia a
tradicional busca de preservao da autonomia nacional. Por todo o mundo
em desenvolvimento ocorreu um vnculo estreito entre a adoo de
polticas econmicas mais externamente orientadas e uma redefinio mais
geral de autonomia nacional em tpicos to variados como a proliferao
nuclear e o manejo do meio ambiente.
Regionalismo e Interdependncia
A noo de que o regionalismo pode ser visto como uma resposta
dos Estados a problemas de interdependncia tem algum valor como
explicao do novo regionalismo na Amrica Latina, iras principalmente
em termos das relaes EUA-Mxico. certamente correto que presses
sistmicas do tipo descrito acima desempenharam importante papel na
conformao da atitude tanto mexicana como americana face ao NAFTA.
Mas no menos correto que as relaes EUA-Mxico adaptam-se
bastante estreitamente imagem de complexa interdependncia e que a
densidade da interdependncia supra-fronteiria criou problemas que
exigem um tratamento comum. A interdependncia econmica j atingiu
altos nveis. Cerca de 70% do comrcio mexicano feito com os Estados
Unidos, enquanto o Mxico o terceiro parceiro comercial mais
importante dos EUA. A poltica mexicana de liberalizao unilateral do
comrcio e do investimento precedeu as aes de criao de acordos
econmicos regionais formais. As tarifas j caram significativamente (a
tarifa mexicana mdia 10%, comparada como 30% em 1985) e j existe
um alto grau de integrao de acordos de produo suprafronteiras. Alm
disso,
a emigrao conduziu a um elevado grau de interdependncia humana, que
aumenta dramaticamente a aposta de Washington na continuao do
desenvolvimento econmico e da estabilidade poltica do Mxico e que
passou a ter impacto nos valores sociais, econmicos e de identidade no
Mxico. A interdependncia ecolgica, em particular nas regies de
fronteiras, est bem consolidada e o processo de negociao do NAFTA
ilustrou a dificuldade de impedir que as discusses de integrao
econmica transbordem para o campo ambiental. De tal modo, a assimetria
da relao global pelo menos parcialmente compensada pela necessidade
dos EUA de encontrar solues para preocupaes de segurana no
tradicionais, como drogas, imigrao e meio ambiente. Ao menos aqui a
interdependncia mais que um slogan vazio.
Finalmente, os poderes a serem conferidos Comisso encarregada
de implementar as determinaes abrangentes e amide altamente tcnicas
do NAFTA oferecem alguma possibilidade de observar os tipos de
processos sociais e polticos que foram to centrais no pensamento sobre a
integrao europia: um processo de crescimento institucional e de
transbordamento para setores diferentes; um papel-chave para as elites
tcnicas e as burocracias internacionais; a extenso em que a estrutura
institucionalizada do complexo processo de negociao j se tornou o foco
da mobilizao de grupos de interesse transnacionais. A lgica do neo-
funcionalismo apresenta uma chance mais elevada de desempenhar um
papel explicativo nas relaes EUA-Mxico do que em qualquer outra
parte da regio.
Mais para o sul, no entanto, o quadro muito mais hbrido. H
certamente elementos de interdependncia que desempenharam o papel de
pressionar os governos latino-americanos a rever as atitudes face aos EUA.
A crescente percepo de que os narcticos no eram simplesmente um
problema para os Estados Unidos, mas uma ameaa tanto para pases
consumidores como produtores, constitui um bom exemplo. Mas de modo
geral h um notvel contraste entre a realidade de complexa
interdependncia entre EUA e Mxico e os nveis relativamente baixos de
interdependncia entre os EUA e boa parte da Amrica do Sul. Embora
ainda relevante, a Amrica do Sul no um parceiro econmico principal e
as relaes importantes continuaram a ocorrer com os grandes pases
industrializados. Com efeito, a participao da Amrica Latina no
comrcio dos EUA manteve-se em declnio. Em 1989, a parte latino-
americana das exportaes dos EUA era de 13,46% (comparada com
17,5% em 1980) e a regio supria 12,2% das importaes americanas
(contra 15,5% em 1979). Em 1989, a Amrica Latina representava apenas
10,6% do total de investimento externo americano e 13,5% de seu
investimento externo em manufaturas. Alm disso, a formao de reservas
bancrias e o processo de reescalonamento da dvida reduziu
drasticamente a ameaa que a falia de pagamento latinoamericano
colocava para os bancos dos EUA. Assim, o que mais notvel a forma
como a corrida pela incluso no regionalismo dos blocos por parte da
Amrica do Sul constitui uma resposta poltica aos nveis relativos - e em
alguns casos absolutos - de declnio da interdependncia entre a Amrica
do Norte e a do Su1.(16)
Fatores internos
As tentativas de definir o regionalismo em termos de uma
homogeneidade lingstica, cultural, histrica e poltica dizem-nos muito
pouco, em si, sobre a formao dos agrupamentos regionais, sobretudo
porque nada dizem quanto aos processos polticos atravs dos quais atores
particulares procuram usar tal homogeneidade como parte de um projeto
regionalista especfico. Na expresso de Joseph Nye: "Saber qual, dentre o
grande nmero de regies potenciais, torna-se relevante na poltica
internacional, depende de decises polticas".(17) O impacto do processo
de democratizao na Amrica Latina mais importante, embora ainda
ambguo. possvel defender que a democratizao foi fator importante
no crescimento da cooperao sub-regional, particularmente entre Brasil e
Argentina.(18) Entretanto, embora seja certamente relevante para a
possvel extenso do regionalismo hemisfrico (ver discusso abaixo),
difcil ver a democratizao em si como um fator explicativo do renovado
interesse em tais arranjos regionais. A mais importante explicao
domstica para o interesse latino-americano no regionalismo hemisfrico
no se baseia em alguma similaridade geral de tipo de regime, nem em
alguma suposta solidariedade entre pases democrticos, ou na formao
de coalizes internacionais entre grupos de elite. Em vez disso, ela se
baseia nos requisitos internacionais de regimes especficos. Assim, de
forma mais bvia no caso do Mxico, a integrao econmica regional
intensificada com os EUA serve para fornecer reforo externo para as
medidas polticas e econmicas do governo Salinas: por um lado,
assegurando apoio externo s reformas domsticas; por outro, tornando
mais difcil para qualquer governo futuro fomentar um projeto econmico
alternativo.
Os limites do regionalismo hemisfrico

H dois conjuntos de fatores inter-relacionados que constituem
limites para a emergncia provvel do regionalismo inter-americano. O
primeiro provm do fato de que o grau de interesse latino-americano em
tal arranjo regionalista no encontra equivalente nas preocupaes,
polticas e interesses dos Estados Unidos. Em segundo lugar, ainda que as
presses sobre a Amrica Latina sejam indubitavelmente fortes, a gama de
temas em jogo na relaes inter-americanas no se adapta de forma ntida
ou fcil ao molde regionalista.
Interesses dos Estados Unidos

Embora certamente haja espao para a atividade estatal criativa por
parte dos governos latinoamericanos (particularmente numa poca em que
a exata definio dos interesses dos EUA em muitas reas incerta), a
resposta de Washington o fator mais importante que decidir quo longe
e rpido o regionalismo hemisfrico deve prosseguir. Um poder
hegemnico hegemnico apenas se decide fazer uso do poder potencial
que tem a seu dispor. Como outros captulos neste volume examinaro em
detalhe, o interesse dos EUA no regionalismo nas Amricas cresceu
significativamente nos ltimos cinco anos. Em primeiro lugar, h o medo
face ao que percebido como as crescentes tendncias rumo ao
regionalismo exclusivo em outras partes do mundo. Talvez mais que
qualquer outro fato isolado, h a imagem de 1992 e a crescente percepo
do Japo como um competidor cada vez mais hostil e antagnico, como os
fatores que mais atuaram para refocalizar a ateno dos EUA na Amrica
Latina.
Em segundo lugar, esses temores foram reforados pelo crescente
desencantamento com o GATT: com a debilidade institucional do GATT,
com os problemas por eles vividos ao enfrentar a complexidade dos temas
comerciais ps-Conferncia de Tquio e com a dificuldade para assegurar
objetivos-chave dos EUA na Conferncia do Uruguai, especialmente o
comrcio de servios, direitos de propriedade intelectual e comrcio
agrcola. Os temores de que o sistema do GATT e a ordem comercial
relativamente liberal que ele corporifica estavam sob ameaa foram
ilustrados recentemente pela ruptura da Conferncia do Uruguai, pelo
impasse sobre comrcio agrcola entre os EUA e a CE e pelas contnuas
tenses nas relaes de comrcio EUA-Japo. A guinada na poltica
comercial norte-americana remonta ao comeo dos anos oitenta e deciso
de avanar com novas negociaes comerciais multilaterais e ao mesmo
tempo fortalecer e salvaguardar a poltica dos EUA, ampliando a gama das
opes norte-americanas.(19) Isso envolvia, por um lado, crescente
determinao de usar o poder dos EUA para forar concesses unilaterais
daqueles pases cujas polticas de comrcio estavam destinadas a contrariar
os interesses dos EUA: mais visivelmente na forma de investigaes e
medidas retaliatrias sob a seo 301 do Trade Act de 1974 e de sua
sucessora super 301. Por outro lado, o crescimento de acordos de comrcio
bilaterais com Israel, em 1985, e com o Canad, em 1988. Esses visaram
exercer presso sobre a CE e o Japo e carregavam a implicao de que,
caso a Conferncia do Uruguai fracassasse, tais medidas se tornariam o
ponto central da poltica de comrcio dos EUA, em vez de um
complemento desta.(20) Acordos estruturados de livre-comrcio oferecem
aos Estados Unidos tanto benefcios econmicos (acesso a mercados,
capacidade de assegurar obedincia a um regime favorvel de
investimentos e proteo adequada de patentes, e um meio de promover
ajustamento micro-econmico e crescente competividade internacional),
quanto um quadro poltico para o tratamento efetivo de outros temas
(drogas, imigrao, meio ambiente). (21)
Alm disso, mesmo que o sistema GATT se mantenha unido, as
perspectivas de incrementar relaes econmicas com outras regies no
so promissoras: est se tornando cada vez mais claro quo intratveis so
as dificuldades da reforma poltica e econmica na Europa do Leste; a
Unio Sovitica permanece no caos econmico; as relaes econmicas
com a China so restringidas por atritos polticos. Com base nisso, os
Estados Unidos precisam da Amrica Latina como mercado, num mundo
onde o livre-comrcio j no pode ser visto como garantido. Trata-se,
afinal, de um mercado no qual os EUA tm uma posio histrica
obviamente forte, que dispe de um enorme potencial (uma populao de
cerca de 430 milhes, em comparao com os 110 milhes da Europa do
Leste), no qual o processo de liberalizao econmica j fez significativo
progresso e onde a confiana dos negcios e investimentos est lentamente
voltando (veja-se o retorno de algum capital evadido, novos fluxos de
capital estrangeiro, o revivescimento de emprstimos bancrios e as
notveis taxas de crescimento em vrios pases - a nova confiana sendo
mais visvel no Mxico, Chile e Venezuela e mais ausente no Brasil).
Em terceiro lugar, a opo regionalista fortalecida pelo fato de
que pode ser implementada, embora de vrias maneiras, tanto por liberais
como por conservadores, e prontamente acomodada tanto na tese da
hegemonia declinante como na idia dos EUA como poder hegemnico
global do mundo ps-Guerra Fria. Para a escola da hegemonia em
declnio, a Amrica Latina torna-se o refgio em um mundo cada vez mais
hostil. Para a escola da hegemonia ressurgente, a Amrica Latina um
teste da capacidade dos EUA para fornecer contedo concreto a sua viso
ainda difusa da Nova Ordem Mundial, para agir decisivamente em apoio
de seus valores e afirmar sua autoridade sobre Estados recalcitrantes ou
delinqentes.
Contudo, tambm evidente que h importantes fatores que
operam contra a promoo pelos EUA de um regionalismo coeso e de
bases amplas nas Amricas. Em primeiro lugar, os interesses econmicos
dos EUA no apontam para a criao de um bloco regional exclusivista e
estreito. Os padres de comrcio norte-americanos so fortemente
multilaterais (em 1989, 26% do total do comrcio dos EUA era com
Canad e Mxico; 35% com a sia e 20% com a CE). Com efeito, em
1989, a regio da Amrica do Norte (EUA, Canad e Mxico) estava quase
to solidamente integrada com a sia (29%) quanto consigo mesma
(35%).(22) H pouca evidncia de uma tendncia de longo termo no
sentido de um crescente regionalismo econmico nas Amricas (ou na
sia) e, como salientou Fred Bergsten, "a afinidade geogrfica no mais
central para os padres de comrcio".(23) Um movimento em direo aos
blocos regionais arriscaria separar os EUA dos mercados mundiais mais
dinmicos e favoreceria os produtores latino-americanos menos eficientes,
em inmeros setores, face a suas contrapartes asiticas mais eficientes,
erodindo assim a competitividade a longo prazo da indstria dos EUA.
Alm disso, difcil ver como um bloco regional nas Amricas poderia
incrementar de forma significativa o poder de barganha dos EUA nas
negociaes comerciais internacionais.
Em segundo lugar, a retrica do regionalismo deve ser situada
diante das tendncias contrapostas no sentido da globalizao econmica,
onde as estruturas da interdependncia econmica global que se
desenvolveram no perodo do ps-guerra foram construdas em torno da
consolidao dos, mercados global e da produo global - uma rede densa
e complexa que somente poderia ser alterada a um custo extremamente
elevado. Em particular, os blocos regionais atravessariam a emergncia
dos complexos arranjos de produo supra-regionais, que se
desenvolveram tanto dentro como entre as companhias, e o volume em
rpida expanso do comrcio externo baseado na produo transnacional.
(24)
Em terceiro, a ateno econmica dos EUA nas Amricas esteve, e
provavelmente continuar a estar, firmemente fixada no Mxico. O
Mxico passou cada vez mais a dominar as relaes econmicas dos EUA
com a Amrica Latina. A participao do Mxico no total das exportaes
dos EUA para a Amrica Latina cresceu de 39,4% em 1980 para 46,?% em
1988, e no das importaes de 32,3% em 1980 para 43,6%. Como vimos, a
interdependncia social, poltica, econmica e ambiental muito mais
elevada entre EUA e Mxico que com o resto da regio. Alm do Mxico,
no parece claro que os postulantes sul-americanos estejam numa posio
mais forte que, digamos, Cingapura ou Nova Zelndia. O nome NAFTA
equivocado, no sentido de que o acesso futuro ao acordo no est nem
poltica nem legalmente limitado s Amricas (ao contrrio da CE).(25)
Por um lado, os EUA continuam relutantes em assinar novas AFTs (reas
de Livre-Comrcio, NT), por exemplo com o Chile, a fim de no provocar
iniciativas regionais adicionais em outras partes do mundo. Em outras
palavras, o regionalismo continuar a ser usado como parte da poltica de
negociaes de comrcio multilateral. Por outro, perfeitamente possvel
que Washington acredite que possa atingir seus objetivos polticos e
econmicos sem fazer do regionalismo ou da construo de novos arranjos
econmicos uma alta prioridade. Se os Estados latino-americanos j esto
alterando sua polticas numa direo que se conforma aos interesses dos
EUA e se os desvios em relao s preferncias dos EUA podem ser
adequadamente enfrentados num nvel bilateral, por que negociar um
acordo de livre-comrcio? Em outras palavras, a hegemonia pode bem ser
vista como tendo tornado o regionalismo institucionalizado desnecessrio.
Dilemas latino-americanos
Embora as presses dos governos latinoamericanos sejam muito
fortes, as aes no sentido da aceitao de um regionalismo mais coeso
envolvem dilemas difceis e um intercmbio problemtico de temas. Um
dos conjuntos econmico. Os custos e benefcios exatos para pases
como Brasil e Argentina, cujos padres de comrcio e investimento so
diversificados, so muito debatidos mas ainda incertos.(26) Na melhor das
hipteses, os benefcios positivos (em oposio aos custos de excluso)
no devem ser substanciais. Mas talvez mais importante que os custos
econmicos especficos seja a medida em que a incluso no NAFTA ou em
acordos desse tipo restringiria severamente a gama disponvel de medidas
polticas e econmicas. O que pases como o Brasil mais desejam uma
ALC com os Estados Unidos que preserve o acesso ao mercado, atue
corno uma "aplice de seguro" (ou o que John Whaley denomina "acordo
de comrcio que garante o paraso") contra processos econmicos
internacionais negativos, mas por outra parte nada faa para restringir sua
liberdade de ao domstica ou externamente.(27) Contudo, uma tal opo
no est disponvel e a idia de que mesmo grandes pases como o Brasil
tenham o poder de barganha para insistir nela uma iluso. A agenda dos
Estados Unidos j est bem estabelecida e futuros acordos cobririam quase
certamente toda a gama de provises "intrusivas" no campo comercial
(liberalizao de investimento, proteo da propriedade intelectual,
liberalizao do comrcio de servios), bem como a presso adicional pela
mais ampla adoo de polticas liberais de mercado. Qualquer
distanciamento da aceitao dessas polticas passvel, portanto, de trazer
renovado atrito com os Estados Unidos.
Alm disso, a presente obsesso latino-americana com as relaes
com os Estados Unidos exagera as tendncias no sentido da regionalizao
da economia mundial e subestima a importncia das relaes com outras
partes do mundo desenvolvido. O regionalismo dificilmente dominar o
padro de relaes entre os Estados da regio e o resto do mundo. No
presenciamos o "fechamento do hemisfrio" como ocorreu no imediato
ps-guerra, quando as potncias de fora chegaram a ver a regio como um
complemento de suas relaes com Washington. Com efeito, um
afrouxamento adicional das relaes EUA-Europa e EUA-Japo pode bem
acabar completamente com a deferncia que tanto a Europa Ocidental
como o Japo historicamente demonstraram face aos interesses dos EUA
na Amrica Latina e s sensibilidades de Washington quanto s atividades
de Estados no-hemisfricos. No caso da Europa, certamente verdadeiro
que a preocupao com os problemas da Europa Oriental, com a concluso
do mercado nico e a necessidade de repensar a posio internacional mais
ampla da Europa, so fatores que levaram a um perodo de introspeco.
Tambm permanece possvel que a consumao do mercado interno possa
levar a um grau maior de protecionismo, como meio de desviar o peso do
ajuste, das empresas e dos trabalhadores da CE para o mundo exterior. A
finalizao do mercado interno pode tambm envolver barreiras no
tarifrias adicionais, resultantes das novas normas e padres de alcance
comunitrio. H tambm o problema genuno de um desvio de recursos do
mundo em desenvolvimento para a Europa Oriental e Central. Mas essas
tendncias no devem ser exageradas. No existem evidncias claras de
que 1992 deva levar a nveis significativamente mais elevados de
protecionismo. O desvio de recursos para o Leste afetar basicamente os
fundos pblicos na forma de ajuda bilateral e multilateral - ajuda que, para
a maior parte da Amrica Latina (com exceo da Amrica Central),
mnima. As evidncias quanto ao investimento privado e aos emprstimos
privados so menos ntidas e sugerem uma acentuada resistncia a mudar
capital para o Leste, onde as incertezas sobre o sucesso da reforma
econmica e poltica na regio so, para dizer o mnimo, ainda maiores
que na Amrica Latina. No caso do Japo, o declnio do interesse na
Amrica Latina, visvel nos anos oitenta, deveu-se primordialmente
profundidade da crise econmica que enfrenta a regio. medida em que
melhore o clima econmico geral, aumentaro as presses tanto sobre o
Estado como sobre os empresrios japoneses no sentido de aumentar sua
aposta econmica na regio. Com efeito, o prprio sucesso da
estabilizao econmica, da reforma estrutural e da liberalizao
econmica, necessrio para sustentar um incremento nas relaes
econmicas EUA-Amrica Latina, tambm ajudar a melhoria das
relaes como o Japo. Mas os dilemas que afetam a Amrica Latina no
so de forma alguma exclusivamente econmicos. Ainda que o
regionalismo seja criado em torno de consideraes econmicas,
improvvel que ele se torne duradouro se houver srias divergncias sobre
outros temas. Assim, o sucesso da CE tem muito a ver com o fato de que
ela se aninhou no seio de uma comunidade de segurana mais ampla e, em
termos histricos, extraordinariamente estvel (alm de, certamente, no
baseada na regio, mas no poder militar dos Estados Unidos) e de que pelo
menos nos primeiros anos, um compromisso comum com o governo
democrtico pluralista podia ser simplesmente assumido. Segue-se,
portanto, que uma anlise das perspectivas do regionalismo inter-
americano deve situar a cooperao econmica no conjunto de outros
temas que desempenham uma papel na relaes inter-americanas. Como j
vimos, a renovada centralidade dos EUA e as mudanas no carter das
metas de poltica externa latino-americana levaram melhoria das relaes
numa ampla gama de tpicos no-econmicos. Qual a possibilidade de que
essa relao mutuamente reforadora entre temas econmicos e no-
econmicos continue?
Democratizao: a promoo da democracia reapareceu como
importante tema de debate sobre o regionalismo inter-americano. Pode-se
argumentar que a democratizao emergiu como um fator que servir ao
mesmo tempo para reengajar os interesses dos EUA na regio e como
fonte, de valores comuns que serviro para sustentar e fortalecer o
crescimento de laos econmicos. Com o fim da Guerra Fria, o impacto
que o conflito ideolgico e de poder poltico entre as grandes potncias
tem sobre a democratizao entrou em declnio, mas o papel da
democracia como princpio de legitimidade internacional tornou-se mais
saliente.(28) Os governos ocidentais fizeram mais uma vez da
democratizao uma parte da retrica da poltica externa. Em acentuado
contraste com os anos oitenta, os governos ocidentais tornaram-se bem
mais propensos a aceitar os laos entre a administrao econmica e a
democratizao, e a promoo da democracia e do bom governo tornou-se
um critrio mais central tanto das polticas de ajuda oficial como das
polticas de emprstimo das instituies financeiras multilaterais.(29) A
participao em eleies e na atividade poltica passou a ser um elemento
central do direito internacional dos direitos humanos e o monitoramento
internacional de eleies tornou-se mais disseminado e aceito. Efetuaram-
se tentativas de condenar desafios democracia (Haiti, Peru, o golpe de
agosto na Unio Sovitica) e de fazer da democracia e do respeito aos
direitos humanos um elemento na poltica de reconhecimento
(especialmente no caso da poltica da CE para as antigas repblicas
iugoslavas). Alm disso, h nas Amricas uma extensa estrutura
institucional inter-americana em torno da qual pode-se construir o apoio
regional democratizao. Com efeito, para muitos comentadores a
poltica da OEA para o Haiti e o Peru demonstrou a extenso em que o
compromisso formal com o governo democrtico na Carta da OEA tornou-
se um catalisador para polticas reais.(30) A capacidade da OEA de
coordenar respostas regionais ao golpe militar no Haiti e ao "golpe
palaciano" no Peru e, de modo mais importante, a disposio dos EUA a
situar sua prpria poltica num quadro multilateral, podem ser vistas,
assim, como slida evidncia de uma crescente convergncia de atitudes
no sentido da democratizao.
Alm disso, a democratizao j emergiu como um tema
importante na possvel expanso dos arranjos regionais. Ainda que a
persistncia da democracia pluralista no seja um critrio explcito para a
admisso (como no caso da CE), o crescimento da preocupao dos EUA
com a promoo da democracia e a persistente emergncia de formas
institucionalizadas de condicionalidade democrtica tornariam a extenso
do regionalismo econmico a um Estado latino-americano no
democrtico muito menos provvel (e muito mais difcil internamente).
Mas h impulsos bvios no sentido de dar um passo mais e tornar a
democracia um critrio formal para a participao num bloco hemisfrico.
Ao contrrio das tentativas de apoiar a democratizao num nvel sub-
regional (por exemplo, atravs do Grupo do Rio ou dos acordos de
integrao Brasil-Argentina), tal vinculao imporia custos reais aos atores
domsticos e, juntamente com as provises da OEA sobre direitos
humanos, ofereceria a perspectiva de uma ao internacional prtica.
No entanto, os problemas para encontrar meios efetivos de apoiar a
democratizao e integr-la agenda de poltica externa mais ampla
continuam imensos. Em primeiro lugar, a relao problemtica entre
congruncia e credibilidade que assolou as polticas de direitos humanos
dos EUA no final dos anos setenta mais uma vez est complicando o apoio
internacional democratizao. A maior parte da ao internacional tem-se
concentrado em Estados fracos e dependentes (Zaire, Qunia, Malawy,
Haiti), enquanto os abusos contra os direitos humanos em Estados grandes
e importantes so ignorados ou desprezados (China e Indonsia, de modo
mais evidente). Como nos anos setenta, a Amrica Latina ter que ser
integrada num conjunto de polticas plausvel e coerente. Em segundo
lugar, a capacidade dos atores externos para influenciar polticas
domsticas especficas no deve ser exagerada. Com certeza, as
dificuldades para apoiar a democracia russa no so inesperadas. Mas pode
a resposta da OEA ao Haiti ser vista como um efetivo sucesso? Em
terceiro lugar, os custos de uma ao internacional efetiva (tanto em
termos de cenoura como de porrete) seriam com quase certeza
extremamente altos e, apesar de toda a retrica, h poucos indcios de
disposio por parte dos EUA (ou da CE e do Japo) de suportar tais
custos. Em quarto lugar, transformar a democracia em alta prioridade pode
com bastante freqncia atravessar outros interesses e objetivos dos EUA.
Esse foi certamente um dos traos centrais do perodo da Guerra Fria, onde
o temor de radicalizao congruentemente jogou os EUA nas mos de
regimes militares decididamente no democrticos. Mas continua a ser
uma dificuldade potencial, por exemplo na questo das drogas, onde a
crena norte-americana na militarizao pode se contrapor s necessidades
de democratizao (desenvolvimento econmico, negociao e
reincorporao social). Ainda mais crtica seria uma situao na qual o
processo de liberalizao poltica no se adequasse reforma econmica e
onde Washington fosse colocada face a uma opo entre seus interesses
econmicos e suas preferncias polticas.
Em quinto lugar, deve-se colocar um ponto de interrogao quanto
eficcia de esforos puramente regionais de apoio democracia, mais
obviamente em termos de sustentao a sanes econmicas. (Veja-se, por
exemplo, a ambivalncia dos Estados no membros da OEA em apoiar as
sanes contra Haiti e. Cuba). De modo mais geral, entretanto,
democratizao e regionalismo no coincidem puramente. No bvio, de
forma alguma, que interesses comuns democrticos ou ideolgicos
apontem a Amrica Latina na direo dos Estados Unidos. Se a
democracia deve se tornar um elemento central dos alinhamentos
internacionais, ento os interesses polticos e ideolgicos comuns so, de
muitas maneiras fundamentais, muito mais fortes com a Europa que com
os Estados Unidos. Isso certamente verdade para os partidos e as
ideologias polticas, o que ilustra o fato de que 95% dos membros das
internacionais partidrias consistem de partidos oriundos da Europa e da
Amrica Latina.
Em sexto lugar, como demonstra o exemplo do Peru, a regresso
democrtica no sempre fcil de definir e identificar e diferentes
elementos na definio ampla de "democracia e bom governo" podem bem
estar em conflito uns com outros. Se devem existir critrios democrticos
para a admisso num bloco hemisfrico, em que deveriam consistir e quem
decidiria sobre eles? O governo brasileiro pode ser democraticamente
eleito mas ainda assim pouco fazer para se contrapor a violaes
generalizadas dos direitos humanos, inclusive por suas prprias foras
policiais. Finalmente, a suposta "naturalidade" da democracia poderia
erodir-se muito rapidamente, em vista de um desafio bem-sucedido
democracia em algum Estado importante da Amrica Latina. Assim,
possvel que a busca da democratizao se desenvolva como o cimento
ideolgico para um regionalismo interamericano fortalecido. Mas os
movimentos nessa direo esto eivados de dificuldades e igualmente
possvel que a democratizao silenciosamente se degrade ou mesmo se
arrisque a emergir como fonte de atrito e frustrao.
O meio ambiente: um segundo tema importante diz respeito ao
meio ambiente.(31) Os problemas ambientais emergiram como tema
central na agenda inter-americana e so particularmente importantes para a
Amrica Latina por trs razes: primeiro, devido a sua importncia
intrnseca e em razo do dano direto a ser provavelmente sofrido pela
Amrica Latina se os problemas de desmatamento, eroso do solo e
deteriorao do ambiente urbano no forem enfrentados. Em segundo, h
custos internacionais significativos associados a no tratar o ambiente com
seriedade, como o Brasil descobriu com a campanha internacional contra o
desmatamento amaznico.(32) Em terceiro lugar, o meio ambiente fornece
Amrica Latina oportunidades potencialmente significativas, uma vez
que uma rea onde a interdependncia Norte/Sul se baseia numa slida
realidade e no em retrica vazia. O manejo efetivo do meio ambiente
global uma rea onde a cooperao e a participao ativa dos pases em
desenvolvimento deve provar-se essencial: tanto em termos da negociao
de acordos internacionais como, de modo mais importante, na garantia de
que tais acordos sero efetivamente implementados.
H com certeza alguns temas ambientais que podem ser melhor
tratados num nvel regional ou inter-americano. Houve uma ampla gama
de iniciativas ambientais regionais (o programa regional dos oceanos da
ONU, o regime ambiental da CE) e a OEA delineou recentemente seu
prprio programa para a ao ambiental inter-americana, como resultado
da UNCED (Conferncia da ONU para o Ambiente e o Desenvolvimento,
NT).(33) A poluio suprafronteiras entre o Mxico e os EUA um bvio
exemplo de um tema ambiental fundamentalmente bilateral cujo
tratamento j se tornou objeto de negociaes detalhadas no interior (mas
tecnicamente separado) das aes para um Acordo de Livre-Comrcio.
tambm verdade que a UNCED no presenciou nenhum confronto aberto
entre as Amricas do Norte e do Sul. Os Estados latino-americanos
estiveram na vanguarda da moderao do Sul no Rio, em parte devido aos
ganhos (ainda que limitados) que foram alcanados (acima de tudo a
aceitao de um vnculo entre ambiente e desenvolvimento); em parte
porque os quadros correntes de negociaes significam que ainda h
grandes questes em jogo (as negociaes. quanto ao preenchimento das
convenes de referncia sobre a mudana do clima global e a
biodiversidade, e sobre a estrutura da Comisso Pelo Desenvolvimento
Sustentado); e, em parte, devido a uma falta de disposio para provocar
um confronto com o Norte em geral e os EUA em particular.
Entretanto, no est de nenhuma forma claro que o regionalismo
inter-americano seja o frum mais lgico ou de maior efetividade poltica
para assegurar os objetivos latino-americanos em negociaes ambientais.
As alianas estratgicas mais obviamente importantes so entre a Amrica
Latina e outras partes do mundo em desenvolvimento (embora este prprio
esteja profundamente dividido quanto ao meio ambiente e tais alianas
deveriam variar grandemente de um tema ambiental para outro). Ainda que
facilmente exagerado, o poder de barganha potencial do mundo em
desenvolvimento considervel e a Amrica Latina tem um interesse
fundamental em utilizar isso tanto para assegurar uma distribuio justa
dos custos e benefcios do tratamento do ambiente global, como enquanto
alavanca para forar o Norte a enfrentar a questo mais ampla da
desigualdade. Alm disso, embora os Estados Unidos tenham aceito o
princpio das transferncias de recursos vinculadas ao ambiente, desde a
Cpula de Houston, em julho de 1990, eles foram dos pases
industrializados o menos disposto a fazer movimentos significativos nessa
direo. Em geral, a Europa mostrou-se coerentemente mais disposta a
considerar mecanismos para fornecer recursos adicionais. E foi o Japo,
com freqncia posto no pelourinho por suas marcas no meio ambiente,
que prometeu as maiores quantias de auxlio estrangeiro para projetos
ambientais. Assim, no apenas a lgica das negociaes ambientais aponta
a Amrica Latina para o mundo em desenvolvimento, como tambm
sugere que a regio tem mais probabilidade de conseguir concesses da
Europa e do Japo e de enfrentar os Estados Unidos, mais como oponente
que como aliado. As profundas divises que continuam a existir entre o
Norte e o Sul refletem-se no interior das Amricas: divises quanto
distribuio dos custos de manejo do ambiente global, escolha das
prioridades ambientais, s formas sob as quais a soberania pode ter que ser
reduzida no interesse do manejo do ambiente e ao controle poltico das
instituies no seio das quais tais decises sero negociadas ou impostas.
(34)
Ao lado disso, traduzir a ubqua retrica da sustentabilidade em
ao concreta pode bem expor tenses no seio das idias correntemente
dominantes sobre o desenvolvimento latino-americano. Tomar o
desenvolvimento a srio significa conferir uma prioridade muito mais alta
a questes de distribuio e de justia social, a definies de democracia
que enfatizem o fortalecimento de grupos e comunidades locais e no
simplesmente eleies regulares, bem como necessidade de construir
estruturas estatais mais fortes e mais efetivas. Tambm significar
inevitavelmente enfrentar os vnculos extremamente difceis e
politicamente traioeiros entre a agenda ambiental e os acordos de
comrcio, tanto globais como regionais.(35)
Segurana: um terceiro conjunto crtico de temas diz respeito
segurana. A consolidao de uma ordem de segurana regional foi, afinal,
o elemento mais importante do regionalismo hegemnico no perodo do
imediato ps-guerra. Quais as possibilidades de que a segurana possa
reemergir como um foco do regionalismo hemisfrico? H alguns indcios
de convergncia. Os Estados Unidos depositaram considervel nfase tanto
na proliferao nuclear como nos controles das vendas de armas
convencionais, enquanto elementos de sua proclamada Nova Ordem
Mundial. O tema da proliferao na Amrica Latina foi transformado por
dois fatores relacionados: em primeiro lugar, pela reaproximao ocorrida
na relao brasileiro-argentina e pelo papel que as medidas de construo
de confiana nuclear e a cooperao de segundo plano desempenharam em
tal aproximao. Em segundo lugar, pela mudana na poltica nuclear
brasileira, salientada pelo discurso de Collor s Naes Unidas,em
setembro de 1990 e ilustrada pelo abandono pblico do chamado programa
de pesquisa nuclear paralelo do pas. Houve tambm progresso na
resoluo de disputas com o Brasil e a Argentina sobre venda de armas
para o Oriente Mdio e a transferncia de tecnologia de msseis. Tais
mudanas abrem o caminho para a tardia consolidao do regime de
Tlatelolco. De modo mais geral, o apoio slido, se no totalmente
inequvoco, da Amrica Latina poltica dos EUA e da ONU durante a
Guerra do Golfo foi um indcio adicional da convergncia das perspectivas
de segurana.
Mas no se deve pintar um quadro demasiado rseo. A
transferncia de tecnologia sensvel continua a ser um tema problemtico
(vejam-se as contnuas diferenas entre os EUA e o Brasil quanto
transferncia de tecnologia de supercomputadores). Uma parcela
considervel da mudana pblica de atitude nesses temas foi tanto para
agradar os EUA e na expectativa de benefcios futuros quanto foi baseada
numa guinada fundamental no pensamento das organizaes polticas e
militares desses pases. Os pases latino-americanos esto distintamente
insatisfeitos quanto ao crescimento das idias dos EUA sobre a vinculao
entre assistncia econmica e controles sobre os gastos militares e as
vendas de armamentos. E sob o apoio pblico, a idia de que os EUA
manipularam a ONU para seus prprios objetivos durante a Guerra do
Golfo e sustentaram apenas a aplicao seletiva do direito internacional
encontrou eco em muitas partes da Amrica Latina.
E com relao agenda de segurana mais ampla? A cooperao
mtua contra ameaas extra-hemisfricas tornou-se quase totalmente
obsoleta com o declnio do poder sovitico. H certamente numerosas
instncias de atrito potencial inter-estados na regio. Mas, particularmente
em comparao com outras partes do mundo em desenvolvimento, o
padro geral dos anos oitenta foi positivo com a resoluo de um nmero
de antigas tenses (mais notavelmente entre Brasil e Argentina e entre
Argentina e Chile). Isso sugere que tais tenses, na medida em que
reemergem ou continuam a existir, so melhor tratadas com um
incremento no tipo de medidas bilaterais de construo de confiana
desenvolvidas por Brasil e Argentina e talvez mais tarde por alguma forma
de arranjo de segurana sub-regional. difcil enxergar uma lgica, seja
militar ou poltica, para o envolvimento dos EUA em tal arranjo. Como em
outras partes do mundo em desenvolvimento, os temas de segurana mais
relevantes e urgentes so internos: instabilidade resultante de tenses
sociais, polarizao poltica, violncia relacionada s drogas, ou
degradao ambiental. Questes de segurana e uma ecloso de antigas
disputas de fronteira podem resultar da fragilidade subjacente s estruturas
sociais, polticas e econmicas internas. Mas a prpria natureza das
questes, ao lado da assimetria de poder entre os EUA e a Amrica Latina,
opera contra a reemergncia de um efetivo sistema de segurana inter-
americano. Por um lado, a Amrica Latina permanece extremamente
sensvel a qualquer coisa que possa facilitar ou legitimar a interveno dos
EUA. Por outro, houve uma divergncia padronizada sobre a resposta
apropriada a esse tipo de ameaas, com os EUA tendendo a favorecer
contra-insurgncia e militarizao e a Amrica Latina procurando mais a
reconstruo social e econmica.
Todos esses trs temas so tpicos da "nova agenda inter-
americana", no sentido de que enfrent-los ser inevitavelmente interferir
profundamente nos assuntos domsticos. No h inevitabilidade de
conflito e h vantagens bastante substanciais a serem ganhas com a
cooperao. Mas todos eles colocam dilemas muito srios, sugerem que
uma relao positiva e mutuamente reforadora em torno de temas
diferentes no pode ser tomada como certa e apontam para padres de
alinhamento que de forma alguma tendem a coincidir com um sistema
regional hemisfrico.
Concluses
O carter hegemnico das relaes interamericanas, ao lado das
presses sistmicas e de poder poltico na Amrica Latina e da
remodelao geral das atitudes latino-americanas face aos EUA, cria uma
situao na qual os EUA poderiam impulsionar a emergncia de algo
parecido com um bloco regional coeso. Apesar dos dilemas salientados
acima e de ampla gama de temas transversais, seria muito difcil mesmo
para os grandes Estados latino-americanos optar por ficar fora de um tal
esquema. Nessas circunstncias, o regionalismo dos blocos poderia
"prender" e minar a cooperao sub-regional.
Entretanto, tal evoluo improvvel. A presente obsesso com o
regionalismo inter-americano certamente foca a ateno em percepes
genunas e em alguns processos concretos. O regionalismo hemisfrico
tem crescente importncia para a Amrica Latina e, em menor medida, os
Estados Unidos, e provvel que continue a te-la. H muito a ganhar com
a cooperao regional e h certos temas, como a emigrao, a poluio
suprafronteiras ou a questo das drogas, que somente podem ser
enfrentados efetivamente numa base regional. Mas, mesmo no campo
econmico, a expanso dos acordos de livre-comrcio rumo ao Sul deve
permanecer de certa forma desigual e ad hoc e ocorrer num perodo longo
de tempo. As chances de um bloco regional coeso e exclusivo nas
Amricas esto reduzidas pelo equilbrio dos interesses e preocupaes
dos EUA, onde tanto 0 globalismo como o regionalismo continuaro
presentes; pelas contnuas ambigidades das relaes EUA-Amrica
Latina em um conjunto de questes; pela gama dos interesses latino-
americanos; pelo maior pluralismo do sistema internacional, mesmo se o
pleno impacto do pluralismo ainda tenha que ser solucionado
(particularmente em termos das polticas externas europia e japonesa);
pela emergncia e consolidao dos mercados globais para a produo,
financiamento e tecnologia; e pelo crescimento de questes mundiais que
no podem ser contidas num quadro puramente regional.
Tal cenrio sugeriria espao para uma variedade de arranjos
regionais, alguns hemisfricos, alguns sub-regionais. Isso refletiria a
diferenciao dos interesses dos EUA sobre temas diversos e com
diferentes Estados latino-americanos. Tambm refletiria a heterogeneidade
da regio e a variedade e complexidade das preocupaes da poltica
externa latino-americana. Mas o exemplo europeu sugeri que o
"regionalismo de sopa de letras", no qual muitos corpos diferentes buscam
assumir responsabilidade por diferentes polticas, uma fonte de fraqueza
e no de fora e que a articulao de diferentes regionalismos na prtica
muito difcil. Para a Amrica do Sul, o pior dos mundos possveis seria
aquele no qual os EUA se mostrassem sem disposio para se
comprometerem claramente com a regio, mas onde a perptua incerteza
quanto a suas futuras intenes atuasse para complicar, se no sabotar, o
movimento recente de fortalecimento da integrao sub-regional.
Notas
* Departamento de Cincias Sociais, Universidade de So Carlos.
1. Para uma defesa ntida do regionalismo, ver W.W. Rostow, "The Coining of Age of
Regionalism", Encounter, June 1990, pp.3-7. Um balano do reaparecimento dos blocos
regionais, em Louise Fawcett, "Regionalism Reconsidered", a ser publicado em Louise
Fawcett e Andrew Hurrel (orgs.), The Neu, Regionalism and Internationa! Order.
2. Cerca de 29 desses acordos foram assinados com pases latino-americanos especficos,
com grupos como o Mercosul e, significativamente, com Estados extra-hemisfricos,
como Cingapura.
3. Por exemplo, a definio de Joseph Nye: "um nmero limitado de Estados vinculados
por uma relao geogrfica e por um grau de mtua interdependncia". Joseph S. Nye,
Imernational Regionalism (Boston: Little, Brown and Company, 1968), p.8.
4. Schott, por exemplo, v o aumento no poder de negociao com terceiros pases como
fator central para a definio de um bloco comercial, ao lado da geraZo de ganhos em
weljare no seio da regio e (s vezes) do fomento cooperao poltica regional. Jeffrey
J. Schott, "Trading Blocs and the World Trading System", The World Economy, 14, I
(maro 1991), pp.l-2.
5. A mais relevante defesa da posio realista a de Kenneth Waltz, Theory of
Internatiorlal Politics (Reading, Mass.: Addision Wesley, 1979). Para uma controversa
aplicao do neorealismo cooperao regional europia, ver John J.Mearsheimer, "Back
to the Future: Instability in Europe after the Cold War", Irtternational Security, 15 (1990):
5-56.
6. Sobre a teoria dos regimes ver, em particular, Robert O. Keohane, International
Institutions and State Power (Boulder: Westview, 1989).
7. Para a exposio clssica dessas vises, ver Karl Deutsch et al, Political Community in
the North Atlantic Area (Princeton: Princeton UP: 1957); Ernst B.Haas, The Uniting of
Europe (London: Stevens, 1958); e Leon Lindberg & Stuart Scheingonld (orgs.), Regional
Integration. Theory and Research (Cambridge, Mass.: Harvard U.P., 1971).
8. Ver, por exemplo, Louis Cantori e Steven Spiegel (orgs.), The International Politics of
Regions: A Comparative Approach (Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1970),
especialmente pp.6-7; e Williams Thompson, "The Regional Subsystem: A conceptual
Explication and a Propositional Inventory", International Studies Quarterly, 17, 1 (i973).
9. Assim, profundamente equivocado sugerir que no h dimenso estratgica ou
geopoltica nos acordos comerciais na regio. Para tal viso, cf. John Whalley, "CUSTA
and NAFTA: Can WHFTA be for behind?", Journal of Common Market Studies, XXX, 2
(junho 1992):125-141.
10. Para maior elaborao desse ponto, ver Roberto Bouzas, "US-Mercosur Free Trade",
in Sylvia Saborio et al, The Premise and The Promise: Free Trade in the Americas
(Washington: Overseas Development Council, 1992), especialmente pp.262-264.
11. Para uma abordagem alternativa que v a substituio do controle coercitivo e
hegemnico por uma genuna parceria, cf. Augusto Varas, "Froco Coercion to
Partnership: a New Paradigm for Security Cooperation in the Western Hemisphere", in
Jonathan Hardin, Lars Schoultz e Augusto Varas (orgs.), The United States and Latin
America in the 1990s (Chapel Hill: University of North Carolian Press, a ser publicado
em 1993).
12. Ver a distino proposta por Bull entre domnio, hegemonia e primazia. Hedley Bull,
"World Order and the Superpowers", in Carsten Holbraad (org.), Superpowers and World
Order (Canberra, ANU Press, 1971): 140-154.
13. Para uma defesa do papel da socializao e da legitimao ideolgica como fatores
centrais do poder hegemnico, ver G.John Ikenberry e Charles A.Kupchan, "Social
ization and Hegemonic Power", International Organization, 44,1(Summer 1990):
283-315. Ver tambm a discusso de Joseph Nye sobre o "poder cooptador", in Bound to
Lead. The Changing Nature of American Power. (Nova York: Basic Books, 1990),
especialmente pp.31-33, 191-195.
14. Sobre esse tema, ver tambm Thomas 1.Biersteker, "The 'triumph' of neoclassical
economics in the developing world", in James N. Rosenau e Ernst-Otto Czempiel (orgs.),
Governance without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge:
Cambridge U.P. 1992): 102-131.
15. Em 1990, o Brasil foi removido da "lista dos pases prioritrios" da Seo Super 301 e
cancelada a ao 301 contra o regime de informtica brasileiro. Ver Bouzas, "U.S-
Mercosur Free Trade", p.259.
16. Como argumenta Albert Fishlow: "Mais que a culminncia de dcadas de crescente
integrao econmica, estas (as aes de cooperao hemisfrica) representam uma
tentativa de reverter uma dcada de vnculos enfraquecidos e depresso econmica".
"Regionalization: A New Direction for the World Economy". Comunicao apresentada
Latin American Studies Association, Los Angeles, 21-25 de setembro de 1992. Para uma
reviso mais ampla da interdependncia Norte-Sul, ver John Revenhill, "The North-South
balance of power", International AJfairs, 66, 4 (outubro 1990):731-748.
17. Nye, International Regionalism, pp.6-7.
18. Para uma demonstrao desse argumento e sua aplicao cooperao regional
latino-americana, ver Philippe C. Schmitter, "Change in regime type and progress in
international relations", in Emanuel Adler e Beverly Crawford (orgs.), Progress in
Postwar Internacional Relations (Nova York: Columbia U.P., 1991): 89-127.
19. Para um balano desse tema, ver I.M.Destler, American Trade Politics (Nova York:
Twentieth Century Fund, segunda edio, 1992).
20. Ver Jeffrey J.Schiott, "More Free Trade Areas?", Policy Analyses in Internacional
Economics, 27 (maio 1989).
21. Paul Krugman defendeu que as reas de Livre Comrcio possibilitam a pases
vizinhos negociar em um nvel de detalhe e de intruso que se tornou crescentemente
difcil num plano global. Ver "The Move to Free Trade Zones", comunicao apresentada
ao simpsio sobre "Policy Implications of Trade and Currency Zones", Jackson Hole,
22-24 agosto 1991, p.35.
22. Ver Helen Milner, "A three bloc trading system", comunicao apresentada na
Conferncia da IPSA, Buenos Aires, 20-25 de julho de 1991, p. l1. Para uma anlise mais
detida do carter ainda intensamente global dos interesses dos EUA, ver tambm Albert
Fishlow e Stephen Haggard, "The United States and the Regionalization of the World
Economy", (Paris: OECD, 1992); e Andrew Walter, "The Political Economy of the New
Regionalism", in Fawcett e Hurrell, The New Regionalism.
23. Fred Bergsten, "Policy Implications of Trade and Currency Zones", comunicao no
publicada, 23 agosto 1991, p.8.
24. Para um exame dessas tendncias, ver DeAnne Julius, Global companies and public
policy: the growing challenge of foreign direct investment (Londres, Pinter for RIIA,
1990).
25. A clusula de acesso ao tratado da NAFTA (artigo 2205) no faz referncia s
Amricas e permite candidaturas extra-continentais. A liberdade dos Estados Unidos de
negociar acordos do tipo do NAFTA com terceiros, sem o consentimento do Mxico e do
Canad, subscreve a voz predominante de Washington na determinao dos modos em
que o NAFTA pode ser estendido. Para uma discusso dos problemas de acesso, ver
Laurence Whitehead, "Requisites for Admission", comunicao apresentada na
conferncia IRELA sobre "The Politics of Regional Integration: Europe and The Western
Hemisphere", 15-16 de outubro de 1992.
26. Para uma anlise de custos e benefcios, ver os captulos sobre o Chile, o Pacto
Andino e os Mercosul in Saborio, The Premise and lhe Promise.
27. Whalley, "CUSTA and NAFTA", p.139.

28. Para uma defesa recente da idia de que o direito democracia est mudando de uma
prescrio moral para uma obrigao legal internacional, verThomas Franck, "The
Emerging Right to Democratic Governance", Arnerican Journal of International Law, 86,
1 (janeiro 1992): 46-91.
29. Essas mudanas so enumeradas e analisadas em Joan Nelson, Encouraging
Democracy (Washington: Overseas Development Council), 1992), especialmente pp.
10-25.
30. O Artigo 5 da Carta da OEA reza que dever dos membros promover "o efetivo
exerccio da democracia representativa" e a resoluo de 5 de junho de 1991 sobre o Haiti
afirma que os princpios da organizao "exigem que a representao poltica dos Estados
(membros) se baseie no exerccio efetivo da democracia representativa". Ver Franck, "The
Emerging Right", pp.65-66 e Tom Fares, "The United States as Guarantor of Democracy
in the Caribbean Basin: Is There a Legal Way?", Human Rights Quarterly, 10 (1988).
31. Para a discusso dos temas ambientais nas relaes interamericanas, ver em particular
Heraldo Munoz (org.), Environment and Diplomacy in the Americas (Boulder: Lynne
Rienner, 1992) e Steven E.Sanderson, "Policies without politics: Environmental affairs in
OECD-Latin American relations", in Hartlyn, Schoultz e Varas (orgs.), The United States
and Latin America: 235-261.
32. Sobre esse ponto, ver Andrew Hurrell, "The International Politics of Amazonian
Deforestation", in Andrew Hurrell le Benedict Kingsbury (orgs.), The International
Politics of the Environment (Oxford: Oxford U.P., 1992: 398-429).
33. OAS, "The Organization of American States and the Issues of Environment and
Development". Rascunho de Relatrio, OEA/Ser G., May 1992, especialmente capitulo 3.
Para um balano das opes regionais, ver Peter H.Sand., "International Cooperation: The
Environmental Experience", in Jessica Tuchman Matthews (org.), Preserving the Global
Environment. The Challenge of Shared Leadership (Nova York, Norton, 1991).
34. Para uma viso geral dessas divises, ver Andrew Hurrell e Benedict Kingsbury, "The
Interr:ational Politics of the Environment: An Introduction", in Hurrell e Kingsbury
(orgs.), The Internacional Politics of the Environment.
35. Exploro essas tenses em Andrew Hurrell, Environmental Conditionality
(Washington: Overseas Development Council, no prelo).
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OS BLOCOS

Definindo e explicando o regionalismo

Os limites do regionalismo hemisfrico

Interesses dos Estados Unidos

27. Whalley, "CUSTA and NAFTA", p.139.

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