EXCELENTSSIMO SENHOR PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Diz-se que ningum conhece uma Nao at

ter estado nas suas prises. Uma Nao no
deve ser julgada pela forma como lida com os
seus privilegiados, mas pela maneira como
trata os mais humildes (Nelson Mandela, A
Long Walk to Freedom).

PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL, partido poltico com

representao no Congresso Nacional, devidamente registrado no Tribunal Superior Eleitoral,
inscrito no CNPJ sob o n 06.954.942/0001-95, com sede na SCS, Quadra 05, Bloco B, Loja
80, Braslia, Distrito Federal, representado, na forma do seu Estatuto Social (doc. 1), pelo seu
Presidente, Luiz Arajo (ata da eleio em anexo, doc. 2), vem, pelos seus advogados abaixo-
assinados (procurao em anexo, doc. 3), com fundamento no disposto no art. 102, 1o da
Constituio Federal e nos dispositivos da Lei no 9.882/99, ajuizar a presente

ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

com pedido de concesso de medida cautelar,

objetivando seja reconhecido o estado de coisas inconstitucional do sistema

penitencirio brasileiro, e, em razo disso, determinada a adoo das providncias listadas ao
final, tendentes a sanar as gravssimas leses a preceitos fundamentais da Constituio,
decorrentes de condutas comissivas e omissivas dos poderes pblicos da Unio, dos Estados
e do Distrito Federal, a seguir descritas, no tratamento da questo prisional no pas.

A presente petio inicial, que se baseia em representao formulada pela

Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ (doc. 4), encontra-se
instruda com parecer da lavra do Professor Titular de Direito Penal da UERJ, Juarez Tavares
(doc. 5), e com documentao que comprova o quadro dramtico e inconstitucional do
sistema prisional brasileiro (docs. 6 a 21).
 -1-
INFERNO: O SISTEMA PRISIONAL, A CONSTITUIO E O PAPEL DO STF

1. Abandonai toda a esperana, vs que entrais. A clebre frase, escrita no

porto do Inferno da Divina Comdia de Dante Alighieri, poderia figurar, sem nenhum
exagero, na entrada de quase todos os estabelecimentos prisionais brasileiros. Chega a ser um
lugar-comum a afirmao de que o nosso sistema prisional brbaro, desumano e trata como
menos que gente a populao encarcerada no pas.

2. As prises brasileiras so, em geral, verdadeiros infernos dantescos, com celas

superlotadas, imundas e insalubres, proliferao de doenas infectocontagiosas, comida
intragvel, temperaturas extremas, falta de gua potvel e de produtos higinicos bsicos.
Homicdios, espancamentos, tortura e violncia sexual contra os presos so frequentes,
praticadas por outros detentos ou por agentes do prprio Estado. As instituies prisionais so
comumente dominadas por faces criminosas, que impem nas cadeias o seu reino de terror,
s vezes com a cumplicidade do Poder Pblico. Faltam assistncia judiciria adequada aos
presos, acesso educao, sade e ao trabalho. O controle estatal sobre o cumprimento das
penas deixa muito a desejar e no incomum que se encontrem, em mutires carcerrios,
presos que j deveriam ter sido soltos h anos. Neste cenrio revoltante, no de se admirar a
frequncia com que ocorrem rebelies e motins nas prises, cada vez mais violentos.

3. O sistema, como todos sabem, funciona de forma altamente seletiva e atinge

quase exclusivamente os pobres. No h estatsticas oficiais sobre a classe social dos
detentos, mas os dados sobre os respectivos nveis educacionais fornecem pistas seguras: s
0,47 % dos presos tm curso superior completo, 5,1% so analfabetos, 12,1% so apenas
alfabetizados e 44% possuem somente o ensino fundamental incompleto.1

4. O quadro do amplo conhecimento das autoridades pblicas e da sociedade. A

Cmara dos Deputados promoveu a CPI do Sistema Carcerrio, cujo corajoso relatrio final,

1
Dados do DEPEN, relativos a julho de 2013, obtidos em <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-
penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-junho-2013.pdf>.

2
publicado em julho de 2008, j destacava: Apesar da excelente legislao e da monumental
estrutura do Estado Nacional, os presos no Brasil, em sua esmagadora maioria, recebem
tratamento pior do que o concedido aos animais: como lixo humano (...) Ao invs de
recuperar quem se desviou da legalidade, o Estado embrutece, cria e devolve s ruas
verdadeiras feras humanas2. Desde agosto de 2008, o CNJ realiza mutires carcerrios em
presdios de todas as unidades da federao e divulga os respectivos relatrios, que oferecem
um diagnstico claro da dramtica situao prisional do pas e das graves e massivas
violaes aos direitos fundamentais dos presos. Mais recentemente, o Ministro da Justia Jos
Eduardo Cardozo admitiu publicamente que as prises brasileiras so verdadeiras
masmorras medievais, confessando que preferia at morrer a ser preso numa delas3.

5. Este estado calamitoso do nosso sistema penitencirio reconhecido tambm

no STF. O Presidente Ricardo Lewandowski - que, no mbito do CNJ, vem capitaneando
importantes iniciativas nessa rea - , apontou, em discurso, a situao como um dos dois
grandes problemas com que se depara o Poder Judicirio brasileiro na atualidade4. O decano
da Corte, Ministro Celso de Mello, j ressaltou o descaso, negligncia e total indiferena do
Estado em relao situao extrema das penitencirias brasileiras, destacando que a
pessoa sentenciada acaba por sofrer penas sequer previstas pelo Cdigo Penal, que a nossa
ordem jurdica repudia.5 Em artigo doutrinrio, o Ministro Gilmar Mendes destacou as
pssimas condies dos presdios, que vo desde instalaes inadequadas at maus-tratos,
agresses sexuais, promiscuidade, corrupo e inmeros abusos de autoridade, verdadeiras
escolas do crime controladas por faces criminosas6. Em voto recente, o Ministro Teori
Zavascki invocou o magistrio de Heleno Fragoso, para afirmar que em nossas prises as
condies de vida so intolerveis, e que, na prtica, os presos no tm direitos7. Nesse

2
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009, p. 172. (doc. 6). Disponvel tambm
em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
3
O Globo. Ministro diz que prefere morrer a passar anos em cadeias brasileiras. Nov. 2012. Disponvel em:
<http://oglobo.globo.com/brasil/ministro-diz-que-prefere-morrer-passar-anos-em-cadeias-brasileiras-6718740>.
4
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>. O outro grande problema, segundo o Min. Lewandowski, o nmero excessivo de processos.
5
Vide <http://www.conjur.com.br/2012-nov-14/ministros-supremo-criticam-sistema-prisional-brasileiro>.
6
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal, p. 1, acessvel em
<http://www.conjur.com.br/2015-abr-04/observatrio-constitucional-seguranca-publica-justica-criminal>.
7
R.E. 580.252. O voto est disponvel em <http://jota.info/recurso-extraordinario-580-252-mato-grosso-sul>.

3
mesmo sentido, o Ministro Lus Roberto Barroso, em voto proferido no mesmo caso, afirmou
que a superpopulao e a precariedade das condies dos presdios correspondem a
problemas estruturais e sistmicos de grande complexidade e magnitude, que resultam de
deficincias crnicas do sistema prisional brasileiro.8. Enfim, todos sabem do descalabro do
sistema carcerrio brasileiro, sendo fato notrio e inquestionvel a gravidade das violaes
aos direitos humanos dos presos.

6. A situao chegou ao ponto de motivar intervenes da Corte Interamericana

de Direitos Humanos, que condenou o Estado brasileiro a cumprir medidas provisrias para
garantir a erradicao das situaes de risco e providenciar a proteo vida e integridade
pessoal, psquica e moral de pessoas privadas de liberdade em vrias penitencirias do pas.
Foi o caso do Centro Penitencirio Professor Anbal Bruno, de Recife/PE,9 da Penitenciria
Urso Branco, de Porto Velho/ RO,10 do Complexo do Tatuap, de So Paulo/SP,11 da
Penitenciria Dr. Sebastio Martins Silveira, de Araraquara/ SP,12 e do Complexo de
Pedrinhas, de So Luiz/MA.13 A Comisso Interamericana, por sua vez, concedeu medidas
cautelares contra o Estado Brasileiro para salvaguardar a vida e a integridade pessoal dos
internos do Presdio Central de Porto Alegre/ RS.14

7. Alm da gravssima e generalizada ofensa aos direitos mais bsicos dos presos,
as mazelas do sistema carcerrio brasileiro comprometem tambm a segurana da sociedade.
Afinal, as condies degradantes em que so cumpridas as penas privativas de liberdade, e a
mistura entre presos com graus muito diferentes de periculosidade, tornam uma quimera a

8
Voto-vista proferido no referido R.E. 580.525. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/RE580252LRB.pdf>
9
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 22 de maio de 2014.
10
Conf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 19 de junho de 2002, 29 de
agosto de 2002, 22 de abril de 2004, 7 de julho de 2004, 21 de setembro de 2005, 2 de maio de 2008, 25 de
novembro de 2009.
11
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 17 de novembro de 2005, 04
de julho de 2006 e 03 de julho de 2007.
12
Cf. Resolues expedidas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em de 28 de julho de 2006 e 30 de
setembro de 2006.
13
Cf. Medida provisria expedida pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em 18 de novembro de 2014.
14
Cf. Resoluo 14 da Comisso Interamericana de Direitos Humanos de 30 de dezembro de 2013.

4
perspectiva de ressocializao dos detentos, como demonstram as nossas elevadssimas taxas
de reincidncia, que, segundo algumas estimativas, chegam a 70%15.

8. Neste contexto, a priso torna-se uma verdadeira escola do crime, e a

perversidade do sistema ajuda a ferver o caldeiro em que vm surgindo e prosperando as
mais perigosas faces criminosas. O encarceramento em massa no gera a segurana que
promete, mas, ao contrrio, agrava os ndices de criminalidade e de violncia social, em
detrimento de toda a populao. Como consignou a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos, quando os crceres no recebem a ateno e os recursos necessrios, a sua
funo se distorce e, em vez de proporcionarem proteo, se convertem em escolas da
delinquncia e comportamento antissocial, que propiciam a reincidncia em vez da
reabilitao.16

9. Este cenrio francamente incompatvel com a Constituio de 88. Afinal,

nossa Lei Fundamental consagra o princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, III),
probe a tortura e o tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), veda as sanes cruis
(art. 5, XLVII, e), impe o cumprimento da pena em estabelecimentos distintos, de acordo
com a natureza do delito, a idade e sexo do apenado (art. 5, XLVIII) assegura aos presos o
respeito integridade fsica e moral (art. 5, XLIX), e prev a presuno de inocncia (art. 5,
LVII). Estes e inmeros outros direitos fundamentais como sade, educao, alimentao
adequada e acesso justia so gravemente afrontados pela vexaminosa realidade dos
nossos crceres. O quadro tambm flagrantemente incompatvel com diversos tratados
internacionais sobre direitos humanos ratificados pelo pas, como o Pacto dos Direitos Civis e
Polticos, a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruis, Desumanos e
Degradantes e a Conveno Interamericana de Direitos Humanos, ofendendo, ainda, a Lei de
Execuo Penal.

10. O drama carcerrio brasileiro no novidade. Porm, as dimenses do

problema vm se agravando, em razo do crescimento exponencial da nossa populao

15
Cf. Manifestao do Ministro Gilmar Mendes, disponvel em <http://noticias.r7.com/cidades/juristas-estimam-
em-70-a-reincidencia-nos-presidios-brasileiros-21012014>.
16
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los derechos humanos de las personas
privadas de libertad en las Amricas, 2011, pp. 4-5. (doc. 7) Disponvel tambm em
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>

5
prisional. O Brasil tinha, em 1990, cerca de 90.000 presos17. Em maio de 2014, este nmero
ultrapassou os 563.000 presos sem contar os mais de 147.000 em regime de priso
domiciliar18. Desde ento, a cifra certamente cresceu, e deve hoje tangenciar, seno
ultrapassar, o nmero de 600.000. Desconsideradas as pessoas em priso domiciliar, o Brasil
hoje o quarto pas com a maior populao carcerria do planeta, atrs apenas dos Estados
Unidos, da China e da Rssia.19 Nesse intervalo de 25 anos, o aumento da populao prisional
brasileira, em nmeros reais, foi de mais de 650%!

11. Este quadro de superlotao agravado em funo do uso abusivo da priso

provisria. De acordo com dados do CNJ, 41% dos presos brasileiros so provisrios.

12. Como j destacado, no faltam normas jurdicas inclusive do mais elevado

escalo hierrquico garantindo o respeito aos direitos humanos dos presos brasileiros.
Infelizmente, o que tem faltado ao Estado brasileiro, nos seus diversos poderes e instncias
federativas, a mnima vontade poltica para transpor do papel para a realidade a promessa
constitucional de garantia da dignidade humana do preso.

13. que os presos, alm de no votarem, constituem um grupo particularmente

impopular na sociedade brasileira, o que desestimula o sistema poltico e a burocracia estatal a
levarem a srio os seus direitos. Mas os direitos fundamentais das minorias tm de ser
levados a srio. O seu respeito no pode depender de juzos discricionrios, de preferncias
ideolgicas ou de clculos de convenincia poltica dos governantes de planto.

14. O cenrio, portanto, desafia a interveno da jurisdio constitucional

brasileira. Esta, como se demonstrar em seguida, no se volta apenas ao controle de
constitucionalidade de atos normativos. Ela pode - deve - enfrentar tambm outras afrontas

17
Cf.
<http://www.mpba.mp.br/atuacao/ceosp/pesquisa/PESQUISA_LFG_SISTEMA_PENITENCIARIO.PDF>.
18
Dados do Conselho Nacional de Justia, cf.
<http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/diagnostico_de_pessoas_correo.pdf>. Cf. Novo Diagnstico de
Pessoas Presas no Brasil, Conselho Nacional de Justia, Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do
Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, 2014. (doc. 8). Disponvel
tambm em: < http://www.cnj.jus.br/images/imprensa/pessoas_presas_no_brasil_final.pdf>

19
Se forem considerados no clculo da populao prisional as pessoas em priso domiciliar, o Brasil ascende
3 colocao no ranking, ultrapassando a Rssia.

6
Constituio, decorrentes de atos e omisses dos poderes pblicos, especialmente quando se
constate que esto em jogo os direitos mais bsicos de uma minoria estigmatizada. nestas
hipteses, de proteo dignidade de grupos vulnerveis, que o exerccio do papel
contramajoritrio do STF mais se legitima.

15. O Direito Constitucional Comparado fornece exemplos interessantes de

interveno da jurisdio constitucional diante de graves falhas estruturais nas polticas
pblicas voltadas proteo de direitos fundamentais. H experincias fecundas nesta rea,
em pases como os Estados Unidos, frica do Sul e ndia. Uma das construes mais frteis
neste campo tem origem na Corte Constitucional da Colmbia: o reconhecimento do estado
de coisas inconstitucional. Como se ver adiante, a Corte Colombiana se vale desta categoria
quando reconhece a presena de uma violao macia de direitos fundamentais de um nmero
significativo de pessoas, cujo equacionamento dependa de um conjunto complexo e
coordenado de medidas a serem adotados por diversas entidades. Nestas hipteses, a Corte
pode inclusive reter a sua jurisdio para monitorar, em procedimento pblico, o
cumprimento das medidas que estabelecer.

16. A ideia do estado de coisas inconstitucional, como ser adiante demonstrado,

perfeitamente aplicvel jurisdio constitucional brasileira, podendo ser empregada no
mbito da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF.

17. Nesta ADPF, postula-se, em sntese, que esta Corte reconhea e declare o
estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro, e, diante disso, imponha a
adoo de uma srie de medidas voltadas promoo da melhoria das condies carcerrias
do pas e conteno e reverso do processo de hiperencarceramento que o Brasil vivencia.

-2-
O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL E MEDIDAS CONGNERES NO
DIREITO COMPARADO

18. A Corte Constitucional da Colmbia certamente um dos tribunais

constitucionais com atuao mais destacada na defesa dos direitos humanos em todo o mundo
7
- vem desenvolvendo uma fecunda tcnica decisria, voltada ao enfrentamento de violaes
graves e sistemticas da Constituio, decorrentes de falhas estruturais em polticas pblicas
que envolvam um grande nmero de pessoas, e cuja superao demande providncias
variadas de diversas autoridades e poderes estatais. Trata-se do reconhecimento do estado de
coisas inconstitucional20.

19. Esta tcnica, que no est expressamente prevista na Constituio ou em

qualquer outro instrumento normativo, permite Corte Constitucional impor aos poderes do
Estado a adoo de medidas tendentes superao de violaes graves e massivas de direitos
fundamentais, e supervisionar, em seguida, a sua efetiva implementao. Considerando que o
reconhecimento do estado de coisas inconstitucional confere ao Tribunal uma ampla latitude
de poderes, tem-se entendido que a tcnica s deve ser manejada em hipteses excepcionais,
em que, alm da sria e generalizada afronta aos direitos humanos, haja tambm a constatao
de que a interveno da Corte essencial para a soluo do gravssimo quadro enfrentado.
So casos em que se identifica um bloqueio institucional para a garantia dos direitos, o que
leva a Corte a assumir um papel atpico, sob a perspectiva do princpio da separao de
poderes, que envolve uma interveno mais ampla sobre o campo das polticas pblicas.21

20. Para reconhecer o estado de coisas inconstitucional, a Corte Constitucional da

Colmbia exige que estejam presentes as seguintes condies: (i) vulnerao massiva e
generalizada de direitos fundamentais de um nmero significativo de pessoas; (ii) prolongada
omisso das autoridades no cumprimento de suas obrigaes para garantia e promoo dos
direitos; (iii) a superao das violaes de direitos pressupe a adoo de medidas complexas
por uma pluralidade de rgos, envolvendo mudanas estruturais, que podem depender da
alocao de recursos pblicos, correo das polticas pblicas existentes ou formulao de

20
Veja-se, a propsito, Csar Rodrguez Garavito. Ms All del desplazamiento, o cmo superar un estado de
cosas inconstitucional. In: Ms all del desplazamiento Polticas, derechos y superacin del desplazamiento
forzado en Colombia. Bogot: Ediciones Uniandes, 2009; Manuel Jos Cepeda-Espinosa Activism in a Violent
Context: The Origin, Role and Impact of the Colombian Constitutional Court. Washington University Global
Studies Law Review, vo. 3, 2004; Clara Ins Vargas Hernandez. La Garantia de la Dimensin Objetiva de los
Derechos Fundamentales y Labor del Juez Constitucional Colombiano em sede de accin de tutela: el llamado
estado de cosas inconstitucional. Revista de Estudios Constitucionales, n 1, 2003; Carlos Alexandre de
Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidde por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional. Tese de
doutorado aprovada na Faculdade de Direito da UERJ sob a orientao do Prof. Daniel Sarmento, 2015.
21
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. In: Daniel Maldonado Bonilla. Constitutionalism of the Global South.
Cambridge: Cambridge University Press, 2013, p. 129.

8
novas polticas, dentre outras medidas; e (iv) potencialidade de congestionamento da justia,
se todos os que tiverem os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder
Judicirio22.

21. Esta tcnica vem sendo utilizado desde 1997, e j foi empregada em pelo
menos 9 casos pela Corte Constitucional da Colmbia, tendo um deles versado exatamente
sobre o sistema prisional do pas. Tratou-se do processo T-153 de 1998, em que se reconheceu
o estado de coisas inconstitucional daquele sistema penitencirio. 23 A ao ajuizada buscava,
a princpio, resolver os casos concretos das prises Bellavista e Modelo, localizadas,
respectivamente, em Medelln y Santa F de Bogot. Entretanto, a deciso que dela se
originou acabou por abordar o sistema carcerrio do pas como um todo.

22. Na histrica deciso, a Corte colombiana destacou que os crceres

colombianos se caracterizam pela superlotao, graves deficincias em matria de servios
pblicos e assistenciais, imprio da violncia, extorso, corrupo, e carncia de
oportunidades e meios para a ressocializao dos reclusos , podendo se deduzir, desta
situao, a violao de um leque de direitos fundamentais como a dignidade, a vida, a
integridade pessoal e os direitos famlia, sade, ao trabalho e presuno de inocncia,
etc. Nas palavras da Corte, ningum se atreveria a dizer que os estabelecimentos de
recluso cumprem o papel de ressocializao (...) Pelo contrrio (...) os crceres so
verdadeiras escolas do crime, geradoras de cio, violncia e corrupo. O Tribunal
sublinhou, por outro lado, que, apesar do conhecimento geral da situao pelas autoridades,
ele no ocupa um lugar destacado dentro da agenda poltica. Os presos, alm de serem
uma minoria, so pessoas marginalizadas na sociedade, no constituindo um grupo de
presso que possa fazer ouvir a sua voz. Neste ambiente, o papel do juiz constitucional seria
o de falar pelas minorias esquecidas.

23. A deciso imps uma srie de medidas direcionadas a inmeros rgos

pblicos. Veja-se alguns trechos da sua parte dispositiva:

22
A sntese de Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de
Coisas Inconstitucional. Op. cit., pp. 134-138.
23
Sentencia T-153/1998, de 28/4/1998.

9
 Primeiro ORDENAR que se notifique acerca da existncia do estado de
coisas inconstitucional nas prises o Presidente da Repblica; os
presidentes do Senado e da Cmara dos Representantes; os presidentes da
Sala Penal da Corte Suprema de Justia e as Salas Administrativas e
Jurisdicionais Disciplinares do Conselho Superior da Magistratura; o
Gabinete do Fiscal Geral da Nao; governadores e prefeitos; os
presidentes das assembleias departamentais e dos Conselhos Distritais e
Municipais; e representantes municipais.
...

Terceiro ORDENAR ao INPEC, ao Departamento Nacional de

Planejamento e ao Ministrio da Justia a elaborar, em um prazo de trs
meses a contar da notificao da presente deciso, um plano para a
construo e renovao de presdios que vise a garantir aos presos
condies dignas de vida nas prises. A Defensoria do Povo e a
Procuradoria Geral da Nao exercero monitoramento sobre este ponto.
Alm disso, a fim de financiar inteiramente as despesas para a execuo do
plano de construo e renovao de presdios, o governo deve realizar
imediatamente as diligncias necessrias para que o oramento do ano
fiscal atual e posteriores incluam os montantes requeridos. Igualmente, o
Governo comunicar as formalidades exigidas, a fim de que o referido
plano de construo e renovao carcerria e as despesas necessrias para
a sua implementao sejam incorporados ao Plano Nacional de
Desenvolvimento e Investimento.

Quarto ORDENAR ao INPEC, ao Departamento Nacional de

Planejamento e ao Ministrio da Justia (...), a plena realizao do plano de
construo e renovao de presdios em um prazo mximo de quatro anos,
de acordo com as disposies do Plano Nacional de Desenvolvimento e
Investimento
...

Stimo ORDENAR ao INPEC que, em um prazo mximo de quatro anos,

separe completamente os internos provisrios dos condenados.
...

Nono ORDENAR ao INPEC e ao Ministrio da Justia e de Direito e ao

Ministrio da Fazenda que tomem as medidas necessrias para solucionar
as carncias de pessoal especializado nas prises e na guarda penitenciria.

Dcimo ORDENAR aos governadores, prefeitos e presidentes das

Assembleias Departamentais e dos Conselhos Distritais e Municipais que
tomem as medidas necessrias para dar cumprimento sua obrigao de
criar e manter seus prprios centros de recluso.

Dcimo-Primeiro ORDENAR ao Presidente da Repblica, como suprema

autoridade administrativa, e ao Ministro da Justia que, enquanto as obras
de priso ordenadas no presente julgamento estejam em execuo, tomem as
medidas necessrias para garantir a ordem pblica e o respeito pelos
direitos fundamentais dos reclusos nas prises do pas.

24. Sem embargo, a deciso sofreu crticas por ter priorizado, para o
equacionamento do estado de coisas inconstitucional, a construo de novos presdios, sem
10
enfrentar o processo de hiperencarceramento, tambm vivenciado na Colmbia, e por no ter
monitorado a implementao das medidas adotadas pelo Estado colombiano.24 Outra deciso
importante em que a Corte Constitucional colombiana reconheceu o estado de coisas
inconstitucional foi relacionada ao problema dos deslocados (desplazados) que so cerca
de 3 milhes de colombianos que foram forados a se deslocar, em razo da guerrilha e da
violncia generalizada que atingiu vrias regies daquele pas. Nessa deciso,25 introduziu-se
uma novidade importante na tcnica do estado de coisas inconstitucional: a Corte, aps impor
inmeras medidas a diversos rgos e autoridades pblicas, tendentes a sanar as falhas
estruturais em polticas pblicas que comprometiam os direitos da populao deslocada,
reteve a sua jurisdio, para monitorar a implementao das suas ordens.

25. Nesse monitoramento, a Corte demandou a remessa peridica de informaes

por parte das diferentes autoridades pblicas envolvidas, e realizou audincias pblicas, das
quais participaram diversas organizaes da sociedade civil, em que funcionrios estatais
prestaram contas Corte a propsito das medidas adotadas. Este mecanismo, alm de
assegurar uma maior eficcia da deciso, tambm conferiu maior legitimidade e transparncia
ao processo, por meio de amplo dilogo entre a Corte, os beneficirios da sentena, as
autoridades demandadas e a sociedade civil colombiana.26

26. A partir da experincia colombiana, a ideia do controle do estado de coisas

inconstitucional foi tambm adotada pela jurisdio constitucional de outros Estados, como o
Peru. 27

27. A ideia do estado de coisas inconstitucional no estranha jurisprudncia do

STF. O Ministro Lus Roberto Barroso, no voto-vista que proferiu na Questo de Ordem
suscitada nas ADIs 4.357 e 4.425, atinente modulao temporal da deciso que reconheceu

24
Cf. Libardo Jos Ariza. The Economic and Social Rights of Prisioners and Constitutional Court Intervention
in the Penitenciary System in Colombia. Op. cit.
25
Sentencia T-025, de 22/1/2004.
26
Conf. Beatriz Mayling Ramirez Huaroto. Estado de Cosas Inconstitucional y sus Posibilidades como
Herramienta para el Litigio Estratgico de Derecho Pblico. Una Mirada en la Jurisprudencia Colombiana y
Peruana. Dissertao de Mestrado em Direito Constitucional. Pontifcia Universidade Catlica do Peru, 2013.
27
Veja-se, por exemplo, Tribunal Constitucional del Per. Sentencia en el Expediente N 03426-2008- PHC/TC,
de 26.08.2010.

11
inconstitucionalidades na EC 62, que tratara do pagamento de precatrios, aludiu ao estado
de inconstitucionalidade grave e permanente que se instaurou no pas, em relao ao
pagamento de condenaes judiciais contra a Fazenda Pblica. A Corte, ao final, decidiu
atribuir ao CNJ a funo de elaborar proposta normativa para equacionamento de alguns
aspectos do problema, bem como o papel de monitorar e supervisionar o cumprimento das
medidas que impusera aos entes pblicos28.

28. Em outros pases, tcnicas decisrias alternativas foram empregadas para a

soluo de grave e massificada afronta a direitos fundamentais. Nos Estados Unidos, por
exemplo, elas foram usadas na tentativa de superao da segregao racial de fato em escolas
pblicas, melhoria de instituies psiquitricas, e tambm para o enfrentamento dos
gravssimos problemas prisionais do pas.29 Nos chamados prison reform cases, cortes
federais norte-americanas chegaram a declarar a inconstitucionalidade dos sistemas prisionais
de 41 Estados. O Judicirio, alm de nomear interventores na administrao dos sistemas
prisionais, chegou ao ponto de elaborar um amplo cdigo para a administrao das prises,
cobrindo aspectos diversos como as instalaes, saneamento, comida, vesturio, assistncia
mdica, disciplina, contratao de pessoal, bibliotecas, trabalho e educao30. Apesar dos
graves problemas do sistema penitencirio norte-americano, a percepo geral de que as
referidas decises foram razoavelmente eficazes. De acordo com os autorizados testemunhos
de Sabel e Simon, de modo geral, estes casos provocaram significativas melhoras.
Especialmente nos sistemas mais duros do Sul, a interveno levou eliminao da tortura

28
Questo de Ordem nas ADIs 4.357 e 4.425, Rel. Mini. Luiz Fux, julg. 25/03/2015. Veja-se os seguintes itens
da deciso: 5 delegao de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que considere a apresentao
de proposta normativa que discipline (i) a utilizao compulsria de 50% dos recursos da conta de depsitos
judiciais tributrios para o pagamento de precatrios e (ii) a possibilidade de compensao de precatrios
vencidos, prprios ou de terceiros, com o estoque de crditos inscritos em dvida ativa at 25.03.2015, por
opo do credor do precatrio, e 6) atribuio de competncia ao Conselho Nacional de Justia para que
monitore e supervisione o pagamento de precatrios pelos entes pblicos na forma da presente deciso.
29
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law
Litigation Succeeds. Harvard Law Review, n. 117, 2004. Para uma defesa deste modelo de atuao judicial,
associado s structural injunctions, veja-se Owen Fiss. The Civil Rights Injunctions. Bloomington: Indiana,
1978.
30
Malcom M. Feeley e Edward L. Rubin. Judicial Policy Making and the Modern State: How Courts Reformed
Americas Prisons. Cambridge: Cambridge University Press, 1998, pp. 40-41.

12
rotineira e autorizada (...) e gerou, no mnimo, modestas melhorias nas instalaes fsicas do
confinamento31.

29. Em 2011, a Suprema Corte norte-americana julgou o caso Brown v. Plata32, em

que manteve deciso proferida por corte da Califrnia, que determinara a soltura de 46 mil
prisioneiros de menor periculosidade, em razo da crnica superlotao dos presdios daquele
Estado. A partir de casos relativos ao acesso sade de presidirios e ao tratamento dado a
detentos com deficincia fsica, a justia californiana detectara o grave quadro de superlotao
das prises californianas a Califrnia tinha cerca de 156.000 presos, com capacidade para
apenas aproximadamente 80.000. Os juzes californianos determinaram, com base nessa
constatao, que as autoridades do Estado formulassem um plano para a reduo da
superlotao, para no mximo 137,5% da capacidade das prises do estado. Como os planos
no foram suficientes, houve a determinao judicial de soltura de presos, com base na 8
Emenda Constituio norte-americana, que veda as penas cruis e no usuais (cruel and
unusual punishments). Tal deciso foi mantida pela Suprema Corte, que entendeu ter havido
uma ponderao adequada entre os direitos dos presos e o interesse estatal na proteo da
segurana pblica.

30. A jurisdio constitucional sul-africana tem tambm se imiscudo no campo da

formulao de polticas pblicas em casos envolvendo graves violaes de direitos humanos.
Um exemplo desta prtica ocorreu no julgamento do famoso caso Grootboom33, realizado em
2000. Na hiptese, tratava-se de centenas de pessoas miserveis, que estavam vivendo em
barracas improvisadas de plstico depois de terem sido despejadas da rea particular que antes
ocupavam, e que reivindicavam do Estado a garantia imediata de abrigos adequados. A Corte
Constitucional entendeu que no seria possvel assegurar individualmente, a cada um, o
acesso moradia. Porm, o Tribunal no se furtou de realizar o controle das polticas pblicas
habitacionais promovidas pelo Estado, e chegou concluso de que as ento existentes
falhavam gravemente, por no inclurem medidas emergenciais, focadas nas pessoas em

31
Charles F. Sabel e Willian H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law Litigation Succeeds. Op. cit.,
p. 1035.
32
563 U.S. 2011.
33
Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC
19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000).

13
situao de carncia desesperadora (desperate need). Diante disso, determinou que a poltica
estatal sobre moradia fosse reformulada pelo governo, de forma a contemplar medidas de
alvio imediato para pessoas miserveis, sem, no entanto, precisar quais providncias
deveriam ser adotadas.

31. Para permitir uma fiscalizao mais adequada da execuo da sua deciso, a
Corte atribuiu a um rgo tcnico independente a Human Rights Commission de
reconhecida expertise e prestgio na frica do Sul em matria de direitos fundamentais, a
tarefa de supervisionar a elaborao e implementao do novo programa, reportando-se ao
tribunal. Este modelo sul-africano foi muito elogiado pela doutrina comparativista,34 por
ensejar a proteo de direitos sociais por meio de tcnica do dilogo institucional, que
minimiza o problema do dficit de expertise do Poder Judicirio para lidar com polticas
pblicas.

32. Na Argentina, tambm houve a adoo de tcnica similar, em caso atinente aos
direitos fundamentais dos presos. No conhecido caso Verbitsky, um habeas corpus coletivo
foi impetrado a favor de todas as pessoas privadas de liberdade na provncia de Buenos Aires
que estavam detidas em estabelecimentos policiais superlotados. No julgamento, a Corte
Suprema do pas, depois de reconhecer a inconstitucionalidade de tal situao, imps diversas
medidas imediatas, mas tambm a elaborao de um plano pela provncia de Buenos Aires,
em dilogo com a sociedade civil, que deveria contemplar mudanas nas polticas criminais e
prisionais, de modo a ajustar a situao dos detentos s regras mnimas sobre tratamentos de
presos estabelecidas pela ONU. 35

33. A Corte Europeia de Direitos Humanos tambm se vale de tcnica interessante.

Ao identificar reiteradas denncias similares de violao de direitos humanos por um Estado
europeu, busca, atravs das decises piloto (arrt pilot), apontar problemas sistmicos e
indicar aos Estados solues genricas, que podem envolver a reformulao de polticas

34
Cf. Victor Abramovich e Christian Courtis. Los Derechos Sociales como Derechos Exigibles. Madrid:
Editorial Trotta, 2002, pp. 160-168; Cass R. Sunstein. Social and Economic Rights? Lessons from South
Africa. Chicago John M. Olin Law & Economics Workin Papers n. 124, 2001.
35
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Verbitsky Horacio c/ s/ Habeas Corpus, Fallos 328:1146, julg.
3.5.2005. A esse respeito veja-se Christian Courtis. El caso Verbitsky: nuevos rumbos en el control judicial
de la actividad de los poderes polticos?. In: Victor Abramovich. Colapso del sistema carcelario. Buenos Aires:
Siglo XXI Editores Argentina: Centro de Estudios Legales y Sociales - CELS, 2005.

14
pblicas, indicando prazos para a sua implementao. Esta tcnica foi usada para
enfrentamento da questo da superpopulao carcerria na Itlia, no caso Torregiani e outros
v. Itlia36, julgado em 2013. Diante da superlotao dos presdios italianos, que atingia
poca o ndice nacional de 151%, a Corte concedeu o prazo de um ano para que as
autoridades responsveis implementassem um ou mais remdios visando correo do
problema. A Itlia adotou diversas medidas nesta linha, com bastante sucesso, tais como a
ampliao das penas alternativas e das hipteses de priso domiciliar, e a criao de
mecanismo para a reduo da pena daqueles que a viessem cumprindo em condies
degradantes.

34. Tais exemplos demonstram que cenrios de grave e massiva violao de

direitos, decorrentes de falhas estruturais em polticas pblicas que caracterizam o estado de
coisas inconstitucional -, demandam muitas vezes solues complexas dos tribunais, que no
se afeioam sua funo tradicional, de invalidao de atos normativos. Nestas hipteses, o
papel de guardio da Constituio exige uma postura diferenciada, sob pena de frustrao dos
direitos fundamentais e inefetividade da Constituio.

-3-
O CABIMENTO DA ADPF

35. No h cenrio ftico mais incompatvel com a Constituio da Repblica do

que o sistema prisional brasileiro. O problema sistmico e decorre de uma multiplicidade de
atos comissivos e omissivos dos Poderes Pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito
Federal. A gravidade do quadro e a inapetncia dos poderes polticos, da burocracia estatal e
das demais instncias jurisdicionais para enfrent-lo evidenciam a necessidade de interveno
do Supremo Tribunal Federal, no desempenho da sua funo maior de guardio da
Constituio.

36. A Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental, prevista no art. 102,

1, da Constituio Federal, e regulamentada pela Lei n 9.882/99, parece vocacionada para
enfrentamento deste tipo de questo. Ela se volta contra atos dos Poderes Pblicos que

36
ECHR 007 (2013).

15
importem em leso ou ameaa a preceitos fundamentais da Constituio. Para o seu
cabimento, necessrio que (1) exista leso ou ameaa a preceito fundamental, (2) causada
por ato dos Poderes Pblicos, e (3) no haja nenhum outro instrumento apto a sanar esta leso
ou ameaa. Estes trs requisitos esto plenamente configurados no presente caso, como se
ver a seguir.

3.1. A violao a preceito fundamental

37. Nem a Constituio nem a Lei 9.882/99 definiram quais preceitos da

Constituio so fundamentais. Nada obstante, h slido consenso doutrinrio e
jurisprudencial no sentido de que nessa categoria figuram os fundamentos e objetivos da
Repblica, assim como os direitos fundamentais. 37

38. Ora, a situao calamitosa dos presdios nacionais afronta gravemente no

apenas o mais elevado princpio da ordem jurdica brasileira o princpio da dignidade da
pessoa humana (art. 1, III CF) como tambm inmeros outros direitos fundamentais, como
a vedao de tortura e de tratamento desumano ou degradante (art. 5, III), a proibio de
sanes cruis (art. 5, XLVII, e), a garantia de respeito integridade fsica e moral do
preso (art. 5, XLIX), o direito de acesso Justia (art. 5, XXXV), o devido processo legal
(art. 5, LIV e LV), a presuno de inocncia (art. 5, LVII) e os direitos sociais sade,
educao, trabalho e segurana (art. 6).

39. No h dvida, portanto, quanto satisfao deste requisito.

3.2. Atos do poder pblico

40. De acordo com o art. 1 da Lei n 9.882/99, os atos que podem ser objeto de
ADPF autnoma so os emanados do Poder Pblico, a includos os de natureza normativa,
administrativa ou judicial. Na presente hiptese, a leso a preceitos fundamentais se origina
de uma multiplicidade de atos comissivos e omissivos da Unio e dos Estados federados.

37
Cf. Gilmar Ferreira Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. 9 ed.
So Paulo: Saraiva, 2014, pp; 1267-1269; Lus Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro. Exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012,
pp. 562-563.

16
41. Dentre as afrontas, vale destacar as de natureza administrativa, da Unio e dos
Estados, que descumprem ostensivamente, de modo sistemtico, preceitos fundamentais da
Constituio no tratamento dos presos. Isso ocorre, por exemplo, quando no mantm um
nmero de vagas prisionais correspondente populao encarcerada, gerando a
superpopulao; quando no asseguram condies humanas nas instalaes carcerrias;
quando no adotam as medidas necessrias para a garantia da segurana fsica dos detentos,
diante da violncia de outros presos ou de agentes estatais; quando no providenciam o
acesso adequado jurisdio, sade, alimentao, educao, ao trabalho e assistncia
material aos detentos; quando aplicam, de modo sistemtico, sanes administrativas sem o
devido processo legal aos presos.

42. importante destacar, ainda, a violao a preceito fundamental perpetrada pela

Unio Federal, que, apesar do descalabro do sistema prisional brasileiro, reconhecido pelas
suas prprias autoridades, vem reiteradamente contingenciando os recursos do Fundo
Penitencirio FUNPEN, frustrando o repasse de valores vultosos aos Estados, e
dificultando, com isso, a adoo das medidas necessrias melhoria das condies carcerrias
no pas.

43. H, por outro lado, violaes a preceitos fundamentais decorrentes de aes,

omisses e interpretaes jurdicas contrrias Constituio perpetradas pelo Poder Judicirio
da Unio e dos Estados. Mencione-se, neste sentido, a no aplicao dos arts. 9.3 do Pacto
dos Direitos Civis e Polticos e 7.5, da Conveno Interamericana de Direitos Humanos
normas em vigor e autoaplicveis, eis que garantidoras de direito fundamental (art. 5 1,
CF) que preveem o direito audincia de custdia, cuja observncia poderia contribuir para
reduo da superlotao das prises e para evitar restries injustificadas liberdade de
acusados ainda no condenados definitivamente. Destaque-se, ainda, a no aplicao, sem
fundamentao, de medidas cautelares alternativas priso.

44. Outra leso a preceito fundamental decorre da interpretao judicial dos

preceitos que cuidam da aplicao e execuo da pena, que deixa de considerar as condies
degradantes das prises brasileiras. Por fora destas condies, que so notrias, as penas
efetivamente cumpridas acabam sendo muito mais graves do que as previstas em lei e
impostas em sentena, ofendendo-se, com isso, o princpio da proporcionalidade.

17
45. O Poder Legislativo tambm tem certo grave responsabilidade neste
quadro. O legislador tem estabelecido polticas criminais absolutamente insensveis ao drama
carcerrio brasileiro, que agravam a superlotao dos presdios e no geram a almejada
segurana para a sociedade. Na esfera penal, a vontade de aplacar o legtimo sentimento
social contrrio impunidade vem gerando o abuso, pelo Legislativo, da legislao
simblica, expresso de um populismo penal que uma das causas do dramtico quadro
prisional hoje desenhado no pas. o que consignou Gilmar Ferreira Mendes, com inteira
propriedade:

Diante de cobranas da mdia e da opinio pblica por solues

imediatas, a resposta das instituies tem se concentrado, em regra,
no agravamento de penas e de seu regime de cumprimento. No
incomum, aqui e em outros pases, a chamada legislao simblica.
Em face do clamor pblico atiado por um algum crime grave, lana-
se mo da frmula mgica: vamos aumentar a pena deste crime;
vamos transformar a corrupo em crime hediondo e assim por
diante, sem se atentar para o fato, cada vez mais evidente, de que
medidas desta natureza pouco ou nada contribuem para a superao
deste quadro38
.

46. Em verdade, tem-se um quadro crnico de violao de direitos fundamentais,

que se origina da falha de diversas instituies pblicas em cumprir com suas obrigaes
constitucionais. Portanto, a leso a preceitos fundamentais decorre de aes e omisses dos
Poderes Pblicos, o que basta para a satisfao deste pressuposto da ADPF.

3.3. Inexistncia de outro meio eficaz de sanar a lesividade

47. A doutrina e a jurisprudncia convergem no entendimento de que pressuposto

da subsidiariedade da ADPF (art. 4, 1, Lei 9.882/99) se configura sempre que inexistirem
outros instrumentos, no mbito do controle abstrato de constitucionalidade, aptos ao
equacionamento da questo constitucional suscitada. Nesse sentido, decidiu o STF:

13.Princpio da subsidiariedade (art. 4, 1, da Lei n 9.882/99):

inexistncia de outro meio eficaz de sanar a leso, compreendido no

38
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 1.

18
 contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a
controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e
imediata.
14. A existncia de processos ordinrios e recursos extraordinrios
no deve excluir, a priori, a utilizao da argio de
descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feio
marcadamente objetiva desta ao.39

48. Na hiptese, no h qualquer outro instrumento no mbito do controle abstrato

de normas que possa sanar as leses a preceitos fundamentais antes ressaltadas. Afinal, no se
discute nesta ao a inconstitucionalidade de alguma norma jurdica superveniente
Constituio, nem tampouco alguma omisso legislativa inconstitucional. No arsenal de
instrumentos disponveis na jurisdio constitucional concentrada, no h nenhum outro
instrumento, alm da ADPF, que se preste a atingir os objetivos colimados nesta inicial.

49. Portanto, presentes todos os seus pressupostos, no h dvida sobre o

cabimento da ADPF na hiptese.

-4-
DEMOCRACIA, EXPERTISE E ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL:
REMDIOS FLEXVEIS E DILOGO INSTITUCIONAL

50. O adequado equacionamento judicial de questes estruturais que comprometem

gravemente a eficcia de direitos fundamentais um srio desafio. Duas principais objees
podem ser lanadas a esta atuao jurisdicional: a de que no democrtica, pois permite que
juzes no eleitos interfiram em polticas pblicas que deveriam ser formuladas e
implementadas pelos poderes Legislativo e Executivo; e a de que no eficiente, pois os
magistrados no teriam a capacidade institucional necessria para resolver estes complexos
problemas estruturais.

51. Quanto objeo democrtica, cabe ressaltar que a democracia no o simples

predomnio da vontade da maioria, mas um sistema poltico que se assenta tambm no
respeito aos direitos fundamentais das pessoas, tido como pressuposto inafastvel para o

39
STF. ADPF 33, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 07.12.2005.

19
adequado funcionamento do regime democrtico. Por isso, no ofende a democracia a atuao
jurisdicional que se volte proteo de direitos fundamentais, especialmente de minorias
vulnerveis e impopulares, como so os presos40. A proteo dos direitos bsicos dos
integrantes destes grupos no pode ficar condicionada aos azares da poltica majoritria ou s
preferncias da burocracia estatal, sob pena do seu completo esvaziamento.

52. Da porque, embora, em regra, no seja papel do Judicirio envolver-se na

formulao e implementao de polticas pblicas, quando estas, por excesso ou deficincia,
resultarem em graves leses a direitos bsicos especialmente de grupos vulnerveis se
justifica democraticamente a interveno jurisdicional. No caso do sistema prisional
brasileiro, este cenrio est perfeitamente desenhado: as violaes a direitos fundamentais dos
presos so dramticas e generalizadas, mas os poderes polticos no atuam para equacion-las,
pois a defesa de uma minoria to estigmatizada, que alm de tudo no vota, no rende
dividendos polticos e no desperta a simpatia da opinio pblica. o que destacou, em
recente voto, o Ministro Lus Roberto Barroso:

(...) o quadro crnico de omisso e descaso com a populao

carcerria exige que este Supremo Tribunal Federal assuma uma
postura ativa na construo de solues para a crise prisional,
impulsionando o processo de superao do atual estado de
inconstitucionalidade que envolve a poltica prisional do pas. Sua
interveno estaria plenamente justificada na hiptese, porque se
daria para proteger e promover os direitos fundamentais de uma
minoria que, alm de impopular e estigmatizada, no tem voto.
Faltam assim, incentivos para que as instncias representativas
promovam a melhoria das condies carcerrias.41

53. A segunda objeo se relaciona s capacidades institucionais42. Pode-se

indagar se o Poder Judicirio tem condies de promover efetivos avanos na matria, haja

40
Mesmo correntes da teoria constitucional mais reticentes em relao a uma atuao proativa da jurisdio
constitucional, como os procedimentalistas, reconhecem que, em se tratando da defesa de minorias
estigmatizadas, esta atuao se justifica. Veja-se, a propsito, John Hart Ely. Democracy and Distrust: A Theory
of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 1980.
41
Voto-vista proferido no R.E.580.525.
42
A teoria constitucional contempornea enfatiza que necessrio considerar as capacidades institucionais dos
agentes na definio dos respectivos papis para o equacionamento de questes jurdicas. Veja-se, a propsito,
Cass Suntein e Adrian Vermeulle. Interpretations and Institutions. Acessvel em
<http://www.law.uchicago.edu/Lawecon/index.htlm>.

20
vista o seu dficit de expertise em temas multidisciplinares subjacentes s polticas pblicas.
E o equacionamento da questo prisional no Brasil pressupe, de fato, a adoo de medidas
complexas de diversos rgos, que envolvem conhecimentos extrajurdicos que os juzes em
regra no possuem. Diante disso, pode-se questionar se no seria prefervel manter as polticas
pblicas prisionais sob a alada exclusiva dos poderes Executivo e Legislativo, afastando a
interveno jurisdicional.

54. Contra esta objeo, porm, cabe dizer que, na ordem constitucional brasileira,
a leso a direitos inafastvel da apreciao jurisdicional (art. 5, XXXV, CF), e no existe
mais grave violao a direitos do que a que se pratica sistematicamente no sistema prisional
do pas. Ademais, no se trata, no caso, de comparar abstratamente as capacidades
institucionais de diferentes atores para a resoluo de um problema social, a fim de verificar
qual deles tem condies de agir de modo mais eficaz. Cuida-se, isto sim, de atuar em caso de
falncia total das polticas pblicas existentes para a questo prisional, que resulta em
gravssimas afrontas dignidade dos presos. Sem a interveno do STF na matria, tudo
indica que o estado de coisas inconstitucional persistiria, e seria at agravado, em razo da
dinmica de crescimento exponencial da populao prisional.

55. Porm, tanto a questo da capacidade institucional, como o respeito ao espao

legtimo de deliberao democrtica, indicam que, em casos como o presente, a melhor
soluo para o estado de coisas inconstitucional alcanada por meio de tcnicas decisrias
mais flexveis,43 baseadas no dilogo e cooperao entre os diversos poderes estatais. Foi o
que se deu em casos referidos no item anterior, julgados por outros tribunais constitucionais e
internacionais: ao invs de a soluo para o problema constitucional diagnosticado vir pronta
do tribunal, atribuiu-se ao governo a possibilidade de formulao de plano para a sua
superao, com prazo certo e recursos assegurados. Os planos, nessa hiptese, devem ser
aprovados pelo Judicirio, que depois monitora a sua implementao, contando para tanto
com a assessoria de

43
Veja-se, a propsito, Charles F. Sabel e William H. Simon. Destabilization Rights: How Public Law
Litigation Succeds. Harvard Law Review 117, 2004, pp. 1016 ss. Os autores narram e defendem a tendncia,
presente na atual jurisprudncia norte-americana a propsito de litgios estruturais sobre direitos humanos,
adoo de decises que traduzem intervenes experimentalistas, no lugar de remdios mais rgidos e
tradicionais, do tipo command- and -control.

21
entidade independente dotada da necessria expertise, e se beneficiando tambm da
participao da sociedade civil durante o processo.

56. Em tese de doutorado dedicada ao assunto, Carlos Alexandre de Azevedo

Campos assim sintetizou a questo:
(...) nos litgios estruturais, que compem a essncia do estado de
coisas inconstitucional, so os Poderes Legislativo e Executivo que
possuem as ferramentas institucionais apropriadas para tocar as
polticas pblicas, embora, por razes diversas, no as estejam
utilizando ou, ao menos, no eficazmente. Da a necessidade de
cortes, do ponto de vista pragmtico, e no s democrtico,
determinarem a formulao e a implementao de polticas pblicas
sem abrir mo do potencial institucional dos outros poderes.
Como alcanar esta frmula dialgica, de participao
conjunta e coordenada em litgios estruturais? (...) Tradicionalmente,
juzes proferem decises contendo ordens muito detalhadas e rgidas,
sujeitas execuo forada se no cumpridas. (...) Decises da
espcie merecem crticas, porque, embora juzes tenham a capacidade
de realizar desbloqueios polticos e institucionais, realmente carecem
da expertise e informaes necessrias para detalhar o contedo das
polticas pblicas.
Ao formular ordens flexveis, juzes buscam o equilbrio entre
fazer valer os direitos constitucionais e respeitar o papel poltico e a
capacidade institucional do Legislativo e do Executivo. (...) Remdios
flexveis so modelados pelas cortes para serem cumpridos,
implementados, mas deixando margens de criao legislativa e de
execuo a serem esquematizadas e avanadas pelos outros poderes
de forma a permitir que efetivamente cumpram estas ordens.
As ordens flexveis so melhor cumpridas se a fase de
implementao da deciso recebe o monitoramento da prpria corte.
Os juzes (...) devem reter a jurisdio sobre o sucesso dos meios
escolhidos. O acompanhamento permite aos juzes, uma vez
devidamente informados, tomarem medidas capazes de assegurar a
implementao das ordens, o que contribui para solues superiores
comparadas a eventuais decises unilaterais. O monitoramento,
envolvido em audincias pblicas e com a participao ampla da
sociedade civil, permite aos juzes saber se as instituies
democrticas esto progredindo ou se os bloqueios se mantiveram44

57. Vale salientar que esta tcnica no de todo estranha jurisdio brasileira.
Em recente deciso proferida em ao civil pblica, em que se discutia a falta de vagas em

44
Carlos Alexandre de Azevedo Campos. Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas
Inconstitucional. Op. cit., pp. 207-208.

22
creches no Municpio de So Paulo, o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo obrigou o
ente federativo a criar, no mnimo, 150.000 vagas novas at 2016 e a incluir em seu
oramento recursos suficientes para tal providncia45. Mas, diante da falta de expertise da
Corte para definir o modo de cumprimento da obrigao, condenou tambm o referido
municpio a formular, em 60 dias, um plano para ampliao de vagas e construo de novas
unidades de educao infantil, e a apresentar semestralmente relatrios sobre as medidas
adotadas em cumprimento do plano. O Tribunal determinou, ainda, que a execuo do julgado
fosse monitorada com o auxlio da Coordenadoria de Infncia e Juventude daquela corte, em
articulao com a sociedade civil, a Defensoria Pblica e o Ministrio Pblico.

58. Na presente ADPF, como se ver, h pedidos mais tradicionais, que no

envolvem formulao e implementao de polticas pblicas. Mas h tambm pedidos
flexveis, de condenao da Unio e dos Estados formulao de planos voltados melhoria
de diversos aspectos do quadro prisional brasileiro, a serem submetidos aprovao e
monitoramento jurisdicional. A conjugao destas providncias se afigura essencial para a
efetiva garantia dos direitos fundamentais dos presos brasileiros, com a superao do dantesco
estado de coisas inconstitucional do nosso sistema prisional.

-5-
GASTOS, MNIMO EXISTENCIAL E DEVER DE GARANTIA

59. O equacionamento do estado de coisas inconstitucional do sistema

penitencirio brasileiro envolver a realizao de despesas voltadas criao de novas vagas
prisionais, melhoria das condies dos estabelecimentos existentes e dos servios prestados
atinentes aos direitos fundamentais dos presos. A mdio e longo prazo, porm, tal
equacionamento poder gerar o resultado inverso, de reduo de gastos pblicos.

60. que existe um custo significativo envolvido na manuteno do preso.

Estimativas apontam para um custo mdio mensal de cada preso de cerca de R$ 2 mil, alm
daquele envolvido na construo de nova vaga, que ultrapassa R$ 40 mil, no regime fechado,

45
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Apelao n 0150735-64.2008.8.26.0002, Cmara Especial, Rel.
Des. Walter de Almeida Guilherme, julgado em 16/12/2013.

23
e R$ 20 mil no semiaberto. Ora, a superao do estado de coisas inconstitucional envolve
necessariamente a conteno da dinmica de hiperencarceramento hoje verificada, resultando
na reduo do nmero de detentos, especialmente dos provisrios. Como se ver ao final,
alguns dos pedidos formulados nesta ADPF, se acatados, tero esta consequncia. Da que, a
mdio e longo prazo, o equacionamento da questo prisional tende a gerar, como efeito
colateral positivo, a economia de recursos pblicos, e no o aumento de gastos.

61. Mas, mesmo considerando o curto prazo, a escassez de recursos no pode ser
invocada como justificativa legtima para a denegao dos direitos mais bsicos dos presos,
por duas razes: tais direitos se enquadram no mnimo existencial, que no se sujeita
limitao pela reserva do possvel; e a posio de garante do Estado em relao aos presos
retira a legitimidade deste argumento.

62. O mnimo existencial se identifica com as condies materiais bsicas

indispensveis para a vida digna. Como consignou Lus Roberto Barroso,46 o mnimo
existencial est no ncleo essencial da prpria ideia de dignidade da pessoa humana. No h
dvida de que integram o mnimo existencial das pessoas presas aspectos como celas no
superlotadas com condies adequadas de higiene, segurana e salubridade, o acesso gua
potvel, alimentao decente, ao atendimento de sade, assistncia jurdica etc. A
denegao destes bens e servios essenciais realidade inquestionvel da maior parte dos
estabelecimentos prisionais do pas - representa gravssima afronta ao mnimo existencial.

63. A doutrina majoritria tem enfatizado que a garantia do mnimo existencial se

reveste de natureza absoluta47. Da porque, o Estado no pode condicionar a sua efetivao
chamada reserva do possvel. Mesmo os autores que no atribuem ao mnimo existencial
natureza absoluta, afirmam que a sua proteo e promoo tm peso excepcional na
ponderao com outros interesses contrapostos, de modo que prevalecem quase sempre em
casos envolvendo colises com outros princpios constitucionais.

46
Lus Roberto Barroso. A Dignidade da Pessoa Humana no Direito Constitucional Contemporneo. Belo
Horizonte: Frum, 2012, pp. 84-87.
47
Neste sentido, e. g. Ana Paula de Barcellos. A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais: O Princpio
da Dignidade da Pessoa Humana. Rio de Janeiro: Renovar, pp. 103 e ss; Ingo Wolfgang Sarlet, Luiz Guilherme
Marinoni e Daniel Mittidiero. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: RT, 2012, pp. 570-576; Paulo
Gilberto Cogo Leivas. Teoria dos Direitos Fundamentais Sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006,
pp. 123 ss.

24
64. O STF, em reiterada jurisprudncia, vem enfatizando que o Estado no pode
invocar a ausncia de recursos ou de autorizao oramentria para o inadimplemento de
prestaes ligadas ao mnimo existencial. Veja-se, nesta linha, uma recente deciso:

RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO (LEI N 12.322/2010)

MANUTENO DE REDE DE ASSISTNCIA SADE DA CRIANA E
DO ADOLESCENTE DEVER ESTATAL RESULTANTE DE NORMA
CONSTITUCIONAL CONFIGURAO, NO CASO, DE TPICA
HIPTESE DE OMISSO INCONSTITUCIONAL IMPUTVEL AO
MUNICPIO DESRESPEITO CONSTITUIO PROVOCADO POR
INRCIA ESTATAL (RTJ 183-818-819) COMPORTAMENTO QUE
TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL DA
REPBLICA (RTJ 185/794-796) A QUESTO DA RESERVA DO
POSSVEL: RECONHECIMENTO DE SUA INAPLICABILIDADE,
SEMPRE QUE A INVOCAO DESSA CLUSULA PUDER
COMPROMETER O NCLEO BSICO QUE QUALIFICA O MNIMO
EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197) O PAPEL DO PODER JUDICIRIO
NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS INSTITUDAS PELA
CONSTITUIO E NO EFETIVADAS PELO PODER PBLICO A
FRMULA DA RESERVA DO POSSVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA
DOS CUSTOS DOS DIREITOS. IMPOSSIBILIDADE DE SUA
INVOCAO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE
DEVERES ESTATAIS DE PRESTAO CONSTITUCIONALMENTE
IMPOSTOS AO PODER PBLICO A TEORIA DA RESTRIO DAS
RESTRIES (OU DA LIMITAO DAS LIMITAES) CARTER
COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS,
INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEDO PROGRAMTICO, QUE
VEICULAM DIRETRIZES DE POLTICAS PBLICAS, ESPECIALMENTE
NA REA DA SADE (CF, ARTS. 6, 196 E 197) A QUESTO DAS
ESCOLHAS TRGICAS A COLMATAO DE OMISSES
INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL
FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUZES E
TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAO
JURISPRUDENCIAL DO DIREITO CONTROLE JURISDICIONAL DE
LEGITIMIDADE DA OMISSO DO PODER PBLICO: ATIVIDADE DE
FISCALIZAO JUDICIAL QUE SE JUSTIFICA PELA NECESSIDADE
DE OBSERVNCIA DE CERTOS PARMETROS CONSTITUCIONAIS
(PROIBIO DO RETROCESSO, VEDAO DE PROTEO
DEFICIENTE, PROIBIO DE EXCESSO) - DOUTRINA E
PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS DELINEADAS NA
CONSTITUIO DA REPBLICA (RTJ 174/687 RTJ 175/121-1213
RTJ 199/1219-1220) EXISTNCIA, NO CASO EM EXAME, DE
RELEVANTE INTERESSE SOCIAL RECURSO DE AGRAVO
IMPROVIDO.48

48
Ag. Reg. no R.E, com Ag. 745.745, 2 Turma, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 02/12/2014.

25
65. Alm disso, a posio do Estado em face dos presos razo adicional para
deslegitimar a invocao de falta de recursos ou de autorizao oramentria para a no
realizao das despesas necessrias garantia da dignidade nas prises. Afinal, se o Estado
priva algum da liberdade, ele assume a obrigao de garantir que o encarceramento no se d
em condies desumanas e degradantes. Forma-se uma relao especial de sujeio entre o
Estado e o detento, que, se por um lado importa em mltiplas restries aos direitos do preso,
por outro, torna o Poder Pblico um garante dos direitos fundamentais que no foram
limitados.

66. Nesta linha, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, ao examinar o

caso Menores Detenidos, salientou:

O Estado, ao privar de liberdade uma pessoa, se coloca em uma especial

posio de garante de sua vida e integridade fsica. Ao momento de deter
um indivduo, o Estado o introduz em uma instituio total, como a
priso, na qual os diversos aspectos da sua vida se submetem a uma
regulao fixa e se produz um distanciamento do seu entorno natural e
social, um controle absoluto, uma perda de intimidade, uma limitao do
espao vital e, sobretudo, uma radical diminuio das possibilidades de
autoproteo. Tudo isso faz com que o ato de recluso implique um
compromisso especfico e material de proteger a dignidade humana do
49
recluso enquanto esteja sob custdia.

67. At a Suprema Corte norte-americana, que, em geral, no reconhece direitos

sociais, no caso das prises tem orientao diferente, exatamente em razo das caractersticas
peculiares da relao entre o Estado e o preso. Veja-se, neste sentido, o que afirmou no caso
Brown vs. Plata50:

Ao encarcerar, a sociedade retira dos prisioneiros os meios necessrios

para que satisfaam suas prprias necessidades. Prisioneiros so
dependentes do Estado para comida, vesturio e o necessrio cuidado
mdico. (...) Assim como um prisioneiro pode passar fome se no
alimentado, ele pode morrer se no receber adequado tratamento mdico.
Uma priso que que priva os detentos do seu sustento bsico, incluindo o
adequado servio mdico, incompatvel como conceito de dignidade
humana e no tem lugar numa sociedade civilizada. Se o Estado falha ao
cumprir esta obrigao, as cortes tm a obrigao de remediar sua falha.

49
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe n 41/99, Caso 11.491, 10/03/1999.
50
563 U.S. 2011.

26
68. Esta obrigao especial do Estado de garantir os direitos daqueles que mantm
encarcerados tambm reconhecida pela jurisprudncia do STF. ela que est subjacente
jurisprudncia da Corte em matria de responsabilidade civil do Estado por ato omissivo:
entende-se que, diante da omisso estatal, a regra geral a responsabilidade subjetiva, mas em
relao a danos ocorridos na priso como o homicdio de um detento por outro ela se torna
objetiva. Neste sentido, decidiu nossa Corte Suprema:

Recurso Extraordinrio. 2. Morte de detento por colegas de carceragem.

Indenizao por danos morais e materiais. 3. Detento sob a custdia do
Estado. Responsabilidade objetiva. 4. Teoria do Risco Administrativo.
Configurao do nexo de causalidade, em funo do dever constitucional de
guarda (art. 5, XLX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece
ainda que demonstrada a ausncia de culpa dos agentes pblicos. 5.
Recurso extraordinrio a que se nega provimento.51

69. Assim, no cabe alegar a ausncia de recursos ou falta de previso

oramentria para obstar a concesso judicial de medidas tendentes superao do estado de
coisas inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro. A uma, porque, a mdio e longo
prazo, ao reduzir o nmero de presos, tais medidas podem gerar economia e no aumento de
gastos pblicos. A duas, porque as medidas que importam em gastos so atinentes ao mnimo
existencial, que no se sujeita invocao de reserva do possvel. E a trs, porque a posio
do Estado de garante especial dos direitos do preso no se compadece com este tipo de
argumentao.

-6-
O ABISMO ENTRE NORMA E REALIDADE

70. A Constituio brasileira de 1988 prdiga em dispositivos que visam a

assegurar a proteo da dignidade humana de todos os indivduos, presos ou libertos. Ditos
mandamentos constitucionais so densificados, por sua vez, por diversas normas

51
R. E. 272.839-0, 2 Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 08/04/2005.

27
infraconstitucionais e internacionais. A seguir, demonstrar-se- o gigantesco abismo existente
entre o que prescrevem estas normas e a nefasta realidade carcerria do pas.

6.1. Superlotao

71. Talvez o mais grave problema do sistema prisional seja a superlotao. A

ocupao dos presdios para muito alm das suas capacidades mximas inviabiliza
completamente a garantia das condies mnimas de higiene, sade, segurana, privacidade e
conforto para os presos. De acordo com a Comisso Interamericana de Direitos Humanos,

A superlotao (...) gera frices entre os reclusos e incrementa os nveis

de violncia dos crceres; dificulta que os presos disponham de um mnimo
de privacidade; reduz os espaos de acesso aos chuveiros, banheiros, ptio
etc; facilita a propagao de enfermidades; cria um ambiente em que as
condies de salubridade, sanitrias e de higiene so deplorveis; e impede
o acesso s geralmente escassas oportunidades de estudo e trabalho,
constituindo uma verdadeira barreira para o cumprimento dos fins da pena
privativa de liberdade52

72. O encarceramento em celas superlotadas viola a dignidade humana, consistindo

em tratamento cruel e degradante, que atinge gravemente a integridade fsica e psquica dos
detentos. O ambiente das prises superlotadas, ademais, frustra o objetivo de ressocializao
da pena, e contribui para a instaurao de um ambiente extremamente violento nas
instituies prisionais, que fatalmente transborda para as ruas, comprometendo a segurana de
toda a sociedade.

73. So mltiplas as causas da superpopulao, valendo destacar (a) a falta de

investimentos na criao de novas vagas; (b) o uso excessivo das prises processuais; (c) a
demora na tramitao de aes penais com rus presos e dos incidentes na execuo penal; (d)
os equvocos em polticas criminais que apostam no endurecimento penal como meio de
resoluo de problemas sociais.

52
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los Derechos Humanos de las personas
privadas de libertad en las Americas, 2011, p. 175. (doc. 7). Disponvel tambm em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf>

28
74. A ONU definiu Regras Mnimas para o Tratamento de Prisioneiros53 e a
Comisso Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu Princpios e Boas Prticas para a
54
Proteo das Pessoas Privadas de Liberdade nas Amricas. Tais documentos contm
importantes parmetros internacionais atinentes a aspectos como as condies, tamanho, uso,
capacidade, salubridade, lotao e ocupao de unidades prisionais e celas, os quais so
sistematicamente inobservados no Brasil.

75. No plano infraconstitucional, a Lei de Execues Penais e diversas resolues

do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP trataram da matria. O
art. 85, caput, da LEP dispe que o estabelecimento penal dever ter lotao compatvel com
a sua estrutura e finalidade. O art. 88 da mesma Lei determina ainda que o condenado deve
ser alojado em cela individual que contenha dormitrio, aparelho sanitrio e lavatrio.

76. Apesar da existncia dos limites apontados e de outros, a superlotao e as

pssimas condies nas celas e unidades configuram a regra nos presdios brasileiros. Como
j destacado, o Diagnstico de Pessoas Presas, divulgado pelo CNJ, em junho de 2014,
afirmou que ento havia 563.526 detentos em nossas prises, construdas para comportar
apenas 357.219 indivduos, o que representa um dficit de, pelo menos, 206.307 vagas. Alm
disso, o diagnstico demonstrou que, se houvesse maior eficcia no cumprimento de
mandados de priso em aberto, o dficit aumentaria para quase 730 mil vagas.55

77. A CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema Carcerrio afirmou, em seu
Relatrio, que a superlotao a me de todos os demais problemas do sistema carcerrio.
A Cmara pintou o quadro em cores fortes, mas realistas:

53
Primeiro Congresso das Naes Unidas para a Preveno ao Crime e Tratamento dos Infratores, Genebra, 22
agosto a 3 setembro 1955: relatrio elaborado pelo Secretariado (Publicao das Naes Unidas. Edio n.
1956.IV.4). Anexo IA alterado pelo Conselho Econmico e Social por meio da Resoluo 2076 (LXII).
54
Principios y buenas prcticas sobre la proteccin de las personas privadas de libertad en las Amricas de 2009
(OEA Documentos Oficiales; OEA Ser.L), OEA/Ser.L/V/II.131 doc. 38.
55
O Conselho Nacional de Justia divulgou em junho de 2014 o Novo Diagnstico de Pessoas Presas no
Brasil,2014. O pior Estado nesse quesito Pernambuco, com 3,3 presos por vaga e um dficit de vagas de quase
230%. Outro caso emblemtico o do Estado de So Paulo, onde h um dficit de 91.706 vagas, o que
representa cerca de 74% das vagas j existentes. CNJ. Dados das inspees nos estabelecimentos penais,
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/inspecao_penal/mapa.php>.

29
 [C]elas superlotadas ocasionam insalubridade, doenas, motins, rebelies,
mortes, degradao da pessoa humana. A CPI encontrou homens
amontoados como lixo humano em celas cheias, se revezando para dormir,
ou dormindo em cima do vaso sanitrio. Em outros estabelecimentos,
homens seminus gemendo diante da cela entupida. Em outros
estabelecimentos, redes sobre redes em cima de camas. Mulheres com suas
crianas recm-nascidas espremidas em celas sujas (...) Assim vivem os
presos no Brasil. Assim so os estabelecimentos penais brasileiros na sua
grande maioria. Assim que as autoridades brasileiras cuidam dos seus
presos pobres. E assim que as autoridades colocam, todo santo dia, feras
humanas jogadas na rua para conviver com a sociedade.56:

78. O CNJ, nas suas inspees, vem constatando o mesmo quadro deplorvel. Em
inmeros presdios, o CNJ encontrou celas amontoadas de gente, com presos espremidos, s
vezes sem camas ou colches, dormindo em esquema de revezamento, no cho, em redes
suspensas no teto, e at em tocas incrustadas nas paredes57 ou de p58. Em muitos deles, as
celas no eram suficientes para abrigar todos os detentos e o cumprimento das penas se dava
em banheiros, corredores, ptios, barracos improvisados e at mesmo em um canil59. Em um
dos casos mais aterradores, na Penitenciria Coronel Odenir Guimares, em Gois, uma cela
com capacidade para 2 detentos abrigava 3560. No Esprito Santo, por conta da completa falta
de espao para cumprirem suas penas, presos ficaram amontoados em contineres metlicos
sujeitos a elevadssimas temperaturas. 61

79. As iniciativas dos Poderes Pblicos voltadas ao equacionamento deste

problema no prosperam, por falta de vontade poltica ou de competncia. Em 2011, o
governo federal lanou o Programa Nacional de Apoio ao Sistema Prisional, que tinha o

56
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, 2009. p. 244. Cmara dos Deputados. (doc.
6). Disponvel tambm em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/2701>.
57
CNJ. Mutiro carcerrio Pernambuco. 2014. p. 14. (doc. 9). Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-
carcerario/relatorios/Relatorio_Mutirao_Curado_PE_2014_alterado.pdf>
58
CNJ. Mutiro constata dficit de 15 mil vagas em presdios de Pernambuco. Nov. 2011. Disponvel em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/17054-mutirao-constata-deficit-de-15-mil-vagas-em-presidios-de-
pernambuco>.
59
Ibid. p. 97.
60
Ibid. p. 120.
61
UOL notcias. Esprito Santo deve responder por abusos cometidos em celas-contineres, diz ONG. Set.
2010. Disponvel em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2010/09/06/apos-desativar-celas-
conteineres-espirito-santo-deve-responder-por-abusos-cometidos-diz-ong.htm>.

30
objetivo de criar 45.934 vagas novas em todo o pas at o final de 2014, para reduzir a
superlotao nmero, de resto, absolutamente insuficiente. At agora, nenhuma das vagas
foi criada. A Unio celebrou convnios com os estados visando realizao de 99 obras.
Destas, consta que 46 nem comearam, 33 esto paralisadas e s 20 esto em andamento,
ainda que com grande atraso62.

80. Pior, o nmero de presos no Brasil vem aumentando de forma exponencial ao

longo dos anos. Tem havido um crescimento vegetativo de mais de 7% ao ano da nossa
populao carcerria. Mantido esse ndice, ser necessria a abertura de mais de 340 mil
vagas para novos presos at 2020, a um custo adicional estimado de R$ 12 bilhes.63 Assim, a
construo de novos presdios no soluo suficiente para o problema da superpopulao,
pois, se outras medidas no forem adotadas, a tendncia de que as novas vagas
eventualmente criadas se tornem rapidamente insuficientes em face do aumento incessante da
populao prisional.

6.2. Presos provisrios

81. Intimamente relacionado ao problema da superlotao est a questo dos

presos provisrios. No sistema constitucional brasileiro, a priso antes do trnsito em julgado
da deciso condenatria deve ser medida excepcional,64 haja vista o princpio de presuno da
inocncia (art. 5, LVII, CF), que impede que as medidas constritivas de liberdade sejam
empregadas como antecipao da pena.65 Elas s se justificam quando estiverem presentes os
requisitos necessrios tutela cautelar. E s podem ser concedidas por meio de decises
judiciais criteriosamente motivadas, que realizem um cuidadoso juzo de proporcionalidade,
no qual se atribua peso superlativo liberdade individual, em razo da relevncia deste bem
jurdico em nosso sistema constitucional.

62
Cf. O Globo, de 27.04.2015, p. 3, matria intitulada Plano para presdios trava: lanado por Dilma em 2011,
programa para construir prises ainda no concluiu nenhuma.
63
Dados do Depen contidos no voto-vista proferido pelo Min. Lus Roberto Barroso no RE 580.525.

64
Cf. Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 601-603; Antonio Magalhes
Gomes Filho. Presuno de Inocncia e Priso Cautelar. So Paulo: Saraiva, 1991.
65
Neste sentido tem se orientado a jurisprudncia atual do STF, cf. HC 84.078, Rel. Min. Eros Grau, j.
05/02/2009; HC 83.868, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 16/04/2009.

31
82. O Direito Internacional dos Direitos Humanos aponta na mesma direo. Neste
sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no Caso Barreto Leiva v. Venezuela66,
ao tratar das prises provisrias, ressaltou que a sua aplicao deve ter carter excepcional,
limitado pelos princpios da legalidade, presuno de inocncia, necessidade e
proporcionalidade, de acordo com o que seja estritamente necessrio em uma sociedade
democrtica. No mesmo diapaso, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, depois
de destacar que normas internacionais vinculantes so muito claras ao reconhecer a
presuno de inocncia e a excepcionalidade da priso preventiva, ressaltou que o uso
excessivo desta medida contrrio essncia mesmo do Estado democrtico de direito67.

83. Nada obstante, o uso da priso antes do trnsito em julgado no Brasil vem
sendo banalizado por decises judiciais. Em 1990, o percentual de presos provisrios dentre a
populao carcerria era de 18%, sendo hoje de cerca de 41%. Neste interregno, o nmero
total de presos provisrios cresceu no pas mais de 1.450%! Como destacou Gilmar Ferreira
Mendes, houve no Brasil, nas ltimas dcadas, um notrio incremento no uso da priso
cautelar, o que bem evidencia a banalizao68.

84. No bastasse, pesquisa do IPEA e do Ministrio da Justia publicada em

201469 revelou ainda que mais de 37% dos rus submetidos priso provisria no so sequer
condenados pena privativa de liberdade ao fim do processo, o que revela o sistemtico,
abusivo e desproporcional uso da priso provisria pelo sistema de justia no pas70. Trata-
se de mais uma eloquente comprovao da trivializao destas prises, evidenciando o que o
Ministro Ricardo Lewandowski designou de cultura do encarceramento, cuja
incompatibilidade com a nossa Constituio S. Exa. destacou, com absoluta propriedade:

66
Caso Barreto Leiva v. Venezuela, Sentena de 17/11/2009.
67
Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre el uso de la Prisn Preventiva en las
Americas, 2013, p. 2.
68
Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito Constitucional. So Paulo:
Saraiva, 2014, p. 586.
69
Ministrio da Justia e IPEA. A Aplicao de Penas e Medidas Alternativas, 2014. (doc. 10). Disponvel em:
<http://pt.slideshare.net/justicagovbr/a-aplicao-de-penas-e-medidas-alternativas>.
70
Ibidem, p. 7.

32
 (...) ns temos hoje cerca de 600 mil prisioneiros encarcerados, e, o que
pior, 40% deste nmero representa presos provisrios. Mais de 240 mil
brasileiros encontram-se sob a custdia do governo, do Poder Executivo do
Estado Brasileiro, de forma provisria, de forma cautelar, sem ter muitas
vezes se defrontado com um juiz e sem ainda ter sido condenados
definitivamente, numa afronta evidente ao princpio da no culpabilidade,
dos principais valores exibidos na nossa Carta Magna71

85. Os presos provisrios tm o direito de ficar separados dos condenados que

cumprem pena (art. 84 da Lei de Execuo Penal e art. 10.2, a, do Pacto dos Direitos Civis
e Polticos). Todavia, muito comum que eles sejam custodiados juntamente com os
condenados, ou, pior ainda, obrigados a permanecer s vezes por meses em delegacias de
polcia, cujas condies tendem a ser ainda mais degradantes do que as dos presdios.

86. Nas palavras de Aury Lopes Jr, toda priso cautelar deve(ria) ser temporria,
de breve durao72. No obstante, bastante comum que presos provisrios permaneam
vrios anos na priso, antes de que se conclua o julgamento do processo em que so acusados.
Em caso que chegou ao Superior Tribunal de Justia, um cidado foi mantido encarcerado por
treze anos sem sentena transitada em julgado, tendo, nesse meio tempo, contrado doena
pulmonar grave e perdido a viso de ambos os olhos em uma rebelio.73

87. Por isso, faz-se necessria a implementao de medidas que contribuam para
reduzir o uso das prises cautelares, de modo a assegurar os direitos fundamentais dos
acusados e minorar a superlotao das instituies prisionais. Dentre essas medidas esto a
adoo das audincias de custdia, previstas no art. 7.5 do Pacto de San Jos da Costa Rica e
9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Polticos da ONU, e imposio de expressa motivao
judicial para a no aplicao a casos concretos de medidas cautelares alternativas privao
da liberdade, que sero abordadas adiante.

6.3. Acesso justia

71
Discurso proferido em 14.04.2015, acessvel em <http://s.conjur.com.br/dl/discurso-ricardo-lewandowski-
durante.pdf>.
72
Aury Lopes Jr. Direito Processual Penal. 12 ed., So Paulo: Saraiva, pp. 597-598.
73
STJ, REsp 802.435, 1 T., Rel. Min. Luiz Fux, julg. 19.10.2006, DJ 30.10.2006.

33
88. Os presos tm direito de acesso justia (art. 5, XXXV, CF). A Constituio
prev o dever estatal de prestao de assistncia jurdica integral e gratuita aos que
comprovarem insuficincia de recursos (art. 5, LXXIV), determinando, ademais, que o
preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe
assegurada a assistncia da famlia e de advogado (art. 5, LXIII).

89. Nada obstante, este direito sistematicamente violado na prtica. Com efeito,
em 65% dos presdios no h qualquer servio de assistncia jurdica prestado na prpria
unidade.74Tampouco h presena de defensores nas delegacias, por ocasio da formalizao
das prises em flagrante.

90. Uma das razes para este quadro se deve ao fato de que a Defensoria Pblica,
instituio essencial justia nos termos do art. 134 da Constituio, possui um enorme
dficit de defensores. Segundo dados do IPEA, a Defensoria Pblica est presente em apenas
28% das comarcas brasileiras75. No Estado de So Paulo, por exemplo, que concentra a maior
populao carcerria do pas, a Defensoria no est presente em 231 das 272 comarcas
existentes.

91. A falta de defensores leva a que pessoas invariavelmente as mais pobres -

acabem sendo injustamente presas, bem como a que no obtenham acesso a benefcios a que
fariam jus durante a execuo penal.

92. Ligada ao problema de acesso justia est a questo da falta de informaes,

por parte do preso, sobre o cumprimento da sua pena. O acesso a estas informaes
fundamental, para que o detento possa se inteirar sobre um aspecto fundamental em sua vida,
e programar o seu futuro. Alm disso, tambm importantssimo para que ele tenha melhores
condies para pleitear eventual progresso de regime, alm de outros benefcios previstos na
Lei de Execuo Penal. Nesse sentido, a Lei n 10.713/2003 incluiu o inciso X no artigo 66 da

74
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema Prisional
Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11) Disponvel tambm em:
<http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Comissoes/CSP/Relat%C3%B3rio_Vis%C3%A3o_do_Minist%C3%A9
rio_P%C3%BAblico_no_Sistema_Prisional_Edi%C3%A7%C3%A3o_2013.PDF>
75
Anadep e IPEA. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, 2013. (doc. 12) Disponvel tambm em
<http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria/deficitdefensores>.

34
LEP, estabelecendo que compete ao juiz da execuo penal emitir anualmente atestado de
pena a cumprir para cada detento, medida que foi regulamentada pela Resoluo do CNJ n
113/2010. No obstante, este direito tambm vem sendo descumprido com enorme
frequncia.

93. As consequncias destas falhas so dramticas. Para que se tenha uma ideia,
apenas no mbito dos Mutires Carcerrios, o CNJ beneficiou, desde 2008, pelo menos 78
mil presos, que tiveram acesso progresso de pena e liberdade provisria, dentre outros
direitos. Destes, 41 mil foram libertos, pois tiveram reconhecida a extino da sua pena,
passaram a cumpri-la em regime domiciliar ou sob condicional.76 Estes presos eram privados
de direitos a que faziam jus, por falhas no acesso justia.

94. Este cenrio agravado por srios problemas na organizao judiciria. Em

todo o pas, faltam varas e juzes atuando na execuo penal, pois o tema no tratado como
prioridade. Com efeito, segundo pesquisa de mbito nacional, o nmero de varas existentes
absolutamente incapaz de atender a demanda. 77 No Estado do Rio de Janeiro, por exemplo,
existe apenas uma vara de execues penais, para uma populao carcerria que j chega a 45
mil presos.

95. Ademais, frequente que os juzes que cuidam da execuo penal deixem de
cumprir os deveres impostos pela Lei de Execuo Penal, como o de interditar
estabelecimentos prisionais que funcionem em condies inadequadas (art. 66, VIII, LEP), e o
de analisar de ofcio a progresso do regime prisional e a concesso de outros direitos dos
presos. Desnecessrio frisar que esta postura inerte prejudica sobretudo os mais pobres, que
no contam com assistncia jurdica adequada.

6.4. Infraestrutura, organizao e pessoal dos presdios

76
CNJ. Mutiro Carcerrio. Disponvel em: < http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/sistema-carcerario-e-
execucao-penal/pj-mutirao-carcerario>.
77
Confira-se tabela disponvel em <http://s.conjur.com.br/dl/estatistica-presos-presidios-brasil.pdf>.

35
96. Instalaes em condies adequadas so imprescindveis para que o preso
possa viver na priso, tendo acesso a servios necessrios para garantir sua sobrevivncia
digna, em conformidade com a Constituio.

97. Nesse sentido, conforme preceituam as Regras Mnimas para o Tratamento do

Preso no Brasil, cada preso dispor de cama individual provida de roupas, mantidas e
mudadas correta e regularmente (art. 8, 2); as celas devero satisfazer as exigncias de
higiene, de acordo com o clima, particularmente no que ser refere superfcie mnima,
volume de ar, calefao e ventilao disposies sobre leitos, estrutura das celas (art. 9o); e
dever haver instalaes sanitrias adequadas (art. 10, III). 78.

98. Nessa linha, as Diretrizes Bsicas para Arquitetura Penal trazem parmetros
arquitetnicos para a acomodao de pessoas presas, prevendo regras para a estruturao das
celas individuais, sua rea mnima (6 m2) e elementos essenciais, como cama, lavatrio e
aparelho sanitrio, alm de espao para circulao79.

99. No obstante, o relatrio A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema

Prisional Brasileiro apontou que, dos 1.598 locais visitados pelo CNMP, 780 no contavam
com camas e 365 no ofereciam colches para todos os detentos. Em 1.099 estabelecimentos,
os presos no dispunham de gua quente para banho e, em 636, no eram fornecidos produtos
de higiene pessoal. Alm disso, em 66% dos estabelecimentos no eram fornecidas toalhas de
banho e em 42% no havia distribuio de preservativos. Faltavam tambm bibliotecas e
espao para prtica esportiva em, respectivamente, 60% e 47% das instituies prisionais. Em
10% delas, faltavam locais para banho de sol.

78
Resoluo CNPCP n. 14 de 11 de novembro de 1994. Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil.
Art. 10. "O local onde os presos desenvolvam suas atividades dever apresentar: I janelas amplas, dispostas
de maneira a possibilitar circulao de ar fresco, haja ou no ventilao artificial, para que o preso possa ler e
trabalhar com luz natural; II quando necessrio, luz artificial suficiente, para que o preso possa trabalhar
sem prejuzo da sua viso; III instalaes sanitrias adequadas, para que o preso possa satisfazer suas
necessidades naturais de forma higinica e decente, preservada a sua privacidade. IV instalaes condizentes,
para que o preso possa tomar banho temperatura adequada ao clima e com a frequncia que exigem os
princpios bsicos de higiene."
79
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria, Resoluo n 9 de 2011, Diretrizes Bsicas para
Arquitetura Penal do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria. Braslia: CNPCP, 2011. p. 21.

36
100. Na maioria absoluta dos relatrios de inspees realizadas nos presdios pelo
CNJ por ocasio dos Mutires Carcerrios, o ambiente foi caracterizado como degradante,
insalubre e inadequado existncia humana80. No geral, verificou-se que tais
estabelecimentos possuem dependncias, grades, instalaes sanitrias e eltricas em pssimo
estado de conservao, carecendo de ampla reforma81.

101. Foram detectadas graves falhas tambm em relao separao de presos.

Esta, alm de essencial para o processo de ressocializao, um imperativo diretamente
extravel da Constituio Federal, notadamente quando estabelece que a pena ser cumprida
em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do
apenado (art. 5, XLVIII)82.

102. Em harmonia com a Constituio, a LEP determina que o preso provisrio

fique separado do condenado por sentena transitada em julgado; e que o preso primrio
cumpra pena em seo distinta daquela reservada para os reincidentes (art. 84).

103. No obstante, segundo o CNMP, em 79% dos 1.269 estabelecimentos

inspecionados no h separao entre presos provisrios ou definitivos; em 67% inexiste
separao em funo dos regimes de pena; em aproximadamente 78% no h separao entre
presos primrios e reincidentes; em 68% no h separao em funo da periculosidade ou da
natureza do delito; e em 65% os presos de diferentes faces criminosas convivem sem
qualquer separao.

104. A CPI do Sistema Carcerrio denunciou que o sistema de separao dos presos
praticamente inexiste dentro das prises brasileiras. Na maioria dos casos, apenas se indaga ao
recm-ingresso se pertence a alguma faco criminosa83. Como consequncia, de acordo com

80
CNJ. Mutiro carcerrio Esprito Santo. 2010. p. 34. (doc. 13) Disponvel tambm em
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/espiritosanto.pdf>.
81
CNJ. Mutiro carcerrio Paraba. 2011. p. 144. (doc. 14). Disponvel tambm em:
<http://www.cnj.jus.br/images/programas/mutirao-carcerario/relatorios/paraiba_final.pdf>.
82
No mesmo sentido, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos estabelece, conforme j referido, que
pessoas sob acusao devero ser separadas dos condenados e submetidas a um regime distinto (art. 10.2.a), e
que os delinquentes jovens devero ser separados dos adultos, como forma de assegurar a sua recuperao social
(art. 10.3).
83
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, Op. Cit., pp. 276 e 277.

37
a CPI, infelizmente, presos de baixa periculosidade so misturados a monstros de
carreira.84 85

105. H tambm problemas gravssimos e generalizados em relao ao pessoal que

trabalha nos estabelecimentos prisionais. Existe estreita e evidente correlao entre o
adequado funcionamento dos estabelecimentos prisionais e a atuao destes profissionais, mas
o que se observa, tambm nesta questo, um cenrio desolador.

106. A Resoluo CNPCP n 1 de 2009 exige a proporo mnima de um agente

penitencirio para cinco presos (art. 1). Determina, igualmente, que seja obedecida a seguinte
proporo de profissionais da equipe tcnica por 500 detentos: 1 Mdico Clnico; 1
Enfermeiro; 1 Auxiliar de Enfermagem; 1 Odontlogo; 1 Auxiliar de Consultrio Dentrio; 1
Psiclogo; 6 Estagirios de Psicologia; 1 Assistente Social; 6 Estagirios de Assistente Social;
3 Defensores Pblicos; 6 Estagirios de Direito; 1 Terapeuta Ocupacional; 1 Pedagogo; e 1
Nutricionista (art. 2).

107. Tais parmetros so generalizadamente descumpridos no pas, em que o

nmero de profissionais muitssimo inferior ao que seria necessrio para o atendimento da
populao prisional.

108. Ademais, h problemas no recrutamento dos agentes penitencirios. Em certos

Estados, no h sequer concurso pblico para o ingresso na funo e, em outros, so policiais
militares sem qualquer treinamento especfico que desempenham a atividade.

109. Em geral, os agentes penitencirios no possuem plano de carreira e so

obrigados a desempenhar uma infinidade de funes - algumas, inclusive, que deveriam ser
exercidas por pessoal especializado, como a administrao de medicamentos. A remunerao
costuma ser muito baixa. Os cargos de direo dos estabelecimentos penais muitas vezes so

84
Ibid. pp. 277, 279 e 278.
85
O mesmo problema foi abordado pelo Relatrio do Subcomit de Preveno Tortura da ONU - SPT, em
visita ao Brasil em 2011. ONU, Protocolo Facultativo Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou
Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes. Subcomit de Preveno da Tortura - SPT. Relatrio sobre a visita
ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou
Degradantes, 2012, p. 14. (doc. 15). Disponvel tambm em < http://www.dudh.org.br/wp-
content/uploads/2014/12/relatorio_SPT_2012.pdf >.

38
ocupados por indivduos em razo de indicaes polticas, sem qualquer preocupao com a
necessria competncia tcnica.

110. Outro problema diz respeito s condies de trabalho dos agentes

penitencirios. Em regra, eles so responsveis por guardar um nmero excessivo de presos,
muito acima das suas capacidades materiais. Em diligncia realizada ao Presdio Anbal
Bruno, em Recife (PE), a CPI sobre o sistema prisional colheu relato de agente que afirmava
que: a unidade tem capacidade para 1400 mas abriga mais de 4000 presos. Neste planto
somos 5 agentes. Portanto, eles fingem que esto presos e ns fingimos que estamos
86
vigiando. Em presdios femininos, muitos agentes so homens e h registros de frequente
assdio sexual sobre as presas. Em certos presdios, so os prprios presos que atuam como
chaveiros, guardando as chaves das celas e controlando o espao prisional.87

111. Nesse contexto calamitoso, frequentemente os agentes esto envolvidos em

casos de tortura e violaes de direitos humanos. Por outro lado, eles tambm so vtimas
constantes de homicdios e de outras formas de violncia.

6.5. Assistncia material ao preso

112. A Lei de Execuo Penal, concretizando a Constituio, dispe que a

assistncia material ao preso consiste no fornecimento de alimentao, vesturio e
instalaes higinicas (art. 12). A esse respeito, as Regras Mnimas para o Tratamento do
Preso no Brasil preveem o fornecimento de gua potvel e alimentao preparada de acordo
com as normas de higiene e de dieta, controlada por nutricionista, devendo apresentar valor
nutritivo suficiente para manuteno da sade e do vigor fsico do preso (art. 13, caput e
pargrafo nico). A referida resoluo estabelece tambm que o preso dever dispor de, pelo
menos, uma hora ao dia para realizao de exerccios fsicos adequados ao banho de sol
(art. 14).

113. A Portaria DEPEN no 63/2009 determina que a alimentao fornecida aos

presos deve consistir em quatro refeies, atendendo aos critrios nutricionais para

86
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. p. 413.
87
Ibid. p. 119.

39
manuteno da sade e no fornecimento de gua potvel em quantidade suficiente (art. 3o).
Alm disso, prev que o preso, ao ingressar na penitenciria, deve receber roupa ntima e de
cama, a serem substitudas duas vezes por semana para fins de higienizao (art. 4o). Dispe,
ainda, acerca da necessidade de que lhes seja fornecido material de higiene pessoal bsico
com reposio peridica (art. 5o).

114. Tais parmetros so absolutamente desrespeitados no cotidiano dos presdios.

Falta gua para banho e at para consumo. Em geral, a alimentao de pssima qualidade e
muitas vezes est estragada. O Relatrio da CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema
Carcerrio revelou que em diversos estabelecimentos, os presos bebem em canos
improvisados, sujos, por onde a gua escorre. Em outros, os presos armazenam gua em
garrafas de refrigerantes, em face da falta constante do lquido precioso. Em vrios presdios,
presos em celas superlotadas passam dias sem tomar banho por falta de gua. Em outros, a
gua controlada e disponibilizada 2 ou 3 vezes ao dia88.

115. O fornecimento de uniformes irregular: no incomum que os presos

dependam das roupas providenciadas por parentes ou por instituies de caridade, ou que
fiquem seminus, quando no tm acesso quelas89. Tampouco regular a disponibilizao de
material de higiene bsica. Na Cadeia Pblica Feminina de Colina, em So Paulo, por
exemplo, durante um ano inteiro, as presas receberam cerca de 4 rolos de papel higinico, e
no lhes foi entregue nenhuma escova de dentes e nenhum absorvente ntimo, o que as
obrigou a utilizar miolos do po servido na cadeia para a conteno do fluxo menstrual90.

116. Infelizmente, esta no uma situao excepcional. Com efeito, o CNMP

verificou que, dos estabelecimentos analisados, 66% no fornecem toalhas de banho aos
detentos, 57% no proveem roupas de cama, 54% no concedem uniforme e 40% no
oferecem nenhum material de higiene pessoal, em flagrante violao ordem jurdica.

6.6. Assistncia sade

88
Ibid. pp. 194-195.
89
Ibid. pp. 197 e 198.
90
Folha de S. Paulo. Presas usam miolo de po como absorvente, afirma Defensoria. Jan. 2013. Disponvel
em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/90491-presas-usam-pao-como-absorvente-afirma-
defensoria.shtml>.

40
117. O direito fundamental sade (art. 6 e 196, CF) tambm , por bvio,
titularizado pelo preso. Em harmonia com a Constituio, a Lei de Execuo Penal estabelece
que a assistncia sade deve assumir carter tanto preventivo, quanto curativo,
compreendendo atendimentos mdico, farmacutico e odontolgico (art. 14), aos quais o
Manual de Assistncia do Sistema Penitencirio Federal acrescenta atendimento de
enfermagem, de psicologia e de servio social (art. 8o).91

118. Para a prestao de assistncia sade, as normas em vigor exigem, em

primeiro lugar, a existncia de instalaes adequadas. A Resoluo CNPCP no 14/1994 prev
que os estabelecimentos prisionais devem ser dotados de (i) uma enfermaria com cama,
material clnico e instrumental adequado, (ii) dependncia para observao psiquitrica e
cuidados toxicmanos, e (iii) unidade de isolamento para doenas infectocontagiosas (art. 16).
Nos termos da Portaria DEPEN no 63/2009, o servio de sade dever contar ainda com
consultrios mdicos, odontolgicos, psicolgicos e de assistncia social e espaos para
enfermaria e farmcia (arts. 10, 34, 35 e 36).

119. A definio do nmero de profissionais de sade tambm objeto de

regulamentao por diversos atos normativos. A Resoluo CNPCP n 14/2003, que firma
Diretrizes Bsicas para as Aes de Sade nos Sistemas Penitencirios, dispe que os
presdios devem ter equipes para atendimento ambulatorial para atendimento de 500 presos,
compostas por 1 mdico clnico, 1 mdico psiquiatra, 1 odontlogo, 1 assistente social, 1
psiclogo, 2 auxiliares de enfermagem e 1 auxiliar de consultrio dentrio, e, nas unidades
femininas, 1 mdico ginecologista, todos com carga horria de 20 horas semanais.92

120. H, ainda, diversos parmetros para exames mdicos e demais aes de sade
dentro dos presdios. A Resoluo CNPCP no 14/94 determina a realizao de exame mdico
obrigatrio do preso (i) no momento de seu ingresso no estabelecimento, e (ii) posteriormente,
quando necessrio para (a) determinar a existncia de enfermidade fsica ou mental, (b)

91
Portaria DEPEN n 63/2009.
92
J a Resoluo CNPCP n 1/2009 prev que, para cada 500 detentos, deve-se ter 1 mdico, 1 enfermeiro, 1
auxiliar de enfermagem, 1 odontlogo, 1 auxiliar de consultrio dentrio, 1 psiclogo, 6 estagirios de
psicologia, 1 assistente social e 6 estagirios de assistncia social.

41
assegurar o isolamento de presos suspeitos de sofrerem doena infectocontagiosa, (c)
determinar a capacidade fsica de cada detento para o trabalho, e (d) assinalar as deficincias
fsicas e mentais que possam constituir um obstculo para sua reinsero social (art. 18),
inclusive atribuindo ao mdico o dever de realizar visitas dirias aos presos que necessitem
(art. 19).93 A Portaria DEPEN no 63/2009, corrobora essa orientao (art. 11) e dispe, ainda,
que o mdico dever fazer visitas dirias aos presos que se encontrarem em cumprimento de
sano disciplinar de isolamento (art. 12) e visitas frequentes aos detentos enfermos, para o
respectivo diagnstico e tratamento (art. 13).

121. Sobre o tema, elaborou-se, ainda, o Plano Nacional de Sade no Sistema

Penitencirio (PNSSP), aprovado pela Portaria Interministerial n 1777/2003, dos Ministrios
da Justia e da Sade, que estabeleceu aes e servios voltados promoo da sade da
populao prisional e ao controle e/ou reduo dos agravos mais frequentes que a acometem,
assim como prioridades a serem seguidas pelos estabelecimentos prisionais para tanto. Dentre
elas, destacam-se (i) a equipagem das unidades prisionais para a prestao de servios
ambulatoriais para ateno de necessidades bsicas, (ii) a organizao do sistema de sade da
populao penitenciria, (iii) a implantao de aes de promoo da sade, (iv) a
implementao de medidas de proteo especfica, como a vacinao contra hepatites,
influenza, ttano, e (v) aes para a preveno de tuberculose, hansenase, diabetes,
hipertenso, hepatites, DST/AIDS e dos agravos psicossociais decorrentes do confinamento,
bem como a distribuio de preservativos e insumos para a reduo de danos associados ao
uso de drogas.

122. Essas normas e parmetros, infelizmente, tm mnima efetividade. De acordo

com o CNMP, dos estabelecimentos inspecionados, cerca de 55% no possuem farmcias e
em aproximadamente 6% sequer prestado atendimento mdico emergencial.

93
O CNPCP tambm editou a Resoluo no 07/2003 que firma as Diretrizes Bsicas para as Aes de Sade nos
Sistemas Penitencirios e recomenda a adoo de um elenco mnimo de aes de sade que deve ser implantado
para a valorizao da cidadania dos presos e para a reduo de tenses inerentes s condies carcerrias. Entre
outras, cabe ressaltar a necessidade de: (i) aes mnimas de preveno e controle da tuberculose, doenas
sexualmente transmissveis e AIDS, hansenase, hipertenso arterial e diabetes alm do cncer crvico uterino e
de mama; (ii) aes dirigidas sade mental, sade bucal, realizao de pr-natal e imunizao para
hepatite B e Ttano; e (iii) avaliao mdica no ingresso do apenado na priso e acompanhamento das condies
clnicas e de sade dos apenados registrado em pronturio.

42
123. No faltam episdios revoltantes a respeito do atendimento sade do preso.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, um apenado contraiu tuberculose, e, por falta de
tratamento, teve de realizar cirurgia de extrao de parte do pulmo. A insalubridade da cela
levou a que o corte, feito na cirurgia, infeccionasse e o tecido humano apodrecesse. Em 2013,
o preso tinha um orifcio to grande em seu trax que por ele era possvel observar o seu
corao pulsando.94

124. Em sntese, os presos sofrem com a absoluta precariedade da assistncia

sade nos presdios.

6.7. Educao

125. A Constituio dispe que a educao direito de todos e dever do Estado (art.
205) e que a educao bsica, composta pelos ensinos fundamental e mdio, direito pblico
subjetivo (art. 208, 1).

126. Em sintonia com a Constituio, a Lei de Execuo Penal previu a assistncia

educacional como um dos deveres do Estado (art. 11, III). De acordo com a LEP, a assistncia
educacional composta pela instruo escolar e pela formao profissional do preso (art. 17).
Ela prev que o estabelecimento penal deve contar com uma biblioteca (art. 21) e salas de
aulas para cursos do ensino bsico e profissionalizante (art. 83, caput e 4). A LEP
consagra, ademais, a possibilidade de o preso em regime semiaberto ou fechado remir parte
do tempo de execuo da pena por estudo, proporo de 1 dia de pena a cada 12 horas de
frequncia escolar, divididas, no mnimo, em 3 dias (art. 126, caput e 1o, inc. I).

127. A realidade do sistema prisional brasileiro tambm nesse quesito est muito
distante das normas e parmetros vigentes. Segundo dados do DEPEN de 2012, apenas cerca
de 9,2% dos presos encontram-se envolvidos em atividades educacionais. Alm disso, tais
dados demonstram a baixssima oferta de cursos profissionalizantes. De acordo com o

94
Representao da Corte Interamericana de Direitos Humanos sobre a violao de direitos humanos no presdio
Central de Porto Alegre, 10 jan. 2013.

43
DEPEN, apenas 2.377 presos estariam, em 2012, recebendo educao tcnica em todo o
sistema prisional brasileiro.95

128. De acordo com o CNMP, 61% dos estabelecimentos prisionais inspecionados

no possuem bibliotecas e quase 60% deles no desenvolvem qualquer atividade cultural ou
de lazer. J o Relatrio da CPI da Cmara dos Deputados sobre o Sistema Carcerrio assinala
que, nas diligncias realizadas, foram constatados graves problemas na prestao da
assistncia educacional, como a falta de espao fsico destinado s atividades educacionais,
falta de material pedaggico, profissionais mal pagos e desestimulados, e a escassez de
escolas96.

129. Evidencia-se, portanto, a ausncia de estrutura, material e atividades

educacionais nos presdios brasileiros em afronta ao que determina a Constituio de 1988.

6.8. Trabalho do preso

130. Outro direito do preso amplamente violado no sistema prisional brasileiro o

direito ao trabalho. A Constituio reconheceu expressamente o trabalho como direito social
(art. 6o), destacando-o como um dos fundamentos da Repblica (art. 1o, VI).

131. No sistema prisional, o trabalho configura um direito do preso. O Estado ,

portanto, obrigado a disponibilizar trabalho aos detentos, que dever ter finalidade educativa e
produtiva97 (art. 28, caput) e levar em conta as aptides fsicas, mentais, intelectuais e
profissionais de cada condenado (art. 31)98. Ademais, o trabalho confere ao preso em regime

95
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. (doc. 16).
Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/sua-seguranca/departamento-penitenciario-nacional/sistema-
prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2012.xls/view>.
96
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit., p. 232.
97
As Regras Mnimas da ONU para o Tratamento de Prisioneiros ressaltam que o trabalho penitencirio no
deve ser penoso e deve ser oferecido suficientemente a todos os presos condenados, proporcionando-lhes
treinamento profissional em profisses teis aos presos que dele tirarem proveito, especialmente aos presos
jovens (art. 7.1).
98
Tambm no mbito interno, as Regras Mnimas para o Tratamento do Preso no Brasil (Resoluo CNPCP n.
14/94) definem que o trabalho, alm de remunerado e de ndole educativa e produtiva, no dever ter carter
aflitivo (art. 56)

44
fechado ou semiaberto a possibilidade de remir parte do tempo de execuo da pena, razo
de um dia de pena a cada trs de trabalho (art. 126).

132. Contudo, segundo dados do DEPEN de 2012, apenas 20,4% dos presos esto
envolvidos em atividade laboral no Pas99. Os nmeros disponibilizados explicitam o enorme
dficit de postos de trabalho para a populao carcerria, bem como a escassez de
oportunidades de labor externo (dos presos que trabalham, menos de 20% exercem trabalho
externo100) e a predominncia da oferta de atividades de apoio ao estabelecimento penal,
como a limpeza e a cozinha (que correspondem a cerca de 35% de todos os postos101)102.

133. Alm da ociosidade dos presos, a CPI da Cmara dos Deputados sobre o
sistema prisional constatou a brutal explorao dos apenados pelo Estado em atividades de
manuteno dos estabelecimentos penais, sem qualquer remunerao e muitas vezes com
jornadas abusivas e ilegais103.

134. Em sntese, falta trabalho disponvel no sistema penitencirio brasileiro.

Quando ele existe, com frequncia as suas condies so precrias e sua remunerao
inexistente ou indigna, o que configura explorao ilegal do trabalho do preso e grave
violao de seus direitos fundamentais.

6.9. Tortura, sanes ilegtimas e uso da fora

99
Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de Informaes
Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012. Op. Cit.
100
De acordo com os dados do DEPEN, apenas 21.085 dos 111.909 presos que trabalham exercem trabalho
externo. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de
Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncia: 06/2012.
Op. Cit.
101
De acordo com os dados do DEPEN, 38.945 dos 111.909 presos que trabalham exercem atividades de apoio
ao estabelecimento prisional. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema
Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos.
Referncia: 06/2012. Op. Cit.
102
No mesmo sentido, cf. Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Relatrio sobre a Situao dos
Direitos Humanos no Brasil. Captulo IV. Disponvel tambm em: <http://cidh.oas.org/countryrep/brazil-
port/Cap%204%20.htm>.
103
Cmara dos Deputados. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio. Op. Cit.,. pp. 249-250.

45
135. A Constituio Federal assegura aos presos o respeito integridade fsica e
moral, e probe a tortura, as penas cruis e o tratamento desumano ou degradante. Ela chega a
qualificar a tortura como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia (art. 5, III,
XLIII, XLVII, al. e, e XLIX), tamanho o repdio que manifesta contra esta prtica odiosa.

136. A LEP, por sua vez, probe as sanes sem previso legal prvia ou que
possam colocar em perigo a integridade fsica e moral do condenado, vedando o emprego de
cela escura e de sanes coletivas (art. 45); determina que o isolamento, a suspenso e a
restrio de direitos aplicados aos presos que cometerem faltas disciplinares no podero
exceder a 30 dias (art. 58); e estabelece que dever ser instaurado procedimento para apurao
de falta disciplinar, sendo assegurado o direito de defesa do preso (art. 59).104

137. Estas normas, contudo, so sistematicamente inobservadas no sistema

penitencirio brasileiro. O CNMP aponta que h registros de maus tratos aos presos por parte
dos servidores em todas as regies do pas e que em cerca de 92% dos estabelecimentos
prisionais h aplicao de sanes sem instaurao de prvio procedimento disciplinar. 105

138. O Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis,

Desumanos ou Degradantes da ONU, em Relatrio sobre sua visita ao Brasil, publicado em
fevereiro de 2012, revelou grande preocupao com os relatos recebidos de diversos detentos,
que se queixaram de abusos e maus-tratos envolvendo insultos, sanes arbitrrias e
humilhao por parte dos guardas das prises e narraram casos de espancamentos. Segundo
o documento, houve relatos de maus tratos e condies desumanas tambm durante o
transporte de presos e da prtica de mtodos como trancar um grande nmero de detentos

104
Na mesma linha, a Resoluo CNPCP no 14/94, ao tratar da ordem e da disciplina nos presdios, dispe
peremptoriamente que [n]o haver falta ou sano disciplinar sem expressa e anterior previso legal ou
regulamentar (art. 23), que [a]s sanes no podero colocar em perigo a integridade fsica e a dignidade
pessoal do preso. Probe, ainda, que os castigos corporais, clausura em cela escura, sanes coletivas, bem
como toda punio cruel, desumana, degradante e qualquer forma de tortura sejam utilizados como sanes
disciplinares (art. 24) e que correntes, algemas e camisas-de-fora sejam utilizados como instrumentos de
punio (art. 25). Tambm nos termos dessa resoluo, a norma regulamentar que estabelecer a sano
disciplinar dever determinar (i) a conduta que constitui infrao disciplinar; (ii) o carter e a durao das
sanes disciplinares; e (iii) a autoridade que dever aplicar as sanes (art. 26), sendo que aos presos deve ser
assegurado o direito de defesa, prvio punio (art. 27) e as medidas coercitivas sero aplicadas,
exclusivamente, para o restabelecimento da normalidade e cessaro, de imediato, aps atingida a sua
finalidade (art. 28).
105
Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Relatrio A viso do Ministrio Pblico Sobre o Sistema
Prisional Brasileiro. Braslia: CNMP, 2013. (doc. 11)

46
em posies desconfortveis, algemados e sem ventilao, abrir as portas para espirrar
spray de pimenta nos detentos e depois fechar o veculo.106

139. Casos emblemticos no faltam. No presdio Urso Branco, em Rondnia, em

retaliao a uma rebelio ocorrida na unidade, consta que agentes penitencirios teriam
conduzido todos os internos quadra de futebol da unidade, trajando apenas roupas ntimas, e
os feito passar seis dias dormindo ao relento, obrigados a fazer as suas necessidades
fisiolgicas no local. Diversos presos teriam sofrido queimaduras de segundo e terceiro graus
devido exposio ao sol escaldante, com termmetros marcando 40oC.107 No presdio
Regional de Joinville, em Santa Catarina, h relatos consistentes de que dezenas de detentos
teriam sido colocados nus no ptio e obrigados a passar mais de duas horas sem se mexer,
sendo alvos de balas de borracha, gs de pimenta, bombas de efeito moral, alm de violentos
chutes por parte de agentes penitencirios108. No Instituto Penal Plcido de So Carvalho, no
Rio de Janeiro, consta que detentos tambm teriam sido obrigados a ficar nus enquanto eram
agredidos com chibatadas de cinto no rosto e com porretes pelos agentes. 109

140. Analisando as estatsticas e os relatos apresentados, possvel constatar o

abismo que separa as normas da realidade. A prtica da tortura ainda presente no dia-a-dia
dos presdios do pas. O mesmo pode ser observado com relao utilizao abusiva de
instrumentos de coao e de sanes disciplinares aplicadas sem o devido processo legal.

6.10. Mulheres encarceradas

106
Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, da
ONU. Relatrio sobre a visita ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros Tratamentos ou Penas
Cruis, Desumanos ou Degradantes, p. 23/24. Fevereiro, 2012. (doc. 15)
107
Observatrio de Segurana. Relatrio Presdio Urso Branco: a institucionalizao da barbrie, p. 31. Out.
2007. Disponvel em <http://www.observatoriodeseguranca.org/files/Relatorio_Presidio_Urso_Branco-
a_institucionalizacao_da_barbarie_2007.pdf>. Rondoniagora. PGR pede interveno federal em Rondnia.
Out. 2008. Disponvel em <http://www.rondoniagora.com/noticias/pgr-pede-intervencao-federal-em-rondonia;-
confira.htm>.
108
Consultor Jurdico Conjur. Polcia investigar tortura em presidio de Joinville. Fev. 2013. Disponvel em:
<http://www.conjur.com.br/2013-fev-05/policia-civil-investigara-tortura-presidio-regional-joinville>.
109
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Relatrio Anual do Mecanismo Estadual de Preveno e
Combate Tortura, 2012. Disponvel em http://carceraria.org.br/wp-
content/uploads/2013/01/RELAT%C3%93RIO-ANUAL-MEPCT-RJ-2012.pdf

47
141. Um dos grupos que mais padece em funo do tratamento prisional inadequado
o de mulheres, que apesar de representar apenas 6,4% da populao carcerria brasileira
total, vem tendo um crescimento proporcionalmente muito maior do que a masculina nos
ltimos anos.

142. A Lei de Execuo Penal estabelece, de forma genrica, em seu artigo 82, 1,
que a mulher deve ser recolhida em "estabelecimento prprio e adequado sua condio
pessoal". Dispe, ainda, que "os estabelecimentos penais destinados a mulheres sero
dotados de berrio, onde as condenadas possam cuidar de seus filhos, inclusive amament-
los, no mnimo at 6 (seis) meses de idade" (art. 83, 2). Determina, ademais, que a
penitenciria de mulheres ser dotada de seo para gestante e parturiente, e de creche para
abrigar crianas maiores de 6 meses e menores de 7 anos (art. 89). A preocupao com a
sade das gestantes fica evidenciada, ainda, pela previso contida no artigo 14, 3, que prev
que "ser assegurado acompanhamento mdico mulher, principalmente no pr-natal e no
ps-parto, extensivo ao recm-nascido".

143. Considerando a falta de efetividade das normas introduzidas na LEP, o Grupo

de Trabalho Interministerial de Reorganizao e Reformulao do Sistema Prisional Feminino
formulou algumas propostas urgentes a serem observadas na matria, que incluem, dentre
outras medidas, a construo de berrios e creches, para assegurar o convvio de mes e
filhos, melhorias no tratamento de sade, inclusive pr-natal, e fornecimento de material de
higiene, sobretudo absorventes ntimos.110

144. No obstante, dados de 2012 revelam que tem havido, desde 2007, uma queda
no nmero de creches e berrios em estabelecimentos prisionais femininos.111 Os nmeros

110
Grupo de Trabalho Interministerial - Reorganizao e Reformulao do Sistema Prisional Feminino.
Relatrio Final. Disponvel em
<http://portal.mj.gov.br/services/DocumentManagement/FileDownload.EZTSvc.asp?DocumentID=%7B0D583E
E2-5A22-41A1-A16A-17304AE40849%7D&ServiceInstUID=%7B4AB01622-7C49-420B-9F76-
15A4137F1CCD%7D>
111
Comparao de dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias InfoPen de dez. de 2007 e jun.
de 2012. Ministrio da Justia. Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN. Sistema Integrado de
Informaes Penitencirias InfoPen. Formulrio Categorias e Indicadores Preenchidos. Referncias: 12/2007 e
06/2012. Disponvel em: <http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/transparencia-
institucional/estatisticas-prisional/anexos-sistema-prisional/total-brasil-dez-2007.pdf/view> e
<http://www.justica.gov.br/seus-direitos/politica-penal/transparencia-institucional/estatisticas-prisional/anexos-
sistema-prisional/total-brasil-jun-2012.xls/view>

48
evidenciam ainda o descaso com a sade das mulheres presas: em dezembro de 2007, para as
40 penitencirias femininas existentes no Brasil, havia apenas 36 mdulos de sade para
gestantes e parturientes. At 2012, foram construdos apenas mais trs desses mdulos no pas
inteiro, apesar do crescimento de quase 36% da populao carcerria feminina no perodo e
do aumento do nmero de penitencirias femininas de 40 para 53.

145. Em dezembro de 2012, havia to somente 15 ginecologistas para 79

estabelecimentos prisionais femininos, embora a Resoluo n 7/2003 do Conselho Nacional
de Polticas Criminais e Penitencirias estabelea em seu artigo 1, IV que nas unidades
femininas deve haver sempre pelo menos um ginecologista.

146. A realidade que muitas presas passam toda a gravidez sem realizar um nico
exame laboratorial ou de imagem, o que impede o conhecimento de doenas, que muitas
vezes s so descobertas na hora do parto,112 os quais s vezes ocorrem nas celas ou nos
ptios das penitencirias.

147. H, ainda, diversas denncias de mulheres que, ao conseguirem chegar ao

hospital para dar luz quase sempre em viaturas policiais, e no em ambulncias so
obrigadas a parir algemadas pelas mos e pelos ps, motivo pelo qual, recentemente, o Estado
de So Paulo foi condenado judicialmente a pagar uma indenizao por danos morais.113

6.11. Populao prisional LGBT

148. Outro grupo socialmente estigmatizado que enfrenta graves violaes de

direitos humanos no ambiente prisional o das minorias sexuais.

112
Centro pela Justia e pelo Direito Internacional - CEJIL, et. al. Relatrio sobre mulheres encarceradas no
Brasil. Fev. 2007. p. 32. (doc. 17) Disponvel tambm em
<https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CB8QFj
AA&url=http%3A%2F%2Fcarceraria.org.br%2Fwp-
content%2Fuploads%2F2013%2F02%2FRelato%25CC%2581rio-para-OEA-sobre-Mulheres-Encarceradas-no-
Brasil-2007.pdf&ei=qkXCVLCEPcXSggT_uIPADw&usg=AFQjCNGSl2uDMcAM_ZRdx9nR7-
iX0QFOxQ&bvm=bv.84349003,d.eXY>
113
Ibid.

49
149. O Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria CNPCP e o
Conselho Nacional de Combate Discriminao - CNCD/LGBT editaram a Resoluo
Conjunta n 1 de 15 de abril de 2014, prevendo uma srie de medidas importantes sobre a
questo, como a criao de alas especiais para os presos LGBT, de adeso voluntria (art. 1),
a permisso do uso de roupas adequadas identidade de gnero, e de manuteno de cabelos
compridos para o travesti ou transexual em privao de liberdade (art. 5); o direito visita
ntima para a populao LGBT (art. 6); e o acesso a tratamento hormonal, no mbito da
assistncia sade do preso (art. 7).

150. Tais regras, contudo, so sistematicamente descumpridas.

151. Nas prises brasileiras, as minorias sexuais sofrem, com frequncia, abusos
sexuais, que vo desde o relacionamento habitual forado com outro preso at o estupro.114
Como revelou em entrevista o secretrio de Assuntos Penitencirios da Paraba, h casos
como o da travesti violentada por 20 homens em uma s noite115 e, ainda, o do leilo de
travestis, em que estas eram usadas como moeda de troca entre os presos para se tornarem
escravas sexuais116. Alm da violncia sexual, tais pessoas costumam ser obrigadas por outros
detentos a desempenhar tarefas reputadas femininas, tais como cozinhar e lavar pratos e
roupas117.

152. Da parte dos poderes pblicos, h outras graves violaes de direitos como a
recusa utilizao do nome social nos registros e pronturios, o impedimento ao recebimento
de visita ntima, a imposio do uso de roupas inadequadas e do corte de cabelo, a negativa de
concesso do auxlio-recluso para o (a) cnjuge ou companheiro(a), e o no fornecimento de

114
Entrevista com Dr. Druzio Varela. Presdios criam celas especiais para populao LGBT. Abr. 2014.
Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/04/1436759-presidios-criam-celas-especiais-para-
populacao-lgbt-assista.shtml>
115
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>
116
ONG denuncia leilo de travestis em penitenciria de MT. Mar. 2012. Disponvel em <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=visualiza_noticia&id_caderno=20&id_noticia=79404>
117
Ala especial em presdio da PB ajuda travestis a no sofrer preconceito. Nov. 2013. Disponvel em
<http://g1.globo.com/globo-news/noticia/2013/09/ala-especial-em-presidio-da-pb-ajuda-travestis-nao-sofrer-
preconceito.html>

50
tratamento hormonal para travestis e transexuais. Ademais, a populao LGBT, em funo
dos abusos e da vedao em alguns presdios entrada de preservativos, est mais sujeita a
contrair doenas sexualmente transmissveis.

6.12. Uso do Fundo Penitencirio Nacional

153. O Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN, criado Lei Complementar n

79/1994, e regulamentado pelo Decreto n 1.093/1994, conta com recursos destinados ao
financiamento de medidas e programas voltados modernizao e humanizao do sistema
prisional brasileiro.118 O FUNPEN composto por diferentes verbas, dentre as quais 50% das
custas judiciais recebidas em favor da Unio e 3% dos recursos arrecadados com loterias e
sorteios federais. A gesto dos recursos do FUNPEN atribuio do Departamento
Penitencirio Nacional - DEPEN, rgo vinculado ao Ministrio da Justia.

154. Porm, apesar da situao calamitosa do sistema penitencirio brasileiro, a

maior parte dos recursos disponveis do FUNPEN no efetivamente gasta. Segundo
informaes do DEPEN, atualmente o saldo contbil do fundo corresponde a cerca de R$ 2,2
bilhes.119 Um dos entraves para o uso destes recursos o contingenciamento oramentrio
realizado pelo governo federal, visando a atingir as metas fiscais.120 No ano de 2013, calcula-
se que menos de 20% dos gastos oramentariamente autorizados do referido fundo foram
efetivamente realizados. Veja-se, neste sentido, o grfico abaixo, elaborado pelo site Contas
Abertas:

118
Os recursos do fundo destinam-se para a melhoria do sistema penitencirio por meio das seguintes medidas
(i) construo, reforma, ampliao e aprimoramento de estabelecimentos penais; (ii) manuteno dos servios
penitencirios; (iii) formao, aperfeioamento e especializao do servio penitencirio; (iv) aquisio de
material permanente, (v) equipamentos e veculos especializados; (vi) implantao de medidas pedaggicas
relacionadas ao trabalho profissionalizante do preso e do internado; (vii) formao educacional e cultural do
preso e do internado; (viii) elaborao e execuo de projetos voltados reinsero social de presos, internados e
egressos; (ix) programas de assistncia jurdica aos presos e internados carentes; (x) programa de assistncia s
vtimas de crime; (xi) programa de assistncia aos dependentes de presos e internados; (xii) participao de
representantes oficiais em eventos cientficos sobre matria penal, penitenciria ou criminolgica; (xiii)
publicaes e programas de pesquisa cientfica na rea penal, penitenciria ou criminolgica; (xiv) custos de sua
prpria gesto, excetuando-se despesas de pessoal relativas a servidores pblicos j remunerados pelos cofres
pblicos; e (xv) manuteno de casas de abrigo destinadas a acolher vtimas de violncia domstica.
119
Dado contido no voto-vista do Min. Lus Roberto Barroso proferido no RE 580.525.
120
Nesse sentido, o Projeto de Lei do Senado PLS 25/2014, da Senadora Ana Amlia (PP-RS) visa a proibir o
contingenciamento pelo governo de recursos do FUNPEN.

51
 2004 166.157.349,00 146.133.512,56 110.911.541,04 40.818.773,76 151.730.314,80 91,32% 6.225.122,14
2005 224.098.871,00 158.564.718,39 78.887.772,19 21.009.749,10 99.897.521,29 44,58% 17.676.428,15
2006 364.252.144,00 303.490.674,69 119.568.775,39 75.737.441,59 195.306.216,98 53,62% 11.063.162,58
2007 430.939.081,00 201.107.528,78 39.204.215,98 188.621.588,93 227.825.804,91 52,87% 2.276.866,06
2008 574.766.381,00 226.682.661,85 19.701.991,23 65.513.326,94 85.215.318,17 14,83% 96.014.596,10
2009 219.091.484,00 101.278.953,90 26.414.734,92 206.978.373,15 233.393.108,07 106,53% 82.084.544,34
2010 252.848.591,00 90.439.163,53 24.513.411,41 88.602.542,58 113.115.953,99 44,74% 64.914.161,16
2011 269.922.925,00 91.228.001,61 29.973.234,86 61.387.951,60 91.361.186,46 33,85% 58.342.344,21
2012 791.034.755,00 416.439.514,27 25.714.577,97 66.071.797,26 91.786.375,23 11,60% 37.864.407,12
2013* 384.205.588,00 333.466.560,08 40.779.944,97 32.849.099,85 73.629.044,82 19,16% 373.107.030,87
TOTAL 4.490.403.071,00 2.588.105.296,56
Oramento882.750.933,60 971.297.905,41
Geral da Unio 2001- 2013 1.854.048.839,01 41,29% 373.107.030,87
Fundo Penitencirio Nacional FUNPEN

Valores Constantes (atualizados pelo IGP-DI, da FGV)

TOTAL PAGO /
TOTAL DE RP A
Ano Autorizado Empenhado Pago RP Pago TOTAL PAGO AUTORIZADO
PAGAR
%
2001 726.225.853,81 668.144.945,58 548.386.197,02 101.279.066,07 649.665.263,10 89,46% -
2002 685.232.477,45 294.336.570,01 166.610.366,09 103.772.324,19 270.382.690,28 39,46% -
2003 390.436.164,31 219.425.468,71 134.301.930,45 66.405.932,62 200.707.863,07 51,41% 99.076,12
2004 274.489.593,35 241.410.498,42 183.224.299,02 67.432.037,63 250.656.336,65 91,32% 10.283.813,84
2005 349.366.731,76 247.199.984,49 122.984.837,11 32.753.879,33 155.738.716,43 44,58% 27.557.282,66
2006 558.233.669,90 465.113.839,14 183.244.813,77 116.071.217,87 299.316.031,64 53,62% 16.954.820,86
2007 628.496.254,80 293.302.079,63 57.176.765,82 275.092.159,06 332.268.924,88 52,87% 3.320.659,12
2008 753.614.554,28 297.218.763,69 25.832.595,35 85.898.894,43 111.731.489,77 14,83% 125.891.143,67
2009 282.210.028,86 130.456.629,26 34.024.613,68 266.607.225,41 300.631.839,09 106,53% 105.732.460,27
2010 308.486.297,08 110.339.719,74 29.907.429,92 108.098.962,17 138.006.392,08 44,74% 79.198.104,78
2011 303.457.689,08 102.562.013,02 33.697.058,47 69.014.686,06 102.711.744,53 33,85% 65.590.697,60
2012 839.145.713,28 441.767.483,71 27.278.545,90 70.090.302,72 97.368.848,62 11,60% 40.167.331,11
2013* 384.205.588,00 333.466.560,08 40.779.944,97 32.849.099,85 73.629.044,82 19,16% 373.107.030,87
TOTAL 6.483.600.615,96 3.844.744.555,49 1.587.449.397,56 1.395.365.787,41 2.982.815.184,97 46,01% 373.107.030,87
Fontes: SIAFI / Siga Brasil - Elaborao: Contas Abertas
* De 2001 a 2013 at 31/12. Em 2013, consulta realizada em 09/01/2014, com o ano ainda no encerrado oficialmente no Siafi. As eventuais alteraes at o encerramento no costumam
ser relevantes.

155. Outro problema no FUNPEN o excesso de rigidez e de burocracia da Unio

para liberao de recursos aos demais entes federativos, para que desenvolvam medidas
voltadas melhoria do sistema carcerrio. Nas palavras do Conselheiro Guilherme Calmon,
supervisor do monitoramento e fiscalizao do sistema carcerrio do CNJ, a subutilizao
destes recursos nos 20 anos em que esto sendo recolhidos causada pelas exigncias
rgidas do governo federal aos estados para liberar recursos.121

156. No atual cenrio de estado de coisas inconstitucional, no admissvel o

contingenciamento de recursos do FUNPEN, que deveriam ser usados para remediar a
situao de descalabro do sistema prisional, que envolve grave leso dignidade humana de
centenas de milhares de pessoas. O uso de recursos necessrios garantia do mnimo
existencial no pode se submeter pura discricionariedade governamental. Pela mesma razo,
indispensvel que se adotem medidas visando a desburocratizar a liberao de tais recursos

121
Cf. Contas Abertas. Fundo Penitencirio completa 20 anos sem atingir suas finalidades Acessvel em
<http://www.contasabertas.com.br/website/arquivos/7530>. Cf. Documento anexo n 18 Dados sobre o Fundo
Penitencirio Nacional.

52
para os Estados, sem prejuzo da manuteno dos mecanismos necessrios ao controle do uso
de verbas pblicas.

-7-
MUDAR POSSVEL:
MEDIDAS QUE O STF DEVE IMPOR AOS PODERES PBLICOS

157. Os fatos e dados expostos acima evidenciam um cenrio terrvel, de dramticas

violaes a direitos fundamentais de centenas de milhares de pessoas, que tende a se agravar
ainda mais, em razo do crescimento exponencial da populao prisional. A seguir, sero
indicadas medidas que visam superao deste cenrio.

7.1. Elaborao e implementao de planos pela Unio e Estados, sob monitoramento

judicial

158. Como j salientado, so extremamente complexos os problemas que atingem o

sistema carcerrio brasileiro, e o seu equacionamento demanda uma srie de medidas, de
vrios rgos da Unio e dos Estados.

159. Por isso, e considerando tanto dficit de expertise do Poder Judicirio para
formulao de polticas pblicas, como o prprio princpio democrtico, convm atribuir
primariamente aos governos da Unio Federal, do Distrito Federal e dos Estados a
incumbncia de elaborar cada um o seu plano, visando ao enfrentamento do problema
prisional ora vivenciado. Tais planos devem estabelecer medidas objetivas, prever metas e
prazos para a sua implementao, bem como reservar os recursos necessrios para tanto, de
modo a buscar o equacionamento de questes como a superlotao dos estabelecimentos
prisionais, a precariedade das suas instalaes, a carncia e falta de treinamento adequado de
pessoal nos presdios, o excesso do nmero de presos provisrios, a prtica sistemtica de
violncia contra os detentos, a falta de assistncia material, de acesso justia, sade,
educao e ao trabalho dos presos, bem como as discriminaes diretas e indiretas praticadas
contra mulheres, minorias sexuais e outros grupos vulnerveis nas prises.

53
160. importante que esses planos, depois de discutidos no mbito do processo
constitucional, sejam submetidos aprovao da Corte, de forma a vincular quem os
formulou. Caso os planos no sejam apresentados, ou os seus termos sejam considerados
inadequados ou insuficientes, caber ao STF, evidentemente, impor as medidas substitutivas
ou adicionais que considerar apropriadas para a superao do estado de coisas
inconstitucional.

161. Aprovados os planos, no deve se encerrar a a jurisdio do STF. Pelo

contrrio, fundamental que ocorra, em seguida, o monitoramento da sua implementao,
como se deu no caso dos desplazados, julgado pela Corte Constitucional colombiana, a fim de
assegurar a efetividade das solues propostas.

162. Tanto para anlise dos planos como para o subsequente monitoramento da sua
implementao, o STF poder se valer da expertise de rgo independente, com atuao na
rea, como decidiu fazer recentemente, na deciso proferida na Questo de Ordem das ADIs
4.357 e 4.425, em que se socorreu do CNJ. Tambm no presente caso, o Conselho Nacional
de Justia a instituio que detm melhores condies para desempenhar dito papel, seja
pela sua absoluta independncia em relao aos demais poderes estatais, seja pela sua aptido
tcnica na rea prisional. Afinal, o CNJ atua nesta questo h bastante tempo, e conta com um
competente Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do
Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas.

163. O primeiro plano a ser apresentado e aprovado deve ser o nacional, uma vez
que o adequado tratamento da questo prisional em cada Estado pressupe atuao concertada
com a Unio Federal. Tal plano no deve se limitar s medidas relacionadas aos presdios
federais. Trata-se de um plano nacional, e no apenas federal, voltado superao do estado
de coisas inconstitucional em todo o sistema carcerrio brasileiro. Sugere-se que seja
determinada Presidncia da Repblica a elaborao e submisso ao STF do referido plano,
em prazo de at 3 meses, e o mesmo deve visar ao equacionamento do problema carcerrio
brasileiro em um perodo mximo de 3 anos.

164. Apresentado o plano nacional, o STF deve ouvir o CNJ, o PGR, a Defensoria
Geral da Unio, o Conselho Federal da OAB e o CNMP, facultando-se a manifestao de
outros rgos e interessados. Deve, ainda, realizar audincia pblica para discuti-lo com a

54
sociedade civil.

165. Aps a deliberao sobre o plano nacional, com a eventual imposio de

medidas substitutivas ou adicionais, deve o STF determinar aos governos de cada Estado da
Federao e do Distrito Federal que tambm submetam Corte, no prazo mximo de 3 meses,
os seus prprios planos, visando ao equacionamento do estado de coisas inconstitucional do
sistema penitencirio naquela unidade federativa. Os planos estaduais e distrital, que devem
se harmonizar com o plano nacional, tambm devem conter medidas objetivas, metas, prazos
e indicao de recursos. Eles devem trabalhar com o horizonte temporal de 2 anos para
equacionamento do problema prisional na respectiva unidade da federao, de modo que, no
prazo mximo de trs anos da data da apresentao do plano nacional, o estado de coisas
inconstitucional possa ser revertido em todo o pas.

166. Os planos estaduais e distrital tambm devem ser objeto de anlise, aprovao
e subsequente monitoramento pelo STF, que, para isso, pode, mais uma vez, se valer da
assistncia do CNJ, atravs do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas. de todo recomendvel
que as audincias pblicas relativas a cada plano estadual ou distrital sejam realizadas nas
capitais das respectivas unidades federativas, de modo a viabilizar a participao da sociedade
civil local nos debates correspondentes. A conduo destas audincias pode ser delegada pelo
Ministro Relator aos seus juzes auxiliares, ou mesmo a magistrados da localidade, aplicando-
se ao caso o art. 22, II, do Regimento Interno do STF.

167. Essa tcnica decisria mais flexvel, baseada no dilogo e cooperao entre
poderes, usada com frequncia no Direito Comparado como se viu acima -, pode se revelar
mais efetiva para o equacionamento do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema
prisional do que a adoo de decises de perfil mais tradicional e ortodoxo.

7.2. Audincia de custdia

168. Como j salientado, um dos mais graves problemas do sistema prisional

brasileiro o excesso de presos provisrios. H consenso de que muitas destas pessoas no
deveriam estar presas. Existe, no Brasil, uma banalizao na decretao das prises
processuais, o que, alm de violar os direitos liberdade e presuno de inocncia, agrava

55
significativamente o quadro de superlotao do nosso sistema carcerrio. Uma medida que
pode aliviar significativamente este quadro a imposio da realizao de audincias de
custdia a todo o Poder Judicirio brasileiro. Tal providncia, alis, sequer depende do
reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do nosso sistema prisional.

169. A audincia de custdia consiste na pronta apresentao do preso ao juiz, para

que este decida sobre a juridicidade da priso. Alm de aprimorar o controle sobre a
legalidade da priso, evitando constries desnecessrias ou abusivas liberdade, ela permite
que se detectem eventuais maus-tratos praticados contra o preso, o que se afigura
fundamental, especialmente em um pas em que a tortura ainda prtica corriqueira.122 Como
observou a Diretora do Humans Rights Watch Brasil, Maria Laura Canineau, o risco de
maus-tratos frequentemente maior durante os primeiros momentos que seguem a deteno
quando a polcia questiona o suspeito123. Da porque, a no apresentao imediata do preso
ao Judicirio, nas suas palavras, torna os detentos mais vulnerveis tortura e outras formas
graves de maus-tratos cometidas por policiais abusivos.

170. O direito audincia de custdia est expressamente previsto no art. 9.3, do

Pacto dos Direitos Civis e Polticos, que determina que qualquer pessoa presa ou
encarcerada em virtude de infrao penal dever ser conduzida, sem demora, presena do
juiz. A audincia tambm foi consagrada pelo art.7. 5, do Pacto de San Jos da Costa Rica,
segundo o qual toda pessoa presa, detida ou retida deve ser conduzida, sem demora,
presena de um juiz. Tais preceitos no so meras proclamaes retricas, ou simples
exortaes ao Poder Legislativo. Eles foram incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro,
quando os tratados em questo foram internalizados, e vigoram no Brasil com hierarquia
supralegal, de acordo com a jurisprudncia do STF.124

122
A Anistia Internacional, em documento intitulado Combatendo a Tortura. Manual de Ao. London:
Amnesty International, 2003, ressaltou: A exigncia de apresentar os detentos a uma autoridade judicial (...)
aps a priso uma salvaguarda essencial para que se preservem os direitos humanos dos prisioneiros. um
meio de garantir que as detenes sejam legais e necessrias. tambm uma salvaguarda contra a tortura: um
juiz pode verificar se h algum sinal perceptvel de maus-tratos e pode ouvir algo que o prisioneiro queira dizer.
ainda uma maneira de supervisionar a deteno por meio de controle judicial, eliminando o poder absoluto
sobre um prisioneiro, que, do contrrio, os funcionrios poderiam exercer (p. 11).
123
Maria Laura Canineau. O direito audincia de custdia de acordo com o Direito Internacional. In:
Informativo Rede Justia Criminal, Edio 05, 2013, p. 3.
124
R. E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.

56
171. certo, por outro lado, que a audincia de custdia constitui uma garantia de
direito fundamental. Portanto, ela desfruta de aplicabilidade imediata, nos termos inequvocos
do art. 5, 1, da Constituio, no dependendo de edio de lei para a produo de efeitos.
No se ignora que tramita no Congresso o Projeto de Lei n 554, de iniciativa do Senador
Antonio Carlos Valadares, instituindo e regulamentando a audincia de custdia. A aprovao
do projeto, conquanto positiva, no se afigura, contudo, condio necessria para a imediata
aplicao do instituto no pas, haja vista a natureza autoaplicvel dos direitos fundamentais
consagrados no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno Interamericana de
Direitos Humanos.

172. O STF vem reconhecendo que direitos fundamentais previstos em tratados

internacionais tm aplicabilidade imediata e preponderam sobre a legislao
infraconstitucional conflitante. o que a Corte afirmou em relao vedao de priso do
depositrio infiel, estabelecida no Pacto de San Jose da Costa Rica. Como registrou o
Ministro Gilmar Mendes, em julgamento sobre a matria, diante do inequvoco carter
especial dos tratados internacionais que cuidam da proteo dos direitos humanos, no
difcil entender que a sua internalizao no ordenamento jurdico, por meio do procedimento
de ratificao previsto na Constituio, tem o condo de paralisar a eficcia jurdica de toda
e qualquer disciplina normativa infraconstitucional com ela conflitante (grifos no
original). 125

173. Nada obstante, a jurisprudncia brasileira vem se orientando no sentido

contrrio aplicao imediata da garantia convencional da audincia de custdia. As decises
judiciais por vezes at mencionam o art. 7.5 da Conveno Interamericana. Porm, afirmam
que, diante da inexistncia de lei no mesmo sentido, a audincia no seria exigvel. Como se
tratados internacionais sobre direitos humanos, devidamente internalizados, fossem
inteiramente desprovidos de fora normativa (!).126

125
R.E. 466.343/SP, Rel. Min. Cezar Peluso, j. 22.11.2006.
126
Nesse sentido, e.g., TRF da 1 Regio, 3 Turma, HC 0038979-75.2014.4.01.0000, Rel Des. Fed. Ney Bello, j.
23/09/2014; TJRJ, 4 Cmara Criminal, HC 0005208-38.2015.8.19.0000, Rel. Des. Antnio Eduardo F. Duarte,
j. 10/03/2015; TJSP, 12 Cmara Criminal, HC 2224179-92.2014.8.26.0000, Rel. Des. Anglica de Almeida, j.
04/03/2015. (doc. 19)

57
174. Saliente-se, por outro lado, que a simples comunicao da priso ao juiz, nos
termos previstos no art. 306 do Cdigo de Processo Penal, no basta para a satisfao do
direito audincia de custdia. necessrio que haja o comparecimento pessoal do preso,
que deve ter a oportunidade de se dirigir ao magistrado. o que vem decidindo
reiteradamente a Corte Interamericana de Direitos Humanos, como no caso Acosta Caldern
v. Equador, em que averbou que o simples conhecimento por parte de um juiz de que uma
pessoa est detida no satisfaz essa garantia, j que o preso deve comparecer pessoalmente e
dar a sua declarao perante o juiz127. Na mesma linha, no caso Chaparro lvarez e Lapo
Iiguez v. Equador128, a Corte Interamericana destacou que para satisfazer a exigncia do
artigo 7.5 de ser levado ante um juiz, a autoridade judicial deve ouvir pessoalmente o preso
e valorar todas as explicaes que este fornea, para decidir se procede a libertao ou a
manuteno da privao de liberdade.

175. por isso que deve ser louvada a iniciativa do Conselho Nacional de Justia,
capitaneada pelo seu Presidente, Ministro Ricardo Lewandowski, de buscar a implementao
das audincias de custdia nos tribunais nacionais, por intermdio do Projeto Audincia de
Custdia.129 certo, todavia, que a realizao das audincias de custdia no pode depender
da aceitao deste belo projeto pelos tribunais, nem ocorrer por meio de implementao
progressiva, atravs de projetos-piloto130. Trata-se, afinal, de um direito fundamental, de
aplicabilidade imediata. Portanto, necessrio universalizar prontamente o instituto, de modo
a viabilizar a sua efetiva fruio por todos os presos.

176. Inclusive porque, a experincia at agora com as audincias de custdia,

decorrente da feliz iniciativa do CNJ, tem relevado que se trata de medida extremamente

127
Acosta Caldern v. Equador. Sentena de 25.06. 2005.
128
Chaparro lvarez e Lapo Iiguez v. Equador. Sentena de 21.11.2007.
129
Cf. Termo de cooperao tcnica celebrado entre o Conselho Nacional de Justia, o Ministrio da Justia e o
Instituto de Defesa do Direito de Defesa acerca das audincias de custdia. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/termoAudCustodia.pdf>

130
No procedimento de controle administrativo 0000810-77.2015.2.00.0000, o prprio CNJ afirmou a adeso
facultativa dos tribunais ao referido projeto, bem como a sua implementao progressiva por meio de projetos-
piloto: (...) a adoo do projeto progressiva e escalonada, e leva em considerao a necessidade de
disponibilizao de recursos humanos e estrutura fsica para a sua implementao. Ademais (...) a adeso dos
Tribunais ao referido projeto ser voluntria, no tendo o referido projeto, portanto, carter impositivo (doc.
20). Disponvel tambm em <www.jota.info/cnj-rejeita-suspender-audiencias-de-custodia>.

58
eficaz para a tutela dos direitos fundamentais dos presos, que pode ter um impacto
significativo sobre os problemas da banalizao da priso provisria e da superlotao dos
presdios brasileiros.131

177. No h uma definio exata do que seja a conduo sem demora do preso
presena de autoridade judiciria competente. A Corte Interamericana j decidiu, no caso
Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico,132 que a apresentao do preso ao juiz em prazo
de 5 dias se afigurava incompatvel com a conduo sem demora. Um prazo adequado, que
vem sendo adotado pelo CNJ no Projeto Audincia de Custdia, o de 24 horas. Este prazo
j foi considerado compatvel com o Pacto de San Jos da Costa Rica pela Corte
Interamericana,133 e tem a vantagem de coincidir com o que foi definido pelo legislador para a
submisso da priso em flagrante apreciao judicial (art. 306, 1, CPP), bem como com o
que est previsto no PL 554, em trmite no Congresso Nacional.

178. Assim, deve-se postular ao STF que afirme a aplicabilidade imediata do direito
audincia de custdia, prevista no Pacto dos Direitos Civis e Polticos e na Conveno
Interamericana de Direitos Humanos, impondo a sua realizao por todo o Poder Judicirio
brasileiro.

7.3. Considerao do estado de coisas inconstitucional na deciso sobre a priso

provisria. Necessidade de fundamentao das decises que no aplicarem medidas
cautelares diversas da priso.

179. A cultura do encarceramento, presente no Judicirio brasileiro, encontra-se to

entranhada na mentalidade dos juzes e na prtica forense que consegue sabotar a eficcia de
inovaes legislativas consentneas com a Constituio. o caso da Lei n 12.403/2011, que
alterou o art. 319 do Cdigo de Processo Penal, para introduzir medidas cautelares penais
alternativas priso, como a monitorao eletrnica. Esta lei, que concretiza o princpio da
proporcionalidade no campo processual penal, infelizmente no pegou: os juzes

131
De acordo com notcia publicada no jornal O Estado de So Paulo, cerca de 40% das prises em flagrante
realizadas pela Polcia foram invalidadas pelo TJ/SP, no primeiro dia de experincia com a audincia de custdia
naquele tribunal. Cf. http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,audiencia-de-custodia-revoga-40-das-
prisoes,1655034.
132
Caso Cabrera Garcia e Montiel Flores v. Mxico. Sentena de 26 de novembro de 2010.
133
Caso Lpez lvarez v. Honduras. Sentena de 1 de fevereiro de 2006.

59
continuam adotando como regra a decretao da priso, revelia da Constituio, da lei e das
normas internacionais, desprezando a possibilidade de adoo de providncias alternativas.
o que registrou com propriedade Gilmar Ferreira Mendes:

Sobre o modelo da priso provisria, travamos uma luta intensa no

Conselho Nacional de Justia, concebendo, inclusive, o projeto de lei
que resultou na Lei 12.403/2011, para que aprovssemos as medidas
cautelares alternativas priso provisria. At hoje, contudo, no se
identificam os reflexos dessa alterao.
A toda hora nos deparamos, no STF, com situaes de priso
provisria que poderia ter sido substituda por alguma medida
alternativa. H uma srie de medidas cautelares previstas na referida
Lei, entre elas, o monitoramento eletrnico, medida, contudo, ainda
pouco utilizada e que, se adequadamente implantada, poderia reduzir,
significativamente, a superlotao carcerria.134

180. Se, em cenrio de normalidade, a priso provisria j deveria ser empregada

com grande parcimnia, haja vista o peso superlativo da liberdade e da presuno de
inocncia na escala dos valores constitucionais, a moderao se impe com intensidade ainda
maior no presente contexto, em que as prises so verdadeiros infernos dantescos.

181. que o processo de interpretao e aplicao de normas jurdicas no pode se

desvincular da realidade emprica sobre a qual incide. Por isso, ao prestarem a jurisdio
penal, os juzes no podem fechar os seus olhos para a realidade, em que o aprisionamento
sabidamente importa em gravssima leso dignidade dos detentos, que so confinados em
masmorras superlotadas, sem qualquer separao dos presos definitivos. Neste cenrio, a
priso provisria s admissvel em hipteses extremas, em que a medida no apenas se
afigure indispensvel, como tambm assegure benefcios sociedade que sobrepujem as
serssimas restries aos direitos do preso que ela enseja que so, na prtica, muito mais
graves do que aquelas previstas pela ordem jurdica.

182. Tal contexto, alm de justificar a extrema moderao no recurso priso

provisria, demanda tambm que haja um maior cuidado no que toca respectiva
fundamentao, exigindo-se um elevado nus argumentativo para a sua justificao.

134
Gilmar Ferreira Mendes. Segurana Pblica e Justia Criminal. Op. cit., p. 2.

60
essencial, ademais, que haja motivao em cada caso de no aplicao de medidas cautelares
alternativas priso.

183. Esta uma exigncia que deriva da imposio constitucional de motivao das
decises judiciais (art. 93, IX, CF). O dever de motivao, inerente ao Estado de Direito,
ainda mais intenso em caso de decises que acarretem graves restries a direitos
fundamentais, como ocorre na priso provisria.

184. Pela fundamentao, deve ser possvel aferir e controlar a compatibilidade da

priso com o princpio da proporcionalidade, o que pressupe o exame da suficincia ou no
de medidas alternativas menos gravosas, previstas pelo prprio legislador. Porm, esta
imposio no vem sendo observada pelos juzes brasileiros, que, ao decretarem prises
provisrias, no mais das vezes nem cogitam da aplicao de medidas cautelares alternativas.

185. No foi por outra razo que o Ministro Ricardo Lewandowski encaminhou, em
janeiro de 2014, proposta ao Ministrio da Justia sugerindo ao governo a apresentao de
projeto de lei ao Congresso Nacional, modificando o Cdigo de Processo Penal para prever
expressamente a necessidade de fundamentao judicial para a no aplicao das medidas
cautelares alternativas, em cada caso de deciso sobre priso provisria. Ao apresentar a sua
proposta, o Ministro Lewandowski consignou que ela baseada na jurisprudncia desta
Suprema Corte a qual considera a priso, antes do trnsito em julgado da condenao,
medida excepcional, que somente pode ser decretada se cabalmente demonstrada a sua
necessidade, com base nos elementos do caso concreto, acrescentando ainda que a medida
poder contribuir para solucionar o grave problema da superlotao dos estabelecimentos
prisionais em nosso Pas.135

186. A apresentao da proposta foi uma excelente iniciativa e a aprovao pelo

Congresso da medida sugerida seria uma tima notcia para a agenda dos direitos humanos e
da segurana pblica no pas. Sem embargo, a alterao em questo apenas explicitaria o que
j decorre do sistema constitucional e da jurisprudncia do prprio STF, como bem revelou a
manifestao do Ministro Ricardo Lewandowski. Na verdade, o dever constitucional de

135
Ofcio 0015/2014 GP, de 31 de janeiro de 2014. (doc. 21). Disponvel tambm em
<http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/Oficio00152014GP.pdf>.

61
motivao das decises judiciais, o princpio da proporcionalidade e a excepcionalidade da
priso provisria j so suficientes para que se reconhea a necessidade de fundamentao
para a no aplicao das cautelares alternativas priso, em cada caso em que seja esta
decretada ou mantida, antes do trnsito em julgado da condenao criminal.

187. Da porque, deve-se postular ao STF o reconhecimento de que (a) no atual

cenrio, em que a priso envolve quase sempre gravssimas leses aos direitos fundamentais
do detento, a sua decretao, antes do trnsito em julgado da sentena condenatria, s se
justifica em casos absolutamente excepcionais; e (b) de que os juzes so obrigados a
fundamentar a no aplicao de medidas cautelares alternativas priso, a cada vez que
decretam ou mantm prises antes da condenao penal definitiva. Tais providncias
independem do reconhecimento do estado de coisas inconstitucional.

7.4. Considerao do estado de coisas inconstitucional na aplicao e execuo da pena

188. No Estado Democrtico de Direito, que leva srio os direitos fundamentais, as

penas devem se conformar ao princpio da humanidade. So vedadas as penas cruis,
como proclama a Constituio (art. 5, XLVII, e), e o exame desta crueldade no deve se
limitar ao plano formal e abstrato. Afinal, a Constituio no mera pea retrica, mas
objetiva regular a realidade social subjacente, que o intrprete no pode ignorar no momento
de aplicao dos seus preceitos.

189. por isso que, como consignou Juarez Cirino dos Santos, o princpio da
humanidade no se limita a proibir a abstrata cominao e aplicao de penas cruis ao
cidado livre, mas probe tambm a concreta execuo cruel de penas legais ao cidado
condenado, tais como as condies desumanas e indignas, em geral, da execuo das
penas na maioria absoluta das penitencirias e cadeias pblicas brasileiras136. Em outras
palavras, ao avaliar a crueldade das penas, os juzes devem olhar no apenas os seus

136
Juarez Cirino dos Santos. Direito Penal. Parte Geral. 6 ed., Curitiba: ICPC, 2014, p. 31.

62
contornos abstratamente previstos nos textos legais, mas o contexto concreto da sua
aplicao137.

190. Outro princpio bsico do Direito Penal, que tem fundamento direto na
Constituio e na prpria ideia de justia, o de que as penas devem ser proporcionais
gravidade do ilcito cometido. Tal exigncia tambm constitui decorrncia inarredvel do
Estado de Direito e do princpio da dignidade da pessoa humana. Como afirmou o Tribunal
Constitucional alemo, cada punio deve observar uma relao razovel com a gravidade
do crime e a culpa do agente. (...) O Estado no pode converter o criminoso em objeto da
preveno criminal, em detrimento do seu direito constitucionalmente protegido ao respeito e
valor social.138 A proporcionalidade da pena, tal como a humanidade, no deve ser aferida
apenas de modo abstrato. Pena proporcional aquela cujo efetivo cumprimento - nas suas
concretas condies guarda equivalncia com a leso ao bem jurdico tutelado pela norma
penal e com a culpabilidade do agente139.

191. O sistema prisional brasileiro est em colapso e as penas privativas de

liberdade so sistematicamente cumpridas em condies degradantes, como se afirmou tantas
vezes nesta pea. Esta uma realidade que no pode ser ignorada na aplicao das normas
penais.

192. A considerao dessa realidade no traduz mera faculdade judicial. Trata-se

antes de exigncia constitucional, que deve ser reconhecida pelo STF e imposta aos juzes e
tribunais brasileiros. que, de acordo com lio doutrinria de Lus Roberto Barroso, o
princpio [da proporcionalidade] pode operar, tambm, no sentido de permitir que o juiz
gradue o peso da norma, em determinada incidncia, de modo a no permitir que ela
produza um resultado indesejado pelo sistema, fazendo assim a justia do caso concreto.140

137
Veja-se, neste sentido, o alentado estudo de Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e
Extino Antecipada da Pena. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
138
45 BVerfGE 187.
139
Cf. Marcus Alan de Melo Gomes. Princpio da Proporcionalidade e Extino Antecipada da Pena. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008.
140
Lus Roberto Barroso. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. Rio de Janeiro: Ed. Saraiva, 2013,
p. 329.

63
193. Na hiptese, a considerao da realidade carcerria impe aos juzes que, na
aplicao da pena, deem absoluta preferncia s sanes alternativas priso. Afinal, por
imperativo constitucional cumpre evitar a submisso de pessoas a tratamentos desumanos e
degradantes e isso que quase sempre ocorre nos estabelecimentos prisionais brasileiros.
Se, no presente cenrio, enviar uma pessoa para a priso submet-la muito provavelmente a
tratamento que viola a sua dignidade, e no apenas a restries juridicamente autorizadas
sua liberdade, o Estado no deve faz-lo, a no ser em casos excepcionais, e sempre pelo
mnimo de tempo necessrio.141

194. Mas no s. Como se sabe, a lei penal comina em abstrato as penas mnima e
mxima para cada infrao criminal, partindo de uma premissa implcita: supe-se que as
penas sero cumpridas na forma prescrita pelas normas vigentes. A equao legislativa se
assenta em um juzo abstrato de proporcionalidade, no qual se busca uma certa
correspondncia entre a gravidade da sano a ser infligida e o desvalor da ao do agente.

195. Porm, quando se altera radicalmente essa premissa implcita, a equao se

desfigura. Em outras palavras, uma pena abstratamente proporcional pode se tornar
manifestamente desproporcional quando cumprida em condies muita mais gravosas do que
aquelas estabelecidas pelo ordenamento. Certamente uma sano muito mais severa, por
exemplo, passar cinco anos trancafiado em uma masmorra medieval imunda e superlotada,
do que cumprir o mesmo tempo de pena privativa de liberdade numa instituio que observe
escrupulosamente as regras da Lei de Execuo Penal. Esse desajuste precisa ser recalibrado
judicialmente, sob pena de ofensa proporcionalidade da sano.

196. No se trata de desprezar os termos e limites da lei penal. Mas, para que a
prpria proporo sancionatria vislumbrada pelo legislador seja mantida, o aumento ftico
da intensidade da pena isto , o agravamento das condies reais em que se d o seu
cumprimento, em comparao com o que prev a legislao demanda que a respectiva
durao seja diminuda, de forma correspondente. A matemtica elementar.

141
Esta afirmao nada tem de radical. Pelo contrrio, se a dignidade humana for concebida como um princpio
absoluto, como proclama parte da doutrina, nenhuma pena privativa de liberdade poderia ser decretada, at que
se assegurassem condies dignas para o seu cumprimento.

64
197. O Professor Juarez Tavares, no magnfico parecer acostado a esta ADPF, tratou
o tema com a acuidade de costume:

75. Em suma, impe-se reconhecer que o valor mximo de imputao de

culpa somente pode se dar em decorrncia direta do desvalor do injusto, ou
seja, da extenso da leso ao bem jurdico e do grau de autonomia do
indivduo. Em outras palavras, no admissvel que o valor concreto da
afirmao da culpabilidade ultrapasse o desvalor resultante da ao tpica e
ilcita.

76. Por outro lado, tal valor mximo no pode ser tomado de
maneira definitiva, uma vez que, em desfavor do sentenciado, concorrem
caractersticas estruturais de funcionamento do sistema de justia criminal
e, cumulativamente, podem igualmente ser considerados propsitos
preventivos (sempre) minimizadores da punio.
(...)

78. Nesse sentido, agregar em tal equao as condies concretas de

cumprimento da pena corresponde a um legtimo confronto emprico das
categorias doutrinrias tradicionais. Para tanto, pode-se valer de duas
consideraes, ou estratgias tericas, as quais, em suma, resultam em uma
mesma concluso.

79. A primeira estratgia corresponde apartao de dois conceitos de

pena: uma pena ficta isto , tal como cominada abstratamente ou
traduzida em concreto pelo Poder Judicirio e uma pena real.

80. A pena ficta, conforme se pode inferir, possui um valor numrico, o

qual reflete, primariamente, um valor abstrato decorrente da avaliao
discricionria do Poder Legislativo e, secundariamente, uma medida da
intensidade lesiva na melhor das hipteses da conduta realizada.

81. Em se considerando, no entanto, que a prtica penitenciria no

pode agregar ao sentenciado um sofrimento maior do que a prpria
privao de liberdade representa, no se mostra crvel, na quadra atual de
desmantelo do sistema carcerrio brasileiro, considerar que o valor
nominal da pena guarda plena correspondncia com a realidade. O discurso
jurdico-penal, para legitimar-se, deve ser confrontado empiricamente.
Assumir, portanto, que a pena aplicada em concreto, ou cominada em
abstrato, possui um carter aflitivo intrnseco a priori corresponderia ao
reconhecimento implcito de que, com a pena criminal, se lesiona, exclusiva
e simplesmente, a liberdade do sentenciado, o que, evidentemente, uma
afirmao falsa.

82. Note-se: o cumprimento de dez anos de pena em regime fechado,

nas condies descritas na primeira seo deste parecer, pode ser
equiparado priso em estabelecimento adequado pelo mesmo perodo de
tempo? inequvoco que o carter aflitivo de ambas as situaes
hipotticas empiricamente distinto, dado de realidade esse que deve ser
incorporado pelo discurso jurdico-penal, sob o risco de se perpetuar a
ilegitimidade de sua reproduo.

83. Assim, vale reconhecer a existncia de um outro conceito de

punio, isto , a pena real. Tal conceito deve assimilar realisticamente as
65
 condies locais de cumprimento da privao de liberdade, tais quais a
superlotao, as deficincias infraestruturais, a escassez de recursos, a falta
de pessoal especializado, etc. Esse reconhecimento, pois, implica um
necessrio redimensionamento do valor nominal da pena, ou seja, uma
reduo proporcional desse valor, de forma a equiparar a aflio ficta
aflio real. H precedentes nesse sentido. A Corte Suprema de Israel, por
exemplo, j decidiu que uma pessoa condenada por roubo, que teve que
ficar em isolamento, em razo de sua condio de transgnero, deveria ter
sua pena diminuda em 1/3 do total da condenao, haja vista a rudeza
excepcional das condies carcerrias.

198. O juzo da execuo penal o que tem as melhores condies para aquilatar a
desproporo entre a pena em cumprimento e a leso ao bem jurdico penalmente tutelado.
que, embora os problemas existentes no sistema carcerrio brasileiro sejam generalizados,
existem instituies prisionais em que as condies so muito piores do que outras. O juzo da
execuo, por deter a informao sobre o local ou locais em que cada condenado cumpriu e
cumpre a sua pena, est aparelhado para fazer esta avaliao da proporcionalidade in
concreto.

199. Da porque, presente o desajuste entre as condies de efetivo cumprimento da

pena e aquelas impostas pela ordem jurdica - e pressupostas pela sentena condenatria -,
deve ser reconhecido ao juzo da execuo o poder-dever de, concretizando o princpio da
proporcionalidade, abrandar as exigncias temporais para a fruio de certos benefcios, como
a progresso de regime prisional, a suspenso condicional da pena e o livramento condicional,
bem como para reconhecer o cumprimento antecipado da pena

200. Pode-se considerar, por exemplo, que as condies de uma instituio so to

degradantes, que cada 3 dias cumpridos naquela priso equivalem a 4 dias de pena. Mas, em
relao a outro estabelecimento prisional, cujas condies sejam razoavelmente adequadas ao
que prescreve a legislao, tal providncia no se justificaria.

201. Os juzes da execuo penal, por outro lado, tm o dever de ofcio de

inspecionar mensalmente os estabelecimentos prisionais da regio em que exercem a sua
jurisdio (art. 66, VII, LEP), possuindo, portanto, aptido para aferir as respectivas
condies. De todo modo, tambm podem se socorrer de avaliaes j existentes sobre cada
estabelecimento prisional, que so periodicamente realizadas no mbito do Conselho Nacional

66
de Justia142. Tais avaliaes do CNJ, conquanto no vinculantes, fornecem parmetros que
no s podem facilitar esta atividade dos juzes da execuo penal especialmente quando
lidarem com presos transferidos de outras regies como tambm auxiliar o eventual controle
jurisdicional das respectivas decises.

202. Em julgamento ainda em curso, atinente responsabilidade civil do Estado em

razo do encarceramento de detentos em condies degradantes, o Ministro Luis Roberto
Barroso empregou raciocnio similar, para sugerir que, ao invs de a reparao ao preso
ocorrer em dinheiro, ela deveria se dar, prioritariamente, pela remio da pena. Confira-se:

110. (...) o tempo de pena cumprido em condies degradantes e

desumanas deve ser valorado de forma diversa do tempo cumprido
nas condies normais, previstas em lei. Parece ntido que a situao
calamitosa dos crceres brasileiros agrava a pena imposta ao preso e
atinge de forma mais intensa a sua integridade fsica e moral. Nesse
sentido, a reduo do tempo de priso nada mais do que o
restabelecimento da justa proporo entre delito e pena que havia
sido quebrada por fora do tratamento imprprio suportado pelo
detento.

111. Essa lgica no estranha ao ordenamento jurdico brasileiro.

Ao contrrio, trata-se da mesma ratio adotada na concesso de
aposentadoria especial a quem tenha trabalhado em condies que
prejudiquem a sade ou a integridade fsica. Nesses casos, por
autorizao constitucional expressa (arts. 40, 4, III e 201, 1,
CF), adotam-se critrios diferenciados para a contagem do tempo de
contribuio de modo que os segurados possam se aposentar mais
cedo, afastando-se das atividades nocivas. A concesso do benefcio
previdencirio justifica-se exatamente pela presuno que a
exposio a agente biolgicos, fsicos e qumicos causa um desgaste
maior a esses trabalhadores, de modo que, como j decidiu esta
Corte, no se lhes pode exigir o cumprimento do mesmo tempo de
contribuio que aqueles empregados que no se encontram expostos
a nenhum agente nocivo. O benefcio configura, portanto, uma
compensao legal, que se presta a reparar o segurado sujeito a
condies laborais inadequadas. Como se v, trata-se de lgica muito
semelhante, se no idntica, da remio da pena como forma de
compensar os danos morais sofridos143

142
Tais avaliaes esto disponveis em <http://www.cnj.jus.br/geo-cnj-
presidios/?w=1024&h=768&pular=false>.
143
Voto-vista no R.E. 580.252.

67
203. Na sesso do STF em que o referido voto foi proferido, uma crtica dirigida por
alguns ministros engenhosa soluo proposta pelo Ministro Barroso ligou-se dificuldade
de se conceder, em ao de reparao civil de danos, um benefcio no mbito da execuo
penal. Essa crtica, todavia, no se aplica ao presente caso, em que tambm se prope a
reduo do tempo de pena em razo das condies indignas do seu cumprimento. que o
presente processo objetivo, e no busca viabilizar a reparao dos danos morais infligidos
aos presos, mas sim, neste ponto, obter medida que enseje a conformao da pena privativa de
liberdade, tal como efetivamente cumprida, ao princpio constitucional da proporcionalidade.

204. Para evitar abusos e impor alguma padronizao a esse controle de

proporcionalidade in concreto da pena durante o seu cumprimento, o STF pode estabelecer
balizas para a atuao dos juzes da execuo penal. No voto acima referido, o Ministro
Barroso props a instituio de um critrio para a reduo da pena, valendo-se de analogia
com o tratamento dado remio na Lei de Execuo Penal: o mximo de 1 dia de pena para
3 dias de encarceramento, e o mnimo de 1 dia para 7, a depender do grau de degradao das
condies da priso.144Este ou algum outro parmetro semelhante pode ser imposto pelo STF,
que tem ainda a possibilidade de delegar ao CNJ a formulao de proposta de critrio, para a
sua posterior aprovao.

205. Vale ressaltar que a ideia de considerar as condies degradantes do

cumprimento da pena, para reduzi-la em fase de execuo, no indita no Direito
Comparado. Ela foi empregada na Itlia, em cumprimento deciso emanada da Corte
Europeia de Direitos Humanos no caso Torregiani et autres c. Italie145, j anteriormente
citada. No referido caso, a Itlia fora condenada em razo da superpopulao e das condies
degradantes das suas prises, a formular e adotar, no prazo de um ano, um conjunto de
medidas voltadas ao equacionamento do problema. Dentre as diversas medidas que o governo
italiano adotou, figura a previso de que o juiz da execuo penal, a ttulo de compensao,
deve abater um dia de pena para cada dez que tenham sido cumpridos por detentos em

144
O teto de 1 dia de remio para 3 dias de pena foi extrado do art. 126 da LEP, e o piso de 1 dia para 7 foi
construdo a partir da remio decorrente da leitura pelo detento, disciplinada pela Portaria Conjunta Depen/CJF
n 276/2012.

145
Caso Torreggiani et autres c.. Itlia (Requtes ns. 43517/09, 46882/09, 55400/09, 57875/09, 61535/09,
35315/10 e 37818/10), julgado em 8.01.2013.

68
condies consideradas degradantes, luz dos parmetros definidos pela Corte Europeia de
Direitos Humanos.146

206. Em linha semelhante, a Suprema Corte de Israel, em caso julgado em 2013,

reduziu de 15 para 10 meses a pena de priso por roubo imposta a uma transexual, em razo
do fato de que ela estava sendo mantida isolada, como meio de proteo diante das ameaas
de outros detentos. A Corte israelense considerou que as condies especialmente severas da
priso justificavam a reduo da pena no mbito da execuo penal147.

207. Ademais, a considerao da realidade prisional na aplicao e execuo da

pena tambm se ajusta teleologia da sano penal, que no pode ser vista, no Estado
Democrtico de Direito, como um simples castigo voltado a infligir sofrimento em quem
cometeu um ilcito criminal. A pena, ao menos hipoteticamente, alm do seu carter
retributivo, destina-se a prevenir a prtica de outros crimes e a ressocializar o agente. 148 E, na
ordem jurdica nacional, a funo de ressocializao deve ter primazia, em razo da
determinao constante no art. 5.6 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos que,
como sabido, desfruta no pas de hierarquia supralegal: As penas privativas de liberdade
tero como finalidade essencial a reforma e a readaptao social dos condenados.

208. Ocorre que, como j exposto, as condies do nosso sistema carcerrio retiram
do cumprimento da pena qualquer potencial ressocializante.149 Os presos, em geral, saem do

146
Tais medidas, narradas pela Corte Europeia de Direitos Humanos no caso Gennaro Stella c. Italie (Requte n
49169/09), julgado em 16 de setembro de 2014, foram consideradas suficientes por aquele tribunal internacional.
147
Fonte: Association for Prevention of Torture. LGBTI persons deprived of their liberty: a framework for
monitoring, p. 11, acessvel em http://www.hrc.co.nz/files/9714/2550/8291/APT_2014_.
148
No cabe adentrar, aqui, no complexo debate sobre as finalidades manifestas e latentes - da pena, versado
com profundidade no parecer do Prof. Juarez Tavares, anexo a esta pea. Destaque-se, to somente, que,
segundo a doutrina, o art. 59 do Cdigo Penal, ao prever que o juiz fixar a pena conforme seja necessrio e
suficiente para a reprovao e preveno do crime, adotou uma teoria unificada sobre as funes da pena, em
que se combinam retribuio, preveno geral e preveno especial, abrangendo esta ltima a correo do autor
do fato, pela sua ressocializao.
149
O potencial ressocializador da pena de priso j bastante discutvel para dizer o mnimo em um contexto
de normalidade institucional, em que os estabelecimentos prisionais funcionem de acordo com as normas
vigentes. No cenrio de descalabro hoje vivenciado, ele no passa de quimera. No por outra razo, Zaffaroni
chamou as prises de mquinas de deteriorar (Eugenio Raul Zaffaroni. Em busca das penas perdidas: a
perda de legitimidade do sistema penal. Rio de Janeiro: Revan, 1991, pp. 135-137).

69
crcere muito mais perigosos do que quando entraram, e marcados por um estigma que os
acompanhar pelo resto de suas vidas.

209. Por tais razes, cabe determinar aos juzes e tribunais brasileiros que levem em
considerao as dramticas condies do sistema prisional do pas na aplicao e execuo
das penas. No contexto da aplicao da pena, tais condies devem resultar na atribuio de
absoluta prioridade na aplicao de penas alternativas priso. No mbito da execuo penal,
tal considerao deve ocorrer por meio do abrandamento proporcional dos requisitos
temporais para fruio de direitos e benefcios, e na possibilidade de reconhecimento do
cumprimento antecipado da pena. Para essa atividade judicial de ajuste da proporcionalidade
da pena diante das condies degradantes de encarceramento, o STF pode estabelecer
parmetros para os juzes da execuo penal, tais como aqueles sugeridos pelo Ministro
Barroso no voto proferido no RE. 580.252, ou ento atribuir ao CNJ a sua formulao, para
posterior aprovao pela Corte.

-8-
DA MEDIDA CAUTELAR

210. Diante do exposto, configurada a verossimilhana das alegaes de fato e de

Direito constantes nesta ADPF, bem como caracterizada a necessidade de adoo urgente de
medidas voltadas ao equacionamento das gravssimas violaes aos direitos fundamentais dos
presos brasileiros, em seu proveito e em prol da segurana de toda a sociedade, requer o
Arguente, com fundamento no art. 5 da Lei n 9.882/99, a concesso de medida cautelar, a
fim de que esta Corte Suprema, at o julgamento definitivo da ao:

a) Determine a todos os juzes e tribunais que, em cada caso de decretao ou

manuteno de priso provisria, motivem expressamente as razes que impossibilitam a
aplicao das medidas cautelares alternativas privao de liberdade, previstas no art. 319 do
Cdigo de Processo Penal.

b) Reconhea a aplicabilidade imediata dos arts. 9.3 do Pacto dos Direitos

Civis e Polticos e 7.5 da Conveno Interamericana de Direitos Humanos, determinando a

70
todos os juzes e tribunais que passem a realizar audincias de custdia, no prazo mximo de
90 dias, de modo a viabilizar o comparecimento do preso perante a autoridade judiciria em
at 24 horas contadas do momento da priso.

c) Determine aos juzes e tribunais brasileiros que passem a considerar

fundamentadamente o dramtico quadro ftico do sistema penitencirio brasileiro no
momento de concesso de cautelares penais, na aplicao da pena e durante o processo de
execuo penal.

d) Reconhea que como a pena sistematicamente cumprida em condies

muito mais severas do que as admitidas pela ordem jurdica, a preservao, na medida do
possvel, da proporcionalidade e humanidade da sano impe que os juzes brasileiros
apliquem, sempre que for vivel, penas alternativas priso.

e) Afirme que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de abrandar os

requisitos temporais para a fruio de benefcios e direitos do preso, como a progresso de
regime, o livramento condicional e a suspenso condicional da pena, quando se evidenciar
que as condies de efetivo cumprimento da pena so significativamente mais severas do que
as previstas na ordem jurdica e impostas pela sentena condenatria, visando assim a
preservar, na medida do possvel, a proporcionalidade e humanidade da sano.

f) Reconhea que o juzo da execuo penal tem o poder-dever de abater tempo

de priso da pena a ser cumprida, quando se evidenciar que as condies de efetivo
cumprimento da pena foram significativamente mais severas do que as previstas na ordem
jurdica e impostas pela sentena condenatria, de forma a preservar, na medida do possvel, a
proporcionalidade e humanidade da sano.

g) Determine ao Conselho Nacional de Justia que coordene um ou mais

mutires carcerrios, de modo a viabilizar a pronta reviso de todos os processos de execuo
penal em curso no pas que envolvam a aplicao de pena privativa de liberdade, visando a
adequ-los s medidas e e f acima.

h) Imponha o imediato descontingenciamento das verbas existentes no Fundo

Penitencirio Nacional FUNPEN, e vede Unio Federal a realizao de novos

71
contingenciamentos, at que se reconhea a superao do estado de coisas inconstitucional do
sistema prisional brasileiro.

-9-
PEDIDO DEFINITIVO

211. Em face do exposto, espera o Arguente que o Supremo Tribunal Federal

promova a oitiva (I) da Unio Federal, do Distrito Federal e de todos os Estados da
Federao, responsveis pelos atos e omisses acima descritos, que caracterizam o estado de
coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro; (II) do Advogado-Geral da Unio e
(III) do Procurador-Geral da Repblica.

212. Por fim, espera o Arguente seja julgada procedente a presente Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental, de modo a:

a) Declarar o estado de coisas inconstitucional do sistema penitencirio

brasileiro.

b) Confirmar as medidas cautelares aludidas acima.

c) Determinar ao Governo Federal que elabore e encaminhe ao STF, no prazo

mximo de 3 meses, um plano nacional (Plano Nacional) visando superao do estado de
coisas inconstitucional do sistema penitencirio brasileiro, dentro de um prazo de 3 anos.

O Plano Nacional dever conter propostas e metas especficas para a superao

das graves violaes aos direitos fundamentais dos presos em todo o pas, especialmente no
que toca (i) reduo da superlotao dos presdios; (ii) conteno e reverso do processo de
hiperencarceramento existente no pas; (ii) diminuio do nmero de presos provisrios; (iii)
adequao das instalaes e alojamentos dos estabelecimentos prisionais aos parmetros
normativos vigentes, no que tange a aspectos como espao mnimo, lotao mxima,
salubridade e condies de higiene, conforto e segurana; (iv) efetiva separao dos detentos
de acordo com critrios como sexo, idade, situao processual e natureza do delito; (v)
garantia de assistncia material, de segurana, de alimentao adequada, de acesso justia,
educao, assistncia mdica integral e ao trabalho digno e remunerado para os presos; (vi)

72
contratao e capacitao de pessoal para as instituies prisionais; (vii) eliminao de
tortura, de maus tratos e de aplicao de penalidades sem o devido processo legal nos
estabelecimentos prisionais; (viii) adoo de medidas visando a propiciar o tratamento
adequado para grupos vulnerveis nas prises, como mulheres e populao LGBT.

O Plano Nacional deve conter, tambm, a previso dos recursos necessrios

para a implementao das suas propostas, bem como a definio de um cronograma para a
efetivao das medidas de incumbncia da Unio Federal e de suas entidades.

d) Submeter o Plano Nacional anlise do Conselho Nacional de Justia, da

Procuradoria Geral da Repblica, da Defensoria Geral da Unio, do Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, e de outros
rgos e instituies que queiram se manifestar sobre o mesmo, alm de ouvir a sociedade
civil, por meio da realizao de uma ou mais audincias pblicas.

e) Deliberar sobre o Plano Nacional, para homolog-lo ou impor medidas

alternativas ou complementares, que o STF reputar necessrias para a superao do estado de
coisas inconstitucional. Nesta tarefa, a Corte pode se valer do auxlio do Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas
Socioeducativas do Conselho Nacional de Justia.

f) Aps a deliberao sobre o Plano Nacional, determinar ao governo de cada

Estado e do Distrito Federal que formule e apresente ao STF, no prazo de 3 meses, um plano
estadual ou distrital, que se harmonize com o Plano Nacional homologado, e que contenha
metas e propostas especficas para a superao do estado de coisas inconstitucional na
respectiva unidade federativa, no prazo mximo de 2 anos. Cada plano estadual ou distrital
deve tratar, no mnimo, de todos os aspectos referidos no item c supra, e conter previso dos
recursos necessrios para a implementao das suas propostas, bem como a definio de um
cronograma para a efetivao das mesmas.

g) Submeter os planos estaduais e distrital anlise do Conselho Nacional de

Justia, da Procuradoria Geral da Repblica, do Ministrio Pblico da respectiva unidade
federativa, da Defensoria Geral da Unio, da Defensoria Pblica do ente federativo em
questo, do Conselho Seccional da OAB da unidade federativa, e de outros rgos e

73
instituies que queiram se manifestar. Submet-los, ainda, sociedade civil local, em
audincias pblicas a serem realizadas nas capitais dos respectivos entes federativos, podendo
a Corte, para tanto, delegar a realizao das diligncias a juzes auxiliares, ou mesmo a
magistrados da localidade, nos termos do art. 22, II, do Regimento Interno do STF.

h) Deliberar sobre cada plano estadual e distrital, para homolog-los ou impor

outras medidas alternativas ou complementares que o STF reputar necessrias para a
superao do estado de coisas inconstitucional na unidade federativa em questo. Nessa
tarefa, mais uma vez, a Corte Suprema pode se valer do auxlio do Departamento de
Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas
Socioeducativas do Conselho Nacional de Justia.

i) Monitorar a implementao do Plano Nacional e dos planos estaduais e

distrital, com o auxlio do Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema
Carcerrio e do Sistema de Execuo de Medidas Socioeducativas do Conselho Nacional de
Justia, em processo pblico e transparente, aberto participao colaborativa da sociedade
civil, at que se considere sanado o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional
brasileiro.

j) Nos termos do art. 6 e da Lei 9.882, o Arguente requer, ainda, a produo

de toda prova eventualmente necessria ao deslinde desta Arguio, tais como a requisio de
informaes adicionais e designao de perito ou comisso de peritos.

Deixa-se de atribuir valor causa em razo da impossibilidade de sua fixao.

P. deferimento.

Rio de Janeiro, 26 de maio de 2015.

DANIEL SARMENTO
OAB/RJ n 73.032

74
 MARA FERNANDES JULIANA CESARIO ALVIM GOMES
OAB/RJ 134.821 OAB/RJ n 173.555

HUMBERTO LAPORT DE MELLO LETICIA MARQUES OSORIO

OAB/RJ n 160.391 OAB/RS n 31.163

EDUARDO LASMAR PRADO LOPES JULIANA CARREIRO AVILA

OAB/RJ n 189.700 OAB/RJ n 204.305-E

75
 LISTA DE DOCUMENTOS ANEXOS

1. Estatuto do PSOL

2. Ata de Eleio do Presidente do PSOL

3. Procurao para os advogados

4. Representao da Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de Direito da UERJ

5. Parecer do Professor Juarez Tavares

6. Relatrio da CPI do Sistema Carcerrio, Cmara dos Deputados, 2009.

7. Informe sobre los Derechos Humanos de las Personas Privadas de Libertad en las
Amricas, Comisso Interamericana de Direitos Humanos, 2011.

8. Novo Diagnstico de Pessoas Presas no Brasil, Conselho Nacional de Justia,

Departamento de Monitoramento e Fiscalizao do Sistema Carcerrio e do Sistema de
Execuo de Medidas Socioeducativas DMF, 2014.

9. Relatrio Mutiro carcerrio Pernambuco, Conselho Nacional de Justia, 2014.

10. Relatrio Ministrio da Justia e IPEA. A aplicao de Penas e Medidas Alternativas,

2014.

11. A Viso do Ministrio Pblico sobre o Sistema Prisional Brasileiro, Conselho

Nacional do Ministrio Pblico, 2013.

12. Mapa da Defensoria Pblica do Brasil, Associao Nacional dos Defensores Pblicos
e Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2013.

13. Relatrio Mutiro carcerrio Esprito Santo, Conselho Nacional de Justia, 2010.

14. Relatrio Mutiro carcerrio Paraba. Conselho Nacional de Justia, 2011.

15. Relatrio sobre a visita ao Brasil do Subcomit de Preveno da Tortura e outros

Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, Organizao das Naes Unidas,

76
2012.

16. Sistema Integrado de Informaes Penitencirias (INFOPEN). Formulrio Categorias

e Indicadores Preenchidos, Total 2012.

17. Relatrio sobre mulheres encarceradas no Brasil. Centro pela Justia e pelo Direito
Internacional - CEJIL, et. al, 2007.

18. Dados relativos ao Fundo Penitencirio Nacional (FUNPEN).

19. Decises Judiciais que recusaram a realizao de audincia de custdia.

20. Deciso CNJ em procedimento de controle administrativo n 0000810-

77.2015.2.00.0000, que considerou a realizao de audincias de custdia dependente da
vontade dos tribunais.

21. Ofcio n 0015/2014 GP, de 31 de janeiro de 2014, da Presidncia do STF para o

Ministrio da Justia.

77