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Direito Administrativo

Por Irene Patrcia Nohara

Conceito:
Direito Administrativo o ramo do direito pblico que trata de princpios e regras que
disciplinam a funo administrativa e que abrange entes, rgos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administrao Pblica na consecuo do interesse pblico 1.

Funo administrativa a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos


normativos para realizao dos fins pblicos, sob regime jurdico administrativo (em
regra), e por atos passveis de controle.

A funo administrativa exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser
desempenhados tambm pelos demais Poderes, em carter atpico. Por conseguinte,
tambm o Judicirio e o Legislativo, no obstante suas funes jurisdicional e
legislativa (e fiscalizatria) tpicas praticam atos administrativos, realizam suas
nomeaes de servidores, fazem suas licitaes e celebram contratos administrativos,
ou seja, tomam medidas concretas de gesto de seus quadros e atividades.

Funo administrativa relaciona-se com a aplicao do Direito, sendo consagrada a


frase de SEABRA Fagundes no sentido de que administrar aplicar a lei de ofcio. A
expresso administrao pblica possui, segundo Di Pietro 2, no entanto, dois
sentidos:

O sentido subjetivo, formal ou orgnico: em que grafada com letras


maisculas, isto , Administrao Pblica, e que indica o conjunto de rgos e
pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do
Estado; e

O sentido objetivo, em que o termo grafado com minsculas (administrao


pblica), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de
direito pblico para consecuo dos interesses coletivos (sinnimo de funo
administrativa).

Fontes: So fontes do Direito Administrativo: os preceitos normativos do ordenamento


jurdico, sejam eles decorrentes de regras ou princpios, contidos na Constituio, nas
leis e em atos normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execuo da lei;
A jurisprudncia, isto , reunio de diversos julgados num mesmo sentido. Se
houver Smula Vinculante, a jurisprudncia ser fonte primria e vinculante da
Administrao Pblica;

A doutrina: produo cientfica da rea expressa em artigos, pareceres e livros,


que so utilizados como fontes para elaborao de enunciados normativos,
atos administrativos ou sentenas judiciais;

Os costumes ou a praxe administrativa da repartio pblica.

Ressalte-se que s os princpios e regras constantes dos preceitos normativos do


Direito so considerados fontes primrias. Os demais expedientes: doutrina, costumes
e jurisprudncia so geralmente fontes meramente secundrias, isto , no
vinculantes; exceto no caso da smula vinculante, conforme sistemtica criada pela
Emenda Constitucional n 45/04, que fonte de observncia obrigatria tanto
ao Poder Judicirio, como Administrao Pblica direta e indireta, em todos os nveis
federativos.

Princpios:
Segundo Alexy 3, princpios so mandamentos de otimizao, que se caracterizam
pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o
cumprimento do princpio depende: (a) das possibilidades reais (fticas), extradas das
circunstncias concretas; e (b) das possibilidades jurdicas existentes.

Com o ps-positivismo os princpios foram alados dos Cdigos s Constituies,


ganhando status de normas jurdicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como
pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme orientao do art. 4 da Lei
de Introduo s Normas do Direito Brasileiro, mas com o avano da hermenutica
jurdica sabe-se que eles no so s sugestes interpretativas, pois eles tm carter
vinculante, cogente ou obrigatrio 4.

So princpios do Direito Administrativo expresso no caput do art. 37 da Constituio:

Legalidade;

Impessoalidade;

Moralidade;

Publicidade; e

Eficincia, sendo que este ltimo foi acrescentado pela Emenda Constitucional
n 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administrao Pblica s pode o que a lei


permite. Cumpre Administrao, no exerccio de suas atividades, atuar de acordo
com a lei e com as finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos previstos


no ordenamento possuem o direito pblico subjetivo de exigir igual tratamento perante
o Estado. Do ponto de vista da Administrao, a atuao do agente pblico deve ser
feita de forma a evitar promoo pessoal, sendo que os seus atos so imputados ao
rgo, pela teoria do rgo.

Publicidade o princpio bsico da Administrao que propicia a credibilidade pela


transparncia. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos externos,
que demandam, como regra, publicao oficial; de publicidade restrita, para defesa de
direitos e esclarecimentos de informaes nos rgos pblicos.

Moralidade o princpio que exige dos agentes pblicos comportamentos compatveis


com o interesse pblico que cumpre atingir, que so voltados para os ideais e valores
coletivos segundo a tica institucional.

Eficincia foi um princpio introduzido pela Reforma Administrativa 5 veiculada pela


Emenda Constitucional n 19/98, que exige resultados positivos para o servio pblico
e satisfatrio atendimento das necessidades pblicas.
Alm dos princpios constitucionais, existem princpios que foram positivados por lei,
como, por exemplo, no mbito federal, tambm se extraem do art. 2 da Lei n
9.784/99: finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica e interesse pblico.

Poderes:
Para realizar suas atividades, a Administrao Pblica detm prerrogativas ou
poderes. Conforme clssica exposio de Celso Antnio Bandeira de Mello 6, tais
poderes so poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos
deveres estatais de satisfao dos interesses pblicos ou da coletividade.

So poderes administrativos:

o discricionrio;

os decorrentes da hierarquia;

o disciplinar;

o normativo; e

o de polcia.

Poder discricionrio a prerrogativa que tem a Administrao de optar, dentre duas ou


mais solues, por aquela que, segundo critrios de convenincia e oportunidade,
melhor atenda ao interesse pblico no caso concreto. Entende-se, no geral, que
vinculao 7 no propriamente um poder, mas uma sujeio da Administrao ao
imprio da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar ou


fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decises, com a possibilidade de
anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e inoportunos, com base na
Smula 473/STF, punir ou aplicar sanes disciplinares, avocar ou chamar para si
atribuies, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar o que compete Administrao para apurar supostas infraes


funcionais e, se for o caso, aplicar as sanes administrativas. Ele abrange tanto as
relaes funcionais com os servidores pblicos, como s demais pessoas sujeitas
disciplina da Administrao Pblica 8.

Poder normativo envolve a edio pela Administrao Pblica de atos com efeitos
gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instrues normativas, regimentos,
resolues e deliberaes. Poder regulamentar , portanto, uma espcie de poder
normativo.

Poder de polcia consiste na atividade de condicionar e restringir o exerccio dos


direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefcio do interesse
pblico 9. So atributos do poder de polcia: discricionariedade, auto-executoriedade e
coercibilidade.

Estrutura da Administrao Pblica


Na organizao administrativa do Estado, h a diviso estrutural entre entes da
Administrao Direta e entes da Administrao Indireta. Os entes da Administrao
Direta compreendem as pessoas jurdicas polticas: Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, e rgos que integram tais pessoas pelo fenmeno da desconcentrao.

Desconcentrao indica, na definio de Hely Lopes Meirelles 10, a repartio de


funes entre vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma administrao, sem
quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, os critrios de desconcentrao so:

em razo da matria: em que h a criao de rgos para tratar de assuntos


determinados, como, no mbito federal, os Ministrios da Justia, da Sade, da
Educao etc.

em razo do grau: nos distintos escales de patamares de autoridade, como,


por exemplo, diretoria, chefias etc.

pelo critrio territorial: que toma por base a diviso de atividades pela
localizao da repartio, como nas administraes regionais das Prefeituras.

J os entes da Administrao Indireta so constitudos por descentralizao por


servios, em que o Poder Pblico cria ou autoriza a criao por meio de lei de pessoa
jurdica de direito pblico ou privado e a ele atribui a titularidade e a execuo de
determinado servio pblico, conforme sistemtica do art. 37, XIX, da Constituio.

Integram a Administrao Indireta: as autarquias, as fundaes, as sociedades de


economia mista, as empresas pblicas e mais recentemente as associaes pblicas
constitudas pelos consrcios pblicos, conforme tratamento dado pela Lei n
11.107/2005.

Ato administrativo:
Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declarao do Estado ou de
quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia de lei,
sob regime jurdico de direito pblico e sujeita a controle do Poder Judicirio 11.

Tendo em vista o regime jurdico administrativo, os atos administrativos possuem os


seguintes atributos:

presuno de legitimidade e veracidade;

imperatividade, pois se impem aos seus destinatrios, independentemente de


sua concordncia;

auto-executoriedade, podendo a Administrao como regra executar suas


decises, sem a necessidade de submet-las previamente ao Poder Judicirio.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato administrativo,
qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas
em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a presena de atos inominados.

So espcies de atos administrativos, segundo conhecida classificao de Hely Lopes


Meirelles 12:
negociais, que visam concretizao de negcios jurdicos pblicos ou de
atribuio de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenas e
autorizaes;

normativos, os quais consubstanciam determinaes de carter geral para a


atuao administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberaes;

enunciativos, que atestam uma situao existente, por exemplo, nos atestados,
certides, pareceres e votos;

ordinatrios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: em


instrues, circulares e ordens de servio;

punitivos, que contm sano imposta pela Administrao, como: imposio de


multa administrativa, interdio de atividade e punio de servidores pblicos.

A doutrina geralmente extrai, com variaes, os seguintes elementos dos atos


administrativos: sujeito (associado competncia, conforme classificao extrada da
Lei de Ao Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Alm da existncia dos elementos, o ato administrativo para ser vlido deve obedecer
a requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o
objeto deve ser lcito, possvel, determinado ou determinvel e de acordo com a
moralidade; (3) se houver exigncia especfica de determinada forma, sua observncia
obrigatria; (4) o motivo deve ser existente e adequado 13; e (5) a finalidade deve ser
prevista em lei e de acordo com o interesse pblico.

Atos administrativos que possuam vcios insanveis deve ser anulados, ao passo que
os vcios sanveis admitem, a critrio da Administrao Pblica, a convalidao. Se
no for mais conveniente e oportuna a manuteno do ato que no contempla direito
ao particular, possvel a sua revogao.

Trata-se do contedo da Smula n 473 do STF, segundo a qual: a administrao


pblica pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia e oportunidade, respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos
os casos, a apreciao judicial.

Processo administrativo:
A diferena entre processo e procedimento polmica na doutrina. O termo processo
advm do latim proceder, que significa curso ou marcha para frente. Trata-se de um
conjunto sequencial de aes que objetivam alcanar determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo o conjunto de atos coordenados para a


obteno de um provimento individualizado, procedimento o modo de realizao do
processo, ou seja, o rito processual 14, sendo os conceitos de processo e
procedimento inter-relacionados.

No mbito administrativo, a Administrao atua quase sempre por meio de processos,


que so encadeamentos de atos, sendo exigncia constitucional que sejam recheados
de oportunidade de defesa e de contraditrio antes da edio da deciso final, isto ,
do ato administrativo final do procedimento.
Como disciplina genrica do processo administrativo na esfera federal h a Lei n
9784/99, que estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no mbito
da Administrao Federal direta e indireta. A Lei de Processo Administrativo 15 aplica-
se subsidiariamente s regras contidas em leis que preveem procedimentos
especficos, a exemplo da lei de licitaes, ao estatuto dos servidores, ao cdigo de
propriedade industrial, lei de defesa da concorrncia, ao tombamento e
desapropriao.