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MRIO ANDR MACHADO CABRAL

ESTADO, CONCORRNCIA E ECONOMIA:


CONVERGNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO
ECONMICO NO BRASIL.

Tese de Doutorado
Orientador: Prof. Associado Dr. Jos Maria Arruda de Andrade

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
So Paulo-SP
2016
MRIO ANDR MACHADO CABRAL

ESTADO, CONCORRNCIA E ECONOMIA:


CONVERGNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO
ECONMICO NO BRASIL.

Tese de doutorado apresentada Banca Examinadora do


Programa de Ps-Graduao em Direito, da Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo, como exigncia
parcial para obteno do ttulo de Doutor em Direito, na
rea de concentrao Direito Econmico, Financeiro e
Tributrio, subrea Direito Econmico e Economia Poltica,
sob orientao do Prof. Associado Dr. Jos Maria Arruda
de Andrade.

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
So Paulo-SP
2016
Catalogao da Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

Cabral, Mrio Andr Machado


Estado, Concorrncia e Economia: convergncia entre antitruste
e pensamento econmico no Brasil / Mrio Andr Machado Cabral
; orientador Jos Maria Arruda de Andrade -- So Paulo, 2016.
291

Tese (Doutorado - Programa de Ps-Graduao em


Direito Econmico, Financeiro e Tributrio) - Faculdade de
Direito, Universidade de So Paulo, 2016.

1. Direito Antitruste. 2. Direito Econmico. 3. Histria do


Direito. 4. Histria do Pensamento Econmico Brasileiro.
I. Andrade, Jos Maria Arruda de,
orient. II. Ttulo.
MRIO ANDR MACHADO CABRAL

ESTADO, CONCORRNCIA E ECONOMIA:


CONVERGNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO
ECONMICO NO BRASIL.

Aprovada em:__________________

Banca Examinadora:

_________________________________________________________________________
Prof. Associado Dr. Jos Maria Arruda de Andrade (Orientador)

Examinador: ______________________________________________________________
Instituio: _______________________________________________________________

Examinador: ______________________________________________________________
Instituio: _______________________________________________________________

Examinador: ______________________________________________________________
Instituio: _______________________________________________________________

Examinador: ______________________________________________________________
Instituio: _______________________________________________________________
A revoluo aconteceu para mim cedo
demais, ou talvez no, depende da
perspectiva.
(Jos Eduardo Agualusa)
Antitrust has always been closely tied to
prevailing economic doctrine.
(Herbert Hovenkamp)
RESUMO

CABRAL, Mrio Andr Machado. Estado, Concorrncia e Economia: convergncia


entre antitruste e pensamento econmico no Brasil. 291 pginas. Tese (Doutorado).
Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2016.

O objetivo deste trabalho verificar, com base em uma pesquisa de histria legislativa e
histria do pensamento econmico, se houve uma revoluo do antitruste no Brasil. A
tese da revoluo do antitruste parte do pressuposto de que, antes da dcada de 1990,
quando teria ocorrido no Brasil a revoluo, o antitruste brasileiro no utilizava
elementos de anlise da teoria econmica. Esta tese procura demonstrar no somente
que, desde seus primeiros anos, o antitruste nacional se utiliza de elementos de teorias
econmicas, mas tambm que h uma convergncia entre antitruste e as correntes de
pensamento econmico dominantes no perodo em estudo. O corte cronolgico do trabalho
vai de 1930 a 1964, por duas razes: primeiro, por falta de literatura significativa
especificamente a respeito do antitruste brasileiro do perodo e, segundo, para demonstrar
que, desde o primeiro perodo de existncia da legislao concorrencial brasileira,
antitruste e pensamento econmico esto prximos um do outro. A pesquisa se divide em
quatro captulos: no primeiro, situa-se o problema estudado, fixando-se o conceito de
revoluo do antitruste, a origem do debate nos Estados Unidos e como essa perspectiva
foi importada para o Brasil; no segundo, faz-se uma anlise do antitruste brasileiro no
perodo estudado, buscando elementos no s jurdicos, mas tambm polticos e
econmicos acerca dos tpicos propostos; no terceiro, traa-se um panorama das correntes
de pensamento econmico dominantes no perodo, de modo a ter um quadro terico e
ideolgico das ideias econmicas mais influentes poca; no quarto e ltimo captulo,
cotejam-se os dois quadros traados ou seja, o antitruste nacional, de um lado, e as
correntes de pensamento econmico, de outro com o intuito de verificar a convergncia
entre eles, examinando o acerto da pressuposio histrica concernente revoluo do
antitruste, a saber, que, antes da revoluo, o antitruste no se utilizara de elementos de
teoria econmica ou, em outras palavras, que antitruste e produo intelectual de natureza
econmica no estavam relacionados um ao outro.
Palavras-chave: antitruste; histria do direito econmico; Estado; pensamento econmico;
Brasil.
ABSTRACT

CABRAL, Mrio Andr Machado. State, Competition and Economics: convergence


between antitrust and economic thought in Brazil. 291 pages. Dissertation (PhD). Faculty
of Law, Universidty of So Paulo, So Paulo, 2016.

The purpose of the present study is to verify, from a legal and economic thought historical
perspective, whether an antitrust revolution took place in Brazil. The antitrust
revolution thesis assumes that, before the 1990s, when the revolution would have
occurred in Brazil, Brazilian antitrust in Brazil has not used the analysis elements of
economic theory. This dissertation aims to demonstrate not only that, since its early years,
the national antitrust makes use of elements of economic theories, as there is a
convergence between antitrust and the dominant economic doctrines during the age under
investigation. The cronological scope of the research goes from 1930 to 1964 for two
reasons: firstly, the lack of significant literature specifically about the Brazilian antitrust in
the period, and, secondly, to demonstrate that, since the earliest Brazilian competition acts,
antitrust and economic thought are close to each other. The study is divided in four
chapters: the first stands for the research problem, clarifying the concept of antitrust
revolution, the origin of the debate in the United States and how this perspective was
imported to Brazil; the second analyses Brazilian antitrust in the period, seeking not only
legal but also economic elements on the proposed topics; the third draws up an overview of
the dominant economic doctrines that, in order to have a theoretical and ideological
framework of the most influential economic ideas during these years; the fourth chapter
collates the two frameworks i.e. the national antitrust,on the one hand, and the economic
though doctrines, on the other hand so as to verify the convergence between them,
examining the correctness of the historical assumption concerning the antitrust
revolution, namely that Brazilian antitrust did not use elements of economic thought
before the revolution, or, in other words, that antitrust and theoretical economic
discussions were not related to each other.
Keywords: antitrust; history of economic law; State; economic thought; Brazil.
ZUSAMMENFASSUNG

CABRAL, Mrio Andr Machado. Staat, Wettbewerb und Wirtschaft: Konvergenz


zwischen Kartellrecht und konomisches Denken in Brasilien. 291 Seiten. Dissertation
(Promotion). Rechtswissenschaftliche Fakultt, Universitt von So Paulo, So Paulo,
2016.

Das Ziel dieser Arbeit ist die auf gesetzliche und wirtschaftliche Geschichte basierte
berprfung der sogenannten brasilianischen Kartell-Revolution. Die These der
Kartell-Revolution geht davon aus, dass das brasilianische Kartellrecht vor den 1990er
keine analytischen Elemente der Wirtschaftstheorie verwendet. Diese Dissertation zielt
darauf ab, die Verwendung wirtschaftlicher Elemente im brasilianischen Kartellrecht seit
seiner Ursprung sowie die eindeutige Konvergenz des Kartellrechts und der
Wirtschaftswissenschaft zu jener Zeit nachzuweisen. Chronologisch beschrnkt sich die
Forschung auf den Zeitraum von 1930 bis 1964 aus zwei Grnden: erstens das Fehlen
bezeichnender Literatur ber das brasilianische Kartellrecht seinerzeit, und zweitens die
notwendige Darlegung der engen Beziehungen zwischen Kartellrecht und
Wirtschaftswissenschaft seit den ersten brasilianischen Kartellgesetzen. Der Text gliedert
sich in vier Teilen. In dem ersten Abschnitt werden das Forschungsproblem, insbesondere
der Begriff Kartell-Revolution, die Ursprung der Debatte in den USA und die Ankunft
dieser Perspektive in Brasilien behandelt. In dem zweiten Kapitel ist das brasilianische
Kartellrecht von 1930 bis 1964 in einer rechtlichen, politischen und konomischen
Anschauung zu analysieren. Der dritte Abschnitt befasst sich mit dem berwiegenden
konomische Denken zu jener Zeit, um einen theoretischen und ideologischen Rahmen der
wichtigsten und einflussreichsten Ideen zu beschreiben. Das letzte Kapitel setzt sich mit
der Vergleichung der zwei behandelten Rahmen (des brasilianischen Kartellrechts und des
konomischen Denkens) zur berprfung ihrer Konvergenz auseinander. Zum Schluss
widmet sich die Dissertation der Frage nach der Richtigkeit der geschichtlichen
Voraussetzung der Kartell-Revolution-These, dass kein Element des konomischen
Denkens vor der sogenannten Revolution durch das brasilianische Kartellrecht
verwendet wurde.
Schlsselwrter: Kartellrecht; Geschichte des Wirtschaftsrechts; Staat; konomisches
Denken; Brasilien.
Este trabalho dedicado ao meu irmo,
Gustavo, minha me, Carla, e ao meu pai,
Silvio (in Memoriam).
AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, prof. Jos Maria Andrade, ao meu co-orientador no exterior,


prof. Herbert Hovenkamp, e ao prof. Giberto Bercovici. As falhas desse trabalho so
minhas; suas eventuais virtudes, fruto da orientao desses brilhantes professores.

Aos professores, pesquisadores e amigos que colaboraram direta ou indiretamente


com a pesquisa: Gustavo Cabral, Luiz Ramos, Luiz Bruzzi Curi, Alexandre e Flvio Saes,
Iag Miola, Gustavo Onto, Martonio MontAlverne, Alessandro Octaviani, Maria
Aparecida Aquino, Vinicius Marques de Carvalho, Celso Campilongo, Bruno Weyne, Ivan
Angeli, Mariana Zago, Vitor Bizerril, Weimin Jake Wu, Marcio Diniz e Rafael Maia.

s instituies que possibilitaram a pesquisa: USP, CAPES, University of Iowa e


CPDOC/FGV.

A todos da Advocacia Jos Del Chiaro.

Aos queridos amigos: Lila (e Mel), Sade, Neguim, Isabela Bosi, Thiago Gonzlez,
Laura Bloch, Matheus Vieira e Marcelo Adrio; meus irmos de tambor; Gabriel Tonelo,
Ivan Angeli, Joo Victor Kosicki e demais da ivv; Luiz Ramos, Amadeus de Paula, Igor
Machado, Murilo Vannuchi; todos da gdm.

Finalmente aos mais importantes: minha me, Carla, meu pai, Silvio (in
Memoriam), meu irmo, Gustavo, minha tia, Andra, e minha av, Augusta. Nem e Lcia.
Vitoria e famlia. Sem vocs no teria conseguido. Obrigado.
SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................... 14

1 A REVOLUO DO ANTITRUSTE ...................................................................................... 20

1.1 A origem do debate ................................................................................................................ 20

1.2 A revoluo no Brasil ......................................................................................................... 27

1.3 A proposta .............................................................................................................................. 39

2 ANTITRUSTE NO BRASIL: 1930-1964 ..................................................................................... 41

2.1 Decreto-Lei n 869/1938 ........................................................................................................ 41

2.1.1 Estado ps-1930 e novas Constituies .......................................................................... 41

2.1.2 Economia popular ........................................................................................................... 51

2.1.3 Principais dispositivos ..................................................................................................... 57

2.1.4 Francisco Campos ........................................................................................................... 61

2.1.5 Nelson Hungria ............................................................................................................... 71

2.1.6 Aplicao ........................................................................................................................ 83

2.1.7 Preos e abastecimento ................................................................................................... 93

2.1.8 Repercusso .................................................................................................................. 107

2.2 Decreto-Lei n 7.666/1945 ................................................................................................... 109

2.2.1 Lei Malaia e abuso do poder econmico ................................................................... 109

2.2.2 Agamemnon Magalhes ................................................................................................ 116

2.2.3 Trustes estrangeiros ....................................................................................................... 137

2.2.4 Resistncias e desfecho ................................................................................................. 144

2.3 Lei n 4.137/1962 ................................................................................................................. 158

2.3.1 Agamemnon Magalhes e a Constituio de 1946 ....................................................... 158

2.3.2 Projeto de Lei n 122/1948 ............................................................................................ 162

2.3.3 Leis n 1.521 e n 1.522/1951........................................................................................ 169

2.3.4 Trmite legislativo ........................................................................................................ 172

2.3.5 Lei promulgada ............................................................................................................. 198

2.3.6 Reaes, primeiros anos e golpe ................................................................................... 202


3 CORRENTES DE PENSAMENTO: O QUADRO TERICO E IDEOLGICO ..................... 206

3.1 Nacionalismo ....................................................................................................................... 210

3.2 Industrialismo....................................................................................................................... 214

3.3 Positivismo ........................................................................................................................... 223

3.4 Autoritarismo ....................................................................................................................... 227

3.5 Desenvolvimentismo ............................................................................................................ 236


4 CONVERGNCIA ENTRE ANTITRUSTE E CORRENTES DE PENSAMENTO
ECONMICO ............................................................................................................................... 246

4.1 Premissas econmicas das leis ............................................................................................. 246

4.2 Premissas econmicas das correntes .................................................................................... 253

4.3 Convergncia ....................................................................................................................... 255

CONCLUSO ............................................................................................................................... 259

REFERNCIAS ............................................................................................................................. 263


INTRODUO

A histria do antitruste no Brasil ainda precisa ser mais bem contada. A literatura
que se debruou sobre o tema o fez de modo pouco detido e, na maioria dos casos,
introdutrio. Em consonncia com a histria poltica do Pas, sugere-se dividir a histria do
antitruste brasileiro em perodos: (i) um primeiro perodo, de 1930 a 1964, (ii) um
segundo, de 1964 a 1985, compreendendo a ditadura militar, e (iii) um terceiro, do fim da
ditadura aos dias atuais. Esse terceiro momento englobaria os debates da Constituinte de
1987-1988 que deram ensejo ao art. 173, 4, da Constituio Federal de 1988, a lei
natimorta de 1990 (Lei n 8.158, de 8 de janeiro de 1991), a lei de 1994 (Lei n 8.884, de
11 de junho de 1994) e a atual lei brasileira de defesa da concorrncia (Lei n 12.529, de 30
de novembro de 2011). Sem seguir essa diviso cronolgica e com opes metodolgicas
distintas, pesquisadores envidaram esforos para historiar o segundo e o terceiro perodos1.
Pedro Henrique Navarrete cobre o perodo 1962-1994, usando como marcos a criao do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), pela Lei n 4.137, de 10 de
setembro de 1962, e a promulgao da j referida Lei n 8.884/1994. Navarrete argumenta
que a poltica de defesa da concorrncia foi marginalizada pelos governos militares (1964-
1985), passando por uma reestruturao a partir do governo Fernando Collor de Mello
(1990-1992) que se consolidou com a lei de 19942. Iag Zenon Miola estuda a reforma na
regulao concorrencial ocorrida no Brasil nos anos 1990. Lanando mo de pesquisa que
incluiu estudo da trajetria das pessoas envolvidas nesse processo histrico, bem como
entrevistas com as mesmas e anlise de documentos e decises do Cade entre 1994 e 2010,
Miola entende que a reforma antitruste que se deu no Brasil deve ser compreendida como
parte da agenda neoliberal de transformao do Estado e liberalizao econmica que
predominou no Pas na dcada de 1990. Apesar de fixar o ano de 1994 como seu marco
inicial para a anlise de jurisprudncia, o autor inicia sua anlise histrica com a
Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, o que permite traar um quadro amplo
das transformaes recentes pelas quais passou o Sistema Brasileiro de Defesa da

1
Autores escreveram sobre o primeiro perodo, como ser referenciado adiante, mas o que se quer dizer aqui
que no foram esforos especificamente concentrados em pesquisar a histria do perodo. Falou-se sobre o
perodo, porm como introduo a uma outra discusso, ou seja, no como centro da anlise.
2
NAVARRETE, Pedro Henrique. As Origens do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia: o Cade
(1962-1994). Dissertao de Mestrado em Economia. Rio de Janeiro: Instituto de Economia/Universidade
Federal do Rio de Janeiro, 2013.
14
Concorrncia (SBDC)3. Vrios outros autores versaram sobre a histria do antitruste
nacional, mas, como dito, cuidam-se de referncias en passant. O destaque Paula A.
Forgioni, que dedica pginas relevantes de sua obra que no tem como foco a histria do
antitruste, e sim os fundamentos do direito concorrencial em vigor tentativa de historiar
um largo perodo que associa ao antitruste. Forgioni trata do que chama de fase fiscalista
da nossa histria colonial como um antecedente da preocupao com aquele que hoje
chamaramos de consumidor. Passa pelas medidas econmicas adotadas a partir da
vinda da Corte portuguesa para o Brasil em 1808 e tece comentrios acerca do Brasil
independente. A autora faz esse percurso para finalmente chegar Constituio de 1934,
quando se eleva, pela primeira vez, a nvel constitucional, a liberdade econmica,
condicionando-a a limites, tais como os impostos pelo fomento economia popular4,
conforme o art. 117 da Carta5.

O que se indicou aqui como primeiro perodo do antitruste, de 1930 a 1964, em


conformidade com a histria poltica brasileira, ainda pouco conhecido, apesar da
contribuio de Forgioni, que, reitere-se, no tem o perodo como foco de sua pesquisa6.
No apenas o perodo analisado pela literatura de maneira insuficiente para compreender
sua complexidade e importncia histrica, como os marcos legislativos so tratados de
maneira esquemtica. Em geral, diz-se apenas que (i) o Decreto-Lei n 869, de 18 de
novembro de 1938, foi voltado ao fomento da economia popular e no teve efetividade em

3
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism: the politics of competition regulation in
Brazil. Tese de Doutorado em Direito e Sociedade. Milo: Renato Treves International PhD Program in
Law and Society/Universit degli Studi di Milano, 2014.
4
Esse ser um conceito trabalhado com vagar adiante.
5
FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste (1998). 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2012, p. 84-101.
6
Vale uma breve justificativa para o corte cronolgico proposto. Alm do fato de que se trata dos primeiros
anos da histria do antitruste nacional e, como apontado, a literatura pouco se debruou sobre o perodo,
ressalta-se aqui que o trabalho buscar no se deter somente a aspectos jurdicos do antitruste. Assim,
entender o contexto poltico e econmico pelo qual o Pas passava ser fundamental para estudar os marcos
legislativos. Os marcos cronolgicos tm fundamento na literatura. Embora existam posicionamentos no
sentido de que houve continuidade poltica e econmica no ps-1930 em relao ao que existia no Brasil na
Repblica Velha (por exemplo: VELHO, Octvio Guilherme. Capitalismo Autoritrio e Campesinato: um
estudo comparativo a partir da Fronteira em Movimento. Rio de Janeiro / So Paulo: Difel, 1976), autores de
expresso entendem que 1930 representou, de fato, uma ruptura. Cf., entre outros: IANNI, Octavio. Estado e
Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970) (1971). 2. ed. So Paulo: Civilizao Brasileira, 1977, p.
13-22; OLIVEIRA, Francisco de. Crtica Razo Dualista (1972). In: OLIVEIRA, Francisco de. Crtica
Razo Dualista / O Ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003, p. 25-119. Adiante se falar mais
detidamente sobre a Revoluo de 1930 e as mudanas que se deram na sequncia. Em relao a 1964, no
h dissenso de que representa o fim de um perodo na histria brasileira, com a interrupo do interregno
democrtico inaugurado com a queda do Estado Novo. Cf. e.g.: BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento
Econmico Brasileiro: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo (1988). 4. ed. Rio de Janeiro:
Contraponto, 2000, p. 434.
15
seus dispositivos antitruste7, (ii) o Decreto-Lei n 7.666, de 22 de junho de 1945 (Lei
Malaia) foi fruto da iniciativa do ento ministro da Justia e Negcios Interiores,
Agamemnon Magalhes, alguns associando a medida a um certo nacionalismo
econmico8, e (iii) a Lei n 4.137/1962 teve a importncia de criar o Cade, mas, para os

7
Cf. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico: direito e experincia antitruste no Brasil e nos
E.U.A. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1966, p. 3-6; BULGARELLI, Waldirio. Concentrao de
Empresas e Direito Antitruste (1975). 2. ed. So Paulo: Atlas, 1996, p. 118-119; CARONE, Edgar. O
Estado Novo: 1937-1945. Rio de Janeiro, So Paulo: Difel, 1976, p. 84-85; BARBIERI FILHO, Carlo.
Disciplina Jurdica da Concorrncia: abuso do poder econmico. So Paulo: Resenha Tributria, 1984, p.
32-34; FRANCESCHINI, Jos Incio Gonzaga; FRANCESCHINI, Jos Luiz Vicente de Azevedo. Poder
Econmico: exerccio e abuso: direito antitruste brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 7-9;
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histrica e Base
Constitucional. Arquivos do Ministrio da Justia, n. 180, jul./dez., a. 45, 1992, p. 176-177; VAZ, Isabel.
Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 244-247; FONSECA, Joo Bosco
Leopoldino da. Lei de Proteo da Concorrncia: comentrios legislao antitruste (1995). 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2001, p. 44-47; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Poltica da Ao Antitruste: o
debate conceitual e um exerccio para o caso brasileiro. So Paulo: Singular, 1997, p. 175; FORGIONI, Paula
A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 94-101; SALOMO FILHO, Calixto. Direito
Concorrencial: as estruturas (1998). 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 72-73; PROENA, Jos Marcelo
Martins. Concentrao Empresarial e o Direito da Concorrncia. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 25-27;
OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo Grandino. Direito e Economia da Concorrncia. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004, p. 17-18; BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento: uma leitura
a partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 24; BAGNOLI, Vicente. Introduo ao
Direito da Concorrncia: Brasil globalizao Unio Europia Mercosul Alca. So Paulo: Singular,
2005, p. 83-85; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante:
economistas, teoria econmica e poltica antitruste no Brasil. Dissertao de Mestrado em Administrao
Pblica e Governo. So Paulo: Escola de Administrao de Empresas de So Paulo/Fundao Getlio
Vargas, 2009, p. 56-57; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentraes Econmicas no Brasil: passado,
presente e futuro. Revista do IBRAC, So Paulo, n. 18, jul./dez., 2010, p. 13-15; BERCOVICI, Gilberto;
ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988. In: ADEODATO, Joo
Maurcio; BITTAR, Eduardo Carlos Bianca (Org.). Filosofia e Teoria Geral do Direito: estudos em
homenagem a Tercio Sampaio Ferraz Junior por seu septuagsimo aniversrio. So Paulo: Quartier Latin,
2011, p. 450-452; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Histricos da Defesa da Concorrncia. In:
CORDOVIL, Leonor et al. Nova Lei de Defesa da Concorrncia Comentada. Lei 12.529, de 30 de
novembro de 2011. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 18; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infraes
da Ordem Econmica e Legislao de Defesa da Concorrncia no Brasil: uma perspectiva histrica. In:
FARINA, Larcio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeiro Preto: Migalhas, 2012, p. 100; NASCIMENTO,
Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil. In: FARINA, Larcio (Ed.). A Nova Lei do
CADE. Ribeiro Preto: Migalhas, 2012, p. 187-188; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. Economicizao
do Direito Concorrencial. So Paulo: Quartier Latin, 2014, p. 126-127.
8
Cf. MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartis. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1965, p. 21-22; SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 6-9;
VENANCIO FILHO, Alberto. A Interveno do Estado no Domnio Econmico: o direito pblico
econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1968, p. 290-291; IANNI, Octavio. Estado e
Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63; BANDEIRA, Moniz. Cartis e
Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1975, p.
3; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. So Paulo: Resenha Universitria, 1979, p. 28;
BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurdica da Concorrncia, op. cit., p. 34-35; FRANCESCHINI, Jos
Incio Gonzaga; FRANCESCHINI, Jos Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econmico, op. cit., p. 8;
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro, op. cit., p. 295-297; FERRAZ JNIOR,
Trcio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histrica e Base Constitucional, op. cit., p. 177;
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia, op. cit., p. 248-249; FONSECA, Joo Bosco Leopoldino
da. Lei de Proteo da Concorrncia, op. cit., p. 47-48; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Poltica
da Ao Antitruste, op. cit., p. 175; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101-
106; PROENA, Jos Marcelo Martins. Concentrao Empresarial e o Direito da Concorrncia, op. cit.,
p. 27-29; OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo Grandino. Direito e Economia da Concorrncia, op. cit., p.
16
autores mais recentes, foi pouco aplicada pelos governos militares que se seguiram9. Com
algumas variaes, esse costuma ser o cerne das consideraes a respeito dos marcos
legais. O sentido e o significado histrico desses diplomas e dos contextos em que eles
foram gerados no so suficientemente explorados. Salvo excees, so consideraes
abreviadas que tm contribuio limitada, embora valiosa, para o entendimento da histria
do antitruste no Brasil.

Esse trabalho pretende lanar luzes sobre essa histria. No entanto, o impulso
inicial da pesquisa foi outro. Tem-se um objetivo delineado: testar uma pressuposio
histrica especfica. A anlise da histria do antitruste brasileiro ser feita medida que
servir a esse propsito especfico. A referida pressuposio histrica se relaciona com a
chamada revoluo do antitruste. Segundo os que compartilham dessa tese, uma

18-19; BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento, op. cit., p. 24-25; BAGNOLI,
Vicente. Introduo ao Direito da Concorrncia, op. cit., p. 85- 86; ONTO, Gustavo Gomes. Da
Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 57-58; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de
Concentraes Econmicas no Brasil, op. cit., p. 15-19; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, Jos Maria
Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988, op. cit., p. 452; CARVALHO, Vinicius Marques
de. Aspectos Histricos da Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 18; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infraes
da Ordem Econmica e Legislao de Defesa da Concorrncia no Brasil, op. cit., p. 100-102;
NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188; ANDRADE,
Jos Maria Arruda de. Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 127.
9
Cf. MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade, op. cit., p. 33-34; SHIEBER, Benjamin M.
Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 9-15; VENANCIO FILHO, Alberto. A Interveno do Estado no
Domnio Econmico, op. cit., p. 291-304; BULGARELLI, Waldirio. Concentrao de Empresas e Direito
Antitruste, op. cit., p. 119-123; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. So Paulo:
Resenha Universitria, 1979, p. 28; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurdica da Concorrncia, op.
cit., p. 35-39; FRANCESCHINI, Jos Incio Gonzaga; FRANCESCHINI, Jos Luiz Vicente de Azevedo.
Poder Econmico, op. cit., p. 10-16; FARINA, Elizabeth M. M. Q. Poltica Antitruste: a experincia
brasileira. In: Anais do XVIII Encontro Nacional de Economia, Braslia, v. 1, 1990, p. 465; FERRAZ
JNIOR, Trcio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histrica e Base Constitucional, op. cit.,
p. 178-182; VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia, op. cit., p. 253-264; FONSECA, Joo Bosco
Leopoldino da. Lei de Proteo da Concorrncia, op. cit., p. 48-51; SALGADO, Lucia Helena. A
Economia Poltica da Ao Antitruste, op. cit., p. 175-177; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do
Antitruste, op. cit., p. 108-120; SALOMO FILHO, Calixto. Direito Concorrencial: as estruturas, op. cit.,
73; PROENA, Jos Marcelo Martins. Concentrao Empresarial e o Direito da Concorrncia, op. cit.,
p. 29-31; OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo Grandino. Direito e Economia da Concorrncia, op. cit., p.
19-21; BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento, op. cit., p. 26-27; BAGNOLI,
Vicente. Introduo ao Direito da Concorrncia, op. cit., p. 87-90; ONTO, Gustavo Gomes. Da
Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58-60; SCHUARTZ, Lus Fernando. A
Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de;
SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 765; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentraes Econmicas no
Brasil, op. cit., p. 19-24; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre
na Constituio de 1988, op. cit., p. 452-456; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Histricos da
Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 18-19; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infraes da Ordem Econmica e
Legislao de Defesa da Concorrncia no Brasil, op. cit., p. 102-107; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do.
Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188-190; CARVALHO, Vinicius Marques de.
Apresentao. In: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Defesa da
Concorrncia no Brasil: 50 anos. Braslia: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA
CADE, 2013, p. 14-15; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. Economicizao do Direito Concorrencial,
op. cit., p. 128. A lista elaborada nessa nota de rodap e nas duas anteriores no exaustiva.
17
revoluo teria ocorrido no antitruste brasileiro a partir dos anos 1990. Ela teria se dado
com o uso alegadamente indito de elementos de anlise da teoria econmica em
decises antitruste. Depreende-se disso que, antes da revoluo, antitruste e economia
pouco teriam se relacionado. A incorporao de elementos de teoria econmica na anlise
antitruste seria, nesse sentido, algo novo, que se deu a partir de meados da dcada de 1990.
Antes disso, o antitruste no Pas teria sido pautado apenas por vertentes mais populistas.
Careceriam, do ponto de vista do fundamento terico, profundidade e sofisticao ao
antitruste nacional, o que s foi conferido a partir da revoluo dos anos 199010.

Em verdade, trata-se de tese explicitamente importada do debate norte-americano.


Em 1989, foi publicado um livro intitulado The Antitrust Revolution. Os editores da
obra, John E. Kwoka Jr. e Lawrence J. White, advogaram que a influncia da teoria da
organizao industrial, em especial da Escola de Chicago, teria transformado
profundamente o antitruste nos Estados Unidos. Antes dessa influncia, o antitruste nesse
pas era informado apenas por correntes populistas. A revoluo teria dado ao antitruste,
assim, uma aproximao indita com a cincia econmica11. Observe-se que a referida
obra apenas deu maior nfase a um entendimento que j vinha sendo divulgado por autores
ligados Escola de Chicago, a exemplo de Richard A. Posner, para quem, a partir do final
dos anos 1970, o antitruste passou a ser pautado por uma abordagem econmica, o que
constituiria algo novo12. Desde 1985, porm, consta uma crtica relevante a respeito desse
entendimento. Herbert Hovenkamp questionou a percepo de que a influncia de Chicago
teria sido a responsvel por dar poltica antitruste uma abordagem econmica. Cotejando
a histria do antitruste norte-americano com a histria do pensamento econmico,
Hovenkamp demonstrou que, desde os primeiros tempos da referida poltica nos Estados
Unidos, antitruste e economia sempre estiveram prximos um do outro. As correntes de
pensamento que influenciaram essa poltica mudaram historicamente, do mesmo modo que
sua forma de aplicao pelos diferentes governos e cortes. No se pode dizer, no entanto,

10
Cf. MATTOS, Csar. Introduo. A Revoluo do Antitruste no Brasil. A teoria econmica aplicada a
casos concretos. In: MATTOS, Csar (Org.). A Revoluo do Antitruste no Brasil: a teoria econmica
aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2003, p. 19-21. Ver tambm: SCHUARTZ, Luis Fernando.
Haver Lugar Digno para o Jurdico na Teoria e Prtica do Direito Antitruste? Revista do IBRAC, v. 13,
n. 2, 2006, p. 153-154. O argumento central da revoluo do antitruste no Brasil ser explorado mais
detidamente logo a seguir, no primeiro captulo.
11
KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J. Introduction. In: KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J.
(Eds). The Antitrust Revolution. Nova York: HarperCollins, 1989, p. 1-5.
12
POSNER, Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach: reflections on the Sylvania decision.
The University of Chicago Law Review, v. 45, n. 1, 1977, p. 12-13.
18
segundo Hovenkamp, que foi apenas no final dos anos 1970 que o antitruste se aproximou
da economia e das correntes de pensamento econmico dominantes em cada poca13.

A presente pesquisa pretende algo simples: questionar a ideia de revoluo do


antitruste no contexto brasileiro. Isto , busca-se verificar o acerto histrico de se afirmar
que ocorreram mudanas que revolucionaram o antitruste brasileiro nos anos 1990 com
base no argumento de que, a partir de ento, a poltica concorrencial passou a contar, pela
primeira vez, com elementos de teoria econmica mais sofisticados e mais profundos,
em substituio a um antitruste pautado por vertentes mais populistas. O questionamento
de fundo : antes da revoluo, mais especificamente nos primeiros anos do antitruste no
Brasil, qual era a relao entre antitruste e economia ou qual a importncia do pensamento
econmico para as formulaes antitruste do perodo ou, ainda, qual o nvel de
convergncia entre antitruste e pensamento econmico? Para responder a esses
questionamentos, lana-se mo de uma anlise que se divide em quatro partes. Na
primeira, estabelece-se em detalhes o objetivo do trabalho e seus pressupostos de anlise,
situando o problema de pesquisa. Na segunda, investiga-se a histria do antitruste no Brasil
no perodo 1930-1964, construindo-se um quadro que d conta dos aspectos jurdicos,
econmicos, polticos e intelectuais subjacentes aos marcos legais. Na terceira, com base
na literatura, faz-se um quadro das correntes de pensamento econmico dominantes no
ambiente intelectual e nos debates pblicos da poca. Finalmente, na quarta, cotejam-se os
elementos da segunda e da terceira partes, ou seja, verifica-se a convergncia do antitruste
brasileiro em seus primeiros anos com as correntes de pensamento econmico mais
influentes, de modo a observar a relao entre poltica antitruste e pensamento econmico
e apurar em que medida a tese da revoluo do antitruste historicamente acertada no
que pertine influncia de elementos de anlise da teoria econmica na referida poltica.

13
HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago. Michigan Law Review, v. 84, 1985, p. 213-226.
19
1 A REVOLUO DO ANTITRUSTE
1.1 A origem do debate

A partir de meados dos anos 1970, alguns autores passaram a defender que estava
em curso uma mudana na aplicao do antitruste nos Estados Unidos. Casos como o
Sylvania14 demonstrariam que uma nova abordagem em casos antitruste estava
prevalecendo. Essa abordagem seria marcadamente econmica, focada nos efeitos da
prtica investigada ou da operao de concentrao analisada. Alegava-se que tal
abordagem era essencialmente nova, pressupondo que na histria do antitruste
estadunidense a poltica antitruste nunca esteve prxima ou em linha com postulados
econmicos, tendo se mantido alheia a uma anlise pautada nos efeitos econmicos. Trs
textos que ilustram esse entendimento sero examinados adiante.
Em 1977, Richard A. Posner publicou um artigo intitulado The Rule of Reason
and the Economic Approach: reflections on the Sylvania decision. O texto analisa como o

14
Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania, Inc., 433 U.S. 36 (1977). GTE Sylvania era uma produtora de
aparelhos de televiso. A partir de 1962, ela adotou uma estratgia de franquia: ao invs de vender seus
produtos para distribuidores independentes, passou a vender diretamente para pequenos grupos de
revendedores franqueados. O propsito do plano, segundo a empresa, era reduzir o nmero de revendedores
concorrentes de modo a atrair revendedores mais agressivos e competentes, melhorando sua posio no
mercado. A GTE Sylvania estabeleceu um limite no nmero de franquias de revenda para cada rea
determinada, requerendo que cada franqueado s vendesse os produtos Sylvania nos locais designados. Aps
desentendimentos com um de seus revendedores em San Francisco, Califrnia (a Continental T.V. Inc.), a
GTE Sylvania foi acionada judicialmente por, entre outras queixas, fixar e executar acordos de franquia que
proibiam a venda, por parte dos revendedores, de produtos Sylvania fora de reas por ela estabelecidas, em
alegada violao seo 1 do Sherman Act. Em primeira instncia, o jri, instrudo pela Corte Distrital para
o Distrito Norte da Califrnia, entendeu que a GTE Sylvania violara a seo 1 do Sherman Act. Em recurso,
a Corte de Apelao para o Nono Circuito reformou a deciso. A restrio territorial implementada pela GTE
Sylvania no deveria ser analisada sob a regra per se (como propugnara o caso Schwinn United States
v. Arnald Schwinn & Co., 388 U.S. 365 (1967)), mas sim sob a regra da razo, por ter um potencial
anticompetitivo menor do que o verificado em casos anteriores da Suprema Corte, como o prprio Schwinn.
A Suprema Corte discordou da Corte de Apelao quanto distino entre o caso analisado e o Schwinn.
Para a corte, ambos tratavam de restries verticais que limitavam a liberdade de revendedores. No entanto,
entendeu-se que se deveria reconsiderar o precedente do caso Schwinn luz do presente caso. Esse
precedente se mostrava controverso, dado que estabelecia uma regra de ilegalidade per se para restries
verticais, em contrariedade a caso decidido poucos anos antes pela Suprema Corte (White Motor Co. v.
United States, 372 U.S. 253 (1963)). Os efeitos sobre o mercado das restries verticais seriam complexos:
de um lado, reduziriam a concorrncia intramarca, limitando o nmero de revendedores no mercado; de
outro, promoveriam a concorrncia intermarca, permitindo ao produtor alcanar eficincias na distribuio do
produto, com incentivos aos revendedores para investir capital e trabalho em, por exemplo, atividades
promocionais, servios e reparaes, evitando o efeito carona (free riding). Restries verticais, nesse
sentido, seriam prticas largamente utilizadas na economia de livre mercado. Logo, a importncia do caso
Sylvania ressaltada medida que, ao superar o caso Schwinn, deu-se nfase a argumentos pautados pela
eficincia decorrente de restries verticais, inaugurando uma abordagem econmica nova no antitruste,
segundo autores como Posner. POSNER, Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach, op. cit.,
p. 1-20. A respeito do caso Sylvania, ver, entre outros: SULLIVAN, Thomas E.; HOVENKAMP, Herbert;
SHELANSKI, Howard; LESLIE, Christopher R. Antitrust Law, Policy, and Procedure: cases, materials,
problems. 7. ed. New Providence/San Francisco: LexisNexis, 2014, p. 484-496.
20
caso Sylvania representou uma mudana na forma de anlise de casos antitruste pela
Suprema Corte norte-americana. A anlise antitruste pelas autoridades judiciais teria
passado a ser fundamentalmente baseada nos efeitos econmicos da conduta, numa
consagrao da regra da razo. Assim, segundo Posner, a economia teria ganhado uma
importncia nova na poltica antitruste. Caso apartado de consideraes de mercado, o
antitruste no faria sentido. Dever-se-ia aplicar, a partir de ento, uma racionalidade
econmica na anlise antitruste racionalidade essa que, para Posner, no vinha sendo
tomada em considerao do modo apropriado pelas autoridades administrativas e judiciais
em casos anteriores. A constatao da mudana seria reforada pela frequncia com que
autores ligados Escola de Chicago, como o prprio Posner e Robert H. Bork, passaram a
ser citados e utilizados nas argumentaes das decises judiciais em matria
concorrencial15.
Em 1982, Peter M. Gerhart publicou o artigo The Supreme Court and Antitrust
Analysis: the (near) triumph of the Chicago School. Gerhart argumenta que, desde 1975,
em seis diferentes casos, entre eles o Sylvania16, a Suprema Corte dos Estados Unidos
vinha se direcionado para uma nova metodologia antitruste de anlise baseada nos efeitos
econmicos. Essa metodologia teria sido influenciada por escritos de expoentes da assim
chamada Escola de Chicago, como Bork e Posner. Esse, na opinio de Gerhart, deveria ser
o caminho a ser trilhado pela poltica antitruste: adotar uma abordagem fundada na
anlise econmica. Contudo, a Suprema Corte, em um caso de 1982, conhecido como
caso Maricopa17, teria perdido a oportunidade de consolidar o novo quadro metodolgico,

15
Posner transcreve trecho da deciso da Suprema Corte: [...] an antitrust policy divorced from market
considerations would lack any objective benchmark, and that any departure from the rule of reason standard
must be based upon demonstrable economic effect. O autor segue discorrendo sobre o julgado: [...] the
Court is implying that antitrust prohibitions must have an economic rationale and that the aesthetic delights
of smallness and the yearning to resurrect a nation of sturdy Jeffersonian yeomen will not be permitted to
decide antitrust cases. This impression is reinforced by the frequency of the Courts citations to the writings
of members of the Chicago School, like Bork and me, who argue that economic efficiency is the only goal
of antitrust law. E adiante arremata: The Supreme Courts Sylvania decision gives new prominence to the
economic approach to antitrust law. [...] it must be admitted that economic science is more serviceable for
deciding which practices should and which practices should not be classified as per se ilegal restraints of
trade than for guiding the trial of cases in which per se rules have been held inapplicable. POSNER,
Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach, op. cit., p. 13 e 20.
16
Os casos so: Goldbarg v. Virginia State Bar, 421 U.S. 773 (1975); Continental T.V., Inc. v. GTE
Sylvania, Inc., 433 U.S. 36 (1977); National Society of Professional Engeneers v. United States, 435 U.S.
679 (1978); Broadcast Music, Inc. v. Columbia Broadcasting System, Inc., 441 U.S. 1 (1979); Reiter v.
Sonotone Corp., 442 U.S. 330 (1979); e Catalano, Inc. v. Target Sales, Inc., 446 U.S. 643 (1980). Cf.
GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis: the (near) triumph of the Chicago School.
Supreme Court Review, v. 319, 1982, p. 319, nota de rodap n 2.
17
Arizona v. Maricopa County Medical Society, 102 S. Ct. 2466 (1982). O caso dizia respeito a um acordo
entre mdicos estabelecendo uma tabela de preos mximos dos servios prestados a pacientes segurados por
operadoras de seguro. O estado do Arizona questionou a prtica, alegando que a fixao de preo mximo era
21
fazendo com que a anlise antitruste retrocedesse e voltasse a ser, como antes da influncia
da Escola de Chicago, confusa e pouco consistente18.
Em 1993, Bork publicou uma nova edio de seu livro The Antitrust Paradox: a
policy at war with itself com uma nova introduo intitulada The Passing of the Crisis.
A edio original da obra, de 1978, fazia o diagnstico de que as premissas da poltica
antitruste dos Estados Unidos eram inconsistentes e as decises antitruste poderiam
comprometer a ordem social do capitalismo liberal19. Bork reavaliou sua posio em
1993 para concluir que houve, nos ltimos anos, uma revoluo na poltica antitruste dos
Estados Unidos, causada por uma mudana na composio da Suprema Corte, que passou
a ser mais influenciada pelos postulados da Escola de Chicago. Diferentemente do quadro
anterior, notadamente da Corte Warren20, a Suprema Corte passou a ser alegadamente

um ilcito antitruste per se. A Corte Federal do Nono Circuito se negou a aplicar a regra per se, alegando
pouco se saber sobre os efeitos do acordo. A Suprema Corte, porm, entendeu que era o caso de aplicar a
regra per se, tendo em vista o potencial anticompetitivo inerente a toda fixao de preo. A crtica de Gerhart
se dirige, em particular, ao fato de que o juiz da Suprema Corte, Justice Stevens, no considerou o impacto
econmico da fixao de preo no caso concreto, ignorando que a restrio poderia promover concorrncia
mediante aumento de eficincia, reduo de custos de transao ou inibio do free riding. Cf. GERHART,
Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 344-348. Ver tambm: SULLIVAN, Thomas
E.; HOVENKAMP, Herbert; SHELANSKI, Howard; LESLIE, Christopher R. Antitrust Law, Policy, and
Procedure, op. cit., p. 239-247.
18
In a series of six cases since 1975, the Court seemed to be moving toward a comprehensive, integrated
antitrust methodology based on economic analysis and largely following the writing of chicago school
scholars such as Robert Bork and Richard Posner. Last Term, however, in Arizona v. Maricopa County
Medical Society, the Court missed a significant opportunity to complete its methodological framework, and
in doing so, made antitrust analysis once again confused and haphazard. GERHART, Peter M. The Supreme
Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 319-320. Os textos de Bork e Posner que veiculam essa
metodologia baseada na anlise econmica so, possivelmente: BORK, Robert H. The Rule of Reason and
the Per Se Concept: price-fixing and market division. The Yale Law Journal, v. 74, n. 5, abr., 1965, p. 775-
847; BORK, Robert H. The Rule of Reason and the Per Se Concept: price-fixing and market division. The
Yale Law Journal, v. 75, n. 3, jan., 1966, p. 373-475; POSNER, Richard A. Antitrust Law: An economic
perspective. Chicago: Univeristy of Chicago, 1976. No caso de Bork, as ideias dos textos citados esto
presentes originalmente, com algumas modificaes, em: BORK, Robert H. Ancillary Restraints and the
Sherman Act, A.B.A. Section of Antitrust Law, v. 15, Aug., 1959, p. 211-234. A obra em que Bork
consolida suas ideias : BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: a policy at war with itself. Nova York:
Free, 1978. Frank Easterbrook, conforme notado por Gerhart, tambm um dos autores que, assim como
Bork e Posner, foi responsvel pela divulgao das ideias da Escola de Chicago, tendo influenciado, poucos
anos depois, a jurisprudncia antitruste. Ver: EASTERBROOK, Frank H. Predatory Prices and
Counterstrategies. The University of Chicago Law Review, v. 48, 1981, p. 263-337; EASTERBROOK,
Frank H. Maximum Price Fixing. The University of Chicago Law Review, v. 48, 1981, p. 886-910. Cf.
tambm: GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 319-320.
19
BORK, Robert H. The Antitrust Paradox, op. cit., p. 10-11.
20
Corte Warren se refere ao perodo em que Earl Warren (1891-1974) foi Chief Justice da Suprema Corte
dos Estados Unidos, entre 1953 e 1969. Warren era um liberal no sentido norte-americano e conduziu a
Suprema Corte em matria antitruste para posicionamentos, em geral, cticos em relao aos argumentos
justificadores de prticas que se enquadrassem como ilcitas nos termos das leis antitruste do Pas. Sobre a
Corte Warren, ver, entre outros: SCHWARTZ, Bernard (Ed.). The Warren Court: a retrospective. Oxford:
Oxford University, 1996. Hovenkamp relaciona essa era prevalncia do paradigma estrutura-conduta-
desempenho (Escola de Harvard), que tem em Edward S. Mason e Joe S. Bain suas principais expresses.
Hovenkamp assinala que a sucesso de Warren por Warren E. Burger, apontado pelo presidente Nixon como
novo Chief Justice, em 1969, significou o incio do declnio do paradigma estrutura-conduta-desempenho na
22
composta por juzes com uma melhor compreenso do mundo dos negcios e que tiveram
disposio um novo instrumental terico: os postulados antitruste propugnados pelos
autores ligados Escola de Chicago. Esses autores, segundo Bork, passaram a exercer
influncia decisiva sobre os juzes da Suprema Corte, o que teria possibilitado a guinada na
direo do antitruste norte-americano. Bork assinala que as duas principais proposies da
Escola de Chicago de anlise antitruste so a defesa do que seus autores chamam de
maximizao do bem-estar do consumidor e a aplicao de uma anlise econmica
alegadamente mais rigorosa. Atentos a essas premissas bsicas e despojados de um
igualitarismo imprudente e primitivo, que teria marcado a Corte Warren, os juzes da
Suprema Corte se tornaram mais atentos aos fundamentos econmicos dos argumentos
trazidos aos processos, em especial aos efeitos econmicos das prticas e operaes
examinadas21.
Posner, Gerhart e Bork partilham da ideia de que, a partir de meados da dcada de
1970, houve uma mudana significativa na poltica antitruste dos Estados Unidos, com o
incio de uma abordagem supostamente nova, fundada na economia e pautada pelos efeitos
das prticas analisadas. Os trs atribuem Escola de Chicago um papel decisivo nessas
mudanas. Argumentando que tais mudanas foram to significativas, que causaram uma
revoluo na poltica antitruste, John E. Kwoka Jr. e Lawrence J. White organizaram um
livro intitulado The Antitrust Revolution em 1989. Trata-se de uma coletnea de artigos
de economistas, funcionrios do governo e outras personalidades que estiveram envolvidas
em casos importantes da jurisprudncia antitruste norte-americana. O livro se foca em
analisar os precedentes e mostrar como a teoria econmica foi aplicada nesses casos
concretos. A obra parte de um pressuposto histrico, consignado na introduo ao livro:
teria havido nos Estados Unidos, nos ltimos anos, uma verdadeira revoluo na poltica
antitruste, provocada pela utilizao, por parte das autoridades judiciais em casos

Suprema Corte. Cf. HOVENKAMP, Herbert. The Opening of American Law: neoclassical legal thought,
1870-1970. Nova York: Oxford University, 2015, p. 212-219 e 236. De Mason e Bain, ver: MASON,
Edward S. Monopoly in Law and Economics, Yale Law Journal, v. 47, n. 1, nov., 1937, p. 34-49; MASON,
Edward S. The Current Status of the Monopoly Problem of the United States, Harvard Law Review, v. 62,
n. 8, jun., 1949, p. 1265-1285; BAIN, Joe S. Workable Competition in Oligopoly: theoretical considerations
and some empirical evidence, American Economic Review, v. 40, n. 2, mai.,1950, p. 35-47; BAIN, Joe S.
Conditions of Entry and the Emergence of Monopoly. In: CHAMBERLIN, Edward H. Monopoly and
Competition and their Regulation. Londres: Macmillan, 1954, p. 215-241; BAIN, Joe S. Barriers to New
Competition: their character and consequences in manufacturing industries. Cambrigde: Harvard University,
1956; BAIN, Joe S. Industrial Organization. Nova York: Wiley, 1959.
21
BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: a policy at war with itself. Nova York: Free, 1993, p. ix-xiv.
23
concretos, da teoria econmica, notadamente da teoria da organizao industrial, em
particular a Escola de Harvard e, em especial, a Escola de Chicago22.

A crtica ao entendimento de que apenas recentemente, e em particular a partir da


influncia da Escola de Chicago, em meados dos anos 1970, o antitruste dos Estados
Unidos passou a contar com influxos da teoria econmica remonta aos anos 1980. Herbert
Hovenkamp, em 1985, contestou esse posicionamento com base em uma anlise de histria
legislativa e histria do pensamento econmico. Segundo Hovenkamp, a poltica antitruste
nos Estados Unidos sempre esteve prxima da produo intelectual de inspirao
econmica, sendo que no se pode dizer que se trata de novidade uma abordagem

22
KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J. Introduction, op. cit., p. 1-5. Em sentido semelhante, mas sem
utilizar a expresso revoluo, Larner e Meehan Jr. organizaram tambm em 1989 uma coletnea de
artigos voltada discusso das mudanas ocorridas na poltica antitruste dos Estados Unidos. Tais mudanas
teriam comeado a se dar a partir dos anos 1960, sendo que no final dos anos 1970 uma mudana ainda mais
significativa pde ser notada: o foco do antitruste, antes nos efeitos estruturais das condutas, comeou a se
deslocar para os efeitos das condutas sobre a eficincia econmica e o bem-estar do consumidor. Os autores
destacam a importncia do caso Sylvania, de 1977, mas reconhecem que esse processo de modificaes se
intensificou nos anos do governo Ronald Reagan (1981-1989): Antitrust policy in the United States has
changed dramatically since 1960. During the populist era of the late 1960s and early 1970s, antitrust policy
and law focused on the effects of business conduct on market structure, especially on concentration and
barriers to entry. [...] By the end of the 1970s, the courts and the antitrust enforcement agencies began to shift
their emphasis from the structural effects of business conduct and pay more attention to the effects of the
conduct on economic efficiency and consumer welfare. This shift accelerated during the years of the Reagan
administration and has become its formal antitrust policy. Adiante os autores complementam: In 1977 the
Supreme Court moved efficiency considerations to center stage when it ruled in the Sylvania decision that the
efficiency effects of nonprice vertical restraints must be considered in evaluating their effects on competition.
[...] Perhaps the most dramatic change in policy has taken place at the federal enforcement agencies during
the Reagan administration economic analysis is now the dominant, if not sole, criterion used in evaluating
policy action. LARNER, Robert J.; MEEHAN JR., James. Introduction. In: LARNER, Robert J.; MEEHAN
JR., James (Ed.). Economics and Antitrust Policy. Westport: Quorum Books, 1989, p. 1 e 4. Anos mais
tarde, James Campbell Cooper falou em uma revoluo no FTC quando da chegada de James C. Miller
para ser Chairman da comisso, nomeado pelo presidente Reagan (1911-2004) em 1981. Miller teria
revolucionado o FTC ao trazer a cincia econmica para a linha de frente da poltica antitruste. Em obra
coletiva editada por Cooper, os artigos colacionados tm em comum o tema da alegada incorporao da
anlise econmica no processo decisrio do FTC, a partir de Miller: This book collects papers organized
around the themes discussed at the George Mason Law and Economics Centers (LEC) conference on
Lessons since the Reagan Revolution at the FTC: A Thirty-Year Perspective on Competition and Consumer
Policies. The conference revisited is sometimes described as the Regulatory Revolution (or Reagan
Revolution) at the Federal Trade Commission (FTC), which began in 1981 under the guidance of Chairman
James C. Miller. Miller, the only PhD economist to serve as Chairman, revolutionized the way the FTC
exercised its broad regulatory mandate by bringing economic science to the forefront of the policy. [] these
chapters highlight a unifying theme: incorporating economic analysis into the Commissions regulatory
decision-making process is vital to its proper functioning. COOPER, James Campbell. Foreword. In:
COOPER, James Campbell (Ed.). The Regulatory Revolution at the FTC: a thirty-year perspective on
competition and consumer policies. Nova York: Oxford University, 2013, p. ix-x. Jean Tirole, na palestra por
ocasio do recebimento do Prmio Nobel de Economia de 2014, ao historiar a teoria da organizao
industrial, concorda com a Escola de Chicago a respeito da suposta falta de uma teoria de base para dar
sustentao ao antitruste. Para ele, a partir do final dos anos 1970 e comeo dos 1980, a doutrina antitruste
teve de ser reconstruda: The Chicago school correctly pointed out the lack of underlying theoretical
doctrine and went on to cast doubt on the whole edifice. [] By the late seventies and early eighties, the
antitrust and regulation doctrine was in shambles and had to be rebuilt. TIROLE, Jean. Market Failures and
Public Policy. The Nobel Prizes, dez., 2014, p. 508.
24
econmica, como se o antitruste e seus agentes pblicos tivessem descoberto a economia
apenas poca da suposta revoluo da Escola de Chicago na poltica antitruste23. Nos
primeiros anos de aplicao do Sherman Act, de 2 de julho de 1890, a primeira lei federal
antitruste dos Estados Unidos, a dificuldade de apontar o influxo da economia nos julgados
antitruste que a revoluo neoclssica na economia se operava justamente naquele
momento. No havia uma definio clara da corrente de pensamento econmico
dominante. Confrontos intelectuais, especialmente entre economistas clssicos e
neoclssicos, marcaram esse perodo. Hovenkamp observa que, em verdade, as
resistncias, por parte de economistas clssicos, foram significativas nesse primeiro
momento de aplicao do Sherman Act. A efetividade da lei teria decorrido de que a
perspectiva do Sherman Act passou gradualmente a refletir as vises de geraes mais
novas de economistas ps-clssicos. Posteriormente, nos anos do New Deal, pde-se notar
uma maior incurso da teoria econmica na poltica antitruste. De acordo com
Hovenkamp, a ideologia econmica dominante de ento traduzia reticncia e suspeita
quanto desregulamentao dos mercados, expressando tambm uma crena na
necessidade de regulao econmica governamental. Nesse contexto, a partir de 1935, a
poltica antitruste dos Estados Unidos passou a se caracterizar por uma postura agressiva
contra as concentraes de mercado e as restries verticais. Tal posicionamento
encontrava na teoria da competio monopolstica de Edward Chaberlin forte influncia. A
reao a essa concepo veio com a teoria da workable competition, nos anos 1940 e
1950, que pregou o dever do governo de fazer com que as indstrias em geral, inclusive as
imperfeitas, tivessem algum grau de concorrncia, por meio do controle antitruste e da
persecuo de prticas anticompetitivas. Nos anos 1960, a Escola de Harvard, por meio,
sobretudo, da influente obra de Joe S. Bain, fez-se notar como ponto de influncia e
convergncia na poltica antitruste norte-americana, como se percebe no s nos julgados,
mas tambm nos Merger Guidelines do Departamento de Justia, de 1968. Ou seja, antes
da dcada de 1970, marco do incio da influncia determinante da Escola de Chicago, o

23
One of the great myths about American antitrust policy is that courts first began to adopt an economic
approach to antitrust problems in the relatively recent past. [...] Antitrust has always been closely tied to
prevailing economic doctrine. HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the law of competition
and its practice. 3. ed. St. Paul: Thomson/West, 2005, p. 60. Chicago School antitrust advocates sometimes
that courts, the Federal Trade Commission, and the Department of Justice first developed an economic
approach to antitrust in the early 1980s. [...] The impression created by these statements is that antitrust
policymakers somehow discovered economics at the time of the Chicago School revolution in antitrust
policy. HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 217.
25
antitruste nos Estados Unidos j tinha laos prximos com a doutrina econmica
prevalecente em cada perodo24 25.

24
HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 213-226; HOVENKAMP, Herbert.
Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-61. Ver tambm: HOVENKAMP, Herbert. The Opening of
American Law, op. cit., p. 206-219; CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. Introduction. In:
CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and
economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 1-2. Pitofsky entende que a abordagem
econmica no s esteve presente desde as primeiras leis antitruste norte-americanas, como o contedo
econmico do antitruste sempre foi aplicado e interpretado como central e prevalecente em relao ao
contedo no econmico: Although the political forces that produced the major antitruste statutes in 1890,
1914, 1936, and 1950 varied widely, those statutes once enacted have almost been enforced and interpreted
so that economic considerations were paramount. PITOFSKY, Robert. The Political Content of Antitrust.
University of Pennsylvania Law Review, v. 127, 1979, p. 1051. Kovacic e Shapiro notam que pelo menos
desde a dcada de 1940 h convergncia entre as decises judiciais antitruste e o pensamento econmico
produzido poca: There was considerable consistency between judicial decisions and economic thinking
during the 1940s, 1950s, and 1950s. Although it is uncertain how and to what extent each perspective
influenced the other, judicial application of economic concepts lagged behind new scholarly developments.
KOVACIC, William E.; SHAPIRO, Carl. Antitrust Policy: a century of economic and legal thinking.
Journal of Economic Perspectives, v. 14, n. 1, 2000, p. 51-52. Ver tambm: KOVACIC, William E. The
Influence of Economics on Antitrust Law. Economic Inquiry, v. 30, abr., p. 294-306. Orbach observa que
poca da aprovao do Sherman Act o pensamento econmico nos Estados Unidos, notadamente no que se
refere a conceitos como preo e concorrncia, ainda estava em desenvolvimento. Os economistas escreviam
sobre esses temas de forma intuitiva, e o Congresso mal distinguia trustes de concorrncia. Entretanto,
Orbach entende que correto dizer que os economistas norte-americanos tinham em geral um entendimento
intuitivo de que monoplios conduziriam a aumento de preo, enquanto concorrncia, a reduo de preo. A
proteo da pequena empresa, que pode ser extrada dentre as preocupaes dos legisladores do Sherman
Act, serviria, nesse sentido, promoo da concorrncia. ORBACH, Barak. How Antitrust Lost its Goal.
Fordham Law Review, v. 81, 2013, p. 2261-2264. Lande pondera que, tendo em conta que mesmo os
economistas da poca tinham conscincia de conceitos relacionados rea, difcil crer que houve alguma
influncia direta de trabalhos como o de Marshall na aprovao do Sherman Act. LANDE, Robert H. A
Traditional and Textualist analysis of the Goals of Antitrust: efficiency, preventing theft from consumers, and
consumer choice. Fordham Law Review, v. 81, 2013, p. 2383-2384. Registre-se, ainda, a observao de
Elhauge, para quem, ainda que os autores ligados Escola de Chicago tenham atribudo a si uma influncia
sobre o antitruste norte-americano que teria causado uma revoluo nessa poltica, a Suprema Corte,
sempre que houve conflitos entre os postulados de Harvard e de Chicago, inclinou-se mais vezes para a
primeira escola. A Escola de Chicago pode ter advogado uma revoluo radical no antitruste dos Estados
Unidos; isso no quer dizer, contudo, que a Suprema Corte acatou integralmente sua doutrina. ELHAUGE,
EINER. Harvard, Not Chicago: which antitrust school drives recent U.S. Supreme court decisions?
Competition Policy International, v. 3, n. 2, 2007, p. 59-77.
25
Esse entendimento de que houve uma revoluo causada pela aplicao da anlise econmica ao
antitruste tambm foi formulado no contexto europeu. Em 2009, um livro intitulado Cases in European
Competition Policy: the economic analysis, editado por Bruce Lyons, tem o mesmo propsito da obra de
Kwoka Jr. e White, isto , reunir artigos sobre casos concorrenciais e analisar o papel desempenhado pela
economia nesses casos. O pressuposto tambm similar: a aplicao de uma anlise econmica bem
fundamentada se tornou uma realidade e provocou mudanas significativas, tendo a poltica concorrencial,
segundo Lyons, sado do armrio jurdico: The seed of an idea for this book was first sown in 1989 after
an editorial board meeting of the Journal of Industrial Economics when Larry White kindly gave me a copy
of his new book, co-edited with John Kwoka: The Antitrust Revolution. That book, now entering its fifth
edition, was to become a classic publication in the field because it showed how economics was being used
very practically by American academics in US antitrust (i.e. competition policy) cases. While this may have
been revolutionary at the time, as the reader will see, the application of well-argued and finely tuned
economic analysis in competition cases has long since crossed the Atlantic. Competition policy has come out
of the legal closet. Lyons chega a agradecer Kwoka Jr. e White for their blessing for this european
complement (and indeed compliment) to their American Project. LYONS, Bruce. Preface. In: LYONS,
Bruce. Cases in European Competition Policy: the economic analysis. Cambridge: Cambridge Press, 2009,
p. xvii-xviii. Em verdade, esse movimento de aproximar a poltica concorrencial europeia da economia
recebeu da literatura, conforme aponta Jos Maria Arruda de Andrade, o nome de more economic approach
26
1.2 A revoluo no Brasil

A perspectiva de que houve uma revoluo no antitruste foi importada e adaptada


ao caso brasileiro. Em 2003, um livro intitulado A Revoluo do Antitruste no Brasil,
em assumida aluso ao livro de Kwoka Jr. e White, foi organizado por Csar Mattos,
reunindo artigos que analisavam casos concretos da jurisprudncia do Cade, destacando-se
os aspectos econmicos presentes em cada caso26. Uma segunda edio desse livro foi
publicada em 2008, com novos casos, novos artigos e novos autores27. Essas obras partem
de um pressuposto histrico em linha com as posies de Posner, Gerhart, Bork, Kwoka Jr.
e White, acima examinadas: o antitruste no Brasil, assim como nos Estados Unidos, apenas

e ganhou contornos prticos ao tempo em que Mrio Monti foi o Comissrio para a Concorrncia na
Comisso Europeia, entre 1999 e 2004. Novas regulamentaes foram elaboradas poca, como, por
exemplo, os Regulamentos da Comisso Europeia n 2790, de 22 de dezembro de 1999, e n 139, de 20 de
janeiro de 2004. O primeiro era relativo a acordos verticais e prticas concertadas e consignou o
entendimento de que restries verticais podem provocar eficincias ([...] (6) Os acordos verticais da
categoria definida no presente regulamento podem melhorar a eficincia econmica no mbito de uma cadeia
de produo ou de distribuio [...]; em particular estes acordos podem conduzir a uma reduo dos custos de
transao e distribuio das partes e a uma optimizao das suas vendas e nveis de investimento). O
segundo regulamento dizia respeito ao controle de concentraes e assinalava que, na anlise de atos de
concentrao, dever-se-ia considerar as eficincias alegadas pelas partes ([...] (29) Por forma a determinar os
efeitos de uma concentrao na concorrncia no mercado comum adequado tomar em considerao as
alegaes de eventuais e fundamentados ganhos de eficincia apresentadas pelas empresas em causa.
possvel que os ganhos de eficincia resultantes da concentrao e, em especial, o potencial efeito negativo
sobre os consumidores [...]). Alegava-se que esse novo quadro normativo aproximaria a poltica
concorrencial europeia de princpios econmicos slidos (sound economic principles). Cf. ANDRADE,
Jos Maria Arruda de. Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 112-125; DREXL, Josef. Is
There a More Economic Approach to Intellectual Property and Competition Law? In: DREXL, Josef
(Org.). Research Handbook on Intellectual Property and Competition Law. Cheltenham: Edward Elgar,
2008, p. 27-53; MONTI, Mario. EU Competition Policy After May 2004. Fordham Annual Conference on
International Antitrust Law and Policy, Nova York, 24 out. 2003. Disponvel em:
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-03-489_en.htm?locale=en. Consulta em: 4 dez. 2015. Sobre o
more economic approach, ver tambm, entre outros: PAUL, Thomas. Behinderungsmissbrauch nach
Art. 82 EG und der more economic approach. Colnia/Munique: Heymann, 2008; CHRISTIANSEN,
Arndt. Der More Economic Approach in der EU-Fusionskontrolle: Entiwicklung, konzeptionelle
Grundlagen und kritische Analyse. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2010; GERBER, David. Global
Competition: law, markets, and globalization. Oxford: Oxford University, 2010, p. 192-198;
SCHWEITZER, Heike; PATEL, Kiran Klaus. EU Competition Law in Historical Context: continuity and
change. Oxford: Oxford Press, 2013, p. 208-230. Observe-se, por fim, que h uma obra de Lee McGowan
intitulada The Antitrust Revolution in Europe, mas ela no se alinha ao posicionamento de Kwoka Jr. e
White. Seu foco a poltica de combate a cartis da Comisso Europeia. MCGOWAN, Lee. The Antitrust
Revolution in Europe: exploring the European Commission s cartel policy. Cheltenham/Northampton:
Edward Elgar, 2010.
26
MATTOS, Csar (Org.). A Revoluo do Antitruste no Brasil: a teoria econmica aplicada a casos
concretos. So Paulo: Singular, 2003.
27
MATTOS, Csar (Org.). A Revoluo do Antitruste no Brasil 2: a teoria econmica aplicada a casos
concretos. So Paulo: Singular, 2008.
27
recentemente passou a utilizar elementos de teoria econmica para fundamentar suas
decises:

Tal como no Brasil, a centenria histria da aplicao da legislao antitruste nos


EUA, [sic] s recentemente comeou a se utilizar dos elementos de anlise da
teoria econmica para embasar suas decises. Mais precisamente, na introduo
da terceira edio de 1999, Kwoka e White afirmam que nos ltimos vinte anos,
teria havido uma revoluo na poltica antitruste americana, resultado da
aplicao da teoria econmica no debate judicial dessa rea. [...] No Brasil, assim
como nos EUA, desde a primeira legislao antitruste de 1962, apenas mais
recentemente se passou a incluir uma anlise econmica mais profunda na
aplicao da poltica antitruste. Da, chegamos ao objetivo primordial dessa
coletnea de artigos que se pretende constituir o anlogo (quase homnimo) do
livro de Kwoka e White: uma histria da introduo de uma anlise econmica
mais sofisticada do antitruste no Brasil e sua crescente e decisiva influncia
sobre importantes casos concretos julgados pelo Conselho Administrativo de
Defesa Econmica, o CADE28.

De acordo com Mattos, a incluso de uma anlise econmica mais profunda e


mais sofisticada no antitruste brasileiro recente. Antes disso, a poltica antitruste
brasileira que, conforme o autor, teria contado com sua primeira legislao apenas em
196229, o que, segundo se ver adiante, um equvoco teria sido marcada pela influncia
de vertentes mais populistas:

Tal como nos EUA, a orientao da poltica antitruste brasileira flutuou entre
vertentes mais populistas voltadas chamada defesa da economia popular,
menos preocupada com questes de eficincia, e as vertentes mais prximas
concepo mais moderna de defesa da concorrncia 30.

publicao no Pas de alguns trabalhos acadmicos de economistas sobre a rea,


a partir de 199031, seguiu-se uma nova lei, a Lei n 8.884/1994, que, nas palavras de

28
MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 19-20.
29
Esse tambm o entendimento de autores como Schuartz, Amann e Baer e Onto. Cf. SCHUARTZ, Lus
Fernando. A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 765; AMANN,
Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e Concentrao de Mercado no Brasil: a emergncia de uma
contradio? Traduo de Emmanoel Boff. Econmica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 2, dez., 2006, p. 279; ONTO,
Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58.
30
MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 21.
31
FARINA, Elizabeth M. M. Q. Poltica Antitruste, op. cit., p. 455-474; SALGADO, Lucia Helena. A
Economia Poltica da Ao Antitruste, op. cit.; PRATES, Cleveland. Controle Preventivo de Atos de
Concentrao. Dissertao de Mestrado em Economia. So Paulo: Escola de Economia de So
Paulo/Fundao Getlio Vargas, 1997; LIMA, Ruy Santacruz. Preveno Antitruste no Brasil
1991/1996. Tese de Doutorado em Economia da Indstria e da Tecnologia. Rio de Janeiro: Instituto de
Economia Industrial/Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1998. Cf. MATTOS, Csar. Introduo, op.
cit., p. 21.
28
Mattos, conferiu muito mais poderes autarquia, especialmente para a anlise e
julgamento de atos de concentrao econmica32. A composio do Cade tambm foi, na
anlise de Mattos, um importante fator para a mudana no antitruste brasileiro. Em 1996,
Gesner Oliveira, doutor em economia e professor da Escola de Economia de So Paulo da
Fundao Getlio Vargas, tornou-se presidente do Cade, e Lucia Helena Salgado, doutora
em economia e pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), foi
nomeada conselheira. Posteriormente, outros economistas foram nomeados para compor o
Cade33. O primeiro caso julgado pelo Cade nesse novo contexto foi o Kolynos-Colgate,
julgado em 1996, considerado por Mattos como o marco inicial de insero de uma
anlise econmica mais sofisticada no CADE34. Importa aqui assinalar que se extrai das
assertivas de Mattos a pressuposio histrica de que, de fato, deu-se no Brasil, em meados
dos anos 1990, o mesmo que ocorreu nos Estados Unidos ao final dos anos 1970, isto ,

32
MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 21.
33
Mattos cita Arthur Barrionuevo, Ruy Santacruz, Afonso Arinos de Mello Franco Neto, Thompson Andrade
e Cleveland Prates. MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 21-22.
34
MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 22. Trata-se de operao relativa aquisio da Kolynos do Brasil
S/A pela Colgate Palmolive Company. O ato de concentrao decorreu de compra realizada no exterior, por
meio de processo privado de leilo, no qual a Colgate e sua subsidiria KAC Corporation adquiriram parte
dos negcios mundiais de sade bucal da American Home Products Corporation (AHP). Nos mercados
relevantes de escova dental, fio dental e enxaguante bucal, a Relatora identificou no implicar a operao
qualquer dano concorrncia, motivo pelo qual aprovou o ato sem restries para os trs mercados. Contudo,
em relao ao mercado de creme dental, entendeu-se que, em virtude do elevado grau de concentrao, com
uma participao de mercado de 78,1% aps a operao, e das significativas barreiras entrada,
especialmente relacionadas marca, a transao no poderia ser aprovada na forma proposta. Assim, a
Relatora consignou que a aprovao, quanto ao mercado de creme dental, fosse condicionada escolha de
uma das trs alternativas, constantes em Termo de Compromisso de Desempenho: (i) suspenso temporria
do uso da marca Kolynos; (ii) licenciamento exclusivo para terceiros da marca Kolynos; ou (iii) alienao da
marca Kolynos. A Relatora foi acompanhada em unanimidade pelos pares, e a Colgate optou pela primeira
opo. Cf. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Voto da Relatora Conselheira
Lcia Helena no Ato de Concentrao n 27/95. Disponvel em:
http://www.cade.gov.br/temp/D_D000000471791245.pdf. Consulta em: 27 jun. 2012; CONSELHO
ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Relatrio Anual de Gesto 1996. Braslia: 1997.
Salgado argumenta que esse caso inaugurou a utilizao no Brasil dos conceitos bsicos da anlise
econmica antitruste: Os conceitos utilizados pela anlise econmica antitruste foram desenvolvidos a
partir dos anos 50, pela literatura conhecida como organizao industrial, que desde ento vem evoluindo em
sintonia com a jurisprudncia antitruste. Tendo absorvido as crticas feitas pela escola de Chicago e pela
teoria dos custos de transao nos anos 80, e tendo incorporado o desenvolvimento da teoria dos jogos e dos
recursos de computao e de econometria nos anos 80, a moderna organizao industrial ou nova
microeconomia enfrenta hoje com bastante preciso os problemas levantados pelo antitruste. O caso
Kolynos-Colgate serviu de ensejo para introduzir no antitruste brasileiro os conceitos bsicos dessa anlise
econmica. Mercado relevante, estrutura de mercado, barreiras entrada, concorrncia potencial,
possibilidade de entrada, estratgias de deteno de entrada, de diferenciao de produtos, entre outros, foram
discutidos inicialmente em seus aspectos conceituais e em seguida em sua relao com o caso. SALGADO,
Lucia Helena. O Caso Kolynos-Colgate e a Introduo da Economia Antitruste na Experincia Brasileira. In:
MATTOS, Csar. A Revoluo do Antitruste no Brasil: a teoria econmica aplicada a casos concretos. So
Paulo: Singular, 2003 (29-66), p. 30-31. Ver tambm sobre o caso: OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo
Grandino. Direito e Economia da Concorrncia, op. cit., p. 425-428; CMARA, Emerson Andrade et al. A
Poltica Antitruste no Brasil. Estudo de caso Kolynos. Revista de Cincias Humanas, v. 43, n. 2, out., 1999,
p. 383-399.
29
uma revoluo causada pela utilizao alegadamente indita de elementos de teoria
econmica no antitruste, expressando o entendimento de que, antes da dcada de 1990, o
antitruste no Brasil no recebia influxos de teoria econmica, sendo informado terica ou
ideologicamente apenas por vertentes mais populistas, necessariamente menos
profundas e menos sofisticadas35.

Alm dos livros organizados por Mattos, existe um texto de Lus Fernando
Schuartz, de 2009, que enderea o tema da "revoluo do antitruste". Trata-se do trabalho
"A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia". Para Schuartz, a
poltica antitruste no Brasil ganhou algum significado e aplicao efetiva a partir do fim
dos anos 1980 e incio dos anos 1990. O momento histrico, na poltica econmica
nacional, era o de liberalizao, em que a concorrncia deveria desempenhar um papel de
maior destaque e o governo, assumir sua promoo e defesa. Foi nesse contexto, sob o
governo de Fernando Collor de Mello, que entrou em vigor a Lei n 8.158/1991 e foi criada
a Secretaria Nacional de Direito Econmico, vinculada ao Ministrio da Justia e
responsvel pela investigao de prticas anticompetitivas, deixando apenas a funo
decisria para o Cade. O processo de transio para uma poltica concorrencial efetiva no
Brasil teria se completado com a Lei n 8.884/1994, e seus resultados, na avaliao de
Schuartz, foram satisfatrios. Conforme argumentou o autor, trs fatores concorreram para
esse xito. O primeiro era poltico-institucional: entre a Lei n 4.137/1962, que criou o
Cade, e a transio iniciada pela Lei n 8.158/1991, a defesa da concorrncia no Pas ficou
resguardada de um controle intrusivo e estruturante do Poder Judicirio, o que
possibilitou a criao de um ambiente terico que precedeu e antecipou a prtica, de modo
que, quando as circunstncias polticas e econmicas se tornaram mais propcias
efetividade de uma poltica antitruste (o que s teria acontecido nos anos 199036), a
comunidade antitruste (autoridades, advogados e economistas atuantes na rea) j dispunha
de um ferramental prtico tecnicamente consistente e j estava familiarizada com ele. O
segundo fator era cultural: quando se iniciou a transio para um perodo de efetividade
da poltica antitruste nacional, na dcada de 1990, j havia quase um sculo de
jurisprudncia e discusso acadmica sobre o tema nos Estados Unidos, de maneira que foi
35
Cf. MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 19-21.
36
Amann e Baer entendem que, a partir da Lei n 8.884/1994, passou-se a ter uma poltica de competio
melhor definida e supostamente mais rigorosa, que se inseriu harmonicamente num contexto poltico-
econmico de liberalizao de comrcio e liberalizao de investimento, tornando o mercado domstico
brasileiro mais concentrado, de um lado, porm mais contestvel, de outro, por estar mais aberto
competio estrangeira. AMANN, Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e Concentrao de Mercado no
Brasil, op. cit., p. 279-284, especialmente p. 281-282.
30
importado para o Brasil, sem disputas ou contestaes, o referencial terico dominante
naquele pas, isto , o defendido por autores como Posner e Bork como maximizao do
bem-estar do consumidor. O terceiro fator era mais uma singularidade institucional
brasileira: os economistas, como autoridades ou como consultores privados, tiveram
influncia determinante na formatao da poltica, implicando a consolidao do antitrust
economics como fonte do direito concorrencial brasileiro. Schuartz aponta que, a partir
desses trs fatores, institucionalizou-se no Brasil uma teoria normativa dominante da
defesa da concorrncia, que se confunde com a teoria econmica que prevaleceu no
antitruste estadunidense de fins da dcada de 1970 em diante, marcada por uma estratgia
top-down de importao dos postulados da cincia econmica para a poltica e o direito
antitruste, bem como pela supremacia, nas decises antitruste, do argumento
consequencialista sobre os demais37. A utilizao intensiva desse ferramental terico teria
revolucionado o antitruste nacional, segundo o autor38. Desse modo, Schuartz argumenta
que a "revoluo do antitruste" teve como resultado no Brasil (ou "subproduto", como o
autor prefere) a desconstitucionalizao do direito concorrencial e, tambm, sua
colonizao pela teoria econmica mainstream de organizao industrial39. Na opinio
de Schuartz, a desconstitucionalizao e a colonizao do direito concorrencial brasileiro,
como consequncias da "revoluo do antitruste", foram positivas, pois evitaram uma
"constitucionalizao cnica" desse ramo jurdico40.

37
Cf. SCHUARTZ, Lus Fernando. A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia, op.
cit., p. 765-771. Quando Schuartz fala em consequencialismo, refere-se anlise dos efeitos
anticompetitivos. Sobre o entendimento de Schuartz sobre consequencialismo, cf. SCHUARTZ, Luis
Fernando. Consequencialismo Jurdico, Racionalidade Decisria e Malandragem. Revista de Direito
Administrativo RDA, n. 248, mai./ago., 2008, p. 130-158. Ver tambm, a respeito do consequencialismo
na viso de Schuartz: NASCIMENTO, Roberta Simes. O Consequencialismo Econmico nas Decises do
Supremo Tribunal Federal em Matria Tributria: um estudo crtico. Dissertao de Mestrado em
Direito. Braslia: Faculdade de Direito/Universidade de Braslia, 2013, p. 105-110. Para uma crtica ao
consequencialismo jurdico no mbito do direito concorrencial brasileiro, cf. ANDRADE, Jos Maria Arruda
de. Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 167-175 e 183-190.
38
SCHUARTZ, Lus Fernando. A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia, op. cit., p.
765-771.
39
O uso intensivo, direto ou indireto (via apropriao de proposies dos manuais ou documentos oficiais
das autoridades estrangeiras, sobretudo as norte-americanas), da economia antitruste na soluo de problemas
jurdicos revolucionou o direito de defesa da concorrncia no Pas. Mais do que isso: no h no direito
brasileiro exemplo anlogo de colonizao, por uma teoria originalmente extra-jurdica, dos programas
normativos e argumentos substantivos utilizados enquanto premissas nas atividades de interpretao e
aplicao do direito. SCHUARTZ, Lus Fernando. A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da
Concorrncia, op. cit., p. 769. Andrade endereou de modo crtico essa possvel colonizao do direito por
ramos estranhos ao direito, como a cincia econmica. ANDRADE, Jos Maria Arruda de. Economicizao
do Direito Concorrencial, op. cit., p. 17-20.
40
SCHUARTZ, Lus Fernando. A Desconstitucionalizao do Direito de Defesa da Concorrncia, op. cit., p.
772-773. Em texto de 2006, Schuartz, sem se referir a revoluo do antitruste, ecoa a ideia de que o direito
da concorrncia brasileiro s existe efetivamente no Brasil desde a dcada de 1990, tendo como marco a Lei
n 8.158/1991. Esse teria sido o incio de uma poltica antitruste tecnicamente orientada. As caractersticas
31
A ideia de que houve uma revoluo no antitruste brasileiro nos anos 1990 foi
ecoada tambm por autores como Gustavo Gomes Onto e Ana Paula Martinez. Onto
entende que, do mesmo modo que os Estados Unidos no final dos anos 1970, o Brasil
passou por uma verdadeira revoluo na poltica antitruste. A principal mudana
provocada foi relativa importncia da teoria econmica da organizao industrial na
formulao e aplicao da poltica antitruste41. Com o objetivo de investigar a relevncia
da economia e dos economistas na poltica concorrencial brasileira, Onto lana mo de
uma anlise histrica que aponta na seguinte direo: (i) at a dcada de 1990, a poltica
antitruste no foi efetiva e no gozava de importncia; (ii) o foco do antitruste brasileiro
nos seus primeiros anos seria o controle de preos e, mesmo com a Lei n 4.137/1962, no
se tinha um conceito de mercado que se pudesse dizer eminentemente econmico,
concluindo que a Lei de concorrncia de 1962 no apresenta qualquer utilizao de
conceitos tericos da cincia econmica, nem mesmo quando se refere a idia de

desse movimento focadas por Schuartz so uma maior institucionalizao procedimental da aplicao do
direito e o uso de resultados cada vez mais sofisticados de teoria econmica e de mtodos quantitativos
complexos. Apesar de apresentar preocupaes quanto ao manejo desse ferramental terico-econmico na
soluo dos casos concretos, Schuartz no esconde a percepo no s positiva, como de superioridade desse
novo contexto em comparao com o que se tinha antes. Para o autor, na dcada de 1990, a poltica
concorrencial brasileira teria se orientado no caminho seguro da consistncia tcnica, em que a anlise se
daria de forma mais fria, caracterizando um verdadeiro salto de qualidade. Nesse sentido, Schuartz
louvava a intrnseca relao que se estabeleceu, a partir de ento, entre direito antitruste e cincia
econmica: comum ouvir-se que o direito da concorrncia existe no Brasil somente a partir de 1991.
Esse o ano da entrada em vigor da Lei 8.158, que marca, simbolicamente, o incio de um movimento lento,
porm progressivo, de tomada mais ampla de conscincia (tanto no plano governamental como no plano da
comunidade jurdico-empresarial) acerca da importncia de uma poltica antitruste tecnicamente orientada.
[...] Especialmente nos procedimentos institucionalizados de aplicao do direito, as citaes de resultados
cada vez mais sofisticados de teoria econmica e o uso de mtodos quantitativos complexos e ultra-sensveis
a hipteses no triviais constrastam com a pouca quantidade e a questionvel qualidade dos dados empricos
disponveis para garantir sua aplicabilidade aos casos concretos. Mais adiante, segue: Qualquer
reconstituio histrico-sistemtica das razes pelas quais o direito antitruste foi colocado, tambm no Brasil,
no caminho seguro da consistncia tcnica, dever atribuir posio de destaque adoo, pelas autoridades,
da maximizao do excedente agregado como o bem jurdico que cabe a esse ramo do direito proteger e
promover. Efetivamente, difcil superestimar a magnitude do salto de qualidade que decorrente do
abandono do discurso sobre tica na economia ou lealdade na concorrncia em favor de uma anlise mais
fria dos efeitos, sobre os excedentes do consumidor e do produtor, associados a uma conduta ou um ato de
concentrao. O salto qualitativo deve-se, sobretudo, ao fato de essa reorientao metodolgica garantir o
acoplamento estrutural entre o direito antitruste e a cincia econmica, com a qual abre-se uma via de mo
dupla a conectar esses dois mbitos, viabilizando e estimulando um fluxo intensivo de informaes e um
amplo mas limitado, como veremos movimento de racionalizao. SCHUARTZ, Luis Fernando. Haver
Lugar Digno para o Jurdico na Teoria e Prtica do Direito Antitruste?, op. cit., p. 153-154. O elogio de
Schuartz s benesses que a cincia econmica teria ineditamente trazido ao antitruste brasileiro pode ser
caracterizado como o que Andrade chama de idolatria tcnica ou paixo pelo saber alheio. ANDRADE,
Jos Maria Arruda de. Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 183-184.
41
[...] podemos dizer que h trinta anos iniciou-se uma verdadeira revoluo na poltica antitruste, que teve
seus primeiros impactos na Amrica do Norte e, a partir de 1996, no Brasil. Essa revoluo envolveu a
crescente importncia da teoria econmica da organizao industrial na formulao e aplicao da poltica
antitruste, alterando no somente as instituies e organizao formadoras da poltica pblica, como tambm
sua interpretao. ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit.,
p. 45-46.
32
mercado. A separao entre antitruste e economia era, para Onto, total; (iii) na ditadura
militar, o controle de preos continuou e se tornou compulsrio, com o Decreto n 61.993,
de 28 de dezembro de 1967, e, pelo Conselho Interministerial de Preos (CIP), o Estado
passou a organizar as indstrias por meio da formao de cartis. O paradigma poltico-
econmico do perodo enfatizava a industrializao, ainda que para isso fosse necessria a
concentrao de mercado com estruturas oligopolistas; (iv) as mudanas no antitruste s
foram possveis em um contexto de liberalizao do comrcio internacional e de
privatizao de empresas estatais, nos anos 1990. Marcos dessa transio teriam sido a
extino do CIP em 1990, a Lei n 8.158/1991, a Lei n 8.884/1994 e a nomeao de trs
economistas para o plenrio do Cade em 199642. A lei concorrencial de 1991, em
particular, diferentemente da Lei n 4.137/1962, apresentou um carter mais tcnico,
nas palavras de Onto43. J o projeto de lei que deu origem lei de 1994 foi resultado do
trabalho de uma comisso nomeada pelo presidente Itamar Franco (1930-2011) e integrada
por uma maioria de juristas44. Onto observa, porm, que economistas participaram da
elaborao do projeto, ainda que indiretamente45, e, mais do que isso, que essa elaborao
foi influenciada pelo paradigma neoliberal, que foi utilizado como ideologia das reformas

42
ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 56-75.
Conforme dados de Miola, ao lado de Gesner Oliveira (escolhido presidente), cinco conselheiros foram
apontados em maro de 1996: os advogados Lenidas Rangel Xausa e Antnio Carlos Fonseca Silva e os
economistas Lcia Helena Salgado, Paulo Dyrceu Pinheiro (que fez carreira como diplomata) e Renault
Freitas Castro. Em abril de 1997, mais um economista foi nomeado: Arthur Barrionuevo Filho. Oliveira tinha
PhD em economia pela University of California, Berkley, com uma tese sobre polticas de liberalizao
econmica. Salgado tinha PhD em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Durante o
doutorado foi pesquisadora visitante na University of California, Berkley, onde registrou ter sido aluna de
nomes como Oliver E. Williamson, Carl Shapiro e Douglass North. Sua tese foi sobre a poltica antitruste
brasileira. Castro tinha PhD em economia pelo Boston College. Barrionuevo Filho tinha PhD em economia
pela Universidade de So Paulo com tese tambm relacionada s polticas de liberalizao. Era professor de
economia da Fundao Getlio Vargas em So Paulo e especializado em microeconomia e organizao
industrial. Cf. MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism: the politics of competition
regulation in Brazil. Tese de Doutorado em Direito e Sociedade. Milo: Renato Treves International PhD
Program in Law and Society/Universit degli Studi di Milano, 2014, p. 262-264.
43
ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 65.
44
Onto registra a respeito da comisso cujos trabalhos ensejaram a apresentao do Projeto de Lei n 3.712,
de 23 de abril de 1993: A comisso foi presidida por Ruy Coutinho do Nascimento, presidente do CADE no
perodo, e integrada por: Antnio Gomes, secretario da SDE; Tercio Sampaio Ferraz Jnior, Procurador-
Geral da Fazenda Nacional; Carlos Francisco Magalhes, presidente do IBRAC; Alexandre de Paula
Dupeyrat Martins, assessor legislativo do Senado Federal; Jos Geraldo Brito Filomeno, Procurador de
Justia do Estado de So Paulo; Neide Teresinha Malard, advogada e professora de direito; e Maria
Aparecida Santos Pereira, economista. ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado
Relevante, op. cit., p. 67.
45
O autor cita, entre os economistas que participaram indiretamente das discusses em torno do projeto,
Antnio Kandir, Lcia Helena Salgado e Hlcio Tokeshi (economistas do IPEA) e Elizabeth Farina
(professora de economia da USP). ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado
Relevante, op. cit., p. 68.
33
econmicas adotadas no perodo no Brasil e na Amrica Latina46. No entanto, a Lei n
8.884/1994 ainda continha elementos no puramente econmicos. Estes comeariam a
ser extirpados com o tempo, conforme normas internas do Cade iam sendo elaboradas e a
jurisprudncia evolua. Com isso, procedimentos e metodologias de anlise econmica
tornaram-se obrigatrios nas decises e a teoria econmica tornou-se parte essencial da
poltica antitruste. O antitruste no Brasil passava a ser pautado por uma metodologia de
anlise mais econmica dos processos. Dava-se a revoluo47.
Martinez destaca que os anos 1990 foram fundamentais para o antitruste no Pas. A
poltica alcanou um patamar nunca antes atingido no Brasil, em decorrncia de um
ambiente poltico-econmico propcio: o liberal48. Para isso acontecer, foi necessria uma
evoluo histrica: de um antitruste fundado na economia popular para um antitruste
voltado promoo da concorrncia propriamente dita (a partir de 1994)49. Embora d

46
ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 68.
47
Em suma, por intermdio das decises e dos procedimentos institudos no CADE, foi sendo construda
uma poltica de defesa da concorrncia, uma poltica antitruste, que tinha o propsito de controlar o abuso do
poder econmico, utilizando crescentemente uma metodologia de anlise mais econmica dos processos.
ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 75.
48
O nvel de concorrncia dos mercados no Brasil hoje pode ser justificado pela agenda econmica liberal
que norteou a ao governamental a partir da dcada de 90. No incio de referida dcada, a economia
brasileira passou por intensa reforma, com liberalizao comercial, ampla reforma tributria, adoo de
poltica fiscal mais severa, controle de inflao, privatizao e desregulamentao dos mercados, com
abandono de modelos anteriores que pouco favoreciam a concorrncia (como o modelo de substituio de
importaes e controle de preos). Foi nesse pacote de reformas que foi promulgada uma nova lei de defesa
da concorrncia (Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994), com um sistema obrigatrio de notificao de
concentraes e cooperaes econmicas. [...] o Brasil possua desde a dcada de 30 legislao antitruste
(Decreto-Lei n 869, de 11 de novembro de 1938, de carter penal, e Lei 4.137, de 10 de setembro de 1962,
de carter administrativo), mas foi apenas quando um pacote de medidas mais amplas foi adotado na dcada
de 90 e com o abandono de rgos como o Conselho Interministerial de Preos (CIP), que deixava pouco
espao para que as foras de mercado agissem invisivelmente que o pas avanou no quesito
concorrncia. Adiante a autora prossegue: Os anos 90 alaram a defesa da concorrncia a um patamar
nunca antes atingido no Brasil, fruto do contexto econmico e poltico liberal que permitiu, entre outros, o
aperfeioamento e consolidao da matria concorrencial na esfera legislativa. MARTINEZ, Ana Paula.
Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil. In: MARTINEZ, Ana Paula.
Temas Atuais de Direito da Concorrncia. So Paulo: Singular, 2012, p. 24 e 39-40. Ruy Coutinho do
Nascimento j havia apontado em sentido semelhante anteriormente. O autor no utilizou a expresso
revoluo do antitruste, mas apontou no sentido de que a reforma da legislao antitruste na dcada de
1990 decorreu da necessidade, em um contexto de abertura econmica e globalizao, de adequar a
legislao e o Cade aos novos tempos: No incio da dcada de 90, no momento em que o Brasil passava
por uma das mais agudas crises institucionais de sua histria, que culminou com o impeachment do
Presidente da Repblica, questionava-se o futuro da defesa da concorrncia no contexto de nossas polticas
pblicas. A reunio de alguns elementos como o incio do processo de abertura econmica, com a
conseqente desativao dos mecanismos de controle de preos ento vigentes, e a acelerao do processo de
globalizao, gerou um grande eixo de procupao que se centrava na dvida quanto adequao da
legislao nacional antitruste e de seu rgo aplicador aos novos tempos e que, efetivamente, garantisse a
existncia de um mercado livre e competitivo. NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Depoimento Introdutrio.
In: OLIVEIRA, Gesner; RODAS, Joo Grandino. Direito e Economia da Concorrncia. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004.
49
V-se que se passou de um sistema antes baseado na defesa da economia popular (ainda que travestido do
nome concorrncia no perodo 1962-1988) para a promoo da concorrncia propriamente dita (a partir de
34
mais nfase ao contexto poltico-econmico e s mudanas institucionais, Martinez
tambm atribui as transformaes ocorridas na dcada de 1990 aplicao dos novos
conceitos. Esse conjunto de fatores teria gerado uma verdadeira revoluo antitruste no
Brasil50.
Conforme constata Iag Zendron Miola, a narrativa de que, a partir dos anos 1990,
notadamente com a Lei n 8.884/1994, a poltica antitruste brasileira se tornou mais
tcnica e despolitizada comum e reiterada51. Tal mudana teria se dado pelo
ambiente poltico-econmico da poca, pelas reformas institucionais e, em particular, pelo
uso extensivo da cincia econmica no antitruste. Esse ltimo aspecto, especificamente,

1994), tendo havido um perodo de transio a partir da promulgao da nova Constituio e com a tomada
de posse do Presidente Fernando Collor em maro de 1990. MARTINEZ, Ana Paula. Histrico e Desafios
do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil, op. cit., p. 42.
50
A aplicao dos novos conceitos em um ambiente econmico propcio gerou uma verdadeira revoluo
antitruste no Brasil. MARTINEZ, Ana Paula. Histrico e Desafios do Controle de Concentraes
Econmicas no Brasil, op. cit., p. 42. Essa natureza evolucionria na histria da poltica concorrencial
brasileira inicialmente inserida num contexto de substituio de importao, interveno estatal direta e
controle de preos, passando a ser, mais recentemente, instrumento para fortalecer mercados competitivos e
estimular investimentos privados tambm pode ser notada em Aguillar e Coutinho. Cf. AGUILLAR,
Fernando Herren; COUTINHO, Diogo R. A Evoluo da Legislao Antitruste no Brasil. Revista de
Concorrncia e Regulao, n. 7 e 8, jul./dez., 2012, p. 140-143. Vale registrar ainda o entendimento de
Paulo Furquim de Azevedo sobre esse perodo. Sem aderir ao uso da expresso revoluo do antitruste,
Azevedo concorda que mudanas importantes ocorreram nos anos 1990 na poltica de defesa da concorrncia
brasileira. Tais mudanas estariam menos associadas a um uso mais intenso da teoria econmica e mais
relacionadas a dois acontecimentos: a promulgao da Lei n 8.884/1994 e a extino da Superintendncia
Nacional do Abastecimento (SUNAB), em 1997, ltimo smbolo do controle de preos. Esses dois
acontecimentos, associados a um ambiente poltico, institucional e negocial mais favorvel, permitiram a
mudana do perfil da interveno do Estado nos mercados e a demanda por instituies de mercado, como
o caso da Defesa da Concorrncia. AZEVEDO, Paulo Furquim de. Anlise Econmica da Defesa da
Concorrncia. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direito e Economia no Brasil. So Paulo: Atlas, 2012, p.
269-272, especialmente p. 270.
51
Esse tipo de narrativa no privilgio do debate antitruste brasileiro. Josef Drexl observa que no se pode
negar o carter poltico nem do direito concorrencial nem dos prprios objetivos do antitruste segundo a
abordagem econmica (economic approach): eficincia e bem-estar do consumidor. Por um lado, o
antitruste interfere nos interesses atingidos pela interveno estatal, no sentido de que tira alguma coisa de
alguns indivduos. Isto , ao impor restries, por exemplo, a uma fuso, o direito da concorrncia
responsvel por impedir ganhos que as empresas envolvidas nessa fuso poderiam lograr. Essa tomada
(taking) de possveis ganhos ou, em outros termos, essa restrio de direitos deve ter um suporte poltico
e, luz dos princpios constitucionais, uma justificao legal. O fundamento que d esteio a tais tipos de
restries no pode ser outro seno a Constituio, carta poltica que , e os valores e objetivos por ela
consagrados. Por outro lado, mesmo uma postura de no interveno tem seus impactos sobre os indivduos.
Uma jurisdio que, em casos controversos, opte pela no interveno pode ser acusada de estar favorecendo
um dos interesses em jogo. Ainda que o paradigma seguido argumente dever ser o antitruste essencialmente
tcnico, neutro ou apoltico, pode-se dizer, com Drexl, que o contedo poltico est sempre presente
nessa poltica. DREXL, Josef. On the (A)political Character of the Economic Approach to Competition Law.
In: DREXL, Josef; KERBER, Wolfgang; PODSZUN, Rupprecht (Org.). Competition Policy and the
Economic Approach: foundations and limitations. Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2011, p. 312-321
e 328-330. Com Irti, possvel ponderar que a poltica concorrencial, mesmo que orientada por uma
abordagem econmica, no est imune a influncias polticas e ideolgicas. A concorrncia no seria
ahistrica, apoltica ou simplesmente natural; ela carrega a ideologia eleita na deciso de poltica
econmica estabelecida na sua lei ou na Constituio. IRTI, Natalino. LOrdine Giuridico del Mercato. 6.
ed. Roma/Bari: Laterza, 2004, p. 121-123 e 134-137.
35
seria crucial para entender as transformaes que teriam se consubstanciado em uma
verdadeira revoluo no antitruste brasileiro52. Miola elenca quatro mudanas
significativas ocorridas na poltica concorrencial brasileira nos anos 1990, particularmente
sob a gesto de Gesner Oliveira, a partir de 1996: (i) consolidao institucional53, (ii)
articulao com outras polticas econmicas54, (iii) internacionalizao da poltica
antitruste55 e (iv) economicizao do antitruste no Brasil. Ser destacado aqui, pelos
propsitos do trabalho, o quarto aspecto.
Os indicadores da economicizao da poltica antitruste brasileira passam, segundo
Miola, por trs aspectos. O primeiro a percepo por economistas como Ruy Santacruz
Lima de que, entre 1994 e 1996, a anlise de atos de concentrao se baseou em uma teoria
antitruste tradicional, isto , o paradigma estrutura-conduta-desempenho, da Escola de
Harvard, que, segundo Lima, seria legalista e no incorporaria uma anlise matemtica
sofisticada56. Faltariam aos economistas presentes no plenrio do Cade os fundamentos
econmicos apropriados57. O segundo aspecto apontado por Miola a elaborao de
normas internas pelo Cade, dado j notado por Onto58. A Resoluo n 5, de 28 de agosto

52
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 34. Cf. tambm: NUSDEO,
Ana Maria. Defesa da Concorrncia e Globalizalizao Econmica: o controle da concentrao de empresas.
So Paulo: Malheiros, 2002, p. 258; MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 20-22; CAMPILONGO, Celso
Fernandes. SuperCADE e o Adjacncias: o brilho do poder. In: FARINA, Larcio (Ed.). A Nova Lei do
CADE. Ribeiro Preto: Migalhas, 2012, p. 34; DEL CHIARO, Jos; PEREIRA JNIOR, Ademir Antnio.
O Desenvolvimento da Defesa da Concorrncia: do controle posterior ao controle prvio de atos de
concentrao. In: FARINA, Larcio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeiro Preto: Migalhas, 2012, p. 68;
MARTINEZ, Ana Paula. Histrico e Desafios do Controle de Concentraes Econmicas no Brasil, op. cit.,
p. 44-45.
53
Aps questionamentos que surgiram a reboque do alegado excessivo rigor com que o Cade atuou entre
1994 e 1996, notadamente no caso Gerdau-Pains (Ato de Concentrao n 16/1994), Gesner Oliveira
procurou enderear uma abordagem da poltica antitruste que no fosse frontal e necessariamente contrria s
concentraes econmicas. Buscava-se compatibilizar essa poltica com um novo ambiente de economia
liberalizada. Alm disso, o Cade passou a produzir relatrios anuais de suas atividades e regulamentos, e a
advocacia da concorrncia comeou a ser posta em prtica. MIOLA, Iag Zendron. Law and the
Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 266-267. Ver tambm: BELLO, Carlos Alberto. Autonomia
Frustrada: o Cade e o poder econmico. So Paulo: Boitempo, 2005, p. 127-161.
54
Segundo Miola, a ideia de Oliveira era fazer com que o Cade participasse mais ativamente do processo de
privatizao que estava acontecendo no Pas. Ademais, acordos foram firmados entre o Cade e outros rgos
governamentais, como agncias reguladoras, o Banco Central e alguns ministrios. MIOLA, Iag Zendron.
Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 267-268.
55
O Cade passou a ser visitado por autoridades estrangeiras e representantes de instituies como o Banco
Mundial e a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Do mesmo modo,
funcionrios do Cade, incluindo presidente e conselheiros, comearam a realizar visitas de intercmbio fora
do Pas. Miola destaca tambm o esforo de harmonizao do antitruste no Brasil com as melhores prticas
internacionais. MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 268-270.
56
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 270-271. Cf. LIMA, Ruy
Santacruz. Preveno Antitruste no Brasil 1991/1996, op. cit., p. 128.
57
Isso foi afirmado, em entrevista a Miola, por Barrionuevo Filho, um dos economistas que foi nomeado
conselheiro do Cade nos anos 1990. Cf. MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism,
op. cit., p. 270-271.
58
ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 106-108.
36
de 1996, por exemplo, fixou o procedimento de anlise dos atos de concentrao. A norma
estabeleceu as informaes que deveriam ser levadas autoridade para a apreciao das
transaes notificadas. Com base nessas informaes, o Cade teria como verificar com
maior preciso a presena de elementos de mercado que justificariam, com base na teoria
econmica mainstream do antitruste, a aprovao de um ato de concentrao, ainda que
aumentasse o grau de concentrao no mercado59. O terceiro aspecto ressaltado por Miola
diz respeito ao contedo das decises em atos de concentrao. O percentual de restries
impostas pelo Cade foi de 77,77% entre 1994 e 1996 para 8,6% entre 1996 e 1998, perodo
este em que nenhuma operao foi reprovada60.
A partir de 1998, a revoluo sedimenta o que Miola chama de credo
econmico (economic creed). As quatro mudanas apontadas acima consolidao
institucional, articulao com outras polticas econmicas, internacionalizao da poltica
antitruste e economicizao do antitruste no Brasil intensificam-se entre 1998 e 2000. A
economicizao, em especfico, avanou com a elaborao da Resoluo n 20, de 9 de
junho de 1999, particularmente. Essa resoluo, que disps de forma complementar sobre
o processo administrativo perante o Cade, trouxe como anexos (i) definies de condutas
anticompetitivas em linha com a teoria mainstream e com as prticas estrangeiras e (ii)
critrios de anlise de condutas, veiculando instrumentos econmicos de clculo do grau
de concentrao de mercado, como os ndices Herfindahl Hirchsman (HHI) e Ci61. Esse
processo de economicizao dava ao Cade o carter tcnico alegadamente necessrio
para superar os perodos anteriores da poltica antitruste brasileira supostamente menos
tcnicos e torn-la moderna62. indicao de outros economistas para o plenrio do
Cade nos anos posteriores, aps o trmino do mandato de Gesner Oliveira em 200063,

59
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 271.
60
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 272.
61
Resoluo Cade n 20, de 9 de junho de 1999.
62
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 272-277, especialmente p.
277.
63
Economistas indicados em 2000 foram: Thompson Almeida Andrade e Afonso Arinos de Mello Franco
Neto. O primeiro tinha PhD em economia institucional pela University of London e era professor da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e funcionrio aposentado do IPEA. O segundo tinha PhD
em organizao industrial pela Universidade de Chicago, onde teve aula com professores como Gary Becker
e Robert Lucas. Em 2002, um novo economista foi apontado: Cleveland Prates Teixeira, mestre em economia
pela FGV-SP, com dissertao sobre controle de concentraes orientada por Gesner Oliveira. Era poca da
indicao secretrio-adjunto da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda. Miola
observa que, do ponto de numrico, advogados estavam em maioria em relao aos economistas nesse
perodo; isso, todavia, no teria impedido a continuao e o aprofundamento da economicizao da poltica
concorrencial. O autor chamou esse processo de combinao de juridificao e economicizao
(juridification and economicization combined). MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in
Neoliberalism, op. cit., p. 278-283.
37
sucederam-se fatos relevantes no mbito das outras duas autoridades antitruste nacionais, a
Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (SEAE) e a
Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE). Essas secretarias
elaboraram, em 1 de agosto de 2001, o Guia para Anlise Econmica de Atos de
Concentrao Horizontal, que estabeleceu parmetros para anlise de fuses, aquisies e
outras operaes entre empresas atuantes em um mesmo mercado. O guia incluiu na
anlise aspectos que iam alm do paradigma estrutura-conduta-desempenho, como o
exame de eficincias econmicas decorrentes da operao64. A SEAE elaborou tambm o
Guia para Anlise Econmica da Prtica de Preos Predatrios, de 12 de dezembro de
200265. Adicione-se que o titular da SEAE poca, Claudio Considera Correa, e seu
equivalente na SDE, Paulo de Tarso Ribeiro, promoveram mudanas significativas no
corpo de funcionrios de suas secretarias, cortando pessoal e contratando novos
profissionais. Conforme Miola, Correa chegou a afirmar que as mudanas se deram porque
os antigos funcionrios eram todos viciados em controle de preo66. O processo de
economicizao afetou todas as autoridades antitruste brasileiras no perodo. A
revoluo era levada a adiante67.

H no Brasil posicionamentos crticos em relao assimilao acrtica das


percepes da Escola de Chicago e da pregao em torno de uma abordagem econmica
no antitruste brasileiro. Calixto Salomo Filho e Paula A. Forgioni so crticos da Anlise
Econmica do Direito, movimento que encarna os postulados da Escola de Chicago no
direito. Salomo Filho frisa o carter redutor das metodologias matemticas de anlise
econmica, defendendo sua integrao a uma anlise jurdica e histrica crtica das
estruturas socioeconmicas que conformam a realidade brasileira68. Forgioni, embora
reconhea que a anlise econmica pode ser vista como um importante instrumento para a
aplicao do ordenamento jurdico, aponta os riscos de que a utilizao dessa anlise submeta o

64
Portaria Conjunta SEAE/SDE n 50, de 1 de agosto de 2001.
65
Portaria SEAE n 70, de 12 de dezembro de 2002. O guia colocou disposio das autoridades uma srie
de instrumentos econmicos para calcular e contrabalanar os efeitos pr-competitivos de curto prazo e os
potenciais efeitos anticompetitivos de longo prazo da prtica de preo predatrio.
66
MIOLA, Iag Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 285.
67
Miola avana na anlise desse processo, chegando at o ano 2010. Sua concluso de que a poltica
concorrencial no Brasil serviu ao projeto neoliberal que ganhou predominncia nos anos 1990. Em
especfico, a revoluo e o processo de economicizao do direito concorrencial foram instrumentos para
que o antitruste fizesse a consecuo do programa neoliberal. Cf. MIOLA, Iag Zendron. Law and the
Economy in Neoliberalism, op. cit.
68
SALOMO FILHO, Calixto. Histoire Critique des Monopoles: une perspective juridique et conomique.
Paris: LGDJ, 2010, p. vii. Cf. FORGIONI, Paula A. Anlise Econmica do Direito: parania ou mistificao.
Revista de Direito Mercantil Industrial, Econmico e Financeiro, n. 139, 2005, p. 256.
38
direito aos determinismos econmicos. Alm deles, Jos Maria Arruda de Andrade apresentou
uma crtica contundente s consequncias e aos riscos da economicizao do direito
concorrencial alegadamente provocada pela influncia dos postulados de Chicago.
Andrade no descarta a importncia do ferramental econmico na anlise antitruste, mas
d nfase a seu papel instrumental ou descritivo, afastando aplicaes normativas e
consequencialistas dos pressupostos de uma especfica escola de pensamento no caso, a
de Chicago. A importncia desse exerccio crtico reside justamente na assimilao do
dever de observncia das garantias democrticas do Estado de Direito quando se trata de
aplicar a legislao antitruste, de modo a evitar que uma teoria normativa se sobreponha
aos objetivos consagradas na Constituio69. O presente trabalho, assim como os de
Salomo Filho, Forgioni, Andrade e Miola, tenta manter um posicionamento crtico em
relao a esses postulados normativos economicistas. O foco aqui, porm, qualificar
historicamente a pressuposio de que a economicizao um fenmeno novo ou, em
outros termos, que houve num passado recente uma revoluo do antitruste no Brasil.

1.3 A proposta

Entendido o que consubstancia o que se chamou de revoluo do antitruste e de


que modo ela teria se dado no Brasil, a proposta deste trabalho verificar a pressuposio
histrica de que essa suposta revoluo ocorreu no Brasil nos ltimos anos. O
posicionamento que se intenta examinar parte do pressuposto de que s recentemente no
Brasil mais especificamente nos anos 1990 o antitruste passou a se utilizar de
elementos de teoria econmica. Como visto, argumenta-se que o uso desse ferramental
terico teria provocado uma revoluo na poltica brasileira de defesa da concorrncia.
Segundo essa tese, antes da influncia da teoria da organizao industrial, notadamente da
Escola de Chicago, o antitruste no Brasil era influenciado, basicamente, por vertentes
populistas, sendo que antitruste, de um lado, e economia ou anlises econmicas mais
profundas e mais sofisticadas, como se prefere colocar , de outro, apenas remotamente
convergiriam nos perodos anteriores revoluo. A hiptese que se pretende trabalhar
consiste no seguinte: desde as primeiras legislaes antitruste nacionais, antitruste e
economia sempre estiveram prximos.

69
ANDRADE, Jos Maria Arruda de. Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 17-24 e 221-
227.
39
A abordagem se dividir em trs momentos. O primeiro consistir em um exerccio
de histria legislativa, analisando as disposies legais, os escritos e outros documentos
referentes aos homens pblicos responsveis pela elaborao das leis em exame e, quando
houver, os debates legislativos e os casos de aplicao das leis, alm das resistncias de
diversas naturezas enfrentadas por essas iniciativas legais. Com base nos resultados dessa
primeira anlise, ter-se-, de um lado, um quadro do estado de coisas buscado com tais
legislaes, isto , do propsito ou objetivo das leis, e, de outro, das ideias que inspiraram
a criao dessas novas normas. O segundo momento se dedicar anlise das ideias
econmicas em debate no Brasil poca, ou seja, das doutrinas poltico-econmicas mais
influentes ao tempo estudado. Por fim, no terceiro momento, far-se- um cotejamento entre
os dois momentos anteriores da anlise para verificar se o antitruste, antes do perodo
assimilado como da revoluo do antitruste no Brasil, esteve apartado do pensamento
econmico prevalecente no debate pblico brasileiro, dizer, se no havia uma
convergncia entre as formulaes antitruste, de um lado, e as correntes de pensamento
econmico do perodo, de outro.

40
2 ANTITRUSTE NO BRASIL: 1930-1964
2.1 Decreto-Lei n 869/1938

2.1.1 Estado ps-1930 e novas Constituies

As Constituies de 1934 e de 1937 so marcos de uma nova formulao poltica


que passa a ter preponderncia no Brasil: o Estado intervencionista. Ocorre que, desde
antes de 1934, o Governo Provisrio vinha mudando a forma de atuao estatal em relao
economia. Gilberto Bercovici aponta que a construo de um Estado social em sentido
amplo (intervencionista e, particularmente, desenvolvimentista) comea a se dar com
nfase no Pas em 1930. Isto , as medidas que fizeram com que o Estado mudasse sua
estrutura e sua forma de atuar, tornando-se mais intervencionista no setor econmico e
assimilando uma preocupao social, comearam a ser tomadas pelo governo antes mesmo
da Constituio de 1934. Bercovici cita o exemplo do Cdigo de Minas (Decreto n
24.642, de 10 de julho de 1934) e do Cdigo de guas (Decreto n 24.643, de 10 de julho
de 1934). Esses diplomas tiveram seus princpios, com o advento da Constituio de 1934,
assimilados nos artigos 1870, 14371 e 14472 da Carta. O autor adiciona o caso dos diversos

70
Art 18 - Independentemente de autorizao, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre
a matria, para suprir-lhes as deficincias ou atender s peculiaridades locais, desde que no dispensem ou
diminuam es exigncias da lei federal, ou, em no havendo lei federal e at que esta regule, sobre os
seguintes assuntos: a) riquezas do subsolo, minerao, metalurgia, guas, energia hidreltrica, florestas, caa
e pesca e sua explorao; [...].
71
Art 143 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'gua constituem propriedade
distinta da propriedade do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial. O aproveitamento
industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade
privada, depende de autorizao federal.
1 - A autorizao s ser concedida a brasileiros, ou empresas constitudas por acionistas brasileiros,
podendo o Governo, em cada caso, por medida de convenincia pblica, permitir o aproveitamento de quedas
d'gua e outras fontes de energia hidrulica a empresas que j exercitem utilizaes amparada pelo 4, ou as
que se organizem como sociedades nacionais, reservada sempre ao proprietrio preferncia na explorao, ou
participao nos lucros.
2 - O aproveitamento de energia hidrulica de potncia reduzida e para uso exclusivo do proprietrio
independe de autorizao.
3 - Satisfeitas as condies estabelecidas em lei entre elas a de possurem os necessrios servios tcnicos
e administrativos, os Estados passaro a exercer dentro dos respectivos territrios, a atribuio constante
deste artigo.
4 - Independe de autorizao o aproveitamento das quedas d'gua j utilizadas industrialmente na data
desta Constituio, assim como, nas mesmas condies, a explorao das minas em lavra, ainda que
transitoriamente suspensa.
72
Art 144 - A lei regular a nacionalizao progressiva das minas, jazidas minerais e quedas d'gua ou
outras fontes de energia assim como das indstrias consideradas bsicas ou essenciais defesa econmica ou
militar da Nao.
41
dispositivos constitucionais de 1934 referentes a direitos sociais, como educao, cultura73,
sade74, trabalho75, previdncia social76 e sindicalizao77. verdade que a Constituio de
1934 avanou e deu destaque a essas questes. No entanto, esses temas passam a ser objeto
da preocupao do governo ps-revoluo pelo menos desde a criao de novas pastas
ministeriais, como o Ministrio dos Negcios da Educao e Sade Pblica (Decreto n
19.402, de 14 de novembro de 1930) e o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio
(Decreto n 19.433, de 26 de novembro de 1930)78. Ou seja, no se podem entender as
Constituies de 1934 e de 1937 como documentos jurdicos apartados do momento
poltico em que se inseriram. Para entender o referido momento e, especificamente, o
Estado que se formou a partir de ento, traz-se esquematicamente discusso a viso de
cinco autores acerca das mudanas polticas e econmicas provocadas pelo movimento que
chegou ao poder em 1930. O primeiro deles Celso Furtado, com sua interpretao
clssica acerca dos mecanismos de defesa do caf a partir de 1930 como manifestao de
um indito intervencionismo estatal na economia79. Os outros quatro autores, pela

73
Art 148 - Cabe Unio, aos Estados e aos Municpios favorecer e animar o desenvolvimento das cincias,
das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histrico e o patrimnio artstico
do Pas, bem como prestar assistncia ao trabalhador intelectual. Art 149 - A educao direito de todos e
deve ser ministrada, pela famlia e pelos Poderes Pblicos, cumprindo a estes proporcion-la a brasileiros e a
estrangeiros domiciliados no Pas, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econmica da
Nao, e desenvolva num esprito brasileiro a conscincia da solidariedade humana. O Captulo II do Ttulo
V (Da Famlia, da Educao e da Cultura) da Constituio de 1934 todo voltado educao e cultura
(artigos 148 a 158). Ver tambm artigos 150 a 158.
74
Art 10 - Compete concorrentemente Unio e aos Estados: [...] II - cuidar da sade e assistncia
pblicas.
75
Art 121 - A lei promover o amparo da produo e estabelecer as condies do trabalho, na cidade e nos
campos, tendo em vista a proteo social do trabalhador e os interesses econmicos do Pas. Ver tambm
artigos 121 a 123 da Constituio de 1934.
76
Art 121 [...] 1 - A legislao do trabalho observar os seguintes preceitos, alm de outros que colimem
melhorar as condies do trabalhador: [...] h) assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante,
assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuzo do salrio e do emprego, e instituio de
previdncia, mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da
invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte.
77
Art 120 - Os sindicatos e as associaes profissionais sero reconhecidos de conformidade com a lei.
78
Cf. BERCOVICI, Gilberto. Estado Intervencionista e Constituio Social no Brasil: o silncio ensurdecer
de um dilogo entre ausentes. In: Cludio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm.
(Org.). Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 725-728. Ver
tambm de Bercovici, sobre o Estado desenvolvimentista brasileiro: BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades
Regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003, p. 50-62; BERCOVICI, Gilberto.
Constituio Econmica e Desenvolvimento, op. cit., p. 45-68.
79
Outras interpretaes clssicas so, por exemplo, de Roberto Simonsen, Caio Prado Jnior e Florestan
Fernandes. Cf. SIMONSEN, Roberto C. Orientao Industrial Brasileira (1928). In: SIMONSEN, Roberto.
Evoluo Industrial do Brasil e Outros Estudos. Seleo, notas e bibliografia de Edgar Carone. So Paulo:
Editora Nacional / Editora da USP, 1973, p. 53-65; SIMONSEN, Roberto C. Evoluo Industrial do Brasil
(1939). In: SIMONSEN, Roberto. Evoluo Industrial do Brasil e Outros Estudos. Seleo, notas e
bibliografia de Edgar Carone. So Paulo: Editora Nacional / Editora da USP, 1973, p. 5-52; PRADO
JNIOR, Caio. Histria Econmica do Brasil (1945). 26. ed. So Paulo: Brasiliense, 1968; FERNANDES,
Florestan. A Revoluo Burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1975. Seria invivel e fugiria dos
propsitos desse trabalho dar conta de toda a produo bibliogrfica sobre o assunto.
42
relevncia de suas contribuies e por permitirem entender a especificidade do carter e do
modo de atuar do Estado ps-1930, so Boris Fausto, Francisco de Oliveira, Octavio Ianni
e Snia Draibe80.
De acordo com a anlise de Celso Furtado, a produo cafeeira brasileira no final
do sculo XIX apresentava uma tendncia de expanso. Isso se dava no necessariamente
por um aumento da demanda pelo produto, mas por fatores como o aumento da oferta da
mo-de-obra, em virtude dos incentivos imigrao, notadamente em estados como So
Paulo, a ampliao do crdito para financiar novas terras, o incremento da competitividade
em decorrncia da depreciao cambial e a abundncia de terras cultivveis. Por outro
lado, a conjugao desses fatores, particularmente a disponibilidade de mo-de-obra e a
abundncia de terras, indicavam que os preos do caf tenderiam a cair no longo prazo. As
inverses do capital proveniente da atividade cafeeira se dirigiam ao mesmo setor, tanto
em novas reas de produo, quanto em estradas de ferro, portos e meios de transporte
martimos que garantiriam a infraestrutura logstica da empresa cafeeira. A razo disso
residia na vantagem relativa do caf vis--vis outros artigos de exportao que poderiam
ser produzidos no Brasil. Como o Pas fornecia 75% do caf consumido no mundo, o setor
tinha condies de manipular o preo do produto por meio da manuteno em estoque de
parte da produo, bastando, para isso, recursos financeiros para proceder reteno
quando houvesse uma crise de superproduo. Em 1906, o Convnio de Taubat
acordo entre os governadores dos principais estados produtores de caf (So Paulo, Minas
Gerais e Rio de Janeiro) estabeleceu as diretrizes de uma poltica de valorizao do
artigo: o governo compraria o excedente do caf; o financiamento das compras ocorreria
mediante emprstimos estrangeiros; o servio dos emprstimos seria pago por meio da
instituio de um novo imposto cobrado de cada saca de caf exportada; e os governos dos
estados exportadores no estimulariam a expanso das plantaes81.
Quando sobreveio a crise econmica mundial de 1929, a produo cafeeira
brasileira continuava em expanso. Contudo, o mecanismo concebido em 1906, de
financiar a acumulao dos estoques com emprstimos externos, tornara-se invivel. Nem
o mercado internacional de capitais dispunha de condies para prover os recursos, nem o

80
A literatura sobre a passagem da Primeira Repblica para a Era Vargas, bem como sobre as mudanas
polticas e econmicas que vieram a reboque, extensa. Mais uma vez, seria impossvel e fugiria do escopo
do trabalho dar conta de toda a bibliografia. Por isso se escolheu um autor clssico e mais quatro autores de
relevncia para ilustrar o quadro que se pretende traar.
81
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil (1959). 34. ed. So Paulo: Companhia das Letras,
2007, p. 251-262.
43
governo brasileiro contava com crdito, uma vez que suas reservas metlicas haviam sido
liquidadas na esteira da crise. A alternativa utilizada foi a expanso do crdito para
financiar a reteno dos estoques. Trata-se de manifestao do que Furtado chama de
socializao das perdas em outros termos: toda a sociedade pagaria o preo das quedas
cclicas que atingem a classe dirigente cafeeira. Essa expanso contribuiu para deteriorar o
desequilbrio externo e depreciar ainda mais a moeda, o que, por sua vez, tornava mais
competitivo o setor exportador de caf. Mantinha-se alto, nesse passo, o nvel de produo,
a despeito da contrao da demanda externa em virtude da crise. O que se alterou foram os
preos pagos aos produtores de caf, ou seja, houve reduo da renda monetria no Brasil
sem que a quantidade produzida parasse de crescer. Permitiu-se, com isso, que a queda da
renda no Brasil fosse menos significativa do que a de outros pases, como os Estados
Unidos. Diferentemente desse pas, no Brasil o nvel de renda no se corroeu tanto e o
nvel de emprego se manteve, ainda que se destrusse parte do produto do trabalho. Furtado
aponta que a poltica de defesa do setor cafeeiro configurou verdadeiro programa de
fomento da renda nacional, com ntido carter anticclico. verdade que a poltica de
defesa do caf remonta ao Convnio de Taubat; porm, houve, diante da crise, uma
mudana nessa poltica. Antes, a acumulao dos estoques, gerando renda aqui, era
compensada pela contrao de dvidas no exterior. A partir de 1931, passaram a ocorrer,
como subproduto da defesa do caf, inverses lquidas positivas, dizer, a compra do
caf no importava mais em desinvestimento no exterior por meio de emprstimos, mas
sim em criao de renda mediante a expanso do crdito82. Nesse sentido, pode-se dizer,
com base em Furtado, que foi o governo que chegou ao poder em 1930 o responsvel por
uma nova postura estatal, marcada por um particular intervencionismo na economia, como
as medidas expansivas do crdito ilustraram.

82
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil, op. cit., p. 263-273. Conforme assinalado, o
desequilbrio externo com depreciao da moeda nacional foi um desdobramento dessa poltica. Por
conseguinte, os preos dos produtos importados se acentuaram, reduzindo as importaes para o Pas. Ao
mesmo tempo, as inverses no setor cafeeiro no se mostravam mais atraentes do ponto de vista da
rentabilidade, dado o cenrio de crise. Parte desses capitais foi endereada a outras atividades de exportao,
como o algodo; outra parte foi direcionada a atividades distintas. nesse contexto que se destaca o fator
dinmico principal da economia brasileira a reboque da crise: o mercado interno. Somando-se manuteno
da demanda a inibio das importaes, as atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a industrial,
ganham impulso e rentabilidade. Parcela significativa das atividades industriais se destinaram a substituir as
importaes. Note-se ainda que Furtado no ignora que o impulso s atividades industriais implica
necessidade de ampliao da capacidade, e isso s ocorreria por meio da importao de equipamentos, que
estava comprometida em virtude do desequilbrio externo. O autor anota, porm, dois dados: primeiro, a
expanso industrial aconteceu, nos primeiros anos, com base na capacidade j instalada; segundo, havia a
possibilidade de aquisio de equipamentos de segunda mo de fbricas de pases mais afetados pela crise.
Cf. FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil, op. cit., p. 274-285.
44
Para Boris Fausto, a Revoluo de 1930 representou o fim da hegemonia da
burguesia do caf. O Estado na Primeira Repblica no tinha abertura participao
poltica efetiva de grupos sociais que no fossem os oligrquicos, ligados produo
cafeeira em estados como So Paulo e Minas Gerais. Isso exclua no s a incipiente
burguesia industrial, como tambm a classe mdia. Foi na classe mdia, alis, que surgiu o
movimento mais importante de insatisfao com relao ordem poltica anterior a 1930:
o tenentismo83. Fausto observa que, aps o triunfo da Revoluo, sucedeu-se um vazio de
poder, dado que, de um lado, a burguesia do caf perdera a conduo do processo poltico
e, de outro, as demais fraes de classe, como a burguesia industrial e as classes mdias
encarnadas no tenentismo, no se mostraram capazes de assumir o poder com
exclusividade. A soluo, segundo o autor, foi o Estado de compromisso, uma espcie de
condomnio de interesses diversos do caf, da indstria e das classes mdias para
governar o Pas. O compromisso tcito determinava que o poder exercido pelo governo no
representaria mais exclusivamente nenhum dos interesses, mas sim todos. Fausto nota que,
com a Revoluo, a tendncia ideolgica hegemnica passa a ser o antiliberalismo,
inclusive com influxos de ideias autoritrias. Ademais, as caractersticas determinantes da
nova forma de Estado que se funda so a centralizao e o intervencionismo. Sem essas
caractersticas, a mudana na estrutura econmica no sentido da diversificao da produo
e, posteriormente de modo mais claro, do incentivo ao desenvolvimento industrial seria
invivel. Esse novo aparelho estatal, com suas novas tarefas e ancorado em convices
poltico-ideolgicas determinadas, representa a condio bsica para a expanso das
atividades industriais84.
Nas palavras de Francisco de Oliveira, a Revoluo de 1930 significou o fim da
hegemonia agrrio-exportadora e o incio da predominncia da estrutura produtiva de base
urbano-industrial. Entre os fatores de mudana sublinhados por Oliveira, destaca-se a
reformulao do aparelho e da ao estatal. Houve, a partir de ento, o que Oliveira
chama de destruio das regras do jogo que vigoravam poca, a saber, a
preponderncia das atividades agrrio-exportadoras e a atuao do Estado limitada a
favorecer a expanso desse setor. Oliveira enfatiza alguns aspectos que simbolizam a
transformao pela qual o Pas passou. Um deles a regulamentao dos fatores,

83
Sobre o tenentismo e seu papel de agitao poltica e militar a partir da dcada de 1920 e, em particular, na
Revoluo de 1930, ver: FAUSTO, Boris. A Revoluo de 1930: historiografia e histria (1970). 6. ed. So
Paulo: Brasiliense, 1979, p. 53-70.
84
Cf. FAUSTO, Boris. A Revoluo de 1930: historiografia e histria (1970). 6. ed. So Paulo: Brasiliense,
1979, p. 104-114.
45
ressaltando, particularmente, a regulamentao das leis de relao entre capital e trabalho.
Outro aspecto a interveno do Estado na esfera econmica. O autor narra que o
Estado de 1930 operou atividades como fixao de preos, distribuio de perdas e ganhos
entre os setores capitalistas e maior gasto fiscal, num perfil planificador que intentava
consolidar um modo de acumulao diverso daquele que naturalmente ocorreria se no
houvesse interveno. Trata-se de perodo, portanto, em que o Estado inaugura funes
novas e sua presena no se mantm restrita ao auxlio de um nico setor da economia85.
O significado imediato da Revoluo de 1930, de acordo com Octavio Ianni, foi a
derrota parcial das oligarquias ento dominantes pelas classes urbanas, que passavam a
assimilar contedos burgueses. Alteravam-se as funes e a estrutura do Estado
brasileiro. A Revoluo, nesse sentido, pavimenta o caminho para a construo de um
Estado burgus, isto , um Estado com instituies polticas e econmicas, bem como
valores sociais e culturais, de tipo burgus. Foi assim que diversas inovaes institucionais
foram implementadas. A ao estatal se direcionou criao de ministrios, comisses,
departamentos, institutos, empresas pblicas, fundaes e planos. Os diferentes problemas
nacionais, da educao s questes econmico-financeiras, da tecnologia e segurana
prpria administrao pblica, foram debatidos dentro dos organismos criados. Ianni faz
uma lista no exaustiva dessas inovaes do perodo 1930-1945 e inclui no catlogo o
Decreto-Lei n 7.666/1945, lei antitruste acerca da qual se comentar adiante. Embora o
autor no mencione o Decreto-Lei n 869/1938, este poderia ter sido includo nessa lista,
por se tratar de inovao normativa que inaugura o debate sobre o controle do abuso do
poder econmico, depois retomado pela Lei Malaia em 194586.

85
OLIVEIRA, Francisco de. Crtica Razo Dualista, op. cit., p. 35-60, especialmente p. 35-41.
86
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 13-24. Os autores
que investigam as inovaes institucionais da Era Vargas, notadamente do perodo 1930-1945, em geral no
incluem a legislao antitruste na lista de novidades. As menes que constam da literatura geralmente so
breves e pouco detidas. Autores como Eli Diniz, Snia Draibe e Pedro Cezar Dutra Fonseca, que se
dedicaram a listar tais inovaes, passam ao largo do Decreto-Lei n 869/1938. DINIZ, Eli. Empresrio,
Estado e Capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 201-205; DINIZ, Eli. O
Estado Novo: estrutura de poder. Relaes de classes. In: FAUSTO, Boris (Org.). Histria Geral da
Civilizao Brasileira. So Paulo: Difel, 1981, v. 3, p. 133-143; DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses:
um estudo sobre a constituio do Estado e as alternativas da industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 84-100; DUTRA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capitalismo em construo.
So Paulo: Brasiliense, 1987, p. 256-260; FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Instituies e Poltica Econmica:
crise e crescimento do Brasil na dcada de 1930. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro
Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. So Paulo: Unesp, 2012, p.
173-177. Reconhece-se que esses autores, em regra, esclarecem que as listas no so exaustivas. certo
tambm que o decreto de 1938 teve menos repercusso e menos impacto histrico se comparado Lei
Malaia, considerada por muitos, inclusive da prpria rea antitruste, como a primeira lei antitruste brasileira,
conforme se pontuar adiante. Por outro lado, no deixa de chamar ateno a ausncia de reconhecimento do
papel desempenhado pelo Decreto-Lei n 869/1938. A ligao entre este diploma e o Decreto-Lei n
46
Snia Draibe entende que as transformaes do Estado brasileiro ps-1930 se
expressam na estruturao dos aparelhos centralizados do Estado. Trata-se de
modificaes institucionais manejadas no interior do Estado para orientar suas novas
formas de atuao. Foram trs os aparelhos: o coercitivo-repressivo, relacionado, de um
lado, organizao e unificao do sistema judicirio e das regras processuais e, de outro,
consolidao do papel das Foras Armadas87; o social, que trouxe para o rol de tarefas
estatais reas como educao (inclusive a tcnico-profissional), sade pblica e
previdncia; e o econmico, com a criao de diversas instituies que caracterizariam o
que a autora chama de ossatura material do Estado, marcada por uma profunda
interveno e regulao econmica estatal. Maior regulao sobre cmbio, moeda,
crdito, juros e salrios e criao de rgos de planificao e empresas pblicas so
exemplos de medidas emanadas no mbito do aparelho econmico. Esse intervencionismo,
para Draibe, deu amparo expanso da atividade industrial. O Estado passou, ento, a
obedecer a um comando centralizado, partindo do Poder Executivo Federal, e parte das
tarefas executada de modo descentralizado, por meio de comisses, conselhos, institutos,
empresas pblicas e outros arranjos institucionais criados, que compem a ossatura88. O
sentido da ao estatal foi o de formular e iniciar a execuo de um projeto
desenvolvimento do capitalismo nacional caracterizado pelo fomento da industrializao e
pela reafirmao da autonomia nacional89. Embora Draibe no inclua a legislao antitruste
dentre as expresses da ossatura material do Estado, entende-se que se poderia inclu-la.
O controle de trustes e cartis parte do pressuposto de que o Estado deve verificar e
sancionar comportamentos praticados por grandes grupos econmicos que causem ou
possam causar danos populao e economia nacional. Trata-se de novo entendimento

7.666/1945 evidenciada por manifestaes do prprio Agamemnon Magalhes, mentor da Lei Malaia.
Cf. Rplica de Agamemnon Magalhes a Raul Fernandes, jun. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1.
87
Esse processo contou com o estabelecimento do papel do Exrcito de monopolizador do uso legtimo da
violncia, subordinando as polcias militares estaduais ao Estado-Maior do Exrcito. Relevante registrar
tambm a identificao ideolgica nos planos poltico e econmico entre o projeto do Exrcito e o projeto
nacional do Estado, especialmente no que diz respeito centralizao poltico-administrativa e ao
desenvolvimento industrial. Cf. DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 65-67.
88
Contribuiu para a operacionalizao do Estado a criao em 1936 do Conselho Federal do Servio Pblico
Civil, extinto em 1938 quando se instituiu o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
rgos homlogos ao DASP foram criados nos estados, os Departamentos Estaduais do Servio Pblico
(conhecido como daspinhos). O DASP tinha entre suas atribuies o controle dos processos de admisso de
funcionrios pblicos e a organizao da estrutura administrativa. O rgo foi responsvel por uma maior
racionalizao operacional da administrao pblica, apesar de que superposies de competncias, entre
outros problemas burocrticos, foram recorrentes na mquina administrativa. Cf. DRAIBE, Snia. Rumos e
Metamorfoses, op. cit., p. 85-87. Sobre o DASP, ver, e.g.: WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma
Administrativa na Era de Vargas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1983, p. 235-278.
89
DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 63-100.
47
acerca das funes estatais que, caso no se estivesse no contexto brasileiro ps-1930,
possivelmente no prosperaria.
preciso ponderar, porm, que a Revoluo de 1930 foi precedida de
acontecimentos histricos que demonstram o grau de efervescncia que marcou o Pas
poca. Ianni narra que a incipiente industrializao, o incremento das atividades ligadas ao
setor de servios e o aumento da urbanizao provocaram mudanas sociais, com o
surgimento dos primeiros grupos de operrios nas cidades, o crescimento da nascente
burguesia industrial e a expanso da classe mdia. A lista feita por Ianni acerca de
movimentos polticos e artsticos que antecederam a Revoluo ilustra a inquietao social
pela qual o Brasil passava: a fundao do Partido Comunista do Brasil em 1922, as
primeiras manifestaes do tenentismo, a fundao da Legio do Cruzeiro do Sul, partido
de inspirao fascista, e a realizao da Semana de Arte Moderna em 192290. Do ponto de
vista terico e intelectual, a dcada de 1920, como nota Fausto, viu o fortalecimento de um
pensamento conservador, autoritrio e nacionalista91. A anlise clssica de Furtado,
conforme apontado acima, consigna tambm alteraes no cenrio externo, notadamente a
crise de 1929, como um dos fatores desencadeadoras das mudanas que aqui se
processaram entre as dcadas de 1920 e 193092. Se, de um lado, a Revoluo de 1930 foi
um marco em termos de transformaes de diversas naturezas que passaram a ser operadas
da em diante, de outro, mudanas j estavam sendo gestadas antes. Apesar de a chegada
de Vargas ao poder ter facilitado a construo de um novo tipo de Estado, tal construo
foi antecedida de uma intensa agitao social, poltica, cultural e econmica.
O novo modelo estatal que passou a ser construdo a partir de 1930 foi oficializado
pelas Constituies da dcada de 1930. A Constituio de 1934, em particular, d a
legitimidade reclamada por alguns93 e insere no texto constitucional a forma jurdica e
poltica do Estado que vinha sendo erigido desde a Revoluo. Em oposio ao

90
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 76.
91
FAUSTO, Boris. A Revoluo de 1930: historiografia e histria (1970). 6. ed. So Paulo: Brasiliense,
1979, p. 110. Note-se, todavia, que, para Draibe, nem o movimento de 1930 nem a forma estatal que
prevaleceu nos anos seguintes so produto exclusivo do clima ideolgico autoritrio da poca. A autora
observa que o papel da ideologia oficial foi mais o de tentar conferir legitimidade para o poder nacional.
DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 98-99.
92
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil, op. cit., p. 263-273.
93
O mais importante movimento de contestao autoridade do Governo Provisrio foi a insurreio que
aconteceu em So Paulo em 1932, fomentada pelas lideranas oligrquicas agrrias do estado, insatisfeitas
com a perda da hegemonia de que desfrutavam na Primeira Repblica. Por ter como mote oficial a
necessidade da convocao de uma Assembleia Constituinte, o movimento ficou conhecido como
Revoluo Constitucionalista de 1932. H vasta bibliografia sobre o tema. Ver, por exemplo: HILTON,
Stanley E. A Guerra Civil Brasileira: histria da Revoluo Constitucionalista de 1932. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1982.
48
constitucionalismo liberal dos sculos XVIII e XIX, tem-se uma Constituio que no
reflete apenas os interesses das classes dominantes; o conflito, inclusive social,
incorporado ao texto, como ilustram os dispositivos constitucionais concernentes relao
entre capital e trabalho. A Carta de 1934 dispe de uma constituio econmica, dizer,
conta com dispositivos que prescrevem um estado de coisas a ser construdo mediante a
transformao das estruturas socioeconmicas existentes94. J a Constituio de 1937
suprime instituies democrticas celebradas pela Carta anterior, a exemplo do Congresso
Nacional e dos partidos polticos, e fixa expressamente o carter da interveno estatal na
economia95. Ambas so corolrios de uma forma nova de organizao e interveno
estatais, ainda que no se possa dizer, como aponta Bercovici96, que tais cartas tenham sido
os marcos iniciais ou fundacionais do novo modelo, uma vez que isso se deu com a vitria
do grupo poltico liderado por Vargas, j em 1930. Alguns dispositivos das Constituies
de 1934 e de 1937 ilustram esse novo padro de atuao estatal97. Os dispositivos
referentes economia popular das duas Constituies so igualmente expresses desse
Estado. Quando a economia popular foi includa no texto constitucional de 1934, o
respectivo dispositivo foi inserido no Ttulo IV, Da Ordem Econmica e Social.
Evidencia-se que o fomento economia popular foi pensado como mais um instrumento da
constituio econmica, isto , como ferramenta contraftica disposio do Estado para
modificar o ambiente econmico nacional. Essa nova ferramenta foi legada Constituio
de 1937, que previu norma com contedo similar acerca da economia popular98.
Conforme j pontuado, a primeira meno economia popular em textos
constitucionais nacionais se d com a Constituio de 16 de julho de 1934, em seu art. 117:

Art. 117 - A lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento


do crdito e a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito. Igualmente

94
BERCOVICI, Gilberto. Constituio Econmica e Desenvolvimento, op. cit., p. 31-34; BERCOVICI,
Gilberto; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988, op. cit., p. 449-
450.
95
Art 135 - Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do indivduo,
exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A interveno do Estado
no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da iniciativa individual e coordenar os
fatores da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies
individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno no domnio
econmico poder ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto direta.
96
BERCOVICI, Gilberto. Estado Intervencionista e Constituio Social no Brasil: o silncio ensurdecer de
um dilogo entre ausentes. In: Cludio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.).
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 725-728.
97
Ver, especialmente, artigos 115 a 143 da Constituio de 1934 e artigos 135 a 155 da Constituio 1937.
98
Cf. BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de
1988, op. cit., p. 449-451.
49
providenciar sobre a nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas
modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que
atualmente operam no Pas.

Arajo Castro, comentando a ordem econmica e social na Constituio de 1934,


observa que seus dispositivos, entre os quais o art. 117, tm como objetivo assegurar os
interesses do Estado, que, por sua vez, garante os interesses da coletividade. Do ttulo IV
da Constituio, pode-se extrair a previso de medidas, segundo Castro, de caracter
essencialmente nacionalista, a exemplo do prprio art. 11799. O autor menciona o
anteprojeto elaborado pela Commiso Constitucional100 para se referir preocupao
com a situao dos trabalhadores e interveno estatal em determinadas atividades
econmicas de marcado interesse nacional ou social101. Nota-se que a previso
concernente economia popular, provavelmente por ter sido ladeada pela questo da
nacionalizao dos bancos de depsito, recebeu pouca ateno de comentadores como
Castro e tambm Pontes de Miranda102.
O fomento da economia popular tambm foi previsto na Constituio de 10 de
novembro de 1937. O Decreto-Lei n 869/1938, que definiu os crimes contra a economia
popular sua guarda e seu emprego, consistiu na regulamentao de um dispositivo
previsto na Constituio de 1937, o art. 141, constante do ttulo Da Ordem Econmica,
que estabeleceu a obrigao de se elaborar uma lei responsvel pelo fomento da economia

99
A inscripo de normas de caracter social e economico, com o fim de assegurar os interesses do Estado
para melhor assegurar os interesses da collectividade, procurando, sobretudo, amparar as classes menos
favorecidas da fortuna constitue o caracteristico predominante das modernas constituies. [...] A
Constituio do titulo IV Da ordem econmica e social [...] consigna uma srie de medidas, muitas das
quaes com caracter essecialmente nacionalista [...]. CASTRO, Arajo. A Nova Constituio Brasileira. 2.
ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1936, p. 462-463.
100
Sobre o anteprojeto, ver: BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. Histria Constitucional do Brasil.
8. ed. Braslia: OAB, 2006, p. 292-296. O relator geral desse anteprojeto foi o deputado Joo Mangabeira
(1880-1964), que registra ter colaborado com Osvaldo Aranha (1894-1960) na elaborao do ttulo Da
Ordem Econmica e social do anteprojeto e que referido ttulo no sofreu tantas crticas no trmite
constituinte. O presidente da comisso foi Afrnio de Melo Franco, e os demais membros, Assis Brasil,
Temstocles Cavalcanti, Jos Amrico de Almeida, Carlos Maximiliano Pereira dos Santos, Antnio Carlos
de Andrada, Artur Ribeiro, Prudente de Morais Filho, Agenor Roure, Oliveira Viana e Gis Monteiro. Cf.
MANGABEIRA, Joo. Em Torno da Constituio. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1934, p. 9;
MOREIRA, Regina da Luz. Oswaldo Aranha. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
101
CASTRO, Arajo. A Nova Constituio Brasileira, op. cit., p. 462-463. Bonavides e Andrade tambm
veem o art. 117 como expresso do que chamam de idealismo nacionalista. Possivelmente, tanto no caso
de Castro quanto de Bonavides e Andrade, mais por conta da previso de nacionalizao dos bancos de
depsito do que pela referncia economia popular. Cf. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de.
Histria Constitucional do Brasil, op. cit., p. 329.
102
MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio da Repblica dos E.U. do Brasil. Rio de Janeiro:
Guanabara, 1937, t. II, p. 307-313.
50
popular, estabelecendo ainda que os crimes nela previstos seriam equiparados aos crimes
contra o Estado:

Art 141 - A lei fomentar a economia popular, assegurando-lhe garantias


especiais. Os crimes contra a economia popular so equiparados aos crimes
contra o Estado, devendo a lei cominar-lhes penas graves e prescrever-lhes
processos e julgamentos adequados sua pronta e segura punio.

Por serem equiparados aos crimes contra o Estado, os processos por crimes contra a
economia popular deveriam ser julgados pelo tribunal competente para julgar os primeiros,
que seria um tribunal especial, nos termos do art. 122, 17, da Constituio de 1937103.
Este foi o Tribunal de Segurana Nacional, institudo aps o movimento comunista de
1935104 por diploma legal anterior Constituio de 1937, a Lei n 244, de 11 de setembro
de 1936105.
Alm de trazer luz o fundamento constitucional, faz-se necessrio compreender
com deteno o sentido de economia popular presente nas Constituies de 1934 e 1937
e no Decreto-Lei n 869/1938.

2.1.2 Economia popular

Pedro Paulo Zahluth Bastos e Pedro Cezar Dutra Fonseca fornecem elementos para
compreender o sentido da economia popular. Segundo os autores, o combate a trustes e
cartis que prejudicavam a economia popular um dos temas-chave do legado poltico de
Vargas. Teria se consolidado na memria coletiva brasileira duas imagens de Vargas: de
um lado, o mrtir que se sacrificou na defesa do interesse do povo-nao contra seus
inimigos; de outro, o ditador, o poltico demagogo, o caudilho. Na memria
positiva varguista, insere-se a resistncia de Vargas contra inimigos diversos, entre os

103
Art. 122 - A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no Pas o direito liberdade,
segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: [...] 17) os crimes que atentarem contra a
existncia, a segurana e a integridade do Estado, a guarda e o emprego da economia popular sero
submetidos a processo e julgamento perante Tribunal especial, na forma que a lei instituir.
104
Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular. Entrevista do Sr. Ministro da Justia,
concedida a A Noite, em 28 de novembro de 1938. In: HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio. Rio de Janeiro: Forense, 1939, p.
196.
105
Note-se, ainda, que alm de Getlio Vargas e Francisco Campos, j mencionados, Agamemnon
Magalhes, o responsvel por elaborar uma outra lei antitruste brasileira, o Decreto-Lei n 7.666/1945,
adiante estudado, participou do seleto grupo que subscreveu a Constituio de 1937, ao lado de A. de Souza
Costa, Eurico Gaspar Dutra, Henrique A. Guilhem, Marques dos Reis, M. de Pimentel Brando e Gustavo
Capanema.
51
quais figuravam trustes e cartis que exploravam a economia popular e filiais
estrangeiras que sa[n]gravam nossas reservas cambiais. Vargas, na sua Carta-Testamento,
relata as presses exercidas contra seu governo por meio da campanha subterrnea dos
grupos internacionais aliados aos grupos nacionais revoltados contra o regime de
garantia do trabalho106. Vargas menciona tambm as resistncias a iniciativas especficas
de interveno do Estado na economia, como a proposta de lei de lucros extraordinrios107,
a Petrobrs108 e a Eletrobrs109. Apesar de no haver no documento meno expressa ao
combate a trustes e cartis, a legislao antitruste surgida no perodo tinha o condo de
atuar sobre grupos internacionais e grupos nacionais, para usar termos da Carta-
Testamento110, que abusassem de seu poder econmico. Prova disso que ocorreu
resistncia por parte desses grupos s leis antitruste estudadas, conforme se ver adiante.
Nesse sentido, pode-se dizer que a legislao de fomento economia popular, que tinha a
funo de controlar a atuao de trustes e cartis no Pas, deve ser compreendida em meio
s demais medidas jurdico-econmicas que marcaram os governos Vargas e inovaram o
quadro normativo de interveno estatal na economia. Foi sob a influncia e a inspirao

106
Para alm de suas realizaes como estadista, Getlio Vargas consolidou-se na memria coletiva
brasileira pelos temas de sua Carta-Testamento: como o mrtir que se sacrificou na defesa do interesse do
povo-nao contra seus inimigos - trustes e cartis que exploravam a economia popular, filiais estrangeiras
que sa[n]gravam nossas reservas cambiais, pases contrariados com nosso desenvolvimento e oligarquias e
camadas mdias, civis e militares resistentes ampliao dos direitos de trabalhadores e da populao em
geral. Mas tambm h uma memria negativa do ditador, do poltico demagogo e do caudilho consagrada
pelas foras de oposio ao varguismo. BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra.
Apresentao: desenvolvimento, economia e sociedade na Era Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth;
FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. So
Paulo: Unesp, 2012, p. 7.
107
Aps instituir, no Estado Novo, por meio do Decreto-Lei n 6.224, de 24 de janeiro de 1944 (revogado
pelo art. 23 da Lei n 154 de 25 de novembro de 1947), o imposto sobre lucros extraordinrios, Vargas tentou
regulamentar a remessa de lucros aps retornar Presidncia pelo voto popular, com o Projeto de Lei n
3.876, de 23 de novembro de 1953, que deu origem Lei n 2.862, de 4 de setembro de 1956, e tinha como
propsito alterar dispositivos da lei do imposto de renda, instituir a tributao adicional das pessoas jurdicas
sobre os lucros com relao ao capital social e s reservas, entre outras providncias. A discusso voltaria
tona com o Projeto de Lei n 3.251, de 9 de agosto de 1961, que visava alterar a Lei n 2.862/1956, e
disciplinar a aplicao de capitais por meio do imposto de renda. O Projeto de Lei n 3.251/1961 originou a
Lei n 4.131, de 3 de setembro de 1962, promulgada pelo presidente Joo Goulart. O regulamento dessa lei
foi o Decreto n 53.451, de 20 de janeiro de 1964, revogado no regime autoritrio pelo presidente Humberto
Castello Branco por meio da Lei n 4.390, de 29 de agosto de 1964.
108
Cf. Lei n 2.004, de 3 de outubro de 1953, promulgada pelo presidente Getlio Vargas e revogada pela Lei
n 9.478, de 6 de agosto de 1997.
109
Cf. Projeto de Lei n 4.280, apresentado pelo Poder Executivo em 24 de abril de 1954, que somente se
tornou lei em 25 de abril de 1961, com a Lei n 3.890-A, promulgada pelo presidente Jnio Quadros (1917-
1992).
110
VARGAS, Getlio. Carta-Testamento. Disponvel em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Carta-
testamento_de_Get%C3%BAlio_Vargas. Consulta em: 2 set. 2015.
52
de Vargas e de suas concepes poltico-ideolgicas que a regulamentao do dispositivo
constitucional concernente economia popular foi feita111.
Estabelecido esse pressuposto, a doutrina jurdica contempornea ao decreto ou,
no mximo, de alguns anos depois dele oferece contribuies ao entendimento do sentido
do termo. Trs autores so ora examinados: Joo Lyra Filho, Roberto Lyra e Elias de
Oliveira112.
Joo Lyra Filho, em Problemas de Economia Popular, de 1939, parte de um
problema central: a concentrao econmica no capitalismo. As instituies de economia
popular teriam o condo de dar conta desse problema, combatendo tanto o capitalismo
quanto o pauperismo e estabelecendo a paz social, em defesa das classes mdias. Lyra
Filho, no entanto, no divaga quanto a um conceito de economia popular. Sua preocupao
fazer a defesa das caixas econmicas, instituies bancrias do governo em que os
trabalhadores poderiam depositar suas economias, formando um verdadeiro exercito de
sobras que permitiria a aplicao da soma dos depsitos de modo a gerar de lucros em
proveito do povo. Subjacente questo especfica das caixas, o autor deixa claro seu
pressuposto conceitual: a economia popular afetada medida que o poder econmico se
concentra em poucas mos. O fomento da economia popular contribuiria, nesse passo, para
a reduo do desnivelamento econmico no Pas113.
Em obra posterior, de 1946, intitulada A Proteo da Economia Popular, Lyra
Filho faz uma crtica explcita teoria liberal como premissa do seu estudo. O autor no
condena a acumulao de riqueza em si; critica apenas as desigualdades de meios para
acumular riqueza. O liberalismo acarretaria o enriquecimento do rico e o

111
No captulo seguinte, far-se- um trajeto pelas correntes terico-ideolgicas predominantes na Era Vargas.
Uma delas o positivismo, que tem particular influncia na formao poltica de Vargas. O pai de Vargas,
Manuel Vargas, era um apoiador de Jlio de Castilhos, lder republicano rio-grandense caracterizado por um
positivismo seletivo, nas palavras de Lira Neto. Manuel Vargas no era, contudo, um estudioso de Comte,
no que se diferia de Vargas, que, nos anos em foi cadete na Escola Preparatria e Ttica de Rio Pardo,
dedicava parte de suas horas vagas leitura do autor. NETO, Lira. Getlio: dos anos de formao
conquista do poder (1882-1930). So Paulo: Companhia das Letras, 2012, p. 37-39 e 67. Como narra Lira
Neto, Vargas no era um positivista ortodoxo, embora seu pensamento poltico devesse contas ao
castilhismo. NETO, Lira. Getlio: dos anos de formao conquista do poder, op. cit., p. 120.
112
Francisco Campos e Nelson Hungria poderiam ser includos nessa lista, pois forneceram contribuies
intelectuais a respeito do decreto que auxiliam na interpretao do conceito de economia popular e do
propsito buscado naquele momento com o referido diploma. Por terem sido os autores da legislao, as
contribuies de Campos e Hungria sero tratadas em subcaptulos parte, adiante.
113
A taxa da economia de um povo tanto mais baixa quanto mais reduzida a fortuna em pequeno nmero
de mos. Impe-se o nivelamento da riqueza em todas as mos, para se obtenha a medida de uma felicidade
humana. LYRA FILHO, Joo. Problemas de Economia Popular. Rio de Janeiro: Alba, 1939, p. 17.
53
empobrecimento do pobre. Caberia ao Estado a correo dsses efeitos114. Com a
Revoluo de 1930, essa atividade corretiva do Estado teria se iniciado. As medidas do
governo para proteger a economia popular eram parte dessa atividade 115. Seu propsito
seria a realizao do bem estar comum, o fortalecimento da nossa independncia
econmica e a satisfao dos intersses do povo, sem que isso impedisse, todavia, a
expanso moderada do capital e a consequente reproduo da riqueza116. Nesse sentido,
o Decreto-Lei n 869/1938 teria por objeto o bem econmico do povo, evitando sua
espoliao e permitindo a formao e o desenvolvimento de iniciativas econmicas no
Pas117.
Roberto Lyra, em Crimes contra a Economia Popular, de 1940, inicia seu estudo
confirmando a ideia ventilada acima, de que a proteo da economia popular seria uma das
expresses de um novo momento vivido pelo Pas aps a chegada de Vargas ao poder. O
Decreto-Lei n 869/1938 veicularia ideias que passaram a informar o Estado a partir de
ento, tais como o primado do interesse coletivo sobre o individual, a busca da justia
social e a interveno estatal na ordem econmica. O bem jurdico protegido pela lei seria
a econmia pblica ou, mais propriamente, a econmia popular. Esta economia popular
se distinguiria da econmia privada, referente ao patrimnio dos particulares, e se
confundiria com o que o autor chama de econmia pblica ou econmia social118.

114
O liberalismo, que acompanha o indivduo fora da classe e independentemente do intersse social a que
se aplica, responsvel pelo enriquecimento do rico e pelo empobrecimento do pobre efeitos, e no
causas, do livre jogo das competies. No provvel que se possa culpar o esperto, o hbil, o culto, o apto,
porque tenha sabido acumular riqueza em detrimento do tolo, do inbil, do inculto, do inepto. [...] O
enriquecimento do rico e o empobrecimento do pobre so efeitos das desigualdades de meios. A correo
desses efeitos faria o Estado descer ao exame e reviso das causas, levado pela compreenso de que o ponto
de partida da justia social a distribuio igual de meios iguais (grifos no original). LYRA FILHO, Joo.
A Proteo da Economia Popular. Rio de Janeiro: Irmos Di Giorgio & Cia., 1946, p. 10.
115
Coube Revoluo de Trinta a fortuna de iniciar o preparo da proviso necessria execuo das
medidas que vm determinando correes benficas no plano de equilibrio entre as atividades responsveis
pela sorte do pas. Na riqueza dessa proviso, destaca-se a obra do govrno relativa proteo da economia
popular. LYRA FILHO, Joo. A Proteo da Economia Popular, op. cit., p. 15.
116
Os instrumentos de proteo da economia popular so assegurados ao poder jurdico do Estado, em
benefcio da ordem social e em defesa das relaes pacficas entre o trabalho e o capital, de modo que possa
o capital expandir-se moderadamente, para reproduzir riqueza, sem subestimar a influncia do trabalho, na
realizao do bem estar comum, no fortalecimento da nossa independncia econmica e na satisfao dos
intersses do povo. LYRA FILHO, Joo. A Proteo da Economia Popular, op. cit., p. 28-29.
117
A lei previne e reprime, simultaneamente: acautela o bem econmico do povo e pune quem violar a sua
integridade. Atravs de sua aplicao, o Estado disciplina as atividades do dinheiro, subtraindo-o da sombra
que, muitas vezes, projeta formas de espoliao, compromete o bem popular, e mina as energias de formao
e desenvolvimento da economia individual. Ela d ao cho social o nivelamento que favorece a igualdade dos
meios de cultura, pressupondo uma equitativa repartio de resultados entre capital e trabalho. LYRA
FILHO, Joo. A Proteo da Economia Popular, op. cit., p. 39.
118
No o patrimonio particular que se protege, no o econmia privada que se defende, mas a econmia
pblica, como se diz na Itlia, a econmia social, como se prefere intitular o bem jurdico em apreo na
Frana e na Blgica, emfim, a econmia popular expresso mais democrtica, mais frisante e mais dirta da
54
Elias de Oliveira, em Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, de
1952, entende, em sentido similar a Roberto Lyra, que no se pode entender o surgimento
da preocupao com a economia popular fora do contexto poltico e ideolgico
consolidado na esteira da Revoluo de 1930. A Constituio de 1891 consagrava um
modelo de Estado liberal e absentesta. Sobrevindo 1930, regulaes de interveno
econmica comearam a ser formuladas ainda sob o Governo Provisrio. Em verdade, tais
regulaes configuravam, segundo Oliveira, uma legislao penal hesitante, ou seja,
ainda no representavam uma efetiva legislao de sano penal em relao a
comportamentos econmicos considerados nocivos populao em geral. O autor enumera
dois exemplos dessas legislaes: o Decreto n 19.604, de 19 de janeiro de 1931 (que punia
as falsificaes e fraudes de gneros alimentcios)119 e o Decreto n 22.626, de 7 de abril de
1933 (que dispe sobre juros em contratos e d outras providncias)120. Para Oliveira, a
grande mudana ocorreu com a Constituio de 1934 e a aluso, pela primeira vez,
economia popular. Essa aluso foi reiterada na Constituio de 1937, responsvel por um
abalo nas bases da teoria individualista liberal no Brasil121. Seguindo Oliveira, pode-se
pontuar que, apartado do contexto poltico que gerou tais inovaes legais, no se
compreende o conceito de economia popular e os fins aos quais serviu o Decreto-Lei n
869/1938, um dos corolrios do intervencionismo econmico estatal que se constituiu sob
Vargas a partir de 1930.
Por outro lado, Oliveira tem um conceito de economia popular que se distingue
daquele cunhado por Roberto Lyra. Economia popular se distinguiria tanto de economia
privada, que compreende o patrimnio das pessoas fsicas e das pessoas jurdicas de
direito privado, quanto de economia pblica, que abrange o patrimnio das pessoas

lei brasileira. LYRA, Roberto. Crimes contra a Economia Popular: doutrina, legislao e jurisprudncia.
Rio de Janeiro: Jacinto, 1940, p. 91-96, especialmente p. 96. Apesar de se concordar aqui com a percepo de
Lyra de que a proteo constitucional e legal da economia popular um produto das novas ideias e posturas
polticas que se fizeram valer no Brasil a partir da chegada de Vargas ao poder, no se concorda com o
entendimento que, em verdade, no foi minimamente desenvolvimento pelo autor de que economia
popular se confundiria com economia pblica. A diferena entre as duas ficar clara ao se colacionar as
contribuies de Elias de Oliveira sobre o conceito de economia popular. OLIVEIRA, Elias de. Crimes
contra a Economia Popular e o Juri Tradicional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 9-10.
119
Revogado pelo Decreto n 22.796, de 1 de junho de 1933, que deu nova redao punio dos mesmos
crimes.
120
O decreto traz normas para sancionar o crime de usura. O Decreto-Lei n 869/1938, anos depois, tambm
cuidou de sancionar a usura: dessa vez, foi considerada crime contra a economia popular, nos termos do
art. 4. O Decreto n 22.626/1933 chegou a ser revogado pelo Decreto de 25 de abril de 1991, mas foi
revigorado alguns meses depois pelo Decreto de 29 de novembro de 1991, no constando atualmente
revogao expressa.
(http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/dec%2022.626-
1933?OpenDocument; consulta em: 7 set. 2015).
121
OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 10-13.
55
jurdicas de direito pblico. A economia popular diria respeito aos intersses domsticos,
familiares e individuais, resultando no patrimnio do povo, isto , de um indefinido
nmero de indivduos, na vida em sociedade122. Embora se possa questionar esse
entendimento, no sentido de que os intersses domsticos, familiares e individuais
estariam englobados na economia privada e o patrimnio do povo poderia se inserir, em
alguma medida, na economia pblica, Oliveira d a dimenso exata do que distingue a
economia popular: enquanto danos a indivduos, famlias ou empresas afetam somente
esses, devendo ser ressarcidos no mbito do direito civil ou comercial, o dano economia
popular provoca prejuzos coletividade, sociedade, populao ou, nos termos de
Oliveira, coexistncia coletiva. O principal modo em que isso se d pelo
encarecimento desproporcional das utilidades imprescindveis subsistncia, habitao e
vesturio. Porque os danos decorrentes dos crimes contra a economia popular so mais
graves do que aqueles causados economia privada, sua persecuo deveria ser
criminal123.
Um aspecto complementar merece ser destacado na formulao de Oliveira. Trata-
se a interpretao do autor de que no h uma preocupao com prejuzos individuais ao se
proteger a economia popular. Visa-se somente resguardar o patrimnio do povo, o bem-
estar social e seu poder econmico124. Nota-se que a proteo da economia popular, nos
termos explicados por Oliveira, resguarda o patrimnio e os interesses da coletividade, que

122
Conceito de economia popular, sujeito passivo das infraes: - Distinta da economia pblica, que
abrange o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, e diferente da economia privada, que
compreende o patrimnio das pessoas fsicas e das pessoas jurdicas de direito privado fra reconhecer
que existe tambm tanto no Estado liberal-individualista quanto nos de influncia totalitria no mundo, uma
economia popular, resultante do complexo de intersses domsticos, familiares e individuais, embora como
factio juris, constituindo in abstracto um patrimnio do povo, isto , de um indefinido nmero de indivduos,
na vida em sociedade. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional,
op. cit., p. 9 (grifos no original).
123
Nos crimes contra a economia popular, no se tem em conta propriamente a leso ao patrimnio
individual, que venha a ser atingido, nem se visa em especial a proteger o patrimnio pblico, que eles alis
no alcanam; considera-se, ao contrrio, com razo, que a ofensa dirigida, sobretudo, contra o patrimnio
do povo, perturbando o bem-estar social e o seu poder econmico, pelo assalto ganancioso dos infratores.
exato que o homem, quando desenvolve sua atividade individual em benefcio prprio, ou pratica atos de
mercancia na compra e venda de mercadorias e servis essenciais existncia humana, procede e opera na
esfera do direito privado; e as leses jurdicas, porventura resultantes, no campo dsse direito, afetam
diretamente o patrimnio do indivduo lesado. Porm, igualmente certo que, alm dessas leses
indenizveis no mbito do direito civil ou comercial, outras mais graves podem ocorrer, como consequncia
daqueles atos, provocando abalos profundos na coexistncia coletiva, reduzindo a capacidade aquisitiva do
povo pelo encarecimento desproporcional das utilidades imprescindveis subsistncia, habitao e
vesturio, em face ganncia por lucros exorbitantes, sendo com isso indiretamente afetada a economia
popular a que o Estado deve amparo. E a esta pessoa ofendida, que se no beneficia com a indenizao
privada, o poder pblico tutela no intersse da sociedade, reprimindo com penas criminais os ofensores, para
que les sintam o mal da punio e se arreceiem de novas transggresses. OLIVEIRA, Elias de. Crimes
contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9-10.
124
OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9.
56
tambm a titular dos bens jurdicos protegidos pela atual lei antitruste brasileira (art. 1,
1, Lei n 12.529/2011)125.
V-se a atualidade no s das Constituies de 1934 e de 1937 e do Decreto-Lei n
869/1938, que inauguraram a proteo da economia popular no ordenamento jurdico
brasileiro, mas especificamente do prprio conceito de economia popular. Guardados
detalhes terminolgicos e necessrias ponderaes histricas, falar em fomento da
economia popular o mesmo que se referir represso do abuso do poder econmico,
expresso presente nas Constituies que se seguiram s da dcada de 1930 126. a
represso ao abuso do poder econmico que vem dando o fundamento constitucional das
legislaes antitruste brasileiras a partir da Constituio de 1946127. Portanto, hoje no se
utiliza mais o termo economia popular no contexto da poltica antitruste, mas o conjunto de
bens protegidos pelos dispositivos jurdicos antitruste a partir dos anos 1930 o mesmo
que se busca proteger atualmente com o art. 173, 4, da Constituio de 1988, e a Lei n
12.529/2011.

2.1.3 Principais dispositivos

O Decreto-Lei n 869/1938 foi a primeira lei brasileira a conter dispositivos


claramente antitruste128. dizer, cuidou-se, de modo expresso, pela primeira vez, de
prticas antitruste: ilcitos decorrentes de abuso do poder econmico ou, em conformidade
terminolgica com o decreto, crimes contra a economia popular. Nesse sentido, dar
conotao antitruste, ainda que remota, para diplomas ou dispositivos legais anteriores ao
Decreto-Lei n 869/1938 (ou Constituio de 1934, que previu pela primeira vez, como
visto, o fomento da economia popular) implicaria transposio de conceitos. O antitruste
ainda no era agenda poltica ou jurdica no Brasil. Mesmo em outros lugares do mundo,

125
Esse dispositivo tem origem no art. 1, 1, da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994, revogada pela
mencionada lei de 2011.
126
Constituio de 1946 (art. 148), Constituio de 1967 (art. 157, VI), Constituio de 1969 (art. 160, V) e
Constituio de 1988 (art. 173, 4).
127
As leis antitruste brasileiras promulgadas a partir da Constituio de 1946 foram: Lei n 4.137/1962, sob a
Constituio de 1946, tendo permanecido em vigor sob as Constituies de 1967 e de 1969; Lei n
8.158/1991, Lei n 8.884/1994 e Lei n 12.529/2011, sob a Constituio de 1988.
128
O prprio Nelson Hungria reconheceu isso anos depois, no contexto da discusso do Projeto de Lei n
3/1955, que daria origem Lei n 4.137/1962: Devo, porm, informar que a primeira lei que surgiu a
respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministrio da
Justia, as penas cominada [sic], no alcanavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis
litteris, posteriormente, pela Lei nmero 1.521. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1191.
57
foroso falar em antitruste antes da lei antitruste canadense de 1889 e do Sherman Act
norte-americano de 1890129. Apenas dcadas depois disso, nos anos 1930, que, no Brasil,
o tema veio a chamar a ateno dos homens pblicos que exerciam o poder poca. Diante
de grandes grupos econmicos que atuavam no Brasil, notadamente internacionais, viu-se
que tais arranjos empresariais poderiam configurar algum tipo de ameaa ao Pas, com
eventuais consequncias negativas em termos de preo e abastecimento, isto , de carestia
de vida e acesso a bens de subsistncia. O direito precisava dar uma resposta aos riscos
causados pelos trustes e por comportamentos considerados nocivos economia popular. O
Decreto-Lei n 869/1938 foi essa resposta130.
Quanto ao texto do decreto, no havia previso apenas de ilcitos de natureza
antitruste. Gesto fraudulenta, especulao, fraude a contratos de venda a prestao, fraude
de pesos e medidas e usura, por exemplo, eram tambm previstos como crimes contra a
economia popular. Entretanto, o ncleo de preocupao do Decreto-Lei n 869/1938 era o
abuso praticado por agentes participantes de trustes, cartis e detentores de poder
monopolstico ou oligopolstico, conforme indicam Francisco Campos ministro da
Justia e Negcios Interiores que, junto com o Presidente da Repblica, Getlio Vargas
(1882-1954), assinou o decreto131 e Nelson Hungria jurista que assessorou Campos e
redigiu o diploma132. Por isso, errneo negar que o Decreto-Lei n 869/1938 foi a
primeira lei com dispositivos antitruste no Brasil133. Esses dispositivos estavam previstos
nos artigos 2 e 3 do decreto:

129
Cf., a ttulo ilustrativo, sobre a origem da legislao antitruste: HOVENKAMP, Herbert. Federal
Antitrust Policy, op. cit., p. 48-59; AREEDA, Phillip E.; HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Law: an
analysis of antitrust principles and their application. 4. ed. Nova York: Wolters Kluwer Law & Business,
2013, p. 8-11; SULLIVAN, Thomas E.; HOVENKAMP, Herbert; SHELANSKI, Howard; LESLIE,
Christopher R. Antitrust Law, Policy, and Procedure, op. cit., p. 21-25.
130
No contexto norte-americano, Hovenkamp pontua que, no final do sculo XIX, juristas e economistas
debatiam o que fazer em relao aos trustes e grandes firmas. Os trustes eram vistos tanto como uma
oportunidade econmica quanto como uma ameaa. A discusso se dava em torno da forma e da necessidade
de o direito apresentar uma reao aos trustes. Do mesmo modo que, anos depois no Brasil, o Decreto-Lei n
869/1938 foi a resposta brasileira para problemas relativos a prticas empresariais nocivas, o Sherman Act,
para Hovenkamp, foi a resposta norte-americana para problema similar. The modern science of industrial
organization grew out of a great debate among lawyers and economists in the waning years of the nineteenth
century. The occasion of this dialogue was the rise of the trust or giant business firm. For Americans, trusts
presented both an economic opportunity and a threat, and the subject of the dialogue was how or whether the
law should respond to the trusts. The Sherman Antitrust Act of 1890 was the response. HOVENKAMP,
Herbert. The Antitrust Movement and the Rise of Industrial Organization. Texas Law Review, n. 68, 1989-
1990, p. 105.
131
Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 190-193.
132
Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com
Reserva de Domnio, op. cit., p. 5-15.
133
Conforme se ver com mais detalhes adiante, alguns textos que abordam a histria do antitruste no Brasil
incorrem no erro. Alguns autores consideram o Decreto-Lei n 7.666/1945 como a primeira lei antitruste
brasileira (possivelmente porque foi a primeira lei especificamente antitruste, embora no tenha sido a
58
Art. 1 Sero punidos na forma desta lei os crimes contra a economia popular,
sua guarda e seu emprego.

Art. 2 So crimes dessa natureza:


I - destruir ou inutilizar, intencionalmente e sem autorizao legal, com o fim de
determinar alta de preos, em proveito prprio ou de terceiro, matrias primas ou
produtos necessrios ao consumo do povo;
II - abandonar ou fazer abandonar lavouras ou plantaes, suspender ou fazer
suspender a atividade de fbricas, usinas ou quaisquer estabelecimentos de
produo, ou meios de transporte, mediante indenizao paga pela desistncia da
competio;
III - promover ou participar de consrcio, convnio, ajuste, aliana ou fuso de
capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrrio
de lucros, a concorrncia em matria de produo, transporte ou comrcio;
IV - reter ou aambarcar matrias primas, meios de produo ou produtos
necessrios ao consumo do povo, com o fim de dominar o mercado em qualquer
ponto do pas e provocar a alta dos preos;
V - vender mercadorias abaixo do preo de custo com o fim de impedir a
concorrncia;
VI - provocar a alta ou baixa de preos, ttulos pblicos, valores ou salrios por
meio de notcias falsas, operaes fictcias ou qualquer outro artifcio;
VII - dar indicaes ou fazer afirmaes falsas em prospectos ou anncios, para
o fim de subscrio, compra ou venda de ttulos, aes ou quotas;
VIII - exercer funes de direo, administrao ou gerncia de mais de uma
empresa ou sociedade do mesmo ramo de indstria ou comrcio com o fim de
impedir ou dificultar a concorrncia;
IX - gerir fraudulentamente ou temerariamente bancos ou estabelecimentos
bancrios, ou de capitalizao; sociedades de seguros, peclios ou penses
vitalcias; sociedades para emprstimos ou financiamento de construes e de
vendas de imveis a prestaes, com ou sem sorteio ou preferncia por meio de
pontos ou quotas; caixas econmicas; caixas Raiffeisen; caixas mtuas, de
beneficncia, socorros ou emprstimos; caixas de peclio, penso e
aposentadoria; caixas construtoras; cooperativas; sociedades de economia
coletiva, levando-as falncia ou insolvncia, ou no cumprindo qualquer das
clusulas contratuais com prejuzo dos interessados;
X - fraudar de qualquer modo escrituraes, lanamentos, registos, relatrios,
pareceres e outras informaes devidas a scios de sociedades civis ou
comerciais, em que o capital seja fracionado em aes ou quotas de valor
nominativo igual ou inferior a 1:000$000, com o fim de sonegar lucros,
dividendos, percentagens, rateios ou bonificaes, ou de desfalcar ou desviar
fundos de reserva ou reservas tcnicas.
Pena: priso celular de 2 a 10 anos e multa de 10:000$000 a 50:000$000.

Art. 3 So ainda crimes contra a economia popular, sua guarda e seu emprego:
I - celebrar ajuste para impor determinado preo de revenda ou exigir do
comprador que no compre de outro vendedor;

primeira a disciplinar matria antitruste com o expresso propsito de controlar a atuao de trustes e cartis,
que foi o Decreto-Lei n 869/1938). Cf. e.g.: MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade, op.
cit., p. 21; VENANCIO FILHO, Alberto. A Interveno do Estado no Domnio Econmico, op. cit., p.
290-304; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. So Paulo: Resenha Universitria, 1979,
p. 27-28. Conforme j anotado, h autores que chegam a considerar a Lei n 4.137/1962 a primeira lei
antitruste brasileira, ignorando no s o Decreto-Lei n 869/1938, mas tambm o Decreto-Lei n 7.666/1945.
Cf. MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 20; SCHUARTZ, Lus Fernando. A Desconstitucionalizao do
Direito de Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 765; AMANN, Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e
Concentrao de Mercado no Brasil, op. cit., p. 279; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado
ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58.
59
II - transgredir tabelas oficiais de preos de mercadorias;
III - obter ou tentar obter ganhos ilcitos, em detrimento do povo ou de nmero
indeterminado de pessoas, mediante especulaes ou processos fraudulentos
("bola de neve", "cadeias", "pichardismo", etc.);
IV - violar contrato de venda a prestaes, fraudando sorteios ou deixando de
entregar a coisa vendida, sem devoluo das prestaes pagas, ou descontar
destas, nas vendas com reserva de domnio, quando o contrato fr rescindido por
culpa do comprador, quantia maior do que a correspondente depreciao do
objeto;
V - fraudar pesos ou medidas padronizados em lei ou regulamento; possu-los ou
det-los, para efeitos de comrcio, sabendo estarem fraudados.
Pena: priso celular de 6 meses a 2 anos e multa de 2:00$000 a 10:000$000.

O inciso III do art. 2 do Decreto-Lei 869/1938 apresenta uma particularidade.


previsto como crime contra a economia popular a promoo ou a participao em
consrcio, ajuste, aliana ou fuso de capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o
efeito de aumento arbitrrio de lucros, a concorrncia em matria de produo, transporte
ou comrcio. Comparando com o tratamento legal dado pela atual lei brasileira de defesa
da concorrncia, Lei n 12.529/2011, esse dispositivo tanto pode ser associado prtica de
cartel, prevista nos incisos I e II do art. 36, 3, da lei atual, quanto aos atos de
concentrao, previstos no art. 90 da mesma lei. Alguns outros ilcitos no mais encontram
eco na legislao antitruste hodierna, a exemplo dos j citados dispositivos que do conta
de prticas que no tm natureza antitruste, j mencionadas, alm de outras condutas que
no so hoje consideradas prticas necessariamente ilcitas, como o exerccio de funes
de direo, administrao ou gerncia em mais de uma empresa do mesmo ramo, previsto
no art. 2, VIII.

A Constituio de 1937, em seu art. 178, previu a dissoluo da Cmara dos


Deputados, do Senado Federal, das Assembleias Legislativas dos Estados e das Cmaras
Municipais134. As eleies para o Parlamento nacional seriam marcadas pelo Presidente da
Repblica apenas aps o plebiscito previsto no art. 187 da Constituio135. Tal dispositivo,
o ltimo do diploma constitucional, estabelecia que a Constituio seria submetida a
plebiscito nacional, na forma regulada em decreto do Presidente da Repblica. O plebiscito
nunca ocorreu. Apesar de os artigos 38 a 56 da Constituio de 1937 trazerem disposies
sobre o Poder Legislativo, a Cmara dos Deputados e o Conselho Federal (que, na prtica,
substituiria o Senado Federal), o Parlamento no foi constitudo sob o Estado Novo. Aps

134
Art. 178 - So dissolvidos nesta data a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assemblias
Legislativas dos Estados e as Cmaras Municipais. As eleies ao Parlamento nacional sero marcadas pelo
Presidente da Repblica, depois de realizado o plebiscito a que se refere o art. 187.
135
Art. 187 - Esta Constituio entrar em vigor na sua data e ser submetida ao plebiscito nacional na forma
regulada em decreto do Presidente da Repblica.
60
a Constituio de 1937, sobreveio ainda o Decreto-Lei n 37, de 2 de dezembro de 1937,
que dissolveu os partidos polticos136. Portanto, o Decreto-Lei n 869/1938, formulado j
sob a Constituio de 1937, no foi precedido de debate legislativo. Nesse sentido, dada a
ausncia de debate parlamentar antecedendo a diploma estudado, entender as razes
esposadas pelos autores dessa legislao se mostra indispensvel para compreender o que
se buscava com ela e quais as ideias que inspiraram esses homens pblicos a elabor-la. Os
dois nomes publicamente responsveis pelo decreto foram Francisco Campos e,
especialmente, Nelson Hungria. Campos era o ministro da Justia e Negcios Interiores
quando da elaborao e publicao do Decreto-Lei n 869/1938. Saiu em defesa da nova lei
em entrevista publicada no jornal do Rio de Janeiro A Noite, poucos dias aps a
expedio do diploma. Hungria era magistrado e j conhecido penalista, tendo sido
convidado por Campos para elaborar o decreto137.

2.1.4 Francisco Campos

Natural de Dores do Indai, Minas Gerais, e pertencente a famlia tradicional no


estado, Francisco Lus da Silva Campos (1891-1968) iniciou seus estudos jurdicos em
1910 na Faculdade Livre de Direito de Minas Gerais, onde se formou em 1914138. Em

136
Sobre a ausncia de Poder Legislativo e a dissoluo dos partidos polticos no Estado Novo, ver, entre
outros: CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 157-158 e 172-174.
137
Campos e Hungria foram os responsveis diretos pela elaborao do decreto. No entanto, no se pode
entender o que inspirou e o que buscavam Campos e Hungria com o Decreto-Lei n 869/1938 sem ter em
conta o momento poltico que o Brasil passou a viver a partir de 1930 e, sobretudo, sem entender as
concepes poltico-ideolgicas que informavam Vargas, conforme j esboado acima.
138
Campos foi contemplado, ao final do curso, com o Prmio Baro do Rio Branco, por ter sido o melhor
aluno de sua turma em todos os anos do bacharelado. Foi tambm o orador de sua turma. Cf. MALIN,
Mauro. Francisco Campos. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-Biogrfico
Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. A Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte foi
fundada em Ouro Preto, em 10 de dezembro de 1892, sob a liderana de Afonso Pena (1847-1909), ento
governador do estado. Itamar de Oliveira narra que o ambiente da faculdade ia alm das discusses jurdicas;
tratava-se ali de discusses econmicas tambm, entre outros debates importantes para a formao dos
futuros homens pblicos do estado. A faculdade era a grande academia de cincias polticas, jurdicas,
econmicas, administrativas de Minas Gerais. Desde sua fundao, o currculo do curso de cincias
jurdicas j contava com disciplina de economia poltica. Em verdade, como lembra Alberto Venncio Filho,
a partir do Decreto n 3.903, de 12 de janeiro de 1901, que regulamentou as faculdades de direito no Pas,
economia poltica era prevista como disciplina obrigatria no quarto ano dos cursos jurdicos, sob o nome
Economia poltica, sciencia das finanas e contabilidade do Estado. Segundo Silveira Neto, a disciplina
Noes de Economia Poltica e Direito Administrativo foi inicialmente atribuda a Francisco Lus da
Veiga, que foi figura de destaque na fundao da faculdade, tendo participado da Comisso de Organizao
dos Estatutos da faculdade, ao lado de Arnaldo de Oliveira e Afonso Arinos, e sido vice-diretor. De acordo
com Raul Machado Horta, no entanto, a terceira cadeira da 4 srie do curso justamente Noes de
Economia Poltica e Direito Administrativo teve Bernardino Augusto de Lima (1856-1924) como Lente
Catedrtico. Posteriormente, em 1897, Edmundo Lins (1863-1944) foi aprovado no concurso para Lente
Substituto da 2 Seo (Direito Direito Comercial Explicao Sucinta do Direito Ptrio Civil, Comercial e
61
1916, candidatou-se a professor de filosofia do direito, economia poltica, cincia das
finanas e direito romano na faculdade onde se bacharelou. Segundo Mauro Malin, obteve
a primeira colocao no certame, mas o nomeado foi Gudesteu Pires. No ano seguinte,
conquistou a vaga de professor de direito pblico constitucional, assumindo em 1918 como
professor substituto. Graas s suas qualidades intelectuais, ganhou notoriedade e foi
includo como um dos candidatos a deputado estadual para a legislatura de 1919-1922 pelo
Partido Republicano Mineiro, poca liderado pelo ento governador e futuro Presidente
da Repblica Artur Bernardes (1875-1955). Em 1921, candidatou-se pelo mesmo partido a
deputado federal, tendo sido eleito139. Defensor dos governos de Epitcio Pessoa (1919-
1922) e Artur Bernardes (1922-1926), foi um crtico dos movimentos tenentistas e de
lideranas tidas por liberais, como Assis Brasil, embora, anos depois, tenha se unido a
esses grupos no contexto da Revoluo de 1930 e dos governos de Vargas. Aliado poltico
de Antnio Carlos Ribeiro de Andrada (1870-1946), ento governador de Minas Gerais,
Campos apoiou a Aliana Liberal e o movimento de 1930. Como havia exercido o cargo
de Secretrio do Interior do governo Antnio Carlos, ocasio em que promoveu no estado
uma exitosa reforma no ensino, Campos se credenciou a assumir o Ministrio dos
Negcios da Educao e Sade Pblica, o que de fato ocorreu140.

Criminal), tendo lecionado Economia Poltica e se tornado catedrtico de Direito Romano em 1911, cargo
que deixou para assumir como ministro do Supremo Tribunal Federal em 1917. VENANCIO FILHO,
Alberto. Das Arcadas ao Bacharelismo (150 Anos de Ensino Jurdico no Brasil). 2. ed. So Paulo:
Perspectiva, 1982, p. 201-202; NETO, Silveira. O Centenrio da Faculdade de Direito de Belo Horizonte.
Revista de Informao Legislativa, a. 29, n. 113, jan./mar., 1992, p. 518; HORTA, Raul Machado. A
Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no 85 Aniversrio de sua Fundao. Revista
da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 19-20, 1978, p. 281 e 292; HORTA, Raul Machado.
A Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no Centenrio de sua Fundao. Revista
da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 34, 1994, p. 21; PANTOJA, Silvia. Edmundo Lins.
In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio
de Janeiro: CPDOC, 2010; PIRES, Maria Coeli Simes; COSTA, Mila Batista Leite Corra. Faculdade Livre
de Direito de Minas Gerais, do esquerdo e das esquinas. Revista Brasileira de Estudos Polticos. Edio
Comemorativa dos 120 anos da Faculdade de Direito da UFMG (1892-2012), n. 40, 2012, p. 75 e 77;
ARNAUT, Luiz. A Faculdade, o Direito e a Repblica. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo
Horizonte, n. 60, 2012, p. 524. Ver tambm: DERZI, Mizabel de Abreu Machado; AFONSO, Elza Maria
Miranda. Dados para uma Histria da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais.
Belo Horizonte: Imprensa Universitria UFMG, 1976, v. 1; DERZI, Mizabel de Abreu Machado; AFONSO,
Elza Maria Miranda. Dados para uma Histria da Faculdade de Direito da Universidade Federal de
Minas Gerais. Belo Horizonte: Imprensa Universitria UFMG, 1977, v. 2; OLIVEIRA, Itamar de.
Francisco Campos: a inteligncia no poder. Belo Horizonte: Libertas, 1991, p. 26.
139
MALIN, Mauro. Francisco Campos, op. cit. Em relao ao concurso que prestou em 1916, para Lente
Substituto, Horta reporta que as disciplinas do certame eram Cincia da Administrao e Direito
Administrativo Economia Poltica e Cincia das Finanas. HORTA, Raul Machado. A Faculdade de
Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no Centenrio de sua Fundao, op. cit., p. 27.
140
MALIN, Mauro. Francisco Campos, op. cit.; MEDEIROS, Jarbas. Ideologia Autoritria no Brasil,
1930-1945. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1978, p. 10-18.
62
J sob o Estado Novo, Campos se tornou um dos seus mais influentes intelectuais.
Alm de ocupar cargos importantes, como ministro dos Negcios da Educao e Sade
Pblica e da Justia e Negcios Interiores, atuou no sentido de dar a sustentao ideolgica
e poltico-terica ao regime que se instalava141. Essa sustentao informava as inclinaes
polticas do regime, assim como suas aes na rea econmica, ainda que em menor
medida142. A posio do regime em relao economia era, nesse sentido, subsidiada por
uma base ideolgica que tinha em Campos um dos seus artfices, embora tal base no fosse
necessariamente determinante nas direes de poltica econmica escolhidas ao longo do
regime. Examinar com deteno o pensamento de Campos a respeito do Decreto-Lei n
869/1938 entender no apenas o que buscava e o que influenciou o prprio Campos, mas
tambm como o decreto se inseria no quadro normativo e institucional que se constituiu a
partir de 1930 e, em particular, de 1937. Em outros termos: cumpre entender como o
decreto expressava, ao lado de outras leis e polticas, as ideias que informavam o regime.
Para tanto, uma fonte se mostra fundamental: a j mencionada entrevista de Campos ao
extinto jornal do Rio de Janeiro A Noite, concedida em 28 de novembro de 1938. A
entrevista especificamente sobre o Decreto-Lei n 869/1938, e Campos faz dela, na
prtica, uma exposio de motivos da nova lei, apresentando as razes polticas e
econmicas para sua elaborao.

Desde a chegada de Vargas ao poder, alguns decretos devotados interveno do


Estado no domnio econmico, voltados a punir abusos praticados por agentes de mercado,
foram expedidos143. Contudo, o Decreto-Lei n 869/1938 causou especial polmica,
devido, segundo Campos, a seu aspecto revolucionrio, que estaria relacionado menos ao
contedo endereado e mais ao fato de que os crimes ali previstos estavam, a partir de

141
Cf., e.g.: BONAVIDES, Paulo. Francisco Campos O Antiliberal. In: CAMPOS, Francisco. Discursos
Parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1979, p. xii; SANTOS, Marco Antonio Cabral dos.
Francisco Campos: um idelogo para o Estado Novo. Locus: revista de histria, Juiz de Fora, v. 13, n. 2,
2007, p. 31-48.
142
Cf. SANTOS, Rogerio Dultra dos. Francisco Campos e o Fundamentos do Constitucionalismo Antiliberal
no Brasil. Dados Revista de Cincias Sociais, v. 50, n. 2, 2007, p. 319-320, nota de rodap n 4;
MORAES, Filomeno. Constituio Econmica Brasileira: histria e poltica. Curitiba: Juru, 2011, p. 65-
66. Santos argumenta que a Constituio de 1937, elaborada por Campos, seguiu o modelo terico autoritrio
e antiliberal proposto por Carl Schmitt em: SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. Munique/Leipzig: Duncker
& Humblot, 1928. Tambm de Santos, no mesmo sentido: SANTOS, Rogerio Dultra dos.
Constitucionalismo Antiliberal no Brasil: cesarismo, positivismo e corporativismo na formao do Estado
Novo. Tese de Doutorado em Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de
Janeiro IUPERJ, 2006.
143
Conforme j pontuado, Elias de Oliveira cita dois deles: o Decreto n 19.604/1931 (que punia as
falsificaes e fraudes de gneros alimentcios) e o Decreto n 22.626/1933 (que dispe sobre juros em
contratos e d outras providncias). Cf. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri
Tradicional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 10-11.
63
ento, equiparados aos crimes contra a segurana do Estado e, por conseguinte, sujeitos ao
Tribunal de Segurana Nacional144. As previses da Constituio de 1937 no art. 122 (17),
determinando o processamento dos crimes contra a economia popular perante tribunal
especial (o Tribunal de Segurana Nacional), e no art. 141, equiparando os crimes contra a
economia popular aos crimes contra o Estado, jogaram luz sobre esses crimes e sobre a lei
que regulamentaria tais dispositivos. Devido ao destaque que ganhou o Decreto-Lei n
869/1938 em razo desses fatores e do alto grau de interveno que possibilitava,
polmicas e boatos em torno do diploma foram comuns, conforme relata Campos. Um
deles dizia respeito aplicao do decreto s atividades econmicas desempenhadas pelo
Estado. Campos esclareceu que, ao munir o Estado de um instrumento legal para coibir
abusos econmicos contra a populao, no seriam submetidas a esse instrumento as

144
De novembro do ano passado para c, nestes primeiros doze meses de vigncia da Carta Constitucional
de 1937, muitos decretos-leis foram expedidos sbre matria econmica. Nenhum deles, porm, se revestia
de aspecto revolucionrio, porque conservam diretriz inicial, adotada pelo Pas, a partir de 1930, de ir
colocando sob a tutela, a fiscalizao ou o contrle do Estado os ramos da economia que interessam defesa
nacional ou que, pela sua posio, dentro da balana comercial, dizem respeito, de maneira vital, riqueza do
Brasil. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 187-188. Essa entrevista
consta tambm, com poucas modificaes, em: CAMPOS, Francisco. Um Mandamento Expresso da
Constituio. In: OLIVEIRA FILHO, Candido de. Digesto Constitucional (Constituio de 1937). Rio de
Janeiro: Candido de Oliveira Filho, 1939, v. 1, p. 607-611; CAMPOS, Francisco. Um Mandamento
Expresso da Constituio. In: LYRA, Roberto. Crimes contra a Economia Popular, op. cit., p. 83-90;
CAMPOS, Francisco. Guisa de Exposio de Motivos: entrevista de Francisco Campos, justificando e
esclarecendo o Decreto-lei n. 869. In: OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri
Tradicional, op. cit., p. 14-20. A Lei n 244/1936 foi posteriormente modificada pelo Decreto-Lei n
88/1937. O diploma que dispe sobre o processo dos crimes de competncia do Tribunal de Segurana
Nacional o Decreto-Lei n 774, de 7 de outubro de 1938. O Tribunal de Segurana Nacional mais
associado historicamente ao seu papel no aparato de represso estatal. Ver, por exemplo: SILVA, Francisco
Carlos Teixeira da. Os Tribunais da Ditadura: o estabelecimento da legislao de segurana nacional no
Estado Novo. In: MARTINHO, Francisco Carlos Palomanes; PINTO, Antnio Costa. O Corporativismo em
Portugus: Estado, poltica e sociedade no Salazarismo e no Varguismo. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2007, p. 273-303; KORNIS, Mnica. Tribunal de Segurana Nacional (TSN). In: ABREU, Alzira
Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC,
2010. Ver tambm: CAMPOS, Reynaldo Pompeu de. Represso Judicial no Estado Novo: esquerda e
direita no banco dos rus. Rio de Janeiro: Achiam, 1982. A anlise de Christiano Celmer Balz, porm,
compreende suas funes quanto represso no s de crimes contra a segurana do Estado, como tambm
dos crimes contra a economia popular. Cf. BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurana Nacional:
aspectos legais e doutrinrios de um tribunal da Era Vargas (1936-1945). Dissertao de mestrado.
Florianpolis: Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, 2009.
Com a queda do Estado Novo, o presidente Jos Linhares, por meio da Lei Constitucional n 14, de 17 de
novembro de 1945, extinguiu o tribunal. Consoante o art. 2 da lei, os crimes contra a existncia, segurana e
integridade do Estado, bem como os crimes contra a guarda e o emprego da economia popular, passariam
competncia dos juzes e tribunais referidos no art. 90 da Constituio de 1937 (Supremo Tribunal Federal,
Juzes e Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios e Juzes e Tribunais militares). Parte
significativa da doutrina jurdica antitruste, adiante apontada, indica que o nico caso de aplicao do
Decreto-Lei n 869/1938 em matria antitruste se deu no mbito de um parecer do Consultor-Geral da
Repblica, e no em um caso julgado pelo Tribunal de Segurana Nacional. Contudo, conforme tambm se
verificar frente, trata-se de concluso equivocada.
64
atividades da economia dirigida, feitas pelo prprio Estado, como as realizadas pelos
institutos oficiais de defesa da produo145.

Revela-se tambm, ainda que em termos um tanto vagos, um teor nacionalista da


interveno, que ocorreria nos ramos da economia que interessam defesa nacional ou
que, pela sua posio, dentro da balana comercial, dizem respeito, de maneira vital,
riqueza do Brasil146. A preocupao com a interveno em setores-chave para o Pas, de
modo a garantir e estimular a riqueza do Brasil, estava em linha com o quanto prescrito
no art. 135 da Constituio de 1937, que trouxe menes riqueza e prosperidade
nacional147. Nesse sentido, o objetivo de Campos era inserir harmonicamente o Decreto-
Lei n 869/1938 no quadro normativo de atuao econmica estatal que j existia e
demonstrar que as demais formas de interveno no seriam prejudicadas pelo novo
decreto. Isto , o decreto se inseria em um ambiente normativo e institucional que j
contava com um grau de intervencionismo do Estado, de inclinao nacionalista. Campos
tem o cuidado de esclarecer que, ao invs de revogar dispositivos ou dissolver instituies
j existentes, a tutela da economia popular no prejudicaria essas atividades do Estado. Ao
contrrio: o diploma se harmonizaria com o quadro econmico-normativo que vinha se
constituindo.

A equiparao dos crimes contra a economia popular aos crimes contra o Estado
sugere o entendimento de que, para o regime, povo e Estado se confundiam. Como j
anotado, os processos decorrentes de lei que protegia interesses populares, a exemplo da lei
de crimes contra a economia popular, seriam julgados pelo Tribunal de Segurana
Nacional, que tinha tambm jurisdio para julgar os crimes contra a segurana do

145
Os que j se esto sentindo feridos pela nova lei, aqueles que tm vivido at hoje da explorao
deshonesta da economia popular, esto fazendo circular boatos alarmantes, que do lei uma funo de
entrave a certos ramos de negcio, como o de prestaes, ou procurando colocar como incursos nas penas da
lei as atividades da economia, feitas pelo prprio Estado. evidente o absurdo de tais interpretaes. [...] no
vo ficar prejudicados os institutos oficiais de defesa da produo, os quais tm por fim o interesse pblico.
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 193-195. Por sua atividade de
superviso e coordenao da produo, Thomas Skidmore chama esses institutos federais de produo de
cartis patrocinados pelo governo: Novos institutos federais do pinho (1941), do mate (1938) e do sal
(1940) foram criados depois de 1937; esses cartis patrocinados pelo governo representavam a aceitao da
responsabilidade federal em reas nas quais nenhum governo, anteriormente, reivindicaria autoridade.
SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getlio a Castelo (1930-1964). Traduo de Berilo Vargas. So Paulo:
Companhia das Letras, 2010, p. 66.
146
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 187-188.
147
Art. 135 - Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do indivduo,
exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A interveno do Estado
no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da iniciativa individual e coordenar os
fatores da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competies
individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno no domnio
econmico poder ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gesto direta.
65
Estado148. Campos via o Estado como mediador do conflito social. Uma de suas funes
seria assegurar o equilbrio entre as classes sociais, evitando a luta de classes. O Estado
estaria alheio e acima das lutas sociais e das divergncias poltico-econmicas entre as
classes. Seria o verdadeiro fiador da paz social e da ausncia de conflitos derivados das
incompatibilidades entre interesses classistas149. Nota-se que tal entendimento tem no
positivismo comtiano uma de suas influncias. Alfredo Bosi anota que, para Vargas,
influenciado pelo positivismo no modo como foi absorvido pelo castilhismo gacho, o
governante eleito deveria atuar para alcanar um equilbrio supraclassista, sem se
confundir com um ou outro setor da economia, garantindo a pacificao dos conflitos no
s entre as diferentes classes dominantes, bem como entre estas e as classes
trabalhadoras150. No pode negar, entretanto, que tais ideias tambm foram comungadas
pelo corporativismo. Campos, figura central na elaborao da Constituio de 1937 e do
Decreto-Lei n 869/1938, defendia o corporativismo como remdio entre o liberalismo e
comunismo. O primeiro geraria o segundo; como o segundo era odioso, era preciso pensar
uma nova forma de organizao estatal que, para evitar o comunismo, agisse sobre o
liberalismo. Essa forma seria a organizao corporativa151. Negando o liberalismo

148
Como se v, a Constituio explcita: equipara os crimes contra a economia popular aos cometidos
contra a segurana do Estado no que pe em p de igualdade, irmanando-os e confundindo-os, o Estado e o
povo e prescreve para os mesmos fro especial. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia
Popular, op. cit., p. 189.
149
O Estado Novo tem como uma das suas funes precpuas exatamente garantir o equilbrio entre as
diversas classes, colocando-se acima de interesses particulares, por mais poderosos que sejam, sob pena de
trair a sua misso e terminar fomentando indiretamente a luta social. CAMPOS, Francisco. A Lei de
Proteo Economia Popular, op. cit., p. 190.
150
Toda a argumentao de Getlio baseia-se no pressuposto de que o governo eleito pelo sufrgio universal
no deve confundir-se com este ou aquele setor particular da economia. A ao republicana volta-se para
alcanar um equilbrio supraclassista. O Estado, como queria o mestre, o crebro da nao, e, graas a esta
posio central no corpo da sociedade, cabe-lhe regular os movimentos de cada rgo de tal modo que
nenhum se sobreponha aos demais. [...] A carreira ideolgica de Getlio Vargas seria coerente com o
princpio de um Estado suficientemente forte para mediar tanto os conflitos entre setores das classes
dominantes como as tenses entre estas e os trabalhadores. Bosi continua no pargrafo seguinte: Segundo
Comte, o progresso cumpre-se quando se passa de uma situao de desequilbrio ou, mesmo, de desordem
para um estado em que reine uma justa proporo entre os elementos do conjunto. BOSI, Alfredo. Dialtica
da Colonizao. So Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 287-288. Sobre o positivismo no Brasil, desde o
incio da divulgao das ideias em meados do sculo XIX, passando pelo castilhismo, no Rio Grande do Sul,
e chegando tomada do poder por Vargas em 1930, do mesmo autor, ver: BOSI, Alfredo. O Positivismo no
Brasil: uma ideologia de longa durao. In: BOSI, Alfredo. Entre a Histria e a Literatura. So Paulo: 24,
2013, p. 277-301. Sobre a influncia do positivismo comtiano no castilhismo, do qual Vargas foi um herdeiro
poltico, ver: LOVE, Joseph. O Regionalismo Gacho e as Origens da Revoluo de 1930. So Paulo:
Perspectiva, 1975, p. 29-60. Sobre o papel do positivismo na formulao do desenvolvimentismo brasileiro,
cf. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil. In: BASTOS,
Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo,
economia e sociedade. So Paulo: Unesp, 2012, p. 38-45.
151
O corporativismo mata o comunismo como o liberalismo gera o comunismo. [...] O corporativismo,
inimigo do comunismo e, por consequncia, do liberalismo, a barreira que o mundo de hoje ope
inundao moscovita. [...] Cada corporao representa um setor da economia nacional. S, porm, o estado,
66
econmico, o Estado deveria atuar sobre a vida econmica de sorte a evitar que seu
regulador no fosse a vontade dos fortes, isto , dos detentores de poder econmico. Isso
implicaria, segundo Campos, antagonizar com o dogma da livre concorrncia, que
conduziria necessariamente a crises. A organizao corporativa garantiria a liberdade de
iniciativa, mas imporia limites e sanes para que essa liberdade no constringisse o bem
comum152. O Decreto-Lei n 869/1938, na viso de Campos, seria um instrumento para
impor limites e sanes ao poder econmico153.

Problemas prticos, para alm de uma convico ideolgica ou terica,


concorreram elaborao do Decreto-Lei n 869/1938. De um lado, Campos observa que o
tratamento somente penal das matrias endereadas no decreto vinha acarretando
impunidade, devido ao carter fugidio da matria jurdica, chicana dos advogados e
aos escrpulos naturais do formalismo jurdico dos tribunais comuns154. De outro,
assevera que os trusts, carteis e aneis de produo eram causadores de prejuzos s
populaes economicamente menos favorecidas, podendo inclusive comprometer a
liberdade de ao do prprio Estado. Era, pois, evidente que os trustes e cartis estavam
provocando prejuzos na vida econmica do Pas, em particular s populaes de baixa
renda. Ocorre que, mesmo diante de uma situao prtica que precisava ser enfrentada,
Campos tem a preocupao de identificar um alvo, pode-se dizer, terico: a absoluta

que no tem interesse particularista, est em condies de representar o interesse nacional e de exercer,
portanto, a arbitragem entre os interesses de categorias ou de setores. CAMPOS, Francisco. O Estado
Nacional: sua estrutura, seu contedo ideolgico (1939). Braslia: Senado Federal, Conselho Editorial, 2001,
p. 63-64.
152
A vida econmica no tinha outro regulador a no ser a vontade dos fortes, isto , graas espoliao ou
s conjunturas favorveis do livre jogo econmico, lograram constituir o seu feudo. A livre concorrncia era
uma corrida sem fim para objetivos puramente individuais. [...] A livre concorrncia transformava-se, dessa
maneira, numa corrida desordenada para a crise. [...] No momento do pnico, aqueles que o produziram e que
se mostram intransigentes em relao ao dogma da livre concorrncia, voltavam-se para o Estado e
entregavam-se sua tutela improvisada, pedindo ressarcimento. [...] A organizao corporativa garante a
liberdade de iniciativa de uns, nos limites em que no prejudica igual liberdade de iniciativa de outros, e,
sobretudo, nos limites em que a liberdade individual no constitui atentado contra o bem comum. [...] Na
organizao corporativa, o poder econmico tem expresso legal: no precisa negociar e corromper, insinuar-
se nos interstcios ou usar de meios oblquos e clandestinos. Tendo o poder, tem a responsabilidade, e o seu
poder e a sua responsabilidade encontram limite e sano no Estado independente. CAMPOS, Francisco. O
Estado Nacional, op. cit., p. 65-66. Sobre a concepo corporativista de Estado em Campos (e tambm de
Azevedo Amaral) e seu papel como idelogo do Estado Novo, ver e.g.: GOMES, Angela Maria de Castro.
Autoritarismo e Corporativismo no Brasil: intelectuais e construo do mito Vargas. In: MARTINHO,
Francisco Carlos Palomanes; PINTO, Antnio Costa. O Corporativismo em Portugus: Estado, poltica e
sociedade no Salazarismo e no Varguismo. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2007, p. 91-100.
153
Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 188-190.
154
Antigamente, os crimes contra a economia popular eram abrangidos, at certo ponto, pela legislao
penal. Como, porm, a matria muito fugidia, os especuladores e arquitetadores de planos tinham campo
livre, para as suas atividades suspeitas, pois desfrutavam a certeza de que a dificuldade da prova, a chicana
dos advogados e os escrpulos naturais do formalismo jurdico dos tribunais comuns lhes asseguravam a
impunidade. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 189.
67
liberdade econmica, defendida, naquele momento histrico, no plano do debate de ideias
econmicas, pelos defensores do liberalismo clssico e tambm, no plano do debate
poltico, pelas democracias liberais ocidentais. Campos entende que a consequncia de
uma tal concepo de liberdade econmica seria inexoravelmente a submisso dos
desprovidos de poder econmico a um nmero reduzido de detentores desse poder. Assim,
ao Estado no caberia fugir do dever de intervir na economia para combater trustes e
cartis que causam danos ao dia-a-dia econmico da populao e podem prejudicar a
estrutura econmica nacional como um todo155.

Os objetivos da lei de proteo economia popular foram explicitados por Campos.


Ao dissertar sobre as finalidades da nova lei, o autor assinala que o primeiro fim do
Decreto-Lei n 869/1938 era, como no poderia deixar de ser, promover a proteo da
economia popular. Campos pondera que, ao proteger o povo contra os que causam danos
economia popular, a lei permite o bom emprego das economias populares. Este bom
emprego fomentaria, de outro lado, a formao das reservas econmicas necessrias
expanso das empresas e indstrias teis156. O raciocnio feito por Campos que, uma
vez preservadas as reservas econmicas da populao, o que incluiria pequenos
comerciantes e industriais nacionais, estes seriam resguardados de perdas consideradas
indevidas em decorrncia de condutas delitivas nos termos da lei, praticadas por
participantes de trustes e cartis. Com esses recursos preservados, o Pas teria capacidade
de formar o capital suficiente e necessrio ao momento econmico que ento se vivia: de
construo do capitalismo nacional por meio da industrializao. Nota-se, assim, que
Campos entendia que o Decreto-Lei n 869/1938 cumpria um papel tambm no principal
desafio econmico do Brasil poca, que era a modernizao nacional mediante a

155
[...] dentro de sua rbita de ao no se enquadra apenas a punio efetiva dos criminosos que outrra
ficavam impunes, mas tambm a represso de manejos dos mais fortes, economicamente, contra os fracos e
pobres. A absoluta liberdade econmica conduz escravido dos pequenos a um nmero reduzido de
magnatas. Ao Estado cumpre cuidar do bem-estar da coletividade, fomentando e defendendo a pequena
economia contra os trusts, carteis e anis de produo, to comuns, na poca do grande capitalismo, que
terminam colocando o povo na sua inteira dependncia econmica e por fim submetendo o prprio Estado e
pondo-o a servio dos seus interesses particulares. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia
Popular, op. cit., p. 190.
156
Finalidades da nova lei. A leitura do texto da lei, - continuou o Ministro Francisco Campos, - mostra
claramente quais os fins que tem em vista, e que so de duas ordens. O primeiro garantir a guarda e o
emprgo da economia popular, que no pode ser dissipada e mal baratada em empreendimentos suspeitos,
organizados, com muito barulho de propaganda, por alguns espertalhes. A lei garante o povo contra eles e
lhe d, ao mesmo tempo, segurana do bom emprgo de suas economias. O bom emprgo das economias
populares, por sua vez, promove a formao das reservas de que o Pas necessita para a expanso das
emprsas e indstrias teis. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191.
68
industrializao157. Sua primeira finalidade era, portanto, proteger a economia popular, mas
tambm, por via indireta, fazer dessa proteo um instrumento para a expanso das
empresas e indstrias teis. A proteo da economia popular, fim imediato, era
instrumental expanso empresarial e industrial, fim mediato. Desse modo, o Decreto-Lei
n 869/1938, reafirme-se, deve ser inserido dentro de um quadro maior, que inclui outras
medidas do governo Vargas no sentido de construir o desenvolvimento econmico
nacional, tendo a industrializao como um caminho indispensvel a ser trilhado para
atingir esse objetivo.

O segundo fim do Decreto-Lei n 869/1938, conforme Campos, era o de evitar o


bloqueio da concorrncia. Tal bloqueio seria ocasionado por acordos ilcitos, como
arranjos, combinaes ou organizaes, que fossem destinados formao de monoplio
ou restrio da livre competio. A livre competio, para Campos, seria elemento
imprescindvel ao desenvolvimento industrial e comercial do Pas158. V-se que, para
alm da preocupao com o valor da livre competio, Campos reconhece sua funo
instrumental ao desenvolvimento industrial e comercial do Pas. verdade que o
segundo fim da lei foi definido por Campos como o de evitar o bloqueio da
concorrncia, isto , evitar restries livre competio. Contudo, reconhece-se que h
um fim subjacente e mais relevante do que a livre competio em si, ao qual esta deve
servir: o desenvolvimento industrial e comercial do Pas. Nesse sentido, refora-se a
percepo, j expressa acima, de que o Decreto-Lei n 869/1938 se insere em um quadro
maior de medidas que buscaram, do ponto de vista legal e poltico, realizar um
determinado estado de coisas entendido pelo governo Vargas como o objetivo central a se
alcanar. Nota-se que a construo do desenvolvimento ou a depender do momento na
retrica varguista, o progresso est presente no discurso de Campos. O Decreto-Lei n
869/1938 visto, assim, como mais uma condio de possibilidade para o
desenvolvimento ou o progresso, compreendidos como indispensveis ao Pas. A ao

157
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro, op. cit., p. 7.
158
O segundo fim da lei evitar o bloqueio da concurrncia por meio de arranjos, combinaes ou
organizaes destinadas a estabelecer o monoplio em certos ramos da economia pblica ou a restringir a
livre competio, indispensvel ao desenvolvimento industrial e comercial do Pas. CAMPOS, Francisco. A
Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191. Pode parecer contraditrio que Campos tenha
criticado o dogma da livre concorrncia e, ao mesmo tempo, tenha assinalado que a livre competio
indispensvel ao desenvolvimento industrial e comercial do Pas. No entanto, o entendimento de Campos
que o dogma da livre concorrncia implicaria a absoluta liberdade econmica, inclusive para trustes e
cartis, que mitigariam, por sua vez, a livre competio, dentro da qual atuariam os agentes econmicos com
menor poder econmica e da qual se beneficiaria a populao em geral. Arranjos ilcitos, como os cartis, por
exemplo, no podem se arvorar no dogma da livre concorrncia para no se submeter ao controle e sano
estatal. Esse tipo de conduta ilcita que, na verdade, restringe a livre competio.
69
de trustes e cartis vislumbraria apenas lucros particulares e teria efeitos desastrosos sobre
a capacidade de inovao da economia e o progresso do Brasil159.

Dentro do contexto do que Campos chama de moderno industrialismo, o autor


elabora sobre a intitulada economia de creao. Tratar-se-ia do que ele entende como
economia do mercado livre, dos preos formados pelos fatores econmicos reais, da
no especulao causada por trustes, cartis, monoplios e oligoplios, da concorrncia
tendo o efeito de reduo de preos, aumento do consumo e aumento do bem-estar social e
da ausncia de lucros abusivos e artificiais. Nota-se, nesse sentido, a preocupao com os
preos e, por conseguinte, com a capacidade aquisitiva da populao, que teriam impacto
direto na qualidade de vida da sociedade. De outro lado estaria a economia de
especulao, que provem de uma concepo de acordo com a qual, concentrado o
mercado em poucas empresas privadas, estas se aliam, fazem combinaes e do ensejo
ao surgimento dos trustes e cartis, beneficiando um pequeno nmero de especuladores,
que obteriam lucros artificiais. A consequncia seria o prejuzo da maioria da populao.
Exemplo de um comportamento de especuladores no mbito do que Campos intitula de
economia de especulao seria o abandono de lavouras, plantaes ou fbricas, o
aambarcamento de produtos, que os sobrevalorizariam com o objetivo de aumentar a
demanda e os preos, provocando problemas de abastecimento160. V-se, em sentido
semelhante preocupao com os preos, que, subjacente norma instituda, encontra-se
um alerta do governo em relao ao abastecimento da populao em relao a gneros de
necessidade. dizer, preocupaes prticas acerca da sade econmica da populao,
como ilustram as questes de preo e de abastecimento, informam de modo determinante a
gnese do antitruste brasileiro. Campos, apesar de carecer de maior sofisticao conceitual

159
No se concebe uma economia bloqueada contra o interesse pblico, e em benefcio de interesses
particulares, atentos mais conservao dos seus monoplios do que ao movimento de creao e de
progresso. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191.
160
O quadro de evoluo do moderno industrialismo (nele includos a prpria lavoura, hoje industrializada,
e os transportes) mostra o desenvolvimento paralelo de duas economias: a de creao e a de especulao. A
economia de creao se desenvolve no mercado livre, em que o preo determinado pelos fatores
econmicos reais, como juros ao capital invertido, mo de obra, matria prima, impostos, transportes, enfim,
o que se abrange com a denominao geral de custo de produo. A concurrncia determina cada dia maior
baixa do preo de custo e, consequentemente, maior expanso do consumo, do que resulta em um elevamento
do nivel geral de bem estar do povo. No momento, porm, em que determinado nmero de empresas fortes se
aliam para tomar conta do mercado, surgem as combinaes, os trusts e os carteis. Os preos passam a ser
decretados por uma minoria de especuladores, cujo mbito de ao se irradia de acrdo com os lucros obtidos
artificialmente, resultando da a sujeio da imensa maioria aos seus desgnios, que, dentro de ouco,
ultrapassam o simples terreno econmico. Para evitar que tal venha a acontecer entre ns que a lei pune
severamente o abandono de lavouras, plantaes ou fbricas, desde que este abandono no seja uma
resultante da incapacidade de concurrncia, mas uma desistncia de competio, mediante indenizao
paga. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191-192.
70
e de referncias tericas explcitas no campo da teoria econmica, comunga de um
entendimento de que o estado de coisas ideal, que deve ser buscado com a nova lei, o de
que, quanto mais concorrncia entre empresas privadas, tanto melhor, sendo que, uma vez
que ocorra uma prtica de abuso econmico, seja para elevar preos ou reduzir o
fornecimento de produtos, dever-se-ia reprimir severamente quem a praticou.

A paisagem terica e ideolgica na qual se inseriram a postura e o discurso de


Campos era marcada por crtica ao liberalismo, defesa da interveno estatal na economia,
nacionalismo e crena na superioridade da concorrncia em relao ao monoplio
(privado). V-se em Campos a presena desses elementos. Foi nesse contexto que ele
expressou que o Decreto-Lei n 869/1938 tinha por finalidade (i) proteger a economia
popular e (ii) evitar o bloqueio da concorrncia por trustes, cartis ou outros arranjos
ilcitos com vistas obteno de lucros privados e monoplio. Campos deixou claro,
porm, que esses dois objetivos imediatos serviam a propsitos mais amplos: a expanso
das empresas e indstrias teis ou o desenvolvimento industrial e comercial do Pas.
Tais finalidades mais abrangentes no se davam em prejuzo de preocupaes com as
condies econmicas de vida da populao, como expressam a ateno da lei em relao
a aumentos de preo e abastecimento. Percebe-se, assim, que a lei de crimes contra a
economia popular era mais um instrumento de que o regime lanou mo para buscar seus
objetivos poltico-econmicos estruturais, nomeadamente o alcance do desenvolvimento
nacional mediante a industrializao.

2.1.5 Nelson Hungria

Nascido em So Jos de Alm Parahyba, Minas Gerais, Nelson Hungria (1891-


1969), proveniente de famlia simples, concluiu seus estudos bsicos no Ginsio Mineiro,
em Belo Horizonte, tendo iniciado seus estudos jurdicos na Faculdade Livre de Direito de
Belo Horizonte, onde estudou por dois anos, aps os quais se transferiu para a Faculdade
Livre de Cincias Jurdicas e Sociais (que depois, fundindo Faculdade Livre de Direito
do Rio de Janeiro, tornou-se a Faculdade Nacional de Direito), bacharelando-se em 1909.
Aps exercer, nos primeiros anos de sua carreira, a advocacia e os cargos de promotor
pblico e delegado, assume como Juiz da Pretoria Criminal do Distrito Federal em 1924.
Em 1934, logra xito em concurso na faculdade onde se formou, tornando-se livre-docente

71
da ctedra de direito penal com a tese Fraude Penal. Junto com outros criminalistas,
compe a comisso revisora do anteprojeto Alcntara Machado para o Cdigo Penal de
1940. Foi nomeado, em 1944, Desembargador do Tribunal de Apelao do Distrito Federal
e, em 1951, pelo presidente Vargas, Ministro do Supremo Tribunal Federal, cargo que
exerce at sua aposentadoria compulsria, em 1961. Aposentado, dedicou-se advocacia
at seu falecimento161.

Se Francisco Campos foi o idealizador e o responsvel poltico pelo Decreto-Lei n


869/1938, Hungria foi o executor da ideia, o redator e autor intelectual do decreto162,
tendo assessorado Campos na elaborao do referido diploma quando este foi ministro da
Justia e Negcios Interiores163. No papel de jurista responsvel pela formulao jurdica
da lei, Hungria deu mais ateno discusso jurdica em torno do decreto do que com sua
justificao poltica ou econmica, o que coube a Campos164. Nem por isso, contudo,
deixou de tecer consideraes que permitem verificar influxos das ideias que o inspiraram
na elaborao da lei. Ao se debruar sobre a legislao, Hungria deixa transparecer
tambm o que buscava com esse diploma, isto , o que a lei intentava promover no Brasil
do perodo. Da a importncia de examinar detidamente a obra em que Hungria se dedicou
exclusivamente ao Decreto-Lei n 869/1938. Trata-se do livro Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, publicado em
1939, que configura uma obra de comentrios legislao e foi precedido de um artigo
publicado na Revista Forense em julho de 1939, intitulado Os Crimes contra a Economia

161
HIRATA, Alessandro. Nelson Hungria: o prncipe dos penalistas brasileiros. Carta Forense, 4 mar. 2013.
Disponvel em: http://www.cartaforense.com.br/conteudo/colunas/nelson-hungria-o-principe-dos-penalistas-
brasileiros/10568. Consulta em: 30 set. 2015.
162
Anos depois, em 1956, quando prestou depoimento na Cmara dos Deputados a respeito do Projeto de Lei
n 3/1955, que resultaria na Lei n 4.137/1962, Hungria registrou que o decreto de sua autoria intelectual:
Devo, porm, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e
no meu projeto, que deve estar ainda no Ministrio da Justia, as penas cominada [sic], no alcanavam o
teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei nmero 1.521.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p.
1191.
163
Cf. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 21;
SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 2; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina
Jurdica da Concorrncia, op. cit., p. 33; FRANCESCHINI, Jos Incio Gonzaga; FRANCESCHINI, Jos
Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econmico: exerccio e abuso: direito antitruste brasileiro. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1985, p. 8-9; VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia, op. cit., p. 245-247;
MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentraes Econmicas no Brasil, op. cit., p. 13-15; BERCOVICI,
Gilberto; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988, op. cit., 452.
164
Para entender o que guiava juridicamente Hungria nas formulaes jurdicas de que tomou parte no
Estado Novo, vale ver: HUNGRIA, Nelson H. O Direito Penal no Estado Novo. Revista Forense, Rio de
Janeiro, a. 38, fev., 1941, p. 268.
72
Popular e o Intervencionismo do Estado, cujo contedo praticamente absorvido de
modo integral no referido livro165.

Antes de se debruar sobre a lei em si, suas razes e seus dispositivos, Hungria
inicia sua argumentao com uma crtica terico-econmica. Ao descrever a economia
liberal como a que pugna pela mxima absteno do Estado em assuntos econmicos, em
consagrao lei da oferta e da procura e liberdade de iniciativa individual, Hungria
assinalava que o liberalismo econmico estava ultrapassado. Pugnando por uma postura
contemplativa do Estado frente s atividades individuais no domnio econmico, pois s
assim estas serviriam ao interesse coletivo, a frmula do laissez faire, laissez passer,
presente, conforme o autor, na obra dos fisiocratas e dos liberais manchesterianos, j teria
demonstrado ser historicamente errnea, anrquica, contraproducente, beneficiando
apenas aqueles que j so providos de riqueza, em detrimento do interesse social e da
grande massa da populao166.

Princpios norteadores do liberalismo econmico clssico, liberdade econmica e


livre concorrncia tinham seu valor historico e atual reconhecido. No entanto, no se
adaptavam mais s sociedades modernas, caso tomados em sentido absoluto. A proteo
a tais princpios no poderia dar lugar a comportamentos abusivos, egosticos, pautados
exclusivamente por interesses individuais. Sem limites ou controles, a liberdade econmica
e a livre concorrncia implicariam restries indevidas aos grupos sociais majoritrios e
economicamente menos providos de flego. Essa situao favoreceria apenas os mais
fortes e audazes. O quadro que se formaria, assim, seria o de opresso dos mais fracos e
mais numerosos pelos mais fortes e menos numerosos, o que comprometeria a

165
HUNGRIA, Nelson. Os Crimes contra a Economia Popular e o Intervencionismo do Estado. Revista
Forense, Rio de Janeiro, v. LXXIX, a. XXXVI, jul., 1939, p. 45-48.
166
A economia liberal exige do Estado o mximo de absteno no sector econmico. Ao Estado nada mais
incumbe que uma atividade contemplativa em face da lei da oferta e da procura e da livre iniciativa
individual. Segundo essa doutrina, os interesses individuais em contraste acabam sempre por acomodar-se,
servindo inconscientemente ao bem-estar coletivo. Qualquer ingerncia do Estado para constranger a ao
individual em um rumo diverso daquele em que se teria orientado, si deixada a si mesma, resultar contrria
ao interesse geral. O Estado s deve intervir quando se torne absolutamente necessria a remoo de algum
obstculo ao livre jgo das atividades individuais. Fra da, seu papel deve ser o de parte revel, adaptando-se
a um retraimento passivo ou acomodatcio. a frmula do laissez faire, laissez passer, de Gournay. a
teoria dos fisiocratas e da escola de Manchester. No pargrafo seguinte, Hungria apresenta sua crtica: Na
pureza de seus postulados, o liberalismo econmico est, porm, na atualidade, geralmente desacreditado.
uma doutrina que a experincia dos povos demonstrou errnea, anrquica, contraproducente. Ela abstrai que,
no livre jgo de suas competies e antagonismos, os indivduos entram com desiguais elementos de ao,
resultando da que os mais fortes, e como estes nem sempre so os mais dignos e honestos, seno os mais
velhacos, prepotentes e egostas, a sua supremacia alcanada com fatal detrimento do interesse social. O
regime da livre e desvigiada iniciativa particular favorece o enriquecimento de poucos em prejuzo da grande
massa da populao. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a
Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 6.
73
normalidade e o progresso da economia social167. V-se que, para alm de uma
preocupao com o bem-estar das populaes menos favorecidas em outros termos, com
a economia popular , registra-se uma finalidade subjacente, que parece dar fundamento
para as medidas constantes do decreto: garantir a normalidade e o desenvolvimento
socioeconmico (ou o progresso da economia social) do Pas.

De acordo com Hungria, para fazer frente s diversas formas de abuso econmico
provocadas pela falta de vigilncia iniciativa particular168, seria necessria uma atuao
do Estado para impor limites e sancionar as fraudes e demais condutas consideradas
danosas economia popular. O Estado exerceria, assim, um papel repressivo dos abusos e,
ao mesmo tempo, garantidor do equilibrio e da justa medida. Caso contrrio, a livre
concorrncia, cara aos liberais, seria, paradoxalmente, eliminada, tendo lugar, por
consequncia, o opressivo regime dos monoplios169. Naquele momento histrico,
cumpria ao Estado Novo no uma atitude de mero observador das atividades individuais,
mas uma postura interventiva no sector econmico, coercitiva das ambies,
controladora das atividades individuais e orientadora dessas atividades no sentido do
bem comum170.

167
Conforme Cicala, a liberdade econmica e a livre concurrncia so princpios que tiveram e tm um
valor historico e atual, mas que j no se adaptam, no seu sentido absoluto, ao governo das sociedades
modernas. Liberdade econmica significa, muitas vezes, segundo lio dos fatos, liberdade de
aproveitamento egoistico, e livre concurrncia vale, quasi sempre, pela steeple-chase dos interesses
individuais, em que coureurs menos providos de flego so atropelados e anulados pelos mais fortes e
audazes, redundando num regime de livre opresso normalidade e progresso da economia social.
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 7.
168
Hungria elenca as diversas formas de abuso, que se confundem com os tipos legais previstos no Decreto-
Lei n 869/1938: Forando a baixa dos preos a um algarismo vil, para, em seguida, com a eliminao dos
pequenos, mas importunos rivais, ditarem os preos a seu talante; concentrando-se em unidades capitalistas
ou consrcios; promovendo artificialmente o abandono de lavouras ou o fechamento de fbricas, para
controlarem a oferta dos produtos; aambarcando a produo ou os meios de produo, para o fim de
provocarem a carestia e, consequentemente, a alta dos preos; usando de todos os estratagemas e astcias,
eles somente cuidam, si deixados rdea solta, de se assenhorear dos mercados e dirigir os fatos econmicos
em sua exclusiva vantagem. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a
Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 6-7.
169
A fraude, a violncia e o abuso so armas preferidas e decisivas onde as atividades individuais em
contraste no deparam uma fora coativa de equilibrio ou justa medida. Deixar os individuos ao seu puro
arbitrio implantar a lei da selva. O liberalismo manchesteriano conduz, paradoxalmente, eliminao da
livre concurrncia, que ele visa, em teoria, como condio primacial de uma economia tendente ao bem
geral. Como j advertia Proudhon, fatalmente se passa dele para o opressivo regime dos monoplios. Os
produtores que dispem de grandes capitais so induzidos, pelo seu prprio interesse pessoal, a exterminar os
competidores menos apercebidos, para imporem o que Cournot denominava o valor do ganho mximo.
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 6.
170
O Estado Novo, em matria econmica, no se resigna a uma atitude mussulmana de no resistncia:
intervm, com a sua autoridade coercitiva, para reprimir o desenfreio das ambies, controlando e orientando
74
Em contraposio ao individualismo, que seria favorecido com a consagrao da
livre concorrncia171, e tambm ao socialismo ditatorial, que instituiria o capitalismo de
Estado e a rigida economia planificada172, Hungria defende o prudente
intervencionismo do poder pblico. Tal intervencionismo no ensejaria a eliminao da
iniciativa individual e da concorrncia. Estas continuariam a impulsionar a dinmica
econmica do Pas. Entretanto, as atividades privadas, exercidas em ambiente de
concorrncia, deveriam se dar dentro de limites consubstanciados no interesse geral, em
benefcio do povo. A imposio e observncia de tais limites promoveriam a conciliao
entre os proveitos individuais e o bem coletivo. O responsvel por impor esses limites
e verificar o comportamento dos agentes econmicos seria o Estado, que, aplicando o
Decreto-Lei n 869/1938, combateria abusos e fraudes, corrigiria as falhas da repartio
da riqueza, reprimiria especuladores e aproveitadores e promoveria a correspondncia
entre os preos e valores. Tal como em Campos, v-se uma preocupao com a ao de
especuladores, que poderiam atuar por meio tanto de restries no fornecimento de
produtos, causando problemas de abastecimento, quanto de aumento artificial de preos,
provocando carestia de vida. Nesse contexto, a postura estatal se dirigiria a evitar ou

as atividades individuais no sentido do bem comum. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia
Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 8.
171
A livre concurrncia era corrida sem fim para objetivos puramente individuais. HUNGRIA, Nelson.
Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p.
8.
172
Hungria parece antecipar aspecto relevante de um dos debates pblicos mais importantes do pensamento
econmico brasileiro, que foi o ocorrido entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin, entre 1944 e 1945. O
debate se deu entre duas concepes conflitantes de teoria e poltica econmica: de um lado, Simonsen
defendendo a planificao da economia e a industrializao do Pas; de outro, Gudin arguindo pela
liberalizao da economia e pela priorizao da exportao de produtos primrios. O aspecto relevante
antecipado por Hungria a associao entre interveno do Estado e autoritarismo. Hungria trata de
distanciar o intervencionismo estatal que defende do que chama de socialismo ditatorial. No debate
Simonsen-Gudin, este acusa aquele de, ao defender o intervencionismo estatal e a planificao da economia,
arguir por algo que ter por consequncia a instituio de um regime econmico autoritrio. Cf. GUDIN,
Eugnio. Rumos de Poltica Econmica (relatrio de circulao reservada, apresentado Comisso de
Planejamento Econmico sobre a Planificao da Economia Brasileira, publicado no Rio de Janeiro em
maro de 1945). In: SIMONSEN, Roberto C.; GUDIN, Eugnio; DOELLINGER, Carlos von. A
Controvrsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletnea da polmica Simonsen x Gudin,
desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado
Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 85. A resposta de Simonsen a esse questionamento em
particular est em: SIMONSEN, Roberto C. O Planejamento da Economia Brasileira (rplica ao Sr. Eugnio
Gudin, na Comisso de Planejamento Econmico) (1945). In: SIMONSEN, Roberto C.; GUDIN, Eugnio;
DOELLINGER, Carlos von. A Controvrsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletnea da
polmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da
economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 189-191. Fbio Konder
Comparato, em texto pioneiro no Brasil sobre o direito econmico, ao discorrer sobre o que seria o direito
econmico moderno, questiona retoricamente se o intervencionismo estatal na economia por meio do direito
(o que se refere como economia dirigida) seria algum tipo de socialismo ou, ao contrrio, o conceito seria
compatvel com a manuteno de um regime capitalista. COMPARATO, Fbio Konder. O Indispensvel
Direito Econmico (1965). In: COMPARATO, Fbio Konder. Ensaios e Pareceres de Direito
Empresarial. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 462-463.
75
mitigar crises provocadas por tais distores, buscando harmonizar interesses individuais
dos agentes econmicos e bem-estar da populao173.

Tambm interveno do Estado no domnio econmico seriam impostos limites.


Somente seria legtima a interveno estatal se tivesse por objetivo suprir as deficincias
da iniciativa individual e coordenar os fatores de produo, nos termos do art. 135 da
Constituio de 1937. Nota-se uma dupla funo: de um lado, colmatar as lacunas
deixadas, por desinteresse ou falta de recursos, pela iniciativa privada e, de outro, atuar de
modo a ter a possibilidade de organizar os fatores de produo, como matrias-primas,
equipamentos, capital e trabalho, orientando-os com vistas a evitar o conflito social e
preservar os interesses nacionais174. O Decreto-Lei n 869/1938 no tinha por objeto
explcito franquear ao Estado a possibilidade de uma livre e irrestrita interveno nos
fatores de produo. Contudo, ao dar ao poder pblico a competncia para reprimir
condutas que poderiam comprometer, por exemplo, o fornecimento de matrias-primas
para indstrias consideradas estratgicas para as necessidades da populao e, em especial,
para o projeto poltico-econmico de desenvolvimento nacional, entendia-se que o
intervencionismo em alguns dos fatores de produo, implementado com base na
Constituio e no decreto em comento, estava legitimado.

Conforme j pontuado, dois casos em que se entendia que estava legitimada a


interveno estatal se davam quando estivesse em jogo aumentos artificiais de preos e
problemas de abastecimento. A legislao de proteo economia popular e de combate ao
abuso do poder econmico estava direcionada, entre outros fins, para enfrentar esse
problema.

173
A iniciativa privada e a concurrncia continuam a ser permitidas como foras propulsivas ou
instrumentos eficazes da vida econmica, mas dentro dos limites do interesse geral ou do benefcio do povo,
isto , no podem agir sosinhas, como elementos incondicionalmente teis por si mesmos. No mais o
individualismo outrance, que resulta na escravizao dos fracos pelos mais fortes, nem tampouco o
socialismo ditatorial, que institi o ferrenho capitalismo do Estado e a rigida economia planificada; mas, sim,
o prudente intervencionismo do poder pblico, para assegurar a conciliao entre os proveitos individuais e o
bem coletivo. a interferncia do Estado no jgo das fras econmicas para ajustar os interesses em
conflito, para impedir os abusos de direito, para eliminar os excessos, reprimir as fraudes, corrigir as
injustias, reduzir ou suprir as falhas da repartio da riqueza, combater os especuladores e aproveitadores,
conjurar ou atenuar as crises, promover a correspondncia entre os preos e valores e, de modo geral,
afeioar os interesses privados ao bem estar do povo. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia
Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 9.
174
A interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da iniciativa
individual e coordenar os fatores de produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir
no jgo das competies individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado.
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 10.
76
A defesa dos interesses nacionais servia como forma de legitimar a interveno do
Estado no domnio econmico. No era o nico instrumento de legitimao do regime, mas
tinha particular importncia, sobretudo em termos de retrica poltica175. Ao atuar sobre ou
na economia, suprindo deficincias do setor privado ou coordenando os fatores de
produo, o Estado tinha por funo, conforme dito acima, evitar ou resolver conflitos e
introduzir, na dinmica privada das atividades individuais, um contedo nacional, que diria
respeito no apenas aos indivduos diretamente envolvidos no negcio privado, mas
tambm coletividade176. Percebe-se que e a integrao total das foras econmicas na
estrutura do Estado. O Estado Novo no eliminaria a livre iniciativa. Interviria, com seu jus
imperii, de sorte a preservar os intersses justos, corrigir as falhas da iniciativa
particular e resguardar o intersse nacional. Consubstanciaria, desse modo, um meio
termo, uma justa medida entre dois modelos opostos, seguindo as diretrizes do art. 135 da
Constituio de 1937177. O Hungria assimila interesses da Nao como algo contraposto
ao que seriam os interesses individuais, maculados de egosmo e que, se deixados isentos
de controle, conduziriam a um estado de opresso econmica do povo, subjugando tambm
o Estado. O intervencionismo defendido por Hungria estaria entre dois polos: o
absentesmo estatal na esfera econmica e o planejamento total da economia. O Decreto-
Lei n 869/1938 foi uma das expresses desse intervencionismo, colocando a guarda dos
interesses nacionais como um dos seus elementos de legitimao.

Embora Hungria no se apoie explicitamente em tericos econmicos, possvel


verificar que, em suas assertivas analticas ou normativas, h uma concepo econmica
em torno do que seria a estrutura econmica ideal. Em outras palavras, Hungria no tem a
preocupao de se apoiar teoricamente de modo cuidadoso em economistas (pelo menos
no de maneira explcita, com referncias bibliogrficas, por exemplo), afinal, seu papel
175
Sobre o papel do discurso nacionalista na retrica poltica de Vargas, especificamente no que diz respeito
s questes econmicas, ver: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. A Construo do Nacional-Desenvolvimento
de Getlio Vargas e a Dinmica de Interao entre Estado e Mercado nos Setores de Base. EconomiA,
Selecta, Braslia, v. 7, n. 4, dez., 2006, p. 239-275. Texto publicado tambm em: BASTOS, Pedro Paulo
Zahluth. A Construo do Nacionalismo Econmico de Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth;
FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. So
Paulo: Unesp, 2012, p. 253-294.
176
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 10.
177
Entre a idia de que a existncia do Estado no deve ser, siquer, percebida na esfra econmica e o
postulado de que as foras econmicas devem integrar-se totalmente na estrutura do Estado, h um meio
termo, uma justa medida: deve subsistir a liberdade das iniciativas particulares, mas sob a assistncia ou
controle do Estado, que intervir, com o seu jus imperii, para proteger os interesses justos, para corrigir as
falhas da iniciativa particular, para garantir o intersse nacional. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 12, nota de rodap n
1.
77
o de jurista responsvel pela elaborao de uma lei; todavia, suas consideraes revelam
sintonia com a doutrina econmica segundo a qual estruturas de mercado concentradas
monoplios, duoplios ou oligoplios geram reduo de bem-estar social e perdas
econmicas, de modo que a estrutura de mercado ideal a pulverizada, dizer, vrias
empresas de pequeno e de mdio portes. Da a necessidade de interveno estatal
promovendo o controle sobre as estruturas econmicas e a represso sobre as condutas
praticadas por agentes com vistas a monopolizar o mercado178. Do contrrio, um pequeno
grupo desfrutaria dos benefcios decorrentes de uma estrutura de mercado concentrada e de
prticas monopolistas, enquanto a coletividade, por outro lado, teria de suportar os
prejuzos179. Veja-se trecho de Joo Lyra Filho transcrito por Hungria, com o qual este
demostra concordncia:

Quanto maior a disperso, quanto mais extensamente fragmentar-se a fortuna,


dividida entre o maior nmero, quanto menor a sua taxa em cada mo, mais certo
que a mdia dimini, generaliza-se, tende ao nivelamento ideal, impondo o
barateamento da vida, desafogando as necessidades, as compresses, retalhando
os trusts, desindividualizando as fras econmicas, a favor da sua
universalidade, estabelecendo a concurrncia, em vez do monoplio 180.

A despeito de condenar os monoplios, cujo domnio sobre a economia submeteria


a populao a abusos econmicos, podendo tambm subjugar o poder do Estado, Hungria
tem o cuidado de diferenciar dois tipos distintos de monoplios. Um seria o monoplio

178
A escola de pensamento econmico que influenciou o antitruste e deu mais nfase s estruturas de
mercado foi o estruturalismo ou Escola de Harvard. Ocorre que essa escola comea a exercer sua influncia
na poltica concorrencial norte-americana a partir dos anos 1950, de modo que Hungria no poderia estar se
referindo a ela, j que seus escritos sobre a matria so do final da dcada de 1930. A explicao para a
reproduo, por parte de Hungria, de ideias que se aproximam do estruturalismo dada pelo prprio autor:
seu fundamento Antoine Augustin Cournot (1801-1877), filsofo e matemtico francs que deixou
contribuies teoria econmica, notadamente no que pertine anlise de monoplios, duoplios e
oligoplios. A ideia de que h uma necessria correlao entre a estrutura de mercado e a propenso de
aumento dos preos acima dos custos em decorrncia de comportamentos oligopolsticos tem em Cournot sua
raiz. Segundo o modelo de Cournot, aumentam as prticas oligopolsticas medida que o nmero de
empresas no mercado diminui. Cf. CRANE, Daniel. Structuralism. Introduction. In: CRANE, Daniel A.;
HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova
York: Oxford University, 2013, p. 318; HOVENKAMP, Herbert. The Chicago School. Introduction. In:
CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and
economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 390. Hungria cita cournot em: HUNGRIA,
Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio,
op. cit., p. 391.
179
Aps arrolar condutas passveis de sano nos termos do Decreto-Lei n 869/1938, Hungria conclui que,
com essas prticas, que incluem a concentrao em unidades capitalistas ou consrcios, tem-se, [a]o
invez do mximo proveito coletivo, o mximo proveito de um pequeno nmero. HUNGRIA, Nelson. Dos
Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 7.
180
LYRA FILHO, Joo. Problemas de Economia Popular, op. cit., p. 26. Hungria transcreve o trecho em:
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 15-16, nota de rodap n 1.
78
nacional, responsvel pela defesa dos interesses do Pas, por meio da guarda das
indstrias nacionais incipientes e da proteo contra a poderosa concorrncia
estrangeira. O outro seria o monoplio danoso economia popular, que, pautado
exclusivamente por interesses privados, atua somente com o intuito do granjeio do lucro
mximo, provocando prejuzos para a populao em geral. O primeiro tipo de monoplio
no estaria submetido ao Decreto-Lei n 869/1938, devendo ser, ao contrrio, festejado. O
segundo tipo era o que deveria sofrer as sanes previstas no decreto:

Ha monoplios e monoplios. Ha os monoplios que representam uma legitima


defesa de industrias nacionais incipientes ou contra a poderosa concorrncia
estrangeira, e ha os monoplios formados exclusivamente para o granjeio do
lucro mximo, em detrimento da economia popular. Os primeiros so licitos e
louvaveis; s os ultimos constituem crime 181.

O primeiro tipo, monoplio estatal sobre alguns setores da economia, seria capaz de
alavancar a indstria nacional proporcionando os insumos para a incipiente produo
industrial brasileira da poca e de faz-la atuar de modo protegido contra a concorrncia
estrangeira. A preocupao de Hungria exposta no trecho transcrito demonstra que, alm
da fundamentao jurdico-legal que pauta a sua exposio, o jurista procura colocar o
Decreto-Lei n 869/1938 em sintonia com a poltica econmica do governo, afastando
quaisquer alegaes de que os monoplios do Estado estariam, a partir de ento, sob
ameaa, em virtude do decreto. Deixava claro que se perseguia, com a nova lei, os
monoplios, mas no todos os tipos de monoplios. Os monoplios estatais eram bem-
vindos naquele momento de busca pelo desenvolvimento econmico pela via da
industrializao. Portanto, os monoplios estatais no eram o objeto da persecuo do
decreto, no que se diferenciavam dos grupos monopolistas privados em especial, os
estrangeiros que aqui atuavam. Estes teriam como norte de atuao apenas a busca
implacvel pelo lucro excessivo, sem qualquer preocupao com o desenvolvimento do
Pas ou com as reservas financeiras do povo. Por isso, deveriam ser fiscalizados e,
eventualmente, sancionados nos termos do decreto.

181
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 30. A distino tambm feita, entre outros, por: OLIVEIRA FILHO, Candido de.
Digesto Constitucional (Constituio de 1937). Rio de Janeiro: Candido de Oliveira Filho, 1939, v. 1, p.
606-607.
79
Se, de um lado, Hungria no expressa explicitamente a base terica de suas
assertivas, de outro, possvel identificar em seu texto que o autor no era alheio
existncia de um debate terico econmico subjacente. Ao criticar o liberalismo
econmico clssico e o absentesmo estatal em matria econmica, afirma que essa
concepo que considera ultrapassada compartilhada pelos fisiocratas e pelo liberalismo
da escola de Manchester. Alm disso, refere-se a tal concepo como a traduo da
frmula do laissez faire, laissez passer, que atribui a Gournay (1712-1759)182. Hungria
critica a eliminao da livre concorrncia provocada pelo liberalismo econmico e,
apoiando-se em Prodhoun, declara que, sem a interveno do Estado para coibir a fraude, a
violncia e o abuso da iniciativa individual, ter-se-ia a lei da selva, isto , o repressivo
regime dos monoplios183. Tal quadro diagnosticado, por sua vez, com base em
Cournot, que ensinou que os agentes que dispem de considervel poder econmico
tendem, na busca pelo lucro e pela concretizao dos seus interesses particulares, a
eliminar os agentes de menor porte, de modo a impor o valor do ganho maximo184.

Como j indicado acima, Hungria, referindo-se ao jurista J. Lyra Filho, revela


convico em uma concepo econmica que pugna pela fragmentao econmica dos
mercados, uma vez que, quanto mais concentradas, mais as estruturas econmicas tendem
a facilitar abusos que prejudicam a populao e causam perdas econmicas coletividade,
em benefcio apenas dos poucos agentes concentrados, que detm poder econmico e
formam monoplios ou oligoplios185. Apesar de se referir a um jurista (J. Lyra Filho) para
assinalar e subscrever tal concepo, Hungria expressamente comunga de uma concepo
econmica que tem por base terica a reticncia quanto s estruturas de mercado
concentradas e a crena de que, nessas estruturas, os riscos de abusos e perda de bem-estar
para a populao so altos, preferindo-se, ao contrrio, estruturas de mercado pulverizadas,
pelo menos nos setores em que no h atuao direta do Estado.

182
HUNGRIA, Nelson. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a
Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 5.
183
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 6.
184
O liberalismo manchesteriano conduz, paradoxalmente, eliminao da livre concurrncia, que ele visa,
em teoria, como condio primacial de uma economia tendente ao bem geral. Como j advertia Prodhoun,
fatalmente se passa dele ao opressivo regime dos monoplios. Os produtores que dispem de grandes capitais
so induzidos, pelo seu prprio interesse pessoal, a exterminar os competidores menos apercebidos, para
imporem o que Cournot denominava o valor do ganho maximo. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra
a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 6.
185
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 15-16, nota de rodap n 1.
80
Cumpre observar tambm que Hungria dedicou um captulo do livro em exame ao
que chamou de monoplios. Obviamente isso no quer dizer que, ao intitular de
monoplios um dos captulos da obra, Hungria estaria necessariamente sendo tributrio
de qualquer teoria que tenha no estudo dos monoplios seu objeto. No entanto, o termo
monoplio no consta da lei, isto , trata-se de elemento externo ao texto legal. Por outro
lado, essa constatao tampouco suficiente para concluir, em Hungria, pela influncia de
teorias econmicas em torno do monoplio. Ocorre que, examinando o contedo do
captulo, nota-se que a seo se dedica s condutas especificamente antitruste. Explique-se.
O Decreto-Lei n 869/1938 disps no s sobre prticas de abuso do poder econmico, mas
tambm sobre outras formas de crimes contra a economia popular, a exemplo de
especulao ilcita, gesto fraudulenta, fraudes em vendas a prestao, falsidades de pesos
e medidas, usura, entre outras, que no tm natureza antitruste. O captulo monoplios186
da obra de Hungria cuida apenas dos ilcitos antitruste, dizer, crimes cometidos por
agentes detentores de poder econmico com fim monopolstico. A influncia de diplomas
antitruste estrangeiros187 nesse captulo e, igualmente, na elaborao do decreto
apontada expressamente por Hungria, mas no s alguns desses diplomas estrangeiros
esto em sintonia e so influenciados por postulados torico-econmicos188, como se pode
entender que o prprio Hungria, ao diferenciar as infraes de natureza antitruste das
demais infraes contra a economia popular, sugere que a racionalidade jurdico-
econmica dos tipos de infrao previstos na lei de crimes contra a economia popular
(ilcitos antitruste, de um lado, e demais ilcitos, de outro) distinta. E quem informa a

186
Nesse captulo, Hungria discute brevemente a definio do termo monoplio por alguns autores. Ele cita
Strykius e Richard Ely. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a
Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 30. Isso ilustra que Hungria, ainda que de modo pontual e
incipiente, buscou acessar um tipo de literatura terica para dar fundamento iniciativa legal. Ademais, o
cuidado em dar uma definio do termo monoplio demonstra que Hungria se preocupava em no cometer
impropriedades. Da visitar a doutrina para tomar dela a definio daquilo que estava examinando.
187
Hungria aponta claramente que o captulo da ordem econmica e, em particular, o art. 135 da
Constituio de 1937 so inspirados na Carta del Lavoro italiana. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes
contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 10-14. O
Decreto-Lei n 869/1938, especificamente, tem inspirao no Projeto do Cdigo penal argentino (de J. Coll
e E. Gomez), nas propostas da atual Comisso de reforma do direito penal na Alemanha e na legislao e
jurisprudncia norte-americanas. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das
Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 17. Ver tambm p. 22-30. As referncias a
diplomas legais dos Estados Unidos (leis, como o Sherman Act e o Clayton Act, e tambm constituies,
como a do estado de Maryland), bem como casos da jurisprudncia (como os casos Standard Oil e Tobacco
Co., de 1911) so referncias que mostram que se tentava elucidar que o Brasil estava em linha com as
melhores prticas internacionais e o Decreto-Lei n 869/1938 no era uma novidade jurdica extica do
governo.
188
Cf. HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 217-226; HOVENKAMP,
Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-60.
81
racionalidade dos ilcitos antitruste a teoria econmica, que explica o comportamento
monopolstico e suas consequncias danosas.

Sem a preocupao de fundamentar suas posies em teorias econmicas de modo


cuidadoso e elaborado, Hungria se refere a tericos, escolas e ideias econmicas. Mais do
que isso: instrumentaliza esses elementos, sua maneira, para dar substncia ao argumento
que defende. No se trata de um uso sofisticado da teoria econmica; cuida-se, em
verdade, de referncias feitas com o intuito de dar fundamento nova lei que se institua.
Note-se que a argumentao de Hungria essencialmente jurdica (no que se difere da de
Francisco Campos, mais poltica do que jurdica189 190
). Contudo, no se pode dizer que
no recebeu influxos de teoria econmica no processo que passa pela elaborao do

189
Reconhece-se a dificuldade de se definir o carter majoritrio (poltico, jurdico, econmico) de um texto
a ser interpretado. O texto acima examinado de Francisco Campos, A Lei de Proteo Economia Popular,
por exemplo, desvela os motivos polticos por trs do Decreto-Lei n 869/1938: ao discorrer sobre as duas
finalidades explcitas da lei (garantir a guarda da economia popular e evitar restries concorrncia por
meio de arranjos abusivos e fraudulentos), Campos expressa o estado de coisas que se busca com a nova lei,
traduzido na formao de reservas necessrias expanso empresarial e industrial brasileira e na promoo
do desenvolvimento industrial e comercial do Brasil. A motivao poltica aqui se confunde com uma
concepo econmica segundo a qual o desenvolvimento econmico por meio da industrializao o ideal a
se buscar. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191. Ao mesmo, vrias
so as referncias feitas por Campos a documentos jurdicos alm do prprio Decreto-Lei n 869/1938, a
exemplo do Decreto-Lei n 88, de 20 de dezembro de 1937 (que modificou a Lei n 244/1936, responsvel
pela instituio do Tribunal de Segurana Nacional), do Decreto-Lei n 474, de 8 de junho de 1938 (que
dispe sobre o processo de crimes de competncia do Tribunal de Segurana Nacional) e da Constituio de
1937, que, por sua vez, um documento cujo carter poltico no pode ser negado (sobre o carter poltico
das constituies, ver, entre outros: MLLER, Friedrich. Juristische Methodik. 7. ed. Berlin: Duncker &
Humblot, 1997, p. 35; MLLER, Friedrich. Vorwort. In: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; BERCOVICI,
Gilberto; MORAES FILHO, Jos Filomeno de; LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Teoria da
Constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003,
p. xv-xvii; BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Poltica: uma relao difcil. Lua Nova. Revista de Cultura
e Poltica, v. 61, 2004, p. 5-24; BERCOVICI, Gilberto. Democracia, Incluso Social e Igualdade. In: XIV
CONGRESSO NACIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM
DIREITO - CONPEDI, 2005, FORTALEZA - CE. Anais do XIV Congresso Nacional do CONPEDI.
Florianpolis: Fundao Boiteux, 2006, p. 1-2. Isto , a dificuldade de se definir o carter majoritrio de um
texto no desprezada quando se afirma que o texto de Campos essencialmente poltico, assim como
essencialmente jurdico o de Hungria. Assim se entendeu porque a finalidade buscada por Campos com o
decreto e com o texto foi a de dar uma justificao e uma fundamentao polticas para a nova medida
instituda, assim como coube a Hungria a funo de explicitar a justificao e a fundamentao jurdicas do
decreto. Isso no implica dizer, contudo, que o texto de Campos carece de aspectos jurdicos e econmicos,
tampouco que ao texto de Hungria faltem elementos polticos e econmicos. Alis, presena de elementos
econmicos em ambos os textos que o esforo deste trabalho se direciona.
190
Note-se a preocupao de Hungria em ressaltar o carter penal das sanes previstas no Decreto-Lei n
869/1938. Essa preocupao encontra fundamento na alegada insuficincia das sanes aplicadas com base
no direito administrativo e, em particular, no direito civil. Na Justia Cvel os agentes que perpetravam
abusos economia popular fariam uso dos recursos e demais expedientes processuais para protocolar a
discusso judicial. A impunidade seria a consequncia. Da no s um decreto tratando desses
comportamentos abusivos na esfera penal, mas, especialmente, a jurisdio do Tribunal de Segurana
Nacional para julgar tais crimes. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das
Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 9-10 e 17-18. Francisco Campos se manifestou
em sentido semelhante: CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 195-196 e
198.
82
decreto e pela construo argumentativa da sua justificao. Desse modo, se Hungria foi o
responsvel pela elaborao do Decreto-Lei n 869/1938 e recebeu influncia, ainda que
no abundante e sistemtica, de debates terico-econmicos relevantes poca, no se
pode ignorar a influncia destes debates na elaborao do referido decreto. Acrescente-se
que os entendimentos de Hungria sobre a questo foram informados por um quadro terico
e ideolgico mais amplo, comungado no apenas por Campos, mas pelo regime como um
todo, que era o de crtica ao liberalismo econmico, defesa do papel do Estado na
economia e salvaguarda dos interesses nacionais.

2.1.6 Aplicao

H um consenso na literatura sobre a legislao antitruste brasileira que diz respeito


aplicao dos dispositivos antitruste do Decreto-Lei n 869/1938. Diz-se que os
dispositivos de natureza antitruste do decreto careceram de efetividade, no tendo sido
aplicados pelo tribunal competente, o Tribunal de Segurana Nacional, tendo-se registro de
apenas um caso de aplicao. Esse nico caso teria se dado no diante do Tribunal de
Segurana Nacional, mas no mbito de um parecer do ento Consultor-Geral da Repblica,
Anbal Freire da Fonseca, acerca de clusulas de contratos da Standard Oil Company of
Brazil com agentes verticalmente relacionados, possivelmente distribuidores e
revendedores. Aprovado pelo Presidente da Repblica, a ementa do parecer foi publicada
no Dirio Oficial da Unio de 20 de maro de 1939191 192
. O caso comeou quando a

191
Alguns autores extrapolam o quanto reportado originalmente por Benjamin M. Shieber e chegam a
afirmar que o Decreto-Lei n 869/1938 sequer foi aplicado, mesmo em seus dispositivos sem contedo
antitruste, a exemplo de usura, gesto fraudulenta, fraude nas vendas a prestao, fraude em pesos e medidas,
etc. Cf. BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurdica da Concorrncia, op. cit., p. 34; VAZ, Isabel.
Direito Econmico da Concorrncia, op. cit., p. 247; PROENA, Jos Marcelo Martins. Concentrao
Empresarial e o Direito da Concorrncia, op. cit., p. 26. Shieber sublinha que o decreto teve sim alguma
repercusso em termos de regulamentao dos preos e artficios e fraudes na venda de mercadorias,
apesar de ignorar as aplicao em matria antitruste. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico,
op. cit., p. 6. Paula A. Forgioni, atenta ao quanto relatado por Shieber, nota que o decreto foi aplicado no
[...] campo dos preos, artifcios e fraudes contra os consumidores. FORGIONI, Paula A. Os
Fundamentos do Antitruste. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 105.
192
Eis a ementa: Aprovado. A consulente deve modificar seus contratos e instrues no sentido de
submeter-se lei que define os crimes contra a economia popular. Cf. BARBIERI FILHO, Carlo.
Disciplina Jurdica da Concorrncia, op. cit., p. 34. Os autores que se referem a esse parecer no trazem
detalhes de seu contedo. No mximo, acessam sua ementa, como faz Barbieri Filho. No entanto, conforme
pontuado, a ntegra do parecer est disponvel desde, pelo menos, 1939 no livro de Nelson Hungria. Cf.
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 47-53. Franceschini e Franceschini tambm incluram o parecer em coletnea sobre o
antitruste no Brasil: FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de Proteo da
Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional. In:
83
empresa apresentou consulta ao Conselho Nacional do Petrleo, que a transmitiu ao
Consultor-Geral da Repblica. A consulta dizia respeito compatibilidade com o Decreto-
Lei n 869/1938 da seguinte clusula dos seus contratos de comisso mercantil:

O comissario se obriga em tudo a observar e cumprir as instrues da Comitente,


no podendo vender os artigos sino sob as condies e aos preos indicados
pela Comitente, nem negociar de qualquer modo em artigos iguais ou similares,
pertencentes a terceiros, salvo autorizao escrita da Comitente 193.

A consulente ento apresentou as seguintes questes:

a) si constitue ajuste para impor determinado preo de revenda, estabelecer a


Comitente que o Comissario no poder vender os artigos sino sob as condies
e aos preos por ela indicados;
b) si a obrigao imposta ao Comissario de no negociar de qualquer modo em
artigos iguais ou similares pertencentes a terceiros, salvo autorizao escrita da
Comitente, exigir do comprador que no compre de outro vendedor 194.

O consultor consignou que a clusula transcrita acima era incompatvel com o art.
3, I, da lei de crimes contra a economia popular. Entendeu-se que [t]udo quanto for de
arranjo ou combinao para fraudar o interesse coletivo, em benefcio de empresas
particulares ou assegurar a estas o dominio sobre o comercio especializado proscrito pela
Lei n. 869195. A fixao de preo e a restrio de negociar com terceiro previstas na
clusula contratual examinada se enquadraria no tipo previsto no decreto. Conforme j
assinalado, o parecer foi aprovado pelo Presidente da Repblica, que determinou a
modificao dos contratos que contivessem tal clusula.
O parecer, porm, vai alm de verificar a subsuno da clusula examinada ao tipo
ilcito previsto no decreto. Ele tece consideraes sobre o diploma, sobre o propsito da lei
e sobre a poltica antitruste. Tais assertivas permitem avaliar as ideias que guiaram a

FRANCESCHINI, Jos Incio Gonzaga; FRANCESCHINI, Jos Luiz Vicente de Azevedo. Poder
Econmico: exerccio e abuso: direito antitruste brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 453-
455.
193
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 47; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de Proteo
da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p.
453.
194
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 48; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de Proteo
da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p.
453.
195
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 51; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de Proteo
da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p.
454-455.
84
interpretao e aplicao do decreto. Trs aspectos nesse sentido podem ser destacados.
Primeiro, Anibal Freire destaca a supremacia do Estado sobre a iniciativa individual. Ao
consignar que a lei tem por propsito conter a especulao, o autor anota que se intenta,
com isso, reprimir a concurrncia ilicita e contrria aos interesses coletivos. Adiante,
Freire lana mo de um autor italiano contemporneo, Giovanni Fontana, para asseverar a
superior vontade do Estado, que deve, pela regulao da concorrncia, atender aos
interesses superiores da vida social e da coletividade196. As atividades comerciais
particulares no eram, segundo o consultor, incompatveis com o decreto. Mas, quando
estivesse em jogo o interesse da coletividade, este deveria falar mais alto.
Segundo, o Consultor-Geral da Repblica observa que o decreto tem contedo
jurdico, mas tambm econmico. Aps pontuar acerca do Sherman Act e dos casos
antitruste American Tobacco Co. e Standard Oil, ambos julgados em 1911 pela Suprema
Corte dos Estados Unidos, Freire afirma que o Decreto-Lei n 869/1938 deve
desenvolver-se sob os seus dois aspectos: o econmico e o juridico. Recorrendo mais
uma vez a Fontana, anota-se que [e]stritamente conexa com as leis econmicas so as
normas juridicas que disciplinam a concurrncia, as quais pressupem o conhecimento das
leis econmicas, quer para impor-lhes a observancia, quer para adequ-las s necessidades
da vida social197. As consideraes de Freire apontam dois dados que merecem destaque:
(i) a conscincia da natureza antitruste do decreto ou, pelo menos, de parte dos seus
dispositivos particularmente do artigo aplicado ao caso (art. 3, I) e (ii) a conscincia da
estrita conexo e interdependncia entre antitruste e economia. Fazendo uso da doutrina de
autor estrangeiro, o consultor destaca no apenas a relao de proximidade intransponvel
entre os dois saberes e o duplo contedo que informa o antitruste (o jurdico e o
econmico), mas tambm a necessidade de o antitruste ter como pressuposto o
conhecimento das leis econmicas, ainda que fosse para impor a elas restries.
Finalmente, Freire expe a identidade de sua interpretao com o entendimento de
Francisco Campos acerca do decreto, no sentido de que a lei teria como um dos seus fins
imediatos evitar o bloqueio da concurrncia, mas que esse propsito desvelaria um fim

196
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 48-49; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de
Proteo da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional,
op. cit., p. 454.
197
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 49-50; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de
Proteo da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional,
op. cit., p. 454.
85
mediato, mais amplo, que o desenvolvimento industrial e comercial do pas, conforme
j apontado acima, quando se dedicou com deteno a Campos. O consultor indicou que a
disciplina da concurrncia se torna cada vez mais relevante medida que aumenta o
poder e a eficiencia da industrializao198. Se antes questes relativas concorrncia se
resolviam no mbito do direito privado, com a expanso industrial isso deveria se
modificar. A ameaa de monoplios danosos em desfavor dos interesses coletivos, no
contexto da expanso das grandes indstrias, no poderia permanecer inclume, sem a
ao da disciplina concorrencial. Tal disciplina deveria se dar nas circunstncias
adequadas, agindo somente quando a competio no fosse normal e licita, tendo em
vista o interesse nacional. Nota-se o reconhecimento da legitimidade, de um lado, da livre
concorrncia e da iniciativa privada e, de outro, da interveno sob a inspirao do
interesse nacional, o que sugere um tom nacionalista imbudo na gnese do antitruste
brasileiro199. Nesse sentido, a transcrio feita por Freire de trecho da entrevista de
Campos, j examinada acima, ilustra o entendimento de que, ao controlar o bloqueio da
concurrncia provocado por monoplios danosos, fomenta-se, indiretamente, um
objetivo maior, que o desenvolvimento industrial e comercial do pas, caro no s
nova poltica que se constitua (a poltica antitruste), como tambm nova postura de
governo que passou a pautar o Estado brasileiro a partir dos anos 1930200.
As observaes de Anibal Freire, no que a doutrina jurdica antitruste brasileira
aponta como o nico caso antitruste do Decreto-Lei n 869/1938 o que se ver, logo a

198
Essa disciplina da concurrncia assume importancia medida que aumenta o poder e eficiencia da
industrializao. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a
Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 50; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil
Contrrios Lei de Proteo da Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do
Interesse Nacional, op. cit., p. 454.
199
Num excelente repositrio norte-americano de doutrinas e de informaes, vem consignado o dever dos
legisladores de atentarem nos aspectos sociais dos metodos de concurrncia, os quais at ento eram
considerados apenas como um problema de direito privado. [...] No difere, pois, o pensamento do
legislador brasileiro de 1938 dos ensinamentos da doutrina e da experincia, que se radicaram na legislao e
mesmo na jurisprudncia norte-americana. O intuito comum evitar que a concurrncia venha a ser
estrangulada (cut-throat) e se transforme de mtodo eficaz de emulao em instrumento de compresso em
desfavor dos interesses coletivos. [...] como a fixao de preos ajuda a estabelecer e revigorar monoplios
danosos comunho, a lei impede que eles possam ser determinados de modo preciso, sem ateno s
flutuaes dos mercados e a regras da competio normal e licita. O poder publico intervem com a sua
faculdade de regulamentao, quando as circunstancias o exigem, no interesse nacional. HUNGRIA,
Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio,
op. cit., p. 50-51; FREIRE, Anibal. Contratos de Comisso Mercantil Contrrios Lei de Proteo da
Economia Popular Concorrncia Ilcita de sua Represso, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454.
200
O trecho de Campos transcrito por Freire, embora j colacionado acima, vale ser reiterado: O segundo
fim da lei evitar o bloqueio da concurrncia por meio de arranjos, combinaes ou organizaes destinadas
a estabelecer o monoplio em certos ramos da economia publica ou a restringir a livre competio,
indispensvel ao desenvolvimento industrial e comercial do pais. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 51.
86
seguir, ser equivocado , permitem observar as ideias que informaram a formulao e a
aplicao da lei, bem como o que se buscava com essa nova poltica. V-se que se pautava
na importncia conferida ao interesse coletivo, em detrimento (embora no em excluso)
da iniciativa particular. A interveno do Estado era louvvel para evitar o bloqueio da
concurrncia por monoplios danosos, que, caso permanecessem impunes,
prejudicariam o desenvolvimento industrial e comercial do pais, fim mediato, maior, em
linha com o interesse nacional a ser buscado. Intervencionismo estatal, crena na
superioridade da concorrncia em relao ao monoplio e inspirao nacionalista podem
ser extrados da pea do Consultor-Geral da Repblica.
Ao que consta, Benjamin M. Shieber foi quem primeiro advogou a tese da
inexistncia de casos de aplicao dos dispositivos antitruste do decreto alm do referido
caso do parecer do Consultor-Geral da Repblica sobre clusulas de contratos da Standard
Oil Company of Brazil. Em outras palavras, Shieber consignou em 1966 que o caso
examinado acima, envolvendo a subsidiria brasileira do truste de petrleo, foi o nico de
aplicao concreta dos artigos de natureza antitruste presentes na lei de crimes contra a
economia popular. O Tribunal de Segurana Nacional, autoridade com a atribuio legal de
processar as lides envolvendo a economia popular, no teria julgado processos
relacionados aos artigos de contedo antitruste do decreto201. Desde ento, tal tese tem sido
reproduzida ao longo dos anos por vrios autores da doutrina jurdica que se debruou,
ainda que en passant, sobre a histria do antitruste no Brasil. Pode-se mencionar Carlo
Barbieri Filho202, Isabel Vaz203, Joo Bosco Leopoldino da Fonseca204, Paula A.

201
Malgrado a amplitude dstes dispositivos, les no foram executados. Um exame da jurisprudncia e de
livros de doutrina revelou s um caso em que os dispositivos antitruste do decreto-lei foram executados, e
isto ocorreu no em um processo judicial mas em um parecer do Consultor-Geral da Repblica respondendo
a uma consulta da Standard Oil Company of Brazil. No parecer, o ento Consultor-Geral da Repblica, Dr.
Anibal Freire, opinou que algumas clusulas no contrato que a Standard Oil celebrou com proprietrios de
postos de gasolina foram ilcitos. [...] O decreto-lei n. 869 teve repercusso no campo da regulamentao dos
preos e supresso dos artifcios e fraudes na venda de mercadorias, mas no a teve no campo dos abusos de
natureza antitruste. A nosso ver um fator que contribuiu sensvelmente para ste desuso encontra-se no fato
de que no se cuidou de criar um rgo especializado com competncia para executar os dispositivos
antitruste do decreto-lei n. 869. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 6.
202
[...] s encontrado um caso em que a legislao foi aplicada, de acordo com a jurisprudncia. No foi
um processo judicial, mas um parecer do Consultor Geral da Repblica, Dr. Anibal Freire, que opinou sobre
algumas clusulas de um contrato celebrado entre a Standard Oil Company of Brasil e proprietrios de postos
de gasolina. BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurdica da Concorrncia, op. cit., p. 34.
203
Benjamin Shieber, em sua obra clssica, revela que, aps examinar a jurisprudncia e a doutrina
brasileiras, s encontrou um caso em que as disposies da legislao antitruste foram aplicadas, ainda assim,
no plano administrativo apenas. VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia, op. cit., p. 247.
204
Ao se referir ao Decreto-lei n 869/1938, BENJAMIN M. SHIEBER observa que, no tocante matria
antitruste, no chegou a ser posto em prtica. FONSECA, Joo Bosco Leopoldino da. Lei de Proteo da
Concorrncia, op. cit., p. 46-47.
87
Forgioni205, Jos Marcelo Martins Proena206, Ana Paula Martinez207 e Jos Maria Arruda
de Andrade208. No entanto, trata-se de viso imprecisa. O exame da jurisprudncia do
Tribunal de Segurana Nacional permite verificar que o tantas vezes mencionado parecer
do Consultor-Geral da Repblica no foi o nico caso de aplicao dos dispositivos
antitruste do Decreto-Lei n 869/1938. Eurico Castello Branco, em sua obra Anotaes s
Leis de Segurana e Economia Popular, de 1940, cita alguns casos de aplicao dos
dispositivos antitruste do decreto julgados pelo Tribunal de Segurana Nacional209. Do
mesmo modo, Elias de Oliveira, em 1952, traz, ao final de seu livro Crimes contra a
Economia Popular e o Juri Tradicional, um ementrio de decises do tribunal dividido por
tipo de ilcito. H, entre as ementas, casos selecionados por Oliveira sob a rubrica de
monoplios e sonegao de venda de mercadorias ou servios essenciais. Ao analisar a

205
Assinala Shieber que, se por um lado o Decreto-lei 869, de 1938, foi instrumento apto a corrigir a
corrigir algumas disfunes no campo dos preos, artifcios e fraudes contra os consumidores, de outro no
teve maior aplicao no campo antitruste. Carlo Barbieri Filho refere-se a um nico caso, no qual as normas
antitruste do Decreto-lei 869 encontraram aplicao: um parecer do Dr. Anbal Freire, aprovado pelo
Presidente Getlio Vargas, sobre clusulas de contrato celebrado entre Standard Oil Company of Brazil e
proprietrios de postos de gasolina, em que se determinou que a consulente modificasse alguns aspectos do
referido instrumento. FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101.
206
[...] Referido texto legal [o Decreto-Lei n 869/1938], entretanto, acabou no sendo colocado em prtica,
como narra Benjamin M. Shieber. PROENA, Jos Marcelo Martins. Concentrao Empresarial e o
Direito da Concorrncia, op. cit., p. 26.
207
O referido decreto-lei teve pouca ou nenhuma efetividade. Nelson Hungria chegou a afirmar que: o
Decreto n. 869 que, como j disse, foi por mim elaborado; mas devo confessar que ele foi feito de afogadilho.
Encomendando com urgncia tive que organiz-lo tanto atabalhoadamente. Na mesma linha, noticia Shieber
que: um exame da jurisprudncia e de livros de doutrina revelou um s em que os dispositivos antitruste do
decreto-lei foram executados, e isto ocorreu no em um processo judicial mas em um parecer do Consultor-
Geral da Repblica respondendo a uma consulta da Standard Oil Company of Brazil. MARTINEZ, Ana
Paula. Controle de Concentraes Econmicas no Brasil, op. cit., p. 15.
208
Andrade transcreve o trecho j citado de Shieber em que o autor afirma s ter havido um caso de
aplicao dos dispositivos antitruste do decreto de 1938. Cf. ANDRADE, Jos Maria Arruda de.
Economicizao do Direito Concorrencial, op. cit., p. 126-127, nota de rodap n 308. Adicione-se que
autores como Vicente Bagnoli e Vinicius Marques de Carvalho, provavelmente influenciados pela narrativa
dominante acerca da efetividade do Decreto-Lei n 869/1938, consignam que o decreto no teve efeitos na
defesa da concorrncia. Bagnoli aponta que: O primeiro diploma antitruste brasileiro na verdade repercutiu
na regulamentao de preos e na supresso dos artifcios e fraudes na venda de mercadorias. Na rea
especfica dda defesa da concorrncia, pouco ou nada fez, talvez pela inexistncia de um rgo
especializado para se ocupar com a matria e aplicar a lei. BAGNOLI, Vicente. Introduo ao Direito da
Concorrncia, op. cit., p. 85. Carvalho indica que o decreto teve efeitos apenas na represso de fraudes
contra o consumidor, tendo pouca influncia na defesa da concorrncia. CARVALHO, Vinicius Marques
de. Aspectos Histricos da Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 18. Por no afirmarem categoricamente, como
os demais citados acima, que o nico caso de aplicao do diploma foi o da Standard Oil, no se inluiu os
autores na lista referida no texto. Contudo, deve-se reparar que o decreto no teve efeitos somente na
regulamentao de preos e na represso de fraudes contra o consumidor. Os dispositivos antitruste da lei
foram tambm aplicados, como se ver a seguir.
209
Veja-se a jurisprudncia colacionada pelo autor para os artigos 2 e 3 da lei: CASTELLO BRANCO,
Eurico. Anotaes s Leis de Segurana e Economia Popular. Rio de Janeiro: Livraria Jacintho, 1940, p.
149-197. Castello Branco tambm colaciona julgados referentes aos mesmos dispositivos na seguinte obra:
CASTELLO BRANCO, Eurico. Dicionrio de Jurisprudncia do Tribunal de Segurana Nacional:
economia popular e defesa do Estado. So Paulo: Universal, 1943.
88
ntegra de algumas dessas decises, em consulta jurisprudncia do Tribunal de Segurana
Nacional, v-se que so casos de aplicao dos dispositivos antitruste do diploma. Vejam-
se de maneira esquemtica alguns desses casos.
Em julgamento de junho de 1940, o magistrado Raul Machado apreciou a aplicao
do art. 2, I e II, do Decreto-Lei n 869/1938, a um acusado que teria destrudo
intencionalmente matrias-primas e produtos necessrios ao consumo do povo,
abandonando igualmente lavouras e plantaes de uma fazenda que lhe fra arrendada210.
Como pontuado acima, o art. 2 uma das normas de natureza antitruste do decreto. At
hoje, na atual lei brasileira de defesa da concorrncia, consta dispositivo com teor
semelhante211. Ademais, o caso ilustra uma preocupao j mencionada: os problemas de
abastecimento. Quando se destroem matrias-primas e lavouras e se suspendem atividades
produtivas ou de transporte com o nico intuito de elevar arbitrariamente os preos e obter
lucros artificiais, restringe-se ilegitimamente o acesso da populao a bens essenciais.
Nota-se o teor antitruste dessa preocupao, para alm do claro sentido do art. 2, I e II.
Essa questo tem relevncia central na formulao e na aplicao do decreto. frente,
falar-se- com deteno a respeito dela.
A um processo julgado tambm em 1940 pelo juiz Raul Machado se achava apenso
um processo originrio de So Paulo em que aos acusados foi imputada a conduta prevista
no art. 3, I, do Decreto-Lei n 869/1938, nomeadamente a celebrao de ajuste para
impor determinado preo de revenda ou exigir do comprador que no compre de outro
vendedor. Escamoteado em documento intitulado Compromisso de honra, cuja
existncia havia sido comprovada nos autos, o acordo teria sido selado entre diversas
empresas para fixar o preo de produtos odontolgicos. Evidenciou-se, tambm, que o
ajuste previa sanes aos desviantes. Uma vez demonstrada a prtica de preo inferior ao
tabelado pelo grupo, o desviante seria excludo do Sindicato dos Comerciantes de Material
e Instrumental Cientfico de S. Paulo e do Sindicato dos Comerciantes de Artigos
Dentrios do Rio de Janeiro. O julgador teve o cuidado de pontuar expressamente que a

210
FALTA DE CAPACIDADE TCNICO-PROFISSIONAL DESTRUIO DE MATRIAS PRIMAS
REQUISITOS PARA INTEGRAO DO DELITO. A desdia, o desleixou a falta de capacidade
tcnico-profissional, para trabalhos agrcolas, no constituem fato punvel em lei, mau grado as suas
consequncias nocivas vida econmica do pas. Para a integrao do delito do art. 2., n. I, do Dec.-lei
869, mistr se torna que a destruio ou inutilizao de matrias primas ou produtos necessrios ao consumo
do povo se faa intencionalmente, com o fim de determinar alta de preos em proveito prprio ou de
terceiros. Processo n 1.191. Julgado em: junho de 1940. Relator: Juiz Raul Machado. Acusado: Paulo
Weiner. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascculo 445, jul. 1940, p. 143.
211
Art. 36 [...] 3 [...] XIII - destruir, inutilizar ou aambarcar matrias-primas, produtos intermedirios ou
acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar a operao de equipamentos destinados a produzi-los,
distribu-los ou transport-los.
89
prtica feria os legtimos intersses da economia popular, dado que se impedia a
liberdade de comrcio e o livre exerccio da concorrncia e se agravava, com o fim de
lucros certos e naturalmente excessivos, para um determinado grupo, o preo dos produtos
em foco. Observa-se o contedo antitruste do ilcito examinado, que encetava um ajuste
horizontal para impor restries verticais. Sobressai, igualmente, a aplicao da lei em
linha com a preocupao com os preos e a carestia de vida, notadamente de bens
essenciais, como os ligados sade. Do mesmo modo, no se criminalizava somente a
conduta legal e moralmente repulsiva de elevar de modo arbitrrio os preos de produtos;
tomava-se em considerao tambm os prejuzos coletividade ou economia popular.
Esse caso revela a conscincia da autoridade julgadora de que o decreto e, em particular, o
dispositivo em questo tinham ntida natureza antitruste, ou seja, seus efeitos tinham o
potencial de se espraiar para alm dos limites de uma lide privada. Ao rejeitar a alegao
da defesa no sentido de que, para uma condenao, seria necessrio pacto contratualmente
firmado pelos interessados com observncia de formalidades legais que lhe dem
validade, o magistrado asseverou que, caso se demandasse contrato formal para a prova
do ajuste, os organizadores de trusts se valeriam do artifcio para permanecerem
impunes. No se esperava de trusts que celebrassem ajuste formal em sentido contrrio a
previso legal expressa. No seria racional. O caso retrata a situao de empresas que,
unidas, (i) detm poder econmico, (ii) arbitram preos no competitivos, (iii) restringem a
atuao de agentes verticalmente relacionados e, com isso, (iv) extraem recursos da
populao. O resultado dominao do mercado, eliminao da concorrncia e aumento
arbitrrio dos lucros212. Cuida-se, indubitavelmente, de um caso antitruste cujo
fundamento, para alm das provas dos autos, reside na concepo econmica de que o
agente econmico detentor de poder de mercado (o trust) tende a se comportar com vistas
a auferir lucros monopolsticos, prejudicando a populao213. O magistrado no faz uso de

212
Essa a dico constitucional que legitima as leis antitruste brasileiras, desde a Constituio de 1946 (art.
148), passando pelas Constituies ditatoriais de 1967 (art. 157, VI) e 1969 (art. 160, V) e chegando
Constituio de 1988 (art. 173, 4).
213
ECONOMIA POPULAR CELEBRAO DE AJUSTE COAO MORAL. A expresso
celebrar ajuste no pode ser entendida no pressuposto de pacto contratualmente firmado pelos interessados
com observncia de formalidades legais que lhe dem validade, tornando exigveis as obrigaes no mesmo
pacto firmadas. Nem seria admissivel que os organizadores de trusts celebrassem ajustes, com todas legais
de um contrato jurdico, para o exerccio de atividades sabidamente criminosas. Impedindo-se a liberdade
de comrcio e o livre exerccio da concorrncia, grava-se o preo dos produtos em foco, com o fim de lucros
certos e naturalmente excessivos, para um determinado grupo. aplicao do Dec.-lei n. 869, de 18 de
novembro de 1938. Processo n. 873. Julgado em: 19 de agosto de 1940. Relator: Juiz Raul Machado.
Acusado: Udo Repsol e outros. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIV, a. XXXVII, fascculo 448,
out. 1940, p. 193. Registre-se que o art. 3, I, do Decreto-Lei n 869/1938 tem semelhana com um artigo da
Lei n 12.529/2011: Art. 36 [...] IX - impor, no comrcio de bens ou servios, a distribuidores, varejistas e
90
sofisticados elementos de teoria econmica ou de citaes de obras tericas. No entanto,
no se pode negar que a argumentao jurdica da deciso est impregnada de concepes
econmicas, notadamente no que concerne s relaes entre a concentrao de poder
econmico em poucas mos, de um lado, e as condutas abusivas praticadas pelos agentes
detentores desse poder, de outro.
At o Supremo Tribunal Federal chegou a se debruar sobre caso envolvendo a
aplicao de dispositivos antitruste do Decreto-Lei n 869/1938. Trata-se de caso de
conflito de competncia entre o Tribunal de Segurana Nacional e o Juiz de Direito da
Comarca de Brejo da Cruz, na Paraba, em que se determinou a competncia do segundo
juzo para julgar a lide. O processo era em torno de um caso de invaso de propriedade e
provocao de estragos em uma lavoura localizada no estado. O juiz paraibano se julgou
incompetente, alegando que os delitos suscitados constariam do rol da lei de crimes contra
a economia popular, especificamente o art. 2, I. O juiz Pedro Borges da Silva, do Tribunal
de Segurana Nacional, entendeu que a conduta s seria examinada luz do referido
decreto se praticada com o fim de determinar alta de preo, em proveito prprio ou de
terceiro, suscitando, por isso, o conflito negativo de jurisdio perante o Supremo
Tribunal Federal, que concordou com o suscitante214.
Ressalte-se, por fim, que os casos apontados por Oliveira como exposio de
mercadorias venda por preo superior ao tabelado, em infrao ao art. 3, II, do decreto,
revelam a preocupao com os preos e, por consequncia, com a carestia de vida como
algo premente no seio da lei. O aumento do custo de vida causado por incrementos
artificias nos preos praticados por especuladores, isto , agentes econmicos com o
intuito de extrair lucros abusivos, era motivo de ateno dos formuladores do decreto. Esse
aspecto, junto com a questo do abastecimento, mencionada acima, demanda uma
explicao mais detida, o que ser feito no tpico seguinte215.
Antes, porm, preciso uma breve reflexo sobre a efetividade do Tribunal de
Segurana Nacional. A corte havia sido concebida para, de um lado, proteger as
instituies do Estado contra ameaas sua integridade poltica e, de outro, combater atos

representantes preos de revenda, descontos, condies de pagamento, quantidades mnimas ou mximas,


margem de lucro ou quaisquer outras condies de comercializao relativos a negcios destes com
terceiros.
214
Conflito de Jurisdio n 1.527. Suscitante: Tribunal de Segurana Nacional. Suscitado: Juiz de Direito de
Brejo da Cruza, Paraba. Relator: Ministro Orozimbo Nonato da Silva. Revista Forense, Rio de Janeiro, v.
LXXXVIII, a. XXXVIII, out. 1941, p. 234-235.
215
Outros casos da jurisprudncia do Tribunal de Segurana sero brevemente comentados ao final do tpico
que segue.
91
prejudiciais economia popular. Enquanto os agentes dos crimes contra a segurana do
Estado seriam os opositores polticos do regime, os alvos da represso aos crimes contra a
economia popular seriam prioritariamente os tubares da economia216, isto , grandes
grupos econmicos, organizados em trustes, anis e cartis217. Esperava-se que o rigor
dispensado aos dissidentes do governo fosse equivalente quele que seria conferido aos
detentores de poder econmico. Contudo, embora os dispositivos antitruste tenham sido
aplicados, como visto, o tribunal, em boa parte dos casos, debruou-se sobre querelas
envolvendo agentes de menor porte, como pondera Reynaldo Pompeu de Campos218. Balz
anota que houve processos envolvendo empresas de grande porte, mas tais casos no
resultavam em condenaes219. O prprio Nelson Hungria, anos depois, comentando os

216
Termo usado por Nelson Hungria (em depoimento prestado Cmara dos Deputado por ocasio da
discusso do Projeto de Lei n 3/1955, que renovou o Projeto de Lei n 122/1948 e deu origem Lei n
4.137/1962) e tambm, recentemente, por Christiano Celmer Balz: CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio
do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1192-1193; BALZ, Christiano Celmer. O
Tribunal de Segurana Nacional, op. cit., p. 216.
217
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 190.
218
CAMPOS, Reynaldo Pompeu de. Represso Judicial no Estado Novo, op. cit., p. 116.
219
BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurana Nacional, op. cit., p. 216-217. Mais uma
observao em relao ao Tribunal de Segurana Nacional cabvel: sua competncia foi se ampliando com
a edio de novos decretos, no contexto da Segunda Guerra Mundial. Balz faz uma lista desses diplomas,
entre os quais esto: o Decreto-Lei n 1.888, de 15 de dezembro de 1939, que disps sobre a concesso de
emprstimos e outros benefcios a agricultores, estabeleceu a competncia do tribunal para o julgamento de
fraudes praticadas por credores, devedores ou terceiros interessados (art. 17); o Decreto-Lei n 2.238, de 22
de agosto de 1941, que regulou a compra e venda de ttulos da dvida pblica da Unio, Estados e
Municpios, determinou que a falta de entrega imediata desses ttulos ou dos prmios ou resgate a ele
correspondente seria considerado crime contra a economia popular (art. 16); o Decreto n 9.810, de 1 de
julho de 1942, consignou que seriam levadas ao tribunal pelo Servio Nacional de Fiscalizao da Medicina
do Departamento de Sade do Ministrio da Educao e Sade as infraes ao Decreto-Lei n 869/1938 que
envolvessem artigos de aplicao medicina (art. 27 do Regimento do Servio Nacional de Fiscalizao de
Medicina); o Decreto-Lei n 4.499, de 20 de julho de 1942, que disps sobre as matrias-primas necessrias
fabricao de gasognio, determinou que quem infringisse o decreto seria submetido ao Decreto-Lei n
869/1938 (art. 6); o Decreto-Lei n 4.579, de 13 de agosto de 1942, que proibia aos estabelecimentos
industriais localizados nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro a frigorificao ou a industrializao de
carnes bovinas para fins de exportao, fixou, diante do grave quadro de desabastecimento que atingia as
cidades mais populosas desses estados, que a infrao do decreto implicaria reprovao nos termos da lei de
crimes contra a economia popular (art. 2); o Decreto-Lei n 4.580, de 13 de agosto de 1942, que obrigou os
estabelecimentos industriais de abatimento de gado para exportao a atender s requisies de carne que
fossem feitas pelas prefeituras para consumo local, prescreveu que os atos em desacordo com o decreto
crimes contra a economia popular (art. 2); o Decreto-Lei n 4.598, de 20 de agosto de 1942, que disps sobre
os aluguis de residncias, estipulou que as infraes ao decreto seriam da competncia do Tribunal de
Segurana Nacional (art. 5); o Decreto-Lei n 4.599, de 20 de agosto de 1942, que autorizou o Departamento
Federal de Compras a requisitar material necessrio ao servio pblico, estabeleceu constituir crime contra a
economia popular reter, aambarcar ou sonegar material necessrio ao servio pblico (art. 4); o Decreto-Lei
n 4.709, de 18 de setembro de 1942, que autorizou o Ministrio da Agricultura a fixar preos para a venda
do gado bovino em p, determinou que os contraventores que dificultarem a execuo do diploma seriam
enquadrados no Decreto-Lei n 869/1938 (art. 4); o Decreto-Lei n 5.034, de 4 de dezembro de 1942,
determinou que seria crime contra a economia popular a deteno, o aambarcamento ou a sonegao de
material necessrio aos servios prestados pelas autarquias previstas no art. 1 do decreto (art. 4), bem como
a recusa ou criao de dificuldades ao cumprimento de requisio nos termos do mesmo decreto (art. 5); o
Decreto-Lei n 5.956, de 1 de novembro de 1943, que tornou obrigatrio o depsito das entradas de capital
nas sociedades por ao em organizao, fixou que as infraes ao decreto acionariam a competncia do
92
efeitos do Decreto-Lei n 869/1938, lamenta que, enquanto os grandes grupos econmicos
permaneciam impunes, a lei era aplicada para o msero vendeiro de esquina, que pede
mais vinte centavos no quilo do acar, ou o padeiro que pede mais dez centavos alm do
preo da tabela!220.

2.1.7 Preos e abastecimento

Diversos so os dispositivos do Decreto-Lei n 869/1938 que evidenciam a


preocupao com os preos praticados no mercado. Preos elevados significam aumento
do custo de vida, o que prejudica, sobretudo, a populao mais pobre. Quando esse
aumento ocorre em virtude de prtica deliberadamente abusiva de agentes detentores de
poder econmico, tal conduta precisa ser reprimida. O decreto segue essa lgica em seus
artigos. Por exemplo, o art. 2, I, estabelece como ilcita a destruio ou inutilizao de
matrias primas ou produtos necessrios ao consumo do povo, desde que tenha por fim
determinar a alta dos preos. O art. 2, III, dispe serem ilegais os ajustes entre
concorrentes com o fim de aumentar arbitrariamente os lucros o que pode se dar quando,
por exemplo, os preos so elevados artificialmente em virtude do acordo entre
competidores. O art. 2, V, inclui o preo predatrio (venda abaixo do preo de custo)
como crime, uma vez que tem como consequncia a inviabilizao dos concorrentes, que
no conseguem praticar preos to baixos e, com o tempo, podem ser excludos do
mercado. Excludos os concorrentes, o agente que pratica o preo predatrio, sem
concorrncia, v-se livre para finalmente fixar preos monopolsticos, custa do
consumidor. O art. 2, VI, pune o comportamento do agente que dissemina informaes
falsas sobre concorrente, numa espcie de concorrncia desleal, objetivando provocar
oscilaes nos preos. O art. 3, I, define que a fixao de preo de revenda crime contra
a economia popular, o que inviabiliza a prtica de descontos por parte de revendedores ou

Tribunal de Segurana Nacional (art. 6); o Decreto-Lei n 5.964, de 1 de novembro de 1943, que fixou
novos preos para o carvo nacional, determinou que as infraes do decreto seriam sancionadas pelo mesmo
tribunal (art. 11). Cf. BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurana Nacional, op. cit., p. 213-216.
220
[...] enquanto os capites de indstria, os tubares, os polvos se enriquecem da noite para o dia, fazendo
impunemente fortunas astronmicas custa da carestia da vida e dos preos mximos, apenas sofre as
consequncias penais o msero vendeiro de esquina, que pede mais vinte centavos no quilo do acar, ou o
padeiro que pede mais dez centavos alm do preo da tabela!. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193. Hungria, j ministro do Supremo
Tribunal Federal, foi convidado por comisso da Cmara dos Deputados a prestar um depoimento sobre a
regulamentao antitruste, no contexto do debate sobre uma nova lei antitruste, que s viria a ser promulgada
em 1962.
93
distribuidores. O art. 3, II, legitima as tabelas oficiais de preos, determinando a
persecuo dos agentes que as transgredirem.
O dispositivo do art. 3, II, em particular, coloca em evidncia que o controle de
preos era uma poltica do governo para combater a inflao e a carestia de vida. Mais do
que isso: demonstra que a poltica de controle de preos e a poltica antitruste estavam
relacionadas. Claudio Monteiro Considera e Paulo Corra entendem que no se pode
compreender os primrdios do antitruste no Brasil sem tomar em conta a poltica de
controle de preos. Precificaes abusivas j estavam sendo objeto de regulamentao do
governo Vargas, pelo menos, desde o Decreto n 24.150, de 20 de abril de 1934 (regulao
das condies de renovao dos contratos de locao de imveis comerciais ou industriais)
e o Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934 (Cdigo de guas). Com esses novos
diplomas, passou-se a intervir na formao de preos, regulando-se os termos dos reajustes
de aluguis de imveis e as tarifas relativas produo, transmisso e distribuio de
energia eltrica221. Embora Considera e Corra, assim como Milton da Mata,
equivocamente ignorem a existncia do Decreto-Lei n 869/1938, entende-se aqui que o
seu art. 3, II, significou um complemento s medidas de controle de preos. Os preos
eram estipulados com fundamento em outros diplomas, e os agentes que os transgredissem
poderiam ser punidos na forma da lei de crimes contra a economia popular. Nesse sentido,
v-se que o decreto de 1938 tinha interface com a poltica de controle de preos. A carestia
de vida provocada pela alta dos preos figurava entre as preocupaes centrais da nova
poltica que se formulava222.
O arranjo legal concernente ao controle de preos seria complementado anos
depois, com as Leis 1.521 e 1.522, ambas de 26 de dezembro de 1951. A primeira lei
alterou disposies sobre os crimes contra a economia popular, mantendo a transgresso
das tabelas oficiais de preo como ilcito no seu art. 2, VI. A segunda criou a Comisso
Federal de Abastecimento e Preos (COFAP), responsvel, entre outras tarefas, pelo

221
CONSIDERA, Claudio Monteiro; CORRA, Paulo. The Political Economy of Anti-Trust in Brazil:
from price control to competition policy [Mimeo]. 2001, p. 1-4. Ver tambm: MATA, Milton da. Controles
de Preos na Economia Brasileira: aspectos institucionais e resultados. Pesquisa e Planejamento
Econmico, v. 10, n. 3, dez. 1980, p. 913-917.
222
Em 1952, a obra Como os Trustes Exploram o Brasil foi publicada por Rodrigues Monteiro. O trabalho
discorre sobre as formas pelas quais a Light, empresa estrangeira concessionria de servio de utilidade
pblica no setor de energia eltrica, exercia abusivamente seu poder econmico no Brasil. Monteiro chega a
desenvolver o argumento de que a forma mais explcita de abuso praticada pela Light pode ser vista nos
preos cobrados, isto , nas suas tarifas. MONTEIRO, Rodrigues. Como os Trustes Exploram o Brasil. Rio
de Janeiro: Casa do Estudante do Brasil, 1952, p. 151-174.
94
tabelamento dos preos e pela fiscalizao do cumprimento dos preos tabelados. A
respeito das referidas leis e da COFAP se discorrer adiante.
Adicione-se que os formuladores do Decreto-Lei n 869/1938, Francisco Campos e
Nelson Hungria, deixam transparecer a centralidade da questo dos preos e da carestia de
vida em meio discusso sobre o papel do diploma. Duas passagens da j analisada
entrevista de Campos ao jornal A Noite so relevantes quanto a esse aspecto. A primeira
diz respeito afirmao de Campos de que a primeira finalidade da lei a guarda da
economia popular. A lei serviria persecuo de especuladores que extraam as
economias da populao por meio de aes abusivas que envolveriam, entre outras
prticas, manipulaes nos preos dos produtos. Preos artificialmente elevados
danificariam a poupana popular e mereceriam a reprimenda do novo diploma. A segunda
passagem se d no momento em que Campos consigna os benefcios do mercado livre. A
concorrncia foraria os preos para baixo, favorecendo os consumidores. Menores preos
implicariam, por conseguinte, elevamento do nvel geral de bem estar do povo223.
A seu turno, Hungria assinala que o Decreto-Lei n 869/1938 trata de fatos que
restringem a economia do povo, a justa proporo entre os preos e os valores e a
formao de reservas pecunirias no seio das classes menos favorecidas. Caso fosse
cometido qualquer ato que implicasse em desproporo abusiva entre preo e custo com a
finalidade de extrair lucros indevidos, as reservas econmicas do povo seriam lesadas,
estando configurado um ilcito nos termos da lei. O preo praticado, aliado ao custo,
conformaria, assim, a evidncia da prtica ilcita e o elemento central a ser observado num
caso concreto, dado o seu efeito imediato sobre a economia popular. Quanto mais
desconcentrado o poder econmico, mais perto se estaria do barateamento da vida224.
Mitigada a concorrncia, a empresa monopolista se torna hbil a manipular preos, seja via
preo predatrio e ulterior excluso dos rivais, seja atravs de incremento nos preos
praticados e subsequente extrao de renda do consumidor. O resultado o encarecimento
gradativo dos produtos ou mercadorias ou a imposio do valor do ganho mximo, em
prejuzo da grande massa da populao. Por isso, para Hungria, a legislao deve se
dirigir aos especuladores e aproveitadores que provocam adulterao nos preos de
mercado, encarecendo o custo de vida da populao225.

223
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191-193.
224
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 14-15.
225
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva
de Domnio, op. cit., p. 19-20.
95
Deve-se notar, ainda, que o Brasil vivia um momento de alta da inflao, que se
agravou com a ecloso da Segunda Guerra Mundial. Francisco Luiz Corsi observa, em
relao aos anos finais do Estado Novo, que, diante da inflao, o governo lanava mo, ao
lado de medidas de ampliao da oferta, do controle de preos. Isto , o controle de preos
fez as vezes de instrumento do governo para evitar o aumento do custo de vida promovido
pela inflao. O combate ao aumento do custo de vida foi feito, segundo Corsi, no s por
controle de preos, mas tambm pela legislao antitruste. O esforo do governo se
direcionava conteno do aumento da carestia. A esse fim se prestavam o controle de
preos e tambm o antitruste, que, como se viu, estavam relacionados226. Em sentido
semelhante, Alberto Passos Guimares associa a inflao no Brasil a um manejo artificial
dos preos por parte de empresas monopolsticas que aqui atuavam, notadamente
estrangeiras. Para Guimares, o combate inflao deveria passar necessariamente pelo
controle dos monoplios227. Nesse sentido, a poltica de controle de preos mostra o carter
normativo e intervencionista do Estado brasileiro poca228.
Reconhece-se que a preocupao com os preos est na base de toda poltica
antitruste. A manipulao dos preos por quem detm poder econmico uma das formas
de exercer abusivamente esse poder em detrimento dos consumidores. O antitruste parte
desse pressuposto. Porm, a novidade, a partir de 1938, que se associaram os problemas
de preo e carestia de vida aos trustes e cartis. Pela primeira vez, formulou-se uma
legislao de fiscalizao especfica desses grupos, das estruturas de mercado dominadas
por eles e das condutas praticadas nesse contexto. Foi atribuda a tais grupos a
possibilidade de conduzir manejos artificiais nos preos com vistas a auferir lucros
indevidos. Os dispositivos antitruste do Decreto-Lei n 869/1938 foram a resposta a essa
constatao229.

226
CORSI, Francisco Luiz. Inflao e Crescimento Econmico: uma anlise da poltica de Vargas ao final do
Estado Novo. Histria Econmica & Histria de Empresas, v. 16, n. 2, 2013, p. 343-377, em especial p.
359 e 375.
227
A poltica inflacionista deveria ser substituda por uma poltica de estabilizao da moeda que controle
o capital estrangeiro, elimine a instabilidade dos preos de exportao e assegure a reteno no Brasil da
renda aqui gerada. Cf. GUIMARES, Alberto Passos. Inflao e Monoplio no Brasil (por que sobem os
preos?). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1963, p. 136. Kurt Rudolf Mirow registra, tomando como
exemplar o caso da indstria eltrica, que os cartis de grandes grupos econmicos internacionais utilizam
preos inflacionrios no s para auferir lucros monopolistas, mas tambm para desestabilizar regimes
polticos que se opem aos anseios do grande capital internacional. MIROW, Kurt Rudolf. A Ditadura dos
Cartis (anatomia de um subdesenvolvimento) (1977). 11. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978,
p. 25.
228
Em sentido semelhante, cf. MATA, Milton da. Controles de Preos na Economia Brasileira: aspectos
institucionais e resultados. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 10, n. 3, dez. 1980, p. 914-915.
229
Bercovici e Andrade chegam a assinalar que a preocupao principal [do Decreto-Lei n 869/1938] era
com relao aos preos, mais do que com a concorrncia em si. BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, Jos
96
Vinculado questo dos preos est o problema do abastecimento230. A
preocupao era garantir o acesso da populao a bens essenciais. Esse fornecimento
poderia ser restringido voluntariamente por agentes econmicos em busca de incrementar
seus lucros. A reduo da oferta acentuaria a procura e, com isso, elevaria os preos. Sendo
bens essenciais, o grau de substituio reduzido, de modo que a populao poderia se ver
obrigada ou a deixar de consumir o bem ou a arcar com o aumento artificial dos preos. Do
outro lado, o agente econmico que conduziu o artifcio auferiria os ganhos extrados em
detrimento do abastecimento da populao.
Maria Yedda Leite Linhares e Francisco Carlos Teixeira da Silva recusam a
identificar abastecimento meramente com os problemas relacionados aos canais de
comercializao, ou seja, como fazer chegar determinados gneros a uma certa
clientela231. Abastecimento deve incluir tambm produo (gneros produzidos, local de
produo e destino dos produtos), circulao (transporte, comercializao e armazenagem)
e consumo (incluindo a questo da distribuio e centralizao da renda). Os autores
esclarecem que historicamente o abastecimento demorou a se tornar objeto de polticas
especficas. Isso estaria relacionado formao econmica nacional, inserida num
esquema de diviso internacional do trabalho em que a estrutura produtiva se voltava para
o mercado externo. O mercado interno - dizer, o consumo popular - era, em certa medida,
menosprezado como motor do desenvolvimento capitalista do Pas. Nesse quadro,
necessidades bsicas das classes trabalhadoras, relativas, por exemplo, a alimentao,
transporte e moradia, no eram, em regra, fonte de preocupao oficial. Com o incio da
expanso industrial e urbana, que veio atrelada a mudanas no mercado de trabalho
provocadas pelo trabalho livre e pelo incentivo imigrao, o abastecimento comeou a
demandar mais ateno. O marco cronolgico inicial apontado por Linhares e Silva o ano
de 1918, quando foi criado, pelo Decreto n 13.069, de 12 de julho de 1918, no governo de
Venceslau Braz, o Comissariado da Alimentao Pblica, primeiro rgo a marcar a

Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988, op. cit., p. 451. Edgar Carone pontua que o
decreto antecede toda a formao posterior do Estado Novo sobre o problema de abastecimento de controle
de produo. CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 84.
230
Josu de Castro trata o abastecimento especificamente a escassez de gneros de primeira necessidade e
a carestia de vida provocada pelos altos preos como problemas relacionados. CASTRO, Josu de. O
Problema da Carestia de Vida no Brasil. In: CASTRO, Josu de. Ensaios de Biologia Social. So Paulo:
Brasiliense, 1957, p. 195.
231
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento: 1918-1974. Braslia: BINAGRI, 1979, p. 17.
97
interveno do Estado no problema do abastecimento232. O contexto era o de (i) Primeira
Guerra Mundial, (ii) aumento da carestia de vida, notadamente de gneros alimentcios,
(iii) dificuldade de subsistncia, especialmente das classes operrias, e (iv) presso social
de movimentos populares e at da nascente burguesia industrial, que tinha interesse em
evitar o aperto inflacionrio proveniente da dilatao do custo da alimentao, de modo a
deter o salrio operrio233.
V-se que a poltica de interveno estatal para assegurar o abastecimento surge no
Brasil a reboque de mudanas econmico-produtivas e demogrficas nas cidades, sob a
presso de novos grupos sociais. Tratou-se, em sua gnese, de poltica de fornecimento de
gneros alimentcios populao urbana234. A marca desse contexto era a carestia de
vida, provocada por fatores como (i) a inflao, intimamente relacionada poltica
emissionista voltada a atender s demandas de crdito das classes agroexportadoras, (ii) o
aumento das exportaes, inclusive de gneros de alimentcios, para responder procura
europeia em contexto de guerra, o que desviava o abastecimento desses produtos para o
mercado interno, (iii) a presena ostensiva na produo, na comercializao e no crdito de
monoplios estrangeiros, que transfeririam a maior parte da riqueza produzida no Pas
para fora235, e (iv) a ao de monoplios e trustes que praticavam aambarcamento,

232
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 18-20.
233
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 20-21. As atribuies do Comissariado estavam previstas no art. 2 do decreto:
Art. 2 Ao Commissariado da Alimentao Publica incumbe:
verificar semanalmente o stock de generos alimenticios e de primeira necessidade, existentes nos
a) armazens, trapiches, depositos e mais estabelecimentos congeneres, para o fim de conhecer da sua
quantidade, qualidade e procedencia, respectivamente;
inquirir do custo de produco desses generos, dos preos de acquisio nos centros productores ou
b)
entrada dos mercados, e dos preos pelos quaes so os mesmos vendidos aos consumidores;
adquirir por compra os generos referidos quando fr necessario, requisital-os ou desaproprial-os por
c) necessidade publica, como medida excepcional do estado de guerra em que nos achamos, para dar-
lhes o destino conveniente;
convencionar com os armazens e outros estabelecimentos ou casas idoneas para a venda de generos
d) alimenticios ou de primeira necessidade, nas quantidades e limites de preos estipulados, ou
estabelecer armazens destinados ao mesmo fim;
attender s cooperativas operarias em tudo o que fr possivel para que ellas alcancem o objectivo a
e)
que se propem;
tomar quaesquer outras medidas attinentes ao justo equilibrio entre as necessidades da exportao e
f)
as do consumo interno do paiz.
234
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 21.
235
Para uma pequena listagem da presena do capital estrangeiro em diversos setores agrcolas e de
abastecimento, ver: LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria
Poltica do Abastecimento, op. cit., p. 40-41.
98
mantendo em estoque bens essenciais, principalmente alimentcios, espera da alta dos
preos236.
A carestia perturbava tanto a paz social, que outras medidas de interveno
econmica estatal foram tomadas para dar conta do problema do abastecimento. Em 1918,
o governo passou a adotar polticas de preo mnimo para assegurar ganhos aos produtores
e, ao mesmo tempo, evitar aumentos que comprometessem a subsistncia das camadas
sociais com menos poder aquisitivo. Em 1920, pelo Decreto n 14.027, de 21 de janeiro,
sob a presidncia de Epitcio Pessa, criada a Superintendncia do Abastecimento, qual
incumbia a regulao da exportao dos generos alimenticios e de primeira
necessidade237. Lanando mo de diploma legal de 1907, a Lei n 1.603, de 5 de janeiro,
responsvel pela criao de sindicatos profissionais e sociedades cooperativas, a
Superintendncia do Abastecimento incentivou a organizao de cooperativas de

236
Os quatro fatores elencados constam em: LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos
Teixeira da. Histria Poltica do Abastecimento, op. cit., p. 27-43.
237
Os gneros de primeira necessidade estavam listados no decreto: Art. 2 Os generos alimenticios e de
primeira necessidade, abrangidos no artigo anterior, so os seguintes: arroz, assucar, aves, banha, batatas,
caf carne, verde, congelada ou resfriada, carne secca ou xarque, conservas alimenticias, farinha de
mandioca, farinha de milho, farinha de trigo, feijo, leite condensado, leite fresco, manteiga, massas, milho,
ovos, po, peixes seccos, salgados ou em salmoura, sal e toucinho. Paragrapho unico. Consideram-se,
tambem, como generos de primeira necessidade, e sujeitos aco da Superintendencia do Abastecimento, os
seguintes artigos: adubos, ferramentas e utensilios de cultura dos generos alimenticios, os materiaes de
acondicionamento desses generos, medicamentos, sabo, sementes, e, bem assim, os combustiveis e
lubrificantes empregados nas machinas de transporte e de preparo e fabricao dos ditos generos. Suas
atribuies tambm estavam expressas: Art. 3 Para conseguir os objectivos visados no art. 1 deste
regulamento poder a Superintendencia do Abastecimento:
regular, isto , restringir ou suspender, a exportao, interna e externa, dos generos e artigos
a)
mencionados no art. 2 e seu paragrafo;
propr ao Governo a iseno dos direitos de importao aos generos alimenticios e de primeira
b)
necessidade, de procedencia estrangeira, quando de taes generos haja escassez no mercado;
comprar nos centros productores generos alimenticios e de primeira necessidade; requisital-os ou
declaral-os de necessidade publica, onde fr conveniente, sempre que a sua desapropriao fr
indispensavel como medida de ordem e segurana publica, ou de soccorro immediato populao,
c)
caso em que poder immitir-se, desde logo, na posse delles, mediante o deposito prvio do seu
valor, e expol-os, em um e outro caso, venda a retalho, por preos que apenas, cubram as
despezas, em armazens que poder estabelecer, ou por accrdo, em casas particulares;
agir junto s emprezas particulares de transportes terrestres ou maritimos, para a reduco dos fretes
e preferencia no transporte dos generos alimenticios, e de primeira necessidade e dos instrumentos
d)
agrarios: e promover a concesso dessas vantagens nas estradas de ferro e linhas de navegao de
propriedade nacional;
fixar os preos maximos de venda dos generos e artigos comprehendidos no art. 2, e paragrafo
e)
unico deste regulamento;
sujeitar a um regimen especial de licenas o commercio das mercadorias, que forem para tal fim
f)
discriminadas;
verificar, sempre que entender conveniente, a quantidade dos generos alimenticios e de primeira
g)
necessidade, existente nos armazens, trapiches, depositos, estaes e outros estabelecimentos;
inquirir da qualidade desses generos, da sua procedencia, da sua relao com as necessidades do
h) consumo, do custo da sua produco, do preo por que foram comprados e daquelle por que so
offerecidos venda.

99
produtores e feiras livres, de forma a baratear a produo e os preos. A partir de 1924, j
com Artur Bernardes Presidente da Repblica, o governo passou a conceder isenes
fiscais para os produtos alimentcios mais demandados pela populao, como ilustram o
Decreto n 16.524, de 1 de julho de 1924238, o Decreto n 16.633, de 11 de outubro de
1924239, e o Decreto n 16.655, de 5 de novembro de 1924240. No ltimo ms da
presidncia de Washington Luis, foi publicado o Decreto n 19.357, de 7 de outubro de
1930, relativo ao abastecimento de gneros de primeira necessidade. Entre as medidas do
decreto, constam o congelamento dos preos por tabela (art. 1) e as penas de multa e
priso por 30 (trinta) dias dos que no respeitassem o tabelamento (art. 2). A fiscalizao
ficaria a cargo dos chefes dos executivos municipais e estaduais (art. 3)241.
Aps a Revoluo de 1930, apesar dos apelos do novo ministro da Agricultura,
Assis Brasil, pela remodelao do ministrio e dos servios por ele prestados, no se criou
imediatamente um rgo de controle do abastecimento. Instrumentos do governo anterior,
como o Decreto n 19.357/1930, continuaram a ser aplicados. Em 1935, com a Lei n 38,
de 4 de abril, incluiu-se no diploma que definia os crimes contra a ordem poltica e social,
o ilcito de [t]entar por meio de artifcios fraudulentos, promover a alta ou baixa dos
preos de generos de primeira necessidade, com o fito de lucro ou proveito (art. 21).
Solues municipais tambm foram institudas, como a criao das Inspetorias do
Abastecimento, com funes limitadas fiscalizao dos estoques. Contudo, logo se
percebeu que eram necessrias medidas de carter nacional, como sugere a publicao do
Decreto n 989, de 27 de julho de 1936, que transferiu da Prefeitura Municipal do Distrito
Federal para o Ministrio da Agricultura o tabelamento dos preos de gneros de primeira
necessidade. No mesmo ano, elaborou-se o Decreto n 1.007, de 4 de agosto, criando a
Comisso Reguladora do Tabelamento. O pressuposto desse decreto a falta de relao
entre os preos de produo e os de venda de gneros de necessidades, o que estava na raiz
dos altos preos. Entendia-se que tal discrepncia era fruto de manobras de especulao
e deveria ser coibida pelo Poder Pblico, em razo de sua desarmonia com os legitimos

238
Isentou da data da publicao da lei pelo prazo de 60 (sessenta) dias: arroz, acar, batata, carne seca ou
charque, feijo e milho (art. 1).
239
Isentou da data da publicao da lei at 31 dezembro do mesmo ano: arroz, banha, carne seca ou charque,
batata, feijo, leite condensado, manteiga e milho (art. 1).
240
Aplicou os efeitos do Decreto n 16.633/1924 ao sal (art. 1).
241
Sobre essas formas de interveno do Estado na questo do abastecimento aps a criao do Comissariado
de Alimentao Pblica e antes da Revoluo de 1930, cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA,
Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do Abastecimento, op. cit., p. 52-57 e 96-97.
100
interesses da populao242. O quadro de abastecimento se agravou no final de 1936
quando a escassez de gneros atingiu tambm produtos importados utilizados no dia-a-dia
alimentar da populao, como era o caso do trigo, produzido na Argentina. Denncias na
imprensa reportavam o rotineiro aambarcamento de sacas de trigo praticado por
importadores no Porto do Rio de Janeiro, com o fim de especular e dilatar o preo do
artigo243. Apesar de revogado o Decreto n 1.007/1936 e extinta a Comisso Reguladora do
Tabelamento pelo Decreto-Lei n 224, de 28 de janeiro de 1938244, o abastecimento de
bens necessrios subsistncia popular ainda era deficiente. Tanto que o prprio Decreto-
Lei n 224, de 28 de janeiro de 1938, embora tenha extinguido a comisso, determinou que
suas funes fossem substitudas por severa represso s fraudes e falsificaes e rigorosa
fiscalizao da exatido de pesos e medidas. O Decreto-Lei n 869/1938, meses depois,
viria para cumprir essa tarefa.
Vrios so os dispositivos do Decreto-Lei n 869/1938 que refletem a preocupao
com o abastecimento. O art. 2, I, j discutido acima, revela a proteo contra o
desabastecimento de matrias primas e produtos necessrios ao consumo do povo,
dizer, bens essenciais. O art. 2, II, pune o abandono de lavouras ou plantaes e a
suspenso de atividades produtivas ou de transporte. A lgica evitar que a populao
fique sem acesso aos frutos da produo econmica, bem como rechaar o
constrangimento das vias de transporte que garantem a distribuio desses bens pelo Pas.
O art. 2, IV, prev como crime a reteno ou o aambarcamento de matrias primas,
meios de produo ou produtos necessrios ao consumo do povo, elucidado o propsito
de dominar o mercado e provocar alta dos preos. Intentava-se combater a criao
vertical de dificuldades atividade produtiva. Sem as matrias-primas e os meios de
produo, como maquinrio, inviabilizava-se a produo de bens para o consumo da
populao. A manuteno em estoque e a criao de dificuldades para a produo e
escoamento de bens essenciais visava reduzir a oferta e alargar a demanda, o que teria por

242
Linhares e Silva atribuem ao presidente da comisso, H. Blanc de Freitas, o entendimento que o problema
do abastecimento no seria solucionado apenas pela atuao da comisso, pois envolvia outros aspectos,
como a m orientao dada aos produtores, o excesso de tributao, a deficincia dos transportes e a falta de
combate aos trustes, acordos e convnios que visassem manter indevidamente elevados os preos dos
gneros de primeira necessidade. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da.
Histria Poltica do Abastecimento, op. cit., p. 102.
243
Cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 97-108.
244
O argumento utilizado pelo governo foi que se considerou ultimada a finalidade da Comisso Reguladora
do Tabelamento.
101
efeito elevar os preos e, consequentemente, degradar as condies econmicas de vida da
populao.
Elias de Oliveira, ao tratar da especificidade do Decreto-Lei n 869/1938, afirma,
conforme j pontuado, que o indivduo ou a empresa poderia cometer algum ato ilcito em
suas atividades empresariais; mas o que diferenciava os crimes contra a economia popular
seriam os sujeitos lesados pelo ato criminoso e sua gravidade. Ao invs de um indivduo ou
um grupo de indivduos, os ilcitos rechaados pelo decreto lesariam a coletividade como
um todo da sua gravidade. precisamente pelo encarecimento desproporcional das
utilidades imprescindveis subsistncia, habitao e vesturio, como diz Oliveira, que o
Estado deveria agir contra trustes e cartis. Nota-se, nesse passo, o entrelaamento entre as
duas questes ora trabalhadas: preos e abastecimento. A ao monopolista eleva
artificialmente os preos com vistas obteno de lucros; acontece que se elevam os
preos no s de bens suprfluos, mas, sobretudo, de bens imprescindveis subsistncia,
habitao e vesturio, nas palavras do autor245. Por isso a dupla preocupao subjacente
tutela da economia popular.
Isso no passa despercebido a Campos e Hungria. O primeiro entendia que a ao
de trustes e cartis deve ser evitada, entre outras medidas, pela punio severa do
abandono de lavouras, plantaes ou fbricas, desde que no se d por incapacidade de
concorrncia246. Conforme j anotado, a reduo da oferta, implicando problemas de
abastecimento da populao, seria uma estratgia para elevar preos e obter lucros
artificiais. Com base em Hungria, nota-se que o art. 2, I, protege o abastecimento da
populao em relao aos bens essenciais, que so os concernentes alimentao, ao
consumo dirio e os demais produtos empregados nas atividades produtivas, como adubos
e gasolina247. Em relao ao art. 2, II, Hungria pondera que a paralisao artificial de
atividade agrcola ou industrial s considerada crime contra a economia popular quando
disser respeito produo de bens necessrios ao consumo do povo 248. J quanto ao art. 2,

245
OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9-10.
246
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 192.
247
A tutela penal abrange no somente os produtos que servem alimentao, em sentido estrito, como
todos os que servem s necessidades da vida (panos, fumo, caf, vinho, glo etc.), ou que se empregam na
atividade econmica (adubos, forragens, gasolina etc.). HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 34.
248
Por isso mesmo que se trata de crime contra a economia popular, as lavouras ou empresas a que se
refere o inciso em questo devem ser concernentes a produtos necessrios ao consumo do povo. HUNGRIA,
Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio,
op. cit., p. 38.
102
IV, o autor assinala que a tutela contra o aambarcamento se justifica medida que se faa
a persecuo contra os que especulam com as necessidades do povo249.
Disse-se acima, no que concerne preocupao com os preos, que a lei de crimes
contra a economia popular funcionou como uma complementao normativa a diplomas
anteriores. Estatutos como Decreto n 24.150/1934 (regulao dos contratos de locao de
imveis comerciais ou industriais) e o Decreto n 24.643/1934 (Cdigo de guas)
possibilitaram o enfrentamento da alta de preos com controle e tabelamento oficial de
preos; anos depois, o Decreto-Lei n 869/1938 surgiu com um dispositivo que dava ao
Estado autoridade para punir quem desviasse do tabelamento (art. 3, II). De modo
semelhante, s que com relao questo do abastecimento, o Decreto-Lei n 869/1938
foi, em certo sentido, complementado pelo Decreto-Lei n 1.607, de 16 de setembro de
1939, e pelo Decreto-Lei n 1.716, de 28 de outubro de 1939250.
O primeiro criou a Comisso de Abastecimento, subordinada ao Ministrio da
Agricultura e contando com oito membros representando sete diferentes ministrios
(Agricultura; Trabalho, Indstria e Comrcio; Fazenda; Guerra; Educao e Sade; Justia
e Negcios Interiores; Marinha) e a Prefeitura do Distrito Federal, todos nomeados pelo
Presidente da Repblica, que, dentre os nomeados, escolheria seu Superintendente251. A
justificativa do decreto repousava em trs aspectos: (i) o estado de emergncia
econmico, provocado pela Segunda Guerra Mundial; (ii) a necessidade de suprir
regularmente de utilidades indispensveis a populao brasileira; e (iii) a convenincia
de coibir a elevao exagerada dos preos de venda daquelas utilidades. Tendo em vista
esse quadro, a comisso tinha a incumbncia de regular a produo e o comrcio de
gneros alimentcios, de matrias primas, drogas e medicamentos, de materiais de

249
[...] com a incriminao legal, no ficaro impunes aqueles que forem achados, inconfundivelmente, a
especular com as necessidades do povo. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e
das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 42. Balz, partindo de Hungria, assinala as
consequncias da ao monopolista em termos de abastecimento, preos e, por conseguinte, carestia de vida:
Ao mesmo passo ocorreriam as concentraes em unidades capitalistas ou consrcios, o abandono de
lavouras, o fechamento de fbricas, o aambarcamento da produo e dos meios de produo, tudo para o fim
de provocar a carestia e o controle de poucos sobre os preos e os fatos econmicos. BALZ, Christiano
Celmer. O Tribunal de Segurana Nacional, op. cit., p. 192.
250
Pode-se citar como um diploma que antecedeu tanto o Decreto-Lei n 869/1938 quanto o Decreto-Lei n
1.607/1939 e o Decreto-Lei n 1.716/1939 e endereou uma preocupao com o abastecimento,
especificamente de gneros alimentcios, o Decreto n 19.604/1931, que punia as falsificaes e fraudes de
gneros alimentcios.
251
A verso original do decreto, publicada no Dirio Oficial da Unio de 26 de setembro de 1939, previa
nove membros para a Comisso de Abastecimento, nos termos do seu art. 2: os mesmos oito mencionados
mais um representante do Ministrio da Viao e Obras Pblicas. A retificao, publicada no Dirio Oficial
da Unio de 26 de setembro de 1939, alterou o dispositivo para excluir o representante do Ministrio da
Viao e Obras Pblicas.
103
construo, combustveis, lubrificantes e outros artigos de primeira necessidade (art. 1).
O decreto dava, portanto, uma lista dos tipos de produtos considerados indispensveis. A
informao carregada pelo decreto permitia verificar se, por exemplo, numa prtica de
aambarcamento, nos termos do art. 2, IV, do Decreto-Lei n 869/1938, tratar-se-ia
verdadeiramente de crime contra a economia popular. Caso no afetasse os bens essenciais
listados, no se estaria diante de uma violao economia popular. Alm disso, o Decreto-
Lei n 1.607/1939 elencou as atribuies da comisso:

Art. 4 Compete Comisso:

a) executar os levantamentos dos estoques Comerciveis das utilidades referidas no art. 1, quando
necessrio;
b) fixar preos mximos de venda de mercadorias, no comrcio em grosso e a varejo, em todo o pas;
adquirir, com os crditos que lhe forem para tal fim concedidos, mercadorias nos centros produtores
c)
nacionais ou estrangeiros, sempre que tal medida for determinada pelo Presidente da Repblica;
d) distribuir, pelo preo de custo, as mercadorias compradas na forma prevista na alnea anterior;
requisitar mercadorias, declaradas pelo Governo de necessidade pblica, e promover a respectiva
e)
distribuio aos centros de consumo.

Como se v, os poderes da Comisso de Abastecimento eram vastos: acessar o


nvel de produo e estoque de unidades produtivas; tabelar preos mximos de venda de
mercadorias; adquirir e distribuir, pelo preo de custo, mercadorias de primeira
necessidade. At a requisio, sem indenizao, de bens considerados de necessidade
pblica, para sua posterior distribuio populao, estava prevista.
Pouco depois da publicao do Decreto-Lei n 1.607/1939, a Comisso de
Abastecimento foi extinta, por fora do Decreto-Lei n 2.449, de 25 de julho de 1940. A
razo pblica trazida pelo governo foi no sentido de que os objetivos de regularizao do
mercado de gneros alimentcios e acautelamento dos interesses pblicos j teriam sido
alcanados252. Apesar da durao efmera, a comisso teve importncia singular.

252
Aps a revogao d Decreto-Lei n 1.607/1939 e a extino da Comisso de Abastecimento, Linhares e
Silva apontam ainda trs rgos governamentais de controle do abastecimento surgidos no Estado Novo: (i) o
Servio de Alimentao da Previdncia Social, pelo Decreto-Lei n 2.478, de 5 de agosto de 1940,
subordinado ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, cuja funo primordial era assegurar
condies favorveis e higinicas alimentao dos segurados dos Institutos e Caixas de Aposentadoria e
Penses subordinados ao respectivo Ministrio (art. 1); (ii) a Coordenao da Mobilizao Econmica, por
meio do Decreto-Lei n 4.750, de 28 de setembro de 1942, voltada mobilizao de todas as utilidades e
recursos econmicos existentes no territrio nacional (art. 1), no contexto da Segunda Guerra Mundial.
Embora no fosse direcionada especificamente ao abastecimento, a coordenao indiretamente tinha de lidar
com o assunto, em razo da guerra e dos problemas de abastecimento ocorridos em decorrncia do conflito.
Subordinado coordenao, estabeleceu-se a Comisso Nacional de Preos, com funes de tabelar preos
de bens de primeira necessidade, pesquisas custos de produo e promover inquritos para verificar
especulaes s custas do abastecimento da populao; (iii) a Comisso Nacional de Alimentao, mediante
104
Expressou a preocupao do governo com abusos que pudessem comprometer a
distribuio de produtos essenciais e o acesso da populao a tais bens. Esse debate seria
retomado com as Leis n 1.521 e n 1.522, ambas de 26 de dezembro de 1951, j
mencionadas neste tpico. Conforme pontuado, enquanto a primeira dispunha sobre crimes
contra a economia popular, a segunda institua a COFAP. Mais uma vez, preocupaes
antitruste, de um lado, e com o abastecimento, de outro, eram tratadas no mesmo diapaso.
A respeito dessas leis, bem como dos subsequentes diplomas que a sucederam no que
concerne economia popular e ao abastecimento, falar-se- com mais vagar adiante. Aqui,
cumpre apenas observar que, a partir de 1939, com a Comisso de Abastecimento, a
discusso sobre a necessidade de um rgo governamental voltado aos problemas de
abastecimento permaneceria no debate pblico brasileiro por dcadas, ainda que com
algumas interrupes. Como temos ponderado, seu entrelaamento com a questo
antitruste evidente.
Acrescente-se que, do ponto de vista institucional, a Comisso de Abastecimento
representou uma espcie de ensaio de comisso administrativa para tratar de temas de
regulao econmica. Embora nem todos os delitos previstos no Decreto-Lei n 869/1938
pudessem se processar nos termos do Decreto-Lei n 1.607/1939, havia figuras tpicas que
poderiam ser objeto de persecuo estatal com base tanto em um diploma quanto no
outro253. Dado esse quadro, a comisso foi, em certo sentido, uma precursora da Comisso
Administrativa de Defesa Econmica (C.A.D.E.), que, por sua vez, foi sucedida pelo
Cade254.

o Decreto-Lei n 7.328, de 17 de fevereiro de 1945, vinculada ao Conselho Federal de Comrcio Exterior,


destinada ao estudo de todos os assuntos que se prendam alimentao da populao brasileira. Entre suas
funes, estavam a proposio de normas da poltica nacional de alimentao. Em alguns dispositivos do
Decreto-Lei n 7.328/1945, v-se a preocupao explcita com o abastecimento, por exemplo: Art. 8 Caber
ainda Comisso Nacional de Alimentao para dar cumprimento ao disposto na alnea e do artigo stimo: a)
acompanhar a montagem de fbricas de desidratao, para que se tornem efetivas as garantias de zona de
abastecimento e no seja prejudicado o consumo de mercadorias. Cf. LINHARES, Maria Yedda Leite;
SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do Abastecimento, op. cit., p. 114-117.
253
No sentido da compatibilidade entre as duas formas de persecuo de ilcitos idnticos, ver o art. 3 do
Decreto-Lei n 1.716/1939: Art. 3 As atribuies conferidas Comisso do Abastecimento pelo Decreto-lei
n. 1.607 de 16 de setembro ltimo, no prejudicam as das autoridades policiais para a represso dos crimes
contra a economia popular, mas a apurao das infraes por ela feita tem fora de inqurito policial para o
efeito de processo no Tribunal de Segurana Nacional..
254
Shieber argumenta que um dos fatores pelos quais o Decreto-Lei n 869/1938 no foi eficaz no campo
antitruste foi a inexistncia de rgo especializado para aplicar os dispositivos antitruste do decreto. Cf.
SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 6. Ainda que, de fato, nem o Tribunal de
Segurana Nacional nem a Comisso de Abastecimento fossem rgos antitruste, eram autoridades com
competncia sobre atos de abuso de poder econmico, como os crimes contra a economia popular e outras
formas de dificultar o abastecimento. Suas respectivas competncias no eram to amplas como seria o
caso da justia comum que justificasse o argumento de Shieber. Logo, entende-se que, se os dispositivos
antitruste do decreto no tivessem sido eficazes, essa no poderia ser alegada como a razo, uma vez que
105
J o Decreto-Lei n 1.716/1939, que funcionou tambm como uma espcie de
complementao normativa ao Decreto-Lei n 869/1938, dispunha sobre a configurao e
o julgamento dos crimes contra a economia popular. Tratava-se expressamente de adio
de contedo poltica criada a partir da lei de crimes contra a economia popular.
Assinalando o contexto de guerra, como fez igualmente o Decreto-Lei n 1.607/1939, o
decreto determinou o sentido dos termos primeira necessidade e necessrios ao
consumo do povo atribudo a alguns produtos. Sua definio foi a de gneros, artigos,
mercadorias e qualquer outra espcie de coisas ou bens indispensveis subsistncia do
indivduo em condies higinicas e ao exerccio normal de suas atividades (art. 1). Entre
tais bens, incluam-se os destinados alimentao, ao vesturio e iluminao, os
teraputicos ou sanitrios, o combustivel, a habitao e os materiais de construo (art. 1,
1). O Decreto-Lei n 1.716/1939 cuidou tambm de afastar incompatibilidades com o
Decreto-Lei n 1.607/1939. As apuraes de infraes feitas pela Comisso de
Abastecimento teriam fora de inqurito policial para o efeito de processo no Tribunal de
Segurana Nacional (art. 3).
A jurisprudncia do Tribunal de Segurana Nacional aponta no sentido de que a
aplicao do Decreto-Lei n 869/1938 orbitava em torno das duas questes ora tratadas.
Mais do que isso, ilustra que os casos lidavam com as duas como parte de uma mesma
preocupao jurdica e econmica. Em 14 de fevereiro de 1940, o Juiz Pedro Borges da
Silva absolveu um ru acusado de majorar o preo de produtos farmacuticos, tendo em
vista que a majorao foi considerada razovel, dado o aumento do preo de aquisio 255.
Em 23 de abril de 1940, o tribunal condenou dois rus acusados de venda de gneros de
primeira necessidade a preo 50% superior ao da tabela oficial, aplicando o art. 3, II256.

havia autoridades constitudas para processar e julgar as figuras antitruste previstas na legislao.Ocorre,
como visto no tpico anterior, que esse argumento parte de um pressuposto equivocado, que o de que o
Decreto-Lei n 869/1938 no teve aplicao no que diz respeito aos seus artigos de natureza antitruste. Uma
observao adicional sobre a questo do abastecimento. H autores que escreveram sobre a histria do
antitruste nacional e, nesse contexto, mencionaram a Lei n 1.522/1951. Cf. VAZ, Isabel. Direito Econmico
da Concorrncia, op. cit., p. 251-252; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., 106-
110; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188. Contudo,
no h maiores consideraes sobre o problema do abastecimento, tampouco menes ao Decreto-Lei n
1.607/1939 e Comisso de Abastecimento por ele criada. O decreto, embora de vida efmera, foi precursor
da lei de 1951 e da COFAP, tendo, portanto, sua importncia na histria legislativa concernente ao tema.
255
ECONOMIA POPULAR PRODUTOS FARMACUTICOS MAJORAO LCITA. lcita a
majorao do preo de produtos farmacuticos, quando essa majorao, atento o preo tambm majorado de
sua aquisio, devidamente comprovado, razovel. Processo n 855. Julgado em: 14 de fevereiro de 1940.
Relator: Pedro Borges da Silva. Acusado: Manuel Monteiro. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII,
a. XXXVII, fascculo 445, jul., 1940, p. 141-142.
256
ECONOMIA POPULAR GNEROS DE PRIMEIRA NECESSIDADE ELEVAO DE PREO
No necessrio, na compra e venda, que o preo seja pago para ser ela perfeita e acabada, bastando o
106
Nota-se que a estratgia empresarial questionada nesses casos apresentou, de um lado,
consequncias relativas ao abastecimento de bens tidos como essenciais e, de outro,
manifestou-se por meio da manipulao dos preos. O entrelaamento entre as duas
questes, ambas expresses da preocupao do legislador com o Decreto-Lei n 869/1938,
claro.
Por fim, mencione-se a preocupao com os preos e com o abastecimento tero
permanncia nos diplomas antitruste brasileiros posteriores, conforme se ver adiante, ao
se analisar mais detidamente o Decreto-Lei n 7.666/1945 e a Lei n 4.137/1962.

2.1.8 Repercusso

Francisco Campos chegou a apontar que o decreto causou uma repercusso


inusitada, em razo de se tratar da primeira incurso doutrinria do Estado Novo nos
domnios da economia pblica. Tais reaes, segundo Campos, deveram-se menos
previso como delitos das prticas atentatrias economia popular e mais equiparao
desses crimes aos crimes contra a segurana do Estado257. O jornal Folha da Manh, de
So Paulo, acautelou que, de um lado, devia-se defender a economia popular, mas, de
outro, a lei no poderia prejudicar a marcha dos negcios258. As classes produtoras
tambm reagiram contrariamente ao diploma. A Associao Comercial do Rio de Janeiro e
a de So Paulo, por exemplo, apresentaram sugestes de modificao e regulamentao do
decreto259. A do Rio de Janeiro, em particular, levou ao Presidente da Repblica o pleito de
suspender alguns dispositivos do decreto que motivaram fortes apreenses em nossos
crculos commerciaes260. O jornal O Estado de S. Paulo reportou que entidades comerciais
e industriais, em espectativa nervosa, de indissimulvel aflico, pediram a interveno
do Conselho de Expanso Econmica para suspender a execuo de alguns dos

acrdo quanto ao objeto da venda, preo e condies. Assim, no houve mera tentativa, mas execuo do
crime. Aplicao e inteligncia do art. 3 n. II, do Dec.-lei 869. Apelao n 472. Julgada em: 23 de abril
de 1940. Relator: Juiz Maynard Gomes. Apelados: Antnio Rodrigues Maia e Francisco Vieira. Revista
Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascculo 445, jul., 1940, p. 141.
257
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 187-188.
258
O Decreto-lei 869 um delicto impossvel? Interpretaes. Folha da Manh, So Paulo, 25 nov. 1938, p.
2.
259
A Associao Commercial de S. Paulo e sua congnere do Rio apresentaro sugestes regulamentao
do decreto-lei que define os crimes contra a economia popular. Folha da Manh, So Paulo, 29 nov. 1938,
p. 7.
260
Proposta a alterao do decreto que dispe sobre as vendas a prestaes. Folha da Manh, So Paulo, 26
nov. 1938, p. 2; As vendas a prestaes e o recente decreto 869. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 26 nov.
1938, p. 3.
107
dispositivos do decreto, notadamente os relativos s vendas com reserva de domnio261.
Ademais, o jornal paulista republicou texto do Jornal do Commercio, do Rio de Janeiro,
em que constam crticas aos dispositivos de natureza antitruste do Decreto-Lei n
869/1938. O texto aponta que, sendo a economia brasileira corporativa, no faz sentido
punir cooperao, aliana, fuso ou consrcio entre concorrentes. O regime da
concorrncia previsto em alguns dos artigos da lei seria anacrnico em um contexto de
organizao econmica corporativa, que visaria justamente mitigar a livre concorrncia por
meio da organizao e direo das atividades econmicas262.
Nota-se que as reaes foram provenientes, em geral, de entidades empresariais. A
preocupao principal era com os efeitos do decreto nos negcios que envolvessem vendas
a prestao. No entanto, como se pde notar em texto publicado no Jornal do Commercio
do Rio de Janeiro, republicado pelo Estado de S. Paulo, o decreto ensejou uma discusso,
ainda que incipiente, sobre o tema do antitruste263. Era a primeira vez que um dispositivo
legal regulamentava matrias relativas a combinaes entre concorrentes, fuses, etc. Essa
discusso s vai ganhar uma repercusso mais expressiva com o debate provocado pela
Lei Malaia, como se ver adiante. No se pode ignorar, porm, que o primeiro passo foi
dado a partir do Decreto-Lei n 869/1938. Alm disso, o decreto inaugura uma nova
poltica, que vai amadurecer ao longo de dcadas e vai ser subsidiada por diferentes leis ao
longo da histria. O Decreto-Lei n 869/1938 foi a primeira delas. A preocupao com a
economia popular deu ensejo insero em uma Constituio, pela primeira vez, do
fundamento constitucional para uma legislao dessa natureza. Ressalte-se, por fim, que o
diploma foi responsvel por dar destaque necessidade de se constituir um novo aparato
jurdico especificamente voltado a enderear problemas jurdicos que afetassem a
coletividade como um todo e que no estavam cobertos juridicamente nem pelo direito
privado nem pelo pblico.

261
As vendas a prestaes. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 22 dez. 1938, p. 9. O mesmo jornal, em edio
anterior, consigna que o decreto tem provocado celeuma entre compradores e vendedores de objetos, em
prestaes, co a clausula de reserva de dominio. As vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo,
So Paulo, 14 dez. 1938, p. 9. O segmento atacadista tambm manifestou preocupao com a medida. O
Sindicato dos Comercirios Atacadistas do Rio de Janeiro enviou telegrama ao ento ministro do Trabalho,
Indstria e Comrcio, Waldemar Falco, em que se apelou a interveno junto ao Presidente para evitar a
aplicao dos dispositivos concernentes s vendas a prestaes. Vendas prestaes. Um telegrama dos
atacadistas. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 27 nov. 1938, p. 7.
262
O commercio a prohibio das vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 30 nov.
1938, p. 1.
263
O commercio a prohibio das vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 30 nov.
1938, p. 1.
108
2.2 Decreto-Lei n 7.666/1945

2.2.1 Lei Malaia e abuso do poder econmico

O Decreto-Lei n 7.666/1945 disps sobre os atos contrrios ordem moral e


econmica. O decreto ficou conhecido como Lei Malaia. Isso se deveu ao fato de o seu
formulador, o ento ministro da Justia e Negcios Interiores, Agamemnon Magalhes, ter
aparncia ligeiramente oriental, lembrando, segundo se narra, um malaio264. A partir da
iniciativa de Agamemnon Magalhes, a preocupao com o combate a trustes e cartis
passa a ser o tema exclusivo do novo diploma, diferentemente do Decreto-Lei n 869/1938,
que continha, como se viu, dispositivos que no tinham natureza antitruste, a exemplo da
previso como crimes contra a economia popular de prticas de gesto fraudulenta, usura,
entre outras figuras tpicas. A importncia que o combate aos trustes e cartis ganhara
dispensou maiores esforos argumentativos de dar uma justificativa poltica para a nova
legislao. Francisco Campos, ministro da Justia e Negcios Interiores responsvel pelo
Decreto-Lei n 869/1938, ao consignar como finalidades imediatas do decreto o combate
aos trustes e cartis e ao bloqueio da concorrncia, deixou claro que a lei servia a
propsitos mais amplos, conforme j pontuado acima: a expanso e o desenvolvimento
industrial e comercial do Pas265. No caso do Decreto-Lei n 7.666/1945, era como se j
houvesse se constitudo uma massa crtica em torno do tema antitruste, no se exigindo,
de Agamemnon Magalhes, uma maior formulao para justificar o aparecimento daquela
legislao, o que foi necessrio a Campos quando foi formulado o decreto de 1938. O
combate aos trustes, a partir de ento, justificava-se por si, embora, como se ver adiante,
seja possvel aferir, com base nos escritos de Agamemnon Magalhes, que o decreto se
inseria em um ambiente institucional mais amplo e servia a propsitos mais largos, que se
confundiam com os do regime266.

264
Paulo Germano de Magalhes, filho de Agamemnon Magalhes, esclareceu acerca do apelido: Alguns
traos fisionmicos e a cor da sua tez levaram amigos e inimigos de AGAMEMNON MAGALHES a
apelid-lo, carinhosa ou rancorosamente, conforme o caso, em razo dessas caractersticas. A partir dos anos
1940, Assis Chateaubriand, contrariado com as denncias de Agamemnon Magalhes contra o monoplio da
comunicao alegadamente exercido pelo primeiro em Pernambuco, passou a se referir ao segundo em sua
cadeia de jornais e revistas de O Malaio, com tom jocoso. Para Paulo Germano de Magalhes, o sentido
pejorativo da expresso acabou se transformando no oposto. MAGALHES, Paulo Germano de. As
Origens do Nome Lei Malaia. Entrevista concedida Secretria-Executiva do CADE. Direito Econmico:
Revista do CADE, Braslia, n. 4, jan./jul., 1988, p. 11. Cf. tambm: FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos
do Antitruste. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 103, nota de rodap n 70.
265
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191.
266
Cf. Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, de 5 de abr. 1945. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
109
A referncia a atos contrrios ordem moral e econmica informa sobre o
discurso poltico que se fazia em torno do combate a trustes e cartis. Intencionava-se
constituir um discurso hegemnico acerca dos malefcios para o Pas das prticas
monopolsticas que visassem eliminao da concorrncia e ao lucro artificial. Para tanto,
construa-se uma retrica de acordo com a qual os participantes dos trustes eram retratados
como aproveitadores que, de m-f, extorquiam as reservas econmicas do povo,
comprometendo o bem-estar econmico das populaes mais vulnerveis e prejudicando o
progresso econmico nacional. Com o Decreto-Lei n 869/1938, Francisco Campos e
Nelson Hungria construram esse discurso em torno dos agentes que praticavam crimes
contra a economia popular. Eles eram retratados como espertalhes, especuladores e
aproveitadores267. Agamemnon Magalhes, ao redigir o Decreto-Lei n 7.666/1945,
herda essa postura. Assim, para alm de prejuzos objetivos de natureza econmica, os
tipos ilcitos previstos na Lei Malaia eram tambm atos contrrios ordem moral,
depondo subjetivamente sobre o carter daqueles os praticavam.
O aparecimento do Decreto-Lei n 7.666/1945 se d quando o Decreto-Lei n
869/1938 ainda estava em vigor. Vrias crticas foram feitas Lei Malaia. Uma delas foi
que o decreto de 1938 j dava conta dos atos que o Decreto-Lei n 7.666/1945 visava
coibir. Haveria, pois, duplicidade normativa sem justificativa. Agamemnon Magalhes
tinha um entendimento diferente. Liderana na Unio Democrtica Nacional (UDN) e
crtico do decreto de 1945, Raul Fernandes apresentou publicamente objees lei. Entre
as crticas, disse que esta cuidava de assunto j tratado no decreto de 1938. Em resposta,
Agamemnon Magalhes asseverou que a legislao de 1938 caracterizava o delito no
pelos resultados danosos, mas pela inteno do agente. Alm disso, o Decreto-Lei n
869/1938, segundo Agamemnon Magalhes, dava matria antitruste um tratamento
penal, que era desaconselhado, e no administrativo. Ambos os problemas estavam
solucionados com a Lei Malaia, que, ademais, previa a criao de um rgo tcnico
competente para processar e julgar os casos analisados sob a lei, o que j era praxe
internacionalmente, sendo as comisses administrativas objeto de estudos estrangeiros e
nacionais. Ou seja, no se tratava de uma excentricidade institucional nacional268.

267
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191-192; HUNGRIA, Nelson.
Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p.
9.
268
Rplica de Agamemnon Magalhes a Raul Fernandes, de junho de 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1. Nas palavras de Lira Neto, Raul Fernandes, ex-deputado fluminense, era
um dos cardeais da UDN. NETO, Lira. Getlio: Do Governo Provisrio ditadura do Estado Novo (1930-
1945). So Paulo: Companhia das Letras, 2013, p. 473.
110
A Lei Malaia foi a responsvel por criar uma autoridade administrativa que seria
responsvel por aplicar a nova legislao: a Comisso Administrativa de Defesa
Econmica (C.A.D.E.), rgo autnomo, com personalidade jurdica prpria, diretamente
subordinada ao Presidente da Repblica (art. 19). Seria composta pelo ministro da Justia e
Negcios Interiores, que a presidiria, e mais seis membros: o Procurador-Geral da
Repblica, o Diretor-Geral da C.A.D.E., um representante do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio, um representante do Ministrio da Fazenda, um representante das
classes produtores e distribuidoras e um tcnico em economia de comprovada idoneidade e
competncia. Os representantes dos ministrios, aps indicao dos respectivos ministros,
seriam nomeados pelo Presidente da Repblica, que nomearia tambm o representante das
classes produtoras e distribuidoras e o tcnico em economia. De todos os membros era
exigido que fossem brasileiros natos, maiores de trinta anos e de reputao ilibada (art. 20).
A C.A.D.E. detinha a competncia privativa para, entre outras atribuies, julgar casos de
prticas contrrias aos interesses da economia nacional (art. 1) e nocivas ao interesse
pblico ou da coletividade (art. 5), decretar e executar intervenes em empresas, resolver
sobre a desapropriao de empresas, autorizar operaes de concentrao, como fuses e
incorporaes, fiscalizar os servios pblicos concedidos pelo Estado e as empresas de
economia mista, podendo, para isso, promover investigaes e inquritos, organizar seus
servios, quadro de pessoal, oramento e regimento interno e ainda propor ao Presidente da
Repblica as medidas e providncias que lhe parecem indispensveis defesa da
economia nacional (artigos 21 e 24).
No que concerne aos tipos ilcitos, o Decreto-Lei n 7.666/1945 tem especificidades
em comparao com o Decreto-Lei n 869/1938. A primeira conduta ilcita prevista no
decreto de 1945 trata de prticas cartelizantes, configurando como ato contrrio ao
interesse nacional os entendimentos, ajustes ou acordos entre emprsas que tivessem por
efeito elevar o preo de venda dos respectivos produtos, restringir, cercear ou suprimir
a liberdade econmica de outras emprsas e influenciar no mercado de modo favorvel
ao estabelecimento de um monoplio, ainda que regional (art. 1, I). O primeiro artigo da
lei prev ainda mais quatro figuras tpicas, que se aproximam mais do que se entende hoje
como atos de concentrao econmica, notadamente os incisos II, III e V:

Art. 1 Consideram-se contrrios aos intersses da economia nacional:

111
I os entendimentos, ajustes ou acordos entre emprsas comerciais, industriais
ou agrcolas, ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprsas ou
interessadas no objeto de seus negcios, que tenham por efeito:
a) elevar o preo de venda dos respectivos produtos;
b) restringir, cercear ou suprimir a liberdade econmica de outras emprsas;
c) influenciar no mercado de modo favorvel ao estabelecimento de um
monoplio, ainda que regional;
II os atos de compra e venda de acervos de emprsas comerciais, industriais ou
agrcolas, ou de cesso e transferncia das respectivas cotas, aes, ttulos ou
direitos, ou de reteno de estoques de mercadorias, desde que de tais atos
resulte ou possa resultar qualquer dos feitos previstos nas alneas a, b e c do item
I;
III os atos de aquisio ou deteno, a qualquer ttulo, de terras, por parte de
emprsas industriais ou agrcolas, em proporo superior s necessidades de sua
produo, desde que da resulte ou possa resultar a supresso ou reduo das
pequenas propriedades ou culturas circunvizinhas;
IV a paralisao, total ou parcial, de emprsas comerciais, industriais ou
agrcolas desde que de tal fato resulte ou possa resultar a elevao dos preos das
mercadorias ou o desemprgo em massa de empregados, trabalhadores ou
operrios;
V a incorporaco, fuso, transformao, associao ou agrupamento de
emprsas comerciais, industriais ou agrcolas, ou a concentrao das respectivas
cota, aes ou administraes nas mos de uma emprsa ou grupo de empresas
ou nas mos de uma pessoa ou grupo de pessoas, desde que de tais atos resulte
ou possa resultar qualquer dos efeitos previstos nas alneas a, b e c do item I.

Em termos de procedimento, C.A.D.E. cumpria verificar a existncia de quaisquer


desses atos e notificar as empresas responsveis. As empresas notificadas teriam prazo
certo, fixado em regimento interno referido no art. 24, c, ou em regulamento previsto no
art. 31269, de acordo com as circunstncias, para fazer cessar a prtica incriminada (art. 2).
Note-se que no havia previso expressa de prazo para apresentao de resposta ou
contestao, em clara desconformidade com o princpio da ampla defesa. A despeito disso,
caso no acatassem a determinao da C.A.D.E. ou, dentro do prazo previsto, no
cessassem os efeitos contrrios ao que a comisso entendesse como contrrios economia
nacional, a C.A.D.E. poderia decretar a interveno nas empresas envolvidas nos atos ou
fatos julgados ilcitos nos termos do Decreto-Lei n 7.666/1945 (art. 3). O interventor
responsvel por praticar todos os atos necessrios ao cumprimento da deciso proferida
seria nomeado pela C.A.D.E. (art. 5).
Alm dos atos contrrios aos intersses da economia nacional, o art. 5 do decreto
adicionou ao rol de ilcitos atos que seriam nocivos ao intresse pblico quando
envolvessem: indstrias blicas, indstrias bsicas, emprsas editras, jornalsticas, de
rdio e teledifuso ou de divulgao e publicidade; deles participassem emprsas

269
Nem regimento interno nem regulamento da C.A.D.E. foram elaborados em cumprimento ao Decreto-Lei
n 7.666/1945.
112
estrangeiras; resultassem da ao de empresas nacionais ou estrangeiras, notoriamente
vinculadas a coalizes, trusts ou cartis, ajustados no estrangeiro:

Art. 5 Os atos referidos no art. 1 sero considerados nocivos ao intersse


pblico quando:
a) envolverem indstrias blicas, indstrias bsicas, emprsas
editras,jornalsticas, de rdio e teledifuso ou de divulgao e publicidade;
b) deles participarem emprsas estrangeiras;
c) resultarem da ao de emprsas nacionais ou estrangeiras, notriamente
vinculadas a coalizes, "trusts" ou cartis, ajustados no estrangeiro.

Se a C.A.D.E. julgasse que uma empresa praticara atos nocivos ao interesse


pblico, nos termos do art. 5, acima transcrito, estaria configurada a hiptese de
desapropriao da empresa pela Unio (art. 6). A C.A.D.E., entendendo como
indispensvel a desapropriao, transmitiria ao Presidente da Repblica o inteiro teor da
deciso, fazendo juntar a ela os elementos necessrios lavratura do decreto de
desapropriao (art. 7).
Registre-se tambm a previso, para algumas hipteses especficas, de que fuses,
incorporaes, transformaes, agrupamentos ou dissolues societrias somente poderiam
se realizar aps autorizao da C.A.D.E. Isto , instituiu-se um controle prvio de atos de
concentrao avant la lettre270. Tais hipteses apenas se dariam quando as operaes de
concentrao envolvessem setores considerados relevantes para o interesse nacional, a
exemplo dos setores bancrios, de infraestrutura (transporte, energia, comunicao e
demais servios de utilidade pblica), blicos e bsicos, alm de outros:

Art. 8 No se podero fundir, incorporar, transformar, agrupar de qualquer


modo, ou dissolver, sem prvia autorizaco da C.A.D.E.:
a) os estabelecimentos bancrios;
b) as emprsas que tenham por objeto a produo ou distribuio de gneros
alimentcios;
c) as emprsas que operem em seguros e capitalizao;
d) as emprsas de trensportes ferrovirio, rodovirio e as de navegao martima,
fluvial ou area;
e) as emprsas editras, jornalsticas, de rdio e teledifuso, de divulgao e
publicidade;

270
A principal novidade procedimental da nova lei antitruste brasileira, a Lei n 12.529/2011, foi a previso
do controle prvio de atos de concentrao. Diz-se que, antes dela, sob a Lei n 8.884/1994, o controle era a
posteriori. De fato, o art. 54, 4, da Lei n 8.884/1994, previa um prazo de 15 (quinze) dias teis da
realizao de um ato de concentrao para que este fosse notificado ao SBDC. Contudo, a previso de
controle prvio de concentraes no fez sua estreia no Brasil com a Lei n 12.529/2011, mas sim com o
Decreto-Lei n 7.666/1945. Ademais, a prpria Lei n 8.884/1994, no mesmo art. 54, 4, trazia a
possibilidade de notificao prvia dos atos de concentrao, o que, na prtica, nunca ocorria.
113
f) as indstrias blicas, bsicas, de intersse nacional e as emprsas
distribuidoras dos respectivos produtos;
g) as indstrias qumicas, de especialidades farmacuticas ou de laboratrio e de
materiais odontolgicos;
h) as indstrias de tecidos e calados;
i) as emprsas de minerao;
j) a produo e distribuio de instrumentos de trabalho, de um modo geral;
k) as emprsas de eletricidade, gs, telefone e transportes urbanos e, em geral, os
concessionrios de servios de utilidade pblica.

lista do art. 8 a lei acrescentou como sem efeitos at autorizao da C.A.D.E.


alguns atos, ajustes, acrdos ou convenes entre empresas, desde que tivessem alguns
efeitos especficos, previstos no art. 11. Percebe-se que, diferentemente da lgica do
Decreto-Lei n 869/1938, marcadamente penalista e centrado na verificao da
configurao dos atos em si, o Decreto-Lei n 7.666/1945 passou a dar mais importncia
aos efeitos das condutas e operaes, o que prevalece na anlise antitruste atual 271. Veja-se
o art. 11:

Art. 11. No tero validade, seno depois de aprovados e registrados pela


C.A.D.E. os atos, ajustes, acrdos ou convenes entre emprsas comerciais,
industriais ou agrcolas, de qualquer natureza ou entre pessoas ou grupo de
pessoas vinculadas a tais emprsas ou interessadas no objeto de seus negcios,
que tenham efeito:
a) equilibrar a produo com o consumo;
b) regular o mercado;
c) estabilizar preos;
d) padronizar ou racionalizar a produo;
e) estabelecer uma exclusividade de distribuio em detrimento de outras
mercadorias do mesmo gnero ou destinadas satisfao de necessidades
conexas.

Note-se, ainda, que as empresas referidas no art. 8, transcrito acima, teriam o


capital dividido obrigatoriamente em aes nominativas, caso organizadas sob a forma de
sociedades annimas. Na hiptese de tais empresas terem o capital dividido em aes ao
portador, a lei concederia prazo de 90 (noventa) dias para a converso das aes em aes

271
A anlise pautada nos efeitos econmicos das prticas usualmente chamada na doutrina antitruste de
regra da razo, que consiste, em linhas gerais, no sopesamento entre as eficincias ou efeitos pr-
competitivos e os efeitos negativos das prticas. Diz-se que os casos de cartel so os nicos em que no cabe
autoridade aplicar a regra da razo, porque se pressupe, nesses casos, que os efeitos negativos so
superiores aos positivos. Assim, por uma opo de poltica antitruste, aplica-se no a regra da razo, mas a
chamada regra per se, isto , o cartel considerado um ilcito concorrencial em qualquer situao,
independentemente dos efeitos provocados, podendo, inclusive, ser condenado mesmo nos casos em que no
foi consumado. Sobre as origens da regra da razo nas experincias norte-americana e brasileira, cf.
SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econmico, op. cit., p. 72-82. Ver tambm: FORGIONI, Paula
A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 194-203; CORDOVIL, Leonor. Ttulo V Das Infraes da
Ordem Econmica. In: CORDOVIL, Leonor et al. Nova Lei de Defesa da Concorrncia Comentada. Lei
12.529, de 30 de novembro de 2011. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 108-111.
114
nominativas. Uma vez no cumprida a converso, a C.A.D.E. interviria na administrao
da empresa de modo a fazer cumprir o quanto estabelecido pelo dispositivo272. Esse
dispositivo foi um dos que mais recebeu crticas das classes produtoras, conforme se ver
adiante273. Agamemnon Magalhes, diante da reao negativa que o decreto provocou,
disps-se, perante Vargas, a promover algumas mudanas no texto. No entanto, esse foi
um ponto que entendeu no serem necessrias mudanas274.
O legislador teve o cuidado tambm de excluir da exigncia de autorizao prvia
da C.A.D.E. as autarquias federais com funo de direo, organizao e defesa de
determinados setores econmicos. A Lei Malaia submeteu ao controle da C.A.D.E.
empresas de economia mista (art. 24, a), mas isentou da aplicao da lei as autarquias
federais de interveno econmica (art. 12). Ainda assim, cuida-se de avano em relao
ao Decreto-Lei n 869/1938. Francisco Campos esclareceu que o decreto de 1938 no se
aplicava s atividades da economia dirigida, feitas pelo prprio Estado. Embora tenha
dado como exemplo dessas atividades os institutos oficiais de defesa da produo, no
consignou expressamente que outras atividades de interveno econmica estatal estavam
submetidas ao Decreto-Lei n 869/1938275. O Decreto-Lei n 7.666/1945 avanou para
submeter ao controle antitruste entidades em que o Estado detinha participao e direo, a
exemplo das empresas de economia mista. Considerando que, naquele ambiente poltico e
institucional, o Estado jogava um papel de monta na seara econmica, submeter esse
intervencionismo a certos limites no configurava tarefa trivial. Observe-se que a ossatura
material do Estado, na terminologia de Snia Draibe276, tornava-se cada vez mais
complexa. A uma entidade do Estado, nomeadamente uma comisso administrativa de
fiscalizao de atividades econmicas, passava a caber o controle e a eventual punio de
outra entidade vinculada ao mesmo Estado, no caso, empresas de economia mista. Hoje,
qualquer empresa, independentemente de contar ou no com capital acionrio do Estado,
submete-se autoridade antitruste nacional, no havendo controvrsias quanto a isso.

272
Art. 10. As emprsas a que se refere o art. 8 quando organizadas sob a forma de sociedades annimas,
tero o respectivo capital dividido obrigatriamente em aes nominativas. 1 s emprsas a que alude ste
artigo, que tenham o respectivo capital dividido, total ou parcialmente, em aes ao portador, fica ccncedido
o prazo de noventa dias para a converso de suas aes ao portador em aes nominativas. 2 Na hiptese
de falta de cumprirnento do disposto no pargrafo interior, dentro do prazo fixado, a C. A.D.E. intervir,
provisriarnente, na administrao da emprsa faltosa a fim de promover a observncia do citado preceito.
273
Cf. por exemplo: Adiada a execuo da lei do confisco. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945,
p. 1.
274
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, de 27 de ago. 1945. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02.
275
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 193-195.
276
DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 82-100.
115
Naquele momento, anos 1940, submeter entidades que contavam com capital estatal e,
portanto, expressavam o intervencionismo econmico do Estado representou uma
ampliao do campo de ao da legislao antitruste em relao legislao de 1938.

2.2.2 Agamemnon Magalhes

Enquanto o Decreto-Lei n 869/1938 teve duas figuras centrais, Francisco Campos


e Nelson Hungria, o protagonismo da elaborao e da defesa do Decreto-Lei n 7.666/1945
foi essencialmente do ento ministro da Justia e Negcios Interiores, Agamemnon
Magalhes (1893-1952)277.
Agamemnon Magalhes foi, durante dois anos, seminarista, no Seminrio de
Olinda. Transferiu-se em seguida para o Ginsio Pernambucano, tradicional instituio
onde concluiu o curso de Humanidades em 1911. No ano seguinte, iniciou os estudos na
Faculdade de Direito do Recife, onde se bacharelou em Cincias Jurdicas e Sociais na
turma de 1916278.

277
Em entrevista a pesquisadores do CPDOC, Barbosa Lima Sobrinho, aliado de longa data de Agamemnon
Magalhes, afirmou que o Decreto-Lei n 7.666/1945 tinha sido elaborado por Vicente Chermont de
Miranda, seguindo as orientaes de Agamemnon Magalhes: A Lei Antitruste teve seu efeito prtico.
Minha impresso pessoal que ela foi apresentada por Agamenon Magalhes, mas a redao quase toda era
de Vicente Chermont de Miranda. Foi ele quem elaborou o projeto de lei, obedecendo s recomendaes e
atendendo aos propsitos de Agamenon. LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos Barbosa. Barbosa Lima
Sobrinho I (depoimento, 1977). Rio de Janeiro: CPDOC, 2005, p. 150. No se obteve xito na confirmao
dessa informao por outras fontes. Contudo, ainda que seja verdadeiro o fato, no consta que Miranda tenha
deixado obras acerca da temtica antitruste ou tenha escrito a respeito da elaborao do decreto, como Nelson
Hungria fez em relao ao Decreto-Lei n 869/1938. Desse modo, no h prejuzo em focar apenas em
Agamemnon Magalhes como o homem pblico responsvel pela lei em exame. Acrescente-se que
Chermont de Miranda foi tambm assessor jurdico de Barbosa Lima Sobrinho quando este foi presidente do
Instituto do Acar e do lcool, cargo que ocupou de 1937 a 1945. Cf. LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos
Barbosa. Prefcio e Depoimento. In: LIMA FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhes e sua
poca. Recife: Universitria, 1976, p. 15.
278
PERNAMBUCO. In Memoriam: Agamenon Magalhes. Recife: Imprensa Oficial, 1952, p. 11; LIMA
FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhes e sua poca. Recife: Universitria, 1976, p. 28;
RIBEIRO, Jos Adalberto. Agamenon Magalhes sob o Signo do Mandacaru. Disponvel em:
http://www.revistacontinente.com.br/sessoes/1054-revista/documento/16726-Agamenon-
Magalh%C3%A3es,-sob-o-signo-do-mandacaru.html. Consulta em 25 ago. 2015. O curso de cincias
jurdicas e sociais de Olinda, que depois se transformaria na Faculdade de Direito do Recife, foi fundado em
11 de agosto de 1827. Junto com a Faculdade de Direito do Largo So Francisco, em So Paulo, a
faculdade de direito mais antiga do Pas. A lei de criao desses cursos, assinada por D. Pedro I, estabeleceu
como a primeira cadeira do 5 ano economia poltica. Desde seus primeiros anos, a faculdade teve
professores preocupados com problemas no s jurdicos, mas tambm econmicos. Destacam-se, dentre os
professores de Olinda, Pedro Autran da Mota de Albuquerque (1805-1881) que publicou, entre outros,
Elementos de Economia Poltica, de 1844, Novos Elementos de Economia Poltica, de 1851, Prelees
de Economia Poltica, de 1859, Manual de Economia Poltica, de 1880, e Catecismo de Economia
Poltica, tambm de 1880 e Loureno Trigo de Loureiro (1793-1870) que publicou, entre outros,
Elementos de Economia Poltica, de 1854. Clovis Bevilaqua registra que Prelees de Economia
Poltica, de Autran, resumem, com clareza, os princpios dominantes na ptria de Adam Smith, enquanto
116
Politicamente, Agamemnon Magalhes passou a maior parte de sua vida como um
aliado e defensor de Getlio Vargas, embora sua atuao poltico-partidria tenha se
iniciado antes da chegada de Vargas ao poder. Antes da Revoluo de 1930, foi deputado
estadual entre 1919 e 1924 e deputado federal por duas legislaturas, entre 1924 e 1926 e
entre 1927 e 1929, sempre pelo estado de Pernambuco. Assinou o manifesto do Partido
Republicano Democrata de Pernambuco, de 11 de abril de 1928279. poca do Governo
Provisrio, participou do Partido Social Democrtico de Pernambuco280 e foi deputado
federal na Assembleia Constituinte entre 15 de novembro de 1933 e 23 de julho de 1934.
Em seguida, aproximou-se ainda mais de Vargas, que o indicou para cargos importantes:
foi ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio de julho de 1934 a novembro de 1937,
tendo acumulado com tal cargo o de ministro da Justia e Negcios Interiores, que exerceu
interinamente entre janeiro e junho de 1937; interventor de Pernambuco de novembro de
1937 a maro de 1945; e o ltimo ministro da Justia e Negcios Interiores do Estado
Novo, de maro a outubro de 1945281. Entre 1946 e sua morte, em 1952, foi presidente do
diretrio regional do Partido Social Democrtico (PSD) em Pernambuco, tendo sido, nesse
perodo, deputado na Assembleia Constituinte, deputado federal e, em seguida, governador
democraticamente eleito do estado de Pernambuco282.

que o trabalho de economia poltica de Loureiro no alcanou voga. O professor de economia poltica da
faculdade a partir de 1905 foi Sofrnio Euquiano da Paz Portella, que no deixou obras relevantes na rea.
Professor desde 1908 e catedrtico desde 1915, Herclio Luprcio de Sousa (1862-?) publicou, entre outros
livros de diferentes reas, O Direito nas Relaes Econmicas, que Bevilaqua define como uma afirmao
bem fundamentada da progressiva socializao do Direito. BEVILAQUA, Clovis. Histria da Faculdade
de Direito do Recife. 2. ed. Braslia: INL, Conselho Federal de Cultura, 1977, p. 305-308, 407, 412-413;
FERREIRA, Pinto. Histria da Faculdade de Direito do Recife. Recife: UFPE Universitria, 1980, p. 99-
101; GRANJA, Petrcio Roberto Tobias. Breve Histria da Faculdade de Direito do Recife. Recife: 1977,
p. 7-20; VEIGA, Glucio. Histria das Idias da Faculdade de Direito do Recife. Recife: UFPE
Universitria, 1981, v. II, p. 255-259. Se certo que Agamemnon Magalhes teve contato, nos anos de
faculdade, com ideias econmicas lecionadas nas disciplinas de economia poltica que teve de cursar, parece
plausvel supor, por outro lado, que suas posturas polticas a respeito da interveno estatal na economia e,
especificamente, da regulao antitruste sejam mais tributrias de ideias em voga poca que j exercia
cargos polticos de destaque, como interventor, ministro e deputado federal, do que de ideias com as quais
teria sido alimentado enquanto frequentava a faculdade como aluno.
279
Manifesto do Partido Republicano Democrata de Pernambuco, 11 abr. 1928. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC (cdigo ilegvel). Agamemnon Magalhes assina o manifesto junto com Manuel
Borba (com restries), Jos Henrique C. da Cunha, Mario Domingues da Silva, Jos R. Bezerra C. Filho,
Arnaldo Bastos e Turinno Campello.
280
Nos seus arquivos, consta o Manifesto do Partido Social Democrtico de Pernambuco, assinado por
Carlos de Lima Cavalcanti, Interventor Federal em Pernambuco. Cf. Manifesto do Partido Social
Democrtico de Pernambuco, 1932. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 32.11.15.
281
Resposta do Professor Agamemnon Sergio de Godoi Magalhes ao questionrio enviado com a Circular
n 7918 da Diviso de Pessoal do Departamento de Administrao do Ministrio de Educao e Sade, 26
mai. 1942. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 41.01.13.
282
PANTOJA, Slvia. Agamenon Magalhes. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010; RIBEIRO, Jos Adalberto.
117
Era visto como prximo de Vargas, tendo sido um dos artfices, em Pernambuco,
do golpe de Estado que culminou no Estado Novo, em 1937283. Colocava-se, perante
Vargas284 e tambm seus inimigos285, como um ardoroso defensor do presidente e do
regime. A proximidade poltica entre Agamemnon Magalhes e Vargas se manteve aps o
fim o Estado Novo286. Contudo, nas eleies de 1950, a situao mudou. Vargas foi
candidato Presidncia da Repblica, e Agamemnon Magalhes, ao governo de
Pernambuco. Sendo do PSD, Agamemnon Magalhes apoiou o candidato oficial do partido
presidncia, Cristiano Machado, contra Vargas, candidato do Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB). J Vargas, para garantir apoio sua eleio presidncia, fez
negociaes com diversos diretrios regionais tanto do PSD quanto da UDN. Em
Pernambuco, em razo desses arranjos, apoiou o candidato da UDN, Joo Cleofas de
Oliveira, contra Agamemnon Magalhes287. Apesar do entrevero relativo s eleies de
1950, Agamemnon Magalhes marcado politicamente por seu alinhamento a Vargas na
maior parte de sua vida poltica.

Agamenon Magalhes sob o Signo do Mandacaru, op. cit.; LIMA FILHO, Andrade. China Gordo:
Agamenon Magalhes e sua poca. Recife: Universitria, 1976, p. 28.
283
Em jornal da poca, Agamemnon Magalhes visto como articular do golpe de 1937 e colaborador do
regime: Pelo Estado Novo trabalhou, como titular, ao mesmo tempo, das pastas do Trabalho e da Justia,
com rara energia. E o golpe de Estado que resultou no atual regime teve, no sr. Agamemnon Magalhes, um
dos colaboradores mais lcidos. Nomes do dia: Agamemnon Magalhes, 1939. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.09.12. Em Pernambuco, nos primeiros do Estado Novo, Agamemnon
Magalhes atuava no s como representante poltico do novo regime, mas tambm como doutrinador ou
propagandista, por meio de seu jornal Folha da Manh, da ideologia que deu suporte ao governo a partir de
1937. Cf. ANDRADE, Emanuelle Lins de. Jornalismo dos Anos 1930: informao e doutrinao. In:
SIMPSIO NACIONAL DE HISTRIA. Anais do XXV Simpsio Nacional de Histria Histria e
tica. Fortaleza: ANPUH, 2009, p. 6.
284
Doutrino todos os dias pela imprensa e pelo radio, na propaganda do Estado Novo e das questes que
interessam economia do Estado. Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, Arquivo
Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 28.04.20/4.
285
Assis Chateaubriand, de quem Agamemnon Magalhes foi um inimigo pblico, chegou a convid-lo para
escrever artigos nos jornais de sua propriedade. Telegrama de Assis Chateaubriand para Agamemnon
Magalhes. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 38.04.17; Telegrama de Assis
Chateaubriand para Agamemnon Magalhes. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c
28.04.20/1. Agamemnon Magalhes no s recusou os convites, como disse que os jornais de Chateaubriand
so criao diablica e que o Estado Novo a grande emoo de Pernambuco. Telegrama de
Agamemnon Magalhes para Assis Chateaubriand. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c
38.04.20/3. Cf. tambm: PEREIRA, Nilo. Agamenon Magalhes: uma evocao pessoal. Recife: Tapero,
1973, p. 42-43.
286
Em mensagem aos pernambucanos, de 5 de janeiro de 1947, Vargas declarou que o seu partido, o Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB), defendia em Pernambuco os nomes de Barbosa Lima Sobrinho, Agamemnon
Magalhes e Apolonio Sales nas eleies vindouras. Mensagem aos Pernambucanos, de Getlio Vargas, 5
jan. 1947. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 47.01.5.
287
PANTOJA, Slvia. Agamenon Magalhes. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
118
Um dos dados biogrficos que devem ser assinalados na formao poltica e
ideolgica de Agamemnon Magalhes sua orientao religiosa catlica288. Isso foi
determinante para fazer dele um poltico preocupado com a questo social. Enquanto
ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio, mandou fazer no Brasil uma edio da
Encclica Rerum Novarum, de 1891289. A sensibilidade para questes sociais pode ser

288
Agamemnon Magalhes chegou a ser seminarista, no Seminrio de Olinda. Cf. LIMA FILHO, Andrade.
China Gordo: Agamenon Magalhes e sua poca. Recife: Universitria, 1976, p. 28. Interessante notar que
um dos traos da formao intelectual de Vargas justamente o fato de ele no ter sido catlico. O
positivismo, por exemplo, influenciou mais Vargas do que o pensamento da Igreja. [Vargas n]o era um
positivista ortodoxo, embora seu pensamento poltico devesse contas ao castilhismo. Mas, especialmente,
Getlio no era catlico. Um de seus livros de cabeceira nesse tempo era o explosivo Ges Cristo non mai
esistito [Jesus Cristo nunca existiu] do livre-pensador italiano Emilio Bossi que, como sugere o prprio ttulo,
discutia a veracidade histrica da existncia de Jesus. Alis, quando foi escolhido orador da turma na
Faculdade de Direito, Getlio pronunciara um libelo contra o cristianismo. Cf. NETO, Lira. Getlio: dos
anos de formao conquista do poder, op. cit., p. 120. Lira Neto registra, inclusive, que o fato de, por
influncia do positivismo, Vargas no ser um catlico trouxe problemas para a Aliana Liberal na campanha
presidencial de 1930, o que fez Antnio Carlos - liderana poltica mineira, catlico, apoiador de Vargas -
dizer que o positivismo de Vargas era s fingimento. NETO, Lira. Getlio: dos anos de formao
conquista do poder, op. cit., p. 250.
289
PEREIRA, Nilo. Introduo. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 9;
PEREIRA, Nilo. Agamenon Magalhes, op. cit., p. 42. Pereira chega a afirmar que, em virtude da encclica,
Agamemnon Magalhes deu uma orientao crist sua gesto no ministrio. PEREIRA, Nilo. Introduo.
In: MAGALHES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982, p. 27. A
Encclica Rerum Novarum foi um documento pblico assinado pelo Papa Leo XIII que tem como centro as
condies de vida e trabalho dos trabalhadores. O documento critica as condies de trabalho dos operrios
no mundo no contexto da revoluo industrial, em que a riqueza se concentrou nas mos de poucos enquanto
a maior parte das populaes vivia na indigncia. Embora critique o socialismo e afirme a propriedade
privada como um direito natural, defende os direitos dos trabalhadores e a organizao sindical. A encclica
gerou a chamada Doutrina Social da Igreja, colocando na pauta da Igreja Catlica e do debate poltico em
geral a premncia da discusso e da tomada de medidas relativas questo social, isto , s desigualdades e
s condies de vida e trabalho dos trabalhadores. Cf. LEO XIII. Rerum Novarum. 15 de mai. 1891.
Disponvel em: http://w2.vatican.va/content/leo-xiii/pt/encyclicals/documents/hf_l-
xiii_enc_15051891_rerum-novarum.html. Consulta em: 10 de jun. 2015. Os posicionamentos de
Agamemnon Magalhes j eram influenciados pelo pensamento catlico desde antes de sua ida ao Ministrio
do Trabalho, Indstria e Comrcio. Em 1925, quando j era deputado federal por Pernambuco, Agamemnon
Magalhes fez um discurso citando a referida encclica e tambm Adam Smith para justificar sua posio
favorvel ao estabelecimento de frias anuais para os empregados do comrcio. Cf. MAGALHES,
Agamenon. Questo Social e Revoluo (discurso pronunciado na sesso de 20 ago. 1925). In:
MAGALHES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982, p. 90-97,
especialmente p. 92. A influncia da doutrina catlica nas formulaes jurdicas brasileiras foi notada por
Pontes de Miranda, que, comentando o art. 115 da Constituio de 1934, assinala que a doutrina catlica
espera realizar, por meio do imperativo moral, a melhor distribuio dos bens da vida. No o conseguiu e
provvelmente no o conseguir. Mas desde que reconheam os crentes, catlicos ou no, como fizeram o
cardeal Gibbons e o cardeal Manning, que os direitos do homem sua subsistncia passam -frente dos seus
direitos propriedade, nica compatvel com o Cristianismo, as dificuldades cessam, e possvel uma
civilizao crist no momento e no futuro. Os princpios de justia a que alude o art. 115 so os princpios de
justia distributiva. MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio da Repblica dos E.U. do
Brasil, op. cit., p. 301. No contexto do debate do projeto de lei que daria origem Lei n 4.137/1962, o
deputado Teotnio Monteiro de Barros, do PSP de So Paulo, atentou para o papel da encclica no incio do
debate sobre legislaes que implicassem interveno para evitar a lei de seleo natural, cara ao
liberalismo puro: Foi como um brado de alarma, como um brado de protesto contra essa situao, situao
que era fruto do liberalismo puro que deixava livre a lei de seleo natural, desumana, que surgiu a Rerum
Hovarum, em que Leo XIII, com aquela sua viso proftica, j chamava a ateno do seu rebanho para as
conseqncias que iam advir do panorama jurdico, poli tico e social de fins do sculo XIX, no qual a
produo, longe de se apresentar como fenmeno uno nas foras que a integravam, dividia essas foras e as
119
ilustrada nas suas iniciativas para tentar melhorar as condies de vida das populaes
mais carentes, notadamente no que se refere moradia. Como interventor de Pernambuco,
demonstrou determinao na soluo do problema dos mocambos290. Nos mocambos do
Recife, moravam as populaes mais pobres, notadamente pescadores, aos quais se
somaram, com o tempo, operrios. Agamemnon Magalhes pleiteava, junto ao presidente
Vargas, auxlio para a realizao de obras que dessem soluo para as condies
miserveis de vida nos mocambos291.
A influncia do pensamento social catlico tambm foi fundamental na formao
da concepo de Agamemnon Magalhes sobre as relaes entre capital e trabalho. Ele no
era um socialista, no desacreditava no capitalismo. Ao contrrio: h indicaes de que era
um anticomunista292. Ele entendia, porm, que o lucro excessivo constitua abuso dos
detentores de poder econmico e que o equilbrio social dependia da justia social. Sem
isso, poderia estar em xeque a estabilidade poltica da ordem e das instituies postas. Com
essa percepo, Agamemnon Magalhes demonstrava que uma ao interventiva do Estado
era demandada no s para melhorar as condies de vida dos trabalhadores, mas tambm
para conservar as instituies polticas vigentes. Nesse sentido, para buscar esse equilbrio
social, impunha-se ao Estado o dever de agir para alcan-lo, ao mesmo tempo em que era
imprescindvel se exigir dos agentes privados detentores de parcela considervel do poder
econmico a absteno de condutas abusivas. A Doutrina Social da Igreja foi um dos
elementos informadores do entendimento de Agamemnon Magalhes a respeito da
necessidade de coibio do poder econmico dos trustes para defender o consumidor do
seu abuso. Em 1945, j frente do ministrio da Justia e Negcios Interiores, produzido
o texto Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Catlica, como forma de

punha em luta, umas contra as outras, com o esmagamento dos mais fracos, economicamente falando.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 17 jul. 1957, seo 1, p.
5131.
290
Mocambos eram construes de barro, pedaos de madeira ou lata, cobertas de palha, localizadas em
regies alagadas onde se acumulavam lixos e detritos, sem acesso a gua ou saneamento.
291
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, 28 jan. 1939. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 39.01.28/1. Agamemnon Magalhes, como Interventor Federal em Pernambuco,
pediu a Vargas a execuo de plano de aterros dos terrenos baixos e alagados nas regies onde se
localizavam os mocambos.
292
O jornal Dirio de Pernambuco noticiou a presena do interventor Agamemnon Magalhes em
Conferncia Anti-Communista. A Conferencia Anti-Communista Pronunciada, Hontem, no Recinto da
Exposio. Dirio de Pernambuco, Recife, 5 jan. 1940, p. 2. Em carta a Luiz Vergara, ento secretrio do
presidente Vargas, Agamemnon Magalhes tratou, entre outros assuntos, da presena de Nelson Coutinho no
Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), ocasio em que recomendou levar ao conhecimento do
presidente que o mesmo declarou solidariedade aos movimentos comunistas de 1935. Carta de Agamemnon
Magalhes para Luiz Vergara, 12 fev. 1940. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c
40.02.12. Episdios ilustram anticomunismo de Agamemnon Magalhes.
120
fundamentar e legitimar o Decreto-Lei n 7.666/1945293. Antes disso, ainda em 1942, ele j
esboava os fundamentos de sua viso crtica do capitalismo, bem como do seu
entendimento acerca do abuso do poder econmico e de suas consequncias danosas:

No h estabilidade poltica, sem equilbrio social. Quando me bato por uma


poltica humana, por um salrio justo, pela justia como norma de conduta nas
relaes entre o capital e o trabalho, estou defendendo a ordem e as instituies.
Estou defendendo a fortuna particular e a paz de conscincia dos que
acumularam bens e virtudes pelo trabalho, pela iniciativa, pela coragem de viver.
Mas a ordem e o equilbrio social no dependem s do Estado ou dos governos.
Dependem daqueles que tenham uma parcela do poder econmico e evitem os
abusos desse poder. No momento grave que atravessamos h um abuso, que
precisamos combater por todas as formas. o abuso dos preos. A capacidade
aquisitiva do consumidor tem um limite alm do qual tudo o que se exigir
explorao. O lucro s legtimo quando se ajusta aos preos da produo. Alm
delas, usura. ganncia. erro social profundo, porque gera a inquietao, o
mal estar, o desespero do consumidor, que passa, ento, a sofrer todas as
restries294.

O trecho acima revela ainda um aspecto que preocupava Agamemnon Magalhes: o


problema dos preos, reafirmando preocupao j relevante quando da elaborao do
Decreto-Lei n 869/1938, conforme assinalado acima. A manipulao e o abuso dos
preos, notadamente por grandes grupos econmicos, acarretavam a carestia da vida. Os
mais prejudicados eram os mais carentes, mas tambm os que acumularam bens e virtudes
pelo trabalho, pela iniciativa, que podem ser entendidos como os empresrios nacionais
que dependiam da compra de insumos afetados pela alta de preos. Nota-se, contudo, que o
objeto principal de preocupao o consumidor, cuja capacidade de acompanhar a alta de
preos era limitada. Sem freios busca de lucros por parte dos detentores de poder
econmico, as perdas econmicas para a populao eram inevitveis. Em outras palavras,
estaria comprometida a economia popular. Desse modo, em condies econmicas
restritivas, as parcelas sociais mais afetadas poderiam comprometer a tranquilidade social e
a estabilidade poltica. V-se que a preocupao com os preos e com a carestia da vida
presente em Agamemnon Magalhes segue a mesma lgica da defesa da economia popular
consagrada no Decreto-Lei n 869/1938. Alis, no s essa preocupao herdada de 1938
que permanece com Agamemnon Magalhes; o abastecimento segue sendo uma questo
relevante a ser remediada por meio da legislao antitruste. As condutas dos

293
A Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Catlica. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02.
294
MAGALHES, Agamemnon. Equilbrio Social, 9 jul. 1942. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e
Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 18-19.
121
aambarcadores no s eram notadas e reprovadas por Agamemnon Magalhes295, como
foram rechaadas no mbito da Lei Malaia, que considerou contrrios aos interesses da
economia nacional os atos de reteno de estoques de mercadorias (art. 1, II). Pode-se
dizer, nesse sentido, que, a despeito das diferenas entre o decreto de 1938 e o Decreto-Lei
n 7.666/1945, os dois diplomas tm preocupaes semelhantes, notadamente no que se
refere aos prejuzos causados populao em virtude das manipulaes de preos, do
aumento da carestia de vida e das dificuldades provocadas por problemas de
abastecimento.
Do ponto de vista doutrinrio, possvel que a influncia do pensamento social
catlico, em especial no que diz respeito relao entre capital e trabalho e aos limites e
injustias do sistema capitalista, tenham implicado em Agamemnon Magalhes um
posicionamento crtico da teoria liberal clssica e defensor da interveno do Estado na
economia. Agamemnon Magalhes entendia que o dogma do laissez faire tinha por
consequncia subjugar o Estado aos interesses privados de poucos. O Estado, nesse
paradigma, deveria se manter indiferente aos problemas gerais da sociedade. A
transformao de Estado liberal em Estado intervencionista era festejada por Agamemnon
Magalhes. Ele pugnava pelo abandono da postura estatal absentesta e pela interveno,
coordenao, disciplina e regulao pelo Estado em relao s atividades dos cidados,
sobretudo em matria econmica. Caso contrrio, haveria, em virtude do desequilbrio na
luta de classes, riscos para a paz social que s seriam mitigados pela interveno do Estado
com vistas a uma melhor distribuio da riqueza por meio da subordinao da livre
iniciativa e da propriedade privada ao interesse social:

O Estado representa as modificaes de sua estrutura, de um Estado liberal, do


laissez faire, indiferente ou mesmo ausente dos problemas, tudo deixando a
critrio da iniciativa privada, para se organizar para intervir, coordenando,

295
Antes da prpria Lei Malaia, Agamemnon Magalhes j atentava para as prticas de aambarcadores:
A campanha contra os trusts vai crescendo de intensidade, no Brasil e na Amrica do Norte. As manobras
dos aambarcadores esto sendo identificadas nos aspectos mais alarmantes. Documentao. Folha da
Manh, Recife, 20 mar. 1944. AGM c 44.03.20/3 (grifou-se). Na carta enviada a Vargas justificando o
Decreto-Lei n 7.666/1945, chama ateno para a conduta de aambarcar mercados: Os trusts de casa e
de fora, na luta entre s, ou reunidos para a destruio dos mais fracos, fizeram desaparecer, entre ns,
industriais propensas como aconteceu, por exemplo, com as industrias das linhas no Nordeste; com a do
fsforo e das sdas; com as emprezas eltricas. Apareceram laboratrios que, para aambarcar mercados,
dominaram rdes de propaganda, no escolhendo processos, no parando nem mesmo nas barreiras da
calnia. Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05 (grifou-se). Na rplica a Raul Fernandes, assevera que as
operaes de concentrao so os caminhos mais frequentes usados para a constituio de monoplios,
aambarcamentos e coalises nocivas. Rplica de Agamemnon Magalhes a Raul Fernandes, de junho de
1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1 (grifou-se).
122
disciplinando, regulando as atividades de todos os cidados, numa obra de
coordenao de esforos a procura da paz social. De liberal, o Estado passou a
intervencionista. [...] O Estado liberal do laissez faire, deixando livre a iniciativa,
viu-se presa nas mos dos interesses individualistas de uma classe. Por princpio,
o Estado liberal no interveiu e perdeu o sentido, na expresso de Harold Lask
[...]. E o Estado transforma-se para se adaptar s novas contingncias provocadas
pela luta econmica. Tem que abandonar o seu papel de espectador indiferente
luta competitiva entre os diversos interesses privados. E passa a intervir. O
Estado intervm a procura de um equilbrio na luta de classes, de um
nivelamento econmico pela melhor distribuio da riqueza. Assiste ao
trabalhador, instituindo a previdncia social. Regula as relaes entre patres e
empregados, atravs de legislaes adequadas. Subordina a livre iniciativa e a
propriedade privada ao interesse social. [...] Adapta-se s novas condies
econmicas e sociais. Obriga o capitalismo a transigir, a fazer concesses 296.

No Brasil, esse entendimento terico se traduzia na crtica aos economistas


nacionais, que, segundo Agamemnon Magalhes, eram contrrios a qualquer tipo de
interveno estatal, inclusive as feitas por intermdio dos institutos federais autrquicos de
defesa de setores econmicos, como acar e lcool, sal, pinho, entre outros. O cerne da
crtica se dava em torno da ausncia de estudos tericos ou mesmo manifestaes de
contrariedade, por parte dos economistas brasileiros, com respeito aos prejuzos
econmicos causados por monoplios, responsveis por aumentos de preos, restries
produo, eliminao de empresas independentes e supresso da livre iniciativa e livre
concorrncia. Isso contrastava com o que j ocorria em crculos tericos estrangeiros, que
h tempos se ocupavam do monoplio enquanto problema terico-econmico297.

296
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c s/d/29. Note-se que a lei havia sido elaborada por
Agamemnon Magalhes, mas sob a inspirao de Vargas. Veja-se o discurso Planejamento econmico,
pronunciado no Palcio do Catete, quando da instalao da Comisso de Planejamento Econmico, em 3 de
outubro de 1944, em que o Presidente enderea crtica ao liberalismo econmico e justifica a ao
disciplinadora do Estado: S as mentalidades impermeveis aos ensinamentos dos factos podem acreditar
ainda na validade dos princpios do laisser-faire economico e nos seus corolrios polticos. O livre jogo das
foras sociais, no estgio de evoluo a que atingimos, a anarquia pura e simples. Esta verdade, cabalmente
confirmada pelas imposies da guerra s grandes potncias mundiais, torna-se de maior evidncia em
relao aos povos como o nosso, em plena fase de crescimento e expanso. Pas novo, no sentido da
apropriao dos recursos naturais e sua valorizao, o Brasil reclama disciplina e mtodo em todas as
atividades riadoras de riqueza. VARGAS, Getulio. A Nova Poltica do Brasil. O Brasil na Guerra, 1 de
julho de 1944 a 30 de outubro de 1945. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio, 1944, v. XI, p. 37.
297
[...] os economistas brasileiros em geral combatem a interveno do Estado, tm horror aos Institutos do
Acar, do Sal, do Pinho, da Banha, do Cacu e do Arroz, que disciplinam a produo e distribuio dsses
produtos, clamam contra a Comisso de Preos, e no falam nos monoplios, na concentrao da produo e
no domnio de um grupo de firmas na compra e venda das mercadorias. Quer dizer, acham os nossos
economistas legtimas as combinaes monopolsticas, que impem preos, reduzem a produo, eliminam
as empresas independentes e suprimem a liberdade de iniciativa e de concorrncia. Todos os abusos do poder
econmico, o arbtrio ou a opresso do poder privado, os nossos economistas liberais aceitam, como
consequncia natural da lei da oferta e da procura, embora os economistas inglses e norte-americanos
ensinem o contrrio e publiquem livros e mais livros sbre a competio imperfeita. Nas universidades da
Inglaterra, como nas universidades da Amrica do Norte, h cursos especializados sbre a competio
imperfeita. Nsses mesmos pases existe legislao drstica contra a competio monopolstica, mas no
Brasil, paraso dos monoplios, teimam os nossos economistas em afirmar que no h trustes, nem cartis.
MAGALHES, Agamemnon. A Competio Imperfeita. In: MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder
123
H um outro dado, este mais de carter biogrfico, referente formao das
convices de Agamemnon Magalhes acerca dos limites do capitalismo e dos problemas
derivados da concentrao do poder econmico, que no pode ser olvidado para se
entender sua luta antitruste e o prprio Decreto-Lei n 7.666/1945. Trata-se das suas
crticas pblicas a Assis Chateaubriand e a seu grupo jornalstico, os Dirios Associados.
Chateaubriand, assim como Agamemnon Magalhes, era jornalista, advogado e professor
catedrtico da Faculdade de Direito do Recife298. Tornou-se dono de uma extensa rede de
jornais, rdios e revistas em todo o territrio nacional. Consequentemente, seu poder
poltico e econmico era de grande monta. Sua influncia e seu trnsito entre os poderosos
eram irrestritos. No obstante, Agamemnon Magalhes travou com Chateaubriand uma
luta pblica quase que diria. Acusava os Dirios Associados no s de serem um
poderoso truste jornalstico, atuando de maneira abusiva em relao s empresas
jornalsticas de menor porte, como tambm de vocalizar os interesses dos grandes trustes
internacionais que aqui atuavam. Os Dirios Associados teriam por conduta a busca da
concentrao cada vez maior do seu poder econmico, atravs da aquisio e consequente
eliminao de seus concorrentes do mercado demais jornais, rdios e revistas,
especialmente os menores299. Ao mesmo tempo, seriam, por meio de sua linha editorial, os
porta-vozes de grupos internacionais que atuariam no Brasil contra os interesses
nacionais300. O prprio Chateaubriand era, simultaneamente, dono de um grande truste e,
na linguagem de Agamemnon Magalhes, advogado milionrio dos vampiros dos

Econmico. Projeto de Lei regulando a aplicao do art. 148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da
Manh, 1949, p. 7-8.
298
Para as semelhanas nas carreiras de Agamemnon Magalhes e Assis Chateaubriand (ambos eram
nordestinos, advogados, professores catedrticos da Faculdade de Direito do Recife e jornalistas), ver:
MAGALHES, Paulo Germano. As Origens do Nome Lei Malaia. Entrevista concedida Secretria-
Executiva do CADE. Direito Econmico: Revista do CADE, Braslia, n. 4, jan./jul., 1988, p. 11. Para dados
biogrficos de Chateaubriand, ver: MORAIS, Fernando. Chat, o rei do Brasil. 4. ed. So Paulo:
Companhia das Letras, 2011. Conquanto se dividia entre os papis de jornalista e professor, que exercia
desde 1916, Bevilaqua asseverou em relao a Chateaubriand: Assim, vinculado ao jornalismo, tenussimo
o lao que o prende funo professoral. BEVILAQUA, Clovis. Histria da Faculdade de Direito do
Recife, op. cit., p. 416.
299
Ao acusar os Dirios e Rdios Associados de praticar escravido branca e se apoiar no Sherman Act
para fazer a crtica, Agamemnon Magalhes denuncia como prtica abusiva de Chateaubriand a aquisio
sistemtica de jornais e rdios em todo o Brasil, tendo como consequncia a restrio de oportunidades aos
jornalistas: O trust dos Dirios e rdios associados est exercendo, no Brasil, nova espcie de escravido
branca. Adquiriu jornais e rdios emissores, restringindo as oportunidades aos que pensam e escrevem.
Nova espcie de Escravido Branca. Folha da Manh, Recife, de 4 de abr. 1944. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.04.
300
Denunciando Nao o trust dos Dirios e Rdios associados, o porta-bandeira dos trusts que conspiram
contra os interesses da nossa economia e da nossa moral social, o fizemos com patriotismo e com verdade.
A Indstria Nacional e os Trusts. Folha da Manh, Recife, 26 de abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26.
124
trustes, fazendo aluso ao fato de que o primeiro atuou tambm como advogado no Brasil
de grupos internacionais301.
verdade que o Decreto-Lei n 7.666/1945 trouxe dispositivos especificamente
direcionados ao setor de comunicao, como o art. 5, a, e o art. 8, e. O primeiro
classificou como nocivo ao interesse pblico os atos arrolados no art. 1 que fossem
praticados por emprsas editras, jornalsticas, de rdio e teledifuso ou de divulgao e
publicao. O segundo estabeleceu o controle prvio, sujeito autorizao da C.A.D.E.,
de atos de concentrao envolvendo os mesmos tipos de empresas. Deve-se registrar,
porm, que a ateno maior por parte da regulamentao estatal dada ao setor jornalstico
no inaugurada pela Lei Malaia. A Constituio de 1934 j estabelecia que empresas
jornalsticas no poderiam ser de propriedade de estrangeiros. Tampouco a orientao
intelectual ou administrativa da imprensa poltica ou noticiosa poderia ser dada a quem
no fosse brasileiro nato, conforme estabelecia o art. 131 da Carta de 1934 302. Nota-se que
o cuidado dos constituintes de 1934 no se voltou meramente imprensa, mas
especificamente imprensa que poderia atuar no Brasil conforme interesses externos.
Observe-se que Agamemnon Magalhes era proprietrio de um jornal no Recife, a
Folha da Manh. Ou seja, era um concorrente de Chateaubriand. Na Folha da Manh,
escrevia praticamente todos os dias artigos de opinio sobre diversos assuntos, entre os
quais se destacaram por um perodo as crticas contundentes aos trustes e cartis, tendo
como alvo explcito, na maior parte das vezes, os Dirios Associados303. Para Agamemnon

301
Em documento produzido para o Ncleo Trabalhista do PSD de Pernambuco, de 1945, para esclarecer o
que eram os trustes, diz-se que no Brasil h jornalistas que venderam a conscincia e a pena aos
exploradores do vosso suor, do vosso sangue e do suor e sangue dos vossos filhos [...].Os nomes dsses
sangue-sugas, sero apontados um a um, a seu tempo. Mas, h um nome que deveis, desde j, fixar: Assis
Chateaubriand. O advogado milionrio dos vampiros dos trustes, le mesmo dono de um truste de 25
jornais e outras tantas estaes de rdio. O ABC do Truste. Ncleo Trabalhista do Partido Social
Democrtico. Seo de Pernambuco, 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c
45.00.00/11. Segundo Fernando Morais, Chateaubriand entendia que a Lei Malaia [...] havia sido feita sob
encomenda para destruir os Associados, pois proibia que empresas jornalsticas de um mesmo dono
pudessem ser acionistas de outras do mesmo ramo, ou que se fundissem entre si, ou se organizassem em
associao ou agrupamento sob um s controle. Ou seja, a lei impedia tido aquilo que os Associados faziam.
MORAIS, Fernando. Chat, o rei do Brasil, op. cit., p. 390.
302
Art 131 - vedada a propriedade de empresas jornalsticas, polticas ou noticiosas a sociedades
annimas por aes ao portador e a estrangeiros. Estes e as pessoas jurdicas no podem ser acionistas das
sociedades annimas proprietrias de tais empresas. A responsabilidade principal e de orientao intelectual
ou administrativa da imprensa poltica ou noticiosa s por brasileiros natos pode ser exercida. A lei orgnica
de imprensa estabelecer regras relativas ao trabalho dos redatores, operrios e demais empregados,
assegurando-lhes estabilidade, frias e aposentadoria.
303
Nilo Pereira narra que os desentendimentos entre Agamemnon Magalhes e Chateaubriand se amainaram,
e eles reataram relaes. A ocasio em que isso se deu foi a inaugurao de uma rdio chamada Tamandar
em Pernambuco, do grupo de Chateaubriand, em 1951, quando Agamemnon Magalhes era governador de
Pernambuco. Cf. PEREIRA, Nilo. Introduo. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife:
Raiz, 1985, p. 7.
125
Magalhes, os trustes no Brasil poderiam ser personificados na figura de Chateaubriand.
Seu esforo, entretanto, era mais amplo, tentando-se, com a campanha contra os Dirios,
conscientizar a todos dos malefcios que os trustes causavam e ainda poderiam causar ao
Pas. Isto , apesar de dirigir quase sempre suas crticas pessoa de Chateaubriand e ao seu
grupo econmico, Agamemnon Magalhes atuava como uma espcie de intelectual que
buscava criar um senso comum na opinio pblica em torno dos prejuzos que trustes e
cartis poderiam provocar economia nacional e populao em geral 304. Ainda em maro
de 1944, ao falar dos xitos de sua campanha contra os Dirios Associados no Pas,
declarou que a primeira etapa da campanha contra os trustes era justamente advertir a
opinio pblica sobre os riscos dos trustes. A segunda seria a elaborao de leis
repressivas, noticiando ainda que uma comisso especial do Conselho de Comrcio
Exterior elaboraria ante-projeto do decreto-lei contra os trusts e carteis de ao
internacional305, o que, ao que consta, no veio a acontecer. Isso ilustra que a ideia de
criar uma legislao vocacionada represso do abuso do poder econmico vinha sendo
amadurecida antes mesmo de sua ida para o Ministrio da Justia e Negcios Interiores.
Mais do que isso: Agamemnon Magalhes tinha uma clara estratgia para enderear a
questo dos trustes e cartis no Brasil. Primeiro, incutiria um senso comum na opinio
pblica de que trustes e cartis eram prejudiciais ao Pas, fazendo com que as teses
advogadas por si fossem comungadas pela maior parte da populao. Criaria, assim, uma
indistino entre os interesses defendidos por ele e os interesses nacionais. Segundo,
instituiria uma legislao especificamente voltada ao combate aos trustes e cartis, que
seria o marco da vitria da estratgia de transform-los em inimigos pblicos nacionais. J
em 1948, quando apresentou o Projeto de Lei n 122, de 15 de abril, Agamemnon
Magalhes manifestou seu entendimento de que a Lei Malaia, juntamente com as
reaes inclusive negativas que provocou, cumpriu o objetivo de provocar um debate
que mobilizou parte da populao. Esse debate no s conscientizou pessoas acerca do

304
No se pode dizer que Agamemnon Magalhes fez as vezes de um intelectual orgnico no sentido
gramsciano, porque, de acordo com a obra de Gramsci (1891-1937), esse papel exercido por um intelectual
que atua como uma espcie de porta-voz de sua classe social. Cf. GRAMSCI, Antonio. Quaderni del
Carcere (1929-1935). 2. ed. Torino: Giulio Einaudi, 1975, v. 1, caderno quarto, p. 474-484. Agamemnon
Magalhes no necessariamente vocalizava as demandas de uma classe social determinada. Ele se tornou o
porta-voz de uma bandeira especfica, que foi a do antitruste, que no estava integralmente associada a
nenhuma classe.
305
Reao Pernambucana. Folha da Manh, Recife, de 31 de mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 44.03.31/1.
126
problema dos trustes, como provocou um consenso entre alguns grupos sociais e polticos
acerca da necessidade de uma lei de defesa da economia nacional306.
Ao ser escolhido ministro da Justia e Negcios Interiores por Vargas, Agamemnon
Magalhes, em carta a Alexandre Marcondes Machado Filho, que poca acumulava os
cargos de ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio e Justia e Negcios Interiores,
elencou uma espcie de agenda com um tema prioritrio: a reforma poltica, que incluiria
temas como partidos polticos nacionais, justia eleitoral autnoma, alistamento simples e
extenso, voto secreto e apurao rpida e imediata307. Embora no tenha sido includa na
agenda inicial como prioritria, a elaborao de uma legislao de combate a trustes e
cartis entrou na agenda do ministro logo na sequncia. Agamemnon Magalhes assumiu o
ministrio em 3 de maro de 1945; em 5 de abril de 1945 encaminhou ao presidente o
projeto que daria origem ao Decreto-Lei n 7.666/1945. A presteza para dar
encaminhamento matria revela a prioridade dada pelo novo ministro ao tema.
Tal prioridade expressa, entre outros aspectos, sua convico acerca dos prejuzos
que trustes e cartis causavam populao e economia do Pas. Por isso, fazia questo de
traar relaes entre o abuso do poder econmico e as perdas e restries econmicas para
o Pas como um todo. Em artigo intitulado A Indstria Nacional e os Trusts, de abril de
1944, ou seja, antes mesmo de assumir o Ministrio da Justia e Negcios Interiores,
Agamemnon Magalhes, aps fazer referncia a Roberto Simonsen (1889-1948), lder
industrial e terico econmico308, asseverou o perigo que os trusts representam para a
nossa economia industrial, destacando a ao desses grupos na desorganizao das
economias nacionais309. V-se uma preocupao com a economia nacional de um modo
geral, porm, mais especificamente, com a consolidao da indstria nacional, que poderia
ser comprometida pela ao dos trustes. Isso se nota de modo explcito no documento que

306
Veio o golpe de 29 de outubro e o Decreto-lei foi revogado. O movimento de opinio que se fz,
entretanto, em trno dle assumiu tal intensidade que eu ainda agora me felicito de ter tido a sua iniciativa,
porque o problema foi colocado em suas bases; e o povo brasileiro, naquela oportunidade, tanto se interessou
pelo problema, que os juristas e polticos no puderam negar a evidncia da necessidade de uma lei de defesa
da economia nacional. MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o art. 148 da
Constituio Federal. Discurso proferido na sesso da Cmara dos Deputados de 15 de abril de 1948. In:
MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Projeto de Lei regulando a aplicao do art.
148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da Manh, 1949, p. 28.
307
Carta de Agamemnon Magalhes para Marcondes Filho, de abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.03.00/2.
308
Alm de Simonsen, um outro lder industrial de destaque com quem Agamemnon Magalhes tinha contato
e relao prxima era Euvaldo Lodi, embora os assuntos discutidos entre os dois fosse mais de carter
privado do que pblico. Cf. Carta de Euvaldo Lodi para Agamemnon Magalhes, 9 ago. 1940. Arquivo
Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 40.06.09.
309
A Indstria Nacional e os Trusts. Folha da Manh, Recife, 26 abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26.
127
Agamemnon Magalhes encaminhou ao presidente Vargas em 5 de abril de 1945,
submetendo o projeto de lei que viria a ser o Decreto-Lei n 7.666/1945. Agamemnon
Magalhes, para sensibilizar Vargas da necessidade de uma legislao de combate ao
abuso do poder econmico, consignou que trustes locais e internacionais foram
responsveis por fulminar iniciativas industriais nacionais promissoras em diversos setores
da economia, como as indstrias de linhas, de fsforos, de sedas e de energia eltrica:

Os trusts de casa e de fora, na luta entre s, ou reunidos para a destruio dos


mais fracos, fizeram desaparecer, entre ns, industriais propensas como
aconteceu, por exemplo, com as industrias das linhas no Nordeste; com a do
fsforo e das sdas; com as emprezas eltricas 310.

Como se notou na iniciativa referente aos mocambos poca em que era


interventor em Pernambuco e tambm no discurso contra a alta dos preos e a carestia de
vida, estava entre as preocupaes de Agamemnon Magalhaes a condio de vida das
populaes mais carentes. Nesse sentido, desde os tempos de interventoria em
Pernambuco, ele tinha conscincia dos benefcios da indstria no s para o
desenvolvimento econmico local e do Pas, mas, particularmente, para a massa
trabalhadora. Em meados de 1939, o governo estadual de Pernambuco enviou ofcios para
diversas indstrias sediadas no estado. Por meio das respostas a esses ofcios, Agamemnon
Magalhaes pde constatar nas fbricas locais o grau de uso de maquinrio e novas
tecnologias, a intensidade do emprego de mo-de-obra, o aumento da renda dos
trabalhadores e o acesso a condies mais dignas de vida (a maioria das fbricas informou
que provia moradia, servios mdicos, dentrios, sanitrios e de iluminao, alimentao,
esportes e artes a seus operrios)311. Por outro lado, reconhecia que o surto do nosso
progresso industrial havia tido como uma de suas consequncias o acmulo de riqueza em
poucas mos. Essa concentrao econmica teria o potencial de provocar desequilbrios na
economia nacional. Da a necessidade da atuao do Estado sobre o exerccio abusivo do
poder econmico, de modo a evitar uma deteriorao ainda maior das condies de vida

310
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
311
Dados informativos sobre a Fbrica Industrial Fiao e Tecidos de Goiana, 2 fev. 1939. Arquivo
Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.02; Socit Cotonnire Belge Brsilienne, fev. 1939.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/1; Fbrica de papel de Joboato, fev. 1939.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/2; Notas sobre a Fbrica Paulista, fev. 1939.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39. 02.00/3; Notas sobre o Cortume Santa Maria, fev.
1939. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/4; Informaes Pedidas pelo Exmo.
Snr. Dr. Agamenon Magalhes quando de Visita a Fbrica da Companhia Souza Cruz, 11 mar. 1939.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 39.03.11.
128
das classes trabalhadoras e uma desorganizao da economia nacional312, o que
prejudicaria o consumidor, o pequeno produtor e o povo de maneira geral313.
De qualquer forma, informaes sobre as contribuies da indstria para o
progresso chegavam a Agamemnon Magalhaes. Em 1940, entre 27 de fevereiro e 3 de
maro, foi realizada no Recife, no Palcio do Campo das Princesas, sede da interventoria, a
Conferncia Nacional de Economia e Administrao, em conjunto com a Reunio dos
Interventores do Nordeste. Vrios professores foram convidados a participar e a apresentar
teses no evento. Um dos temas centrais debatidos foi a premncia do incentivo ao ensino
profissionalizante para homens e mulheres, de modo a prover mo-de-obra qualificada para
a indstria314. Outro tema central foi a industrializao de diversos setores, que foi
abordada em diferentes subtemas: o aproveitamento industrial dos leos vegetais da regio
nordestina, o aproveitamento industrial da cultura do algodo no serto pernambucano, a
racionalizao e o amparo industrializao das culturas extrativas vegetais, a
industrializao dos produtos da pecuria, especialmente das carnes, o aproveitamento
industrial das jazidas minerais do Nordeste, o melhoramento dos estabelecimentos de
industrializao do leite e seus derivados, o fomento da produo e da industrializao da
fibra do caro, entre outros assuntos315. Estiveram disponveis a Agamemnon Magalhes
os relatrios do evento, de sorte que ele pde estar a par do que especialistas
recomendavam como medidas governamentais de ao econmica para o fomento do
desenvolvimento. A industrializao compunha o ncleo central dessas medidas.

312
O surto do nosso progresso industrial e a situao criada pela guerra na sua faina paradoxal de tirar dos
que teem para dar aos que teem, exigem do Governo medidas de proteo s atividades econmicas sadas. O
acumulo de riqueza, pela especulao e no pelo trabalho, fator de desequilibrio no s da ordem moral,
mas tambm da ordem econmica. Essa riqueza de facilidades e aventuras, de suprfluo e luxo, vem
desvirtuando e deshumanizando a ao da mquina, cuja interveno, no campo econmico, tem contribudo
as mais das vezes, para aumentar as dificuldades da vida social e peiorar a condio das classes
trabalhadoras. Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
313
Em entrevista coletiva concedida em seu gabinete quando da publicao do Decreto-Lei n 7.666/1945
expressou que o objeto de tutela da nova lei eram o consumidor, o pequeno produtor e o povo propriamente
dito, conforme se v nessa matria crtica do Dirio de Pernambuco: O sr. A. Magalhes respondeu
saraivada de apartes que o atordoavam, dizendo que, no tendo o decreto em questo a menor preocupao
pessoal nem poltica o que provocou at risos mas apenas a de interesse geral, sobretudo do consumidor,
do pequeno produtor e do povo propriamente dito, j de h muito que devia ter aparecido. O ministro da
Justia ameaa comear a agir dentro de 15 dias. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945, p. 1.
314
Ver, por exemplo: Conferncia Nacional de Economia e Administrao. Reunio dos Interventores do
Nordeste. Tese distribuda ao Professor Manoel Viana de Vasconcelos. Assunto: O ensino profissional
masculino. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27;
Conferncia Nacional de Economia e Administrao. Reunio dos Interventores do Nordeste. Tese
distribuda professora Inez de Andrade Borba. Assunto: O ensino profissional feminino. 27 fev. a 3 mar.
1940. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27.
315
Conferncia Nacional de Economia e Administrao. Reunio dos Interventores do Nordeste. 27 fev. a 3
mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27.
129
Isso no implica dizer, todavia, que Agamemnon Magalhes fosse um industrialista
e que se contrapusesse frontalmente aos interesses agraristas ou pecuaristas. Ele foi uma
liderana poltica de Pernambuco, estado essencialmente agrrio, cujo eixo econmico
principal era a cultura da cana-de-acar. Agamemnon Magalhes no tinha como se
colocar em choque com esses interesses, sob pena de inviabilizar sua carreira poltica. Ao
contrrio, entendia que a agricultura e a pecuria eram fundamentais ao desenvolvimento
econmico pernambucano. Dedicou artigos em seu jornal s culturas do algodo316, do
trigo317 e da mandioca318 e pecuria319, entre outros temas correlatos. Antes disso, na
Assembleia Constituinte de 1933-1934, em debate destacado por Eli Diniz, discutiu com
Horcio Lafer, recomendando "a volta terra, ou seja, s atividades rurais"320. Isso
demostra, primeiro, que a convico nos benefcios da industrializao foi se formando
com o passar do tempo e no esta totalmente presente no comeo da carreira poltica de
Agamemnon Magalhes e, segundo, que no havia, para ele, contradio entre o fomento
s atividades agrcolas e s atividades industriais. Por outro lado, em um tema especfico a
agropecuria no contou com sua tolerncia: a concentrao de terras improdutivas. Apesar
de reconhecer a importncia das atividades rurais para o estado, apontou que o
desenvolvimento agroindustrial de Pernambuco se deu custa da excluso de pequenos
produtores e, especialmente, da concentrao de terras, o que considerou um erro que
vinha provocando profundo desequilbrio social321.
Alm da concentrao de terras, a produo da cana-de-acar suscitava um
problema correlato: a imobilizao do capital em terras, isto , o latifndio improdutivo.

316
MAGALHES, Agamemnon. Plantem Algodo, 1 fev. 1940. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e
Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 40-41.
317
MAGALHES, Agamemnon. O Trigo Pernambucano, 31 jan. 1941. In: MAGALHES, Agamemnon.
Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 43.
318
MAGALHES, Agamemnon. Ouam, 27 abr. 1941. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas.
Recife: Raiz, 1985, p. 44.
319
MAGALHES, Agamemnon. Carne, 8 mar. 1941. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas.
Recife: Raiz, 1985, p. 43-44; MAGALHES, Agamemnon. A Grande Exposio de Pecuria do Nordeste,
21 set. 1941. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 45.
320
DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978,
p. 120-121.
321
O parque industrial de Pernambuco, do qual tanto nos orgulhamos e que oferece hoje esse cenrio de
transformao e grandeza, no se formou sem operar profundo desequilbrio social. Desequilbrio social que
teria sido evitado se as usinas se organizassem, inicialmente, sob a forma cooperativista, congregando os
pequenos produtores, aglutinando as terras dos antigos bangus com os seus proprietrios e suas famlias,
ficando a esses o trato da gleba, o fornecimento da matria-prima, e a usina, com suas mquinas, a funo
exclusivamente industrial. Mas o erro de uma indstria que s logrou se desenvolver e prosperar custa da
concentrao das terras, erro que no foi s nosso, no pode ser corrigido, nessa altura, seno por um esforo
lento de adaptao s dificuldades econmicas e sociais que forem ocorrendo. MAGALHES,
Agamemnon. A Soluo, 22 fev. 1940. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985,
p. 41.
130
Para Agamemnon Magalhes, a terra no teria valor econmico se no contasse com
trabalho, pois este que era responsvel por agregar rendimento terra e produzir riquezas
e bem-estar para a coletividade. Nesse sentido, pugnou pela funo social da terra, que,
deixando de ser improdutiva, passaria a servir no apenas a um pequeno grupo, mas sim a
todos322.
Agamemnon Magalhes esteve atento para a concentrao de riqueza nas mos das
usinas e na potencialidade de exerccio abusivo do poder econmico por parte dos seus
proprietrios323. Essa percepo pode justificar um dispositivo indito surgido no mbito
do Decreto-Lei n 7.666/1945. Cuida-se do art. 1, III, que considerava atos contrrios aos
interesses da economia nacional os atos de aquisio ou deteno, a qualquer ttulo, de
terras, por parte de emprsas industriais ou agrcolas, em proporo superior s
necessidades de sua produo, desde que da resulte ou possa resultar a supresso ou
reduo das pequenas propriedades ou culturas circunvizinhas. Com o dispositivo, a
concentrao de terras passa a receber tratamento legal especfico e a ser rechaada
explicitamente em um diploma legal.
Um outro aspecto que autores como Paulo Germano de Magalhes, Moniz Bandeira
e Paula A. Forgioni consideram como fundamental para firmar em Agamemnon Magalhes
a convico na luta antitruste foi o episdio envolvendo o industrial cearense Delmiro
Gouveia. O industrial construiu uma fbrica txtil na antiga cidade de Pedra, que hoje leva
seu nome, prxima ao rio So Francisco, no serto de Alagoas. A fbrica se chamava Cia.
Agro-Fabril Mercantil e passou a concorrer com a multinacional inglesa Macchine Cotton,
que teria atuado de forma a fazer com que a empresa de Delmiro Gouveia deixasse de
funcionar ou fosse incorporada ao grupo multinacional. Em 1924, Delmiro Gouveia foi
misteriosamente assassinado. Na sequncia, possivelmente em reao ao episdio, o

322
Dantes o problema das usinas era concentrar a terra e compr-la a qualquer preo para assegurar zona de
abastecimento prprio. Hoje, o problema diferente. Os usineiros esto diante da imobilizao formidvel de
capitais em terras, cogitando o que fazer delas, o que fazer das sobras. Dantes um hectare de terra produzia
trinta toneladas de cana a menos. Hoje com o adubo e a irrigao, esse mesmo hectare produz 80 e at 100
toneladas. Em face dessa revoluo econmica a monocultura da cana no mais argumento para a
subsistncia dos latifndios improdutivos. [...]
A terra um capital que no produz sem trabalho. O princpio econmico e social do trabalho a diviso. A
diviso que multiplica o trabalho, pelo aproveitamento das capacidades, em suas diferentes especializaes
e tendncias, assegurando-lhe maior rendimento e maior proveito para a coletividade. preciso que o
interesse tem uma funo social. Se o interesse foi oferecido ou proporcionado a muitos, principalmente
quanto terra que a base econmica, que o labor essencial vida, a prosperidade ser um bem de todos e
no de uns. Ser, ento, uma conquista social duradoura e feliz. MAGALHES, Agamemnon. O Agreste e
a Mata, 26 jan. 1940. In: MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 46-47
323
Tenho defendido e continuarei a defender o fornecedor de cana, como o bang, contra qualquer
opresso do poder econmico das usinas. MAGALHES, Agamemnon. A Soluo, 22 fev. 1940. In:
MAGALHES, Agamemnon. Idias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 41-42.
131
governo brasileiro, sob a presidncia de Artur Bernardes, expediu o Decreto n 17.383, de
19 de julho de 1926, que aumentou a taxa de importao sobre as linhas de costura. No
entanto, as investidas do grupo ingls no cessaram. Os herdeiros de Delmiro Gouveia no
suportaram a situao e acabaram por vender a Cia. Agro-Fabril Mercantil para a Machine
Cotton, que, num ato narrado com simbolismo, desfez-se dos equipamentos da fbrica
jogando-os ao rio So Francisco, segundo se relata. Registra-se que o episdio de Delmiro
Gouveia, com seu esforo de industrializao no serto nordestino seguido pela reao de
grande grupo econmico internacional, marcou Agamemnon Magalhes324. Ele prprio,
em discurso proferido em 15 de abril de 1948 na Cmara dos Deputados, no qual
apresentou o Projeto de Lei n 122, regulamentando o art. 148 da Constituio de 1946 e
disciplinando a represso ao abuso do poder econmico, lanou mo da histria de
Delmiro Gouveia para ilustrar como a ao de trustes estrangeiros poderia fulminar
iniciativas industriais nacionais que levaram progresso para rinces do Brasil325. O truste
ingls, nesse caso, simbolizava o perigo que os grandes grupos empresariais internacionais
representavam para a indstria nacional e para o Pas. Trata-se de mais um aspecto que
refora que Agamemnon Magalhes justificava o combate a trustes e cartis no como fins
em si, mas porque eram prejudiciais nao e, mais especificamente, ao desenvolvimento
industrial nacional.
Disso decorre tambm o cuidado de Agamemnon Magalhes em inserir a legislao
antitruste no quadro normativo e institucional do regime. Na carta em que submete o
projeto do Decreto-Lei n 7.666/1945 a Vargas, Agamemnon Magalhes consignou que a
nova lei surgia sob a inspirao das diretrizes polticas que tm norteado a ao de V.
Exia, no setor econmico, no contexto das circunstncias da poca, com o surto industrial
no cenrio interno e a guerra no externo326. Francisco Campos teve preocupao similar em
relao ao Decreto-Lei n 869/1938. Ao afirmar que o decreto serviria expanso das

324
Cf. MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartis. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 15-17; PEREIRA, Osny Duarte. Multinacionais no Brasil (aspectos
sociais e polticos. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1974, p. 28-29; BANDEIRA, Moniz. Cartis e
Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 5-9; STEIN, Stanley J. Origens e
Evoluo da Indstria Txtil no Brasil, 1850-1950. Traduo de Jaime Larry Benchimol. Rio de Janeiro:
Campus, 1979, p. 149-150; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 102. Sobre
Delmiro Gouveia, ver, a ttulo ilustrativo: MARTINS, F. Magalhes. Delmiro Gouveia: pioneiro e
nacionalista. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1963; MENEZES, Olympio. Itinerrio de Delmiro
Gouveia. Recife: IJNPS/MEC, 1963; LIMA JNIOR, Flix. Delmiro Gouveia: o Mau do serto alagoano.
Macei: Departamento de Cultura/ Gov. de Alagoas, 1983.
325
MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o art. 148 da Constituio Federal,
op. cit., p. 33-34.
326
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
132
empresas e indstrias teis e ao desenvolvimento industrial e comercial do Pas,
Campos deixava claro que o combate aos crimes contra a economia popular constituiria
meio para se alcanar fins maiores, para onde confluiriam, de diferentes formas, todas as
polticas do regime327. A incluso da legislao numa paisagem normativa e poltica mais
ampla, presente, de maneiras distintas, tanto em Campos quanto em Agamemnon
Magalhes, demonstra que o que se buscava com tais diplomas era resolver problemas
maiores e mediatos da vida nacional. Os decretos no se restringiam a atacar os delitos ali
previstos; serviam, junto com outros instrumentos normativos e institucionais, a propsitos
maiores, que podem ser resumidos, em termos amplos, na busca pelo desenvolvimento
nacional.

Ressalte-se, ainda, que Agamemnon Magalhes, para elaborar o Decreto-Lei n


7.666/1945, teve acesso jurisprudncia, doutrina econmica e legislao estrangeiras
sobre o tema antitruste. No Ministrio da Justia e Negcios Interiores, o gabinete de
Agamemnon Magalhes providenciou tradues de diversos documentos estrangeiros,
como matrias jornalsticas sobre casos especficos, excertos de jurisprudncia, trechos de
obras de teoria econmica e notcias sobre leis antitruste de vrios pases. Encontravam-se
no gabinete reportagens sobre os casos Alcoa328 e Atlantic & Pacific Tea Co.329, assim
como artigos de opinio com anlises detalhadas sobre cartis, contemplando aspectos
tericos e relatando a ameaa representada pelos conluios no s para o consumidor, mas
tambm para a paz internacional330.
Trechos de obras tericas que versavam sobre cartis e monoplios tambm
estavam disposio no gabinete do ministro331, a exemplo de textos de Robert Liefmann
(1874-1941)332, Werner Sombart (1863-1941), Robert R. Nathan (1908-2001), Alfred

327
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191.
328
O Procurador Geral Clark prope o desmembramento da ALCOA. Atingido o monoplio. The Evening
Star, 17 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/1.
329
A Atlantic & Pacific Tea Co. inicia defesa no processo anti-trust. The Evening Star, 17 set. 1945. Arquivo
Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/2.
330
Artigo no assinado da revista nova-iorquina New Republic a respeito dos prejuzos decorrentes da
fixao de preos monopolsticos por cartis: A razo precpua da formao de qualquer monoplio a
fixao dos preos em nivel mais alto do que poderiam atingir sem esse artifcio. Sobre o conluio entre
cartis e o regime nazista, diz-se que os primeiros teriam ajudado mquina de guerra da Alemanha a
construir seu poderio e cooperaram para o enfraquecimento dos inimigos daquele pas. Cartis: a ameaa de
monoplios mundiais. New Republic, 27 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c
45.00.00/3.
331
Cf. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/8.
332
High e Gable incluem Liefman como um dos economistas mais importantes na histria da discusso
antitruste no perodo que antecipa o paradigma estrutura-conduta desempenho. Cf. HIGH, Jake C.; GABLE,
133
Marshall (1842-1924)333 e Austin Robinson (1897-1993). Pode-se dizer que Agamemnon
Magalhes consultou, pelo menos parcialmente, essas contribuies tericas, uma vez que
reproduziu, em textos de sua autoria, o pensamento de alguns desses autores. A obra
Kartelle, Konzerne und Trusts (1927), de Liefmann, citada na conferncia de
Agamemnon Magalhes no Clube Militar do Rio de Janeiro para discorrer sobre a
concentrao econmica nos Estados Unidos334. Joan Robinson, contudo, foi a autora mais
utilizada por Agamemnon Magalhes para fundamentar suas posies. O texto A
Competio Imperfeita, que abre a obra Abuso do Poder Econmico, que rene artigos
de Agamemnon Magalhes, o Projeto de Lei n 122/1948 e outros documentos, tem como
mote o que o autor chama de uma teoria nova em economia a competio imperfeita,
fundada no livro The Economics of Imperfect Competition (1933) de Robinson335. O
texto de Agamemnon Magalhes uma tentativa de mostrar que a discusso antitruste que
encampa no Brasil tem fundamento terico. Ele tenta, de forma resumida e simplificada,
traduzir o problema tratado por Robinson nos seguintes termos:

S h competio perfeita ou livre concorrncia, quando a procura se exerce com


elasticidade. Isto , quando h muitos vendedores de um mesmo produto,
podendo o consumidor adquir-lo livremente a um ou a outro.
Quando h um s vendedor ou um pequeno nmero dles, a elasticidade da
procura sofre reduo, ficando o consumidor adstrito s condies de preo,
qualidade e quantidade que lhe forem impostas. Desaparece-se, ento, a livre
concorrncia, e a competio torna-se imperfeita336.

Paulo Germano de Magalhes (1920-1996), filho de Agamemnon Magalhes que se


tornou deputado federal e, a partir de ento, encampou a defesa do Projeto de Lei n

Wayne E. Introduction. In: HIGH, Jake C.; GABLE, Wayne E. (Ed.). A Century of the Sherman Act:
American economic opinion, 1890-1990. Fairfaz: George Mason University, 1992, p. ix.
333
De acordo com Hovenkamp, Marshall, identificado com a revoluo marginalista, foi responsvel pela
formalizao de conceitos modernos como custo marginal, renda marginal, curva de demanda, excedente do
consumidor e eficincia alocativa. A obra clssica de Marshall, Principles of Economics, foi publicada no
mesmo ano do Sherman Act, 1890. Ver: MARSHALL, Alfred. Principles of Economics. An introductory
volume. 8. ed. Londres: MacMillan and Co., 1920. Hovenkamp reconhece que no h evidncias de que os
legisladores do Sherman Act sequer soubessem algo sobre o marginalismo. Por outro lado, desde os fins do
sculo XIX estudos de teoria econmica sobre o mercado j tinham alguma relevncia junto a grupos liberais
(Partido Democrata). Os primeiros anos de aplicao da legislao antitruste americana foram influenciados
por um pensamento econmico caracterizado pela descrena no mercado e a confiana na regulao estatal.
HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-61 e 73-74.
334
MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Conferncia pronunciada no Clube Militar do
Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949. In: MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico.
Projeto de Lei regulando a aplicao do art. 148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da Manh,
1949, p. 16. Cf. LIEFMAN, Robert. Cartels, Converns and Trusts. Londres: Methuen & Co., 1932.
335
MAGALHES, Agamemnon. A Competio Imperfeita, op. cit., p. 7.
336
MAGALHES, Agamemnon. A Competio Imperfeita, op. cit., p. 7.
134
122/1948337, escreveu livro sobre a temtica antitruste de ttulo A Nova Liberdade.
Combate aos trustes e cartis. Nessa obra, reitera a importncia da contribuio terica de
Robinson para ajudar Agamemnon Magalhes a fundamentar suas posies e propostas.
Paulo Germano de Magalhes destaca duas influncias doutrinrias que guiaram
Agamemnon Magalhes, notadamente na propositura do Projeto de Lei n 122/1948: a
teoria da concorrncia imperfeita de Robinson e a nova configurao jurdica do Estado,
que passou a ser mais intervencionista, em particular em favor da livre concorrncia:

Na justificativa do projeto e na conferncia pronunciada no Clube Militar em 22


de junho de 1949, sentem-se duas influncias bsicas, de ordem doutrinria,
predominando: a teoria da competncia imperfeita, da economista inglsa Joan
Robinson e a configurao jurdica do Estado liberal. [...] Faz-se necessrio ao
intrprete da Lei n. 4.137, adquirir primeiramente uma noo, no terreno
econmico, da nocividade do monoplio. Impe-se, portanto, o conhecimento da
formulao terica da economia imperfeita, de autoria da economista inglsa
Joan Robinson. A doutrina jurdica do Estado do sculo XIX justificando a
interveno em favor da livre concorrncia, deve tambm presidir a interpretao
de qualquer lei antitruste, no regime democrtico338.

No que concerne s legislaes estrangeiras, Agamemnon Magalhes teve acesso a


tradues de diplomas antitruste estrangeiros, assim como tomou conhecimento de que a
implementao de legislaes de combate aos trustes e cartis era algo que ocorria em
vrios pases do mundo339. Ele fazia constante referncia, em diferentes ocasies, a essas
legislaes, em especial s dos Estados Unidos340. Agamemnon Magalhes estava a par de
que leis voltadas coibio das concentraes econmicas e ao rechao de prticas
comerciais anticompetitivas vinham sendo elaboradas e implementadas, inclusive nos
pases desenvolvidos ocidentais. Ou seja, caso uma lei antitruste viesse a ser posta em
prtica no Brasil, no seria uma novidade. O intuito de mencionar a experincia legislativa
estrangeira pode ter sido o de mostrar que sua iniciativa no consistia em excntrica
inovao institucional brasileira e encontrava eco nos pases desenvolvidos, afastando teses

337
Paulo Germano de Magalhes. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-
Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
338
MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartis. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1965, p. 34.
339
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/4; Carta de Agamemnon Magalhes para
Getlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
340
Nova espcie de Escravido Branca. Folha da Manh, Recife, 4 abr. 1944. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.04; Documento do Ministrio da Justia e Negcios Interiores,
Departamento de Administrao, Diviso do Material, 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC,
AGM c 45.00.00/9; Manuscrito, 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/10;
MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Conferncia pronunciada no Clube Militar do
Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 15-16.
135
que associavam a legislao antitruste planificao econmica caracterstica de regimes
autoritrios socialistas.
O acesso a esse material estrangeiro demonstra que Agamemnon Magalhes estava
ciente da discusso antitruste que acontecia no mundo. As menes aos casos, literatura
econmica e s legislaes estrangeiras podem ter feito parte de uma estratgia sua de dar
respaldo poltica que se propunha, elucidando que no se tratava de algo sem precedentes
na experincia internacional; ao contrrio, tratava-se de poltica que vinha sendo estudada
e aplicada em diversos pases. O contato com a literatura econmica, em particular,
significa que Agamemnon Magalhes buscou um fundamento terico para sua ao
poltica na luta antitruste. Sua proposta no era fruto de um voluntarismo populista, tal
como alguns analistas sugerem341. Embora, sobretudo no caso especfico do Decreto-Lei n
7.666/1945, a proposta de Agamemnon Magalhes tivesse elementos que a diferenciava
das legislaes estrangeiras, buscava-se sintonia com a experincia estrangeira e
fundamento na teoria econmica existente.
Em sntese, pode-se dizer que o quadro terico e ideolgico que informou o
pensamento e a ao de Agamemnon Magalhes passa pela Doutrina Social da Igreja e por
um consenso de crtica teoria econmica liberal e defesa da interveno do Estado na
economia de modo a evitar instabilidade poltica e social, promover uma melhor
distribuio da riqueza e defender a subordinao da livre iniciativa e da propriedade
privada ao interesse social. Seu discurso traduziu tambm uma preocupao com a
indstria nacional, pela conscincia do progresso que trazia para as populaes e para o
Pas, e com a ao danosa dos trustes, especialmente os internacionais342, no s para os
diretamente prejudicados por prticas monopolsticas dizer, consumidores e
empresrios nacionais de menor porte, o que revela a continuidade de uma preocupao
com a economia popular, presente a partir da Constituio de 1934 , mas tambm para
a economia brasileira como um todo. Sua campanha contra os trustes revelou a estratgia
de algum que via como sua misso formar um senso comum de que trustes e cartis eram
prejudiciais ao Pas e que era necessria uma lei especificamente vocacionada sua
represso. Ademais, a postura de Agamemnon Magalhes foi municiada pelo acesso a
informaes e documentos que davam conta da existncia de considervel discusso sobre
o tema antitruste no estrangeiro. Ele teve acesso a leis, jurisprudncia e literatura

341
Cf. MATTOS, Csar. Introduo, op. cit., p. 21.
342
A preocupao com os trustes estrangeiros, por sua relevncia na formulao do Decreto-Lei n
7.666/1945, ser estudada parte, no tpico seguinte.
136
econmica estrangeiras. Esse material foi utilizado por Agamemnon Magalhes para
mostrar que lei antitruste no era novidade nos pases capitalistas ocidentais, inclusive nos
Estados Unidos, numa tentativa de conferir legitimidade sua proposta. No caso particular
da doutrina econmica estrangeira que consultava e citava, ela daria fundamento terico,
ainda que usado de modo simplificado e retrico, para sua iniciativa. A teoria da
concorrncia imperfeita, de Joan Robinson, por exemplo, foi reiteradamente usada por
Agamemnon Magalhes em seus escritos, conforme assinalado, para dar estofo terico
legislao que se propunha. Ou seja, estava amparada em teoria econmica, mesmo que de
maneira pouco desenvolvida, a poltica que Agamemnon Magalhes tentou implementar a
partir de sua ida para o Ministrio da Justia e Negcios Interiores em 1945. Alm das
teorias econmicas estrangeiras, acessadas e utilizadas por Agamemnon Magalhes em
suas discusses, no se pode olvidar que os fundamentos da sua fala e prtica, apontados
acima (pensamento social da Igreja e crtica ao liberalismo econmico), tinham, tambm,
contedo econmico, assim como eram econmicos ou poltico-econmicos os
objetivos buscados pela nova legislao.

2.2.3 Trustes estrangeiros

O tratamento conferido por Agamemnon Magalhes por meio do Decreto-Lei n


7.666/1945 s empresas estrangeiras merece anlise mais detida em meio aos demais temas
relacionados ao autor e ao decreto. Isso porque se convencionou atribuir um sentido
nacionalista ao decreto em razo de um suposto tratamento jurdico mais duro dado a essas
empresas343. Na doutrina jurdica antitruste nacional, do pouco que se discorre sobre o
tema, reitera-se o sentido alegadamente nacionalista da Lei Malaia344.
De fato, o diploma expressa uma preocupao com a atuao de grupos econmicos
estrangeiros. O art. 5 ilustra esse entendimento. Conforme j colacionado, o dispositivo
traz trs hipteses nas quais os atos referidos pelo art. 1 sero considerados nocivos ao

343
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63;
BANDEIRA, Moniz. Cartis e Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 1-13.
Ver tambm: LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150.
Edgar Carone, por outro lado, elenca uma srie de normas expedidas pelo Estado Novo, notadamente aps a
ecloso da Segunda Guerra Mundial, eivadas de um esprito nacionalista e contendo diversas restries a
indivduos e empresas estrangeiras. No consta da lista, porm, a Lei Malaia. CARONE, Edgar. O Estado
Novo, op. cit., p. 160-162.
344
Entre outros, ver: FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101-106;
CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Histricos da Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 18.
137
intersse pblico: quando (i) envolverem indstrias blicas, indstrias bsicas, emprsas
editras, jornalsticas, de rdio e teledifuso ou de divulgao e publicidade, (ii) deles
participarem emprsas estrangeiras e (iii) resultarem da ao de emprsas nacionais ou
estrangeiras, notriamente vinculadas a coalizes, trusts ou cartis, ajustados no
estrangeiro. As duas ltimas hipteses sugerem um tratamento diferente que seria
oferecido s empresas estrangeiras atuantes no Brasil. O simples fato de um ajuste entre
concorrentes contar com a participao de uma empresa estrangeira ou ter sido celebrado
no exterior seria suficiente para uma espcie de agravante: os atos no seriam tidos
meramente por contrrios aos interesses da economia nacional, como estabelece o art. 1,
mas sim nocivos ao intersse pblico, nos termos do art. 5.
Documentos de autoria de Agamemnon Magalhes confirmam que havia uma
preocupao especfica com o capital estrangeiro por parte do prprio e do governo. Sua
campanha contra o truste dos Dirios Associados tinha no domnio que este tinha sobre as
indstrias de comunicao brasileiras um dos seus motivos. Outra razo era a alegada
atuao do grupo de Chateaubriand como porta-voz dos trustes internacionais que atuavam
no Brasil. Tal atuao no seria patritica e conspiraria contra os interesses da nossa
economia e da nossa moral social345. Chegou-se a alcunhar a atuao dos Dirios de
desnacionalizante346. Na j mencionada carta enviada a Vargas justificando o Decreto-
Lei n 7.666/1945, Agamemnon Magalhes aponta como uma das razes centrais para a
inviabilizao de indstrias nacionais a atuao abusiva de trustes estrangeiros ou mesmo
de trustes nacionais aliados aos primeiros347. Os trustes seriam vampiros da economia
nacional348.
Consoante j narrado acima, a biografia de Delmiro Gouveia exerceu influncia
sobre Agamemnon Magalhes349. O empresrio brasileiro que constituiu uma fbrica txtil
no serto nordestino passou a sofrer presso do truste ingls Machine Cotton, at que foi
assassinado em condies suspeitas e, anos depois, seus herdeiros venderam a fbrica para
o grupo estrangeiro. O episdio foi utilizado por Agamemnon Magalhes para ilustrar do

345
Documentao. Folha da Manh, Recife, 20 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC,
AGM c 44.03.20/3.
346
Mais provas. Folha da Manh, Recife, 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC,
AGM c 44.03.23/3.
347
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
348
O ABC do Truste. Ncleo Trabalhista do Partido Social Democrtico. Seo de Pernambuco 1945.
349
MAGALHES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartis. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 1965, p. 15 ss; BANDEIRA, Moniz. Cartis e Desnacionalizao (a experincia
brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 5-9; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p.
102.
138
que seriam capazes os trustes estrangeiros. A iniciativa industrial nacional estaria, pois, sob
constante ameaa dessas corporaes350. Mais tarde, no contexto da discusso sobre o
projeto de lei que seria proposto por Agamemnon Magalhes para regulamentar o abuso do
poder econmico, ele deixaria explcito que sua preocupao com os cartis e trustes se
dirigia, sobretudo, aos grupos estrangeiros:

Os trusts e cartis internacionais dominam a iniciativas industriais, fundando,


em nosso pas e em outros, indstrias, que se articulam e se combinam,
eliminando, pelos mtodos de concorrncia desleal o dumping e outros
processos as empresas mais fracas, ou limitando a produo das fbricas, pela
diviso de quotas e de mercados351.

Por outro lado, o prprio Agamemnon Magalhes tentou responder crtica de que
o Decreto-Lei n 7.666/1945 era discriminatrio com relao ao capital estrangeiro. Seu
argumento foi que o art. 5, a e c, do decreto, conferia tratamento igual para indstrias
nacionais e estrangeiras. Ademais, Agamemnon Magalhes ponderava que, se
discriminao havia, ela era anterior Lei Malaia, dado que j havia lei regulamentando
a atividade das sociedades annimas que exigia autorizao prvia para que empresas
estrangeiras comeassem a operar aqui352. No discurso na Cmara dos Deputados em que
apresentou o Projeto de Lei n 122/1948, chega a citar um grupo econmico paulista que
teria sido responsvel pelo fechamento de fbricas de leo no Nordeste, em razo de ser
detentor do monoplio dessa produo, pelo contrle de uma patente353. No mesmo
discurso, menciona o fechamento de uma fbrica de fsforos de Pernambuco pela ao

350
Carta de Agamemnon Magalhes para Getlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05; MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o
art. 148 da Constituio Federal, op. cit., p. 33-34. Acrescente-se que Paulo Germano de Magalhes, ao
narrar o contexto da Lei Malaia, cita dois episdios que, em certa medida, representaram manifestaes de
uma conscincia nacional antitruste: (i) as medidas tomadas pelo Presidente Artur Bernardes contra a
empresa Itabira Iron e sua pretenso de monopolizar o setor de ferro em Minas Gerais e (ii) a campanha
levantada por Monteiro Lobato contra os trustes internacionais do petrleo. MAGALHES, Paulo Germano
de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 21-22.
Ambos os casos se relacionam com a associao entre a explorao antitruste e os trustes estrangeiros.
351
MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Conferncia pronunciada no Clube Militar do
Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 13.
352
Rplica de Agamemnon Magalhes a Raul Fernandes. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC,
AGM c 45.06.00/1. Em carta a Vargas, Agamemnon Magalhes tambm passa a impresso de que a
preocupao com os trustes indiferente seja ele nacional ou estrangeiro. Carta de Agamemnon Magalhes
para Getlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05.
353
Quando foi ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio, Agamemnon Magalhes recebeu esse tipo de
denncia em relao aos setores de leo e de seda artificial. Tomou a iniciativa de cancelar as patentes que
estavam provocando as relatadas consequncias danosas. Cf. MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei
N. 122, regulamentando o art. 148 da Constituio Federal, op. cit., p. 32-33.
139
predatria do truste do fsforo do Sul354. Acrescente-se que o pargrafo nico do art. 1
determinava os entes aos quais seria aplicada a lei: as empresas, que, para os fins de
aplicao do decreto, foram definidas como as pessoas fsicas ou jurdicas de natureza
comercial ou civil que disponham de organizao destinada explorao de qualquer
atividade com fins lucrativos. Ou seja, no haveria discriminao expressa entre empresas
nacionais e estrangeiras.
Ocorre que no s o art. 5, b, claro no sentido da preocupao que o capital
estrangeiro suscitava no legislador, como tambm manifestaes de Agamemnon
Magalhes, como as citadas logo acima, depem no mesmo sentido. Adicione-se que tal
preocupao j orbitava em torno da ao antitruste desde antes da Lei Malaia.
Francisco Campos, ao justificar o Decreto-Lei n 869/1938, advogava a defesa da
pequena economia contra os trusts, carteis e anis de produo355. Nelson Hungria aludia
necessidade de desconcentrar o mercado, retalhando os trusts. Tais trustes no
poderiam ser seno, sobretudo, os trustes estrangeiros, dado que a presena de grandes
grupos empresariais genuinamente nacionais era pouco relevante. As empresas
monopolistas ou oligopolistas no Brasil eram, em maioria, ou estatais, contra as quais no
se dirigiam as leis antitruste do perodo356, ou estrangeiras, podendo incluir subsidirias
brasileiras de grupos internacionais.
A literatura que se dedicou questo do monoplio no Brasil enfatiza o quadro de
concentrao de mercados por grupos estrangeiros como uma das caractersticas da
estrutura produtiva da indstria brasileira no perodo. A. Rodrigues Monteiro toma o caso
da Light, grupo canadense do setor de energia eltrica, para retratar a explorao praticada
pelos trustes estrangeiros no Pas357. Alberto Passos Guimares atribui aos monoplios
estrangeiros aqui atuantes parte crucial da responsabilidade pelos problemas de inflao e
carestia de vida no Brasil358. Moniz Bandeira entende que os cartis, em sua grande
maioria compostos por corporaes estrangeiras, j estariam provocando a

354
Cf. MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o art. 148 da Constituio
Federal, op. cit., p. 34.
355
CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 190.
356
Vide, por exemplo: CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 193-195;
HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de
Domnio, op. cit., p. 30.
357
MONTEIRO, Rodrigues. Como os Trustes Exploram o Brasil. Rio de Janeiro: Casa do Estudante do
Brasil, 1952.
358
GUIMARES, Alberto Passos. Inflao e Monoplio no Brasil (por que sobem os preos?). Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 1963, especialmente p. 84-94.
140
desnacionalizao da economia nacional359. Kurt Rudolf Mirow, aps analisar casos de
cartis internacionais em diversas indstrias (como eltrica, siderrgica, qumica,
petrolfera, txtil, alimentcia e outras), assevera que as corporaes estrangeiras legam ao
Pas endividamento pblico, extrao das riquezas nacionais em proporo muito superior
ao quanto investido, postergao da dependncia econmica e tecnolgica em relao aos
pases desenvolvidos e eliminao da iniciativa privada nacional360.
No Brasil, segundo Wilson Suzigan, o desenvolvimento industrial de alguns setores
se deu pela ocupao do mercado nacional pelo capital estrangeiro, normalmente por
meio de subsidirias de grupos internacionais361. Aps a descoberta de jazidas de matria-
prima prximas ao Rio de Janeiro e a So Paulo, o setor de cimento se expandiu com a
instalao em 1924, com capital estrangeiro, de duas grandes fbricas: uma com capital
canadense e a outra uma subsidiria de um grupo dos Estados Unidos362. Em relao
indstria txtil, que era predominantemente nacional, Stanley J. Stein relata a presena da
Companhia Brasileira de Linhas para Coser (Machine Cottons), subsidiria de um truste
ingls. Stein narra que at 1916 a empresa era senhora absoluta do mercado brasileiro de
linhas para coser. Mesmo depois disso, tinha flego financeiro para praticar descontos
vantajosos para distribuidores em troca de exclusividade363. No campo do servio pblico
de energia eltrica, Alexandre Macchione Saes reporta que at 1927 o setor era dominado
por duas empresas: uma nacional (a Companhia Brasileira de Energia Eltrica) e uma
estrangeira (a canadense Light). Essa situao se alterou em 1927, com a entrada da Bond
& Share (Amforp), dos Estados Unidos. Sobre a concentrao econmica e o domnio
estrangeiro no setor, Saes d o exemplo do estado de So Paulo, em que, em 1930, a
potncia instalada era dividida entre a Light (80%) e a Amforp (10%), ficando apenas os
10% restantes para companhias nacionais364. No caso da siderurgia, antes dos Acordos de
Washington, assinados em 1942, por meio dos quais se garantiu o financiamento e o
fornecimento de equipamentos norte-americanos para a construo de uma usina
359
BANDEIRA, Moniz. Cartis e Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974), op. cit..
360
MIROW, Kurt Rudolf. A Ditadura dos Cartis (anatomia de um subdesenvolvimento) (1977). 11. ed.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978, p. 224-229. verdade que as obras de Monteiro, Guimares,
Bandeira e Mirow so escritas em momento posterior ao Decreto-Lei n 869/1938 e ao Decreto-Lei n
7.666/1945. No entanto, todas tm perspectiva histrica. Ademais, o cenrio de concentrao econmica
dominada por grupos estrangeiros permanece com poucas alteraes nos anos imediatamente posteriores
Lei Malaia.
361
SUZIGAN, Wilson. Indstria Brasileira: origem e desenvolvimento. So Paulo: Brasiliense, 1986, p.
186.
362
SUZIGAN, Wilson. Indstria Brasileira, op. cit., p. 252.
363
STEIN, Stanley J. Origens e Evoluo da Indstria Txtil no Brasil, 1850-1950, op. cit., p. 149-150.
364
SAES, Alexandre Macchione. Conflitos do Capital: Light versus CBEE na formao do captalismo
brasileiro (1898-1927). Bauru: EDUSC, 2010, p. 13-16.
141
siderrgica estatal no Brasil, tem-se registro de tentativas, por parte de grupos estrangeiros,
de explorar a atividade no Pas365. Em relao ao petrleo, Francisco Mangabeirarelata o
gigantismo e o imperialismo das sete maiores companhias de petrleo do mundo, bem
como o respaldo da diplomacia dos Estados Unidos expanso das atividades das
empresas norte-americanas em pases como o Brasil. A resistncia criao da Petrobrs
ilustra o caso brasileiro366. Alm desses setores, Linhares e Silva listam empresas
estrangeiras, especificamente inglesas, francesas e norte-americanas, atuando em
atividades relacionadas produo agrcola e ao abastecimento, o que inclui no s a
produo e a comercializao de gneros agrcolas e alimentcios, mas tambm
infraestruturas ferrovirias e porturias367.

365
No governo Nilo Peanha (1909-1910), assinou-se, em 1909, um contrato de concesso com um grupo
ingls que constituiu uma companhia chamada Brazilian Hematite Syndicate, que em 1911 mudou seu nome
para Itabira Iron Ore Company, cujo objeto era a explorao do minrio de ferro em Itabira, Minas Gerais, e
o controle acionrio da Estrada de Ferro Vitria-Minas. A companhia se comprometia com com a construo
de uma usina siderrgica na regio. A falta de recursos impossibilitou o empreendimento. Em 1919, por meio
do norte-americano Percival Farquhar (1864-1953), a Itabira Iron Ore Company props ao governo Epitcio
Pessoa (1919-1922) a construo de uma ferrovia que ligasse Itabira ao porto de Santa Cruz, Esprito Santo, e
de uma usina siderrgica, em troca do monoplio sobre tanto a ferrovia quanto o porto para a exportao do
minrio de ferro, alm de isenes tributrias sobre maquinrio, matrias-primas e equipamentos. Devido s
resistncia do presidente de Minas Gerais, Artur Bernardes, a empreitada tambm no prosperou. O capital
belga tambm fez investidas no setor nos anos 1920. O grupo Aciries Runies de Burback-Eich-Dudelange
(ARBED) props em 1921 a construo de uma usina siderrgica em Minas Gerais. Utilizando carvo
nacional de origem vegetal e se associando a grupos industriais nacionais, seu objetivo era a industrializao
do minrio de ferro no Pas. Foi, nesse contexto, criada a Companhia Siderrgica Belgo-Mineira. Cf., entre
outros: BERCOVICI, Gilberto. A Questo Siderrgica e o Papel do Estado na Industrializao Brasileira.
Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, Rio de Janeiro, a. 172, n. 452, jul./set., 2011, p.
381-388. Ver tambm, e.g.: GOMES, Francisco Magalhes. Histria da Sirderurgia no Brasil. Belo
Horizonte/So Paulo: Itatiaia/Universidade de So Paulo, 1983, p. 189-199. La Brgida Rocha de Alvarenga
Rosa narra que a capacidade financeira de grupos estrangeiros somada ao desconhecimento, por parte de
latifundirios mineiros, acerca do real valor de suas terras fez com que as maiores jazidas minerais de Minas
Gerais tenham sido adquiridas por capital estrangeiro, em especial da Inglaterra, dos Estados Unidos, da
Alemanha, da Dinamrca e da Frana. Isso se deu, sobretudo, a partir da primeira dcada do sculo XX. A
autora lista as jazidas adquiridas pelos respectivos grupos. Cf. ROSA, La Brgida Rocha de Alvarenga.
Aspectos da Evoluo Histrica da Questo Siderrgica no Brasil: debates iniciais. Vitria: Instituto
Histrico e Geogrfico do Esprito Santo, 2003, p. 17-26.
366
MANGABEIRA, Francisco. Imperialismo, Petrleo, Petrobrs. Rio de Janeiro: Zahar, 1964, p. 13-30.
Ver tambm, entre outros: BARBOSA, Jlio Caetano Horta. Problemas do Petrleo no Brasil (Conferncias
pronunciadas no Clube Militar em 30 de julho e 6 de agosto de 1947. In: MIRANDA, Maria Augusta
Tibiri. O Petrleo Nosso: a luta contra o entreguismo, pelo monoplio estatal. Petrpolis: Vozes, 1983,
p. 489-533; TVORA, Juarez. Petrleo para o Brasil. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1955, p. 64-66;
COHN, Gabriel. Petrleo e Nacionalismo. So Paulo: Difel, 1968, p. 76-85; WIRTH, John D. A Poltica do
Desenvolvimento na Era Vargas. Traduo de Jefferson Barata. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,
1973, p. 116-122 e 135-160; PEREIRA, Osny Duarte. Multinacionais no Brasil (aspectos sociais e
polticos), op. cit., p. 127-136; BERCOVICI, Gilberto. Direito Econmico do Petrleo e dos Recursos
Naturais. So Paulo: Quartier Latin, 2011, p. 130-133.
367
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 40-41. A lista de setores tratados no pargrafo no exaustiva.
142
Registre-se, ainda, a proximidade pessoal e poltica de Agamemnon Magalhes
com Barbosa Lima Sobrinho (1897-2000)368, outra liderana poltica importante de
Pernambuco. Tanto em suas posturas enquanto poltico quanto em seus escritos como
intelectual, Barbosa Lima Sobrinho demonstrou ser um defensor do nacionalismo369.
Chegou a apontar em Agamemnon Magalhes tendncias nacionalistas370. Episdio
importante o que envolveu a criao do Instituto de Resseguros do Brasil. Agamemnon
Magalhes, enquanto ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio, enviou ao Congresso
Nacional o anteprojeto para a criao do Instituto Federal de Resseguros371. Na Cmara, o
relator foi o ento deputado Barbosa Lima Sobrinho, que chamou o projeto de realmente
nacionalista, por tentar mudar a realidade da poca de se ter os seguros no Brasil todos
feitos por companhias estrangeiras. O debate foi suspenso no Congresso por conta do seu
fechamento, a reboque da instalao do Estado Novo em 1937. Porm, em 1939, pelo
Decreto-Lei n 1.186, de 3 de abril, foi criado o Instituto de Resseguros do Brasil, por meio
do qual se nacionalizava o setor, cumprindo o quanto determinado pela Constituio de

368
Cf. PANTOJA, Slvia; LOURENO NETO, Sydenham. Barbosa Lima Sobrinho. In: ABREU, Alzira
Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC,
2010. H uma carta de J. J. de Almeida, professor catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade do
Recife, que ilustra essa proximidade pessoal entre Agamemnon Magalhes e Barbosa Lima Sobrinho. O
professor registrou que a campanha repulsiva dos Diarios Associados contra Agamemnon Magalhes
contava com a reprovao geral de Pernambuco. Depois, pediu que Agamemnon Magalhes intercedesse
junto a Barbosa Lima Sobrinho, ento governador do estado, para um emprego para um filho seu. Carta de J.
J. de Almeida para Agamemnon Magalhes, de 15 de jun. de 1948. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 48.06.15/2.
369
Aps se eleger deputado federal por Pernambuco pelo PSB, assumiu o mandato no ano seguinte e se
integrou Frente Parlamentar Nacionalista, bloco suprapartidrio formado no Congresso em 1957 para
discutir e aprovar medidas que eram consideradas do interesse nacional e fazer frente ascendncia que
grandes corporaes internacionais tinham sobre alguns parlamentares. Uma das pautas da frente era a
regulamentao de medidas de controle ao capital estrangeiro no Brasil. Entre tais medidas, uma das que
mais polmica provocou foi a regulamentao da remessa de lucros. Barbosa Lima Sobrinho foi ativo nesse
debate, defendendo a regulamentao. Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. In: MAGALHES, Srgio et al. A
Questo da Remessa de Lucros. Universitria, 1962, p. 69-100; PANTOJA, Slvia; LOURENO NETO,
Sydenham. Barbosa Lima Sobrinho, op. cit.. J no campo acadmico, Lima Sobrinho, em obra de 1963,
elaborou, entre outros temas, sobre a nacionalizao de pessoas jurdicas estrangeiras como instrumento para
o desenvolvimento econmico. Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. A Nacionalidade da Pessoa Jurdica.
Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Polticos/Faculdade de Direito da Universidade de Minas
Gerais, 1963, p. 231-249 e 263-283. Ver outras obras de Lima Sobrinho que ilustram suas ideias
nacionalistas: LIMA SOBRINHO, Barbosa. Estudos Nacionalistas. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
1981; LIMA SOBRINHO, Barbosa. O Enfoque histrico do Desenvolvimento Econmico. In: LIMA
SOBRINHO, Barbosa et al. Em Defesa do Interesse Nacional: desinformao e alienao do patrimnio
pblico. 3. ed. So Paulo/Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995, p. 7-30; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Desde
Quando Somos Nacionalistas? Petrpolis: Vozes, 1995; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Nacionalismo. In:
QUEIROZ, Edson Teixeira (Org.). Antologia de Barbosa Lima Sobrinho, 100 anos de vida lutando pelo
Brasil. So Paulo/Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 17-42.
370
LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho II (depoimento, 1987). Rio de
Janeiro: CPDOC/CENTRO DA MEMRIA DA ELETRICIDADE NO BRASIL, 2002, p. 25.
371
MAGALHES, Agamemnon. O Anteprojecto de Nacionalizao das Sociedades de Seguros e o
Instituto Federal de Reseguro. Rio de Janeiro: Ministrio do Trabalho, Industria e Commercio, 1936
143
1937 (que, nesse aspecto, reiterava dispositivo da Constituio de 1934372), conferindo o
monoplio da atividade ao Estado373. Pela identidade poltica entre Agamemnon
Magalhes e Barbosa Lima Sobrinho, pode-se atribuir ao segundo uma das influncias do
componente nacionalista no pensamento e na ao do primeiro, embora Barbosa Lima
Sobrinho no tenha admitido qualquer participao ou influncia direta com relao
iniciativa de elaborao da Lei Malaia374.

2.2.4 Resistncias e desfecho

A Lei Malaia enfrentou significativas resistncias. Esquematizou-se aqui


resistncias e crticas legislao partindo (i) de foras poltico-partidrias internas, (ii) da
diplomacia internacional, notadamente dos Estados Unidos, (iii) das elites econmicas
nacionais e (iv) de parte da imprensa brasileira.
Dentre as foras partidrias, a UDN foi a principal opositora do Decreto-Lei n
7.666/1945. Lembre-se que foi expedido em 28 de maio de 1945 o Decreto-Lei n 7.586,
que promoveu uma reforma no direito eleitoral brasileiro. Nos momentos finais do Estado
Novo, j era permitida a fundao de partidos polticos375. A UDN foi fundada em 7 de

372
Art. 117 da Constituio de 1934: A lei promover o fomento da economia popular, o desenvolvimento
do crdito e a nacionalizao progressiva dos bancos de depsito. Igualmente providenciar sobre a
nacionalizao das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades
brasileiras as estrangeiras que atualmente operam no Pas. Art. 145 da Constituio de 1937: S podero
funcionar no Brasil os bancos de depsito e as empresas de seguros, quando brasileiros os seus acionistas.
Aos bancos de depsito e empresas de seguros atualmente autorizados a operar no Pas, a lei dar um prazo
razovel para que se transformem de acordo com as exigncias deste artigo. O monoplio do Instituto de
Resseguros do Brasil foi mantido pela Constituio de 1946 e tambm pela redao original da Constituio
de 1988: art. 149 da Constituio de 1946 (A lei dispor sobre o regime dos bancos de depsito, das
empresas de seguro, de capitalizao e de fins anlogos); art. 192, II, da Constituio de 1988 (Art. 192. O
sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do Pas e a
servir aos interesses da coletividade, ser regulado em lei complementar, que dispor, inclusive, sobre: [...] II
- autorizao e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previdncia e capitalizao, bem como do
rgo oficial fiscalizador e do rgo oficial ressegurador). A situao s se alterou com a excluso da
expresso rgo oficial ressegurador do dispositivo da Constituio de 1988, por meio da Emenda
Constitucional n 13, de 21 de agosto de 1996.
373
VITAL, Joo Carlos. A Criao e Organizao do Instituto de Resseguros do Brasil, 1939-1940. Rio
de Janeiro: IRB, 1941; VENNCIO FILHO, Alberto. A Interveno do Estado no Domnio Econmico: o
direito pblico econmico no brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1968, p. 286-289; ALVIM, Pedro. Poltica
Brasileira de Seguros. So Paulo: Manuais Tcnicos de Seguros, 1980; BERCOVICI, Gilberto. Estado,
Resseguro e a Industrializao Brasileira. In: COUTINHO, Aldacy et al. (Org.). Liber Amicorum -
Homenagem ao Prof. Doutor Antnio Jos Avels Nunes. Coimbra/So Paulo: Coimbra, 2009, p. 349-365;
DIAS, Andr Orengel. Resseguro e Desenvolvimento: entre Estado e mercado, lei e contrato. Dissertao de
Mestrado em Direito. Escola de Direito de So Paulo, Fundao Getlio Vargas, 2011, p. 69-81.
374
LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150.
375
Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. Direito Eleitoral e a Constituio de 1946. In: BALEEIRO, Aliomar. A
Constituio de 1946. Braslia: Escopo, 1987, p. 27.
144
abril de 1945, enquanto a Lei Malaia era de 22 de junho do mesmo ano. Segundo Maria
Victoria de Mesquita Benevides, no que concerne poltica econmica, a UDN era
caracterizada pela inconsistncia programtica e pelas contradies internas ao partido. De
um lado, diz-se, de um modo geral, que a posio da UDN era marcada pela crtica
interveno do Estado na economia e pelo apoio abertura ao capital estrangeiro. De
outro, a UDN foi defensora do monoplio estatal do petrleo, tendo considerado o projeto
enviado pela Assessoria Econmica do presidente Getlio Vargas, em 1951,
insuficientemente nacionalista, embora seu real intuito no tenha sido o de preservar o
patrimnio nacional, mas sim de se contrapor e criar complicaes polticas ao
presidente376. O posicionamento da UDN em relao "Lei Malaia", no entanto, careceu
de qualquer ambiguidade. Em discurso proferido em Belo Horizonte em 15 de julho de
1945, Eduardo Gomes (1896-1981), um dos principais lderes da UDN, que seria candidato
nas eleies presidenciais de dezembro de 1945 contra Eurico Gaspar Dutra (1883-1974),
candidato do PSD apoiado pelo PTB, asseverou, em trecho do discurso especialmente
dedicado ao decreto em comento, intitulado "Lies de um decreto", que a "Lei Malaia":

[...] alarmou as corporaes econmicas, a generalidade das classes, a totalidade


dos indivduos, denunciando-lhe as armas que a Ditadura, em seus estertores,
prepara para acutilar as derradeiras e precrias garantias, de que os cidados se
presumiam investidos. No diversifica a finalidade poltica de um e de outro ato.
No enganou os mais crdulos a soma de faculdades que o Govrno mais uma
vez se outorgou, por deliberao sua e revelia da Nao, para us-las a seu
talante [...]377.

No trecho transcrito, percebem-se, usando o mote da "Lei Malaia", (i) uma


preocupao com as corporaes econmicas, cuja maioria atuante no Brasil, poca, era
estrangeira, (ii) uma associao entre o decreto e a ausncia de democracia e (iii) uma
crtica s "faculdades que o governo se outorgou", que pode ser vinculada insatisfao
no s com o modo arbitrrio e alegadamente no democrtico por meio do qual a "Lei
Malaia" foi instituda, mas tambm com as "providncias intervencionistas e
monopolizadoras" do governo378. Ensaiava-se, a, a afirmao que marcaria a retrica
poltico-econmica da UDN em favor da liberdade econmica e da iniciativa privada e em

376
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e o Udenismo: ambigidades do liberalismo
brasileiro (1945-1965). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981, p. 196-203.
377
GOMES, Eduardo. Campanha de Libertao. Rio de Janeiro: Livraria Martins, 1946, p. 30.
378
Cf. GOMES, Eduardo. Campanha de Libertao, op. cit., p. 30-31.
145
oposio ao intervencionismo estatal, num contnuo exerccio de associao entre
interveno econmica e ditadura379.

Moniz Bandeira registra que o Departamento de Estado norte-americano


interpretou a Lei Malaia como um ato de nacionalismo econmico, que desencorajava
entrada de capitais estrangeiros no Brasil380. A recepo negativa da lei por parte da
diplomacia norte-americana foi utilizada pela elite econmica domstica para pressionar o
governo a voltar atrs. Liderana comercial, Joo Daudt dOliveira, por exemplo, fez
chegar ao presidente Vargas a informao de que o decreto produziu ansiedade nos
Estados Unidos381.

379
Cf. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e o Udenismo, op. cit., p. 11-12 e 196-207. Essa
associao entre interveno estatal e autoritarismo estava presente tambm em debates, em tese, mais
"tcnicos". Eugnio Gudin, economista de inspirao neoliberal reiteradamente ligava a interveno estatal,
notadamente no mbito de um planejamento mais amplo da economia brasileira, a desapego democracia.
Cf. GUDIN, Eugnio. Rumos da Poltica Econmica - relatrio apresentado Comisso de Planejamento
Econmico sobre a Planificao da Economia. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugnio. A Controvrsia
do Planejamento na Economia Brasileira: coletnea da polmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as
primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro:
IPEA/INPES, 1977, p. 73-78; GUDIN, Eugnio. Carta Comisso de Planejamento - carta sobre a rplica do
Dr. Roberto Simonsen. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugnio. A Controvrsia do Planejamento na
Economia Brasileira: coletnea da polmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas
formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES,
1977, p. 228.
380
BANDEIRA, Moniz. Cartis e Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 3.
O deputado Paulo Germano de Magalhes, discutindo o projeto de lei que daria origem Lei n 4.137/1962,
chegou a mencionar haver suspeitas de que o embaixador norte-americano no Brasil, Adolfo Berle, atuou, ao
tempo em que foi Embaixador, em favor dos trustes norte-americanos, tendo possivelmente conspirado
contra Vargas: [...] um nome que creio insuspeito, o Senhor Adolfo Berle Junior, que j foi Embaixador dos
Estados Unidos no Brasil, a quem se atribuiu em certa poca ao a favor desses trustes e contribuio na
queda do Sr. Getlio Vargas em 1945 [...]. Em seguida, brevemente aparteado pelo deputado Rog
Ferreira (PSB/SP): De quem se provou a participao. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p. 4398. Sobre o papel do embaixador norte-
americano no Brasil nos momentos finais do Estado Novo, cf. HILTON, Stanley. O Ditador e o
Embaixador. Rio de Janeiro: Record, 1987.
381
Tenho informaes dignas de toda a confiana quanto ansiedade produzida nos Estados Unidos pelo
Decreto 7.666. Carta de Joo Daudt dOliveira a Getlio Vargas, 20 set. 1945. Arquivo Agamenon
Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. Interessante que a Lei Malaia teve repercusso em outros
pases alm dos Estados Unidos. O ento ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Pedro Leo Veloso,
remeteu carta de 1 de setembro de 1945 a Agamemnon Magalhes enviando artigo do ministro da Justia e
Instruo Pblica da Argentina, Jorge Eduardo Coll, intitulado Delitos contra la Economia Publica
Legislacion Brasilea, publicado no jornal La Prensa em 30 de julho de 1945. Coll pontuou inicialmente
uma crtica jurdica ao Decreto-Lei n 7.666/1945, sustentando no haver na tcnica de direito penal uma
espcie de delitos contra o interesse pblico. Declarou na sequncia que no se deveria incluir em uma lei
antitruste a persecuo de empresas jornalsticas, de radiotelefonia e telefusion com o argumento de que
seriam monopolizadoras da opinio pblica, uma vez que no se poderia equiparar opinio a uma
mercadoria. Para Coll, isso configuraria, em verdade, atentado contra a liberdade de pensamento. Coll
endossou a tese da prescindibilidade do decreto, em razo da existncia de outro diploma com mesma
temtica, o Decreto-Lei n 869/1938. O cerne de sua crtica, porm, foi a alegada incompatibilidade do
decreto com a liberdade de expresso. Carta de Pedro Leo Veloso a Agamemnon Magalhes, 1 set. 1945.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 45.05.01.
146
Por seu turno, as classes produtoras, de um modo geral, tambm externaram
insatisfao com o Decreto-Lei n 7.666/1945, embora, como se viu, Agamemnon
Magalhes tenha tido como uma de suas preocupaes com a elaborao do decreto a
indstria nacional, tendo se ancorado e dialogado, do ponto de vista terico, com Roberto
Simonsen, o mais importante lder industrial da poca382. A predisposio das classes
produtores com o intervencionismo econmico estatal j vinha se esgotando antes mesmo
do decreto, como demonstra a "Carta Econmica de Terespolis", elaborada por ocasio da
Conferncia das Classes Produtoras do Brasil, em 1945, em que no h meno expressa
"Lei Malaia"383, mas foram registradas recomendaes quanto necessidade de verificar as
atividades de "institutos ou autarquias que interferem oficialmente na economia",
avaliando-se a "convenincia de extingui-los ou transform-los"384. Representadas pela
Federao das Associaes Comerciais do Brasil, da Confederao Nacional da Indstria e
da Unio das Associaes Agropecurias do Brasil Central, as classes produtoras
entregaram a Vargas carta de protesto contra a "Lei Malaia", reunindo comercirios,
industriais e setores agroexportadores, conforme documentado por Edgar Carone. As
crticas se dirigiam a alegados cerceamento da livre iniciativa, discriminao do capital
estrangeiro e tutela absoluta de um aparelho burocrtico-inquisitivo do governo sobre seus
atos cotidianos, alm de asseverarem que um tema dessa relevncia apenas deveria ser
regulado aps discusses no mbito do Poder Legislativo385. Os setores agropecurios
manifestaram especial repulsa ao Decreto-Lei n 7.666/1945. A Folhada Manh de So
Paulo publicou matria sobre as reaes negativas de diversas associaes agropecurias,
transcrevendo telegramas enviados por essas entidades nos quais o decreto foi classificado
como cerceador da liberdade das classes produtoras, contrrio aos interesses
econmicos da nao, arma perigosa nas mos dos detentores do poder, ameaa

382
No entanto, consta matria da Folha da Manh informando que a presena de Simonsen, ento presidente
da Federao das Indstrias de So Paulo, era aguardada na capital federal para participar dos debates sobre o
decreto com as classes produtoras, francamente contrrias ao mesmo. Cf. Espero do sr. Roberto Simonsen.
Folha da Manh, So Paulo, 13 jul. 1945, Caderno nico, p. 3.
383
At porque a referida conferncia ocorreu entre 1 e 6 de maio de 1945, enquanto a "Lei Malaia" de 22
de junho do mesmo ano.
384
CONFERNCIA DAS CLASSES PRODUTORAS DO BRASIL. Carta Econmica de Terespolis.
Terespolis: 1945, p. 10. No mesmo sentido: BIELSHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico
Brasileiro, op. cit., p. 297.
385
CARONE, Edgar. A Terceira Repblica (1937-1945). So Paulo: Difel, 1976, p. 369-377. Ver tambm:
BIELSHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro, op. cit., p. 296. A carta entregue a Vargas,
assinada por Joo Daudt dOliveira (presidente da Federao das Associaes Comerciais do Brasil),
Euvaldo Lodi (presidente da Confederao Nacional da Indstria) e Iris Meinberg (presidente da Unio das
Associaes Agropecurias do Brasil Central) foi transcrita na ntegra na Folha da Manh de So Paulo. Cf.
Manifestam-se as classes produtoras sobre o decreto-lei 7.666. Folha da Manh, So Paulo, 25 jul. 1945,
Caderno nico, p. 3.
147
fortuna da nao e aberrao de pleno com os sentimentos democrticos do nosso povo.
Criticou-se a concentrao de poderes em um rgo administrativo, a ausncia de
possibilidade recursal ao Judicirio, a excessiva interferncia na iniciativa privada, alm de
se pontuar que os trustes que existiam no Brasil eram os trustes estatais386.
Adicione-se que Joo Daudt dOliveira, importante lder comercial brasileiro387,
poca presidente da Federao das Associaes Comerciais do Brasil388, remeteu a Vargas,
em 20 de setembro de 1945, carta relatando que as classes produtoras consideravam
inoportuno e pernicioso aos interesses da economia nacional o Decreto-lei n 7.666. Em
crtica a Agamemnon Magalhes, dOliveira destacou as repercusses danosas do Decreto
7.666 si este fr aplicado com o mesmo esprito que presidiu sua elaborao. O
industrial narrou que foi enviado memorial com informaes que permitiriam a Vargas
verificar o entendimento do comrcio, da indstria e da agricultura sobre o decreto e que
recebia s centenas telegramas de todas as regies do Pas provenientes de sindicatos e
associaes patronais contra a lei. Na carta, exps sua crtica ao excessivo poder
concentrado nas mos de uma comisso administrativa que, sem possibilidade de ser
contestada pela via recursal, poderia ordenar medidas drsticas como interveno e
desapropriao. Arrazoou tambm que os ilcitos arrolados na Lei Malaia poderiam ser
atacados por uma lei j existente, o Decreto-Lei n 869/1938, que no havia sido usado
em nenhum caso de truste ou associao de emprsas. DOliveira exps, ainda, que a lei
no cumpria o desgnio de estimular a livre iniciativa, o que deveria ser a prioridade do
governo naquele momento. Ao contrrio, gerava insegurana, prejuzos ao livre exerccio
das atividades comerciais e produtivas e inibio da entrada de capitais estrangeiros no
Pas:

O que se impe aqui estimular as iniciativas, no desencoraj-las. Ora, o


decreto 7.666, pela insegurana e pelas incertezas, que cria, prejudica a liberdade
de comrcio e de produo e obstar a entrada de capitais estrangeiros para
aplicao no desenvolvimento do pas e em obras que beneficiem a produo389.

386
Manifestam-se as associaes agropecurias sbre o decreto antitruste, Folha da Manh, So Paulo, 6
jul. 1945, Caderno nico, p. 5.
387
DIAS, Snia. Joo Daudt dOliveira. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-
Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
388
Cf. Manifestam-se as classes produtoras sobre o decreto-lei 7.666. Folha da Manh, So Paulo, 25 jul.
1945, Caderno nico, p. 3.
389
Carta de Joo Daudt dOliveira a Getlio Vargas, 20 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02.
148
Na imprensa, o grande opositor da Lei Malaia foi Assis Chateaubriand, com sua
rede de jornais, rdios e revistas, os Dirios Associados. Como se viu, Agamemnon
Magalhes tinha Chateaubriand como alvo preferencial de seus textos em ataque aos
trustes. Chateaubriand, por sua vez, reagia campanha antitruste em seus meios de
comunicao. J no final do Estado Novo, quando Agamemnon Magalhes havia deixado
de ser interventor de Pernambuco para se tornar o ltimo ministro da Justia e Negcios
Interiores do Estado Novo, Chateaubriand fez do seu jornal em Recife, o Dirio de
Pernambuco, sob a direo de Anbal Fernandes e Antigenes Chaves, um dos
instrumentos de crtica ao regime e ao ministro390. Em 24 de junho de 1945, por exemplo,
o jornal dedicou sua manchete crtica Lei Malaia391. Em 26 de junho de 1945,
publicou texto que chamava o decreto de expresso do fascismo caboclo392. Na mesma
data, o dirio publicou editorial intitulado Tirania e abuso de poder, afirmando que a
C.A.D.E. seria um instrumento de perseguio do governo393. Em 27 de junho de 1945, seu
editorial Os motivos do dio atribuiu a inciativa do Decreto-Lei n 7.666/1945 a uma
richa pessoal de Agamemnon Magalhes com Chateaubriand394. No mesmo dia, o jornal
ocupou uma pgina inteira da edio crtica da lei, destacando a suposta reao norte-
americana ao decreto: Classificada de fantstica nos Estados Unidos a lei anti-trusts.
A maioria dos textos do referido dia retratou o decreto como uma excentricidade
autoritria, sem paralelo internacional, voltada para intimidar os Dirios Associados e que
despertou a preocupao de governos estrangeiros, do mercado e dos setores produtivos395.

390
LIMA FILHO, Osvaldo. Osvaldo Lima Filho (depoimento). Rio de Janeiro: CPDOC, 1977, 1 entrevista.
391
Como a lei poderia ser aceita: se punisse inicialmente o maior trustman do Brasil: aquele que
aambarcou todos os poderes da Repblica. Dirio de Pernambuco, Recife, 24 jun. 1945, p. 1. O jornal
chama a lei de decreto-monstro.
392
O advogado Carlos Duarte depe sobre o Decreto Agamenon: Faz-nos regredir aos dias mais ngros do
fascismo caboclo. Dirio de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945.
393
Tirania e abuso de poder. Dirio de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945.
394
Os motivos do dio. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945.
395
Decreto-maligno a opinio de outra fonte norte americana. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun.
1945; Declara o emb. Berle: discrepa das leis dos E. U. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Para
intimidar os Dirios Associados. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Desaparece a propriedade
privada que uma expresso da liberdade individual. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; A
economia brasileira na mesma situao da economia alem no tempo do nazismo. Dirio de Pernambuco,
Recife, 27 jun. 1945; O ministro da Justia ameaa comea a agir dentro de 15 dias. Dirio de Pernambuco,
Recife, 27 jun. 1945; Repulsa geral em So Paulo. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Sem
precedentes o pnico na Bolsa. Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Chama a ateno nota
intitulada Quem deve sair do governo?, que informa sobre pesquisa em que [f]oram ouvidos, inicialmente,
intelectuais acerca da pergunta que d ttulo ao excerto. O mais votado foi Agamemnon Magalhes, seguido
por Filinto Mller e Marcondes Filho. Quem deve sair do governo? Dirio de Pernambuco, Recife, 27 jun.
1945.
149
Figura 1396

preciso lembrar que a oposio de Chateaubriand ao Decreto-Lei n 7.666/1945


significava no somente resistncia por parte da imprensa brasileira, mas tambm reaes

396
Charge na edio do Dirio de Pernambuco de 27 de junho de 1945. A mquina gigante em forma de
monstro simboliza o Estado nacional. Esto entre os instrumentos que caracterizam o autoritarismo do
monstro a Constituio de 1937 como um todo, o art. 177 da Constituio (que trata dos monoplios da
Unio), o programa de rdio Hora do Brasil e o Decreto-Lei n 7.666/1945, que representado pela foice
mo direita da figura. Encostado ao p do gigante, v-se Getlio Vargas. Sentado em uma mesa, controlando
o monstro, tem-se, aparentemente, Agamemnon Magalhes e uma outra pessoa.
150
que se dariam no mbito poltico. Conforme j registrado, embora s tenha exercido cargo
eletivo em perodo anterior Lei Malaia397, Chateaubriand tinha trnsito poltico nas
esferas de poder, o que inclua o governo federal no Estado Novo, a despeito dos
entreveros que existiram398. Antes de se tornar ministro, Agamemnon Magalhes enfrentou
resistncias sua luta antitruste no prprio governo, o que ilustra que seus artigos contra os
trustes e, em particular, o truste dos Dirios Associados estavam causando incmodo.
Consta carta de 23 de maro de 1944 de Joel Presdio, do DIP, a ele informando que havia
recomendao superior ordenando o encerramento da polmica em torno do trust dos
associados399. Chegou tambm a Agamemnon Magalhes carta do presidente do
Instituto do Acar e do lcool, de 27 de maro de 1944, alertando-o da fora e influncia
na capital federal de Chateaubriand, que, segundo se registrou, era prximo de pelo menos
trs ministros e teria mais acesso ao presidente do que o prprio ento interventor de
Pernambuco. Nessa carta, cita-se o exemplo de um decreto assinado por Vargas
reconhecendo filhos tidos fora do casamento que teria sido obtido por Chateaubriand, que
possua interesse pessoal pelo assunto400. Assim, contar com Chateaubriand como opositor
da Lei Malaia implicava tambm resistncias polticas dentro do crculo de poder
prximo a Vargas.
Alm dos jornais vinculados aos Dirios Associados, outros grandes jornais
repercutiram informaes negativas relacionadas ao Decreto-Lei n 7.666/1945,
expressando, de diferentes formas, contrariedade em relao lei. O Correio da Manh, do
Rio de Janeiro, por exemplo, teve como uma de suas matrias de capa do dia 27 de junho
de 1945 a reportagem O clamor geral contra a lei relativa aos trusts, em que colheu a
opinio crtica de um professor universitrio, entidades patronais dos setores comercial e
industrial, rgos representativos da imprensa e da advocacia, membros da UDN e

397
Chateaubriand foi senador pelos estados da Paraba e Maranho entre 1952 e 1957. Disponvel em:
http://www.senado.gov.br/senadores/senadores_biografia.asp?codparl=1658&li=38&lcab=1946-
1951&lf=39. Consulta em: 25 jun. 2015.
398
O relacionamento entre Vargas e Chateaubriand no foi sempre amistoso. Pelo contrrio. As reaes de
Chateaubriand ao Decreto-Lei n 7.666/1945 foram dirigidas no apenas a Agamemnon Magalhes, mas
tambm ao prprio Vargas. Cf. NETO, Lira. Getlio: Do Governo Provisrio ditadura do Estado Novo, op.
cit., p. 474-475.
399
Carta de Joel Presdio para Agamemnon Magalhes, de 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhes,
FGV/CPDOC, AGM c 44.03.23/2.
400
Carta do presidente do Instituto do Acar e do lcool para Agamemnon Magalhes, de 27 mar. 1944.
Arquivo Agamenon Magalhes, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.27/2. Trata-se do Decreto-Lei n 4.737, de 24
de setembro de 1942, seguido pelo Decreto-Lei n 5.213, de 21 de janeiro de 1943. Tal fato contado por
Fernando Morais: MORAIS, Fernando. Chat, o rei do Brasil, op. cit., p. 347-349.
151
representantes da Cmara de Comrcio Anglo-Latino-Americana401. A manchete do
mesmo jornal no dia seguinte enfatizou a repercusso geral negativa ao decreto: Energico
movimento de repulsa ao decreto 7.666402. O Correio da Manh chegou a alcunhar o
decreto de lei do confisco403. A Folha da Manh de So Paulo, alguns dias aps a
revogao do Decreto-Lei n 7.666/1945, fez matria louvando o ambiente mais favorvel
entrada de capitais estrangeiros no Brasil propiciado, entre outras medidas, pela referida
revogao404. O Estado de S. Paulo, por outro lado, fez matria narrando as reaes
positivas ao decreto, transcrevendo telegramas de saudaes ao ministro pela iniciativa
provenientes de diversos setores sociais405. No entanto, no que parece uma reviso de seu
posicionamento, trinta anos depois, num suplemento intitulado A Liberdade de
Informao no Brasil IV, retratou a Lei Malaia entre os momentos em que se buscou,
pela via governamental, restringir a liberdade de imprensa406.

401
Foram escutados o professor Teotnio Monteiro de Barros (que disse que se tratava de decreto
apocalptico que termina em 666), a Associao Comercial de So Paulo, o Sindicato da Indstria de Fiao
e Tecelagem em Geral de So Paulo, a Associao Brasileira de Imprensa, o Instituto dos Advogados de
Minas Gerais, a seo da UDN do Par (alm de ter sido anunciada com destaque entrevista coletiva de
Octavio Mangabeira na sede da UDN, a ser realizada no mesmo dia) e um interlocutor do sir Patrick Hanon
(presidente da Cmara de Comrcio Anglo-Latino-Americana). A matria chega a afirmar que a nova lei
antitruste colocava todas as empresas nacionais e estrangeiras sob contrle estatal. O clamor geral contra a
lei relativa aos trusts. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 27 jun. 1945, p. 1.
402
O jornal deu expressivo destaque entrevista coletiva dada por Octavio Mangabeira na sede da UDN,
ocorrida no dia anterior, expondo crticas duras ao decreto e ao governo. A presso do povo forar o
governo a modificar ou revogar o decreto. Entrevista coletiva do sr. Octavio Mangabeira imprensa do pas e
estrangeira. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1.
403
Manifestaes e atitudes sobre a lei do confisco. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1;
Adiada a execuo da lei do confisco. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1.
404
Maiores facilidades para a entrada de capitais estrangeiros. Folha da Manh, So Paulo, 17 nov. 1945,
Caderno nico, p. 5.
405
As loas ao Decreto-Lei n 7.666/1945 partiram de cidados comuns, como advogados, industriais e
funcionrios pblicos, e tambm de sindicatos, cooperativas, federaes e empresas, como o Sindicato dos
Trabalhadores da Indstria de Papel de Franco da Rocha-SP, o Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias de
Fiao e Tecelagem do Distrito de Inhomerim, o Sindicato de Couros e Peles de Alagoinhas-BA, a Federao
dos Trabalhadores na Construo de Mobilirio do Rio Grande do Sul, a Cooperativa de Consumo de
Lorena-SP e a Companhia Paulista de Fsforos. Congratulaes pela assinatura da lei anti-trustes, O Estado
de S. Paulo, So Paulo, 4 jul. 1945, p. 12. Essa matria do jornal O Estado de S. Paulo transcreveu tambm o
texto A lei contra os trustes ser mantida, publicado no jornal matutino A Manh, que continha crticas
s reaes da imprensa reacionaria ao decreto, asseverando que a lei era popular e moralizadora. Note-se,
porm, que dcadas depois o jornal registrou que, poca, o Estado de S. Paulo estava subordinado censura
do Estado Novo, e a volta de Jlio de Mesquita Filho ao comando do jornal s comeou a ser cogitada aps a
queda do regime, j na gesto de Sampaio Dria no Ministrio da Justia e Negcios Interiores do presidente
Jos Linhares. Cf. A Liberdade de Informao no Brasil IV, O Estado de S. Paulo, So Paulo, 6 dez. 1975,
Suplemento do Centenrio, p. 2.
406
Discorrendo sobre os momentos finais do Estado Novo, o jornal teceu consideraes sobre o que era, no
seu entendimento, o significado do Decreto-Lei n 7.666/1945: Entrou o Pas, ento, em intensa fase de
agitao poltica, com a organizao dos partidos, pelos quais se dividiam os oposicionistas e os getulistas.
Houve anistia geral, permitiu-se aos comunistas organizarem-se, debatia-se livremente pela imprensa e na
praa pblica. Mas subsistiam as desconfianas em relao a Vargas, porque o bicho perde o pelo mas no
perde o vcio. E determinadas medidas, que foram sendo tomadas pelo ditador, serviam para fundamentar tais
desconfianas. Em 23 de junho de 1945, por inspirao de Agamenon Magalhes, o governo baixa o decreto-
152
Afora os quatro grupos destacados acima (a UDN, os Estados Unidos, as classes
produtoras e a imprensa), pode-se dizer que o Decreto-Lei n 7.666 provocou reaes
negativas de espectros sociais e polticos mais amplos. Conforme j se mencionou,
entidades representativas da advocacia se uniram na crtica ao decreto 407. Consta que
economistas como Eugnio Gudin tambm fizeram registrar sua posio contrria ao
diploma408. At entidades estudantis reagiram negativamente. A Unio Nacional dos
Estudantes (UNE) e a Unio Metropolitana dos Estudantes convocaram para o dia 2 de
julho de 1945 comcio contra a Lei Malaia409. O contexto pode explicar o rechao
generalizado. Aps 15 (quinze) anos de Vargas no poder, 8 (oito) dos quais sob ditadura,
tendo-se superado uma guerra em que o Brasil lutou ao lado das democracias ocidentais
para exterminar regimes autoritrios, vivia-se um momento em que se ansiava por
democracia. Qualquer medida com elementos que pudessem ser associados ao
autoritarismo receberia o agravo da maior parte dos desejosos do fim do Estado Novo. As
crticas ao Decreto-Lei n 7.666/1945 que mais reverberaram na imprensa no eram tanto
as relativas a seu carter antitruste ou, especificamente, ao dispositivo que obrigava as
sociedades annimas a terem o capital dividido em aes nominativas, mas sim as
relacionadas ao que o decreto trazia de autoritrio: o modo como foi elaborado ( dizer,
sem ser precedida de debate com a sociedade, tampouco, por bvio, de debate legislativo)
e, sobretudo, o excessivo poder atribudo a uma entidade burocrtico-administrativa, cujas
decises no poderiam ser questionadas nem na via administrativa nem na judicial410.

lei 7.666 que, em funo do ministro da Justia se tornou conhecido como lei malaia. Dava a lei poderes
absolutos ao governo para intervir em todas as empresas comerciais, industriais, agrcolas e similares,
inclusive entidades editoriais, jornalsticas e de rdio-difuso, bem como como para expropriar qualquer
empresa fixando-lhe o valor de seus bens e pagando-lhe o preo de avaliao em ttulos do Tesouro
amortizveis em 40 anos. A lei era apresentada como providncia anti-trust, mas fcil perceber seus
objetivos polticos. A Folha da Manh de Recife, rgo do ministro Agamemnon Magalhes, transcrevendo
a lei no dia de sua publicao, assim a comentava: No h palavras que possam definir a satisfao com que
a nao inteira recebe a lei contra os trustsA Liberdade de Informao no Brasil IV, O Estado de S.
Paulo, So Paulo, 6 dez. 1975, Suplemento do Centenrio, p. 1-2.
407
Veja-se, a ttulo ilustrativo, a manifestao de Alfredo Baltazar da Silveira, em nome do Instituto dos
Advogados Brasileiros, em sesso realizada pelo instituto no dia 28 de junho de 1945: Quero deixar
formulado, na ata dos nossos trabalhos de hoje, o meu veemente protesto contra o decreto 7.666, destoante
das nossas tradies jurdicas atestado duma poca, em que o direito de propriedade , duramente,
empezinhado e as atividades partidrias esto suplantando as atividades de comrcio e indstria. Protesto no
Instituto dos Advogados. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 6.
408
A Folha da Manh noticiou que a Lei Malaia foi objeto de debate no Conselho Tcnico de Economia e
Finanas em 25 de julho de 1945 e que Gudin apresentou uma indicao de condenao do decreto. Debatido
o decreto antitruste no Conselho Tcnico de Economia e Finanas. Folha da Manh, So Paulo, 25 jul.
1945, Caderno nico, p. 2.
409
Comcio contra o decreto n. 7.666. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1.
410
Apesar de que, sobretudo para as entidades das classes produtoras, o item sensvel da lei era o relativo
determinao da converso das aes ao portador de determinadas indstrias em aes nominativas (art. 10).
A queixa contra o dispositivo chegou por intermdio de Euvaldo Lodi, importante lder industrial da poca, a
153
Os grupos que receberam elogiosamente o Decreto-Lei n 7.666/1945 foram
restritos. Alm de setores que deram sustentao poltica ao regime at sua derrocada em
1945, entidades de trabalhadores e grupos esparsos das classes produtoras 411, expressaram
simpatia ao diploma setores da esquerda, de acordo com autores como Thomas E.
Skidmore412, Francisco Luiz Corsi413 e Anita Leocdia Prestes414. Lira Neto relata que a
aproximao de Lus Carlos Prestes do queremismo alardeou setores das Foras Armadas.
Suspeitava-se que, constatando o fortalecimento das oposies e antevendo o fim do
Estado Novo, Vargas estava, como ato de desespero para se manter no cargo,
mancomunado com os extremistas de esquerda. O bigrafo narra que esse fato,
associado Lei Malaia, ajudou o discurso que pretendia, nos anos finais do regime,
associar o presidente aos comunistas, de forma a fragiliz-lo ainda mais. Esse discurso se
calcava principalmente no poder atribudo ao Poder Executivo pelo Decreto-Lei n
7.666/1945 de expropriar empresas nativas ou estrangeiras consideradas perniciosas ao
interesse nacional415.
Corsi sustenta que a Lei Malaia, entendida no contexto da crise terminal do
Estado Novo, foi uma tentativa de aproximao de Vargas com a classe trabalhadora. Seu
objetivo especfico no era combater o capital estrangeiro, que, para Corsi, no deixou de
ser considerado por Vargas como indispensvel ao seu projeto de desenvolvimento. O
propsito da lei era atacar a inflao, que provocava a carestia de vida que afetava
notadamente as populaes mais pobres, e os setores que lucravam com ela416. No mesmo
sentido, Pedro Paulo Zahluth Bastos entende que a lei foi utilizada por Vargas com o
intuito de transferir a responsabilidade pela inflao aos trustes e cartis. Visava-se com
isso a aproximao com o povo e com os queremistas num momento de enfraquecimento
de Vargas em decorrncia das investidas oposicionistas, notadamente, no mbito do debate
econmico, do discurso liberal, encarnado, sobretudo, pela UDN. Na leitura de Bastos,

Agamemnon Magalhes, que reagiu publicamente em entrevista coletiva dada na manh do dia 28 de junho
de 1945 em seu gabinete: Ora, sse dispositivo precisamente o que vai evitar a ao monopolizadora de
grupos industriais e financeiros. Adiada a execuo da lei do confisco. Correio da Manh, Rio de Janeiro,
29 jun. 1945, p. 1.
411
Para uma ilustrao desses apoios esparsos, ver a j citada matria do jornal O Estado de S. Paulo:
Congratulaes pela assinatura da lei anti-trustes, O Estado de S. Paulo, So Paulo, 4 jul. 1945, p. 12.
412
SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getlio a Castelo (1930-1964). Traduo de Berilo Vargas. So
Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 85.
413
CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo: poltica externa e projeto nacional. So Paulo: UNESP/FAPESP,
2000, p. 278-279.
414
PRESTES, Anita Leocadia. Os Comunistas e a Constituinte de 1946 por ocasio do 60 aniversrio da
Constituio de 1946. Estudos Ibero-Americanos. PUCRS, v. XXXII, n. 2, 2006, p. 174-175.
415
NETO, Lira. Getlio: Do Governo Provisrio ditadura do Estado Novo, op. cit., p. 473-474.
416
CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo, op. cit., p. 276-282.
154
porm, a reao ao decreto terminou por reforar a campanha oposicionista liberal, unindo
UDN diversos setores, que iam desde profissionais liberais (a exemplo de entidades
jornalsticas e advocatcias) s classes produtoras em unssono. Bastos reconhece que o
Decreto-Lei n 7.666/1945 provocou o reforo da impopularidade dos industriais na
questo inflacionria, mas produziu um afastamento profundo entre Vargas e os setores
produtivos417.
De acordo com Corsi, o tom nacionalista da lei foi empregado mais para agradar o
pblico interno do que para sinalizar estremecimento da receptividade do Brasil ao
capital estrangeiro418. Isso contrasta, de certo modo, com o que apontam autores como
Octavio Ianni, Moniz Bandeira e Paula A. Forgioni, que associam, sem restries,
nacionalismo Lei Malaia, conforme apontado acima419. Entende-se, aqui, que as
posies so conciliveis. De um lado, no foi posta em prtica pelo Estado Novo uma
estratgia de desenvolvimento totalmente independente do capital estrangeiro. Nesse
sentido, com Corsi, possvel afirmar que o Decreto-Lei n 7.666/1945 pode ter dado eco a
um discurso nacionalista, mas no integrou uma estratgia maior de mudana na postura do
Estado brasileiro frente ao capital estrangeiro. De outro lado, concorda-se com Ianni,
Bandeira e Forgioni no sentido de que o tratamento conferido pela lei a empresas
estrangeiras, conforme disposto no art. 5, b e c, d fundamento para alegaes de que
o decreto foi uma medida de nacionalismo econmico.
Diante da comoo provocada pela Lei Malaia, que passou a ser vista como
smbolo da tentao autoritria que estaria presente enquanto Vargas estivesse no poder,
sua revogao foi uma das primeiras providncias tomadas pelo novo Presidente da
Repblica que assumiu com a queda de Vargas, Jos Linhares (1886-1957), e seu novo
ministro da Justia e Negcios Interiores, Sampaio Dria (1883-1964). Linhares, ento
presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), assumiu interinamente a presidncia em 29

417
BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. As Aporias do Liberalismo Perifrico: comentrios luz dos governos
Dutra (1946-1950) e Cardoso (1994-2002). Economia e Sociedade, Campinas, v. 12, n. 2 (21), p. 245-274,
jul./dez., 2003, p. 253.
418
CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo, op. cit., p. 276-282. Joo Almino entende que a Lei Malaia
representou um momento de rearticulao poltica em que Vargas trouxe ao cenrio ativo a classe
trabalhadora, tendo a lei o papel de fazer o presidente se contrapor aos liberais prximos burguesia que
defendiam o fim do regime e a transio para a democracia, mas sem participao popular. ALMINO, Joo.
Os Democratas Autoritrios: liberdades individuais, de associao poltica e sindical na Constituinte de
1946. So Paulo: Brasiliense, 1980, p. 64.
419
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63;
BANDEIRA, Moniz. Cartis e Desnacionalizao (a experincia brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 1-13;
FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 101-106.
Carvalho aponta sucintamente na mesma direo: CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Histricos
da Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 18.
155
de outubro de 1945420. Em 9 de novembro desse ano foi assinado o Decreto-Lei n 8.167,
que revogou o Decreto-Lei n 7.666/1945421. O efeito prtico da Lei Malaia foi diferente
daquele pensado por Agamemnon Magalhes, que queria que a lei pegasse. Seu papel,
segundo Barbosa Lima Sobrinho, foi outro: intimidar certas figuras, notadamente Assis
Chateaubriand422. Pode-se adicionar ainda uma outra importncia concreta do decreto: dar
luz importncia de se discutir os malefcios dos trustes e cartis, bem como de se
constituir uma lei e uma autoridade adequadas para remediar o problema.
Por fim, cumpre assinalar o legado do Decreto-Lei n 7.666/1945. Pontuam-se aqui
cinco de maior destaque. O primeiro a previso de uma comisso ou conselho
administrativo, organizado sob a forma de tribunal, responsvel pela instruo e
julgamento dos casos de natureza exclusivamente antitruste. Trata-se de mudana em
relao ao Decreto-Lei n 869/1938, que determinou que os crimes previstos na lei fossem
julgados por um tribunal especial, o Tribunal de Segurana Nacional, que julgaria tambm
os crimes contra a segurana do Estado. Inspirada pela experincia norte-americana da
Federal Trade Commission, a iniciativa de Agamemnon Magalhes em 1945 inaugurou
um elemento institucional que se manteve at hoje na poltica de defesa da concorrncia
brasileira. Todas as leis antitruste brasileiras que sucederam a Lei Malaia previram uma
comisso administrativa423 como a autoridade antitruste nacional com competncia para
julgar, por maioria, os casos antitruste.
O segundo legado foi a tipificao mais precisa dos ilcitos antitruste. O Decreto-
Lei n 869/1938 havia trazido, ao lado dos tipos antitruste, outros ilcitos que com estes no
se confundiam, como gesto fraudulenta e usura, entre outros. A partir da Lei Malaia, as
leis antitruste nacionais passaram a ter como objeto exclusivo figuras tpicas e outras
matrias de natureza antitruste. Outros problemas econmicos foram tratados em
instrumentos jurdicos distintos, enquanto as leis antitruste passaram a abordar o abuso do
poder econmico como problema jurdico prprio e central. Some-se a isso o fato de que a
prtica de cartel no tinha uma tipificao clara na legislao de 1938. A redao do seu

420
A revogao do Decreto-Lei n 7.666/1945 foi comemorada pelas classes produtoras, com repercusso
dada pela grande imprensa. Ver, por exemplo, a manifestao de Joo Daudt dOliveira publicada na Folha
da Manh de So Paulo: uma grande vitria da conscincia econmica do Pas. Foi ontem revogado pelo
Presidente da Repblica o Decreto-Lei n. 7.666. Folha da Manh, So Paulo, 10 nov. 1945, p. 4.
421
A Folha da Manh de So Paulo noticiou que o governo elaboraria, se houvesse tempo, uma nova
legislao antitruste, sem, contudo, carter poltico e visando apenas defender a economia do povo e a
liberdade na indstria e no comrcio. Foi ontem revogado pelo presidente da repblica o decreto-lei n.
7.666. Folha da Manh, So Paulo, 10 nov. 1945, Caderno nico, p. 4.
422
LIMA SOBRINHO, Alexandre Jos Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150.
423
A partir da Lei n 4.137/1962, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, o Cade.
156
art. 2, III424, permitiria sua aplicao tanto para casos de cartel quanto para operaes de
concentrao. O texto do art. 1, I, do Decreto-Lei n 7.666/1945, ao contrrio, no deixa
dvidas quanto caracterizao do ilcito e importncia do seu combate.
O terceiro legado foi a previso de controle de concentraes, estabelecendo,
inclusive, um controle de concentraes prvio avant la lettre. No Decreto-Lei n
869/1938, a j mencionada redao do art. 2, III, era dbia, no que se difere do art. 1, II,
III e, especialmente, V da Lei Malaia, que previa como atos contrrios aos interesses da
economia nacional algumas operaes de concentrao. Alm disso, os artigos 8 e 11
preveem hipteses em que atos de concentrao econmica devem se submeter ao controle
da autoridade antitruste para que tais atos sejam consumados. Isto , estabelece um
controle prvio de concentraes dcadas antes da Lei n 12.529/2011, que teve como
principal inovao o controle prvio de fuses, aquisies e outras operaes425.

O quarto legado do Decreto-Lei n 7.666/1945 foi a previso de uma anlise


antitruste pautada nos efeitos. Diferindo-se, em alguma medida, da lei de 1938, que se
centrava na verificao da ocorrncia dos atos, com claro vis penalista, a Lei Malaia
indicou uma nova abordagem no art. 11, quanto aos acordos entre empresas, ao prever o
controle prvio pela C.A.D.E. dos acordos entre empresas desde que tivessem alguns
efeitos especficos, a saber: equilibrar a produo com o consumo; regular o mercado;
estabilizar preos; padronizar ou racionalizar a produo; estabelecer uma exclusividade de
distribuio em detrimento de outras mercadorias do mesmo gnero ou destinadas
satisfao de necessidades conexa. O art. 11 chamou a ateno, pela primeira vez, para um
elemento que, anos mais tarde, passou a ter centralidade nas anlises antitruste de
concentraes e condutas.

Finalmente, o quinto legado e talvez o mais importante foi o de colocar a


discusso sobre o antitruste no centro dos debates nacionais e incutir na opinio pblica um

424
Art. 2 [...] III - promover ou participar de consrcio, convnio, ajuste, aliana ou fuso de capitais, com o
fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrrio de lucros, a concorrncia em matria de
produo, transporte ou comrcio.
425
Para o controle prvio de concentraes como novidade da Lei n 12.529/2011, ver e.g.:
BARRIONUEVO, Arthur. A Lei 12.529 e o Controle de Concentraes sob a tica da Anlise Econmica.
In: FARINA, Larcio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeiro Preto: Migalhas, 2012, p. 25; DEL CHIARO,
Jos; PEREIRA JNIOR, Ademir Antnio. O Desenvolvimento da Defesa da Concorrncia, op. cit., p. 69-
71.
157
senso comum de que trustes e cartis426 eram danosos ao Pas e deveriam ser combatidos
por meio de uma legislao especfica.

2.3 Lei n 4.137/1962

2.3.1 Agamemnon Magalhes e a Constituio de 1946

Eleito deputado federal para a Assembleia Nacional Constituinte de 1946,


Agamemnon Magalhes foi o relator do Ttulo V da Constituio, Da Ordem Econmica
e Social. Apesar de ttulo semelhantes j terem encontrado previso nas Constituies de
1934 e de 1937, a discusso em torno da matria ensejou divergncias. O grande tema de
fundo era a interveno do Estado no domnio econmico. Crtica comum dos constituintes
que apresentavam reticncias interveno estatal era que ela facilitaria aes de ndole
autoritria partindo do Estado em detrimento da iniciativa privada427. Alm de estabelecer
princpios gerais, o ttulo trouxe dispositivos que geraram controvrsia, como os relativos
possibilidade de a Unio monopolizar atividades econmicas e funo social da
propriedade, que se ligava a dispositivo referente desapropriao por interesse social,
constante do captulo II do Ttulo IV (Dos Direitos e Garantias Individuais)428.

426
Com o passar do tempo, o uso do termo truste se tornou obsoleto. preciso entender o sentido
empregado ao termo no contexto da Lei Malaia. Quando se falava em combate aos trustes, o centro das
preocupaes era menos o grande grupo econmico em si e mais o grande grupo econmico que praticava
aes consideradas abusivas, entre elas o conluio que causava prejuzos populao. Assim, o uso do termo
cartel, que se mantm at hoje, d conta, em parte, do sentido que era associado ao termo truste no tempo
estudado.
427
Veja-se, por exemplo, os apartes feitos ao discurso de Agamemnon Magalhes na Constituinte:
MAGALHES, Agamenon. Interveno do Estado no Domnio Econmico (discurso pronunciado na sesso
de 22 ago. 1946). In: MAGALHES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Braslia: Cmara dos
Deputados, 1982, p. 204-209.
428
Art 145 - A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social, conciliando a
liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. Pargrafo nico - A todos assegurado
trabalho que possibilite existncia digna. O trabalho obrigao social. Art 146 - A Unio poder, mediante
lei especial, intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade. A interveno
ter por base o interesse pblico e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio. Art
147 - O uso da propriedade ser condicionado ao bem-estar social. A lei poder, com observncia do disposto
no art. 141, 16, promover a justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos. Art 141
- [...] 16. garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, ou por intersse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. Em caso de perigo
iminente, como guerra ou comoo intestina, as autoridades competentes podero usar da propriedade
particular, se assim o exigir o bem pblico, ficando, todavia, assegurado o direito a indenizao ulterior.
Para debates doutrinrios sobre os dispositivos do Ttulo V da Constituio, ver e.g.: MIRANDA, Pontes de.
Comentrios Constituio de 1946. Rio de Janeiro: Livraria Boffoni, 1947, v. IV, p. 7-84; FERREIRA,
Valdemar. O Contedo Econmico da Constituio Brasileira de 1946. Revista Forense, mar., 1939, p. 31-
38; DANTAS, F. C. de San Tiago. Preo Uniforme do Acar para Todas as Usinas. In: DANTAS, F. C. de
San Tiago. Problemas de Direito Positivo. Rio de Janeiro: Forense, 1953, p. 91-107; CAVALCANTI,
Themistocles. Interveno da Unio no Domnio Econmico. In: INSTITUTO DE DIREITO PBLICO E
158
no referido Ttulo V que consta o art. 148, que prev a elaborao de lei para
reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico. Cuida-se da primeira vez
que foi includo expressamente em um texto constitucional a preocupao com o abuso do
poder econmico. Isso respaldava e legitimava a elaborao de uma lei antitruste. Mais do
que isso: impunha ao legislador infraconstitucional a obrigao de elaborar uma lei
especificamente voltada represso do abuso do poder econmico. Trata-se de passo
importante na tradio constitucional brasileira. Conforme j pontuado, o sentido impresso
no referido dispositivo foi, com algumas diferenas de redao, reproduzido em
Constituies posteriores, como no art. 157, VI, da Constituio de 1967, no art. 160, V, da
Constituio de 1969, e no art. 173, 4, da Constituio de 1988. Por outro lado, as
Constituies de 1934 e 1937 j previam a necessidade de lei que fomentasse a economia
popular. O que se buscava proteger, com as Constituies da dcada de 1930, eram os
consumidores e as iniciativas empresariais nacionais, ambos afetados pela ao
considerada danosa de trustes, cartis e aambarcadores. Guardadas as distines de
carter poltico e econmico das respectivas pocas, essa preocupao a mesma que
orientou a elaborao do art. 148 da Constituio de 1946 e, de algum modo, os
dispositivos referentes ao abuso do poder econmico nas Constituies que se seguiram.
Tanto a Constituio de 1934 quanto a de 1937 j davam o respaldo e a legitimidade para a
instituio de uma legislao e uma poltica preordenada ao controle do poder econmico.
A Constituio de 1946 apenas tornou expressa a necessidade de se reprimir o abuso do
poder econmico, mas isso j estava contido nas determinaes constitucionais anteriores
que visavam proteo da economia popular. Nesse sentido, a principal inovao
constitucional relativa ao tema antitruste se deu com os dispositivos referentes proteo
da economia popular, prevista no art. 117 da Constituio de 1934 e reproduzida no art.
141 da Constituio de 1937. Isto , se se deve apontar uma grande inovao que se
refletiu constitucionalmente no que concerne ao tema antitruste, ela se deu na Constituio
de 1934, com a previso de guarda da economia popular, reproduzida na Constituio de

CINCIA POLTICA. Estudos sbre a Constituio Brasileira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas,
1954, p. 21-39; SILVA, Carlos Medeiros. A Desapropriao por Interesse Social. In: INSTITUTO DE
DIREITO PBLICO E CINCIA POLTICA. Estudos sbre a Constituio Brasileira. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas, 1954, p. 61-75; LIMA, Hermes. Interveno Econmica do Estado Moderno.
Revista Forense, v. 155, a. 51, fascculos 615 e 616, set./out., 1954, p.471-477; BARRETO FILHO, Oscar.
Limites Constitucionais da Interveno do Estado na Economia Privada. Revista dos Tribunais, a. 49, v.
291, jan., 1960, p. 12-18; FAGUNDES, M. Seabra. Da Interveno do Estado na Ordem Econmica, em face
da Constituio Federal. Arquivos do Ministrio da Justia e Negcios Interiores, n. 86, a. XXI, jun.,
1963, p. 8-24.
159
1937, embora a Constituio de 1946 tenha sido importante por explicitar, sem deixar
dvidas, que a ao antitruste era constitucionalmente legitimada429.
O percurso histrico da redao do art. 148 da Constituio de 1946 foi
reconstrudo por Srgio Soares Braga. Como narra Braga, no mbito das discusses na
Assembleia Nacional Constituinte, partiu de Agamemnon Magalhes a proposta de incluir
no referido Ttulo Da Ordem Econmica e Social um artigo especfico sobre o abuso do
poder do econmico. A redao proposta para o dispositivo, exposta no anteprojeto
apresentado Subcomisso Direitos Sociais, foi a seguinte:

Art. 4. Os trusts, cartis, entendimentos ou ajustes de qualquer organizao,


grupo, empresa ou indivduo, sejam de que natureza forem, para dominar os
mercados internos, eliminar os concorrentes e explorar os consumidores pelos
preos ou outra forma de opresso, sero declarados fora da lei e dissolvidos de
acordo com a legislao especial que for votada pelo Congresso430.

A redao proposta enfrentou resistncia de parlamentares, notadamente da UDN.


A associao entre o dispositivo proposto e a Lei Malaia, que tanta polmica causou, deu
ensejo a preocupaes de alguns parlamentares. Mrio Massago (UDN/SP) e Prado Kelly
(UDN/RJ), na Grande Comisso da Constituio, realizada em 14 de maio de 1946,
sugeriram modificaes redao acima, passando o dispositivo a ter os seguintes termos:

Os trustes, cartis, entendimentos ou ajustes de qualquer organizao, grupo,


empresa ou indivduo, sejam de que natureza foram, para dominar os mercados

429
Impressiona a influncia da Constituio de 1946. Como dito, a redao do art. 148 da Constituio de
1946 (Art 148 - A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as unies ou
agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar
os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros) reverberou na
Constituio de 1967 (Art 157 - A ordem econmica tem por fim realizar a justia social, com base nos
seguintes princpios: [...]VI - represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio dos
mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento arbitrrio dos lucros), na Constituio de 1969 (Art.
160. A ordem econmica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justia social, com
base nos seguintes princpios: [...] V - represso ao abuso do poder econmico, caracterizado pelo domnio
dos mercados, a eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros) e na Constituio de 1988
(Art. 173. [...] 4 A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados,
eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros). A semelhana entre os dispositivos
transcritos significativa. Pode-se dizer, nesse passo, que a expresso represso do abuso do poder
econmico prevaleceu constitucional e historicamente sobre a expresso fomento da economia popular.
Todavia, os objetos juridicamente protegidos com base em ambas as expresses constitucionalmente
previstas, so, como se viu, praticamente idnticos, a despeito das diferenas polticas e econmicas de cada
perodo histrico.
430
BRAGA, Srgio Soares. As Relaes entre o Executivo e o Legislativo e a Elaborao da Poltica
Econmica na Primeira Experincia de Democracia Presidencialista Pluripartidria Brasileira (1946-
1964), Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia/Universidade de Campinas, 2008, p. 70.
160
internos, eliminar os concorrentes e explorar os consumidores pelos preos ou
qualquer outra forma de opresso, sero reprimidos nos termos de lei especial 431.

Essa redao excluiu a possibilidade de "os trustes, cartis, entendimentos ou


ajustes de qualquer organizao, grupo, empresa ou indivduo, sejam de que natureza
foram, para dominar os mercados internos, eliminar os concorrentes e explorar os
consumidores pelos preos ou qualquer outra forma de opresso" serem "declarados fora
da lei e dissolvidos", conforme a proposta original. Manteve-se apenas a possibilidade de
represso a esses atos "nos termos de lei especial". Ou seja, revela-se uma tentativa de
moderar a proposta de Agamemnon Magalhes.

Por fim, Ferreira de Souza (UDN/RN) apresentou uma emenda em que a seguinte
redao para o artigo foi sugerida:

A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico, inclusive as


unies ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, com o fim de
dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrncia e aumentar
arbitrariamente os lucros432.

Nota-se a ausncia de meno expressa a "trustes, cartis, entendimentos ou


ajustes". Modificou-se de "eliminar os concorrentes" para "eliminar a concorrncia" e de
"explorar os consumidores pelos preos" para "aumentar arbitrariamente os lucros".
Excluiu-se a meno genrica a "qualquer outra forma de opresso". Manteve-se, contudo,
a preocupao geral com o abuso do poder econmico. Essa foi, com o acrscimo apenas
da expresso "seja qual for a sua natureza", a redao adotada no texto constitucional433:

Art 148 - A lei reprimir toda e qualquer forma de abuso do poder econmico,
inclusive as unies ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja
qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais,
eliminar a concorrncia e aumentar arbitrariamente os lucros 434.

431
BRAGA, Srgio Soares. As Relaes entre o Executivo e o Legislativo e a Elaborao da Poltica
Econmica na Primeira Experincia de Democracia Presidencialista Pluripartidria Brasileira (1946-
1964), op. cit., p. 71.
432
BRAGA, Srgio Soares. As Relaes entre o Executivo e o Legislativo e a Elaborao da Poltica
Econmica na Primeira Experincia de Democracia Presidencialista Pluripartidria Brasileira (1946-
1964), op. cit., p. 71.
433
BRAGA, Srgio Soares. As Relaes entre o Executivo e o Legislativo e a Elaborao da Poltica
Econmica na Primeira Experincia de Democracia Presidencialista Pluripartidria Brasileira (1946-
1964), op. cit., p. 71-72.
434
Uma vez promulgada a Constituio, as divergncias notadas nas discusses constituintes no mais se
notaram no mbito do debate doutrinrio. A legitimidade do dispositivo constitucional e de seu contedo,
determinando a elaborao de lei de controle do abuso do poder econmico, em geral, no foi questionada.
Pontes de Miranda viu no artigo a mesma mentalidade das leis contra trustes norte-americanas. Tratar-
161
2.3.2 Projeto de Lei n 122/1948

Aps o trmino dos trabalhos constituintes, Agamemnon Magalhes se mantm na


Cmara dos Deputados como deputado federal pelo PSD de Pernambuco. Para entender
seu papel na continuidade da luta antitruste no novo contexto poltico brasileiro, aps o
Estado Novo, todas as consideraes tecidas acima sobre sua formao e suas inclinaes
tericas, ideolgicas e polticas aqui se aplicam. De outro lado, o que deve ser destacado de
novo na postura de Agamemnon Magalhes sob o regime democrtico sua atitude de
buscar sanar os problemas apontados na Lei Malaia, especialmente no que diz respeito
ao alegado flerte da lei com o autoritarismo. Primeiro, inseriu na Constituio de 1946,
como j anotado, a previso de lei especificamente voltada ao combate do abuso do poder
econmico. Com isso, deu expresso respaldo constitucional poltica antitruste435.
Segundo, enfrentou a crtica de que uma lei antitruste deveria ser precedida de amplo
debate com a sociedade, nomeadamente no mbito do Poder Legislativo, ao propor um
projeto de lei perante o Congresso nos termos previstos na Constituio.
Por outro lado, aspectos controversos relacionados ao setor de comunicaes e aos
trustes estrangeiros permaneceram no projeto. O primeiro aspecto constava do art. 5, a,
que estabelecia que seriam desapropriadas as empresas comprometidas em atos reputados
abusivos quando os mesmos se referirem a indstrias bsicas, blicas, emprsas editoras,
jornalsticas, de rdio e teledifuso, de divulgao e publicidade, de transportes ou
emprsas concessionrias de servios pblicos. Alm da medida drstica de
desapropriao, a linguagem desse dispositivo era quase idntica a do art. 5, a, e a do 8,

se-ia, simplesmente, de interveno na economia, com a punio do mau uso do direito de propriedade, de
modo que a livre concorrncia no se convertesse em eliminadora da prpria concorrncia. MIRANDA,
Pontes de. Comentrios Constituio de 1946, op. cit., p. 27-29. Valdemar Ferreira, a despeito de afirmar
que o artigo fruto de preconceito da Constituio e criticar tanto a Lei Malaia quanto o Projeto de Lei
n 122/1948, no questionou o dispositivo constitucional, entendendo que a Carta, no mandamento em
questo, voltou-se contra o abuso que deprime os mais fracos economicamente. FERREIRA, Valdemar.
O Contedo Econmico da Constituio Brasileira de 1946, op. cit., p. 18-20. Themistocles Cavalcanti
argumentou que a interveno nos casos de abuso do poder econmico se justifica no s em razo do art.
148, como tambm da justia social. CAVALCANTI, Themistocles. Interveno da Unio no Domnio
Econmico, op. cit., p. 28-29. Seabra Fagundes no criticou o fato de que a Constituio, no art. 148,
garantiu a supresso temporria da liberdade iniciativa, de forma a punir o abuso do poder econmico.
FAGUNDES, M. Seabra. Da Interveno do Estado na Ordem Econmica, em face da Constituio Federal,
op. cit., p. 9.
435
Como se viu, entende-se aqui que esse respaldo j era dado pelas Constituies de 1934 e 1937. A
estratgia de Agamemnon Magalhes foi deixar explcito na Constituio de 1946 a necessidade de lei para a
fiscalizao do poder econmico, isto , uma lei antitruste.
162
e, da Lei Malaia. Quanto aos grupos estrangeiros, estava presente no art. 5, b, do
projeto, que seriam desapropriadas as empresas comprometidas em atos reputados
abusivos quando os mesmos resultarem da ao de emprsas nacionais ou estrangeiras,
notoriamente vinculadas a coalises, trusts ou cartis ajustados no estrangeiro. No
entanto, em ambos os casos houve modificaes em relao Lei Malaia. No que pertine
ao setor jornalstico, Agamemnon Magalhes procurou no transparecer que a lei atacaria
com especial nfase esse setor, o que havia dado ensejo s crticas de que o Decreto-Lei n
7.666/1945 atentava contra liberdade de expresso e de imprensa. Notou-se com a Lei
Malaia e Agamemnon Magalhes no fazia questo de esconder que a lei desvelava
um propsito subjetivo, tendo um alvo certo: Assis Chateaubriand e os seus Dirios
Associados. Com o projeto de lei para regulamentar o art. 148 da Constituio,
Agamemnon Magalhes tentou de algum modo objetivar a luta antitruste, sem
personificar em uma pessoa ou grupo especfico o inimigo a ser combatido. Deixou-se de
dar demasiado destaque ao antitruste em relao aos grupos de mdia, ainda que se
tenha mantido no projeto um dispositivo como o mencionado art. 5, a436. No que se
refere aos trustes estrangeiros, no reproduziu o quanto estabelecido no art. 5, b, do
Decreto-Lei n 7.666/1945, isto , no mais considerou nocivo ao intersse pblico um
ato apenas por dele participar empresa estrangeira437. Note-se, ainda, que havia sido
includo no Ttulo V (Da Ordem Econmica e Social) da Constituio de 1946 um artigo
que vedava a propriedade de empresas jornalsticas e de radiodifuso por estrangeiros438.
Os dispositivos propostos encontravam, assim, respaldo no texto constitucional.
O projeto foi apresentado por Agamemnon Magalhes em 15 de abril de 1948.
Nesse dia, proferiu um discurso na Cmara dos Deputados que fez as vezes de justificativa
do projeto. O primeiro ponto do discurso foi citar o fundamento constitucional da
proposio, de modo a enfatizar a legitimidade de que gozava. O segundo aspecto tratado

436
Nas duas principais ocasies pblicas em que manifestou uma justificao para o projeto (em discurso na
Cmara dos Deputados quando da apresentao do projeto e em conferncia pronunciada no Clube Militar do
Rio de Janeiro), Agamemnon Magalhes no deu qualquer destaque ao papel da futura lei com relao ao
controle do setor de mdia. Cf. MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o art.
148 da Constituio Federal, op. cit., p. 31-34; MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico.
Conferncia pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 11-23.
437
A prpria linguagem do dispositivo proposto ilustrava a tentativa de Agamemnon Magalhes de conferir
ares de igualdade no tratamento conferido a empresas nacionais e estrangeiras.
438
Art 160 - vedada a propriedade de empresas jornalsticas, sejam polticas ou simplesmente noticiosas,
assim como a de radiodifuso, a sociedades annimas por aes ao portador e a estrangeiros. Nem esses, nem
pessoas Jurdicas, excetuados os Partidos Polticos nacionais, podero ser acionistas de sociedades annimas
proprietrias dessas empresas. A brasileiros (art. 129, n s I e II) caber, exclusivamente, a responsabilidade
principal delas e a sua orientao intelectual e administrativa. O art. 131 da Constituio de 1934, j
transcrito acima, tinha contedo no mesmo sentido.
163
pelo autor consistiu na abordagem das crticas endereadas ao Decreto-Lei n 7.666/1945,
que, segundo ele, eram de duas naturezas: poltica (o decreto foi elaborado num momento
politicamente inoportuno, dado que prximo da poca em que ocorreria a sucesso
presidencial) e jurdica (o decreto previa uma represso administrativa aos trustes e cartis,
no que se distinguia da tradio jurdica norte-americana, mais judicial do que
administrativa). Ao discorrer sobre os modelos de legislao antitruste existentes no
mundo ocidental, apontou que o modelo norte-americano, que combinava represso
administrativa e judicial, era a inspirao para sua proposta, tendo, porm, adaptado-o
realidade constitucional brasileira. Em seguida, Agamemnon Magalhes elencou uma srie
de fatos que confirmaria o quo oportuno o projeto se afigurava naquele momento:
registrou o abuso de monoplios obtidos por registro patentrio em alguns setores
econmicos brasileiros desde, pelo menos, a dcada de 1930; narrou a presso que sofreu
Delmiro Gouveia por parte de truste ingls de tecidos; relatou episdio envolvendo uma
fbrica de fsforos de Pernambuco, que teria sido vtima de prtica de preo predatrio por
um truste do Sul do Pas; e arrematou dizendo que a principal razo da alta de preos era a
restrio dos mercados, que eram dominados por aambarcadores. Acrescentou que a
lei serviria tambm para agir sobre o setor de petrleo, afirmando que se tratava de ramo
em que a concentrao econmica e as prticas exploratrias e abusivas eram
significativas. Inspirado no discurso New Freedom, do presidente norte-americano
Woodrow Wilson, Agamemnon Magalhes salientou que a lei proposta conferiria
liberdade no s ao consumidor brasileiro, mas tambm ao Estado, que precisava ser
soberano e no poderia ficar merc dos detentores de poder econmico, inclusive os do
setor de petrleo. Nesse setor, em particular, dever-se-ia fixar o monoplio estatal,
justamente para garantir a soberania do Brasil frente aos abusos dos trustes petrolferos. O
imperativo da soberania serviria para garantir que o Estado brasileiro fosse livre para
assegurar liberdade de iniciativa a qualquer pessoa, assim como igualdade de
oportunidades439.

439
MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei N. 122, regulamentando o art. 148 da Constituio Federal,
op. cit., p. 27-38. Na ocasio, Agamemnon Magalhes foi aparteado por alguns parlamentares. Os apartes
mais substanciais partiram do deputado Jurandir Pires (PSD/DF). Da fala do referido deputado, destacam-se
aqui trs aspectos: (i) observou que, diferentemente do Brasil, os Estados Unidos eram o pas dos trustes,
dizer, contavam com um nmero considervel de grandes grupos econmicos que controlavam vrios setores
da economia; (ii) arrazoou que a concentrao do poder econmico tinha um lado benfico, que era a reduo
dos custos de produo, o que por sua vez poderia elevar o standard de vida; (iii) argumentou, em reao a
um aparte do deputado Ernni Stiro (UDN/PB), que a eliminao de pequenas fbricas em setores como
algodo, dando lugar a grandes fbricas estrangeiras, no era um sintoma necessariamente negativo da ao
dos trustes, era algo natural, fruto da evoluo industrial. Cf. MAGALHES, Agamemnon. Projeto de Lei
164
Registrem-se aqui dois aspectos adicionais que sobressaem do discurso em
comento. O primeiro a elucidao da aderncia democrtica do projeto de lei, o que ele
faz por meio da demonstrao (i) do fundamento constitucional da futura lei, (ii) da
influncia do modelo norte-americano, (iii) do papel do Judicirio na poltica proposta e
(iv) da instrumentalidade da lei garantia da liberdade de iniciativa e da igualdade de
oportunidades. Quanto a essa ltima questo, v-se que precede meno necessidade de
garantir a todos a liberdade de exercer a atividade que quiser, assegurando a todos
iguais oportunidades, uma narrativa na qual foram pontuados episdios concretos de
condutas abusivas de grandes grupos econmicos que teriam prejudicado iniciativas
industriais nacionais. Nesse sentido, a preocupao com a indstria local e com o
desenvolvimento que ela poderia ensejar permanecia. Alis, Agamemnon Magalhes
chegou a reconhecer, no discurso, que o conjunto de elementos que o levou a propor o
projeto, que ele chama de fatores polticos que influram no meu esprito, era o mesmo
que o havia guiado tanto no contexto da Lei Malaia quanto no da Constituinte. Ou seja,
com Agamemnon Magalhes encampando a luta antitruste, a inspirao da iniciativa
antitruste era a mesma. O segundo aspecto a se pontuar a viso que o parlamentar tinha a
respeito do papel que cumpria ao Estado naquele momento histrico. Ele no escondia que
reservava ao poder estatal uma funo preponderante na economia, controlando e dirigindo
setores, notadamente os que contavam com mais concentrao econmica e histrico de
prticas abusivas. A fala de Agamemnon Magalhes sugere que, para ele, a poltica
antitruste deveria ser mais um instrumento disposio do Estado para garantir um
objetivo mais amplo: fazer do Brasil um Estado soberano, sem submisso aos detentores de
poder econmico.
O projeto merece uma viso geral dos seus principais dispositivos. O art. 1
expressa a legitimidade constitucional do projeto. Diferentemente da Lei Malaia, que
no trouxe de modo expresso o seu fundamento constitucional, o projeto o assinalou logo
em seu primeiro artigo. Os artigos 2 e 3 traziam uma lista de atos que configurariam
abuso de poder econmico. Estavam previstos: (i) ajustes entre empresas, que, mutadis
mutandis, constavam do art. 2, III, do Decreto-Lei n 869/1938, e do art. 1, I, do Decreto-
Lei n 7.666/1945 (art. 2, I, do projeto); (ii) operaes de concentrao, em dispositivos
que ganharam redao praticamente idntica s dos incisos II e V do Decreto-Lei n

N. 122, regulamentando o art. 148 da Constituio Federal, op. cit., p. 31-34. Isso ilustra que, a despeito da
massa crtica que se formou a respeito do tema dos trustes, inclusive com a incluso de dispositivo na
Constituio tratando do assunto, o tema no era consensual a essa altura, mesmo entre membros do mesmo
partido de Agamemnon Magalhes.
165
7.666/1945, mas j encontravam previso similar no art. 2, III, do Decreto-Lei n
869/1938 (art. 2, II e IV, do projeto); e (iii) a paralisao de empresas com vistas
elevao de preos e ao desemprego em massa, que sugere uma permanncia da
preocupao com o abastecimento, pode ser associada aos incisos II e IV do art. 2, do
Decreto-Lei n 869/1938 e tem redao igual do art. 1, IV, do Decreto-Lei n 7.666.
Interessante notar que o projeto props um dispositivo considerando abuso de poder
econmico a cobrana de juros superiores ao dobro da taxa legal. Aps o Decreto-Lei n
869/1938 ter disposies expressas sobre usura (art. 4) e o Decreto-Lei n 7.666/1945
passar ao largo dessa questo, que no tem natureza antitruste, Agamemnon Magalhes
propunha inserir a discusso novamente no mbito de um diploma antitruste (art. 2, VII,
do projeto). Outra novidade em termos de condutas tpicas foi a previso da prtica de
dumping, como uma forma de concorrncia desleal (art. 2, V, do projeto), que no havia
tido previso nos diplomas de 1938 e de 1945. Registre-se ainda a previso da percepo
de lucros excessivos como abuso, consignando que estes ocorreriam quando
ultrapassassem a percentagem normal (art. 2, VIII, do projeto). A fixao de tal
percentagem seria uma das atribuies da autoridade administrativa a ser instituda,
conforme o art. 13, l, do projeto. Nem o Decreto-Lei n 869/1938 nem o Decreto-Lei n
7.666/1945, elaborados sob o Estado Novo, haviam chegado a tanto: o projeto no s
previa como ato ilcito a percepo de lucro considerado excessivo, como conferia a uma
autoridade administrativa a competncia para determinar o percentual normal do lucro.
A exemplo do art. 3 do Decreto-Lei n 7.666/1945, o projeto tambm previa
interveno nas empresas que praticassem as condutas abusivas previstas (art. 4). A
diferena entre o decreto e o projeto que enquanto no primeiro a medida era
administrativa, autorizada e implementada pela C.A.D.E., no segundo era judicial, a ser
requerida perante o Juzo da Fazenda Pblica, prevendo-se procedimento detalhado para o
requerimento e a execuo da interveno (artigos 27 a 43 do projeto)440. Medida ainda
mais drstica, j comentada, era a desapropriao, que poderia ocorrer quando os atos tidos
por abusivos se dessem em determinados setores da economia ou fossem ajustados no
estrangeiro (art. 5, a e b, do projeto). A desapropriao j havia sido prevista no
mbito da Lei Malaia, nos seus artigos 6 e 7. Diferentemente da interveno, que havia,
no projeto, recebido uma regulamentao detalhada do seu procedimento, quanto

440
Nos termos do art. 13, c, do projeto, a promoo da interveno de bens de particulares se daria por
intermdio do Ministrio Pblico Federal.
166
desapropriao foi previsto apenas que sua proposio seria competncia da autoridade
administrativa (art. 14, b).
A autoridade responsvel pela poltica de combate ao abuso do poder econmico
seria a Comisso Administrativa de Defesa Econmica (C.A.D.E.), exatamente o mesmo
nome estabelecido pelo Decreto-Lei n 7.666/1945. Tratava-se de rgo autnomo,
diretamente subordinado ao Presidente da Repblica (art. 6). Comporiam a C.A.D.E. seis
membros nomeados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado Federal para
mandatos de seis anos, podendo ser reconduzidos (art. 7, caput e 1). Entre eles,
escolher-se-ia o seu Presidente para um mandato de dois anos, guardada a possibilidade de
reeleio (art. 11, do projeto). Alm dos membros, poderiam participar das reunies da
C.A.D.E., sem direito a voto, o seu Procurador-Geral (art. 7, 3) e comerciantes e
industriais idneos, que seriam designados pelo Presidente da Comisso e participariam
como assessores (art. 12). Ademais, a regionalizao da autoridade antitruste foi uma
previso indita do projeto, que conferiu C.A.D.E. a possibilidade de manter Inspetorias
Regionais de Defesa Econmica, se necessrio fosse (art. 6, pargrafo nico).
C.A.D.E. caberia a promoo das investigaes e inquritos sobre possveis atos
abusivos (art. 13, h), bem como o julgamento dos casos concretos sobre esses atos.
Dentre as demais atribuies, notam-se duas que apresentam certa natureza regulatria:
investigar os preos em relao aos custos [...] determinando as providncias que lhe
parecerem necessrias para evitar a perturbao do mercado ou a explorao dos
consumidores (art. 13, k) e fixar a percentagem normal de lucro, j mencionada
acima (art. 13, l). O Presidente da C.A.D.E. diretamente ou mediante funcionrios
seria responsvel por promover a instruo dos processos e determinar as diligncias a
serem feitas (art. 15, b).
O processo administrativo para apurar exerccio abusivo de poder econmico
poderia ser instaurado ex officio, mediante representao de qualquer autoridade pblica ou
aps representao escrita de qualquer pessoa fsica ou jurdica (art. 16). Instaurado, sua
instruo seria feita pela Procuradoria da C.A.D.E. O Procurador, para tanto, poderia
inquirir pessoas e realizar exames, percias e vistorias (art. 17, caput e 1). Ao final, teria
duas opes: apresentar relatrio pelo arquivamento do processo, caso em que os autos
seriam encaminhados ao Presidente, que os submeteria Comisso (art. 18), ou apresentar
representao C.A.D.E., quando entendesse pela existncia de abuso de poder econmico
(art. 17, 2). Recebida a representao, o Presidente designaria um dos membros da

167
Comisso como instrutor, dando-lhe a incumbncia de mandar citar as pessoas
representadas (art. 19, caput e 1), que, em seguida, teriam trinta dias contados da data da
citao para protocolar suas respectivas peas de defesa (art. 20). Uma vez esgotado o
prazo de defesa, o instrutor poderia conceder um prazo para provas, no excedente de 20
dias (art. 21), aps o qual o instrutor conferiria prazo de dez dias para apresentao de
razes (art. 22). Na sequncia, o processo seria encaminhado ao Procurador, que se
manifestaria em dez dias (art. 22, pargrafo nico). Finalmente, os autos deveriam ser
conclusos ao instrutor, que os submeteria, em trinta dias, ao julgamento da Comisso (art.
23). Esta decidiria por maioria, cabendo ao Presidente, quando fosse o caso, o voto de
desempate (art. 24). Constatada qualquer forma de abuso de poder econmico, a C.A.D.E.
determinaria a interveno judicial, a ser processada nos termos previstos no projeto, ou a
administrao judicial dos bens dos responsveis (art. 25). Em se tratando das condutas
previstas nos incisos III e V do art. 2 ou no art. 3, a C.A.D.E. notificaria as empresas
responsveis para que as prticas fossem cessadas em trinta dias, contados da publicao
da deciso no Dirio Oficial da Unio (art. 26, caput e 1). Caso se verificasse que a
ordem de cessao no estava sendo cumprida, a Comisso procederia ao pleito de
interveno judicial (art. 26, 4).
O dispositivo da Lei Malaia (art. 10) que havia enfrentado resistncia das classes
produtoras, relativo converso obrigatria das aes de sociedades annimas em aes
nominativas, foi reproduzido no projeto (art. 46). As empresas teriam o prazo de seis
meses para proceder converso, aps o qual, caso no realizada, ensejaria a tomada das
providncias, pela C.A.D.E., para a promoo da interveno judicial (art. 46, 2). As
sociedades annimas que contassem com a Unio como acionista majoritria no estariam
sujeitas ao dispositivo (art. 46, 3)441.
O controle prvio de atos de concentrao, j estabelecido anteriormente no art. 11
do Decreto-Lei n 7.666/1946, foi mais uma vez previsto no art. 47 do projeto, excludas da
obrigao as autarquias federais, incumbidas da direo, organizao e defesa de
determinados setores econmicos (art. 48).
Uma vez apresentado em 1948, o projeto teve longa tramitao no Congresso
Nacional. Suas idas e vindas no Parlamento brasileiro sero sumarizadas adiante. Cumpre
observar, no entanto, que, nesse interim, enquanto no se tinha uma lei propriamente
antitruste, outros diplomas legais surgiram para dar conta de algumas das questes que

441
Observe-se que o art. 46 do projeto encontrava respaldo no art. 160 da Constituio de 1946, j transcrito
acima.
168
seriam endereadas na lei antitruste proposta por Agamemnon Magalhes e que j haviam
sido tratadas em diplomas anteriores, como o Decreto-Lei n 869/1938 e o Decreto-Lei n
7.666/1945. sobre esses outros diplomas legais que se discorrer a seguir.

2.3.3 Leis n 1.521 e n 1.522/1951

Em virtude da revogao da Lei Malaia pelo Decreto-Lei n 8.167/1945 e da


longa tramitao do Projeto de Lei n 122/1948, o Brasil ficou sem uma lei
especificamente vocacionada ao controle antitruste at 1962, com a promulgao da Lei n
4.137442. No entanto, houve, desde logo, tentativas de suprir esse vcuo normativo. No seu
primeiro ano como presidente democraticamente eleito, 1951, Getlio Vargas apresentou
dois projetos de lei: o de n 513, em 30 de maio de 1951, e o de n 588, em 8 de junho de
1951. O primeiro projeto se tornou a Lei Ordinria n 1.522, de 26 de dezembro de 1951,
autorizando o governo federal a intervir no domnio econmico para assegurar a livre
distribuio de produtos necessrios ao consumo do povo. O segundo projeto se tornou a
Lei Ordinria n 1.521, de mesma data, alterando dispositivos da legislao vigente sobre
crimes contra a economia popular. Importa conhecer o contedo desses estatutos, para,
em seguida, entender por que eles serviram ao preenchimento de uma lacuna a falta de
um diploma antitruste.
A Lei n 1.521/1951 um diploma de crimes contra a economia popular. Os
principais dispositivos do Decreto-Lei n 869/1938 so reproduzidos na lei de 1951. As
disposies do art. 2 do Decreto-Lei n 869/1938 constam do art. 3 da Lei n 1.521/1951,
e as do art. 3 da lei de 1938 so previstas em alguns dos incisos do art. 2 da lei de 1951.
At o dispositivo sobre a usura, fixado no art. 4 do diploma de 1938, foi reeditado no art.
4 do diploma de 1951. As penas de deteno, inclusive, eram as mesmas443.

442
Embora o Decreto-Lei n 869/1938 nunca tenha sido revogado expressamente, sua fora dissuasria
deixou de ser relevante com a queda do Estado Novo e a extino, pela Lei Constitucional n 14/1945, do
Tribunal de Segurana Nacional, ainda que a referida lei tenha transferido a competncia para julgar os
crimes contra a economia popular aos juzes e tribunais previstos no art. 90 da Constituio de 1937.
Ademais, reitere-se que o decreto de 1938 no era genuinamente antitruste, como j arrazoado. Tinha
dispositivos claramente antitruste, mas contava com outros que no apresentavam essa natureza. A Lei
Malaia foi a primeira elaborada com propsitos especificamente antitruste.
443
Nelson Hungria d conta dessa reproduo legislativa: Devo, porm, informar que a primeira lei que
surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no
Ministrio da Justia, as penas cominada [sic], no alcanavam o teto a que atingiram com o Decreto 869,
reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei nmero 1.521. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio
do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1191.
169
J a Lei n 1.522/1951 autorizava o governo a intervir no mercado de forma a
garantir a distribuio de bens necessrios ao consumo do povo. A carncia de mercadorias
e servios tidos como essenciais populao legitimava, sob a autorizao constitucional,
a interveno do Estado para sanar tal problema (art. 1). Entre as aes de que o Estado
poderia lanar mo estavam (art. 2): (i) a compra, venda e distribuio de bens
considerados essenciais (como alimentos de primeira necessidade, medicamentos,
combustveis, tecidos, cimento, mquinas e outros); (ii) a fixao de preos e o controle do
abastecimento; e (iii) a desapropriao de bens por interesse social ou a requisio de
servios. O principal feito da lei foi a criao, no mbito do Ministrio do Trabalho,
Indstria e Comrcio, da Comisso Federal de Abastecimento e Preos (COFAP), rgo
responsvel pela execuo do diploma. A COFAP teria poderes para promover inquritos
econmicos, pesquisar sobre os custos de produo e a distribuio das mercadorias,
verificar estoques, regular a distribuio de bens essenciais e matrias-primas e tabelar
preos mximos, entre outras atribuies (art. 7)444.
Nota-se, nesse passo, que no houve um vcuo normativo entre a Lei Malaia e a
Lei n 4.137/1962. Enquanto tramitava o Projeto de Lei n 122/1948, as Leis n 1.521 e n
1.522 de 1951 passaram a prover a regulamentao jurdica de vrios ilcitos de natureza
antitruste. O mecanismo utilizado no foi novidade: lanou-se mo de diplomas voltados a
coibir delitos contra a economia popular e que prejudicassem o abastecimento. Para
explicar o entendimento de que as referidas leis suprimiram a lacuna deixada pela ausncia
de uma lei antitruste, abordam-se em dois pontos abaixo os aspectos relativos a cada um
desses diplomas.
Primeiro, a abordagem da Lei n 1.521/1951 no era administrativa, como haviam
propugnado o Decreto-Lei n 7.666/1945, a experincia internacional (notadamente a
norte-americana, por da Federal Trade Commission, criada em 1914) e at algumas vozes

444
A COFAP foi extinta pela Lei n 3.782, de 22 de julho de 1960, sancionada pelo presidente Juscelino
Kubitschek (1902-1976). O art. 11 da referida lei determinou que o acervo, as dotaes oramentrias e o
pessoal da COFAP fossem incorporados ao Ministrio da Indstria e Comrcio, criado pelo mesmo diploma.
A extino da COFAP perdeu efeito com a Lei Delegada n 4, de 26 de setembro de 1962, que disps sobre a
interveno no domnio econmico para assegurar a livre distribuio de produtos necessrios ao consumo
do povo. De contedo quase idntico ao da Lei n 1.522/1951, a mencionada lei delegada declarou a
manuteno em vigor das normas emanadas pela COFAP, a continuao da tramitao regular dos
procedimentos instaurados com base na Lei n 1.522/1951 e a revogao da mesma Lei n 1.522/1951. O
regulamento da Lei Delegada n 4/1962 foi o Decreto n 51.644-A, de 26 de novembro de 1962, que criou a
SUNAB, rgo responsvel por executar os termos da lei delegada, substituindo a COFAP. Para o que se
seguiu nos anos de ditadura militar no que concerne regulamentao jurdica do abastecimento, cf.
LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Histria Poltica do
Abastecimento, op. cit., p. 167-173.
170
doutrinrias brasileiras445. O foco era penal, exatamente como no Decreto-Lei n 869/1938,
a ser aplicado, portanto, pelas autoridades judiciais competentes. Contudo, isso no implica
dizer que eventuais prticas anticompetitivas no poderiam ser reprimidas com base nesse
diploma. Assim, caso fosse verificado um ilcito de natureza antitruste previsto na Lei n
1.521/1951, a exemplo da fixao de preo de revenda (art. 2, VIII), este poderia ser
objeto de investigao e ser sancionado penalmente nos termos do referido estatuto. Isto ,
no porque a lei no estabelecia uma autoridade administrativa para investigar e punir
ilcitos antitruste que estes, casos cometidos, no seriam reprimidos. Em outros termos, no
houve um vcuo normativo sobre eventuais prticas antitruste durante todo o perodo que
vai da revogao da Lei Malaia promulgao da Lei n 4.137/1962. Pelo menos desde
1951, havia diplomas que, embora possivelmente no da maneira mais recomendvel e
provavelmente de modo menos completo do que veio a fazer a lei de 1962, davam conta de
vrias das questes antitruste que por ventura surgissem.
Segundo, igualmente certo que, a partir da Lei Malaia, ficaram mais claras as
diferenas entre uma lei estritamente antitruste e uma lei voltada especificamente questo
do abastecimento. Os temas poderiam se entrelaar, como se deu com o Decreto-Lei n
869/1938 e mesmo com a Lei n 1.521/1951; mas se entendeu que a poltica antitruste, para
ser corretamente aplicada e efetiva, demandaria uma lei e uma autoridade prprias. Em que
pese essa constatao, a Lei n 1.522/1951 dava poderes investigativos e persecutrios
COFAP. Logo, eventual ilcito com consequncias sobre o abastecimento, mas que
tambm tivesse carter antitruste, a exemplo do aambarcamento, poderia ser investigado e
punido por uma comisso administrativa, a COFAP. Isto , mesmo na ausncia de uma
autoridade essencialmente antitruste, havia uma autoridade no mbito da administrao
federal que poderia exercer tarefas semelhantes quelas que seriam exercidas
posteriormente, com a Lei n 4.137/1962, pelo Cade. Isso, todavia, no afastou a
necessidade de uma lei e uma autoridade antitruste, o que se mostra o arranjo institucional
mais adequado para enderear problemas de abuso de poder econmico, como o Congresso
Nacional reconheceu com a aprovao da lei de 1962.
Reafirme-se que a Lei Malaia foi um marco. Antes dela, o marco legal do
antitruste brasileiro o Decreto-Lei n 869/1938 endereava questes diversas, inclusive
s relativas ao abastecimento. A Lei Malaia foi responsvel por propor um tratamento
jurdico especfico para a questo antitruste. Deu independncia normativa e institucional

445
PINTO , Bilac. Regulamentao Efetiva dos Servios de Utilidade Pblica. Rio de Janeiro: Forense,
1941, p. 32-39.
171
para a disciplina no Brasil. Por isso que, aps a Lei Malaia, difcil incluir as leis de
1951 no rol de legislaes antitruste. Seus contedos podem eventualmente tratar de
matrias semelhantes, mas os tratamentos so distintos. E essa distino s ficou ntida
com a Lei Malaia, que incutiu o entendimento de que o abuso do poder econmico
merece tratamento legal especfico.

2.3.4 Trmite legislativo

Conforme j pontuado, o Projeto de Lei n 122/1948 teve longa tramitao. O


primeiro passo dessa tramitao foi sua anlise na Comisso de Constituio e Justia
(CCJ) da Cmara dos Deputados, onde recebeu, em 29 de junho de 1948, parecer favorvel
sua constitucionalidade do deputado Hermes Lima (1902-1978), poca do Partido
Socialista Brasileiro do Distrito Federal446. Hermes Lima inicia seu parecer com
consideraes que servem para conferir legitimidade ao projeto. Cita a compatibilidade do
projeto com (i) o art. 148 da Constituio de 1946447, (ii) a Carta Econmica de
Terespolis, que expressava o entendimento das classes produtoras brasileiras acerca da
necessidade de uma poltica fiscalizadora das formas monopolsticas448 e (iii) os
postulados de uma democracia liberal, pautada pela liberdade econmica 449, sem deixar de
reconhecer e louvar a interveno estatal na economia como medida adequada para a
represso do abuso de poder econmico450. Alis, o elogio do carter interventivo do
projeto pautou a proposta de alterao do art. 1 do projeto por Hermes Lima, que deveria

446
COUTINHO, Amlia. Hermes Lima. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-
Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
447
LIMA, Hermes. Projeto n 122. Parecer do relator na Comisso de Constituio e Justia. In:
MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Projeto de Lei regulando a aplicao do art.
148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da Manh, 1949, p. 63.
448
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 63.
449
A lei antitruste seria um instrumento para normalizar o mercado, isto , no seria a expresso de um
intervencionismo exagerado, mas sim condio sine qua non para garantir a normalidade do funcionamento
do mercado. Trata-se de frisar a compatibilidade da futura lei com um regime democrtico liberal que se
tentava construir a partir do fim do Estado Novo, alinhado, no contexto de Guerra Fria, ao bloco capitalista
liderado pelos Estados Unidos. Lembre-se que se vivia um clima de anticomunismo, cujo momento mais
emblemtico foi o cancelamento do registro do Partido Comunista do Brasil (PCB) pelo Tribunal Superior
Eleitoral (Resoluo n 1.841, de 7 de maio de 1947). O pensamento inspirador do projeto reprimir o
abuso do poder econmico, restaurando-se, do mesmo passo, a liberdade e a concorrncia no mercado.
Temos que este pensamento tambm o da letra e do esprito do art. 148 da Constituio. [...] A lei de que se
cogita o art. 148 da Constituio no apenas repressiva. Mas antes restauradora das condies normais do
mercado. uma lei de defesa da liberdade econmica e da concorrncia. LIMA, Hermes. Projeto n 122, op.
cit., p. 64.
450
Assim, consagra o projeto a interveno como a medida adequada aos fins que colima. LIMA, Hermes.
Projeto n 122, op. cit., p. 64.
172
ter a seguinte redao: Art. 1 - A represso do abuso do poder econmico far-se-, nos
termos desta lei, sem prejuzo da responsabilidade penal, pela interveno nas emprsas
individuais e coletivas451. Ressalte-se tambm que Hermes Lima buscou diferenciar o
objeto tratado no projeto apreciado daquele constante das legislaes de crimes contra a
economia popular: Do que menos se cogita de punir as pessoas fsicas ou jurdicas
responsveis pelos abusos do poder econmico. Essa funo cabe antes ao Cdigo Penal e
s Leis protetoras da economia popular452. O intuito criminalizador teria deixado de ser o
foco, passando este a ser a restaurao das condies normais do mercado453.
No que concerne anlise dos dispositivos em especfico, o parlamentar no
prope alteraes nos tipos de abuso elencados no art. 2 do projeto. Mas consigna que o
Judicirio tem um papel relevante a jogar no esclarecimento das condutas investigadas.
Mencionando o caso do art. 2, III, entendeu que o julgador deveria, aps analisar o
inqurito produzido pela C.A.D.E., decidir se a paralizao de que fala o dispositivo se deu
com o propsito de elevar os preos454.
Em seguida, Hermes Lima sugeriu alteraes em dispositivos do projeto. Veja-se
tabela abaixo:

Tabela 1

451
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 65.
452
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 64.
453
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 64. Ademais, nota-se no parecer a herana de um discurso que
apela para um certo desvio de carter das pessoas responsveis por tais prticas abusivas, em linha com a
percepo que se observava desde Campos e Hungria, que chamavam os agentes econmicos que atentavam
contra a economia popular de espertalhes, especuladores e aproveitadores. CAMPOS, Francisco. A
Lei de Proteo Economia Popular, op. cit., p. 191-192; HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a
Economia Popular e das Vendas a Prestaes com Reserva de Domnio, op. cit., p. 9. Hermes Lima se
referia s empresas que abusavam de seu poder econmico de pontos de infeco que deveriam ser
atalhados e curados. Emprsas responsveis pela prtica de abusos do poder econmico so pontos de
infeco, que precisam ser atalhados e curados. LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 65. O mais
importante a se mencionar quanto a Hermes Lima seu papel destacado no trmite do projeto. Alm do
parecer ora em comento, foi chamado, em 1956, j ex-parlamentar e exercendo o ofcio de professor, a
prestar um depoimento sobre o projeto. Antes disso, em 1954, publicou um artigo em que discorre sobre a
interveno do Estado na economia, onde possvel extrair o fundamento de suas posies acerca do tema,
dentro do qual, frise-se, insere-se o debate antitruste. Nesse artigo, trs defesas podem ser destacadas: (i) do
protecionismo, sem o qual no se criaria um parque industrial nacional; (ii) do desenvolvimento, que chama
de progresso, de sorte a que o Pas deixasse de ser uma fazenda tropical, exportadora de matrias-primas;
e (iii) da interveno estatal, citando o desinteresse do capital privado em investir em projetos como Volta
Redonda e proclamando o Estado como a grande alavanca do progresso. LIMA, Hermes. Interveno
Econmica do Estado Moderno. Revista Forense, v. 155, a. 51, fascculos 615 e 616, set./out., 1954, p. 471-
477, especialmente p. 473 e 477. possvel verificar tambm no pensamento de outro artfice do que viria a
ser a Lei n 4.137/1962, Hermes Lima, a influncia de correntes de pensamento econmico nativas, que sero
estudadas com mais vagar no captulo seguinte.
454
Na execuo das leis, principalmente leis deste tipo, a misso judiciria de aplic-la envolve, de modo
particular, a misso de enquadrar seu alcanceLIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 65.
173
Alteraes Justificativa
Nova redao para o art. 1: A represso do abuso Emprsas responsveis pela prtica de abusos do
do poder econmico far-se-, nos trmos desta lei, poder econmico so pontos de infeco, que
sem prejuzo da responsabilidade penal, pela precisam ser atalhados e curados. A isto visa a
interveno nas emprsas individuais e coletivas. medida da interveno455.
Supresso da letra a do art. 3. Seria demasiado considerar formas de abuso do
poder econmico o exerccio, por parte de
qualquer emprsa, de atividades no
compreendidas nos trmos da letra a do art.
44456.
Supresso do pargrafo nico do art. 4. impossvel que pessoas fsicas, sem possurem
atividade comercial ou industrial organizada sob a
forma de emprsa , pratiquem os abusos de poder
econmico457.
Supresso de todo o art. 5. Seria melhor considerar a espcie em cada caso
concreto do que legislar atravs de norma prvia e
impositiva para certa categoria de emprsa, at
porque ao Govrno pode no interessar a
desapropriao458.
Nova redao para o pargrafo nico do art. 6: A A criao de Inspetorias Regionais determinaria
C.A.D.E. poder enviar funcionrio, onde lhe aumento muito grande no pessoal da C.A.D.E.459.
parecer necessrio, para proceder a investigaes e
instaurar inquritos.
Substituio de declarar por apurar no art. 13. A C.A.D.E. no declara a existncia do delito.
Esta funo cabe ao Juiz460.
Nova redao para a letra c do art. 13:
Promover, nos trmos desta lei, a interveno em
emprsas.
Supresso da letra d do art. 13. [P]ois optamos pela supresso do art. 5461.
Supresso da letra a do art. [P]orque conflita com atribuies do Conselho
Nacional da Economia462.
Nova redao para a letra b do art. 14: Propr
ao Presidente da Repblica desapropriao do
acervo de emprsas, grupos ou associaes de
qualquer natureza, quando julgar de intersse
social.
Supresso das palavras existncia ou
inexistncia no art. 16463 e nova redao: A
apurao de atos ou fatos que constituam, etc.
Substituio da palavra processo por inqurito
no pargrafo nico do art. 16.
Nova redao para o art. 17: Instaurado o A C.A.D.E. realizar inquritos que serviro de
inqurito nos trmos do artigo anterior ser o base ao pedido de interveno e consequentemente
mesmo distribudo a um dos membros da C.A.D.E. processo contra a emprsa faltosa464.
que promover a respectiva instaurao,

455
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 65.
456
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 65-66.
457
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 66.
458
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 67.
459
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 67.
460
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 67.
461
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 67.
462
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 67.
463
Hermes Lima cita, na verdade, o art. 15, que no tem as palavras existncia ou inexistncia em seu
contedo. Acredita-se que tenha havido um erro de digitao, pois o art. 16 que tem as referidas palavras.
Por essa razo, incluiu-se na tabela acima a referncia ao art. 16. LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p.
68.
464
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 69.
174
procedendo a tdas as investigaes que se
tornarem necessrias para o esclarecimento dos
atos ou fatos denunciados. Em nome da C.A.D.E.
poder determinar a inquirio de quaisquer
pessoas, bem como exames, percias e vistorias
que forem necessrios elucidao da matria.
1. Terminado o inqurito, ser o mesmo
submetido ao exame e deliberao da C.A.D.E.,
acompanhado do respectivo relatrio. 2. Poder
a C.A.D.E. determinar novas medidas de
investigao, se assim julgar necessrio aps
exame do inqurito e relatrio.
Nova redao para o art. 25: Reconhecendo a Mesma justificativa acima.
existncia de qualquer das formas de abuso de
poder econmico referidas nos itens I, II, IV, VI, e
VIII, do art. 2, solicitar a C.A.D.E., em relatrio
circunstanciado, que seja decretada pela autoridade
judiciria a interveno na emprsa considerada
faltosa.
Nova redao para o art. 26, 4: Se as emprsas
notificadas no cumprirem a determinao da
C.A.D.E., dentro do prazo fixado, promover
judicialmente a C.A.D.E. a interveno na emprsa
considerada faltosa.
Substituio dos 1 e 2 do art. 27 por:
Pargrafo nico. A petio inicial dever ser
acompanhada dos autos do inqurito com o
relatrio da C.A.D.E..
Nova redao para o art. 28: O juiz mandar citar
a emprsa para contestar o pedido de interveno
no prazo de dez dias465.
Nova redao para o art. 29: Apresentada a
contestao, mandar o juiz dar vista dos autos ao
representante da Unio para a impugnao, no
prazo de dez dias. 1. Fundo o prazo, de que
cogita ste artigo, o juiz poder conceder uma
dilao de vinte dias para as provas. 2.
Terminada dilao probratria, o juiz designar
dia para a audincia de instruo e julgamento,
observando-se, da por diante, o disposto nos arts.
263 e seguintes do C.P.C.466.
Nova redao para o art. 31: Se julgar
conveniente, poder o juiz decretar a interveno
liminar contra a qual caber agravo de
instrumento. Pargrafo nico. Ao agravo de
instrumento a que se refere ste artigo no se
aplica o disposto no 2. do art. 843 do C.P.C.467.

465
Na verdade, o art. 28 do projeto de Agamemnon Magalhes nada dizia sobre citao; versava sobre
problemas formais na petio da C.A.D.E. requerendo a interveno perante o Juzo da Fazenda Pblica. O
sistema previsto pelo projeto no previa a possibilidade de contestao antes da interveno. Proferida
sentena nomeando interventor e sendo este nomeado, s ento que seriam citadas as pessoas implicadas na
interveno, que poderiam embargar a interveno (art. 30).
466
De igual modo, o art. 29 do projeto de Agamemnon Magalhes nada dizia sobre citao; versava sobre a
deciso judicial sobre a interveno. O que foi dito na nota acima acerca da ausncia de previso de citao
antes da interveno se aplica aqui tambm.
467
No mesmo sentido, o art. 31 do projeto de Agamemnon Magalhes nada dizia sobre interveno
liminar; versava sobre vistas ao representante da Unio, que poderia impugnar os embargos apresentados
pelas pessoas compreendidas na interveno.
175
Nova redao para o art. 32: Da sentena que
julgar o pedido de interveno cabe apelao: a)
no efeito suspensivo, se a contestao fr julgada
procedente; b) no efeito devolutivo somente, se
fr rejeitada a contestao.
Supresso do art. 34. [P]ois j propusemos a supresso do pargrafo
nico do art. 4.
Incluso no art. 46: No obstante nominativas, as Para preservar a facilidade de circulao de
aes podem transferir-se sucessivamente aes. O art. 160 da Constituio de 1946
mediante endosso em preto. determinou que as aes de empresas jornalsticas
e de radiodifuso no fossem nominativas ou de
estrangeiros. Da no se pode deduzir que a
Constituio haja determinado que as aes de
emprsas de outra natureza no possam ser
igualmente nominativas468.
Supresso do art. 47. A lei no deve ter sse preventivo, que suscita
muitas dificuldades, inclusive as burocrticas469.
Supresso do art. 48. Trata-se de matria alheia ao sistema do
projeto470.
Supresso do art. 49. Mesma justificativa acima.
Supresso do art. 50. Mesma justificativa acima.
Substituio do pargrafo nico do art. 54 ficaro
sujeitos pena de recluso por um a trs meses
por ficaro sujeitos pena de priso simples.
Supresso do art. 56. Entendemos que a C.A.D.E. nada tem que ver
com o problema de contrle e fixao de
preos471.
Acrscimo nas Disposies Transitrias do artigo: Por razes de enorme economia para os cofres
A Cmara de Reajustamento Econmico pblicos. A Cmara de Reajustamento encontra-se
transformar-se- em Comisso Administrativa da funcionando e pode assumir as atribuies da
Defesa Econmica. Preencher as funes que lhe C.A.D.E.472.
foram cometidas pelos Decretos ns. 24.233, de 12
de maio de 1934; Decreto-lei n. 1.888, de 15 de
dezembro de 1939; n. 2.071, de 7 de maro de
1940; n. 6.224, de 24 de janeiro de 1944; n.
9.159, de 10 de abril de 1946. 1. Os trs juzes
atuais da Cmara de Reajustamento Econmico
sero conservados como juzes da C.A.D.E. 2.
A C.A.D.E. regular a organizao interna dos
servios da antiga Cmara de Reajustamento
Econmico, de acrdo com suas novas
atribuies.

Da CCJ, o projeto seguiu para a Comisso de Indstria e Comrcio (CIC) da


Cmara dos Deputados, onde recebeu, em 28 de novembro de 1948, parecer do relator
deputado Jos Leomil (1909-1969), da UDN do Rio de Janeiro473. Aps breves
consideraes sobre a aderncia do projeto Constituio de 1946 e Carta Econmica de

468
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 71-72.
469
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 72.
470
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 72.
471
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 72.
472
LIMA, Hermes. Projeto n 122, op. cit., p. 73.
473
Cf. Jos de Carvalho Leomil. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio Histrico-
Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
176
Terespolis, o relator no apenas apontou que a regulamentao tinha o respaldo das
classes produtoras, como indicou tambm os problemas acarretados pela atuao de
arranjos monopolsticos ao Pas: aambarcamento, manipulaes nos preos, reduo do
nvel de concorrncia, prejuzo aos consumidores e eliminao dos pequenos
empresrios474. Contudo, o entendimento do deputado foi que o projeto deveria sofrer
alteraes alm daquelas propostas na Comisso de Constituio e Justia pelo deputado
Hermes Lima475.
Em 24 de agosto de 1949, a CIC apresentou um substitutivo ao projeto de
Agamemnon Magalhes476. O prprio Agamemnon Magalhes, embora no fosse membro
da comisso, colaborou na construo do substitutivo477. Em relao s propostas do
deputado Hermes Lima na CCJ, o substitutivo da CIC as tomou da seguinte forma:

Tabela 2
Parecer de Hermes Lima (CCJ) Substitutivo da CIC
Nova redao para o art. 1. Desconsiderou.
Supresso da letra a do art. 3. Desconsiderou.
Supresso do pargrafo nico do art. 4. Acatou.
Supresso de todo o art. 5. Acatou.
Nova redao para o pargrafo nico do art. 6: A Acatou.
C.A.D.E. poder enviar funcionrio, onde lhe
parecer necessrio, para proceder a investigaes e
instaurar inquritos.
Substituio de declarar por apurar no art. 13. Acatou (art. 11, a).
Nova redao para a letra c do art. 13: Acatou, com redao ligeiramente diferente: ao
Promover, nos trmos desta lei, a interveno em invs de promover, usou executar (art. 11,
emprsas. b).

Supresso da letra d do art. 13. Acatou.


Supresso da letra a do art. 14. Desconsiderou em parte. No suprimiu, mas deu
nova redao: propr ao Presidente da Repblica

474
[...] as prprias classes representantes da indstria e do comrcio reconhecem a existncia a existncia de
organizaes econmicas malficas que aambarcam os mercados, ditam as altas e as baixas dos preos,
afastam os concorrentes ou os envolvem economicamente, prejudicando o consumidor, aniquilando os
pequenos comerciantes, causando verdadeiras crises econmicas. LEOMIL, Jos. Projeto N. 122. Parecer
do relator na Comisso de Indstria e Comrcio. In: MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder
Econmico. Projeto de Lei regulando a aplicao do art. 148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da
Manh, 1949, p. 77-78.
475
LEOMIL, Jos. Projeto N. 122, op. cit., p. 78-79.
476
Assinaram o substitutivo os deputados Milton Prates (presidente), Jos Leomil (relator), Luiz Carvalho,
Costa Prto, Ary Vianna, Dinizi Gonalves, Maciel de Castro, Bencio Fontenelle, Osvaldo Vergara,
Amando Fontes e Daniel Faraco. Cf. PRATES, Milton et al. Modificaes ao Projeto 122. Substitutivo da
Comisso de Indstria e Comrcio. In: MAGALHES, Agamemnon. Abuso do Poder Econmico. Projeto
de Lei regulando a aplicao do art. 148 da Constituio da Repblica. Recife: Folha da Manh, 1949, p. 83-
99.
477
Isso foi confirmado pelo deputado Daniel Faraco: Posso dar testemunho de que o ento Deputado
Agamenon Magalhes tomou parte muito intensa nos trabalhos daquela Comisso, e o substitutivo acabou
sendo aprovado com a concordancia de S. Excia.. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1194.
177
as medidas e providncias que lhe paream
indispensveis defesa da economia nacional no
sentido de reprimir o abuso do poder econmico
(art. 12, a).
Nova redao para a letra b do art. 14: Propr Acatou em parte. Ao invs de quando julgar de
ao Presidente da Repblica desapropriao do intersse social, usou que tenham incidido nas
acervo de emprsas, grupos ou associaes de sanes desta lei (art. 12, b).
qualquer natureza, quando julgar de intersse
social.
Supresso das palavras existncia ou Desconsiderou.
inexistncia no art. 16 e nova redao: A
apurao de atos ou fatos que constituam, etc.
Substituio da palavra processo por inqurito Acatou (art. 15, caput).
no pargrafo nico do art. 16.
Nova redao para o art. 17: Instaurado o Acatou em parte: Instaurado o inqurito, sero os
inqurito nos trmos do artigo anterior ser o autos encaminhados ao Procurador da C.A.D.E.
mesmo distribudo a um dos membros da C.A.D.E. para proceder a todas as investigaes necessrias
que promover a respectiva instaurao, ao esclarecimento dos atos ou fatos denunciados,
procedendo a tdas as investigaes que se podendo determinar inquiries de testemunhas,
tornarem necessrias para o esclarecimento dos exames periciais e vistorias. 1. Findas as
atos ou fatos denunciados. Em nome da C.A.D.E. investigaes o Procurador remeter o processo,
poder determinar a inquirio de quaisquer com seu relatrio, ao Presidente da C.A.D.E. 2.
pessoas, bem como exames, percias e vistorias Se o relatrio concluir pelo arquivamento do
que forem necessrios elucidao da matria. inqurito, o Presidente o submeter considerao
1. Terminado o inqurito, ser o mesmo da C.A.D.E. e se esta no concordar com as suas
submetido ao exame e deliberao da C.A.D.E., concluses, mandar proceder a novas diligncias,
acompanhado do respectivo relatrio. 2. Poder findas as quais ser o processo devolvido ao
a C.A.D.E. determinar novas medidas de Presidente com o novo relatrio do Procurador
investigao, se assim julgar necessrio aps (art. 16).
exame do inqurito e relatrio.
Nova redao para o art. 25: Reconhecendo a Desconsiderou.
existncia de qualquer das formas de abuso de
poder econmico referidas nos itens I, II, IV, VI, e
VIII, do art. 2, solicitar a C.A.D.E., em relatrio
circunstanciado, que seja decretada pela autoridade
judiciria a interveno na emprsa considerada
faltosa.
Nova redao para o art. 26, 4: Se as emprsas Acatou, com redao ligeiramente diferente: Se
notificadas no cumprirem a determinao da as empresas notificadas no cumprirem as
C.A.D.E., dentro do prazo fixado, promover determinaes da C.A.D.E. dentro do prazo
judicialmente a C.A.D.E. a interveno na emprsa assinado, ou se, no mesmo prazo, no houverem
considerada faltosa. cessado os efeitos prejudiciais aos intersses da
economia, a C.A.D.E. providenciar para a
interveno nos trmos desta lei (art. 23).
Substituio dos 1 e 2 do art. 27 por: Desconsiderou em parte, dando a seguinte redao:
Pargrafo nico. A petio inicial dever ser 1 - A petio conter a indicao precisa dos
acompanhada dos autos do inqurito com o atos reputados de exerccio abusivo do poder
relatrio da C.A.D.E.. econmico e o objetivo da interveno. 2 - A
petio ser acompanhada dos autos suplementares
do processo administrativo (art. 24).

Nova redao para o art. 28: O juiz mandar citar Desconsiderou.


a emprsa para contestar o pedido de interveno
no prazo de dez dias.
Nova redao para o art. 29: Apresentada a Desconsiderou o caput e acatou em parte os
contestao, mandar o juiz dar vista dos autos ao pargrafos. Embora no tenha includo a previso
representante da Unio para a impugnao, no de contestao antes de realizada a interveno (a
prazo de dez dias. 1. Findo o prazo, de que impugnao da interveno poderia ser feita
cogita ste artigo, o juiz poder conceder uma somente aps empossado o interventor, mediante

178
dilao de vinte dias para as provas. 2. embargos sentena que decretou a interveno),
Terminada dilao probatria, o juiz designar dia props-se conceder prazo para dilao probatria
para a audincia de instruo e julgamento, seguida de audincia: Terminado o prazo da
observando-se, da por diante, o disposto nos arts. impugnao dos embargos, se as partes o
263 e seguintes do C.P.C.. requererem, conceder-se- uma dilao de dez (10)
dias para prova, finda a qual, o juiz designar dia e
hora para a audincia de instruo e julgamento
com observao do disposto nos artigos 263, e
seguintes do Cdigo de Processo Civil. O juiz
poder determinar, ex-ofcio, a produo da prova
que julgar conveniente (art. 29)
Nova redao para o art. 31: Se julgar Desconsiderou.
conveniente, poder o juiz decretar a interveno
liminar contra a qual caber agravo de
instrumento. Pargrafo nico. Ao agravo de
instrumento a que se refere ste artigo no se
aplica o disposto no 2. do art. 843 do C.P.C..
Nova redao para o art. 32: Da sentena que Desconsiderou, mas props alterar o projeto no
julgar o pedido de interveno cabe apelao: a) dispositivo que previa apelao da sentena que
no efeito suspensivo, se a contestao fr julgada julgasse os embargos: Da sentena que julgar
procedente; b) no efeito devolutivo somente, se procedente os embargos cabe agravo de petio,
fr rejeitada a contestao. que se processar nos prprios autos; e de
instrumento, se improcedentes (art. 844 e seguintes
do Cdigo de Processo Civil) (art. 93).
Supresso do art. 34. Acatou.
Incluso no art. 46: No obstante nominativas, as Desconsiderou, mas props suprimir o dispositivo
aes podem transferir-se sucessivamente relativo converso de aes no projeto.
mediante endosso em preto.
Supresso do art. 47. Desconsiderou, mantendo o controle prvio de
concentraes (art. 42), mas estabelecendo prazo
de trinta dias para o pronunciamento da C.A.D.E.
(art. 42, 2).
Supresso do art. 48. Desconsiderou, mas acrescentou ao dispositivo do
projeto que as autarquias referidas deveriam
comunicar C.A.D.E. acerca das resolues de
fixaes de preos e quotas de produo: Esto
isentos das determinaes desta lei os atos das
autarquias federais e estaduais incumbidas da
direo, organizao e defesa de determinados
setores econmicos, sendo, entretanto, obrigatria
a comunicao, C.A.D.E., das resolues que
fixam preos e quotas de produo (art. 43).
Supresso do art. 49. Acatou.
Supresso do art. 50. Desconsiderou, mas, ao invs de fixar em 50% a
reserva para novos produtores das quotas de
aumento de produo em setores econmicos sob
concesso, props fixar em pelo menos 50%.
Substituio do pargrafo nico do art. 54 ficaro Acatou.
sujeitos pena de recluso por um a trs meses
por ficaro sujeitos pena de priso simples.
Supresso do art. 56. Acatou.
Acrescentar nas Disposies Transitrias o artigo: Acatou.
A Cmara de Reajustamento Econmico
transformar-se- em Comisso Administrativa da
Defesa Econmica. Preencher as funes que lhe
foram cometidas pelos Decretos ns. 24.233, de 12
de maio de 1934; Decreto-lei n. 1.888, de 15 de
dezembro de 1939; n. 2.071, de 7 de maro de
1940; n. 6.224, de 24 de janeiro de 1944; n.

179
9.159, de 10 de abril de 1946. 1. Os trs juzes
atuais da Cmara de Reajustamento Econmico
sero conservados como juzes da C.A.D.E. 2.
A C.A.D.E. regular a organizao interna dos
servios da antiga Cmara de Reajustamento
Econmico, de acrdo com suas novas
atribuies.

Relata-se que, com a sada de Agamemnon Magalhes da Cmara dos Deputados


em 1951 para assumir o governo de Pernambuco, o Projeto de Lei n 122/1948 ficou
paralisado. Logo aps Agamemnon Magalhes deixar o Congresso, em 20 de abril de
1951, o deputado Osvaldo Fonseca (1911-1988), do PTB do Rio de Janeiro, apresentou
requerimento ao Presidente da Cmara para desarquivar o projeto478. Embora o
requerimento tenha sido deferido pelo presidente479, a discusso sobre a represso do abuso
do poder econmico com base no projeto de Agamemnon Magalhes praticamente no
ocorreu at Paulo Germano de Magalhes, filho de Agamemnon Magalhes, assumir o
cargo de deputado federal pelo PSD de Pernambuco. No primeiro ms do exerccio de seu
mandato, o parlamentar apresentou um projeto de lei reproduzindo o teor do Projeto de Lei
n 122/1948. Trata-se do Projeto de Lei n 3, de 8 de fevereiro de 1955480.
O projeto foi apreciado pela CCJ, ocasio em que recebeu parecer do deputado
Adauto Cardoso (1904-1974), da UDN do Distrito Federal. Em 16 de agosto de 1955,
Cardoso sugeriu que fosse adotado como base no o Projeto de Lei n 122/1948, mas sim o
substitutivo da CIC, que, segundo o parlamentar, no padecia de inconstitucionalidade.
Alm disso, props a composio de comisso especial para estudar a matria e apresentar
parecer a respeito481. Tal comisso Comisso Especial para dar parecer ao Projeto n. 3,
de 1955, que regula a represso do abuso do poder econmico foi aprovada pela CCJ482
e pelo Plenrio da Cmara dos Deputados, nomeando-se, em 27 de outubro de 1955,
membros da comisso os deputados Adauto Cardoso, Daniel Faraco (1911-2009),
presidente, do PSD do Rio Grande do Sul, Jefferson Aguiar (1913-2000), do PSD do
Esprito Santo, Jos Miraglia (1901-?), do PSP de So Paulo, e Srgio Magalhes (1916-

478
CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto n 122 de 1948. Requerimento do deputado Osvaldo Fonseca, de
20 abr. 1951.
479
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 5 mai. 1951, seo 1, p.
2602.
480
At a justificativa apresentada por Agamemnon Magalhes, quando da apresentao do Projeto de Lei n
122/1948, foi reproduzida na ocasio. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio
de Janeiro, 9 fev. 1955, seo 1, p. 641-845.
481
Foi publicada no Dirio do Congresso Nacional, junto com o parecer do deputado Adauto Cardoso, a
minuta do substitutivo da CIC. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de
Janeiro, 23 ago. 1955, seo 1, p. 5199-5202.
482
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 1 set. 1955, seo 1.
180
1991), do PTB do Distrito Federal483. Inicialmente, abriu-se prazo para o recebimento de
sugestes sobre a legislao, conforme tornado pblico em 3 de fevereiro de 1956 pelo
presidente Daniel Faraco484. A partir de ento, iniciou-se um processo de recebimento de
colaboraes de personalidades membros de outros poderes, ex-parlamentares e
representantes da sociedade civil, como professores que, no entender dos deputados,
tinham conhecimento sobre a matria de forma a contribuir ao aperfeioamento do projeto.
Consta registro de trs dessas contribuies: de Nelson Hungria, de Hermes Lima e de
Alexandre Kafka (1917-2007).
Nelson Hungria, poca ministro do Supremo Tribunal Federal, foi ouvido no
mesmo dia 3 de fevereiro de 1956485. Hungria endereou diversos pontos, a seguir
esquematizados: (i) o delineamento da matria a ser tratada no projeto, isto , a
preocupao com a concentrao do poder econmico em poucas mos com o fim de
dominar mercados e obter lucros anormais e excessivos, entravando a livre
concorrncia486; (ii) a dificuldade de se cobrir todas as possveis formas de abuso do poder
econmico, sendo que o art. 2 do projeto original e do substitutivo da CIC se mostram
incompletos487; (iii) os tipos de sistema de represso repressivo-judicirio (Lei Chapellier
de 1791, na Frana, e Sherman Act, de 1890, nos Estados Unidos), administrativo-
repressivo (Alemanha) e misto (vrios pases, entre os quais os Estados Unidos e o Brasil,
combinando as aes preventiva e repressiva, uma vez que aqui se contava, ao lado de uma

483
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 out. 1955, seo 1, p.
7883.
484
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 fev. 1956, seo 1, p.
832.
485
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p.
1191-1196.
486
Variadssimos so os processos e recursos, na esfera econmica, tendentes concentrao da produo,
da indstria ou do comrcio, em determinados setores, nas mos de um ou de alguns poucos indivduos ou
emprsas, com o fim de dominao dos mercados e granjeio de ganho mximo, ou seja, imposio de lucros
anormais e excessivos. H uma infinita srie de combinaes, de entendimentos, de expedientes em tal
sentido, isto , para atender ao objetivo de entravar, seno eliminar, a livre concorrncia, colimando-se com
isso a conquista e a obteno do mximo de lucros. Mais adiante apresenta uma definio: [...] abuso do
poder econmico qualquer ao tendente a eliminar ou entravar a livre concorrncia, com o fim ou para o
fim de dominao do mercado e obteno de lucros anormais. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1191.
487
A prpria casustica difusa do seu substitutivo ainda incompleta. [...] Podamos mencionar alguns,
dentre a multiplicidade dos recursos usados por toda a parte: os trustes, holdings, cartis, consrcios, grupos
industriais, ententes, pools, corners, fuses de sociedades para fins monopolsticos; os tie-contracts, ou sejam,
os contratos vinculantes, no sentido de obstar a livre concurrncia, as clusulas de exclusividade; as
limitaes de cotas de produo; a discriminao de preos segundo as regies; a compra ou o arrendamento
de fbricas, de usinas ou de estabelecimentos industriais menos apercebidos econmicamente, para ulterior
paralisao deles e, assim, facilitar o xito do monoplio; a destruio de produtos e matrias primas para o
mesmo efeito processo, alis, que, no Brasil, desgraadamente, j foi usado pelo prprio Govrno para
sustentar o preo do caf [...]. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de
Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1191.
181
legislao penal, com medidas administrativas, que iam desde os institutos de direo de
setores econmicos aos rgos de controle de preos, como a COFAP)488; (iv) a identidade
das matrias tratadas no projeto em exame e no Decreto-Lei n 869/1938, depois
reproduzido na Lei n 1.521/1951489; (v) a importncia de se manter, junto com as medidas
administrativas, a possibilidade de represso judicial penal, mas apenas nos casos mais
graves, como uma espingarda atrs da porta490; (vi) a restrio do instrumento de
interveno para os casos em que no se tratar de conduta continuada, a exemplo da
destruio de lavoura ou fechamento de fbrica, dado que o mal j estaria consumado e a
interveno no se justificaria491, cabendo, nesses casos, uma punio que repare os danos
causados492; (vii) o reconhecimento de que, por vezes, trustes, cartis e dumpings podem

488
No Brasil, de par com as medidas administrativas que so bem conhecidas, isto , os institutos
controladores de certos setores da economia, como, por exemplo, o do Acar e do lcool, o do Pinho, etc., e
tambm institutos especficos, de controle de preos, como a COFAP, h uma legislao penal [...].
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p.
1191.
489
Devo, porm, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria,
intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministrio da Justia, as penas cominada [sic], no
alcanavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei
nmero 1.521. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev.
1956, seo 1, p. 1191.
490
Entendo que se deve manter a reao penal contra os abusos do poder econmico, pelo menos como uma
espingarda atrs da porta, para casos de extrema necessidade. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1192.
491
[...] h fatos que constituem tipicamente abusos do poder econmico e que no tm continuidade, de
modo a justificar a interveno estatal. Assim, a destruio de uma lavoura, o fechamento de uma fbrica, a
destruio de determinadas mercadorias ou manufaturas, para o fim de provocar um aumento de preos, so
fatos isolados ou que no tem continuidade. Em tal caso, de fatos instantneos ou sem permanncia, no
haveria que falar em interveno, j estando consumado o mal, com os seus efeitos lesivos de equilbrio
econmico. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956,
seo 1, p. 1192.
492
Mesmo quando a conduta abusiva j estiver consumada e no for pertinente a interveno, esta deve ser
punida com medidas reparatrias, de modo a no incentivar que se cometa novamente esse tipo de prtica:
O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA s vezes essa interveno ser meramente preventiva. Apenas o
mal se esboce, poder haver interveno. Outras vezes, porm, o mal j ocorram [sic] embora seus efeitos
possam ser atenuados pelo regime de interveno. E pergunto eu: esse mal j ocorrido dever ficar impune?
O Sr. Adauto Cardoso Quer dizer ento que V. Ex. acha que, no caso de haver repercusso dos fatos no
campo econmico... O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA Exatamente, pouco importando que a
interveno possa vir a debelar ou conjurar o mal. Este j se produziu, e seus agentes no podem ficar
impunes s porque a interveno ir evitar a permanncia do mal. O Sr. Adauto Cardoso , ento, um
aspecto puramente punitivo, no preventivo. O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA Perfeitamente. O Sr.
Adauto Cardoso uma reparao... O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA para servir de
escarmento. O Sr. Adauto Cardoso - ... da ordem jurdica lesada. O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA
Sim, devendo acentuar-se que a pena no se aplica apenas porque se pecou, mas tambm para que no mais
se peque. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956,
seo 1, p. 1194. No entanto, no fica clara a posio de Hungria a respeito do tipo de punio para os casos
em que no for cabvel a interveno. Enquanto no trecho transcrito acima Hungria parece entender por uma
soluo reparatria, normalmente associada ao campo cvel, em outro trecho o ministro parece acreditar na
punio penal em tais casos: [...] h uma srie de fatos que no admitem qualquer interveno, j que se
trata de fatos inteiramente isolados, sem nenhuma continuidade. A ttulo de que se vai fazer interveno
numa empresa que se limitou a esse ato isolado, como por exemplo, a destruio de tda uma seara de milho,
para, indiretamente, provocar a alta do preo desse cereal? No existe motivo para a interveno. A a reao
182
ser necessrios proteo da indstria nacional, permitindo a produo em massa e o
barateamento dos custos493; (viii) a compreenso de que a administrao pblica no est
aparelhada nem do ponto de vista tcnico nem do moral para o combate ao abuso do poder
econmico494, embora no tenha rechaado a comisso administrativa proposta no projeto
original495; (ix) a concluso de que o prprio governo favorece os monoplios496; (x) o
nvel de concentrao econmica em diversos setores econmicos497; (xi) os prejuzos em
regra causados populao pelos arranjos monopolistas, favorecidos pelo discurso liberal
do laissez faire498; (xii) a inadequao do jri para julgar esse tipo de ilcito499; (xiii) a

penal a nica eficiente forma de soluo aplicvel. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1194.
493
[...] na atualidade, no mundo econmico moderno, a corporao elemento indispensvel. Os trustes, os
consrcios e os cartis, muitas vezes, so necessrios para manter o equilbrio entre a produo e o consumo,
ou mesmo para defender a indstria nacional. Ainda: smente tais consrcios podem fazer face produo
em massa e esta proporciona o barateamento do custo. preciso no confundir aes benemritas com as
criminosas. Suponhamos um dumping visando ao seguinte: vender caro para o interior, para, em
compensao, vender barato para o exterior, a fim de conquistar divisas. Isto positivamente um ato que
atende ao intersse econmico nacional. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional,
Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1192.
494
No estamos, absolutamente, aparelhados, do ponto de vista tcnico e, digamos mesmo, com tda a
franqueza, do ponto de vista moral, para um combate dessa ordem [...]. CMARA DOS DEPUTADOS.
Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1192.
495
O deputado Paulo Magalhes indagou se ele era favorvel a que fsse abolida aquela comisso
administrativa, sugerida pelo Deputado Agamenon Magalhes?, no que Hungria respondeu: No digo isso.
Ainda h reservas de intransigncia moral [na administrao pblica], que poderia [sic] ser aproveitada [na
comisso]. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956,
seo 1, p. 1194. Contudo, seu receio era de que a comisso se tornasse um espao burocrtico e pouco
atuante em relao aos monoplios: Receio, entretanto, que essas comisses administrativas se transformem
em ninhos de burocracia e fiquem em atitude meramente contemplativa, ou quase contemplativa, como tem
acontecido com institutos congneres, no Brasil. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1194. Hungria afirmou, por outro lado, que tinha
esperana de que o Congresso, por meio de Comisses Parlamentares de Inqurito, teria mais independncia
do que os rgos da administrao para investigar atos de abuso do poder econmico: H um fator que
inspira esperana e isto j acentuei aqui hoje: a atuao das comisses parlamentares de inqurito. Elas
podero levar a efeito uma sria investigao, uma pesquisa aprofundada e meticulosa em trno das
atividades monopolsticas, tal como se fz nos Estados Unidos. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1194.
496
[...] no obstante a legislao penal que atualmente possumos, no s com o advento do Decreto 869,
como depois da Lei 1.521, o prprio Govrno favorece o monoplio. CMARA DOS DEPUTADOS.
Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1192. Por enquanto, a poltica
administrativa, nesse setor, tem sido a de ajudar ou de fomentar o monoplio, em prejuzo do povo. Esta, a
verdade. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956,
seo 1, p. 1194.
497
No Brasil, ainda que em menores propores, j se apontam o rei do ferro, o rei do acar, o rei do
algodo, os ris disto e daquilo. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de
Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193.
498
E o povo j est ciente de que vtima das pantagrulicas concentraes de emprsas industriais ou
agrcolas. H, por a evidentemente, consrcios monopolistas [sic] que o prprio Govrno no conhece, ou
finge desconhecer, pronunciando o laissez faire, laissez passer. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193.
499
No possvel continuar-se no regime de se entregar ao jri popular o processo de julgamento dos
crimes contra a economia popular, ou dos abusos do poder econmico. Trata-se de rgo emperrado,
183
preocupao com a ao de grandes corporaes que provoca carestia de vida, afetando a
populao mais carente500; (xiv) a insuficincia da Lei n 1.521/1955 para cuidar do abuso
do poder econmico501; (xv) a importncia de se punir o ato anticompetitivo ainda que no
tenha se consumado, em virtude do seu dano potencial502; (xvi) a distino entre
concorrncia desleal e abuso do poder econmico503; e (xvii) a compatibilidade do projeto,
inclusive no que tem de mais extremo a interveno , com o captulo referente ordem
econmica da Constituio de 1946, que seria de um intervencionismo extremo504.
Hermes Lima505 prestou depoimento Comisso Especial em 23 de fevereiro de
1956506. O ponto de destaque da fala do ex-parlamentar foi sua mudana de
posicionamento em relao necessidade de uma lei antitruste para o Brasil. Como se viu,
Hermes Lima, quando deputado, foi o relator, em 1948, do Projeto de Lei n 122/1948 na
CCJ. Apesar de apresentar vrias sugestes de alterao no projeto, no demonstrou

demorado, frouxo, absolutamente ineficiente. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso


Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193.
500
[...] enquanto os capites de indstria, os tubares, os polvos se enriquecem da noite para o dia, fazendo
impunemente fortunas astronmicas custa da carestia da vida e dos preos mximos, apenas sofre as
consequncias penais o msero vendeiro de esquina. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193.
501
O deputado Adauto Cardoso indagou se a referida lei j no seria completa, no que Hungria respondeu:
No. A casustica incompleta. Os abusos do poder econmico enumerados na Lei 1.521 esto muito
aqum da realidade, conforme tem demonstrado a experincia. No fez mais do repetir o Decreto 869, que,
como j disse, foi por mim elaborado; mas devo confessar que le foi feito de afogadilho. CMARA DOS
DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1193.
502
No necessrio haja um dano efetivo; basta o dano potencial, o dano virtual, aqule dano que se prev
quando se est esboando, delineando a formao de uma organizao monopolstica. Basta isto para que
possa a Administrao Pblica intervir. Isto ainda que no haja nenhum ato exterior acarretando efetivo
dano economia, mas simples perigo de dano. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1195.
503
[...] nem todos os atos de concorrncia desleal caracterizam o abuso do poder econmico. [...] H uma
srie dles que apenas se limitam a guerrilha, a hostilidades mtuas entre competidores e que no afetam a
economia geral. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev.
1956, seo 1, p. 1195.
504
O deputado Bilac Pinto (UDN/MG) indagou a Hungria se as firmas atingidas por interveno no
poderiam recorrer ao Judicirio para impedir a efetivao da medida, no que este respondeu: Elas poderiam
apelar para o Poder Judicirio, mas em vo, porque acho que aquela providncia se contm nitidamente
dentro dos dispositivos constitucionais. ste o meu ponto de vista. Os preceitos constitucionais, no tocante
matria, de intervencionismo econmico, so de elasticidade que chega a alarmar, porque neles cabe tudo.
Dentro do elastrio dos artigos 146 e 148 da Constituio de 46, se contm um intervencionismo extremo,
regido por um critrio que fluido e distensvel, qual seja o intersse pblico. Intersse pblico tem muito de
subjetivo, e por isso mesmo que, quanto legislao ordinria j encerrei, nesta minha dissertao, nesta
minha modestssima dissertao (no apoiados), a necessidade de se fixar bem os elementos do abuso do
poder econmico, para que, na prtica, no ocorra uma represso contraproducente, ou gravemente
prejudicial economia nacional, no obstante as aparncias em contrrio. CMARA DOS DEPUTADOS.
Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seo 1, p. 1195.
505
Hermes Lima j no era deputado federal poca do depoimento. Aps ter obtido apenas a suplncia nas
eleies de 1950, deixou a Cmara em 1951 e voltou a lecionar na Faculdade de Direito da Universidade do
Brasil. Cf. COUTINHO, Amlia. Hermes Lima. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010.
506
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seo 1, p.
2097-2103.
184
contrariedade proposio de Agamemnon Magalhes, apontando, inclusive, sua
constitucionalidade. Contudo, passados alguns anos, Hermes Lima mudou de posio,
entendendo que o Pas no precisava de uma nova lei, como a proposta no Projeto de Lei
n 122/1948, uma vez que as Leis n 1.521 e n 1.522, ambas de 1951 e j tratadas acima,
eram suficientes para remediar o abuso do poder econmico. preciso atentar, por outro
lado, que no se tratou de uma guinada liberal de Hermes Lima, dizer, o ex-deputado
continuou entendendo que se deveria manter o Estado armado de instrumentos legais
para intervir no domnio econmico e corrigir as distores concorrenciais que por ventura
ocorressem. Seu novo entendimento decorria da supervenincia dos referidos novos
diplomas. Seria, assim, desnecessria mais produo legislativa sobre temas j
devidamente regulados por leis em vigor507. A formao econmica brasileira tambm
contribuiria para a desnecessidade de uma lei antitruste. Diferentemente da economia
norte-americana, a brasileira era marcada pelo papel de liderana do Estado na conduo
econmico do Pas, sem a presena ostensiva de arranjos monopolsticos, como foi o caso
dos Estados Unidos. Isso colaboraria para uma posio de mais cautela em relao
urgncia de uma regulamentao antitruste508. Hermes Lima continuava entendendo que
era necessrio regulamentar o abuso do poder econmico. Sua discordncia era apenas
quanto necessidade de uma nova lei para faz-lo, dada a existncia de outros diplomas
que, segundo sua viso, j davam conta do problema.
Alexandre Kafka se apresentou Comisso Especial em 22 de fevereiro de 1956509.
poca, ele era diretor de pesquisas do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao
Getlio Vargas, professor da Faculdade Nacional de Comrcio e Economia do Brasil e
consultor econmico da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC)510. Kafka

507
[...] entendo que a legislao necessria para que o poder pblico defenda a livre concorrncia, e atravs
desta, o intersse dos consumidores, est tda ela disposio do poder phblico. No preciso, portanto,
outra legislao. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr.
1956, seo 1, p. 2098.
508
Assim, no me parece que haja no Brasil, em face das prprias condies do desenvolvimento brasileiro
em que, a meu ver, o Estado tem de exercer o papel de liderana, o perigo que a economia americana
ofereceu, desde o incio, dada a organizao e a existncia de grandes emprsas monopolsticas de matrias
primas que so aquelas em que se assenta o domnio pernicioso sbre o intersse dos consumidores.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seo 1, p.
2098
509
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1880-1884.
510
Apesar de ter prestado, nos seus primeiros anos de carreira no Brasil, consultoria Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), onde um de seus principais interlocutores foi Roberto Simonsen,
defensor da interveno estatal e do protecionismo industrial, Kafka era um liberal. Crtico de Vargas, havia
sido, na juventude em Genebra, aluno de Ludwig von Mises (1881-1973). Passou a maior parte de sua
carreira como um dos diretores executivos do Fundo Monetrio Internacional, para o qual foi indicado em
185
iniciou sua fala com dois esclarecimentos: primeiro, no se considerava um especialista na
temtica; segundo, a disciplina antitruste j havia se tornado uma especialidade
independente da cincia econmica511. Com isso introduziu a colaborao que dividiu em
duas partes: uma com consideraes gerais sobre o assunto e outra com comentrios
especficos sobre os dispositivos do projeto, tomando como base o substitutivo da CIC. Em
relao primeira, assinalou o fundamento liberal, fundado na obra de Adam Smith, da
concepo segundo a qual a livre competio era o estado natural e timo das coisas,
pontuando, no entanto, que, do ponto de vista da cincia econmica, o monoplio no
poderia ser tomado necessariamente como uma situao anormal, quer dizer, resultado
[...] de uma conspirao. Seria quase exatamente o oposto. Em verdade, a cincia
econmica moderna entenderia que a regra so monoplios, havendo apenas algumas
ilhas isoladas de competio, principalmente na agricultura. Segundo os economistas
modernos, nem sempre o monoplio seria nocivo coletividade, no que citou o exemplo
do monoplio criado pelos direitos de propriedade intelectual. Da ser necessrio, nos
casos de monoplio, aplicar a rule of reason, de sorte a diferenciar a restrio
concorrencial no razovel daquela razovel, que proporcionaria o aumento da
eficincia512. Em relao aos comentrios sobre dispositivos especficos do projeto, Kafka
se concentrou em trs aspectos: a configurao do abuso, a comisso administrativa e a
sano. Quanto ao primeiro, (i) observou que, verificada a prtica de abuso de poder
econmico, as leis de defesa da economia popular existente j dariam conta de puni-lo513;
(ii) notou que no s os ilcitos efetivamente praticados seriam reprimidos, como se
buscaria evitar a criao de situaes que depois precisem ser reprimidas, revelando seu
receio de dispositivos que queiram reprimir uma coisa que , apenas, possvel, que ainda

1966, pelo ento minsitro da Fazenda Octavio Gouva de Bulhes (1906-1990), no governo Castelo Branco
(1964-1967). Cf. DIAS, Jos Luciano de Mattos; ROCHA, Dora. Introduo. In: KAFKA, Alexandre.
Depoimento. Braslia: Secretaria de Relaes Institucionais do Banco Central do Brasil, 1998, p. 9-10;
KAFKA, Alexandre. Depoimento. Braslia: Secretaria de Relaes Institucionais do Banco Central do
Brasil, 1998, p. 22.
511
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1880.
512
Com a tecnologia moderna, mesmo nos casos em que a competio no absolutamente excluda, como
o caso dos servios de utilidade pblica, s vezes o monoplio uma consequncia natural, quase se quer
alcanar a mxima eficincia, sobretudo quando se trata de mercados relativamente pequenos. Da a famosa
rule of reason, ou regra da razo, da jurisprudncia americana, em matria de monoplio, a qual interpreta
a legislao americana no sentido de que s a restrio competio desarrazoada que visada pela lei, ao
passo que uma restrio razovel, por exemplo, decorrente de consolidao de emprsas que tenha por fim,
no a restrio competio, mas, pelo contrrio, o aumento da eficincia, pode ser tolerada pela lei.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1880.
513
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1880-1881.
186
no se deu514; (iii) sugeriu eliminar todas as letras do inciso I do art. 2, por serem pouco
precisas, mantendo apenas a letra a, que abrangeria todas as demais previses515; (iv)
exps sua preocupao com o inciso II do art. 2, uma vez que atos como compra e venda
de aes de empresas poderiam ter finalidades respeitveis e no monopolsticas, como o
aumento da eficincia516, sendo que, no caso de pases jovens como o Brasil, seria sempre
bom um pouco de ternura em relao aos novos blocos industriais517; e (v) criticou a
redao do inciso III do art. 2, dado que nem toda reteno em estoque, tampouco
aumento de preo, seria ilcita, devendo esse tipo de conduta ser punido apenas quando for
resultado de um acordo entre empresas518. Sobre a comisso administrativa, Kafka sugeriu
que se investigasse, antes de criar um novo rgo, a real relevncia das prticas
monopolsticas no Brasil, revelando ceticismo sobre o efetivo prejuzo causado por
monoplios sobre a economia nacional519. Por fim, no que se refere sano, criticou o
fato de a nica prevista ter sido a interveno, sendo prefervel que fossem previstas multas
em determinados casos520.
As colaboraes de Hungria, Lima e Kafka ilustram que, diferentemente do que
ocorreu com o Decreto-Lei n 869/1938 e o Decreto-Lei n 7.666/1945, elaborados em
perodo autoritrio, a Lei n 4.137/1962 foi no s precedida de amplo debate parlamentar,
como no foi impermevel apreciao de figuras mais versadas sobre a matria, inclusive
provenientes da academia. Isto , a lei de 1962 no foi construda de modo totalmente
apartado da discusso terico-econmica que se tinha poca. Tentou-se colher a
contribuio de personalidades com conhecimento sobre o assunto de modo a aprimorar o
projeto. Ressalte-se, ainda, que parte da colaborao de Kafka, mais ctico em relao
aos reais prejuzos decorrentes de atos de abuso do poder econmico, tanto Hungria quanto

514
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1881.
515
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1881.
516
Se a finalidade no fsse monopolstica, mas, por exemplo, aumentar a eficincia, ento o ato no
deveria ser incriminado, a no ser que se possa inferir das circunstncias do caso de que realmente a emprsa
abusa do domnio que ela conseguiu, com a finalidade de aumentar a eficincia, e que dsse abuso do seu
domnio se possa inferir que a emprsa tambm tem como finalidade subsidiria pelo menos a dominao do
mercado. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956,
seo 1, p. 1881.
517
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1881.
518
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1881.
519
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1882.
520
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seo 1, p.
1882-1883.
187
Lima mantiveram a convico de que tais prticas deveriam ser controladas por meio de
interveno estatal no domnio econmico, reconhecendo que a Constituio dava a
legitimidade a esse nvel de intervencionismo.
Em 20 de fevereiro de 1957, o relator deputado Adauto Cardoso leu o substitutivo
que apresentou ao projeto, tendo sido este apreciado e aprovado pela comisso521. No
parecer que precedeu o substitutivo, Cardoso registrou a colaborao, ainda que reticente
quanto necessidade de uma lei antitruste, de Hungria, Lima e Kafka, em razo da
existncia de leis como as de n 1.521 e 1.522 de 1951, para ponderar que era preciso uma
soluo mediana. Enquanto as referidas legislaes cuidavam de controle de preo e
abastecimento, a lei antitruste faria a defesa da economia atravs da represso do abuso do
poder econmico. Controle de preos e defesa da economia, dizia o relator, coincidiriam.
Logo, os dispositivos das leis de 1951 que dissessem respeito ao antitruste deveriam ser
incorporados, aps reviso e aperfeioamento, ao substitutivo522. Ademais, haja vista a
determinao do art. 36, 2, da Constituio de 1946523, seria inconstitucional delegar
C.A.D.E. poderes para legislar, como no caso dos dispositivos que preveem a definio dos
mtodos de concorrncia, a organizao da lista das indstrias bsicas e blicas, a
padronizao das escritas das empresas e a fixao da porcentagem normal de lucros
dispositivos previstos no projeto original. Procedeu-se, ainda, com o substitutivo, a uma
formulao mais concisa, abrangente e geral dos tipos previstos, em detrimento de uma
definio mais casustica, cabendo ao Judicirio discernir as particularidades do caso,
dentro de dilatadas perspectivas conceituais524. Quanto s penas, moderaram-se as
penas corporais e se majoraram as pecunirias525.
Levado ao Plenrio da Cmara dos Deputados, o substitutivo recebeu
manifestaes de diversos parlamentares, entre os quais Srgio Magalhes, Paulo Germano
de Magalhes, Teotnio Monteiro de Barros (1901-1974), Raimundo Padilha (1899-1988)

521
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seo 1,
p. 1142.
522
Defesa da economia e contrle de preos so objetivos coincidentes. S a organizao do abastecimento
pblico, quanto aos gneros e servios de primeira necessidade, que surge como matria estranha ao nosso
projeto. Ser, ento, o caso de se fazer uma larga reviso dos dispositivos daquelas leis que mais se ligam ao
nosso trabalho, introduzindo-os, assim, melhorados e adaptados, no substitutivo final desta Comisso.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seo 1, p.
1139.
523
Art 36 - So Poderes da Unio o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos
entre si. [...] 2 - vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuies.
524
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seo 1,
p.1140.
525
As ntegras do parecer e do substitutivo constam em: CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do
Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seo 1, p. 1138-1143.
188
e Abguar Bastos (1902-1995). Srgio Magalhes, que, como dito, fez parte da Comisso
Especial, deixou clara, em sua manifestao, a preocupao com a elevao do custo de
vida no Brasil. Entre as medidas de interveno econmica que contribuiriam para o
combate inflao, cita o controle da remessa de lucros para o exterior e, em especial, a
represso ao abuso do poder econmico, responsvel pela fiscalizao da manipulao de
preos praticada por grupos econmicos, principalmente estrangeiros. No agir quanto a
esse quadro comprometeria a sade financeira da populao e do governo 526. Nota-se, no
discurso de Magalhes, a permanncia de algumas ideias que so recorrentes desde o
Decreto-Lei n 869/1938: a associao entre antitruste e aumento do custo de vida
provocado pela elevao artificial dos preos o que tinha, segundo o parlamentar,
reflexos nos oramentos familiares, revelando a continuidade da ideia de economia
popular e tambm a necessidade de interveno estatal sobre o modo de atuao de
grandes grupos econmicos, com nfase os estrangeiros527.
Paulo Germano de Magalhes tambm teceu, no Plenrio, suas consideraes.
Disse j haver uma conscincia do povo quanto necessidade de ser a ao dos
monoplios submetida ao controle do Estado, a fim de evitar, em benefcio da coletividade,
os chamados abusos do poder econmico528. Esse trecho sugere que o papel que
Agamemnon Magalhes exerceu de incutir no senso comum que era necessrio ao Pas
combater os trustes gerou frutos que, na viso de Paulo Germano de Magalhes,
poderiam ser colhidos naquele momento. Revela igualmente a percepo de que, se o
Estado tem xito em impor limites aos monoplios, a populao dizer, a coletividade,
como prefere o deputado beneficia-se. A interveno do Estado, condicionando a

526
Sr. Presidente, no posso deixar a tribuna sem chamar a ateno dos ilustres colegas para outro projeto da
maior importncia para o contrle da inflao monetria [...]. Trata-se da represso aos abusos do poder
econmico. Est provado [...] que essa situao devida em grande parte, aos grupos econmicos,
principalmente por aqueles que, vindos do exterior, livres de qualquer lei de represso aos abusos do poder
econmico, aqui foram a alta dos preos, arbitrariamente [sic], o que se reflete nos oramentos familiares,
nos Oramentos do Govrno, e, consequentemente, obriga o Govrno a novas emisses de papel-moeda.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 abr. 1957, seo 1, p.
2289-2290.
527
A preocupao com as corporaes estrangeiras aparece em discursos de outros parlamentares que se
manifestaram no Plenrio da Cmara dos Deputados acerca do substitutivo da Comisso Especial, como o
deputado Lucidio Ramos (Partido Libertador do Rio Grande do Sul), que dirigiu sua preocupao no s aos
grupos estrangeiros, mas tambm ao prprio Estado: [...] se pretendemos reprimir o abuso do poder
econmico, no devemos esquecer que este abuso poder partir no s de organizaes nacionais, mas
tambm de organizaes aliengenas e, da mesma forma, [...] de atos do prprio Poder Pblico. CMARA
DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p. 4395-4397.
528
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p.
4397.
189
vontade privada de agentes detentores de poder econmico, traria benefcios ao povo529.
Seria anacrnico suscitar argumentos de liberalismo econmico contra essa forma de
atuao estatal, dado que a prpria Constituio os teria rejeitado 530. Na ocasio, o
parlamentar lanou mo da economista inglesa Joan Robinson de modo a mostrar a
doutrina econmica e os fundamentos do Art. 148 da Constituio de 1946531. Citando
Agamemnon Magalhes, ilustrou a gravidade do abuso do poder econmico: poderia
provocar o controle de produtos essenciais, como de alimentao, prejudicando o consumo
e as condies de vida do povo, e de indstrias bsicas, consideradas fundamentais ao
desenvolvimento econmico nacional532. Alis, em relao ao desenvolvimento, o
deputado cumpre papel semelhante ao de seu pai, ao tornar indistinguveis a luta contra os
trustes e o interesse nacional: Interessa ao Brasil, em trmos de desenvolvimento, a ao
dos trustes? Evidentemente, no, porque a les no interessa o desenvolvimento
brasileiro533. Seguindo mais uma vez a estratgia retrica de Agamemnon Magalhes, fez
referncia ao caso de Delmiro Gouveia, j narrado acima, para ilustrar o nvel de ameaa
que trustes estrangeiros representavam s iniciativas industriais nacionais534.
Raimundo Padilha, da UDN do Rio de Janeiro, criticou os fundamentos
econmicos do projeto. Para o deputado, por trs da proposio, subsistia uma concepo

529
Como produto do trabalho de Agamemnon Magalhes, ainda que modificado na tramitao legislativa, o
projeto encarnava sua concepo de Estado. Paulo Germano de Magalhes registrou a respeito: preciso
considerar que Agamenon Magalhes entendia, sentia, interpretava e vivia, ele prprio, o Estado o Estado
voltado para interesse pblico, o Estado em favor do interesse econmico e social de toda a coletividade. No
lhe parecia estranho portanto, no lhe parecia nada demais, assumisse o Estado, ele sozinho, isto , o
Executivo sozinho, atravs de rgo especial, a responsabilidade e o nus de verficiar os abusos do poder
econmico, de reprim-los e de combate-los. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso
Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p. 4398.
530
[...] o Estado precisa adaptar-se para reagir contra os abusos do poder econmico e de que um liberalismo
econmico deve ser letra morta nas Constituies e nas leis. O parlamentar foi apoiado, nessa questo, pelos
deputados Rog Ferreira (Partido Socialista Brasileiro de So Paulo) para quem a Constituinte, de 1946
[...] considerava o liberalismo econmico morto e sepultado e Franco Aguiar (no se conseguiu identificar
o partido e o estado do deputado) para quem, citando Gilberto Amado, no mundo no havia mais lugar
para o liberalismo. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul.
1957, seo 1, p. 4398.
531
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p.
4397-4398.
532
Acham os homens pblicos, como achava, intransigente e decididamente, o Sr. Agamemnon Magalhes,
que o poder econmico se transforma num perigoso instrumento de ao, pelos meios de que dispe, pelo uso
do subrno, da corrupo; enfeixando em poucas mos, muitas vezes, produtos essenciais, produtos bsicas
alimentao do povo, ou controlando indstrias bsicas ao desenvolvimento nacional, domina inteiramente a
vida da Nao, impondo as leis aos legisladores e aos governantes o rumo que atenda aos seus intersses.
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p.
4398.
533
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p.
4399.
534
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seo 1, p.
4398.
190
preconceituosa de que o Brasil estava dominado por grupos econmicos monopolsticos
em vrios setores de sua economia. A ideia de Agamemnon Magalhes seria eliminar ou
neutralizar a ao desses grupos, promovendo uma forma tal de interveno, que garantiria
ao Estado poderes significativos de ingerncia nos atos econmicos de particulares. Era
preciso frear o processo de penetrao, pelo Estado, na atividade privada em nome da
interveno estatal e ao arrepio de direitos fundamentais como a propriedade e a livre
iniciativa. Caso contrrio, poder-se-ia constituir um Estado absolutista. Conferir
autoridade como a prevista no projeto a entidades como a C.A.D.E. implicaria dar poderes
totalitrios a rgo administrativo535.
Abguar Bastos, do PTB de So Paulo, vinculou de logo a discusso sobre a lei
antitruste a uma preocupao pblica possivelmente mais relevante da poca: o
desenvolvimento econmico nacional. Asseverou que as atenes do debate sobre o
projeto deveriam se enderear aos trustes internacionais e suas subsidirias no Pas. Para
corrigir os excessos do capital, restava justificada em todos os pases, no que o Brasil
no haveria de ser a exceo, a interveno estatal. O capital estrangeiro, ao esbarrar com a
ao corretiva do Estado em suas regies de origem, buscaria pases de pouco
desenvolvimento para expandir suas atividades sem constrangimentos impostos pela
fiscalizao estatal. Tratar-se-ia da fase imperialista da estratgia das grandes

535
Na poca da apresentao do projeto, estvamos todos dominados pelo preconceito de que realmente no
Braisl pr-capitalista, se haviam organizado, em carter monopolstico e indestrutvel, grupos econmicos
das vrias categorias, concentraes financeiras de toda ordem, constitudos tambm em poder poltico,
capazes de entestar com o Estado, de neutralizar-lhe a ao preventiva, ou repressiva. Este o pensamento que
tinha, sobretudo, inspirao nos ideiais do socialismo contemporneo ou nas vrias modalidades de
intervencionismo, que so as expresses correntes do chamado pensamento poltico moderno na ordem
econmica. Ora, senhores, o projeto pretendia nada menos que eliminar, proscrever todas aquelas
organizaes, neutralizar-lhes a ao, quando objetivassem eliminar ou restringir a livre concorrncia [...].
No era o liberalismo de Adam Smith, nem o liberalismo fisiocrtico, mas um neo-liberalismo que os
ingleses modernos chamam Liberal Intervention, ou seja, o intervencionismo liberal, aquele que confere ao
Estado o poder de ingerncia nos atos econmicos, tendo como objetivo central a recomposio de um
quilibrio, na hiptese, sempre frequente, de desequilbrios, quase normais no mecanismo da economia. [...] O
Estado brasileiro, aos poucos, lentamente, penetrou um campo da atividade privada em nome do princpio
constitucional da interveno estatal. Apesar da ressalva, se me no engano, produzida sabiamente pelo
eminente nosso, o Sr. Deputado Milton Campos, no sentido de que essa interveno se fizesse com respeito
aos direitos fundamentais estabelecidos na Constituio, o primeiro dos quais, na ordem econmica, o da
propriedade, o da livre iniciativa, apesar de toda essa ressalva o Estado brasileiro foi fazendo tabula rasa,
abstrao total dos direitos fundamentais da pessoa, da coisa, da entidade privada, para considerar apenas
sues direitos fundamentais de Estado absolutista. [...] Na realidade, a entregar-se a uma COFAP, a uma
CADE, ou a um organismo equivalente esta soma de poderes significa transferir-se para a burocracia a tarefa
suprema e absoluta que nem o estado totalitrio pode realizar at hoje, nem o Estado Sovitico, no qual,
praticamente, no haveria preo. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de
Janeiro, 3 jul. 1957, seo 1, p. 4460-4461.
191
corporaes internacionais. A regulamentao antitruste se inseriria nesse contexto
tambm como forma de limite expanso imperialista dos trustes estrangeiros no Pas536.
Monteiro de Barros, do PSP de So Paulo, sumarizou as discusses em torno do
projeto nas divergncias entre duas correntes de pensamento: a da no interveno, que
consagrava a iniciativa privada, e a do intervencionismo estatal. Caracterizando este como
um velho debate, o parlamentar observou que a economia moderna, notadamente nos
setores industriais mais importantes, caminha, pela prpria natureza, inexoravelmente, no
sentido do monoplio. No caberia falar em livre concorrncia nos setores bsicos. Entre
uma e outra corrente, Monteiro de Barros entendia que a Constituio de 1946 se situou ao
lado da segunda. A interveno do Estado se legitimaria sobre as atividades econmicas
cuja explorao poderia criar riqueza para a coletividade, mas a iniciativa privada ou no
se manifestaria ou atuaria debilmente. O antitruste deveria se conciliar com tais

postulados537.

536
Sr. Presidente, o Projeto 3-A, ora em discusso, aborda, sem dvida, um dos mais srios problemas do
desenvolvimento nacional, qual seja o de estabelecer regras s atividades dos monoplios nas suas formas
essenciais ou nocivas concorrncia na produo e no comrcio. [...] temos de situar o problema desta lei na
parte referente posio e as condies em que se esto colocando no nosso Pas os agentes ou os rgos
subsidirios do monoplio internacional. Este o ponto grave, ligado ao problema do capital estrangeiro,
ligado ao problema da liberao das nossas fontes naturais de riquezas, ligado ao problema da interveno do
Estado no domnio das indstrias bsicas, ligado a outra srie de problemas correlatos, que sem dvida
animam todo esse estruturamento do Brasil futuro. [...] Ora, Sr. Presidente, em todos os pases e o padro
que usamos invariavelmente so os Estados Unidos da amrica o Estado, sempre que o sistema capitalista
atinge a fase monopolstica, portanto a fase elevada da concentrao das rqieuzas nacionais, se obriga a
corrigir os excessos dos lucros e a expanso do crdito, de modo que torne harmnico os interesses das
obrigaes do Estado com os interesses das necessidades do capital privado. Quando j na fase imperialista, o
Estado comea a exercer em demasia esta presso os capitais procuram retirar-se para novas regies, fugindo
da presso fiscal do Estado. Tm eles, portanto, necessidade imperativa de se dirigir para os pases de pouco
desenvolvimento, para os pases de pouco desenvolvimento, para aquelas naes onde as grandes fontes de
riquezas naturais esto espera do dinamismo tcnico para se desenvolveram. CMARA DOS
DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 jul. 1957, seo 1, p. 4546.
537
Sr. Presidente, nestes dias que correm anda aceso o debate a propsito do tema, j hoje velho, da no
interveno do Estado na ordem econmica, com plena segurana de expanso da iniciativa privada, e, de
outro lado, do proema de intervencionismo estatal. [...] Tudo isso, porm, no seno a revivescncia de
velhos debates. [...] A economia moderna, especialmente a de tipo industrial, naqueles setores de base que
formam sua parte mais importante, a economia moderna, dizia, com as grandes industrias as indstrias de
base, as indstrias pesadas, as indstrias essenciais a expanso das naes subdesenvolvidas caminha, pela
prpria natureza, inexoravelmente, no sentido do monoplio, se no h controle que a mantenha dentro de
um meio termo til e necessrio.[...] Ora, se essas industrias caminham fatalmente para o monoplio, seja
pela soma dos investimentos que exige hoje, seja pela importncia fundamental na expanso industrial e na
manuteno de estabilidade econmica dos pases, evidente que, pelo menos nesse setor, a livre
concorrncia, aquela livre concorrncia do liberalismo primitivo, simples fico da inteligncia humana.
[...] Nos casos em que da explorao de um setor econmico resulta a elevao dos nveis de vida e criao
de riqueza para a coletividade, mas a iniciativa privada no se manifesta, o Estado tem de intervir. Num setor
econmico em que a iniciativa empreende, mas insatisfatoriamente, debilmente, o Estado tem de intervir para
atender ao interesse coletivo, preso explorao do setor em referncia. Mais ainda: nas grandes indstrias
de base, nas grandes exploraes minerais, nas grandes estruturas de produo blica, a iniciativa privada,
para maior segurana e garantia do Estado, hoje em dia considerada, quase a una voce, inadequada, porque,
no momento em que periclite a segurana nacional, em que toda a estrutura da Nao repousada sobre esses
192
Aps uma paralizao no trmite, o deputado Srgio Magalhes requereu ao

Presidente da Cmara que designasse uma nova comisso especial para apreciar o

projeto e faz-lo avanar538. Mais de um ano depois, a comisso foi designada,

tendo sido formada pelos deputados Vasconcelos Torres (1920-1982), do PSD do

Rio de Janeiro, Adauto Cardoso, Ozanan Coelho (1914-1984), do PSD de Minas

Gerais, Almino Afonso (1929-), do PTB do Amazonas, e Chagas Freitas (1914-1991),

do PSD da Guanabara539.

Em 1961, o deputado Daniel Faraco, ento presidente da Comisso de Economia

(CE), levou ao Plenrio o reexame da matria, destacando pontos como o dever de controle
pelo Estado das atividades econmicas. Uma das formas de exerccio desse controle seria
por meio de uma lei antitruste, que constituiria um modo de interveno econmica mais
racional do que pela COFAP, por exemplo. Faraco divagou tambm a respeito da ideia de
abuso do poder econmico. Haveria tal abuso no quando houvesse livre concorrncia,
mas sim quando houvesse concorrncia anrquica. A ao antitruste deveria ser guiada
para assegurar a liberdade de concorrncia, beneficiando o consumidor. Porm, no se
visava proteger apenas o consumidor; preocupao relevante vocalizada pelo deputado era
com o progresso econmico do Pas. A competio ativaria os estmulos aos
competidores. De outro modo, ter-se-ia um verdadeiro colonialismo econmico em favor
das empresas existentes, com prejuzos do ponto de vista do progresso tcnico e
cientfico para o Brasil540. Nota-se que persistia uma preocupao no s com o

setores bsicos se sentir abalada, a iniciativa privada pode no ser suficientemente adequada e bastante com
os seus recursos para acudir a continuidade de explorao. O Brasil, Srs. Deputados, situou-se
constitucionalmente dentro desse aspecto doutrinrio do neo-liberalismo. Quem leia os arts. 145 e 146 da
Constituio v que, no Brasil, a regra geral a da iniciativa privada, mas que o Estado em alguns casos,
mediante lei que o autorize, resguardadas as garantias individuais, pode e deve intervir em setores
econmicos que a seu juzo constituam a base, a pedra angular da soberania nacional, da cobertura e da sua
segurana em caso de conflito, enfim, a pedra angular do bem-estar, da tranqilidade social. CMARA
DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 19 jul. 1957, seo 1, p. 5131-5132.
538
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 25 jul. 1959, seo 1, p. 4507-
4508.
539
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 5 nov. 1960, seo 1, p. 7922.
540
Entre os pontos assentados nesses entendimentos, como registram os Anais da Cmara dos Deputados,
figurou a votao da chama lei anti-truste para estabelecer em bases mais racionais o controle que o Estado
pode e deve exercer sobre as atividades econmicas, em substituio ao canhestra e contraproducente da
COFAP. [...] comea-se por formar, da livre concorrncia, uma idia folhetinesca, com os fortes a
esmagarem os fracos para a seguir se entre devorarem em guerras de extermnio ou entrarem em conluio para
193
consumidor, a coletividade ou o processo competitivo; um objetivo maior, relativo ao que
o deputado chamou de progresso econmico, mantinha-se no debate sobre a lei
antitruste541.
O projeto ganhou impulso com a chegada de Jnio Quadros ao poder. O Presidente
demonstrou interesse pela regulamentao antitruste, assim como por outras questes
sensveis de legislao econmica, como a remessa de lucros542. Ainda na CE, o Poder
Executivo enviou sugestes ao projeto543, que seguiu para a CCJ, onde recebeu parecer
pela constitucionalidade do deputado Pedro Aleixo (1901-1975), da UDN de Minas Gerais.
Na sequncia, os deputados Ulysses Guimares (1916-1992), do PSD de So Paulo, e San
Tiago Dantas (1911-1964), do PTB de Minas Gerais, pediram vista544. Ulysses Guimares
apresentou um substitutivo, assinado tambm por San Tiago Dantas, aglutinando as

explorar as populaes inermes. Tal regime no seria, evidentemente, o de livre concorrncia, mas, sim, o
de concorrncia anrquica que constituiu, de fato, a negao daquele. Partindo da idia fundamental de que
no h abuso de poder econmico onde h efetiva liberdade de concorrncia, chega-se ao conceito, a meu ver
bsico, de que o abuso de poder econmico consiste precisamente em utiliz-lo para eliminar, em maior ou
menor grau, essa liberdade. Em conseqncia, a represso aos abusos do poder econmico deve ter, como
objetivo imediato, defender a efetiva liberdade de concorrncia. [...] Impe-se acentuar, outrossim, que esse
conceito corresponde a um imperativo, dos mais sentidos modernamente, de defesa dos interesses dos
consumidores e da garantia das condies indispensveis ao progresso econmico. A grande arma de defesa
dos consumidores a liberdade da qual dispem de preferir um produtor a outro para as suas compras. [...]
No apenas o interesse do consumidor como indivduo, porm, o que prejudicado pela eliminao da
concorrncia. o prprio progresso econmico da coletividade que se compromete e retarda. A competio
entre os produtores , na verdade, estmulo insubstituvel para lev-los a aperfeioar os mtodos de produo,
numa procura febril de melhoria da qualidade e de reduo dos custos. Eliminando estes estmulos, instala-se
o marasmo e a rotina, e com eles um verdadeiro colonialismo econmico em favor das empresas existentes,
segregando-se o pas das vantagens e dos benefcios que o progresso tcnico e cientfico espalha pelo mundo
em fora. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 19 jan. 1961, seo 1, p.
271.
541
Acrescente-se que o deputado deixou claro que o texto que submetia na ocasio no inovava: reunia as
contribuies que, no trmite, foram endereadas pelos parlamentares, de modo a aperfeioar o projeto
original de Agamemnon Magalhes. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional,
Braslia, 19 jan. 1961, seo 1, p. 271.
542
Mundo poltico. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 18 mar. 1961, p. 1.
543
Curioso notar que, na sugesto de projeto enviada pelo Executivo, a Comisso Administrativa de Defesa
Econmica, cuja sigla, nos termos tanto da Lei Malaia quanto do Projeto de Lei n 122/1948, era C.A.D.E.,
passa a ser referida como CADEC. CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional,
Braslia, 6 abr. 1961, seo 1, p. 2186-2188. O envio, pelo Poder Executivo, de sugestes que configuravam,
na prtica, um substitutivo ao projeto de lei confundiu pesquisadores. Felipe Pereira Loureiro, em sua
narrativa sobre a histria da Lei n 4.137/1962, d a impresso de que da promulgao da Constituio de
1946, com seu art. 148, at a chegada de Jnio Quadros Presidncia da Repblica o debate sobre a
regulamentao antitruste no Brasil no passou de letra morta: Parecia que a questo do abuso do poder
econmico seria mais um dos vrios itens da Constituio de 1946 que virariam letra morta devido falta de
regulamentao. Essa situao mudou com a subida de Jnio quadros presidncia da Repblica. Cf.
LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios, Trabalhadores e Grupos de Interesse: a poltica econmica nos
governos Jnio Quadros e Joo Goulart, 1961-1964. Tese de Doutorado em Histria Econmica. So Paulo:
Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas/Universidade de So Paulo, 2012, p. 126-127. O autor
ignora, todavia, o Projeto de Lei n 122/1948 e todas as discusses legislativas que ocorreram de sua
proposio at a tentativa de interferncia, pelo governo Quadros, nas discusses parlamentares, em 1961.
544
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 20 abr. 1961, seo 1, p. 3570.
194
sugestes at ento endereadas e sugerindo algumas modificaes545. Encaminhou-se o
projeto, mais uma vez, CE, onde o deputado Jacob Frantz (1905-1980), do PTB da
Paraba, sugeriu alteraes de redao ao substitutivo de Ulysses Guimares546. Na CE, o
deputado Munhoz da Rocha, do Partido Republicano do Paran, revisor da matria,
apresentou parecer que permite visualizar o clima da poca e as expectativas em torno da
lei antitruste. Esperava-se que a lei contribusse para o controle da inflao e a punio dos
exploradores, de modo a mitigar o custo de vida. De outro lado, as classes produtoras
receavam um eventual intervencionismo excessivo pelo governo, prejudicando a iniciativa
privada e tendo efeitos sobre o desenvolvimento econmico do Pas. Seu voto, ao final, foi
no sentido de dar continuidade ao trmite do projeto, sem sugerir modificaes547.
Com o apoio de lideranas polticas de partidos diversos, em especial do PTB548,
alm da Frente Parlamentar Nacionalista549, contando ainda, segundo Venncio Filho e

545
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 4 mai. 1961, seo 1, p. 2927.
Loureiro narra que o substitutivo de Ulysses Guimares e San Tiago Dantas cedeu em parte s presses das
classes empresariais, que faziam lobby no Congresso contra o projeto, notadamente na forma advogada pelo
governo Quadros. Foram suprimidos na CCJ tipos considerados genricos de abuso. A definio de conceitos
como lucro normal e preo justo, previstos anteriormente, deixavam de constar. Loureiro destaca a
diferenciao estabelecida no substitutivo entre abuso do poder econmico e crime contra a economia
popular. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p.
140.
546
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 28 jul. 1961, seo 1,
suplemento A, p. 45. Loureiro nota que o substitutivo de Jacob Frantz foi considerado polmico, pois
desconsiderou as diferenas entre abuso do poder econmico e crime contra a economia popular, fixadas
na CCJ, e, sobretudo, deu superpoderes autoridade antitruste, que teria garantida a atribuio de efetuar
pesquisas no mercado de modo a acessar determinadas informaes, tais como os nveis de lucro normal
das empresas, entre outras modificaes verso apresentada por Ulysses Guimares e San Tiago Dantas. A
reao empresarial foi fazer reunies com membros tanto da CCJ quanto da CE para reverter dispositivos
tidos por danosos aos interesses dos empresrios. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios,
Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 140-143.
547
J agora a ningum conseguir tirar do projeto a sua denominao de Lei anti-trust, com quese
divulgou por todo o pas que dele espera milagres. A grande massa que sofre na prpria carne as
conseqncias da inflao, espera que baixem os preos e a vida se torne menos angustiosa e aflitiva, porque
os exploradores teriam sido ento punidos e sofreados em sua sede insacivel de lucros infinitos. As classes
produtoras aguardam com legitima reserva e execuo da lei, temerosas de que a interferncia do Estado se
exagerem at um ponto em que se prejudique irremediavelmente a iniciativa particular, justamente numa
poca em que o desenvolvimento econmico est empolgando o pas, operando notveis alteraes em nossa
paisagem social e criando, na verdade, ao menos zonas prsperas, uma mentalidade econmica. CMARA
DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 27 jul. 1961, seo 1, p. 5121.
548
Cf., por exemplo: PTB renovar questo da lei antitruste. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 14 jul.
1961, p. 1.
549
Sobre a frente, ver: NEVES, Luclia de Almeida. Frente Parlamentar Nacionalista: utopia e cidadania.
Revista Brasileira de Histria, So Paulo, v. 14, n. 27, 1995, p. 61-71. Neves indica que, do ponto de vista
terico ou ideolgico, havia uma clara inclinao nacional-desenvolvimentista entre os parlamentares da
frente. A industrializao era vista como a condio para a superao dos principais problemas nacionais. As
ideias da Cepal exerceram influncia destacada no grupo. NEVES, Luclia de Almeida. Frente Parlamentar
Nacionalista, op. cit., 67-68. Era esse o quadro terico que inspirava a frente em suas estratgias no
Congresso entre elas, a relativa ao trmite do projeto de lei antitruste.
195
Benevides, com certa omisso da UDN550, o projeto pde finalmente caminhar. A partir da
posse de Joo Goulart (1919-1976) como Presidente da Repblica, em 8 de setembro de
1961, entre outras pautas, a da lei de represso ao abuso do poder econmico teve respaldo
do governo federal. A lei antitruste e tambm a lei de remessa de lucros eram vistas
naquele momento como tentativas de equacionar alguns dos problemas econmicos
vividos pelo Pas, entre os quais a inflao e a fuga de capitais551. Apesar disso, os
momentos finais do projeto na Cmara foram de intenso debate sobre a redao dos
dispositivos. Dezenas de emendas foram apresentadas em Plenrio552, no que se seguiu a
avaliao dessas emendas pela CE553, CCJ554 e Comisso de Finanas555. Na sesso de 3 de
outubro de 1961, presidida pelo ento presidente da Cmara dos Deputados, Ranieri
Mazzilli (1910-1975), do PSD de So Paulo, o texto final, organizado em 29 de setembro
550
VENNCIO FILHO, Alberto. Abuso do Poder Econmico. Revista de Direito Pblico e Cincia
Poltica, Rio de Janeiro, n. 1, jan./abr., 1964, p. 29-62; BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e
o Udenismo, op. cit., p. 200, nota de rodap n 33. Trata-se de assertiva controversa. Loureiro, por exemplo,
relata que deputados da UDN, liderados por Meneses Cortes (1911-1962), aps a apresentao do parecer
polmico de Jacob Frantz, formaram um grupo de trabalho ad hoc para produzir um substitutivo ao projeto.
Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 144.
Como se viu, diferentes parlamentares da UDN participaram das discusses em torno do projeto em distintos
momentos do trmite. O que se pode dizer, talvez, que o empenho em bloco do partido quanto ao projeto de
lei antitruste no foi to organizado e significativo quanto o que se deu em outros temas de repercusso.
551
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Governo Joo Goulart: as lutas sociais no Brasil, 1961-1964. 7. ed.
Rio de Janeiro/Braslia: Revan/UnB, 2001, p. 116. No sentido de que o governo Goulart no deu a mesma
prioridade ao projeto de lei antitruste havida no governo Quadros: O governo Joo Goulart no concedeu a
mesma prioridade dada por Quadros ao tema do abuso do poder econmico. LOUREIRO, Felipe Pereira.
Empresrios, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 144. A lei antitruste e a lei de remessa de
lucros foram discutidas em um mesmo contexto: o da necessidade de regulamentar o grande capital,
notadamente o estrangeiro. Isso causava, inclusive, uma certa confuso. At parlamentares confundiam as
duas regulamentaes, como se v nessa matria publicada no jornal Correio da Manh, do Rio de Janeiro:
Afirmando que, se o Congresso Nacional no reexaminar a Lei de Remessas de Lucros, o deputado Jamif
Haddad anunciou que, dentro de pouco tempo, teremos a falncia dos grupos industriais nacionais e a grande
burguesia nacional no poder concorrer com os trusts internacionais. [...] no somos contra os capitais
estrangeiros, mas nos Estados Unidos acrescentou o deputado do PSB existe uma lei anti-trust, que no
permite lucros gigantescos no pas. Remessa de lucros. Correio da Manh, Rio de Janeiro, 4 ago. 1964, p.
2. Sobre a remessa de lucros, ver os textos de Srgio Magalhes, Aristteles Moura, Francisco Mangabeira,
Barbosa Lima Sobrinho e Roland Corbisier em: MAGALHES, Srgio et al. A Questo da Remessa de
Lucros. Universitria, 1962.
552
Ver, por exemplo: CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 26 ago.
1961, seo 1, p. 6186.
553
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 15 set. 1961, seo 1, p. 6600.
554
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 23 set. 1961, seo 1, p. 6884.
555
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 28 set. 1961, seo 1, p. 6980.
Na Comisso de Finanas, o relator, deputado Humberto de Lucena (1928-1998), do PSD da Paraba,
apresentou rapidamente um substitutivo. Pela rapidez, Loureiro suspeita que o parlamentar se baseou nos
trabalhos do grupo da UDN sobre o projeto, mencionado acima. Loureiro relata que a verso levada ao
Plenrio foi a da Comisso de Finanas. Tratava-se da ltima comisso antes de o projeto seguir para votao
em Plenrio. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit.,
p. 144. Independentemente de qual substitutivo foi finalmente votado, importa ressaltar que a maioria dos
pontos fundamentais do projeto original de Agamemnon Magalhes foi mantida. Alteraes pontuais,
mudanas de redao e modificaes em dispositivos especficos so menos relevantes do que a iniciativa de
se constituir, com fundamento constitucional, uma lei antitruste, uma autoridade antitruste e um controle de
condutas e concentraes, que foi o que de fato ocorreu com a Lei n 4.137/1962.
196
de 1961 pela Comisso de Redao formada por Medeiros Neto (1914-1992), presidente,
do PSD de Alagoas, Passos Prto (1923-2010), relator, da UDN de Sergipe, Mrio Gomes
(1898-1984), do PSD do Paran, e Plnio Lemos (1903-1982), da UDN da Paraba, foi
aprovado pelo Plenrio da Cmara556 e encaminhado para a apreciao do Senado Federal
pelo Ofcio n 01.707, de 27 de outubro de 1961557.
No Senado, o projeto passou pela CCJ, cujo parecer, votado em 22 de fevereiro de
1962, alm de apresentar emendas de modificao na redao de alguns dispositivos,
especialmente do art. 2, que definia as hipteses de abuso, teve o cuidado de argumentar
no sentido da compatibilidade do projeto com a ordem econmica constitucional de 1946.
O parecer pontuou que uma lei antitruste no teria como significado o dirigismo
econmico, de origem totalitria. Implicaria apenas instituir limites liberdade
econmica, para que esta fosse exercida sem abusos que perturbem a paz social, devendo
o projeto, pois, ser aprovado558. Na CE do Senado, votou-se em 11 de julho de 1962
parecer sugerindo algumas modificaes pontuais de redao em alguns dispositivos, mas
uma alterao de monta: a substituio da autoridade antitruste criada pela lei por uma
autoridade j constituda, o Conselho Nacional de Economia (CNE). Entre os argumentos
para tal mudana, o mais relevante foi a alegada despesa envolvida na criao de um rgo
novo na administrao pblica. Segundo se justificou, dar nova competncia para rgo j
existente seria menos oneroso do que criar um novo rgo. Ademais, consideraes
principiolgicas foram tecidas. O fundamento constitucional do projeto foi reiterado, e sua
consonncia com a liberdade de iniciativa, a valorizao do trabalho humano e a
preservao do interesse dos consumidores foi ressaltada. Ao final, opinou-se
favoravelmente proposta legal, com base no substitutivo da comisso559. Retornando
CCJ, esta comisso no concordou com a substituio da autoridade antitruste pelo CNE.
A razo levantada foi de natureza constitucional: o art. 205 da Constituio de 1946
estabelecia claramente as incumbncias do CNE, fazendo dele rgo de pesquisa e
consulta, meramente opinativo, no se podendo, por meio de lei ordinria, ampliar a
competncia fixada constitucionalmente. Rejeitou-se, assim, em 15 de agosto de 1962, o
substitutivo da CE560. Antes de ir ao Plenrio do Senado, o projeto ainda passou pela

556
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 4 out. 1961, seo 1, p. 7167-
7170.
557
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 21 nov. 1961, seo 1, p. 9844.
558
SENADO FEDERAL. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 16 ago. 1962, seo 2, p. 1743.
559
SENADO FEDERAL. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 16 ago. 1962, seo 2, p. 1745.
560
SENADO FEDERAL. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 16 ago. 1962, seo 2, p. 1748.
197
Comisso de Servio Pblico Civil, que fez sugestes de alterao em poucos dispositivos,
relacionados requisio de funcionrios da administrao pblica561. No Plenrio, os
debates foram essencialmente voltados discusso das emendas e da redao final.
Aprovado no Plenrio e enviado Comisso de Redao, o Senado encaminhou Cmara
dos Deputados o Ofcio n 557, de 28 de agosto de 1962, comunicando da aprovao do
projeto com envio ao Presidente da Repblica para sano562. A sano veio por meio da
Mensagem n 184, de 1962, da Presidncia da Repblica, que incluiu alguns vetos563. O
projeto se transformou em lei em 10 de setembro de 1962, sancionada por Joo Goulart564.

2.3.5 Lei promulgada

A promulgao da Lei n 4.137 o marco de fundao do Cade, sendo reputada


pela viso institucional do prprio rgo como o momento inicial da defesa da
concorrncia no Brasil565. O Cade foi previsto pela lei como a autoridade administrativa
incumbida de apurar e reprimir os abusos do poder econmico (art. 8), sendo composto
por um presidente e mais quatro membros, todos nomeados pelo Presidente da Repblica
por indicao do Conselho de Ministros (art. 9, caput). O presidente do Cade exerceria o
cargo como Delegado do Conselho de Ministros, sendo exonerado quando o referido
conselho decidisse (art. 9, 1). Os demais membros do Cade teriam mandatos de quatro
anos, permitida a reconduo (art. 9, 2). Caberiam ao Cade as medidas administrativas
destinadas a apurar e fazer cessar prticas de abuso do poder econmico (art. 17). Junto ao
Cade funcionaria uma Procuradoria, composta por servidores requisitados de outros rgos
do Poder Executivo e do Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados (art. 16) e incumbida
do cumprimento das decises do Cade, sendo-lhe garantida a manifestao nos casos em
trmite no conselho (art. 25). O Procurador-Geral seria apontado pelo Presidente do Cade
(art. 16, 3).

561
SENADO FEDERAL. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 17 ago. 1962, seo 2, suplemento, p. 14.
562
CMARA DOS DEPUTADOS. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 6 set. 1962, seo 1, p. 5353.
563
SENADO FEDERAL. Dirio do Congresso Nacional, Braslia, 19 set. 1962, seo 2, p. 2065.
564
Alm da consulta ao Dirio do Congresso Nacional, a compilao de documentos feita por Franceschini
tambm foi utilizada neste tpico pertinente ao trmite legislativo do projeto de lei. Cf. FRANCESCHINI,
Jos Incio Gonzaga. Jurisprudncia do Cade 1962-2003. So Paulo: Singular, 2004, no contedo
intitulado pelo autor de Legislao Brasileira Antitruste (e seus antecedentes legislativos).
565
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Defesa da Concorrncia no Brasil: 50
anos. Braslia: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA CADE, 2013, p. 32;
CARVALHO, Vinicius Marques de. Apresentao, op. cit., p. 14-15.
198
Cumpre inicialmente observar que, comparando o texto aprovado com o projeto de
Agamemnon Magalhes, os dispositivos que davam tratamento diferenciado a indstrias
bsicas, blicas, emprsas editoras, jornalsticas, de rdio e teledifuso, de divulgao e
publicidade, de transportes ou emprsas concessionrias de servios pblicos, constante
do art. 5, a, do projeto, no permaneceram. Tampouco subsistiu o art. 5, b, do
projeto, que previa a desapropriao de emprsas nacionais ou estrangeiras, notoriamente
vinculadas a coalises, trusts ou cartis ajustados no estrangeiro, quando praticassem
atos reputados abusivos. Por outro lado, os dispositivos relacionados s questes de preo e
abastecimento, que davam o tom da ligao entre o antitruste e a preocupao com as
condies de vida da populao, conforme anteriormente argumentado, fizeram-se
presentes no diploma. Na lei, os atos de abuso do poder econmico, em sua maioria,
giraram em torno do problema do preo, como dispem alguns incisos do art. 2: II
(elevao sem justa dos preos), III, d (utilizao de meios artificiosos para provocar
oscilao de preos), IV, a (discriminao de preos) e V, b (combinao prvia de
preos em concorrncia pblica). No mesmo sentido, os preos abusivos praticados em
ambiente de elevada concentrao de mercado foram estabelecidos pela lei como o critrio
para se exigir da empresa que os pratica a comprovao do seu custo de produo (art. 3).
Quanto ao abastecimento, o aambarcamento de mercadorias ou matrias-primas
continuou previsto como forma de abuso do poder econmico (art. 2, III, b), bem como
a reteno de produtos de sorte causar escassez de bens (art. 2, III, c) e a provocao de
oscilao de preos que afetem vendedores de matrias-primas (art. 2, III, d). Tambm
foi tida como abusiva a conduta do agente detentor de poder econmico que interrompesse
ou reduzisse em grande escala sua produo sem justa causa comprovada, de modo a
provocar a alta dos preos ou a paralisao de indstrias que dela dependam (art. 5,
pargrafo nico).

Tiveram previso as prticas com ntido potencial anticompetitivo, como ajustes


entre empresas (art. 2, I, a), criao de dificuldades constituio e ao funcionamento
de concorrentes (art. 2, I, g), discriminao de preo (art. 2, IV, a) e venda casada
(art. 2, IV, b). No permaneceram os dispositivos do projeto relativos usura (art. 2,
VII) e ao dumping (art. 2, V). Tambm foi excludo o artigo que estabelecia como ilcita a
percepo de lucros abusivos (art. 2, VIII), dando C.A.D.E., conforme o projeto, a
atribuio de verificar os preos em relao aos custos (art. 13, k) e fixar a
percentagem normal dos lucros (art. 13, l). Contudo, o art. 3 da lei estabeleceu que o

199
Cade poderia exigir de firma atuante em mercado concentrado a comprovao dos seus
custos de produo, caso existissem indcios veementes de imposio de preos
excessivos (art. 3). Alis, a lei fixou, inclusive, os elementos para identificar um mercado
com condies monopolsticas566, indicando preocupao com os nveis de concentrao
em alguns mercados e os abusos que, nesse contexto, poderiam ser praticados.

Dispositivos referentes a atos de concentrao continuaram sendo previstos em


meio s condutas anticompetitivas, como se verifica no art. 2, I, b, c e d 567, e IV568.
O controle prvio dos atos de concentrao, que j havia sido previsto por Agamemnon
Magalhes no art. 11 da Lei Malaia e no art. 47 do Projeto de Lei n 122/1948, ganhou a
previso do art. 74 da lei. Alm de no incorporar a disposio constante do projeto no
sentido de excluir do dever de prvia notificao as autarquias federais, incumbidas da
direo, organizao e defesa de determinados setores econmicos, o art. 74 fixou em
sessenta dias o prazo para que o Cade analisasse as operaes submetidas. No cumprido o
prazo pela autoridade, haveria aprovao tcita (art. 74, 3). Igualmente descartado do
texto final da lei foi o dispositivo do projeto que estabelecia a converso obrigatria das
aes de sociedades annimas em aes nominativas (art. 46)569.

Do ponto de vista processual, as investigaes de prticas abusivas se iniciavam


com as averiguaes preliminares, iniciadas ex officio pelo Cade ou por representao de
autoridades ou de qualquer pessoa fsica ou jurdica (art. 28, caput). Seu objetivo era
verificar a existncia de real motivo para a instaurao do respectivo processo
administrativo (art. 27)570. As averiguaes seriam conduzidas por um dos quatro
membros do Cade, escolhido por sorteio (art. 28, 1)571. Aps prazo improrrogvel de
trinta dias, ouvido o relator e a Procuradoria, o Cade decidiria ou pela instaurao do

566
Art. 5 Entendem-se por condies monopolsticas aquelas em que uma emprsa ou grupo de emprsas
controla em tal grau a produo, distribuio, prestao ou venda de determinado bem ou servio, que passa a
exercer influncia preponderante sbre os respectivos preos.
567
Art. 2 Consideram-se formas de abuso do poder econmico: I Dominar os mercados nacionais ou
eliminar total ou parcialmente a, concorrncia por meio de: [...] b) aquisio de acervos de emprsas ou de
cotas, aes, ttulos ou direitos; c) coalizo, incorporao, fuso, integrao ou qualquer outra forma de
concentrao de emprsas; d) concentrao de aes, ttulos, cotas ou direitas em poder de uma ou mais
emprsas ou de uma ou mais pessoas fsicas.
568
IV) Formar grupo econmico, por agregao de emprsas, em detrimento da livre deliberao dos
compradores ou dos vendedores, por meio de: [...].
569
Artigo com contedo idntico havia sido previsto na Lei Malaia (art. 10), causando polmica e rejeio,
conforme j narrado.
570
Se a representao proviesse de Comisso Parlamentar de Inqurito da Cmara ou do Senado, o processo
administrativo seria de logo instaurado, sem necessidade de averiguaes preliminares (art. 28, 2).
571
No projeto de Agamemnon Magalhes, a instruo seria inicialmente conduzida pelo Procurador da
C.A.D.E., que, ao final, apresentaria relatrio ao Presidente da comisso, que, a sim, designaria, dentre os
membros da C.A.D.E., um instrutor (artigos 17 e 19).
200
processo administrativo ou pelo arquivamento das averiguaes (art. 30). Se a deciso
fosse pela instaurao, o processo administrativo seria instrudo pelo relator, que poderia,
inclusive, determinar a oitiva de testemunhas e a realizao de diligncias (artigos 37 a 39).
Ao final da instruo572, o Cade decidiria por maioria a procedncia da representao. Se
julgasse pela procedncia, deveria fixar prazo para que os responsveis cessassem a prtica
tida por abusiva, multando-os em cinco a dez mil vezes o valor do maior salrio mnimo
vigente no Pas (art. 43). Caso as providncias ordenadas pelo Cade no fossem realizadas,
requerer-se-ia perante o Judicirio a interveno nas empresas (artigos 45, 1, e 47). Uma
vez empossado um interventor designado pelo Cade e verificada a impossibilidade de
normalizao da atividade econmica da empresa, o Juiz determinaria sua liquidao
judicial, ressalvada Unio a faculdade de desapropri-la, se convier ao intersse
pblico (art. 61). A proposio da desapropriao do acervo de empresas estava arrolada
dentre as competncias do Cade (art. 17, p).

Aps todas as modificaes feitas no projeto original, o que sobrou foi um diploma
legal que estabelece uma autoridade administrativa com a funo institucional, reforada
por sua legitimidade constitucional, de combater o abuso do poder econmico. O grau de
interveno estatal no setor econmico assegurado pela lei foi significativo. O controle das
condutas abusivas e tambm dos atos de concentrao foi atribudo referida autoridade.
Mas no apenas. Medidas que, previstas pela Lei Malaia, provocaram polmica poca,
interveno e desapropriao figuraram no Projeto de Lei n 122/1948 e foram mantidas no
texto promulgado. verdade que, na Lei n 4.137/1962, a interveno e a desapropriao
seriam precedidas de autorizao judicial, diferentemente do Decreto-Lei n 7.666/1945,
que dava poderes C.A.D.E. de proceder a ambos administrativamente (artigos 6, 25 e
26). Isso, porm, no anula a natureza acentuadamente interventiva que esses instrumentos
atribudos ao Cade ostentavam.

O tipo de interveno encetado a interveno antitruste supriu a ausncia, desde


a Lei Malaia, de uma regulamentao do gnero. Constituiu-se autoridade, o Cade, que
existe at os dias de hoje e permanece com atribuies relevantes de sancionar condutas
anticompetitivas e controlar operaes que elevem o nvel de concentrao nos mercados.
Pode-se dizer que a pretenso de Agamemnon Magalhes, de incutir no senso comum do
debate pblico a ideia de que trustes e cartis eram nocivos aos interesses do Pas e fazer

572
O processo administrativo no tinha prazo para seu trmino. A lei fixava apenas que ele deveria ser
conduzido e concludo com a maior brevidade compatvel com o pleno esclarecimento dos fatos (art. 35).
201
com que a preocupao antitruste se tornasse uma preocupao nacional, no foi
desconstruda ao longo dos anos de tramitao da lei. Pelo contrrio, apesar das
modificaes, reconhece-se a figura de Agamemnon Magalhes no s na maioria dos
dispositivos da Lei n 4.137/1962, mas, sobretudo, nas ideias que subsidiaram esse
diploma.

2.3.6 Reaes, primeiros anos e golpe

Logo que o Projeto de Lei n 122/1948 foi apresentado, gerou reaes. Alm das
reticncias por parte de polticos de diferentes partidos e de intelectuais do porte de
Hermes Lima e Alexandre Kafka, conforme visto quando se tratou do trmite do projeto573,
entidades empresariais apresentaram publicamente suas restries em relao proposio.
A Federao das Indstrias do Estado de Pernambuco (FIEP), por exemplo, enviou ao
presidente da Confederao Nacional da Indstria, Euvaldo Lodi, memorial criticando a
proposta legal. A FIEP consignou que se tratava de uma reedio da Lei Malaia,
visando dotar o govrno de uma arma poltica que lhe permita manter escravisadas as
classes produtoras. No se objetivava, segundo o memorial, promover a interveno
estatal no sentido de humanizar a economia, mas de deixar as classes produtoras na
dependncia imediata do poder poltico574. O documento criticou ainda o discurso de que
se pretendia, com uma lei antitruste, fomentar o desenvolvimento industrial e comercial do
Pas575. Tratava-se, enfim, de obra de demagogia desenfreada576.

573
Na doutrina, logo houve reao contrria ao projeto de Agamemnon Magalhes. Valdemar Ferreira, j em
1949, escreveu que o projeto estabeleceu uma lista to abrangente de atos de abuso do poder econmico, que
criou uma ditadura industrial, estando fadado ao insucesso: No existe ato que no tenha sido envolvido
como abuso do poder econmico, em excesso legiferante evidentemente contraproducente, tanto mais que o
projeto se prope instituir comisso administradora de defesa econmica que ser a orientadora e diretora de
tda a vida mercantil, industrial e agrcola do Brasil, dotada de poderes amplos e vastssimos, para tudo
prever, ordenar, controlar, dirigir e punir. Em tais trmos, instituindo essa ditadura industrial, o projeto est
fadado a insucesso e ser modificado de molde a pr-se em trmos hbeis e eficazes. FERREIRA,
Valdemar. O Contedo Econmico da Constituio Brasileira de 1946, op. cit., p. 35.
574
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes
Industriais e Comerciais de Pernambuco, em torno do Projeto de Lei Regulando a Represso do Abuso
do Poder Econmico. Recife: Dirio da Manh, 1948, p. 3. Sobre as reaes da classe empresarial sobre o
projeto, j nos seus anos finais de tramitao, ver: LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresrios,
Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 129-138.
575
Como pretender o desenvolvimento da nossa indstria, como falar em novas fontes de riqueza, na
expanso do nosso comrcio, se essas atividades so submetidas a um contrle excessivo que lhes retira
qualquer estmulo, negando-lhes todas as possibilidades de prosperar? Contra os industriais e comerciantes se
vm elaborando, sucessivamente leis e regulamentos draconianos, com penas de pesadas multas, apreenso
de bens e at de privao da liberdade individual, como se fossem criminosos vulgares a que cumprisse
manter sob vigilncia atenta e sob a sano de penas rigorosas. FEDERAO DAS INDSTRIAS DO
202
Se sua tramitao foi tumultuada, sua promulgao no passou em branco. O jornal
O Estado de S. Paulo colocou o aparecimento da lei como um dos principais
acontecimentos de 1962577. A sano presidencial lei foi precedida de fatos que tiveram
repercusso mundial e criaram expectativas negativas em relao ao modo com que o
governo aplicaria o diploma. Trata-se da encampao, poucos anos antes, por Leonel
Brizola (1922-2004), ento governador do Rio Grande do Sul, de filiais de dois grandes
grupos estrangeiros. Em 13 de maio de 1959, Brizola publicou um decreto expropriando a
Companhia de Energia Eltrica Riograndense, filial da Bond & Share, concessionria do
servio de distribuio de energia eltrica da Grande Porto Alegre. A outra companhia
encampada foi a Companhia Telefnica Riograndense, filial da International Telephone &
Telegraph (ITT), concessionria do servio de telecomunicaes no estado. Nesse segundo
caso, o estado do Rio Grande do Sul e a companhia haviam acordado previamente, findo o
contrato de concesso, em constituir uma sociedade de economia mista para prestar o
servio em comento. Segundo Moniz Bandeira, a controvrsia na negociao se deu com
respeito avaliao do acervo da companhia, tendo as partes concordado em apelar a um
juzo arbitral. Este apresentou um laudo fixando um valor. No entanto, teria havido um
recuo da ITT, que no se sentiu satisfeita com o resultado. Brizola teria entendido que se
tratava de manobra da corporao para ganhar tempo e esperar que seu mandato como
governador se esgotasse. Nesse contexto, expediu um decreto expropriando o acervo da
companhia tendo por base o valor apontado pelos rbitros. Tais atitudes de Brizola
provocaram um atrito diplomtico de acentuadas propores com os Estados Unidos. Para
esse Pas, de acordo com Jorge Ferreira, a expropriao nada mais era do que confisco
ilegal das autoridades brasileiras, recaindo suspeitas no s sobre Brizola, mas tambm
Goulart. Grandes corporaes internacionais e o prprio Departamento de Estado norte-
americano ficaram ainda mais reticentes com qualquer iniciativa de interveno estatal na
economia que pudesse dar guarida para medidas consideradas drsticas como essa 578. A lei
antitruste era um exemplo dessas possveis medidas. Vale lembrar que a Lei Malaia e o
prprio Projeto de Lei n 122/1948 previam originalmente a possibilidade de interveno e

ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes Industriais e Comerciais de Pernambuco, em


torno do Projeto de Lei Regulando a Represso do Abuso do Poder Econmico, op. cit., p. 4.
576
FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes
Industriais e Comerciais de Pernambuco, em torno do Projeto de Lei Regulando a Represso do Abuso
do Poder Econmico, op. cit., p. 3.
577
Os principais acontecimentos de 1962. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 1 jan. 1963, p. 22.
578
BANDEIRA, Moniz. Brizola e o Trabalhismo. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1979, p. 61-
67; FERREIRA, Jorge. Joo Goulart uma biografia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011, p. 272.
203
desapropriao de empresas que atuassem em territrio nacional e cujos atos fossem
considerados ilcitos nos termos da lei. Da ser fcil vislumbrar por que era factvel a
resistncia estrangeira regulamentao concorrencial579.
Promulgada a lei em setembro de 1962, as atividades do Cade se iniciaram apenas
em 1963. A lei foi regulamentada pelo Decreto n 52.025, de 20 de maio de 1963. Lourival
Fontes (1899-1967) foi o primeiro presidente do Cade, enquanto Paulo Germano de
Magalhes, seu primeiro procurador-geral. Os conselheiros nomeados foram Mrio
Martins (1913-1994), Nelson Omegna (1903-1987), Saturnino Braga (1931-) e Irineu
Pontes Vieira580. O primeiro caso do Cade foi o Processo Administrativo n 01, instaurado
como Processo de Averiguaes Preliminares n 1, de 3 de dezembro de 1963, mas s
julgado em 4 de agosto de 1966. Trata-se do caso da barrilha, relativo a dumping581.
Menos de dois anos aps a promulgao da Lei n 4.137/1962, deu-se o golpe de
Estado de 31 de maro de 1964. A ditadura s findou em 1985. Logo, a lei, originada de
projeto de Agamemnon Magalhes e fruto de discusses parlamentares em um dado
contexto, teve a maior parte de sua existncia ao longo dos anos do perodo autoritrio. Um
novo arranjo poltico e ideolgico tinha se iniciado. Novas concepes econmicas
passaram a ser predominantes, notadamente no governo. Em outras palavras, a lei foi
concebida, gestada e originada em um contexto; sua aplicao, todavia, deu-se em outro
ambiente poltico, ideolgico e econmico. Assim, ainda que se trate de uma mesma lei, o
quadro de ideias que passou a informar a ao do governo inclusive no que se refere
poltica antitruste diferente daquele em que ela foi pensada. Desse modo, para avanar
na anlise histrica desse perodo, seria necessrio envidar um esforo de reconstruir o
antitruste brasileiro nos anos da ditadura e de retratar o quadro de ideias econmicas

579
Sobre a resistncia estrangeira em relao lei antitruste e tambm lei de remessa de lucros, cf.
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Governo Joo Goulart, op. cit., p. 116.
580
DUTRA, Pedro. Colegiados do Cade 1962-2008. In: DUTRA, Pedro (Org.). Conversando com o CADE.
So Paulo: Singular, 2009, p. 277. No se conseguiu identificar os anos de nascimento e de morte de Irineu
Pontes Vieira.
581
O Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias de Produtos Qumicos para Fins Industriais de Cabo Frio
representou contra a Associao Tcnica Brasileira das Indstrias Automticas de Vidros e suas associadas.
O Cade considerou que, de fato, houve dumping, mas que esse era apenas o elemento objetivo da prtica. As
entidades representadas no tinham em mente criar dificuldades financeiras para seus concorrentes. Assim,
entendeu-se no restar configurado ilcito nos termos da Lei n 4.137/1962. Cf. FRANCESCHINI, Jos
Incio Gonzaga. Jurisprudncia do Cade 1962-2003. So Paulo: Singular, 2004, p. 29-30. Ver tambm:
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Defesa da Concorrncia no Brasil, op.
cit., p. 45.
204
prevalecentes no debate pblico brasileiro da poca, o que demandaria um outro esforo de
pesquisa para alm dos limites do presente trabalho582.

582
Cumpre observar que a poltica antitruste no Brasil foi relegada a uma condio de pouca significncia
nos anos do regime autoritrio. O regime no escondia que no considerava a poltica relevante. Seu
entendimento era que a estrutura econmica do Brasil, diferentemente da dos Estados Unidos, no
demandava um antitruste forte. Assim, sem respaldo governamental, o Cade teve sua atuao limitada a um
restrito nmero de casos. Isso se deu por opo deliberada dos governos. Note-se que o quadro terico-
ideolgico que dava esteio s posturas do governo em poltica econmica era a Doutrina de Segurana
Nacional e a ideia de Brasil potncia, ventilada nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, isto , a retrica
de que o Brasil tinha de se tornar uma potncia econmica mundial. Para tanto, precisaria de empresas fortes,
grandes e competitivas. O caminho para atingir esse objetivo seria a concentrao das estruturas de mercado.
Foi assim que incentivos fiscais com o Decreto n 1.182, de 16 de julho de 1971, instituiu-se, junto ao
Ministrio da Fazenda, a Comisso de Fuso e Incorporao de Empresas (COFIE), responsvel por apreciar
pedidos de iseno do Imposto de Renda de empresas que pretendessem reavaliar seu valor de mercado e
fazer fuses ou aquisies e financeiros criou-se, no mbito do BNDE, o Fundo de Modernizao e
Reorganizao Industrial (FMRI) e o Programa de Modernizao e Reorganizao da Comercializao
(PMRC), que se destinavam, na prtica, a possibilitar operaes de fuses e aquisies foram desenhados e
que se deu a atuao do Estado para organizar setores da economia por meio de controle de preos e outras
formas de coordenao entre concorrentes, como se dava no mbito da COFAP e do Conselho
Interministerial de Preos (CIP). Cf. MAGALHES, Guilherme A. Canedo de. O Abuso do Poder
Econmico: legislao e jurisprudncia. Rio de Janeiro: Artenova, 1975; FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Lei de Defesa da Concorrncia, Origem Histrica e Base Constitucional, op. cit., 178-182;
FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 111-120; CONSIDERA, Claudio
Monteiro; CORRA, Paulo. The Political Economy of Anti-Trust in Brazil, op. cit., p. 4-11; ONTO,
Gustavo Gomes. Da Irrelevncia do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 60-63; BERCOVICI,
Gilberto; ANDRADE, Jos Maria Arruda de. A Concorrncia Livre na Constituio de 1988, op. cit., p. 454-
456; NAVARRETE, Pedro Henrique. As Origens do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, op.
cit., p. 34-85; CABRAL, Mrio Andr Machado. O Cade e a Ditadura. Correio Braziliense, Braslia, 12 jan.
2015, p. 9. Ver tambm a Lei n 5.727, de 4 de novembro de 1971 (Primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento, 1972-1974), e a Lei n 6.151, de 4 de dezembro de 1974 (Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento, 1975-1979). Entende-se, a ttulo de hiptese a ser trabalhada com vagar em pesquisa
especfica, que, tambm no perodo da ditadura, pode-se falar em convergncia entre antitruste e pensamento
econmico. Ainda que a poltica antitruste tenha tido aplicao pouco relevante na poca, mesmo essa
ausncia de relevncia sinal de que se estava em linha com o quadro terico-ideolgico que dava
fundamento ao regime. Era justamente o referido quadro que propugnava no sentido de que a concentrao
das estruturas de mercado conduziria o Pas ao progresso almejado. Ou seja, possvel consignar, como
hiptese, que, tambm no perodo 1964-1985, havia convergncia entre antitruste e a corrente de pensamento
econmico predominante, com a ressalva, reitere-se, de que a hiptese precisa ser apurada de modo mais
cuidadoso.
205
3 CORRENTES DE PENSAMENTO: O QUADRO TERICO E
IDEOLGICO

Segundo Ricardo Bielschowsky em Pensamento Econmico Brasileiro: o ciclo


ideolgico do desenvolvimentismo (1988), o desenvolvimentismo o conceito-chave
que d unidade ao pensamento econmico produzido no Brasil no perodo 1930-1964.
Mais do que isso: trata-se da ideologia que informa o projeto poltico predominante na
referida poca, centrado na transformao da sociedade brasileira mediante a
industrializao conduzida pelo Estado por meio do planejamento econmico. Desse
projeto no seria excluda a iniciativa privada; onde, porm, ela fosse ausente ou
insuficiente, deveria haver proviso de recursos financeiros estatais com vistas execuo
do planejamento. Alcanar-se-ia, assim, o objetivo maior partilhado por todos: a superao
da pobreza e do subdesenvolvimento583.

A anlise de Bielschowsky faz um percurso diferente daquele feito por Schumpeter


em History of Economic Analysis. Schumpeter diferencia trs categorias para o estudo de
temas econmicos sob uma perspectiva histrica. A primeira, histria da anlise
econmica (history of economic analysis), define-se pela histria da teoria econmica, isto
, dos instrumentos utilizados pelos economistas para a compreenso da realidade. A
segunda, histria dos sistemas de economia poltica (history of system of political
economy), diz respeito s polticas econmicas defendidas por determinados autores em
determinadas pocas tendo por base alguns pressupostos tericos. A terceira, histria do
pensamento econmico (history of economic thought), reflete-se no estudo dos vrios
autores que, em perodos especficos, expressaram suas opinies sobre temas econmicos.
Na histria do pensamento econmico, pode-se intentar reconstruir o ncleo terico do
pensamento dos economistas ou o processo histrico de formao das ideias. Para
Schumpeter, a categoria mais relevante para sua empreitada terica era a primeira, sendo
as duas outras apenas acessrias para o estudo da histria da anlise econmica584. J
Bielschowsky argumenta que a histria da anlise econmica teria dificuldades de ser
implementada no caso brasileiro, uma vez que as produes terico-econmicas brasileiras
do perodo estudado (1930-1964) foram escassas e configuraram somente desdobramentos

583
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro, op. cit., p. 5-7.
584
SCHUMPETER, Joseph. History of Economic Analysis. Londres: George Allen & Unwin, 1961.
206
da nica produo analtica latino-americana de monta do perodo, ou seja, a obra da
Cepal. Nesse passo, seu estudo sobre o pensamento econmico brasileiro configura,
segundo ele, uma obra de histria intelectual e histria das ideias, tratando-se de misto de
duas categorias schumpeterianas, a histria dos sistemas de economia poltica e a histria
do pensamento econmico585.

nesse sentido que o desenvolvimentismo, na linha defendida por Bielschowsky,


deve ser entendido. Ao mesmo tempo em que representa o ncleo da produo terico-
econmica mais importante do perodo no Brasil, o desenvolvimentismo informou um
projeto poltico que teve desdobramentos prticos relevantes, inclusive do ponto de vista
jurdico. Entretanto, o prprio Bielschowsky reconhece que o principal perodo estudado,
dentro do corte 1930-1964, aquele que vai de 1945 a 1964. Em verdade, foroso falar
em desenvolvimentismo antes da criao da Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL), em 1949, vinculada Organizao das Naes Unidos. Na CEPAL, reuniram-se
economistas como Raul Prebisch (1901-1986), ao qual se juntou depois Celso Furtado
(1920-2004), para formular uma nova teoria econmica especificamente voltada a pensar a
superao do subdesenvolvimento sob a tica dos pases subdesenvolvidos586. Logo, se o
intuito do presente captulo mapear o quadro doutrinrio que, nos anos seguintes
Revoluo de 1930, prevaleceu no Pas e passou a influenciar a adoo de novas polticas
em especial, para este trabalho, a de proteo da economia popular e de represso ao abuso
do poder econmico , o desenvolvimentismo, em particular nos termos de Bielschowsky,
parece insuficiente, uma vez que no cobre satisfatoriamente o corte cronolgico que se
pretende estudar587.

585
BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econmico Brasileiro, op. cit., p. 6-7. Luiz Felipe Bruzzi
Curi discorda da percepo de Bielschowsky de que a nica produo intelectual relevante no campo
econmico no perodo assinalado foi a da CEPAL. Mais especificamente, Curi argumenta que merece reparo
o entendimento de Bielschowsky de que a obra de Roberto Simonsen que no cepalino, at porque
anterior CEPAL em economia pairaria sob um vazio terico. Para Curi, a obra de Simonsen tem
consistncia terica e relevncia na histria do pensamento econmico brasileiro. Cf. CURI, Luiz Felipe
Bruzzi. Entre a Histria e a Economia: o pensamento econmico de Roberto Simonsen. So Paulo:
Alameda, 2015, p. 27-28 e 132-133.
586
Os textos mais emblemticos do pensamento cepalino so: PREBISCH, Raul. El Desarollo Econmico
de la Amrica Latina y Algunos de sus Principales Problemas (1949). Disponvel em:
http://prebisch.cepal.org/sites/default/files/2013/prebisch_el_desarrollo_eco.pdf. Consulta em: 30 dez. 2015;
PREBISCH, Raul. Crecimiento, Desequilibrio y Disparidades: interpretacin del proceso de desarollo
econmico. CEPAL: Estudio Econmico de Amrica Latina, Nova York, 1949, p. 1-89.
587
Note-se que dois dos trs marcos legais estudados acima (Decreto-Lei n 869/1938 e Decreto-Lei n
7.666/1945) so anteriores CEPAL.
207
Constatado isso, o trabalho de Pedro Cezar Dutra Fonseca, Gnese e Precursores
do Desenvolvimentismo no Brasil (2004)588, pode fornecer algumas chaves de anlise. O
propsito de Fonseca no referido trabalho recuperar as origens do desenvolvimentismo.
Para tanto, lana mo de dois planos de anlise. No primeiro, investiga os precursores do
iderio desenvolvimentista, que se organiza, por sua vez, em torno de um ncleo duro, a
saber, a defesa da industrializao, da interveno pr-crescimento e do nacionalismo
em sentido amplo589. No segundo, examina a poltica econmica adotada no perodo,
dizer, as medidas efetivamente postas em prtica na seara econmica pelos governantes de
ento590.

O presente trabalho, neste captulo, intenta traar um panorama do quadro de ideias


econmicas do perodo. O exame detido das polticas econmicas no vem a calhar para o
objetivo central do trabalho, dado que este centrado em uma poltica especfica, a poltica
antitruste. Desse modo, da obra de Fonseca, cabe extrair a proposta de anlise das ideias,
doutrinas ou correntes de pensamento que so apontadas como precursoras do
desenvolvimentismo, de modo a cotej-las com o quadro legal e poltico-econmico
relacionado ao antitruste. Fonseca arrola esquematicamente quatro grupos percussores: os
nacionalistas, os defensores da indstria, os papelistas e os positivistas591. Desde j, vale
adicionar uma nota sobre um dos grupos. Os papelistas representavam, no contexto do
debate pblico da poca, uma afronta a um princpio basilar da teoria econmica
prevalecente no perodo: o equilbrio oramentrio. O papelismo preconizava o crdito, o
dficit pblico e os emprstimos como ferramentas sem as quais o progresso da economia
no se daria592. Embora as defesas do papelismo sejam relevantes na gnese do
desenvolvimentismo, no se percebe qualquer associao temtica que possa ser feita entre

588
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil. Pesquisa &
Debate, So Paulo, v. 15, n. 2 (26), 2004, p. 225-256. Este artigo foi publicado em obra coletiva mais
recente: FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p.
21-49.
589
Fonseca, a respeito do nacionalismo nesse contexto, diz que este deve ser entendido num sentido muito
amplo, que vai desde a simples retrica ufanista conservadora at propostas radicais de rompimento
unilateral com o capital estrangeiro. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do
Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 22.
590
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 22-24
e 45-49.
591
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 21-
24.
592
Fonseca cita como representantes do papelismo Souza Franco, Baro de Mau, Visconde de Cruzeiro,
Visconde de Ouro Preto, Joo Alfredo e Conselheiro Laffayette. Eles fariam parte de um grupo mais
moderado. Rui Barbosa seria um representante mais radical do papelismo, por negar e entender como
perniciosa qualquer regra de conversibilidade entre moeda e reserva de ouro. Cf. FONSECA, Pedro Cezar
Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 33-38.
208
o papelismo e o antitruste. Assim, descarta-se, de plano, o exame mais detido da corrente,
focando-se, dentre os precursores apontados por Fonseca, no nacionalismo, no
industrialismo e no positivismo.

Alm do desenvolvimentismo e dos trs grupos de precursores do


desenvolvimentismo que sero estudados a partir da proposta de Fonseca, h outra corrente
de pensamento que no pode ser descartada da anlise: o autoritarismo. Tendo em conta,
conforme j pontuado, que duas das trs legislaes estudadas acima (o Decreto-Lei n
869/1938 e o Decreto-Lei n 7.666/1945) foram produzidas sob o Estado Novo, sendo que
um dos autores da primeira foi Francisco Campos, considerado um dos principais autores
que representam essa doutrina e um dos homens pblicos responsveis pela justificao
terico-poltica do regime autoritrio e pela prpria Constituio de 1937, no se deve
desconsiderar a relao que pode ter existido entre o pensamento autoritrio e algumas
iniciativas infraconstitucionais tomadas, a exemplo da legislao antitruste. Adicione-se a
ponderao de ngela Maria de Castro Gomes, para quem o discurso e as polticas
adotadas por Vargas foram construdos no marco do pensamento autoritrio dos anos
1920-1940593, o que reafirma a relevncia de se conhecer essa corrente.

Desse modo, entende-se que (i) nacionalismo, (ii) industrialismo, (iii) positivismo,
(iv) autoritarismo e (v) desenvolvimentismo594 podem ser arrolados esquematicamente
como teorias ou correntes de pensamento que, portando vieses polticos e tambm
econmicos, influenciaram, de distintas formas e em diferentes graus, polticas adotadas no
Brasil no perodo estudado, entre as quais se pode incluir a poltica antitruste. Ainda que o
elenco eventualmente no seja exaustivo, ele permite traar o quadro de ideias que
informaram o debate pblico e a adoo de novas posturas polticas por parte do Estado. O
esforo do captulo seguinte ser identificar convergncias entre essas correntes e a poltica
que se props para o fomento da economia popular e a represso do abuso do poder
econmico, isto , a poltica antitruste. Antes, porm, preciso mapear e conhecer essas
ideias em seus aspectos fundamentais.

593
GOMES, ngela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil: o legado de Vargas. In: BASTOS,
Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo,
economia e sociedade. So Paulo: Unesp, 2012, p. 71.
594
A ordem das correntes seguiu a seguinte lgica: primeiro os precursores do desenvolvimentismo
apontados por Fonseca, exceo do papelismo, depois o autoritarismo, que no foi estudado por Fonseca,
mas relevante para o entendimento do perodo, chegando-se, por fim, ao desenvolvimentismo, que
Bielschowsky como a mais importante produo latino-americana de anlise econmica do perodo,
conforme j referido acima.
209
3.1 Nacionalismo

Segundo Fonseca, dentre os precursores do desenvolvimentismo o nacionalismo o


mais antigo. Remete ao perodo colonial, concentrando-se inicialmente na crtica ao
exclusivismo metropolitano. O ambiente em que essas ideias surgiram no Brasil foi o das
chamadas revoltas nativistas do sculo XVII, a exemplo da aclamao de Amador Bueno
em So Paulo e da Revolta de Beckman no Maranho, passando por insurreies ocorridas
nas primeiras dcadas do sculo XVIII, como a dos Emboabas em Minas Gerais, a dos
Mascates em Pernambuco e o Motim do Maneta na Bahia. A independncia no era
necessariamente uma pauta poltica, mas j se expunham as insatisfaes com aspectos da
situao colonial, em particular o monoplio comercial e a centralizao na metrpole de
negcios administrativos e burocrticos595.

Foi a partir do sculo XVIII, para Fonseca, notadamente com a Revolta de Felipe
dos Santos em 1720, em Vila Rica, que o nacionalismo passou a carregar o discurso sobre
a independncia. Movimentos com caractersticas prprias como os de Minas Gerais
(1789), Bahia (1798) e Pernambuco (1817) tiveram em comum o fato de irem alm da
mera expresso do descontentamento com questes especficas da situao colonial:
empenharam a bandeira da necessidade de construo de uma nova nao independente.
nesse contexto que surgem, inclusive, discursos xenfobos preordenados a afirmar que
brasileiros e portugueses eram povos diferentes. Ademais, aparece em meio a esses
movimentos o liberalismo como ferramenta terica, ideolgica e poltica utilizada pelas
lideranas para o convencimento acerca da imperiosidade da independncia de Portugal. O
liberalismo contribuiu em alguma medida para dar fundamento crtica da situao
colonial, em especial das instituies mercantilistas e do prprio monoplio colonial,
quanto dimenso econmica, e da ausncia de soberania nacional, quanto dimenso
poltica596.

J com o Pas independente, Fonseca assinala que a Tarifa Alves Branco, de 1844,
que elevou as taxas aduaneiras para produtos importados, tendo sido considerada uma das

595
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 24-
25.
596
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 25-
26.
210
primeiras expresses do nacionalismo no perodo, ensejou uma discusso com forte cor
nacionalista597. Entendia-se que era necessrio proteger os capitais nacionais e as indstrias
locais, sem, todavia, que isso implicasse rejeio ao capital estrangeiro e produo
agrcola voltada ao exterior598. A partir desse contexto, as associaes entre nacionalismo e
defesa da indstria local passam a ser lugar comum, embora Fonseca sublinhe que,
enquanto nem todo nacionalista fosse industrializante, os defensores da industrializao se
utilizavam sempre do nacionalismo como um argumento que comovia e convencia
ideologicamente599. Tal vertente teve em Roberto Simonsen sua principal expresso.
Entendia-se que o Brasil s seria soberano e progrediria economicamente se se
industrializasse. Para tanto, era preciso que o Estado atuasse para fomentar a iniciativa
industrial. Os interesses da indstria, para Simonsen, confundiam-se com os interesses da
nao, justificando a interveno estatal e a mitigao de dogmas absentestas liberais.
Como essas ideias informaram tambm a corrente industrialista, elas sero tratadas com
mais vagar adiante, em seo prpria.

Ao lado do nacionalismo industrialista, Fonseca destaca tambm o nacionalismo


agrrio. Os autores explorados por Fonseca so Amrico Werneck (1855-1927), Eduardo
Frieiro (1889-1982) e Alberto Torres (1865-1917), com produes intelectuais que foram
do final do sculo XIX s dcadas iniciais do sculo XX600. Fonseca aponta que esses
autores tinham em comum o elogio do setor primrio e o tom por vezes ufanista com que
pregavam a especializao primria do Brasil, em razo das vantagens comparativas
proporcionadas por suas abundantes riquezas naturais601. Entre Werneck, Frieiro e Torres,
o ltimo foi sem dvidas o com obra mais influente. Nas palavras de Fonseca, Torres foi
um dos idelogos mais importantes a influenciar a gerao nacionalista das dcadas de

597
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 25-
26.
598
Cf. LUZ, Ncea Vilela. A Luta pela Industrializao do Brasil (1808-1930). So Paulo: Difuso
Europia do Livro, 1961, p. 17-26.
599
[...] embora nem todo nacionalismo fosse industrializante, a defesa da indstria tinha no nacionalismo um
de seus melhores argumentos, com apelo emocional e ideolgico inquestionvel. Dos mais moderados aos
mais radicais, os defensores da indstria recorreriam, da em diante, ao nacionalismo como ponto importante
de seu discurso. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil,
op. cit., p. 26-27.
600
Francisco de Oliveira identifica Torres, assim como Oliveira Vianna, como um dos expoentes do
pensamento autoritrio no Brasil. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furaco. Celso Furtado e o
desafio do pensamento autoritrio brasileiro. In: OLIVEIRA, Francisco de. A Navegao Venturosa:
ensaios sobre Celso Furtado. So Paulo: Boitempo, 2003, p. 59-82.
601
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 27-
28.
211
1920 e 1930, inclusive do Estado Novo, apesar de seu anti-industrialismo602. A influncia
do seu pensamento foi marcante para vrias geraes e forneceu subsdios para debates
tericos que viriam em seguida603. Em O Problema Nacional Brasileiro: introduo a um
programa de organizao nacional, de 1914, Torres argumenta no sentido dos prejuzos
causados pelo capital estrangeiro em relao aos recursos do Pas. O fato de ser o Brasil
desorganizado social e politicamente faz do Pas alvo de aventuras financeiras de
empresas estrangeiras em detrimento do interesse nacional604. Dos trs tipos de atividade
econmica com lugar no Brasil agrcola, comercial e industrial , o autor elogioso
apenas da primeira. O comrcio representaria apenas a drenagem desordenada dos recursos
naturais nacionais para atender demanda das metrpoles, enquanto a indstria s teria
desfrutado de um surto em razo do protecionismo605. Em sendo o Brasil um povo
jovem, Torres afirma que o nacionalismo era de necessidade elementar. O Brasil
precisava se fazer nao, ou seja, constituir o corpo estrutural da sociedade poltica. O
autor pondera que a populao se dilui em famlias, classes, associaes, partidos,
profisses, raas, nacionalidades, religies. A nacionalidade proveria esprito e
unidade populao. A organizao nacional precisaria se constituir com instituies
assentadas sobre bases prprias, ou seja, sem emular arranjos estrangeiros 606. O
nacionalismo de Torres no nem uma aspirao sentimental, nem um programa
doutrinrio que pressuponha um colorido mais forte do sentimento ou do conceito
patritico. um simples movimento de restaurao conservadora e reorganizadora607.

O papel do nacionalismo no se restringiu ao debate terico. Segundo alguns


autores, o nacionalismo informou de modo determinante a prtica e o discurso polticos do

602
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 28.
603
Torres influenciou, por exemplo, Barbosa Lima Sobrinho, um poltico conhecidamente nacionalista, que
escreveu uma obra sobre Torres, alm de outros trabalhos de inclinao nacionalista, j citados acima. Cf.
LIMA SOBRINHO, Barbosa. Presena de Alberto Torres (sua vida e pensamento). Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1968. A obra de Torres tambm inspirou Agamemnon Magalhes, que, segundo Nilo
Pereira, fez parte da Sociedade dos Amigos de Alberto Torres. Cf. PEREIRA, Nilo. Introduo. In:
MAGALHES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Braslia: Cmara dos Deputados, 1982, p. 22.
604
TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro. Introduco a um programa de Organizao
Nacional (1914). 3. ed. So Paulo/Rio de Janeiro/Recife/Porto Alegre: Companhia Editora Nacional, 1938, p.
31-34.
605
TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 200-201.
606
TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 95-97. Parte do programa de
organizao de instituies nacionais passaria por uma reforma constitucional, de modo a sanar os problemas
da Constituio de 1891, que havia sido, na opinio de Torres, copiada da dos Estados Unidos: A nossa lei
fundamental no uma constituio; um estatuto doutrinado, composto de transplantaes jurdicas
alheias. Seu grande modelo foi a Constituio dos Estados Unidos. TORRES, Alberto. A Organizao
Nacional. Primeira Parte. A Constituio (1914). 2. ed. So Paulo/Rio de Janeiro/Recife/Porto Alegre:
Companhia Editora Nacional, 1938, p. 86.
607
TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 281.
212
perodo ps-1930608. Contudo, no foi qualquer nacionalismo; foi o nacional-
desenvolvimentismo. A ideia central, segundo Bastos, era desenvolver economicamente o
pas e reposicion-lo na diviso internacional do trabalho, diversificando atividades
voltadas para o mercado interno e reduzindo a dependncia frente ao comrcio exterior.
Com o tempo, esse norte poltico foi agregando outras questes, como a questo
siderrgica, a industrializao pesada, a infraestrutura de base, o petrleo e a energia
hidreltrica, que veiculavam o nacionalismo como discusso de fundo. Para Bastos, eram
gestadas no governo formas de interveno do Estado capazes de dar conta dos objetivos
do iderio nacional-desenvolvimentista609. De acordo com Fonseca, tal iderio serviu
como ideologia para Vargas, associando nos discursos, nas idias e nas manifestaes o
desenvolvimento econmico independncia e autonomia nacionais610. A amplitude desse
nacionalismo prprio ao ps-1930 permite incluir nele as legislaes antitruste ora
estudadas, a exemplo do que fez Carone em relao ao Decreto-Lei n 869/1938611 e Ianni
em relao ao Decreto-Lei n 7.666/1945612, podendo-se mencionar tambm a Lei n
4.137/1962, cujo projeto, nos anos finais do seu trmite, ganhou o apoio de parlamentares
da Frente Parlamentar Nacionalista, como referido acima.

Vale ainda observar que o nacionalismo, mesmo que utilizado muitas vezes como
elemento retrico, teve o papel no s de influenciar medidas concretas tomadas por
governantes, mas tambm de informar outras correntes de pensamento, como o
industrialismo, o autoritarismo e o prprio desenvolvimentismo. Da no se poder
desconsiderar sua relevncia.

608
Em sentido contrrio quanto ao contedo nacionalista da Era Vargas, notadamente do segundo governo
Vargas, cf. LESSA, Carlos; FIORI, Jos Lus. E Houve uma Poltica Econmica Nacional-Populista?
Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 12, n. 1, 1991, p. 181-192. No sentido de entender pelo carter nacionalista da
poltica econmica do segundo governo Vargas, ver: FONSECA, Pedro Dutra Fonseca. Nacionalismo e
Economia: o segundo governo Vargas. In: SZMRECSNYI, Tams; SUZIGAN, Wilson (Org.). Histria
Econmica do Brasil Contemporneo. 2. ed. So Paulo: Hucitec/Associao Brasileira de Pesquisadores
em Histria Econmica/Universidade de So Paulo/ImprensaOficial, 2002, p. 17-29.
609
BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. A Construo do Nacionalismo Econmico de Vargas, op. cit., p. 255-
256. Ver tambm: CORSI, Francisco Luiz. Poltica Econmica e Nacionalismo no Estado Novo. In:
SZMRECSNYI, Tams; SUZIGAN, Wilson (Org.). Histria Econmica do Brasil Contemporneo. 2.
ed. So Paulo: Hucitec/Associao Brasileira de Pesquisadores em Histria Econmica/Universidade de So
Paulo/ImprensaOficial, 2002, p. 3-16.
610
DUTRA, Pedro Cezar Dutra. Vargas, op. cit., p. 423. Ver, por exemplo, o discurso Volta Redonda e a
capacidade construtiva dos brasileiros em: VARGAS, Getulio. A Nova Poltica do Brasil. O Brasil na
Guerra, 1 de maio de 1943 a 24 de maio de 1944. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olympio, 1944, v. X, p. 53-
61.
611
CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 72-88, em especial p. 84.
612
IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 58-71,
especialmente p. 61-63.
213
3.2 Industrialismo

O ambiente de trmino do Imprio, com o fortalecimento dos movimentos


republicano e abolicionista, na dcada de 1880, foi propcio para a crtica do que se
considerava o atraso do Pas. No perodo, segundo Fonseca, prevaleceu o discurso
ideolgico que associava atraso, escravido e vida rural ao Imprio. Nesse contexto
aparecem com nitidez, no mbito dos debates pblicos em torno dos rumos econmicos a
serem tomados, os conceitos de indstria natural e de indstria artificial. A primeira seria
aquela vinculada ao beneficiamento das matrias-primas abundantes no territrio nacional.
Nesse tipo de indstria, o Brasil desfrutaria de vantagens comparativas em decorrncia de
fatores que lhe eram abundantes, como terra e mo-de-obra, no necessitando de qualquer
forma de protecionismo. J a indstria artificial abarcaria quase todas as formas de
produo industrial, exceo da agroindstria, essa sim natural. Isso englobaria setores
como as indstrias qumica, metalrgica e de bens de capital, que, de acordo com os
crticos, seriam sustentveis apenas sob proteo tarifria. Os problemas decorrentes das
indstrias artificiais seriam vrios: demandariam para os investimentos alto nvel de
capital, o que o Brasil no dispunha; o Pas no contaria com mercado interno para
absorver a oferta desses setores; no se teria mo-de-obra qualificada para lidar com o
maquinrio tecnologicamente sofisticado; e o protecionismo significaria prejuzo para o
consumidor, que, privado de produtos estrangeiros, seria obrigado a adquirir bens mais
caros e de menor qualidade. Chegou-se a atribuir s indstrias artificiais, conforme narra
Fonseca, a culpa pela inflao613.

O aparecimento das movimentaes polticas e intelectuais daquilo que Carone


chamou de "pensamento industrial no Brasil"614, que no se confunde com o anterior
aparecimento das primeiras organizaes manufatureiras em solo brasileiro, ocorreu
efetivamente em 1880, com a Associao Industrial, no Rio de Janeiro, sob a liderana de
Antnio Felcio dos Santos, que foi, segundo Fonseca, o responsvel pelo manifesto da
associao datado de 11 de maio de 1882. Esse manifesto se postava contra o liberalismo
enquanto doutrina, por condenar o Brasil ao setor primrio e estagnao econmica.
Propugnava pela defesa e pelo incentivo indstria como nica forma de se alcanar

613
FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 28-
29.
614
CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945). Rio de Janeiro - So Paulo: Difel,
1977.
214
efetivamente a independncia nacional. As primeiras geraes de defensores da indstria
formada por nomes como Amaro Cavalcante, Aristides de Queirs, Alcindo Guanabara,
Serzedelo Correa e Felisbelo Freire foram marcadas pelo discurso da vinculao entre
indstria e independncia econmica, revelando uma postura nacionalista. Essa tnica se
manteve em industrialistas importantes de geraes posteriores, como Roberto Simonsen.
A Associao Industrial foi precedida pela Sociedade Auxiliadora da Indstria Nacional,
transformada depois em Centro Industrial do Brasil, em 1904. Com o Centro Industrial do
Brasil, a defesa da industrializao e uma atuao mais forte e ostensiva de industriais nos
debates na imprensa se tornaram mais significativas. primeira gerao de industriais
ativos e "pensadores" pode-se acrescentar, com base em Carone, nomes como Jorge Street,
Vasco Cunha, Leite e Oiticica, Amrico Werneck, Vieira Souto e outros. Uma segunda
gerao apareceu, sobretudo, a partir da dcada de 1920. Contando com figuras como o j
citado Simonsen, mas tambm Euvaldo Lodi, Joo Daudt d'Oliveira, Carmelo D'Agostini,
O. Pupo Nogueira e outros, caracterizou-se por tratar de temas mais gerais, ultrapassando
os assuntos estritamente de interesse da classe, e at tericos615.

O objeto de reflexo que mais expressa as preocupaes industriais da poca o


protecionismo. Os industriais passaram a se organizar para pressionar as autoridades
governamentais a tomar medidas tarifrias de modo a inibir a importao de bens
manufaturados. Em texto apcrifo publicado em 1897 no Jornal do Comrcio do Rio de
Janeiro e selecionado por Carone como ilustrativo da posio industrialista em relao
questo tarifria, argumenta-se que a "fase definitiva" de evoluo das sociedades era a
industrial. Assim, seria preciso caminhar para ela e ter em conta que as naes que j
alcanaram essa fase no desprezaram o "princpio de proteo s industriais nacionais".
Esse texto critica ainda "os estrangeiros", considerados "inimigos natos da indstria
nacional", e a suposta "misso natural" do Brasil, identificada com a exportao de
produtos primrios. A "independncia econmica" do Pas dependeria, assim, da
"preferncia ao nacional"616. Jorge Street, importante lder industrial, chega a declarar o
sistema livre cambista "moribundo" e o protecionismo vitorioso, associando a "estupenda
progresso economica" de alguns pases da Amrica do Norte e da Europa, como

615
CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 5-15; FONSECA, Pedro
Cezar Dutra. Gnese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 29-30.
616
CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 154-161, especialmente
p. 158-161.
215
Alemanha, Rssia e Itlia, ao "decidido apoio e proteo outrance dada por essas naes
s suas indstrias"617.

Forjam-se, assim, os elementos que guiariam o pensamento industrial, inclusive


naquela que foi considerada a segunda fase dessa corrente, cujo expoente maior foi
Simonsen. Tais elementos podem ser identificados na percepo da indstria como
imprescindvel evoluo e ao crescimento do Pas, na defesa da indstria nacional e da
proteo contra a indstria estrangeira, na crtica ao liberalismo clssico expresso por meio
do livre cambismo, etc618.

Como dito, Simonsen a expresso mais bem acabada desse pensamento, que, nos
seus primrdios, entre os finais do sculo XIX e as primeiras dcadas do sculo XX, era
marcadamente "imediatista e fragmentado"619, ou seja, objetivava o acatamento de
demandas imediatas e pontuais e carecia de uma sistematicidade terica e de uma
abrangncia e generalidade temticas. A defesa de medidas protecionistas como forma de
incentivar e amparar a indstria nacional tambm foi uma preocupao de Simonsen,
seguindo a tradio dos primeiros industrialistas. Em 1931, em conferncia intitulada "As
Finanas e a Indstria", proferida no Mackenzie College de So Paulo, Simonsen, fazendo
referncia industrializao alem, sustentou que "a criao de barreiras proteccionistas
para o exterior" eram "indispensveis formao industrial em sua phase incipiente"620. Na
obra " Margem da Profisso", coletnea de textos e discursos de Simonsen, publicada em
1932, o autor faz uma crtica ao livre cmbio, reiterando a defesa do protecionismo:

O livre-cmbio traduz a liberdade de escambo entre naes o consequente


predomnio das mais fortes muitas vezes em detrimento dos interesses e padro
de vida das menos apparelhadas. O proteccionismo cercea de alguma forma e por
algum tempo a permuta entre naes, mas traduz uma grande liberdade de
produco dentro das fronteiras do paiz que o adota621.

Alm da defesa do apoio governamental indstria nacional, uma constante na


produo intelectual de Simonsen a tentativa de associao entre interesses da indstria
com interesses da nao. A argumentao consistia em defender que a expanso industrial

617
CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 162-174, especialmente
p. 162.
618
Cf. DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 117-134.
619
MAZA, Fbio. O Idealismo Prtico de Roberto Simonsen MAZA, Fbio. O Idealismo Prtico de
Roberto Simonsen: cincia, tecnologia e indstria na construo da nao. So Paulo: Instituto Roberto
Simonsen, 2004, p. 202.
620
SIMONSEN, Roberto. Margem da Profisso. So Paulo: So Paulo, 1932, p. 248.
621
SIMONSEN, Roberto. Margem da Profisso, op.cit., p. 202.
216
do Pas se confundia com o seu progresso e com o "padro de adiantamento de um povo",
medida que aumentaria o nvel de produo de riqueza e, por conseguinte, de bem-estar
da populao, por meio de melhoria de salrios, barateamento relativo dos produtos,
enriquecimento social, aumento da capacidade de consumo, alm de fortalecimento das
relaes comerciais e dos meios de transporte. A indstria seria, pois, fundamental para a
"marcha vitoriosa da civilizao", concorrendo para o "enriquecimento do Brasil"622.

Entendia-se igualmente que, sem industrializao, um pas no alcanaria a


independncia econmica e poltica e o prestgio internacional necessrios na dinmica de
poder entre as naes. Apesar de reconhecer a importncia da "cultura da terra", pugnando,
inclusive, pela complementaridade e interdependncia entre agricultura e indstria,
Simonsen assevera que apenas mediante a construo e consolidao de um parque
industrial eficiente, pelo menos equivalente em produtividade e tecnologia s estruturas de
produo agroexportadora brasileira, o Brasil alcanaria a autonomia poltico-econmica
to almejada623. Esse discurso sobre autonomia nacional revela uma retrica nacionalista.
A vinculao entre os interesses da indstria e os interesses da nao a forma de
nacionalismo de Simonsen. Lanando mo de autores associados a uma tradio
nacionalista e protecionista alem, como List, Rodbertus e Adolf Wagner624, no contexto

622
SIMONSEN, Roberto. Orientao Industrial Brasileira, op. cit., p. 54, 57-58 e 64. Veja-se trecho de
discurso proferido por Simonsen em 1928, na oportunidade da fundao do Centro das Indstrias do Estado
de So Paulo (CIESP), que ilustra bem essa perspectiva: [...] patente a absoluta coincidncia entre os fins
que colimam os industriais e os verdadeiros interesses nacionais. O aumento da capacidade do consumo do
pas representar a abertura de um considervel mercado para os industriais brasileiros: o consumo e a
produo, crescendo harmonicamente, aumentaro a riqueza, traro o engrandecimento do pas, o bem-estar e
a tranquilidade da sua populao, que poder com a calma e a serenidade precisa resolver ento todos os
demais problemas nacionais [...]. SIMONSEN, Roberto. Orientao Industrial Brasileira, op. cit., p. 64-65.
623
Se certo que a base da estrutura econmica do Brasil deve repousar na cultura da terra, no menos
certo que no estgio atual da civilizao, a independncia econmica de uma grande nao, seu prestgio e
sua atuao poltica como povo independente no concerto das naes s podem ser tomados na considerao
devida, possuindo este pas um Parque Industrial eficiente, na altura do seu desenvolvimento agrcola. A
independncia econmica e, portanto, a perfeita independncia poltica s pode existir, na generalidade dos
casos, nos Estados em que se conjugam em estreita harmonia e ntima interdependncia a Agricultura e a
Indstra. SIMONSEN, Roberto. Orientao Industrial Brasileira, op. cit., p. 55. Ver tambm: A
independncia poltica de uma nao s efetiva em todos os seus aspectos, se ela se baseia numa situao
econmica forte, numa independncia econmica relativa, sem a qual no existe de fato a independncia
poltica. SIMONSEN, Roberto. Orientao Industrial Brasileira, op. cit., p. 62.
624
Simonsen fez uso de vrios aspectos, em diferentes situaes, desses autores. De List, entre outros
aspectos, tomou a postura de oposio matriz livre cambista ricardiana, reforando, com fundamentos
acadmicos, sua defesa do protecionismo. De Rodbertus, assimilou a constatao da natureza socialmente
injusta do princpio do livre mercado, sem, contudo, pregar o fim da economia de mercado capitalista,
defendendo apenas sua regulao. Com base em Wagner, que preconizava a priorizao do "ponto de vista
nacional" em detrimento do "ponto de vista cosmopolita", Simonsen, no contexto das discusses em torno do
tratado de comrcio com os Estados Unidos, em 1935, defendeu a priorizao dos interesses do Brasil,
identificados com os interesses da indstria nacional. Tambm fundando-se em Wagner, Simonsen
argumentou que o grau de civilizao de um pas dependia da unificao da nao e dos preenchimento dos
requisitos necessrios ao desenvolvimento capitalista, associando formao da nao a progresso econmico
217
da unificao, Simonsen, impressionado pela transformao do referido pas em potncia
industrial, faz do projeto industrialista no Brasil um projeto nacionalista.

Para entender Simonsen, um aspecto que no deve ser olvidado so as relaes


entre este e o pensamento autoritrio da poca. Nota-se, em Simonsen, alguma relao com
o chamado "nacionalismo autoritrio"625, que se consubstancia, segundo Bolivar
Lamounier626, na ideologia de Estado, em reao ao Iluminismo e ao Utilitarismo,
responsvel pelas aspiraes polticas dos fins do sculo XIX e do comeo do sculo XX,
geradora de pensadores como Oliveira Vianna, Azevedo Amaral e Francisco Campos627.
No h estudiosos que veem Simonsen como uma expresso dessa corrente628. Apontam-
se, apenas, afinidades entre suas ideias e as do pensamento autoritrio. Eli Diniz d
destaque a duas dessas afinidades: (i) a defesa da interveno estatal em convvio com a
livre iniciativa e (ii) o nacionalismo. Em relao primeira, tanto o empresariado
industrial629 quanto o pensamento autoritrio brasileiro da dcada de 1930 preconizam a
interveno do Estado para os fins de "regulamentao, superviso e coordenao das
diferentes esferas da vida social"630, defendendo-se, ao mesmo tempo, "a livre iniciativa
como fundamento do processo econmico e mola do desenvolvimento"631. Em relao
segunda afinidade, seria comum ao empresrio industrial e ao pensador autoritrio a
"afirmao econmica e poltica da Nao, envolvendo simultaneamente a necessidade de
superao do atraso econmico e o fortalecimento poltico do Estado", sendo que um dos
autores dessa corrente, Azevedo Amaral, chegou a apontar a industrializao como "a via
adequada para superar a crise e assegurar a emancipao econmica e poltica do pas", na
leitura de Diniz632.

e expanso e consolidao industriais. Nesse sentido, cf. CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a Histria e a
Economia, op. cit., p. 192-243. Para o estudo da influncia de autores como Manoilescu e Woytinsky na
obra e nas posies de Simonsen, notadamente no que diz respeito ao protecionismo, ver, por todos: CURI,
Luiz Felipe Bruzzi. Entre a Histria e a Economia, op. cit., p. 192-217.
625
A respeito, ver: FAUSTO, Boris. O Pensamento Nacionalista Autoritrio. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
2001, especialmente p. 30-36.
626
LAMOUNIER, Bolivar. Formao de um Pensamento Autoritrio na Primeira Repblica: uma
intepretao. In: FAUSTO, Boris. Histria Geral da Civilizao Brasileira, t. 3, v. 2, So Paulo: Difel,
1977, p. 357.
627
Essa corrente ser mais detidamente estudada adiante.
628
Cf. nesse sentido: CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a Histria e a Economia, op. cit., p. 86-88.
629
Eli Diniz no se dedica especificamente a Roberto Simonsen, e sim ao empresrio industrial brasileiro.
630
DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 91.
631
DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 92.
632
DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 93-94. Se a Simonsen se imputa
uma certa aproximao ideolgica com o pensamento autoritrio brasileiro, ainda que tenha sido mais
influenciado por um autor como Manoilesco do que por Azevedo Amaral, Oliveira Vianna ou Francisco
Campos, Celso Furtado, outro autor que ilustra o pensamento econmico brasileiro no perodo estudado,
218
No se pode compreender o projeto poltico de vida de Simonsen a defesa da
industrializao sem entender que se tratava de um projeto de hegemonia de classe.
Autores como Fernando Henrique Cardoso viam na burguesia brasileira, mesmo depois de
1930, uma classe no apenas desunida e sem identidade, mas, sobretudo, sem projeto de
hegemonia poltica633. Entretanto, entendeu-se posteriormente que a burguesia brasileira
teve importncia fundamental, notadamente a partir de 1930, nos caminhos polticos e,
especialmente, econmicos do Pas634. Foi responsvel por presses que pautaram, em
alguns casos, a postura do governo, mesmo tendo sido derrotada em outros pleitos.
Acrescente-se que o fato de no conseguir xito no acolhimento de todas as suas
reivindicaes no significa que a burguesia brasileira, em especial a burguesia industrial,
no tinha conscincia do projeto poltico e da orientao econmica mais adequada aos
seus interesses. Significa, ao contrrio, que o conflito entre diferentes foras poltico-
sociais no mbito do Estado era acentuado.

Simonsen foi o lder industrial que expressou de modo mais notvel a existncia de
um projeto de hegemonia de classe para a burguesia industrial. Segundo Curi, Simonsen
era um "intelectual orgnico", no sentido gramsciano635. Subjacente sua produo
intelectual estava o intento de fazer com que os interesses da classe que representava
fossem assimilados e identificados como interesses de toda a nao. Enquanto seu objetivo
econmico era construir um ambiente institucional propcio ao desenvolvimento industrial
do Brasil, sua misso poltica era fazer com que a ideia de que os interesses da indstria se
confundiam com os interesses da nao se tornasse um consenso, independentemente do
segmento socioeconmico. Para fortalecer sua argumentao, Simonsen lanou mo de

como referncia do desenvolvimentismo, tambm no passa ileso. Para Francisco de Oliveira, Furtado
herdeiro, em alguma medida, desse pensamento autoritrio nacional. Liga-se a essa tradio no por estima
ao conservadorismo ou repulsa democracia, mas sim por construir um pensamento voltado para a ao
poltica. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furaco, op. cit., p. 59-82; OLIVEIRA, Francisco de.
Prefcio: para retomar a construo interrompida. In: SABOIA, Joo; CARVALHO, Fernando J. Cardim de
(Org.). Celso Furtado e o Sculo XXI. Barueri / Rio de Janeiro: Manole / Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2007, p. xix. Em sentido semelhante, Rosa Maria Vieira fez um
esforo intelectual no sentido de evidenciar o projeto poltico-ideolgico sempre presente nas construes
tericas de Furtado. Cf. VIEIRA, Rosa Maria. Celso Furtado: reforma, poltica e ideologia (1950-1964). So
Paulo: PUC-SP, 2007.
633
Cf. CARDOSO, Fernando Henrique. Empresrio Industrial e Desenvolvimento Econmico no Brasil.
So: Difel, 1964. Ver tambm: MARTINS, Luciano. Industrializao, Burguesia Nacional e
Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Saga, 1968.
634
DINIZ, Eli. Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit.; DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato Raul.
Empresariado Industrial e Estado no Brasil. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1978; BOSCHI,
Renato Raul. Elites Industriais e Democracia: hegemonia burguesa e mudana poltica no Brasil. Rio de
Janeiro: Graal, 1979.
635
CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a Histria e a Economia, op. cit., p. 32-33 e 86-87.
219
uma interpretao histrica do Brasil. Analisando a histria econmica brasileira a partir
da ideia de ciclos, tomada de Joo Lcio de Azevedo, Simonsen argumentou que a
economia colonial intercalava fases de pujana econmica e de crises, sendo a herana
colonial e posteriormente imperial um fardo responsvel pela insero do Pas numa
situao de desvantagem na dinmica de trocas comerciais internacionais. Somente a
industrializao teria o condo de alterar essa lgica interna e externa do capitalismo
brasileiro, conduzindo ao progresso636.

A fase de mais "maturidade" intelectual de Simonsen foi durante os anos 1940,


notadamente no contexto da clssica controvrsia do planejamento com o economista
neoliberal Eugenio Gudin637. Simonsen era o representante da indstria no Conselho
Nacional de Poltica Industrial e Comercial (CNPIC). Gudin tinha assento na Comisso de
Planejamento Econmico (CPE). Simonsen apresentou ao CNPIC em 6 de agosto de 1944
o parecer "A Planificao da Economia Brasileira". Gudin apresentou em maro de 1945
ao CPE relatrio em resposta ao parecer de Simonsen, sob o ttulo "Rumos de Poltica
Econmica", no que foi replicado por Simonsen no texto "O Planejamento da Economia
Brasileira", publicado em junho de 1945. Gudin apresentou, como trplica, o texto "Carta
Comisso de Planejamento", de 24 de agosto de 1945. A reconstruo dessa famosa
controvrsia j foi feita por alguns autores638. Cumpre aqui destacar somente os elementos
que permitam compreender o pensamento de Simonsen enquanto expresso do
industrialismo.

Apesar de ter progredido, com o incio dos conflitos blicos em 1939, na expanso
industrial de alguns setores (como de tecidos, artefatos de borracha, ferro gusa e laminado,
ao, artefatos de ferro e de ao, maquinrios, produtos farmacuticos, entre outros), o

636
SIMONSEN, Roberto. Histria Econmica do Brasil (1500/1820) (1937). Curso professado na Escola
Livre de Sociologia e Poltica de So Paulo. 3. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1957. Vera
Alves Cepda observa similaridade entre Simonsen e Celso Furtado no que concerne constatao de que o
"atraso" brasileiro decorre em grande medida do capitalismo tardio que aqui se observou. A ausncia ou
incompletude da industrializao aparece "como resultado da posio desigual das economias mais e menos
avanadas no circuito das trocas internacionais. CEPDA, Vera Alves. Incluso, Democracia e Novo-
Desenvolvimentismo um balano histrico, Estudos Avanados, v. 26, 2012, p. 80.
637
Nesse sentido, cf. MAZA, Fbio. O Idealismo Prtico de Roberto Simonsen, op. cit., p. 202. A
expresso neoliberal para Gudin tomada de Bielschowsky: BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento
Econmico Brasileiro, op. cit., p. 37-76.
638
Cf., por exemplo: MAGALHES, Joo Paulo de Almeida. Controvrsia Brasileira sobre o
Desenvolvimento Econmico: uma reformulao. Rio de Janeiro: Grfica Record, s/d; DINIZ, Eli.
Empresrio, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 201-215; RODRIGUES, Carlos Henrique Lopes.
A Questo do Protecionismo no Debate entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin. RODRIGUES,
Carlos Henrique Lopes. A Questo do Protecionismo no Debate entre Roberto Simonsen e Eugnio
Gudin. Dissertao de Mestrado em Histria Econmica. Campinas: Instituto de Economia/Universidade de
Campinas, 2005.
220
Brasil ainda enfrentava problemas estruturais significativos. Tais deficincias foram
identificadas por Simonsen na falta de combustveis, na deficincia dos transportes, na
inexistncia de indstrias bsicas e nas dificuldades tcnicas e de formao de mo de obra
qualificada. Esses problemas eram responsveis por frear o ritmo de expanso industrial
brasileiro. Comparando o Brasil aos Estados Unidos, Simonsen assinalou que o ndice de
consumo mdio do brasileiro era, pelo menos, 25% menor do que o do norte-americano.
Constatando o baixo padro de vida e de renda nacionais, Simonsen entendeu que o
desafio posto era o de quadruplicar a renda nacional com a maior brevidade possvel,
"utilizando-nos, em gigantesco esforo, de uma verdadeira mobilizao nacional, numa
guerra ao pauperismo, para elevar rapidamente o nosso padro de vida"639. Para tanto, a
frmula sugerida foi a da planificao da economia brasileira por meio da qual se
buscariam: o atendimento s demandas essenciais bsicas da populao, a constituio de
uma estrutura econmica e social forte e o alcance de recursos necessrios segurana da
nao e colocao do Brasil em um lugar "condigno" na dinmica internacional de
poder640. Alegando inspirao nas experincias de planificao de Rssia, Turquia, Estados
Unidos e Inglaterra, Simonsen consignou como ncleo da planificao justamente a
industrializao, sem, no entanto, descuidar da necessidade de intensificao e
aperfeioamento da produo agrcola641.

Ao final do parecer "A Planificao da Economia Brasileira", Simonsen elencou


duas questes bsicas que deveriam ser enfrentadas: (i) como financiar a planificao? e
(ii) qual o grau de interveno do Estado para a consecuo desses objetivos?642. Em
relao primeira, afirmou que o Brasil poderia, de um lado, empenhar metade de suas
disponibilidades no estrangeiro e, de outro, buscar obter financiamento junto aos Estados

639
SIMONSEN, Roberto. A Planificao da Economia Brasileira. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN,
Eugnio. A Controvrsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletnea da polmica Simonsen x
Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do
Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 28-33, especialmente p. 32.
640
Nesse sentido, a planificao seria a nica tcnica capaz de: [...] proporcionar os meios adequados para
satisfazer as necessidades essenciais de nossas populaes e prover o pas de uma estruturao econmica e
social, forte e estvel, fornecendo nao os recursos indispensveis sua segurana e sua colocao em
lugar condigno, na esfera internacional. SIMONSEN, Roberto. A Planificao da Economia Brasileira, op.
cit., p. 33
641
Algumas outras necessidades que teriam de ser contempladas na execuo do plano eram: a eletrificao
do Pas, a mobilizao das vrias fontes de combustveis, a organizao dos equipamentos de transporte, a
criao da moderna agricultura de alimentao, a criao de "indstrias-chave" (metalurgia e qumica), a
tomada de providncias relativas formao de mo de obra (com novas escolas de engenharia, institutos de
pesquisas tecnolgicas, industriais e agrcolas, intensificao do ensino profissional e incentivo imigrao
de tcnicos e "operrios eficientes") e a criao de bancos industriais e outras instituies de financiamento.
SIMONSEN, Roberto. A Planificao da Economia Brasileira, op. cit., p. 23-35.
642
SIMONSEN, Roberto. A Planificao da Economia Brasileira, op. cit., p. 35.
221
Unidos. Em relao segunda, entendeu que deveria haver um dilogo entre o Estado e as
entidades de classe para determinar a medida do intervencionismo, considerando-se,
contudo, a utilizao, na maior medida possvel, da iniciativa privada e a preservao das
atividades j existentes no Pas643.

Apesar de confiar ao setor privado um papel relevante na iniciativa econmica,


Simonsen coloca em termos amplos a possibilidade de interveno estatal, como revela o
uso de expresses como "poltica social" e "toda uma srie de medidas de ordem tcnica".
bvio que toda poltica de planificao implica uma mais ostensiva presena do Estado
na economia. Nos pases capitalistas, isso no resulta em supresso da iniciativa privada,
mas numa atuao mais visvel e significativa do Estado, seja atuando diretamente como
agente econmico, seja indiretamente mediante controles e regulamentaes das atividades
econmicas. Simonsen trata o intervencionismo com uma certa inevitabilidade histrica,
afirmando no ser uma questo de se ter ou no interveno estatal, mas sim de escolher
entre o "bom e o mau intervencionismo"644.