ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO* EL ANTIGUO REGIMEN COLONIAL Y LA ADMINISTRACION PUBLICA La organizacién administrativa del Estado me- xicano ha desempefiado un papel fundamental en Ia constitucién y desarrollo de un Estado nacional, cuyas caracteristicas basicas reflejan todo un proceso de desenvolvimiento histori- co, con profundos matices y peculiaridades que la diferencian. Se pueden determinar dos etapas con rela- cién al papel historico que ha cumplido la administracion del Estado mexicano. En la primera, ésta desarrolla un papel pasivo y en denomina Organizaciin Adminisrativa de! Estado Me- >xicano, financiado por el CONACYT. Luis Garcia Cardenas la segunda se hace manifiesta su verdadera funcién, Estas etapas se concretan en dos pe- riodos que abarcan desde la formacién y ori- gen del Estado hasta la consolidacién del Es- tado nacional propiamente dicho. Esta aseveracion es de fécil entendimiento en la medida en que se tenga una comprension objetiva de lo que es la administracién publica como hecho cancreto y como disciplina cien- tifica, La administracion publica trae consigo el sello de la sociedad que la engendra y del Es- tado que la conforma. Por consiguiente, toda sociedad que adquiere cierto grado de desarro- Ilo y en su seno se manifiestan diversas con- sideraciones que amenazan con devorarla, ne- cesita una forma de asociacion que sea capaz de mantener un cierto grado de cohesién social y ordenar a la propia sociedad en su conjunto. Esta forma de asociacién de los hombres es e! Estado.208 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Las contradicciones de la sociedad civil’ que nacen por la forma de intercambio en condiciones de propiedad y por la manera en que se distribuyen los hombres en la division social del trabajo, ala vez que por la forma de apropiacion de los productos del mismo, ca- racterizan a los miembros de la sociedad como ulares, individuales y privados. Estas ca- zaciones encuentran en el Estado la sin- tesis y manifestacién de su objetividad, en lo que éste tiene de universal, general y publico,? a través de las clases sociales y su representa- cién politica, cuya expresiOn es e! Poder Le- gislativo. Luego entonces las organizaciones de clase son la forma de relacion de la sociedad civil con el Estado. En la medida en que las, organizaciones representativas obtengan_un alto grado de desarrolto habré un fortalecimien- to de {a sociedad civil. Historicamente ésta no ha podido nunca aceptar su propia debilidad, de ahi que se sirva del interés particular de una clase y la transforme en interés universal. Esto s6lo es posible en tanto que exista en el seno social una clase cuya mejor organizacion sea expresi6n politica del conjunto de lasociedad. Este hecho es de vital importancia en la cons- titucién de los estados nacionales. Por el con- trario, si esto no es asi, ellos muestran un proceso de desintegracién de lo estatal “La persona concreta, que es para s{ como un fin par ticular, en cuanto totaidad de necesidedes y mezcle de necesidad natural y de atbitro, et uno de tos funder frentos de la sociedad civil; pero la persona particular fen cuanto sustancialmente en relacién 5 otra tal indi- Vidualidad, de suerte que cade una se hace valer y 36 satisface madiante Ta otra y ai mismo. tiempo S610 meramente mediads gracia 2 1a forma de (2 universi- Gad, constituye eb oto principio". Hegel. Filosofia (0! derecho, 6. 194. “EI Estado, como 1a realidad de la voluntad sustancial ‘que posee en la conciencia de si, individual su universidad, e& fo recional en sf y para si p. 245. Otro momento de la relacién es aquel que nace de la accién del Estado en la sociedad civil por medio de la cual lo universal, general Y PUblico que lo distinguen seré transformado en particular, individual y privado a través de jon publica. En esta medida, la administracion publica es en primera instan- cia una relacién social* historicamente deter- minada por la division entre Estado y sociedad civil, a la vez que por el grado de desarrollo que ésta ha alcanzado. La que toda divisio social del trabajo origina una division de fun- ciones del Estado, La administracin publica acta inmersa en la sociedad civil en forma sistematica y detallada.> Es, por tanto, la ac- vidad organizadora del Estado. La posibilidad de desarrollo de una nacion independiente, como es el caso de México, esté determinada en primer lugar por el grado de madurez y generalizacién de las relaciones de intercambio a través de la mercancia, por Ja aparicion de la clase hegeménica y por la capacidad de organizacién del Estado. En el transcurso de trescientos afios de co- lonizacin espafiola estos elementos aparecen tan s6lo en forma embrionaria y las dificulta- des de su desarrollo caracterizan {os tres pri- clones INAP, México, 1980. T reciente de Is Editorial Fontanara de Espafs. “La administracién piblica es ta ejecucién detallada y sistematica del derecho piblico. Cada aplicacion expe- Gal, particular, de la ley general, es un acto de sami nistracién”, Woodrow Wilton. "Estudio de 1a adminks- twacién”, en: Waldo, Dwight. Administracién piblics. 92. La edici6n completo de 'e obra de Wilson puede ‘consuitarse en la Revista de Administracién Publica flaborada en conmemoracién del 25 aniversario del INAP.L.GARCIA CARDENAS ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 209 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO meros cuartos del siglo XIX. Sin embargo, no se puede entender las convulsiones, la estabi- lidad y las tendencias de desarrollo de la admi- nistracion publica del México independiente sin el conocimiento de las estructuras admi- nistrativas del colonialismo.* La conquista espaiiola representa un impac- to en dos formas de produccién: la hispana, que se caracteriza por un cierto grado de de- sarrollo del capitalismo mercantilista pero con superestructuras eminentemente feudales, y la americana con formas asiéticas, que algunos autores le llaman despético tributario.° El en- cuentro origina transformaciones fundamenta- les en ambas formas y produce el dominio de una sobre otra, de acuerdo con la ley de desa- rrollo universal la cual sostiene que las formas superiores suplantan 0 perfeccionan para si las inferiores. Sin embargo, dada la caracteristica hibrida de la formacién social espafiola entre lo feudal tardio y mercantilismo capitalista embrionario, lo feudal se refuerza a través de la incorporacién a su seno, después de la vic- toria militar, de aquellas peculiaridades de las formas asidticas, como son las formas comu- nitarias indigenas que facilitan la explotacion del trabajo a través de la encomienda, reparti- miento y tequio pero encuadradas en los cé- nones superestructurales feudales. As‘, obser- ‘No podria farmarse une idea exacta y cabsl de la administcién establecida a consecuencia de la Inde pendencia si no se tuviese alguna de la que la precedi6, ‘pues a pesar de Jos cambios de instituciones y régimen gubernetivo, 16 administracién actual mantiene y ha ‘Ge mantener muchos principis de lo anterior”. Mors, José Maria Luis. México y sus revoluciones. T.l. p. 363. ‘Semo, Enrique. Historie del capitalismo en México. Los ‘origenes. 63. Era, México, 1973; y Pefia, Sergio de la La formacién del capitalismo en México, ed. Siglo XXI, México, 1979, vamos que las estructuras administrativas de! sistema colonial conllevan formas hibridas que intentaran reforzar el conjunto del domi- nio colonial, puesto que los agentes principales de la colonizacién son la Corona y los con- quistadores. La primera tiende a crear organos administrativos-judiciales para fortalecer la centralizacion y, por otro lado, los conquista- dores prefieren formas de organizacién des- centralizada que tratan de incorporar a los es- tilos feudales.® La tendencia hacia la centralizacion de la administracién piblica colonial es evidente desde su primera etapa bajo el gobierno de los Habsburgos y en el corazén mismo del impe- rio durante los siglos XVI y XVII. En primer lugar, el rey se sirve de sus secretarios y Con- sejo de Indias para tratar en forma indirecta los asuntos gubernamentales de las colonias 0 directamente a través de reales érdenes. La existencia de secretarios, consejos y las acciones politico-administrativas por medio de reafes drdenes en si y por si, constituyen un alto grado de desarrollo de la administra- cién publica espafiola mediante la centraliza- cién y la constitucién de! poder absoluto. Las consecuencias son un avance cualitativo sobre las formas feudales de dominio. La centraliza- cién y el absolutismo son elementos y bases del desarrollo del capitalismo y por ende de ‘Le Corona, en su esfuerz0 por mantener et poder cen- walizedo frente a tas exigencise del mayoritario nicleo de conquistadores y encomenderos con aspiraciones jes acentud sus mecanismot tradicionales del ‘2 través de Ia estructura tibuteria y sostuvo racion de incios y expafoles, A este efecto declaré propiedad real todas las tortas, aguas y yacimientos coloniales, y convirtié en siibditos a todos sus habitantes nativos”. Pela, Sergio de la. Op. cit p. 24210 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA los estados nacionales. Las organizaciones ad- ministrativas propias de los estados capitalis- tas se originan y desarrollan en el seno mismo del feudalismo, de tal manera que las revolu- clones burguesas lejos de destruir la inmensa maquinaria administrativa del absolutismo, la perfeccionan,” Los drganos y agentes administrativos que Fompen con los esquemas feudales y se trans- forman en agentes de una verdadera revolucion administrativa, siguiendo a Tocqueville, Bo no nes generales, las intendencias, los comi y Hinwze,® son: los consejos, las inspeccio- 0s, tos cuerpos de obras piiblicas, ta gendarmerfa y los funcionarios. Estos elementos se desarro- tlan durante la monarquia espafiola,? motivo “La Revoluci6n que se aproxime y que comienza » ag tar ot expiritu de todos los franceres les sugiere el ideas ue s6lo el poder central puede realizar; antes de des: Wuirlo, fe Revotucién ta dasarroli. EI mitma se perfec: ciona come todo lo dermis", Tocqueville, Alexis de, E/ ‘amtiguo régimen y (a revolucion. pp. 95:96. Bodin, Jean. Los seis libros de fe reptibiice, Libro Ter cero. pp. 99-136; Mintze. Historia dels formas politica. pp. 185-192. “La monarquia expafola al hacerse absoluta no pod! ‘excapar a una ley inexorable del absolutismo: la organi zacién burocrétics. Su aparato gubernamental estuvo Cconstituide por una red de funcionarios, dependientes de fa Corona y subordinades unos a otros en escalonada Birémide jerdrquica, que cubrian todo el cuerpo politica desde ot contro hasta le periferis. Pero dentro del siste: ma burocritico, la monarquia espafiols cred un tipo especial, el coneilario. “Todo el mecanismo buroerético tuve come pivotes fundamentales unos organismos colectives, amados consejos, que eran algo asi como el corazén de un gran sector del gobierno... extienden sus atribuciones a ma- teriat legslatives, ejecutivas y judiciales, ademés de los xico de 1808 hasta 1830”. p. 131, citado por Ignacio Cartilto Prieto, Op. cit. pp. 181-182.L-GARGIA CARDENAS _ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 229 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO del Congreso, decide dar el primer goipe de Estado en nuestra vida independiente. El 31 de octubre de 1822 es disuelto el Congreso y surge asi el imperio mexicano, instituyendo la dictadura como forma de gobierno. En este breve lapso observamos la existencia de dos formas de administracion publica que se ternan en todo el siglo XIX: la administracion publica congresional y la administracion pé- blica dictatorial. La primera representa el én- fasis del Congreso para organizar el pais en forma directa y la segunda es la forma despo- tica de organizacién de la sociedad en manos del Ejecutivo, La victoria de Iturbide sobre ei Congreso, del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo, significa, parafraseando a Marx, la victoria de Ja fuerza sin frases sobre la fuerza de las frases. Iturbide, con el propésito de dar legitimi- dad a su gobierno, establecié la Junta Nacional Constituyente (2 de noviembre de 1822 - 6 de marzo de 1823), integrada en su mayoria por sus incondicionales. Sin embargo, la idea de gobierno republicano se habia intemaliza- do en los grupos politicos citadinos y provin- ciales y la oportunidad de cambiar de forma de gobierno se presenta con el pronunciamien- to militar de Antonio Lopez de Santa Anna en diciembre de 1822. Las consecuencias de la insurreccion se expresan en el Plan de Casa Mata (publicado el 10. de febrero de 1823), y son: a) reinstalacién del Congreso y aniquila- miento del imperio; b) convocatoria a un nue- vo Congreso Constituyente; c) proclamas de independencia de varias provincias. La abdicacién de Iturbide se produce el 10 de marzo de 1823 y el cuidado de los asuntos de gobierno real en un Poder Ejecutivo tem- poral elegido el 37 de marzo de 1823, forma- do por Victoria, Bravo y Negrete; como los dos ultimos estan ausentes son sustituidos por Mariano Michelena y Miguel Dominguez. Para poder cumplir con las funciones de adminis- tracion publica se nombran los siguientes se- cretarios de Estado: Secretario de Relaciones Interiores y Exte- riores: Lucas Alaman (14 de abril de 1823). Secretario de Hacienda: Francisco Arrillaga (17 de abril de 1823) Secretario de Justicia y Negocios Eclesiés- ticos: Pablo de la Llave (28 de mayo de 1823). Secretario de Guerra y Marina. José Joa- quin Herrera (7 de julio de 1823). Este poder transitorio, gobierna hasta que el nuevo Congreso Constituyente presenta la Nueva constitucién de la Republica el 4 de octubre de 1824. En el mes de julio se habian celebrado elecciones para elegir jefe del Ejecu- tivo y habia resultado electo Guadalupe Vic- toria, Este se convierte en el primer Presidente Constitucional de la Republica mexicana. El Poder Ejecutivo estaba conformado. Comen- Zaria entonces !o que realmente denominamos la historia de nuestra administracion publica. Pero antes de abordar la historia de las es- tructuras administrativas del Estado mexicano, es importante detenernos sobre las caracteris- ticas basicas de este Poder Ejecutivo surgido de la Constitucién de 1824. Si hacemos una revisién de las facultades y atribuciones del Congreso con relacién a las del Poder Ejecutivo, a partir de los preceptos constitucionales de 1824, llegamos a ia con- clusion de que la via parlamentaria para diri- gir al conjunto social es fundamental debido a la debilidad del Ejecutivo tanto politica como juridica y administrativa.230 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA ‘A manera de ejemplo, haciendo un recuen- to entre las facultades y atribuciones dei Con- greso con relacion a las del Poder Ejecutivo en la Constitucién de 1824, tenemos losiguiente: Facultades y atribuciones del Congreso: — Se constituye como gran jurado" para co- nocer sobre acusaciones del presidente de la federacion, por delitos de traicién con- tra la independencia nacional, o contra la forma establecida de gobierno, y por cohe- cho, soborno, cometidos durante el tiempo de su empleo. — Debe constituirse como jurado para cono- cer sobre acusaciones del mismo presidente cuando impida a las cémaras el uso de cual- quiera de las facultades que \es atribuye @ las mismas. — Debe constituirse como jurado para cono- cer sobre acusaciones de los secretarios de! despacho, por cualesquiera delitos cometi- dos, durante el tiempo de sus empleos. — Debe constituirse en jurado cuando el pre- sidente, ministros y vicepresidente sean acusados de actos de intervencién de! Sena- do 0 del Consejo de Gobierno, en razén de sus atribuciones. — La Camara puede suspender de su encargo al presidente, vicepresidente y secretarios y ponerlos a disposicién de! tribunal com- petente. ~ Las leyes y decretos que emanen del Con- greso tendran por objeto sostener la inde- Pendencia nacional, promover la conserva- cidn y seguridad de la nacién en sus relaci nes exteriores, conservar la unién federal de los estados y la paz y el orden piiblico en el + Constitucién de los Estados Unidos Mexicanos de 1824. {EI subrayado es nuestro, las citas se extractaron y no s0n textual) interior de 1a federacion, sostener la igual- dad proporcional de obligaciones y dere- chos que los estados tienen ante la ley. Las facultades que se consideran exclusivas del Congreso son: promover fa ilustracién asegurando por tiempo limitado derechos exclusives a los autores por sus respectivas obras, estableciendo colegios de ma artilleria e ingenieros, erigiendo uno o mas establecimientos donde se ensefien las cien- cias naturales, exactas, politicas y morales, nobles artes y lenguas, sin perjudicar la li- bertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educacién pitblica en sus res- pectivos estados; fomentar la prosperidad general, decretando la apertura de caminos y canales 0 su mejora, sin impedir a tos es- tados la apertura o mejora de los suyos, estableciendo postas y correos, y aseguran- do por tiempo limitado a los inventores, perfeccionadores 0 introductores de algin ramo de industria, derechos exclusivos por Sus respectivos inventos, perfecciones 0 nuevas introducciones; fijar los gastos gene- ales, establecer las contribuciones necesa- rias para cubrirlos, arreglar su recaudacién, determinar su inversion, y tomar anualmente cuentas al gobierno; contraer deudas sobre el crédito de la federacion y designar garan- tias para cubrirlas; reconocer la deuda na- cional y sefialar medios para consolidarla y amortizarla; arreglar el comercio con las Naciones extranjeras y entre los diferentes Estados de |a federacion y tribus de los in- dios; habilitar toda clase de puertos, esta- blecer aduanas y designar su ubicacion; de- terminar y uniformar el peso, ley, valor, tipo y denominacién de las monedas en todos los estados de la federacién y adoptar un sistema general de pesos y medidas; crear o suprimir empleos pablicos de la federacion, sefialar, aumentar o disminuir sus dotacio-L.GARCIA CARDENAS ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 231 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO, nes, retiros y pensiones; conceder amnistias © indultos por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federacion. Facultades y atribuciones del Ejecutivo: — El presidente puede por una sola vez, den- tro de diez dias tiles, hacer observaciones sobre las leyes y decretos que le pase e! Congreso, ~ Publicar, circular y hacer guardar las leyes y decretos de! Congreso. — Dar reglamento, decretos y drdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucién. — Poner en ejecucién las leyes. — Nombrar y remover libremente a los secre- tarios del despacho. ~ Cuidar de la recaudacién, y decretar la in- version de las contribuciones generales con arreglo a las leyes. — Nombrar los jefes de las oficinas generales de hacienda, los de las comisarias generales, los enviados diplomaticos y cénsules, los coroneles y demés oficiales superiores del ejército permanente, milicia activa y arma- da, con aprobacién del senado, y en sus re- cursos, de! consejo de gobierno. = Nombrar los demas empieados del ejército permanente, armada y milicia activa, y de las oficinas de la federacién, arregléndose a Jo que dispongan las leyes. ~ Cuidar de que la justicia se administre pron- ta y cumplidamente por la Corte Suprema, tribunales y juzgados de la federaci6n. — Suspender a sus empleados hasta por tres meses, y privar aun de la mitad de sus suel- dos, por el mismo tiempo, a los empleados de ia federacién, infractores de sus Ordenes y decretos; y en los casos que crea se debe formar causa a tales empleados, pasaré los antecedentes de la materia al tribunal res- pectivo. Las restricciones de las facultades del presi- dente son las siguientes: — El presidente no podré mandar en persona las fuerzas de mar y tierra, sin previo con- sentimiento del Congreso. — No podré privar a ninguno de su imponerle pena alguna. — No podré ocupar la propiedad de ningin particular ni corporacién, ni turbarle en la posesién, uso o aprovechamiento de ella; y si en algin caso fuere necesarios, para un ‘objeto de conocida utilidad general, tomar la propiedad de un particular 0 corporacion, no lo podra hacer sin previa aprobacién del Senado, y en sus recursos, de! Consejo de Gobierno, indemnizando siempre a la parte interesada a juicio de hombres buenos elegi- dos por ella y el gobierno. tad, ni Este recuento de las facultades y atribucio- nes de los dos poderes de la Union refleja en forma evidente la debilidad del Ejecutivo ante el Congreso, que podemos expresar en térmi- os generales en las siguientes consideraciones: a) al Congreso se le sefialan atribuciones ex- clusivas y al Ejecutivo no; b} al Congreso no se le sefialan restricciones y al Ejecutivo si; c) al Ejecutivo se le atribuyen funciones de ejecucion y al Congreso de decision en mate- ria hacendaria, econdmicas, comunicaciones y de orden social en general. Hacemos referencia a la relacion existente entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, por- que consideramos que es un factor determi ante para entender la naturaleza de la admi- nistracién publica mexicana y las condiciones de su desarrollo. Es necesario recordar que la administracion publica, en su sentido especi- fico, es ejecucién y la encontramos, por ello, en la esfera del Poder Ejecutivo.*”232 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA La preponderancia del Legislativo es expli- cable por la necesidad de representacion poli- tica de los estamentos sociales, ademés de estar presente el espiritu de soberania, La formacion del Poder Legislativo en la etapa Ppost-independentista la podemos ubicar a par- tir de la creacion de la Suprema Junta Provi- sional Gubernativa, en 1821, la cual tuvo fun- damentalmente funciones legislativas.*® La Junta, en su cardcter de legislativo, se organiz6 a través de comisiones que dan cuen- ta de una excelente division del trabajo para tratar los asuntos gubernamentales por medio de una estructura legislativa. Estas comisiones fueron: de Relaciones Interiores; de Exterio- res; de Justicia y lo Eclesidstico; de Hacienda, y de Guerra. Es sintomdtico observar que estas comisio- Nes guardan gran semejanza con la organiza- cién administrativa del Poder Ejecutivo del afio 1824. En el seno mismo de la Junta se hizo una division de funciones, Para ejercer funciones ejecutivas se constituyé la Regencia y la legis- 47 Lg administracién piblica es Ia ejecucién detallada y sistemitica del derecho publico. Cuslquier aplicacién particular de une ley general es acto de administracién”, Wilson, Woodrow. “El estudio de la administracion”, en: Revista del 25 Aniversario INAP, México, 1980. “Varias pues fueron las funciones que de hecho esumi6, esta Junta, ealificada de soberana y provisional Sin em- ‘bargo, of andlisis somero del contenido de su Diario de Sesiones 10 mismo que su Coleccién de Derecho y Or ener nos leva a destacar con mucho su funecién legisla: tiva 0, lo que es igual, su cardctor predominante y exen- cialmente de Srgano legislative, et primero que expidis normas para todo el pais, sin que se le impusiera tache ‘alguna a su intrinseca soborania. Barragin y Barragén, José. Introduccién al federalism. p. 4 48 Jatura quedé en manos de ta propia Junta. Esto no significé una separacién de poderes propiamente dicha porque la Regencia estuvo subordinada a la Junta. Se puede sefialar en- tonces que la préctica de subordinar el Ejecu- tivo al Legislativo, por via formal, y la res- puesta de! primero por medio del hecho y de la fuerza, es los que caracteriza la vida politica y administrativa del pais hasta el period por- firiano.49 ‘Sin embargo, no basta sefialar fa lucha entre el Ejecutivo y el Legislativo o la divisién de poderes para determinar ‘as caracteristicas de la administracion publica en los origenes de la nacién mexicana. Ademés de ello, podemos destacar los siguientes factores formales deri- vados de la constitucién: a) La idea de fa constitucionalidad 0 de un orden normativo general para el conjunto de la sociedad. El hecho de la existencia del orden constitucional conforme a la administra: cién publica dentro de émbitos especiti- cos; sin embargo, también la actividad or- ganizadora del Estado determina las formas juridicas. b) La institucién de la Repiiblica como con- traposicién de la monarquia, lo que impli- ca que et jefe administrativo noes vitalicio, ni hereditario ni estamental. 49° “En tos veinticinco aftos que corren de 1822 adelante, ta ‘nacién mexicana tuvo siete Congresos Constituyentes, ‘que produjeron, como obra, une Acta Constitutive, tes Constituciones ¥ una Acta de Reformas, y como con- secuencias, dos golpes de Estado, varios cuartelazos en nombre de la soberania popular, muchos planes revolu cionarios, muttitud de asonadas,e infnidad de protes ta, peticiones, manifiestos, dectaraciones y de cuanto et in- {genio descontentadizo ha podido inventar para mover el Sesorden y encender lot énimos”, Rabata, Emilio. La ‘constitucibn y la dictadura. p. 3.L.GARCIA CARDENAS _ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 233 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO c) La institucién del régimen representativo y de la soberania popular, lo que implica una movilidad de los jefes administrativos de primer nivel. d) La institucionalizacién del sistema federal, el cual distribuye en espacios territoriales concretos la accion administrativa. Teniendo en cuenta tales consideraciones es necesario establecer las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo no solo en el terreno formal, sino en el de la politica real. Hemos llamado administracién pablica con- gresional a esta etapa de desarrollo de fa accion de organizacién dei Estado en virtud de ta subordinacién formal y real del Ejecutivo al Legislativo, cuya expresion mds acabada se presenta cuando el Congreso tiene atado, fis- calizado, controlado y “administrado” al Eje- cutivo y, por tanto, se atribuye facultades de organizacién administrativa del conjunto so- cial. El Constituyente de 1824 siempre se preo- cupé por establecer mecanismos de control del Ejecutivo. Uno de los medios que se ins- tituy6 para eso fue €! Consejo de Gobierno, integrado por la mitad de los individuos del Senado, uno por cada Estado. Sus atribucio- nes mds importantes eran: — Velar sobre la observancia de la Constitu- cion. — Hacer al presidente las observaciones con- ducentes para el mejor cumplimiento de las leyes. — Acordar la convocatoria del Congreso. — Aprobar el nombramiento de fos empleados y Por lo tanto, de los secretarios de despa- cho. — Recibir el juramento del presidente y del vicepresidente de acuerdo con las faculta- des sefialadas. Esto nos indica que mas que constituirse en Organo de apoyo se formé como organo de vigilancia y con autoridad de decision. El punto fundamental que incide de mane- ra directa sobre la administracion pablica es sobre la facultad que tiene ef Consejo de Go- bierno para aprobar el nombramiento de los secretarios de despacho. Esto contraviene el articulo 10, fraccién IV, que especifica sobre la facultad de presidente de nombrar y remo- ver libremente a los secretarios de despacho. Por otro lado, el Congreso tiene la facultad de llamar a cuenta a los secretarios sobre el estado de sus respectivos ramos, lo que se con- vierte en juicio politico y administrative. Por tanto, el secretario de Estado, se convierte en una de las figuras administrativas fundamen- tales de! Ejecutivo. Sin embargo, al ser respon- sable de la ejecucion eficiente de las normas enmarcadas por el Congreso y de las érdenes del jefe del Ejecutivo, se transforma en una figura dual, pues por un lado es un colabora- dor del presidente, el cual lo puede nombrar y remover con aprobacion del Consejo de Go- bierno, y por otro lado, por Ia facultad de re- frendo, se convierte en comisario del Congreso la que se puede rehusar a firmar los actos in- constitucionales del presidente, a pesar de que si se rehusan a refrendar los actos administra- tivos del jefe del Ejecutivo, éste los puede re- mover. La cuestién no es por libre albedrio que el Consejo de Gobierno vela por la cons- titucionalidad de la accién ejecutiva.5° 50 p. Por qué ol presidente debe nombrar y destitur I Dbremente a los secretarias de despacho? . "Porque no pudiendo ét por si mismo hacer que sus Srdenes tean obedecidas sin la firma do uno de ellos,238 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Lo caracteristico del Consejo, ademas de lo sefialado, es que integra los recesos de! Con- greso y, por norma, el presidente de dicho r- gano es el vicepresidente de la Republica, lo que explica en gran medida su insubordina- cién al jefe del Ejecutivo. Tal fue el caso de Nicolés Bravo, quien representaba intereses distintos a los del presidente Guadalupe Vic- toria durante el primer gobierno republicano de 1824 a 1829. El congresismo, entonces, se hallaba incrustado en el Ejecutivo mismo y aunque el vicepresidente en materia ejecutiva no tenia poder real, el hecho precisamente de ser presidente del Consejo de Gobiemo, le ‘otorgaba ese poder. La expresion mas acabada del congresismo mexicano fo observamos en fa composicién del cuerpo de secretarios de Estado, durante el periodo vigente de la constitucién de 1824*. La lucha de las facciones en el Congreso tie- nen su reflejo en la integracion del cuerpo de colaboracién directo del jefe del Ejecutivo y Ja permanencia de los integrantes en el cargo dependia de que éstos contaran con la simpa- 51 no estuviora facultado para removerlos,legaria at caso de que no pudiese dictar orden ninguna, pues los ministros con la seguridad de que no serian dest tuidos, rehus las wodae: de este modo, 10 Drecisarian @ hacer cosas contrarias a su voluntad y ‘opinion, y entonces ellos y no ol presidente, ser los. ave gobernasen. La constitucion ha querido que todos los actos del gobie-no emanaien del presidente uso QUE no tuvietEn valor ninguno sin Ia fir- ma de algin ministro, fue con el objetivo de que ‘quedando éste responsable rehusan autorizar los ac- inconstitucionates de aque! 3F este Mecanismo quedan pertectamente combi ‘nados los dos extremos que quizo conciiar la cons- titucién, es decir, 1 libertad del presidente para todos ‘aquellos actos que no rean contrarios alas Teves, y 1a Imposibilidad de poner en sjecucién los que sean una Violacién de eller”. Mora, José Ma. Luis: "Catecismo politico de la federacion mexicana”, en: Lor dere ‘hos del pueblo mexicano, T. 1. p. 568. 1824-1835, tia de la mayoria del Congreso. Por ello en la Secretaria de Relaciones Exteriores e Interio- res hubo siete secretarios distintos entre el 10 de octubre de 1824 y el 10. de abril de 1829; en la de Justicia y Negocios eclesidsticos, tres; en Guerra y Marina, ocho, y en Hacienda Publica, seis. Asi, en el gabinete de 1825, los secretarios representaban las tendencias pre- valecientes del Congreso, centralismo-conser- vadurismo-escoceses, federalismo-jiberalismo- yorkinos; de esta manera Lucas Alaman (se- cretario de Relaciones Exteriores ¢ Interiores) y Pablo de la Liave (secretario de Justicia y Negocios Eclesidsticos) representaban ta pri- mera faccion; Manuel Gomez Pedraza (secre- tario de Guerra y Marina) representaba la frac- cién moderada y por tltimo, José Ignacio Esteva (secretario de Hacienda) pertenecia a los liberales. Es evidente que Guadalupe Victoria seguia una politica de conciliacion ante los embates del Congreso, sin embargo, los yorkinos-libe- rales, necesitan del control del gabinete, para ello ol na Lucas Alaman a dimitir el 26 de septiembre de 1825 bajo la acusacién de haber violado la Constitucién.®" Esta lucha por el control de la administracién publica 51 vemos a un ministro coeténeo con nuestras institucio= ‘es y obligado a estudiar y @ entenderias mit que ningu- no otro por el largo tiempe en que ha ejercido sus Fun- ciones,olvidarse con frecuencia de as leyes que he jurado ¥ river a la nacién de sus prerrogativat en la formacién, de tae mas interesantes; le vemos nueve meses ocupados fen orgonizar oculta y misteriosamente nuesteas relacio- res mercantiles en ef norte de América, abusando de lat ventaias de su empleo para toner al Congreso en abeoluta ignorancia de estor desérdenes y en Is corsiguiente im- Posibilidad de remediarios”. “Acusacién contra el exmi- ‘stro de Relaciones, don Lucas Alamdn, ante e! Serado Por notories infracciones de la constitucién federal” Gitado por: Michael P. Costeloe. La primera republice federal de México (1824-1835), np. 68, 68.L.GARCIA CARDENAS ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 235 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO. Por parte de miembros del Congreso, es im- Portante puesto que el dominio del Ejecutivo es vital para los intereses de las facciones del congresismo. La politica de amalgamiento en la composicién del gabinete, le permite a Vic- toria terminar su periodo presidencial. Se celebran las elecciones presidenciales en 1828, contendiendo Manuel Gomez Pedraza {moderado) y Vicente Guerrero (yorkino). Los escoceses apoyan a Gémez Pedraza y me- diante sus influencias de las leg les*, ganan las elecciones, no obstante yorkinos, que dominan el Congreso N: No aceptan tal derrota y con el pronunci to militar de Santa Anna (llamado de a Acor- dada) a favor de Guerrero como jefe del Eje- cutivo, obliga a Gémez Pedraza a renunciar 2 su derecho a la presidencia y sale del pais el 29 de marzo de 1829. El Congreso Nacional en lugar de convocar a nuevas elecciones legi- tima al nombramiento de Guerrero porque representaba los intereses yorkinos. La inte- gracién del gabinete de Guerrero refleja la asencién de los congresistas, como es el caso de Lorenzo de Zavala. La radicalizacion del gobierno de Guerrero empujada por el Con- greso, origina el levantamiento de Santa Anna y Bustamante (levantamiento de Jalapa) adu- ciendo la incostitucionalidad de! gobierno de Guerrero. Asi, el 31 de diciembre de 1829, Anastasio Bustamante se hace cargo de! Ejecu- tivo, componiendo su gabinete con destacados centralistas como Lucas Alamén (relaciones).. José Ignacio Espinosa (justicia), Rafael Man- guino, (hacienda), Antonio Facio (guerra y marina). De hecho, el Congreso se opone ala politica centralista y obliga a Santa Anna a Las tegstaturas locales 0 estatales elegion a! presidente or mayoria relativa, dar el golpe de Estado y poner fin al primer periodo de la administracion piblica congre- sional, en el afio 1835. EI congresismo obliga a la dictadura y la lucha entre el Ejecutivo y el Legislativo es la misma historia de ia administracion publica. Durante el periodo de la administracion congresional (1824-1829), como era de espe- rarse, las estructuras administrativas no tuvie- ron mayor alcance. Donde observamos mayor estructuracién es en materia de hacienda, Por decreto (16 de noviembre de 1824) quedaron extinguidas tas direcciones y contadurias ge- nerales de las aduanas, pélvora, loteria, mon- tepio de ministros y oficios, tesoreria general de loteria y tribunal de cuentas. Se centraliza en manos del secretario de hacienda la admi nistracion de las rentas de ta federaci6n y asi mismo se le faculta para inspeccionar las casas de moneda, mediante comisarios generales; se faculta a la vez para observar a la Direccién General de Correos; se establece una Colectu- ria para administrar rentas de la loteria; se es- tablece el Departamento de Cuenta y Raz6n que sustituye y las contadurias generales, (el 26 de enero de 1831 la cual se divide por sec- ciones, de: rentas principales, loteria y co- rreos), montepio de ministros y oficinas, y la central. El jefe de la Seccion Central tenia a su cargo la formacién de los presupuestos y de la contabilidad de todos los ramos de ha- cienda de la federacion y de su inversion, con el propésito de que el secretario la presentase anualmente al Congreso, A la vez se establece la Tesoreria General de la Federacién que sustituye a la Tesoreria General de Ejército y Hacienda Publica y son subordinados al nuevo érgano todos los comi- sarios generales y empleados que manejan cau- dales de la federacion.236 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA La Comisaria Central de Guerra y Marina (sustituye @ la Comisaria General de Guerra) queda supeditada a ia Secretaria de Hacienda. Dicha Comisaria tenia a su cargo la concentra- cién de todos los datos de revista que eran ne- cesarios para la formacion de las cuentas ge- nerales del Ejército y Marina. Se crea la Ofici- na Provisional de Rezagos, para la liquidacion definitiva de todas las cuentas cortadas como consecuencia de la restructuracion de la ha- cienda publica. Por otro lado, se establece la Contaduria Mayor, (supeditada al Congreso) para examinar las cuentas del informe del se- eretario de Hacienda al Congreso. La contaduria se dividid en dos secciones: Hacienda y Crédito Publico. El decreto (arre- glo de la Administracién de Hacienda Pablica), también establece o reproduce el control por medio de los visitadores (colonial), con el pro- pésito de residenciar (colonial) a ios emplea- dos de la federacion, examinar sus cuentas, sus pérdidas y entregar a los tribunales com: petentes a los que resulten culpables. De acuerdo con los presupuestos, las secre- tarias de Estado tenian las estructuras, orga- nos y dependencias bajo control (1821-1836). Secretaria de Estado y del Despacho de Gue- ray Marina. a) Guerra. Estado Mayor General (extinguido en 22 de abril 1828). Inspeccion General de Milicias. Comisaria General de Guerra, Comandancia General de inspectores en los Estados. Comandancias Generales. ‘Comandancias Principales, Cuerpo Médico Quirdrgico y Hospitales Militares. Oficiales ingenieros y su Academia. Colegio Militar. Direccion de Ensefianza, b) Marina. Direccion de Salud Militar. Ingenieros y Academias Elementales. Contaduria de Departamentos y Carencias. Cirujanos, Hospitales y Boticas. Capellanes Desembarcados. Secretaria de Estado del, Despacho de Rela- ciones Exteriores e Interiores. Consulados y Legaciones. Direccién General de Correos. Junta de Peajes. Archivo General. Comision de Reconocimiento de Limites. Comision de Coatzacoalcos, Jardin Boténico de Palacio. Conservatorio de Plantas de Chapultepec. Escuela Nacional de Cirujia, Conservatorio de Antigiiedades Mexicanas. Comision de Desagiie de Huehuetoca. Gobernador del Distrito Federal. Celadores Publicos. Jefatura Politica de la Alta California. Jefatura Politica de ta Baja Califomia. Jefatura Politica de Colima, Jefatura Politica de Nuevo México, Jefatura Politica de Tlaxcala. Contaduria de Propios y Arbitrios. Universidad de México. Academia de San Carlos, Colegio de San Juan de Letrén, Colegio de San Idelfonso. Instituto de Ciencia, Literatura y Arte, Escuelas Lancasterianas de Primeras Le- tras.L.GARCIA CARDENAS ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 237 ADMINISTRAGION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO Instituto Federal Mexicano. Contaduria General de Propios y Arbitra- Academia de la Lengua. ros ‘Academia Nacional de Historia Direccion General de Instruccién Publica Sobre el listado de estructuras, institucio- {suprime la Universidad de México). nes y dependencias que componian la admi Biblioteca Nacional. nistracion pliblica federal, es menester resaltar lo siguiente: Secretaria de Estado y Despacho de Justicia y Negocios Eclesidsticos. a) La existencia de comisarias y por tanto de Supremo Tribunal Supletorio de Guerra, comisarios Tribunal Supremo de Justicia. Juzgado de Hacienda, Juzgado de Letras. Los comisarios®? en México desempefiaron Legacion de Roma. un papel fundamental en la formacién y des Misiones. rrolio de la administracién publica en la medi Alta Corte de Justicia. da que fueron agentes del poder central que se Tribunales de Circuito. diseminaron en el territorio nacional y que Juzgados de Distrito. de alguna manera se constituyeron en elemen- Administracion de Justicia en el Distrito tos para la constitucién del Estado nacional. Federal, En términos estrictamente administrativos se configuran como las primeras formas de dele- Secretaria de Estado y del Despacho de Ha- gacién y de administracion territorial coordi- cienda, nados desde un eje central. A pesar de que las comisarias se instituyen por ley el 21 de sep- Puertos y Receptorias-Aduanas. tiembre de 1824, en el periodo de la adminis- Comisarias Generales. tracién congresional, en el lapso que hemos Administracion General de Correos. sefialado como espacio de esta forma de admi- Administracién de la Renta de la Loteria. nistracin se crean la Comision Central de Casas de Moneda. Guerra y Marina (16 de noviembre de 1824) Departamento de Cuenta y Razon. adscrita a la Secretaria de Estado y del Des- Tesorer(a General de la Replica. acho de Hacienda; la Comisaria General de Comisaria Central de Guerra y Marina. Guerra (28 de enero de 1828) adscrita a la Sales. Visitadores. Oficina Provisional de Rezagos. 52 Comissrio et 1a persona publica que tiene cargo extra Almacenes Generales. cordinario en virtud de simple comisién. par exlarece Drevemente las diversas clases de comisari para el Administracion de la Renta de la Pélvora. Banco de Avio. Direccion General de Rentas (transforma- Stones ol entado~, debemes tefisar Que tet combiones i ftmanan de prnciio soberano, de fs magstados ode cian de Departamento de Cuenta y Ra- Ie propio Comron tear por el aber Bo z6n). dino, Juen. Los seis libros de Ja repdblica, pp. 105,107.238 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA Secretaria de Estado y del Despacho de Gue- ra y Marina; la Comision de Reconocimiento de Limites (28 de enero de 1828), Comision de Coatzacoalcos (28 de enero de 1828). Co- mision del Desagiie de Huehuetoca (28 de enero de 1828), adscritas a la Secretaria de Estado y del Despacho de Relaciones Exterio- res e Interiores. Sin embargo, es con el régimen conservador de Anastasio Bustamante (11 de enero de 1830-14 de agosto de 1832), que se emite la Ley Para el Arreglo de las Comisarias (21 de mayo de 1831)*, que estructura las comisarias generates de Hacienda, Crédito Pa- blico y Guerra. Asi se establecen las comisa- tias en Chiapas, Chihuahua con el territorio de Nuevo México, Coahuila y Tejas, Durango, Guanajuato, México con el Distrito Federal, Michoacén con el territorio de Colima, Nuevo Leén, Oaxaca, Puebla con el territorio de Tlaxcala, Querétaro, San Luis Potosi, Sonora con el territorio de la Alta California, Sina- loa con el de la Baja California, Tabasco, Ta- maulipas, Veracruz, Jalisco, Yucatén, Zaca- tecas. Entre sus funciones importantes tenemos: — Recaudacion de rentas, — Administrar las rentas de correos y mineria. ~ Intervenir en los cortes de caja de las ofici- nas y almacenes generales, — Dirigir los almacenes de hacienda. ~ Administrar su personal. — Desempefiar nuevas comisiones por encar- go del gobierno federal en materia de ha- cienda y demés atribuciones que se te sefia- len en lo sucesivo**, Vid, Dublin y Lorano. Lepilciin maxims, T 329-334, pe Vid, Fulamento ara a Tetoreria General de a Nai, tn: Dubiény Lorao, Op ft. 368 La planta y funcionarios de las comisarias eran por {o regular los siguientes (en el caso de México): Un comi 0 tadores tesoreros ficial primero ial segundo. ficial tercero jal cuarto Un oficial octavo Un oficial noveno Un oficial décimo Cuatro escribientes Dos contadores de moneda Un portero escribiente. Ademés se sefiala que habré subcomisarios nombrados por el gobierno en los territories de la federacién y en los demés puntos en que a juicio del mismo sean absolutamente necesa- rios y que éstos dependen de los comisarios generales en cuya demarcacién se hallen, 6) La existencia de comandancias generales De la misma forma que los comisarios desem- Pefian un papel importante en el proceso de integracion de un poder central, las coman- dancias generales representaron cierto proceso de control militar del territorio mexicano, a pesar de que para los fines de un desarrollo del poder pol itico en los estados y para el pro- pio poder central representaron un contrapo- der 0 la constitucién de un poder dual en el territorio nacional, pues mas de las veces los generales 0 comandantes generales se alzabanL.GARCIA CARDENAS _ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 239 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO en contra del poder central, como sucedi6 al través de la historia nacional. Sin embargo, a pesar de ello, los comandantes generales eran elementos de integracion politico-administra- tiva del Estado mexicano. c) Creacién del Banco de Avio La institucionalizacion del Banco de Avio se haya inscrita dentro del proceso de la acumu- lacién originaria de capital y del papel que debe jugar el poder politico en este ambito. Asimismo es representativo de la lucha entre proteccionistas y librecambistas, es decir, en- tre aquellos que ligados al comercio exterior y los que pugnaban por un desarrollo interno, fundamentaimente los manufactureros. Este hecho también se manifestaba en la lucha en- tre liberales-federalistas y conservadores-cen- talistas en cuanto su objetivo era controlar el gobierno para asi imponer sus intereses al con- junto social. Este banco se crea e! 16 de octubre de 1830 y la ley que lo crea sefiala en forma expresa que es para el fomento de la industria nacio- nal. Su fuente de financiamiento fue el capital recaudado con los impuestos aduanales de ar- ticulos de algodén, y se constituyé con una suma inicial de un mill6n de pesos. La direc: cién dei banco, se ejecutaba mediante una junta, presidida por el secretario de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e In- teriores. Esa junta estaba compuesta ademés por el presidente, el vicepresidente y dos vo- cales, con un secretario y dos escribientes. Es preciso sefialar que esos miembros no percibian remuneracién alguna, renovandose uno por cada afio, existiendo la posibilidad de redesig- nacién. Los fondos de! banco se depositaron en la Casa de Moneda. A pesar de que dicha institucién no alcanza sus propésitos en forma acabada, logra hacer productivo la mitad de su capital invertido, desarrollando la industria nacional. Entre las causas que limitaron la ac- ‘on de dicha institucién se encuentra |a mo- vilidad de los gobiernos y la turbulencia pol tica, Podriamos sostener que el Banco de Av se constituye como el antecedente primario de ia administracion paraestatal en México. Por las circunstancias antes mencionadas, au- nado a la bancarrota del erario publico y por disposicion de! presidente Antonio Lopez de Santa Anna, desaparece por decreto en 1842. d) Ampliacién de la esfera de la accién gu- bernamental A partir del gobierno conservador (1830) se amplfa el émbito de organizacién de la admi- nistracion publica, !o que rompe con el prin- cipio de las cuatro causas. Asi tenemos que se menciona en el ambito educativo, (Direccion General de Instruccién Publica, 26 de octubre de 1833; Academia de la Lengua, 22 de marzo de 1835, y Academia Nacional de Historia); en el dmbito econdmico (Banco de Avio); en el Ambito de {a salud (Direccién de Salud Mi- litar). Aunado a to anterior se observa el pro- ceso de una division interna del trabajo de gobierno. Ejemplo de ello es la creacion e ins- titucionalizacién de la figura administrativa de la subsecretaria.* El desarrollo de las estructuras trae apare- jado el aumento del personal publico, lo que ia de Hacienda (25 de octubre de 1836),240 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA implica ta formacién del cuerpo burocratico. A manera de ejemplo, 'a Direccién General de Rentas (26 de enero de 1831) tenia los si- guientes empleados: Un director Tres contadores Tres oficiales terceros Tres oficiales cuartos Seis escribientes Un ordenanza de invélidos Dos mozos de oficina. De hecho el anticongresionismo comienza ‘con el gobierno de Anastasio Bustamante, me- diante la persecusi6n de todas las autoridades y legislaturas pro-congresionales, y la destitu- cién de sus principales representantes.®? El viraje hacia el centralismo no significé la vic- toria Ejecutivo hacia el Congreso, sino que se le supedité a un érgano Hlamado Supremo Po- der Conservador, integrado por cinco indivi- duos con capacidad econdmica quienes, entre otros requisites, debian haber desempefiado los cargos de presidente, vicepresidente de la Republica, senador, secretario del despacho, diputado y magistrado de ta Suprema Corte de Justicia, De acuerdo con las Bases y Leyes Constitucionales de la Republica Mexicana de 1836, el Supremo Poder Conservador tenia las atribuciones siguientes: 53 por consiguiente, a mediados de 1830, el nuevo Go- bierno.. habis empezado a imponerse visiblemente en el ia acabado con 10s yorkinos como sociedad lot masones de todos ot ritos se habian Tegslature y gobernadiores hostiles habian ido depuestos, Ia prensa dala opoticién estaba silencia- 9 y los adversarios més importantes, desterrados. Cos toloe, Michael. Op. elt. p.271 ~ Declarar la nulidad de una ley 0 decreto. — Declarar, por el Poder Legistativo 0 por la Suprema Corte de Justicia la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo, cuando fueran contrarios a la Constitucién 0 a las teyes. — Dictar fa nulidad de los actos de la Suprema Corte de Justicia en los mismos términos anteriores. ~ Declarar la incapacidad fisica o moral del Presidente de la Repiblica, cuando le so- brevenga. — Suspender hasta por dos meses las sesiones del Congreso General, cuando convenga al bien publico, y lo excite para ello el Supre- mo Poder Ejecutivo. — Restablecer constitucionalmente a cual- quiera de dichos tres poderes, 0 a los tres, cuando hayan sido disueltos revoluciona- riamente. — Dar 0 negar la sancién a las reformas de la Constitucién. Con la integracién de este organismo supre- mo se viola el principio de 1a division de pode- res", convirtiéndose en instituciones supedita- das. La lucha contra la representacion de la sociedad civil (Congreso) por parte de las cor- poraciones militares y eclesidsticas obliga a constituir a la forma de gobierno més aberran- te de la historia nacional, cuya representacion més acabada es el Supremo Poder Conserva- dor. Si en el seno del constituyente de 1823 se discuti6 en forma vehemente sobre la titu- laridad del poder Ejecutivo, unos por que fuera colegiado y los otros porque fuera uniperso- nal, la integracién del Supremo Poder atenta contra los principios més elementales de buen + Em las Leyes y Bases Constitucionales contempla la exis- tencia de lor tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Ju: aiciL.GARCIA CARDENAS ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA 21 ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO gobierno, Aunado a ello, se transforma al Consejo de Gobierno* en un organo corpora- tivo en cuanto que se integraba por trece indi viduos, Mamados consejeros, los cuales eran dos eclesidsticos, dos militares y el resto de las demas clases (dominantes) de la sociedad, Entre las atribuciones més importantes de! Consejo de Gobierno tenemos: — El Presidente del Consejo gobernara en las faltas temporales del Presidente de la Re publica — Dar consentimiento al Presidente de la Re- publica para evitar reglamentos y decretos y acuerdos para el cumplimiento de las le- yes generales. — Dar consentimiento al jefe de! Ejecutivo para las observaciones que le parezca a las leyes y decretos del Congreso. = Dar consentimiento al titular del Ejecutivo para el nombramiento de los gobernadores de los departamentos (antes estados). Con estas instancias de gobiemo, era impo- sible que la administracion publica alcanzara cierto grado de desarrollo, como podria pen- sarse al establecerse un gobierno centralista. Sin embargo, la administracién publica alcan- zado carta de naturalizacion mediante la prac- tica administrativa a través de las secretarias bajo ia direccion de los secretarios de despa- cho. En las Leyes centralistas de 1836 no se habla de secretarios, como el caso del decreto de 1821, sino que habla de ministros. Asi se establecen un ministro de lo Interior, otro de Relaciones Exteriores, otro de Hacienda y otro de Guerra y Marina y, claro esté, es de Dicho Consejo, en ta Constituci6n de 1824, 90 se inte grabe.en forma corporativa suponerse que tenian que despachar por me- dio de ministerios. Para el nombramiento de los ministros, se sefiala que es de competencia exclusiva del presidente de la Repiblica, a diferencia de lo que sefiala la Constitucién de 1824, que habla de la libertad del jefe de! Ejecutivo para nom- brar y destituir a los secretarios de despacho. La diferencia entre las disposiciones estriba en que de acuerdo con leyes centralistas, el pre- sidente de la Reptblica no tiene fa libertad de destitucién en cuanto que tiene que acordarlo con el Supremo Poder Conservador. Se presenta una nueva modalidad en rela- ion con el trabajo gubernamental mediante la institucién de la Junta de Ministros para resolver con el Presidente todos los asuntos graves de gobierno. A la vez se establece el acuerdo entre ministro y jefe del Ejecutivo para el despacho de los asuntos del ramo res- pectivo. Por otro lado, se estipula que los mi- nistros deberén presentar a la legislatura una memoria del estado que guarda la administra- cion de sus respectivos ministerios y se les responsabiliza por el cumplimiento de las leyes que les correspondan y por los actos que au- torice al Presidente (refrendo). Es importante hacer notar que bajo estas leyes, la Secretaria de Estado y de! Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos aparece como Ministerio del interior.®* 54 Para que tenga cumplimiento el articulo 28 de ta Cuar: ta Ley Constitucional, ha dispuesto ef Exemo. Sehor Presidente Interino, que la Secretaria del Despacho que hhasta ol dia se ha denominado de Justicia y Negocios Eclesiasticos, sea desde la fecha en adelante el Ministerio det Interior". Circular del Ministerio de Relscioner Exte: Hotes. Nueva denominacién de tat Secretaries de! Daspa cho lenero 5 de 1837). Dublin y Lozano, Op. cit. 259,202 REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA La debilidad del Ejecutivo y por ende de la administracién piblica,5* de 1836 a 1841 se observa el proceso de corporativizacién de la gestion piblica, lo que no impide una amplia- cién de su esfera de accién. Ejemplo de ello es el establecimiento de! Banco Nacional (20 de enero de 1837) que se integraba por un presi- dente (nombrado con el Congreso), un ecle- astico, un comerciante, un laborador y un minero. Esto significaba la negociacion de la constitucién de un cuerpo politico que se in- tentara por encima de la sociedad y que logra- fa un interés nacional minimo. Los represen- tantes de las clases més tradicionales de la sociedad civil en el Congreso tratan de imponer sus intereses inmediatos mediante un control activo de las acciones administrativas, sobre todo en el ramo de hacienda. Ejemplo de ello es el Tribunal de Revisién de Cuentas (marzo 14 de 1838), que se constituye en comision inspectora de ta Cémara de Diputados. En realidad el poder central que se institu- YO bajo las siete leyes de 1836, ante la inefi- cacia de estructurarto por la via administrative y militar, se constituyé como un poder mas de los muchos que existian en los niveles regionales. En raz6n de ello, estos poderes re- plantean una reorganizacién y redistribucion del poder politico a partir del levantamiento el Ejecutivo, sefores, no ha de estar suficienteme ‘autorizado: #1 sus actos y fos del Congreso General se than de anuler por otro everpo desconocido en las inst tciones modernas (se refiere a! Supremo Poder Conser vador), no tengais 1a menor esperanza de !a felicidad Dblica, lejos de que se conserve st equilibrio entre tos Supremos Poderes.., re suscitaré a cada paso cuestiones ‘Que dividen los animos, den pretexto pera el desorden y priven a la Administracién Suprema de los rerpetor que se le debe". Anastasio Bustamante. “Informe de gobier- no enero de 1841", en: México a través de los informes presidenciales, T.6,V. 1.187 de Santa Anna, el 28 de septiembre de 1841, cuya expresién organizativa se da a partir de las Bases de organizacién para el gobierno pro- visional de la Repdblica (28 de septiembre de 1841).56 En las “Bases” se manifiesta la tendencia de fortalecer al Ejecutivo por la via organizativa. Es asi que el Ministerio de Relaciones Exterio- res e Interiores, se transforma en Ministerio de Relaciones Exteriores y Gobernacién (a partir del 18 de octubre de 1841). En una primera instancia podria aparecer como un simple cambio de denominacién; sin embargo, los asuntos de gobernacién amplian la esfera de la accién gubernamental. Asi io muestra la circular de dicho ministerio dei 18 de octubre de 1841, la cual sefiala los asuntos siguientes: alojamientos, ayuntamientos, arbitrios muni cipales, archivo general, asambleas o juntas departamentales, aseo y omado, bagajes, bie~ nes de propios, casas de beneficencia, caminos y_peajes, censo nacional, estadistica, ceremo- nial, colonizacién, congreso nacional, consejo de gobierno, conserjeria y obras de conseer- vacién de palacio, desagiie de Huehuetoca, division de territorio, epidemias, extranjeros (naturalizacion), festividades nacionales, go- 58 La nueva administracién estard temporalmente revesti- da del poder necesario, para hacer el bien y evitar el mal en todos los ramos de ta administracion publics. (El Poder Ejecutiva) serd asistido con Iax fucer de un conse: jo que nombrarén tos Departamentos (Estados), para ‘que en ningin tiempo ni en ninguna eircunstancia dejen de tener las partes integrantes de la Replica, '8 in fuencia que de derecho les pertenece en los negocios de Estado... Las facultades del gjecutivo provisional son todas Tas necesarias para ta organizacién de todos los ramos de la administracién publica... Se nombrarén cus tro ministros: El de Relaciones Exteriores @ Interiores; of de Instruccién Publica © Industria; el de Haclends, y de Guerra y Marina’. “Bases de organizacién para ego bierno provisional de 1a Republica”, Dublin y Lozano. Op. cit., 7.4, pp. 3L.GARCIA CARDENAS _ANTECEDENTES Y DESARROLLO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO bernadores de los departamentos, hospicios, hospitales, montes de piedad, tranquilidad publica, vacuna. Otro intento de ampliar el ambito de la ac- cién gubernamental de acuerdo con las “Ba- ses”, 0 constituya el Ministerio de Instruccién Publica e Industria, Sin embargo, un mes des- pués de creado (13 de octubre de 1841) se cambia por el de Justicia e Instruccién Publi- ca. A pesar de dicho cambio, el hecho de haber tomado como esfera de actividad de gobierno a educacién publica, que pertenecia en exclu- siva a las asociaciones religiosas, manifiesta el germen de un proceso, que después serd irre- versible, sobre la centralizacién y ampli del trabajo gubernamental, LA ADMINISTRACION PUBLICA Y LA DICTADURA Con tos propésites de legitimar de nuevo el ascenso de Santa Anna al poder, se convoca aun nuevo Congreso para elaborar el proyec- to de una nueva Constitucién, Dicho docu- mento, con tintes més cercanos a la federacion que al centralismo, no fue del agrado de Santa Anna, y utilizando un procedimiento comin en él, deja la presidencia en manos del vice- presidente Nicolds Bravo, mientras que su mi- nistro de Guerra y Marina fraguaba el golpe de Estado con los propésitos de disolver el Congreso. Dicho acto se lleva a cabo por un decreto del Ejecutivo y se forma una Junta Nacional Legislativa compuesta por ochenta notables, lo que da cuenta sobre su cardcter por un acuerdo de esta junta corporativa se instituyen las Bases Orgénicas de la Republica Mexicana de 1843, la que para los fines del jefe del Ejecutivo y de la administracién pu- blica, se caracteriza por lo siguiente: — Es miembro de! Congreso. —Nombrar y remover libremente a sus secre- tarios de despacho. — Facultad regiamentaria. — Nombrar empleados y funcionarios publi- cos. — Suspender de sus empleos a los empleados de gobierno y hacienda. — Cuidar de la administracion de justicia. — Dar jubilacion, retiros, conceder licencias y pensiones. — Cuidar de ta exactitud legal de la fabrica- cién de moneda. — Cuidar de ia recaudacion e inversion de las rentas generales. — Formar los aranceles de comercio. — Disponer de la fuerza armada de mar y tie- rra, ~ Admitir las renuncias de los ministros de la Suprema Corte de Justicia y Marcial, de los individuos del consejo y de los gobernadores de los departamentos. — Conceder indultos. — Conceder privilegios exclusivos a las inven- tores, introductores 0 perfeccionadores de algiin arte o industria itil a la nacién. ~ Establecer los ministerios de Relaciones Exteriores, Gobernacién y Policia; Justicia, Negocios Eclesiasticos, Instruccién Publica e Industria; Hacienda, y de Guerra y Mari- na, Son obligaciones de los Ministros: — Acordar con el presidente el despacho de todos los negocios relativos a su ramo. — Presentar anualmente a las cémaras una me- moria especificada del estado en que se ha- llen los ramos de la administracion publica, correspondiente a su ministerio, proponien- do en ella las reformas que estime conve- niente.