ANt.il GtlttXUMi i M ...
M'IVU l i l i OI I A M C l ' H I h A O W H I Al
m u v i m i r u l o que tendiera .1 lonsoltdar l . i - | M M > . i K i m - i n i u i n i K . i s de la Re-
volucin Mexicana Adema, como n o exista u n estatuto d e f i n i d o que p r o -
(' - ' 1.1 1
i ' - . ir.iki|.idiii< de I.i segundad - K I J I . estos empezaron a comu-
nicarse r n t r e s B U S mas intimas inquietudes, sus preocupaciones p o r e l
traba (o todava inestable debido a las perspectiva-. exteriores an bambo-
leante*. Y , con intencin de conseguir mejores sueldos y aquellas presta-
nones que m.inrt,iban va. con la I ey en la mano, en beneficio de los obre
roa de las empresa afiliadas, concertaban contactos personales hasta
i n t i i a r l o * primeros agrupamientos con u n a tendencia definida, clara y
iiinie d e sindicalismo. La Segunda Guerra M u n d i a l , con su caudal d e ca-
l i H t n i l r s y las inherentes zozobras internas del pas, influyeron e n la vida
recin nacida del IMSS y, por ende, hacia quienes ejercan las funciones
normativa de su c o n d i u ta. forcejeando entre lo que era u n a suprema as-
pirai m n del p u r b l o \ una negativa retrograda d t l i oposiiin. * :
A fin de cuentas cabria sealar que para que el pas contara al fin con
una l-ey del Seguro Social, h u b i e r o n de transcurrir ms de 25 aos contados
a partir de la promulgacin de la Constitucin de 1917. asi como ms de 13
anm ile lul<rrsr reformado la fraccin XXIX d e l h o y Apartado " A " , del
articulo 111 de nuestra Carta Fundamental
' M U rinbargo, el nacimiento del I M S S , a cuyo cargo se confi la organi-
zacin y administracin de los seguros obligatorios de: a) accidentes del tra-
wfn v enfermedades profesionales; b ) enfermedades no profesionales y maternidad;
y, i ) invalidez, vejez, muerte y cesanta en edad alanzada, no fue nada fcil.
( o M l i . i n . i i i M ule .i M I S bondades y a lo que podra suponerse, i pesar
del infero nacional satisfecho algunos intereses particulares haban sido
ilfi lados V i i o n i o liabui i m i l t i l u d di- gentes esperanzadas en el servicio,
h u b o mucha personas inconformes con ella, negativas empresariales a
a t r p l a r el n u r v o esquema de proteccin, desconfianza de ciertos sectores
obrero, rechazo mdico a este sistema de asistencia, todo l o cual propici
que w hicieran m a n lias de protesta y luego se afrontaran sabotajes, asal-
t m a la clnicas de reciente creacin y recin inauguradas, boicot de la i n -
dustria l a r m . u . u i u i resitencia de la> clnica-. patronales, de funcionarios
publico*, y en fin. toda u n a serie de manifestaciones publicas y privadas
lontraria a la naciente ley, en las que h u b o de Intervenir la polica para
i f t g u . n d a t l.is in~t.il,u I O I U S .
11 propio Ignaiio i iarcia ['llez padeci de p n n i i p i o a f i n esas amargas
experiencias en carne propia, y debemos dar cuenta de su actitud viril al
d i - n u i i . i a i ,il l ' i r . - i i n t . Avila Ca macho la sene d t COmpOOtAdH -urgidas
n i * de la Instauracin d e l I M S S . cuando siendo el director general de ste
** t 'Mr d > 27 V d r l u c h a unebeal a l r r n o J e L Trabad o n drl Scp.ro S o c u l
1.1.. r r 4 l ^ * l . |. U S-vTrU-U de P r m s dd S m d k a i o \ * v n * l dr T r r t i t U d o m d d Se-
gn- SUU M n n 1970. p p 14 v 15.
le i n f o r m o al p n m e r mandatario del pas- 'Sear Prudente. van a qumame
el Seguro Social. Estn preparando una huelga. Yo Ir entrego esta carta en donde
explico las componendas de empresarios con laboratorios medio y las conductas
licitas de las elinitas patnmales. Pero yo no me voy de las oficinas, y si me que-
man, yo anuamente le ruego que de las cenizas resurja el Seguro Social'. *
Y es q u e en palabras propias de este hombre visionario, valiente y bri-
llante. Ignacio Garca Tllez:
El pas no poda descansar su eslabibdad en desnutndu. analfabetos, familia*
que viven en la promiscuidad, madres campesinas agotadas; no hay efectiva
justicia social sin pal en lo* estmagos, en los cerebros y en la vida de lo* mar-
ginados... mientra haya hambre en el pueblo y mientras luya sectores margi-
nados no podr haber salud ni avance-., no podemos estructurar u n rgimen
nacional estable w el metoranucnlo social se funda en minora privilegiadas y
no se amplia el bienestar colectivo del pueblo, pues sin justicia social no hay
verdadera democracia; la vvrdadcra seguridad social esti en que nos sintamos
todos parte de una unidad y que lo que mas tienen aporten u* recurso para
los que mena o nada tienen *
A l establecerse el rwss c o m o generalmente ocurre con lo esquemas
novedosos y los cambios bruscos de l o cotidiano, provoc en t o r n o suyo
ms escepticismo que confianza; slo gracias a l esfuerzo decidido de los
tres sectores que l o informaron se p u d o constituir en nuestro pas u n o de
los mejores instrumentos de que se dispone para afianzar y extender su
v o l u n t a d de progreso social.
Sobre las enormes dificultades en el arranque, nos reala el investiga-
d o r Jos Luis Trueba Lara:
Los primeros ao del Inttrtutu Mexicano del Seguro Socul fueron difciles. 'Al
iniciarse loa servicio mdicos escribe Ricardo Poza* Horcasttas H I de o
enero de 1*44, el 1 ru tuto careca del equipo necesano para brindar u preca-
ciones y hubo que recumr a U subrogacin econmica de lo mdicos estable-
cidos .. las curuca y consultorio privados contratado por el Lvess daban aten-
cin a I03JH6 persona. Sin embargo, la contratacin de lo servidos mdico
particulares result un fracaso debido principalmente a que lo obreros eran
discriminados en relacin con la clienteU particular y a que constitua una
comanle salida de dinero sin la mnima posibilidad de captali/aein.
El futuro del Instituto estaba en nesgo: continuaban la subrogaciones no ha-
bra ninguna posibilidad de cumplir lo* rompromisos adquiridos con los traba-
jadores jubilado o a punto de jubilarse. A mediados de 194.V el IMSS suspen-
di la subrogacin y emprendi nueva acciones: se crearon lo puestos de
fabrica que fracasaron a los pocos mese y, a finales del AviUcanuchismo, te
Op. of, paft
 ANUI i . l I I I I M M M 111/ MI'MfNi
inicio la construccin .Ir la* jthmria* cltnrva l . i secundad M M . I I .iWdevio en
Uiiiir* a mu nueva logaa 1.1 Instituto iw* tr.imlt>mio en una empresa que ven
da hervido* miMn* y astMi-n.-i.ili-. .1 k>s Irahlf.Kh.fts. a los patnmei y al go
bienio. Por t u part, lo* seguros uV invalidez, v e j e z , cesanta en edad
avaluada y muerte u n m i u a r o n a administrarse por medio de un . :. ma de
reparto que. por lo meno en ap.inen.-u. garantizaban la vubibdad del pro-
yerto. A partir de esta rransfomuon, el IMSS comenz a crecer emi exponm-
cialmente...*
Se etKomenoV) pues la gestin d e l sistema bsico de segundad social
precisamente a u n organismo publico descentralizado se insiste, el p r i m e r o
en Mxico, porque este t i p o de entes ofrecen considerables ventajas res-
pecto del sistema centralizado, entre otras: una mayor preparacin tcnica
especializada por parte de sus elementos directivos una organiza, ion m.i>
apropiada al intervenir los sectores directamente interesados , n su n u -
ncio; asi como una mayor confianza de los m d i v i d u o s recipientarios d e
sus servicios al no tener stos que tratar directamente con el gobierno. Ya
locaremos en capitulo posterior qu es la descentralizacin como figura
del derecho administrativo y las ventajas que ofrece en la administracin
pblica.
Ea vlido tambin afirmar que desde entonces, 19 de enero de 1943, el
derecho d e la seguridad social comenz u n proceso d e autonoma ten-
diente a su separacin definitiva con respecto del derecho laboral, m u y a
pHf de su innegable vecindad y por mas que estuvieren permanente-
mente relacionados al ser ambas legislaciones sociales reglamentaria del
mismo precepto Constitucional: ei articulo 23.
Result trascendental la implementacin legal v obligatoria de los se-
guros sociales, pues se trataba de organizar a partir del Estado n o de h-
bitos Individuales o gremiales de previsin y ahorro, de I m que careca
prcticamente nuestro p u e b l o , u n sistema permanente, estable y progre-
sivo de bienestar social que habra de favorecer, en una primera etapa, a
todo* los mexicanos sujetos una relacin d e trabajo, pero que estaba des-
a
uado a evitar que la-miseria y la angustia agotaran a grandes sectores de
la poblacin. As, la seguridad social mexicana n o habra de dirigirse sola-
mente al cuidado del factor trabajo para el fomento de la produccin, sino
que debera contribuir a nuestro progreso comn, mejorando ntegramente
al hombre en sociedad y por ende al pas entero.
DebenMK tambin sealar a fin de demostrar la enormes dificulta-
des de la puesta en marcha de este servicio pblico nacional. que si bien
desde u n principio el Seguro Social obligatorio trat de abarcar a la totali-
dad de la entidades federativas, l o fue l u c i e n d o de manera paulatina con-
27
Op nr. pisa 22-24
S l i | \< t OI MU Mt t i l l \ s|t,OHII ' M i M lAt I " '
fanxM se l o permiti su naciente y limitada economa; la idea era p r i m e r o
consolidar l o bsico para luego pensar en la expansin de los servicios, de
tal suerte que i bien se supona que se trataba de u n senncui publico nacio-
nal, no se logr instrumentar tal caracterstica sino dcadas despus, con-
forme fue factible extender ya el rgimen a todo l o largo y ancho d e l pas.
As Us cosas, la historia da cuenta de que el I M S S inici operaciones
formales en el Distrito Federal y en Puebla; luego en N u e v o Len, y des-
pus en jalisco; programada y progresivamente se fue extendiendo en
todo nuestro territorio, integrndose las entonces llamadas Cajas Regionales
del Seguro Social, hasta conseguir su consolidacin definitiva Se comenz
asegurando slo a los trabajadores, al considerarse atinadamente que si
bien era deseable que todos los grupos sociales sin distingo a l g u n o estu-
vieren asegurados, ello de entrada n o era factible por una serie de razones
tcnicas y aduanales.
Desde entonces hasta la fecha, la extensin del rgimen que brinda el
IMSS a los sectores desamparados no ha sido tarea fcil n i aqu ni en n i n -
gn pas de condiciones de crecimiento semejantes al n u e s t r o , pues los
problema no pueden resolverse nada ms con la aplicacin mecnica de
los mtodos y procedimientos ya probados en otras latitudes, por ms que
fuera deseable incorporar a otros ncleos de poblacin cuyas condiciones
de vida exigen soluciones realistas y sin demora.
Tambin se procur establecer las bases para u n adecuado financia-
miento del iMss, que l o pusiera a salvo de cualquier contingencia; la deci-
sin de limitar la incorporacin a aquellos que se encontraban sujetos a
una relacin laboral, fue resultado pues de la conveniencia observada en el
sentido de que la relacin de trabajo permita constituir u n universo h u -
mano razonable, solvente, fijo y permanente, amn que se daban los pro-
cedimientos para el c u m p l i m i e n t o de las obligaciones patronales y la re-
tencin de las aportaciones de los trabajadores. D t otra manera habra sido
m u y difcil organizar el cobro cabal y o p o r t u n o de las cuotas obrcropalro-
nales con que deba financiarse el servicio con independencia de las
aportaciones gubernamentales para el csico del servicio pblico.
Por otro lado, n o sobra aadir que entre la legislacin Liboral y la del
seguro social existe de origen una vinculacin m u y estrecha, pero ambas tie-
nen finaluiailes muy diferentes aunque en u n momento dado puedan re-
sultar complementaria* la una de la o t r a ; eUo a pesar de que en la "ex-
posicin de motivos" de la Ley del Seguro Social el p r o p i o legislador
federal haya expresado que: '.el rgimen del seguro tocial representa un com-
plemento del salario.. y no es susceptible de aplicarse a todos los indimduos, sino
exclusiwmentc a los trabajadores.-.'. Ocurre que cnlonccs fue pensado para
proteger p r i m e r o a la dase obrera, aunque eso no fue bice para que
desde el Inicio se buscase ampliar conforme fuera financiera y operativa-
KM ANGEL G U I L L E R M O RUIZ MORENO
mente posible la cobertura a otros grupos sociales distintos d e los opera-
rios t a l y como ahora se ha conseguido, aunque sea parcialmente.
Y es que en dicha exposicin de motivos de la primigenia Ley del Seguro
Social, se plasmaron razones que resultan vitales para comprender la tras-
cendencia de su expedicin y de su posterior ampliacin de radio de
accin.
Se estableci, por ejemplo, que W Seguro Social representa un medio para
proteger al salario, l o q u e coloca a la economa familiar al cubierto de las dis-
minuciones que sufre como reflejo de las contingencias de la vida d e l tra-
bajador, a la vez que aminora las penalidades en los casos de incapacidad,
Vwjn u orfandad, auxilia a la obrera y a la esposa del trabajador en el no-
ble trance de la m a t e r n i d a d , y cumple adems con una elevada misin que
ningn pais debe excluir d e sus legislaciones, como resulta ser la atencin
permanente a las clases sociales econmicamente ms dbiles que tanto
ocupan de esta ayuda.
A l paso del t i e m p o y en el natural afn de mantenerla actualizada
ido .1 la realidad nacional v a las variables demogrficas y epidemiol-
gicas del pas, la Ley del Seguro Social original de 1943 fue requiriendo de
adecuaciones hasta clamar p o r una rec^ucturadn total d e fondo, ms
que de simple f o r m a , pues al pasar los aos h u b o de ser reformada y
adicionada en mltiples ocasiones con ta finalidad de adecuarla B la reali-
dad nacional, asi como para extender los servicios a u n mayor nmero de
mexicanos, ampliando tanto su rbita de proteccin como de contingen-
cias protegidas. Dichas reformas decretadas ya p o r el Titular d e l Ejecutivo
lederal contando con facultades extraordinarias para ello, d a d o el con-
lli h bhio en que Mxico se hallaba inmerso debido a la Segunda Guerra
M u n d i a l , o ya p o r el propio Congreso de la Unin al concluir la confla-
g i . i i ion >.e dieron rpida v sucesivamente en los aos d e 1944, 1945, 1946,
1947, 1949, 1959, 19,5, 1970 y 1971.
CRBACIN D E L ISSSTE, I N F O N A V T T E ISSFAM
A lu de cuentas, la referida Ley del Seguro Social de 1943 cumpli su
i o N i i l i d o en dos vertientes, pues primero ampar a la cLise obrera del pas
V a su ncleo familiar dependiente econmico directo dndoles a todos
ellos una mejor calidad de existencia, abatiendo las pandemias que les azo-
taban y diezmaban, y elevando la esperanza de v i d a , asi como convir-
tise p r o n t o en u n efectivo instrumento redistribuidor del ingreso y atem-
p r oidor de Ion problema* sociales vinculados con los aspectos productivos,
al dar cubertura efectiva al parado o improductivo por causas ajenas a su
voluntad
Tuvo el I M S > , a nuestro entender, u n logro fundamental tan Ir aseen -
lenle v importantf como lo anteriomielile plasmado* Hirvi de h w noi*
N U E V O DERECHO D E LA SEGURIDAD SOCIAL 105
dica y emprica para que se expidieran en Mxico el resto de las leyes-marco de
otros Seguros Sociales destinados a distintos segmentos poblacionales especficos,
como el de os servidores pblicos federales, las fuerzas armadas nwxicanas, y la
administracin del Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores ordinarios.
Cabe puntualizar previamente que desde el ao de 1917 hasta 1994, el
texto original del artculo 123 de la Constitucin Mexicana q u e como ya
sabemos regula las relaciones de trabajo al igual que la previsin y seguri-
d a d sociales, se ha reformado 19 veces. Nada sorprendente la cifra si
consideramos que nuestra Carta Fundamental ha sido reformada y adicio-
nada alrededor de 500 ocasiones en sus ms de 85 aos de existencia, l o
que nos obliga a no considerarla "rgida" si la comparamos con otras
c o m o ta Norteamericana, por ejemplo, que en ms de dos siglos ha su-
frido tan slo tres enmiendas, aunque tambin tienen u n m u y distinto sis-
lema jurdico: el common laxo anglosajn. Para colmo, h o y mismo se pre-
tende p o r algunos grupos sociales una reforma integral d e l Estado que
implicara tener otra Constitucin, y es u n hecho virtual que habr d e re-
formarse de nuevo el artculo 123 Constitucional a f i n de adecuarlo a la
pretendida reforma de la Ley Federal del Trabajo.
Es verdad que como juristas e investigadores en esta disciplina nos
queda claro que al cambiar las condiciones econmicas, polticas y sociales
de u n pas, las leyes deben adecuarse a los tiempos. En este o r d e n de
ideas recordemos que en 1931 se expidi la p r i m a r i a Ley Federal del Tra-
bajo en Mxico.
Pero desde el ao de 1934 se haba buscado la manera de regular de
manera concreta el trabajo burocrtico partiendo de la base d e que los ser-
vidores pblico eran "operarios de servido* que de suyo n o realizaban la-
bores p r o d u d i v a s como el resto de los trabajadores; p o r l o tanto, deba
drseles u n trato jurdico diferenciado al d e los obreros en general y, de
paso, intentar "cerrarles" los caminos (verbigracia a una negaxiacin colec-
tiva efediva, y sobre todo a la huelga), amn d e otros derechos d e l trabaja-
d o r comn, como por ejemplo el reribir en su liquidacin la prima de
antigedad.
Fue en la poca del General Lzaro Crdenas cuando se expidi el pri-
mer 'Estatuto de los Trabajadores al Servido de los Poderes de la Unin'
de 5 de noviembre d e 1938, reformado luego el 4 de abril de 1941 bajo el
gobierno del General Avila Camacho, y que sentara las bases de u n dere-
cho burocrtico desprendido del laboral. 38
Pero para algunos faltaba el sustento Constitucional del dcreclxo buroerd-
tnv. Por ello, siendo Presidente A d o l f o Lpez Mateos, asumi medidas ra-
** Idl/liv* U W U N * . Atarlo y Tru*ta Baima, Jiirge. UgUJacrin Taknt de Derecho Burar-
tktk I W I owoiUrfcw. ptittwuArma y iHtjxxnioitct nimjft'mmfarWi W FdlrkAn actualizada Editiv
nal rViml* Mxico, I W ,.,;,. lMt>

\N< I 'IIMKM.I h'i|/ M n N t M i
duales para lmnslurin.tr l.i regulacin burocrtica v de paso dar u n trato
(releii-nti* a lo* servidorc! pblico federales. Tras las gestiones pertinen-
l r * . consigui que mediante Decreto del Constituyente Permanente, pro-
mulgado el 21 de octubre de 1960, publicado el 5 de diciembre del mismo
alio en el DOF y en vigor al da siguiente, se reformara de una buena vez
el primer prrafo del articulo 123 y, a la par, que las fracciones que inte-
graban el original texto del precepto pasaron a formar parte del Apartado
"A". m i H . W entorno ii nuax> Ajnttado 7 1 " conslanit de catorce fracciones
que operarla bajo el rubro: " E n t r e los Poderes de la Unin, el Gobierno del
Distrito Federal y sus trabajadores...".
La intencin era regular de manera especial las relaciones laborales e n -
tre el ms grande empleador d e l pas e l Estado mexicano, y sus servi-
d n o s pblicos a l subordinados, dando pleno reconocimiento asi a! dere-
ilw buwtrdlHv; de tal suerte que el apartado " A " regulara en Mxico, a
partir del f> de diciembre de I % 0 , slo las relaciones de trabajo entre los
l'.nh. iilares impidindose con ello que las disposiciones derecho labo-
l i l 1 Por cierto, al Presidente M i g u e l de la M a d r i d H u r t a d o q u i e n con
ral general se aplicasen en lo burocrHco, salvo por mera supletoriedad
excepcional.
Se haban sentado as las bases para expedir una legislacin especfica
para los burcratas en el mbito federal y concomitantemente para implc-
mentar u n esquema de seguridad social especfico para los servidores p-
blicos federales.
Por consiguiente, con fecha 27 de diciembre d e 1963 publicada en el
I K t l el da 2, v en vigor el 29 del citado mes y a o - . e! Congreso de la
Unin expidi el Decreto d e la Ley Federal de os Trabajadores al Servicio del
Filado, reglamentara del Apartado " B * del articulo 123 Constitucional y
que abrogara el prerreferido Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los
Poderes de la Unin, legislacin prea ludida que ya lia sido varas veces
reformada.
E n ese entorno y antes an que cobrara vida tal legislacin burocr-
tica de observancia federal, nacera el segundo seguro social mexicano: el
Instituto de Seguridad y Servida Sociales de los Trabajadores del Estado (tsssn).
En efecto, en el nterin de los loables esfuerzos para brindar u n trato
jurdico distinto a burcratas y a trabajadores ordinarios, con base a la ex-
periencia surgida de la creacin del Seguro Social instrumento bsico y la
afanosa bsqueda de extender el servicio pblico de la seguridad sociaL
urgi u n evento trascendental posterior a la reforma Constitucional del
articulo 123 pero previo a la legislacin burocrtica en comento.
El visionario Presidente A d o l f o Lpez Mateos, gir instrucciones preci-
sa* para que se protegiera de u n a buena vez, mediante u n esquema de se-
guridad social ms o menos similar al existente para los trabajadores o r d i -
narios, a los burcratas al servicio directo o indirecto d e l Estado mexicano;
*c entenda que la previsin social que debe acompaar a una relacin la-
Ntir.VO C I S I i m i l l I A U L U M I I A P WHIAI 111.'
bni.il v que "*ra al cargo original del Estado, tanto en su divisin clsica de
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, como algunos entes descen-
tralizados del gobierno lederal, deba ser encomendada a u n este especi-
fico y autnomo para descargarle de esa responsabilidad al propio Estado
empleador, dejndole al ente creado hacerse cargo de los servicios y la se-
guridad sociales.
Tras los estudios matemtieo-acluarales respectivos, se envi la fjucia-
tiva Presidencial al Congreso de la Unin y ste, mediante Decreto del 28
de diciembre de 1959, expidi al fin la Ley del Instituto de Seguridad y Servi-
cios Sociales de los Trabajadores del Estada, q u e creara a dicho ente asegura-
d o r y amparara en lo general a los trabajadores al servicio civil de las de-
pendencias y d e las entidades d e la administracin pblica federal, al
servicio de los Poderes d e la Unin, y a otros servidores pblicos que su
articulado contempla. Asi surga el segundo y trascendente seguro social
en Mxico, de una amplia cobertura nacional.
toda justicia preside ahora la Seccin de Derecho Burocrtico de la Acade-
mia Mexicana del Derecho d e l Trabajo y la Previsin Social, le toc el
honor de mejorar el ISSSTE al enviar la Iniciativa al Congreso d e la Unin
para que surgiera una legislacin renovada, acorde a los tiempos de la d-
cada de los aos ochenta del siglo xx.
La nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores al Servicio del Estado, fue publicada en el DOF el 27 de d i -
ciembre de 1983 y entr en vigor al dfa siguiente, con excepcin d e l ar-
tculo 157, fraccin XV, inciso d), que comenz a regir a partir d e l ao de
1997, en lo que atae a su Fondo de la Vivienda mejor conocido como
FOVKSSTE. Dicha legislacin, se reitera, tiene su basamento en el artculo
123, Apartado ~H", fraccin X I , d e la Constitucin Poltica Mexicana, y es
reglamentaria del mismo.
La Ley del iSSSTfc sera adecuada luego a la realidad nacional mediante
sendos Decretos del propio Congreso de la Unin, publicados en el DOf en
las siguientes fechas; 27 de diciembre de 1983 n u e v a legislacin que
abrogara la anterior, como ya se dijo, y que hoy reformada an rige; 23
de j u l i o d e 1992 r e f o r m a trascendente que incorporara al cuerpo legal el
Sistema de A h o r r o para el Retiro o S A R original. A l igual que debemos dar
cuenta de las reformas y adecuaciones legales hechas a la Ley d e l ISSSTE,
emanadas tambin del Congreso de la Unin y fechadas el 4 de enero de
1993, 22 de julio d e 1994, y por ltima vez el 23 de enero de 1998. a
Ahora bien, en una confusa redaccin, a nuestro parecer dispersa y ca-
2
Ley d e l I n t i t u l o d e S e g u n d a d y S e r v i c i o s S o c i a l e * d e |r Trafcsuadore* a l S e r v i d o
9
le E s t a d o . LcfiWlacin d e S e g u r i d a d S o c i a l I c y c t v C d i g o de M e k o . ( d l i o r i a l Porna
Mxico. 1996.
 ANCiM r . l l J l l l K M M H U I / MiWHNM
nmio d e lodo tcnica legislativa, lo Ley d e l iSSSIK entremezcla uno con
Otfoa l ; los Samuros de enfermedad, maternidad, riesgos de trabajo, jubila-
d o n , retiro (ya por edad o por tiempo de servidos), invalidez, muerte y ce-
santa en edad avanzada; las preataciows de m e d i a n a preventiva. I n d e m n i -
zacin global, arrendamiento, prstamos hipotecario* (o a mediano, o a
t o r i o plazo), y las promociones culturales, tomento deportivo y recreadn;
y , u> ucrvkkw de rehabilitacin risica y mental, d e atencin para el bienes-
t . u v desarrollo i n f a n t i l , integracin para pensionados y jubilados, calidad
de v i l l a a asegurados y familiares derechohabientes, funerarios y tursticos.
Trtase pues de una "mezcolanza" desordenada de seguros, prestado-
i i " \ servicios -ocales indebida y ausente de metodologa, pues entiever.i
asuntos me corresponden a u n seguro social propiamente dicho, con o t r a
de prestaciones v servidos que ataen ms bien a esquemas laborales
d r previsin sodal. sin dejar de m e n d o n a r que se i n d u y e el r u b r o de la v i -
vienda a l travs de su Fondo de Vivienda o FOVBSSTE. Ya en la prctica se
abre u n abanico de posibilidades enorme a los burcratas federales ampa-
rado* por este esquema protector benevolente a pesar de todo.
I inminente que urgido por el Ejecubvo Federal, el Congreso de la
Unin legisle para que a la mayor brevedad se homologue el sistema pen-
slonarlo del isssra a la Ley del Segn Social; el Estado no puede ya con su
pesada u r g a pensionara, y el anterior gobierno de Ernesto Zedillo fue i n -
tapiiz para conciliar todas |a comentos opositoras al m,me|o pnvati/ado
do las reservas tcnicas nanderas para pensiones pues habra que d i v i -
do v distinguir las que son realmente de seguridad social, respecto de las
p n . . i o n e s jubUatorias laborales que deben quedar a cargo del empleador:
e l (obiernn Federal. H o y en dia, con base a reformas legales recientes
de la Ley de los Sistemas de A h o r r o para el Retiro, u n servidor pblico fe-
deral puede optar porque sus fondos acumulados en la cuenta i n d i v i d u a l
A K abierta a su nombre, le sean administrados por una AFORE, lo cual
y a se sabe y abundaremos sobre esto en captulos posteriores, tiene
ventajas y desventajas.
A nuestro parecer es preciso fortalecer y rcclisear al ISSSTT: a m i d o *
del siglo XXI Por desgrada, ante la inviabilidad finandera que muestra, de-
bera optarse acaso p o r el m a l menor: la creacin de verdadera cuentas i n -
dividuales para retiro, cuyos fondos sirvan para costear ntegramente pn-
ateme* d e seguridad sodal a largo plazo, manejados tales recursos
financieros por Adirunistradoras de Fondos para el Retiro, como ocurre
COT el resto de trabajadores del pas; en tanto que las reservas tcnicas
para pensiones laborales o jubilaron u debe seguirlas manejando el Go-
bierno Federal, en trminos cuantitativos el ms grande empleador del
pas
Ello desde luego antes q u e las crisis econmicas de nuestros 2 ms
grandes seguros sociales e l IMSS y el ISSSTF, asi como de sus sistemas
n I-V.I M h i - m i nr I A i.i<;imiHAn K I M . un
pensionario*, d e plano obliguen al listado i su desaparidn formal y ma-
terial, creando u n solo ente de seguridad sodal nacional que abarque sin
distingo a todos los mexicanos.
Hasta aqui los breves comentarios respecto d e este trascendente se-
guro sodal para los burcratas federales.
Poco despus surgira el tercero de los seguros socales mexicanos; el
Instituto de Segundad Social para las Fuerzas Armadas Kexicatuts (KSfAM).
Para empezar, es preciso resaltar que los militares, en razn de estar
expuestos a conhngendas por completo distintas ya de los trabajadores
privados o ya de los servidores pblicos en lo general, siempre h a n tenido
un trato jurdicamente diferendado. La vida castrense asi lo obliga, y no
slo en nuestra patria, sino en el m u n d o entero.
C o m o u n antecedente bsico, debemos sealar que el 26 de d i d e m b r e
d e 1955 el entonces Presidente Adolfo Ruiz Cortnes. expidi u n Decreto
para constituir la Direcdn de Pensiones Militares, y el da 30 del mismo
mes y ao el Congreso d e la Unin expide la Ley de Retires y Pensiones
Militares. Esta ley es pues el antecedente inmediato y d i r e d o de lo que
luego sera la legisladn de seguridad social p i r a las fuerzas armadas del
pas.
Dicha legisladn comentada en ltimo trmino fue abrogada cuando
se promulga, el 30 de didembre de 1961, la primaria Ley de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas d u r a n t e el gobierno del Presidente Lpez Mateos.
Se crea asi el I S S F A M , como u n organismo pblico descentralizado con per-
sonalidad jurdica y p a t r i m o n i o propios.
Pero luego la citada legisladn fue abrogada cuando a instancias del
Presidente Luis Echeverra Alvarez se expide el Decreto del Congreso de la
Unin publicado en el D O F el 29 de j u n i o de 1976, denominado Ley del
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, que adminis-
trara a partir del 29 de agosto de dicho ao todo l o atinente a los aspectos
de seguridad social I n c l u i d o su fondo de la vivienda, para los miem-
bros d e l ejrcito, fuerza area y los miembros de la armada o naval.
Por cierto, se reform tal legislacin de seguridad social p o r ltima vez
el 23 de enero de 1998, y encuentra su fundamento en el articulo 1 3 ,
Apartado " B " , fraedn X I I I , de la Constituan General de la Repblica.
Este ente autrquico tiene encomendada la fundn de operar ahora
los seguros y prestaciones de: haberes de retiro, pensiones, compensariones,
pagas de defuncin, ayuda para gastos de sepelio, fondo d e trabajo, fondo
de ahorro, seguro de vida, venta y arrendamiento de casas, prstamos h i -
potecarios y a corto plazo, riendas y granjas y centros de sen-icio, hoteles
X Ley del Insumi Je Seguridad Social pata la Fuerza Armada Mexicanas LcRlaon
dr Segundad Social Leyes y Cdigin de MWo Editorial Porrua. Mxico. Bm
 III *N*.I:| l, Mil HI 1/ Mi H U N O
de transito tana hng.u para retirado*, eentms bienestar infantil, servicio
luneraro, escuela* c internados, cvntnis de alfabelizadn, ceiros de
adieolramieiiln y superacin pata esposas e hijas de militares, centros de-
portivos v le recreo, orientacin social, servicio mdico directo y subro-
gado, \ de latinadas econmicas.
Naturalmente que las Secretaras de la Defensa Nacional y de Marina,
son los empleadores y por ende el gobierno federal, via impuestos, finan-
t i a lal Hisiema di- seguridad social para los sujetos de afiliacin o(>lg,d,i
que forman paite del servicio caslrense y su ncleo familiar derechoha-
bielde, dependiente directo.
l o i cierto, cabe aadir que el personal administrativo y operativo civil
del I V S F A M , rige sus relaciones laborales por la Ley Federal de los Trabaja-
dores al Servicio del Estado, por razones d e congruencia, y entonces todos
ellos quedan cubiertos en el esquema de seguridad social que brinda el
|v,',u a los burcratas lederales
I libemos dar cuenta aqu, por su importancia, de la existencia de dos
oetpos legales: la Ley Orgnica d e l Banco N a d o n a l del Ejrcito, Fuerza
\. o a y Armada (BANjERClTO); y su Reglamento Orgnico como Sodedad
N a d o n a l de Crdito e Institudn de Banca de Desarrollo. Forman ambos
oidcmutlenlos parte integrante de la organizadn jurdica de dicho se-
n i r o social castrense e l nico que p o r d e r l o n i est r estar, por razo-
nes de seguridad nadonal, adscrito al Sistema de A h o r r o para el Retiro
(P.AK)
Y por ultimo, surgira el cuarto seguro sodal mexicano de competen-
cia lederal; ti Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para os Trabajadores
(.VMWAWT).
I leilivaiTienle, como el Instituto Mexicano del Seguro Social o I M > S ya
era u n gigante por el nmero de empleados que tenia y tiene, as como
por los millones de asegurados y derechohabientes que atenda y atiende,
se pens en conferirle esta responsabilidad a o t r o ente distinto: el Instituto
del fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, si bien sabemos que la
vivienda forma parte de los objetivos a que apunta la seguridad social y
prueba de ello es que el ISSSTE y el rSSFAM tienen, cada u n o , su p r o p i o
rondo de vivienda para sus respectivos asegurados. Por lo tanto, puede
.1 firmarse que el INFONAVTT, pese a ser autnomo, realiza labores comple-
mentarias a las del D.1SS en lo que al aspecto de vivienda se refiere, y ade-
ma-, i |e loa labores de apoyo en cuanto al renovado sistema de pensiones
t a n t o en el S A K anterior como en el a d u a l , lo que obliga a que sus le-
glnladones se hallen homologadas y hasta se hayan suscrito convenios de
actuacin conjunta a f i n de evitar dispendios y d u p l i d d a d de fundones
administrativas de cobro de aportes a la seguridad social.
El INP\'Avn nace pues a la vida jurdica en base a la l e y del
INFONAVIi", reglamentaria de la fraccin XU, segundo prrafo, del Apartado
M o i v o miM tu i * i * sBcumiMn s o n AI MI
" A " del articulo 123 de la Constitucin Mexicana t a n slo para adminis-
trar los recursos acumulados en el d e n o m i n a d o "Fondo N a d o n a l de la V i -
vienda para los Trabajadores", mediante Decreto del Congreso de la
Unin publicado e n el D O F el 24 de abril de 1972, y en v i g o r al da si-
guiente, que contiene la Ley dd Instituto del Fondo nacional de la Vivienda
fiara los Trabajadores.
Naturalmente que se le dot a este organismo pblico descentralizado
de personalidad jurdica. fMtrimonio propio, autarqua, y la caracterstica de
ser a la par "organismo fiscal autnomo" con amplias facultades legales, al
considerarse por razones prcticas poco ortodoxas desde el p u n t o d e
vista jurdico. que las aportariones patronales para el Fondo N a d o n a l de
Vivienda d e los Trabajadores eran de seguridad sodal y. p o r ende, tildn-
doseles por disposirin del legislador federal como fiscales, incluso sosla-
yando el hecho evidente de que tal ente pblico se encargara simple-
mente de administrar tas aportadones patronales contempladas en el
artculo 136 de la Ley Federal del Trabajo, que es una legislacin de dere-
cho sodal obviamente y que incluso tal precepto fijaba el importe de tales
aportes: 5% del salario integrado del operario roy, por reforma legal, ilel salario
liase de cotizacin.
La Ley d e l iNFONAVrr fue reformada luego, para adecuarla a las nece-
sidades imperantes en el pas, mediante sendos Decretos publicados el 23
d e d i d e m b r e de 1974, 29 de diciembre d e 1981, 23 de d i d e m b r e de 1983,
17 d e diciembre de 1984, 24 de febrero de 1992 q u e incorpora estos re-
cursos patrimoniales al Sistema de A h o r r o para el Retiro o S A R ; 13 de j u -
lio de 1994, y finalmente, 6 de enero d e 1997 sta ltima trascendental,
pues la reform d e tal m o d o que la homolog a la a d u a l Ley del Seguro
Social, sobre lodo en lo que atae al rgimen pensionario del modelo pre-
visional d e caplalizadn i n d i v i d u a l i z a d a . Hoy en da el IMSS y el
I N F O N A V I T trabajan estrechamente, al grado que n o cabria extraar que p u -
diesen fusionarse ms p r o n t o de lo esperado.
En sus ms de 25 anos de existencia, el I N I F O . S J A V T T ha intentado c u m -
p l i r a cabalidad con la misin d e satisfacer la necesidad d e vivienda para
los trabajadores ordinarios, desde los ngulos y perspectivas que las cam-
biantes condiciones d e entorno y coyuntura del pas le han demandado. A
lo largo de su vida se pueden identificar al menos d n c o importantes eta-
pas, a saber:
La primera, desde su fundacin y hasta 1979, a l participar en la cons-
truccin directa de casas habitacin para los trabajadoies.
La segunda, de 1980 a 1992 en que finanda a los constructores d e v i -
vienda mediante u n sistema de promodones.
La tercera, de 1992 a 1995, en que se m i d a la tronsidn hacia una h i -
potecaria sodal, con base en la primera reforma a la Ley d e l I N F O N A V T T , al
incorporarse el derecho de los trabajadores para escoger libremente su v i -
 Mi Ah vi r.iniiPHMu Hvi/ MOM.NII
' ' y l compromiso institucional d r mantener cu trminos reales el
Wloi . 1 . i hurtos individuales.
I -i . u.iffii. .1 partir de 1993. en d o n d e se consolida el perfil financiero
del l n . U l u l o par* contribu) ,1 solucionar el rezago habiladonal y brindar
mayoi pioh ln al patrimonio de los derechohabientes, adecuando su or-
t l m normativo al nuevo tdnna de pensiones del IMSS.
Y la ifuiirta. r t i la que el Instituto a partir de su reforma legal busca
lu igulenle* objetivos: al satisfacer la necesidad d e vivienda de los traba-
i / ' i Jar plena t e r t i d u m b r e a su poblacin derechohabiente, de que
Mi patrimonio era administrado con eficiencia y p r o d u c t i v i d a d ; c) poten-
> n i lo* recursos y me|orar la asignacin de los crditos; d) promover el
a l i o n o Milenio a travs del ahorro voluntario de los trabajadores en la sub-
I I " l a de vivienda, el la desregutarin y simplificadn administrativa en
1
' de l o . haba|.idoie>. f> impulsar la investigadn y el desarrollo
lgico que mejoren la calidad de la vivienda; y, g) enfrentar el reto
.1 lOM'liln . u n ' paulatina y consistentemente.
ISir ende, inmerso en u n proceso de modemizadn constante para
o .pi.iidri i lo-, feton del siglo x x i , el Consejo de Administradn del
INI'ONAVI! aprob el 27 de octubre de 1999 las "Reglas para el Otorga-
mienio da i rditos a los Trabajadores Derechohabientes del I N F O N A V T T V I
' u n la implemenlaelon de estas reglas se pretende bsicamente:
I r i e m i . i r el ahorro voluntario de los trabajadores a travs d e 3 alter-
nativas solicitar u n menor monto de crdito, ahorrar para d i s m i n u i r el
moitto d d crdito, o bien ahorrar para aumentar la capaddad d e c o m p r a
II Incrementar la capacidad de compra de derechohabientes. entre-
gando en loniia adicional al m o n t o de crdito el saldo en la Subcuenta de
Vivienda que el trabajador tenga registrado en su Administradora de Fon-
dos para el Retiro
III. Ajustar el m o n t o de crdito a la capaddad real de pago del trabaja-
dor, con lo cual el Instituto otorgar crditos a los asegurados.
IV. Disminuir el peso excesivo de la antigedad, pues que el proceso
de seletcion se realizara tomando en cuenta la puntuacin que obtenga el
trabajador en lugar de los bimestres de cotizadn.
V. Ofrecer mayores oportunidades de obtener u n crdito a los trabaja-
don-, i l i . i apa'itados y con talla de cnyuge.
VI. Simplificar trmites, ya que se elimina la comprobadn de depen-
diente, ei onmicos.
VII Dar u n mayor plazo al trabajador para seleccionar la vivienda que
,| 'Krsl.ii para H O t o r g i r a i e n l n d e Crdito* a h Trabadores l > r e d w h j b i e n i r *
i H W A i r r * , p u H i A d j e n el nc* d e l 29 de o c t u b r e de 1W.
M l vn | ! |<| t l i o <<< IA V l l . U I U I I A I ' |\l 113
ms le convenga, ampliando la vigenda de la carta de asignacin d e cr-
d i t o a 121) das naturales.
V I I L La amortizadn de los crditos que realizar a travs d e pagos fi-
jos medidos en salarios mnimos del D F , durante toda la vida del crdito,
con l o cual se protege el ingreso del trabajador, ya que las variadones en
su salario n o afectarn el pago.
IX. El nuevo sistema tiene las opdones d e pre-calificar e inscribir a los
trabajadores derechohabientes en u n sistema ms sendllo de utilizar.
En pocas palabras, se h a n fadlitado los trmites para obtener crditos
para vivienda, considerando que en la Constitudn Poltica y en la Ley Fe-
deral del Trabajo se establece como u n a p r i o r i d a d nadonal que toda em-
presa agrcola, industrial, minera o de cualquier otra clase est obligada a
p r o p o r d o n a r a sus trabajadores habitadones cmodas e higinicas.
Dicha obligadn se cumple por los patronos mediante el 5% de las
aportadones sobre los salarios d e los trabajadores que las empresas hagan
al Fondo N a d o n a l de Vivienda, a fin de constituir depsitos a favor d e sus
subordinados y con esto instituir u n sistema de finandamiento que otor-
gue a stos u n crdito barato y suficiente para adquirir en p r o p i e d a d u n a
hab radn*
C o n tal fin, se establece y opera u n sistema de finandamiento que per-
mita a los trabajadores asegurados obtener una lnea de crdito para: 1)
a d q u i r i r en propiedad habitaciones cmodas e higinicas; 2) construir, re-
parar, ampliar o mejorar sus habitadones; y , 3) pagar los pasivos contra-
dos por los conceptos anteriores.
Existen entonces cinco Uneos de crditos, a saber: lnea uno, para el finan-
d a m i e n t o d e la construedn de conjuntos habitadonales, que podrn ser
adquiridos por los trabajadores, mediante crditos otorgados del Instituto
stos slo se concedern por concurso, tratndose de programas de v i -
vienda aprobados p o r la institudn y que se ajustarn a las disposiciones
aplicables en materia de construedn; linea dos. para la adquisidn en
propiedad de habitadones; lnea tres, para la construccin de vivienda; l-
nea cuatro, destinado a la reparadn. ampliacin o mejoras de habitadones;
y , lnea cinco, al pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los concep-
tos anteriores.
La puntuacin mnima que permite acceder a u n crdito del
INFONAVTT se determinar de acuerdo con la localidad en que se encuentre
ubicado el centro de trabajo; el clculo de la puntuadn es i n d i v i d u a l y no
puede compartirse salvo con el cnyuge si tambin labora y se halla ase-
g u r a d o . Para calcular la puntuacin acumulada de cada trabajador se
atender a lo dispuesto en las "Reglas para el otorgamiento de crditos a
los trabajadores derechohabientes del I N F O N A V T T " . las cuales consideran d i -
versos factores c o m o son: el salario d i a r i o integrado, edad, saldo de la sub-
del cuenta de vivienda, nmero de bimestres cotizados en el Infonavit y se
 M I ANl.M U . l l I I M M kl. 1/ M u l i l A V
anclaran . tumi mximo dos dependiente* econmico del trabajador regiv
Iradon en el I M S S , , I M i . m i n el ahorro v o l n n l . t n o del mismo en la subcuenta
d i vivienda lo que incrementa sensiblemente la posibilidad de acceder a
u n prstamo.
l'or cierto, slo se otorgarn crditos a los trabajadores que sean titula-
res de las apori.u innes constituidos a su favor en el propio Instituto y que
no hayan recibido apoyos financieros en co-financlamiento.
lar. .aia.leii-.tuas de las viviendas que se pretendan adquirir. C O R S -
I I I I I I . readaptar, ampliar, mejorar, o p o r la que se cubrirn pasivos adquir-
dos de malquiera de estos conceptos, deber ser cmoda e higinica, y ser
" l e u d a como vivienda popular, adems de estar ubicada en zonas
que tengan toda la infraestructura urbana tales como: servicios de agua
1'ot.iHe energa elctrica, drenaje o, en su defecto, fosa sptica, etctera, y
l i vivienda deber tener una vida til probable de 30 aos contados a par-
i d del otorgamiento del crdito y desde luego ser garanta suficiente del
mismo.
I I monto mximo de los crditos otorgados p o r el Instituto ser de 300
V K M el salario mnimo mensual del Distrito Federal. Este lmite podr am-
pliarse hasta 350 veces, para los casos del Distrito Federal y otras localida-
des que determine el Consejo de Administracin del iNFONAVtT. FJ inters
que causan los crditos oscila entre el 4 y 8% anual sobre saldos insolutos,
v el plazo para liquidarlo no ser mayor de 30 aos y se harn tos abonos
di.me des.iientos al salario ['ara lu traKiiadoies de salario mnimo el
deseuento ser de 20% mximo y para los dems vara entre el 20 y 30%.
Segn datos recabados del propio INFONAVIT, en las ltimas dos dca-
das las unidades de vivienda pasaron de 8 millones en 1970. a 18 millones
en 1997. l o que ha significado una mejora en trminos de bienestar social.
Este hecho es producto d e l esfuerzo de las familias mexicanas por mejorar
su* condiciones de vida y a la vez consolidar su patrimonio.
Sin embargo, el avance n o ha sido sostenido y una de las principales
.ansas lo constituye la desigualdad econmica en grandes zonas rurales
d. I pal'., lo que ha provocado una migracin importante hacia lafl Z0AM
u r i a n a s , presionando sobre la oferta de vivienda disponible y en conse-
cuencia, en su costo, o r i g i n a n d o concentraciones urbanas irregulares e n las
MH se carece de los servicios mfnimos. Por otra parle, no se ha desarro-
llado u n mercado de vivienda que responda eficientemente a la demanda,
de.apiovvli.uido el electo multiplicador que la industria de la construc-
cin tiene sobre el empleo y las dems ramas industriales colaterales, a
Hn otro orden de cosas, las relaciones entre el LVFONAvrr c o m o em-
I T J H l u M i r u o o r u l d e l is#oNAVir 1997-20H0, e s t r u c t u r a d o e n h r * Programas p n o r i t a n a t :
V M O I O I D J v i v i e n d a . Suporte finanriero y Soporte o p e r a t i v o .
R
Nll I I N I M M U I H l A SI'CUHIOAII M K I A I 115
picador, y sus trabajadores, se ngen por la Ley Federal del Trabajo, de tal
suerte que son a la vez sujetos de afiliacin obligada al Instituto Mexicano
del Seguro Social, con quien h a n celebrado u n amplsimo "convenio de
eoord i nacin" incluso previsto en ley en forma expresa para manejar
lodo lo relativo al Sistema de A h o r r o para el Retiro, especialmente la re-
caudacin y cobranza de las aportaciones patronales para vivienda
El I M K W A V I T es u n polari/ador natural de opiniones; a muchos so-
bre todo a quienes tienen la obligacin d e cotizar, que son los paMonos de
este pafs, an n o termina de convencerlos ni su existencia y m u c h o me-
nos su operacin; sus detractores son feroces en sus juicios. En cambio, a
muchos otros acaso la gran mayora de los trabajadores, los hechos les
han demostrado su gran vala. Para nosotros como securalistas y observa-
dores imparciales, si fuera u n mal este seguro social, sera de todas formas
un mal necesario pues su funcin es vital. As de simple.
En ese m a r de opiniones controvertidas, rescataremos u n par dual de
botones de muestra:
Dos enormes bondades tiene este seguro social complementario, a saber: la
primera, que el esquema solidario d e l Fondo Nacional de la Vivienda para
los Trabajadores ha p e r m i t i d o en casi tres dcadas de operar que cientos
d e miles d e familias tengan vivienda propia, si bien modesta; reiteramos
que la seguridad social tambin engloba vivienda, y sin el I N F O N ' A V I T el es-
quema del I M S S para los trabajadores ordinarios estara incompleto, la se-
gunda es que si no se hubiese formado este Fondo solidario, lo ms proba-
ble es que n i n g u n o de esos trabajadores afiliados que h a n "calificado" para
acceder al beneficio tuviere ahora v i v i e n d a o n o hubiesen accedido nunca
a crditos blandos para la adquisicin, coiistrucdn, remodeladn, adapta-
d o n o ampliacin de vivienda propia para adecuarla a sus necesidades fa-
miliares; dicho de otro m o d o , de haber recibido directamente el 5% de su
salario integrado semanal o quincenalmente, destinado para v i v i e n d a y
costeado por sus patmnes c o m o por desgracia ocurre todava con algu-
nos trabajadores subordinados en pleno siglo x x i , contando con la compla-
cencia de las autoridades laborales y de seguridad social, ese dinero lo
hubiesen destinado a otros gastos y desviado de su fin original: la vivienda
popular, una g r a n rezago nadonal y u n a deuda pendiente del Estado para
con sus habitantes.
Dos fuertes criticas de ios detractores del iNFONAVtr, a saber, la primera,
q u e por u n a d e f i d e n d a legislativa sospechosa durante ms de dos dcadas
no se hubiese pensado en darle valor actualizado al patrimonio de los tra-
bajadores, permitindose que al tener slo "valor histrico" las aportacio-
nes hechas la Fondo N a d o n a l de la Vivienda para los Trabajadores, p o r las
mltiples devaluaciones de nuestra moneda, el ahorro del asegurado se h i -
d e r a polvo sobre todo cuando al peso mexicano se le q u i t a r o n tres ce-
 Mr
^"'i i.i iiirm. / MKkiMu
ni n i i . i ingeniosa i i i . i M l n maqui.ivelua (olma de distra/ar u n a devalua-
u . l l ) m o n d a r i a pues i|tiit'n tenia imitados miles de pesos recibi
o m l i v o s . Aortunadamente, en las reformas de n de enero de 1997 se co-
ro g r el error, pues ya se contempla la "indicacin" del ahorro i n d i v i d u a l ,
patrimonio exclusivo de lo-, trabajadores y controlado desde mediados de
I*w2 en la * subcuenta de vivienda" de la cuenta i n d i v i d u a l S A R del trabaja-
d o r asegurado: esto significa que se estara actuaUzando e l ahorro con-
I O I I I M - .il Indue Nacional de Precios al Consumidor, ademas de obtener
x rulimienlo* peridicos determinados p o r la Secretara de Hacienda y
I n d i t o Publico la segunda, que en aras de volver financiera mente opera-
ble e l n u e v o sistema pensionario mexicano e n e l m o d e l o previsional d e ca-
p i t a l i z a r o n individualizada acogido, se desvie el verdadero fin de este
I o n d o de Vivienda, acabndose con el esquema solidario que t a n t a vi
viend.i popular y bienestar p r o d u j o , y ahora, en caso de n o ser utilizado el
dinero acumulado p o r el asegurado d u r a n t e su vida activa en la subcuenta
de vivienda del s k , al llegar el evento de M retiro s, dispondr del tondo
A
p a n ioadyuvar a costear lase, comprar' su pensin, en ve/ de serle
devuelto al operario su ahorro y rendimientos al jubilarse o pensionarse.
t j u e le vamos a hacer, si para nuestros gobernantes el fin justifica los
m e d l m Claro, ya sabemos de memoria su excusa: imperativos de la eco-
noma*
Para tin.ili/ar esta brevsima panormica, el I N I O N A V I T sobre lodo a
ultima lechas, con los fuertes cuanto constantes ingresos que recibe b i -
inestramente del S A R . e n buena h o r a ha lanzado agresivas campaas de
I i, i g a m i r n t o de crditos en el rea de vivienda Sus logros en los ltimos
artos h a n sido de verdad impresionantes, p e n i lejos estn de llegar a lo
ptimo
Y m i s vale q u e demuestre poder c o n la tarea p a r a la c u a l fue pensado
y creado, pues los AFORt se encuentran en la afanosa bsqueda de conse-
guir la administracin de los cuantiosos recursos de vivienda acumulados
poique aseguran generaran mayores beneficios a los cuentahabentes S A R .
Albergamos la esperan/a q u e el ns'FONAVTT sea la institucin q u e los
tiiilM|adorrs> de Mxico anivelan.
f. LA LEY DEL SEGURO SOCIAL D E 1 9 7 3
Si bien la original Ley d e l Seguro Social constituy u n h i t o e n l a histo-
ria del d e m l i o positivo mexicano pues con ella se imciaKi u n a nueva
i-lapj di un*.ha p o l l i n a M K I . I I , era i m p e r a t i v o que el rgimen del se-
g i n o social continuara contribuyendo a la expansin econmica d e tal
te que pronto le preciso abocarse a efectuar anlisis serios v c o n -
g i i i e n i n . sustentados a d u a n a l mente, tendientes a abrogarla y a expedir
una nueva legislacin ms acorde a la realidad nacional, todavia ms a m -
N I i v n n t k i u i w ni I A -.i i . i i n i i i A O sex I A I
1
hiciosa y universal en i minio a los g m p o s socialiniute protegidos, para
que siguiera cumpliendo i o n los crecientes requerimientos sociales en esta
materia.
Es preciso apuntar que para que se expidiera la Ley del seguro Social
de 1973, el camino fue arduo; el Presidente Luis Echeverra comision a
diversos funcionarios para que madurasen el anteproyecto de ley. Una vez
terminado ste, se present al Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del
Seguro Social para su anlisis; el proyecto fue discutido ampliamente p o r
los representantes d e los sectores p a t r o n a l , obrero y estatal. Fue analizado
tambin por la Secretaria del Trabajo y la propia Presidencia de la Rep-
blica. Luego l o hicieron la Q y la Conferencia Interamericana de Seguri-
dad Social (ClSS), expresando todos su conformidad y beneplcito, dado
que se trataba de u n a legislacin de avanzada.
Hecho lo anterior, consensado el proyecto, el Titular d e l Ejecutivo Fe-
deral envi la Iniciativa de Ley al Congreso de la Unin. Tras su discusin
y aprobacin formal, se expidi el Decreto de la Ley del Seguro Social,
mismo que entr en vigor el I de abril de dicho ao la que mullirrcfor-
o
mada luego, regira en lodo el pas hasta el 30 de junio de 1997.
Dicha ley fue de una trascendencia social enorme.
Por ejemplo, e n ella se cre el seguro de guarderas para hijos d e asegu-
radas; en su afn incontenible d e extender los beneficios de la seguridad
social a otras personas, se estableci el llamado rgimen voluntario, y quiz
l o que ms llam poderosamente la atencin fue la novedosa insercin de
las r ;.(. iones sociales q u e si bien entonces se brindaban de forma dis-
crecional a poblacin asegurada ffa marginada, constituyeron u n h i t o his-
trico en Latinoamrica y en otras latitudes- La Ley de 1973 d i o u n gran
paso al ampliar su cobertura a los grupos de campesinos organizados, ins-
tituyendo el Programa de SoJid andad Social "iMs-s-coitAMAK", manejado
c o n recursos del Gobierno Federal y administrados por el Instituto.
Es necesario resaltar que paso a paso la ley evolucionaba definitiva-
mente hacia l a seguridad social integral d a d o q u e l a I <-v d e l Seguro Social d e
1973 contaba con u n esquema integral d e proteccin que aglutinaba a los
tres grandes rubros con que debe contar cualquier seguro social que se
respete:
a) u n sistema de salud;
b) u n sistema de pensiones; y ,
c) u n sistema d e prestaciones sociales e n el que deben incluirse las
guarderas y obviamente la vivienda popular.
Mxico tena al f i n u n a legislacin d e avanzada que as como lo fue
Ocelo del Congreso de la Union que cunuene la l>ey del Seguro Sodal, publicado en
et oor d d U de marzo de 1973.

I I M
i< i t i 1/ * * > * ( vo
M I la-v Federal Jt-I Ir.ihajo de 197*1, sera un modelo a seguir en r l con-
testo t a t i n . s i m e n c a n o por H resto J e I m pases del rea
A l i n a r darle todava una mavor congrurncu C o r e nt u o o n a l y en aras
de Ican/ar H principo de universalidad del servicio que permea en la se-
guridad I moderna, le preciso reformar nuevamente la traccin XXIX
del ahora Apartado "A" del articulo 123 de nuestra Carta Magna, lo que
hl/o el l ' n m h t u v c n t c Permanente a electo de estipular con meridiana cla-
ridad que la lev fratra IMS Hormas en morera de seguridad Mtial pan lo* t rafuu-
dr-rv campenos, no astdarudn, y de otros sectores socado y de sus familias. La
M-loim* dr mrito, entro en vigor H I de enero de 1975 misma que en
o bleciendo 15 das de aguinaldo para los pensionados
la actualidad continua vigente v es del tenor ^guente
Articulo 123. Apartado " A " , Fraccin X X I X - ' E s de utdtdad puHica la Ley
aW Seguro Social y ea comprender los seguros de invalidez, de vejez, de
vida, dt cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y atadentcs, de
i m t i i t . i t de guardera y cualquier otro encaminado a ta proteccin y bienestar
ile fon trabajadores, campesinos, no asalariados y oirs Horrores sociales y sus
famdiares""
(muermo Hor Robaina, presidente de la Academia Mexicana de De-
revho .le Trabado y de la Previsin Social, en u n ensayo de su autora se-
ftala repssrto de la enorme trascendencia de la Ley del Seguro Socul de
1973 que abrogara la ongin.il de 1943:
I i Ley promulgada el da 2fc de letrero de 1973. recoge, el vahoso contenido
.te la Irv anterior, introduce js-oin.-ni,- innovaauoKS que rUsifican. moderni-
zan v hacen mas oprame i eterna, marca u n paso d r v n m i para avanzar sin
notlA.uk n legales hacia d Ideal de extender d rgimen de w-guridad vncul a
toda la poblacin. La nueva ley tuvo c o m o principales t<b]ettvos mejorar las
prrsl.ii Iones de b anterior e introducir otras; crear un nuevo ramo d r seguro,
el de las guardera, en beneficio dr las madres Inhaladoras, aumentar el n-
mero de asegurado, abrir la pouhihdad para que nuevos secatcsdalapobla-
cin *e mcorporrn voiun radamente al rgimen obagatnno, establecer rrvwio
d r mdandad metal u n coanproowfcr los denrchoi de loa a b u r a d o * , rrrcaar
p i n t o * ,<rtm<serht4r en b ley tenor: reordenar precepto* d n r e n o t refer-
. ( K a l a misma materia y vimptilkar pnvedonienro*
La Ley en vigor a partir de 1973, acruahz l a termmolo>na p a r a pmerla en
onoMiancia m n el Derecho Internacional del Trabafo.
Dke el estudioso Gustavo Garda Guerrero, que de acuerdo con b Ley d d
Seguro Social de 1973, y en trnmlmw d * b doctrina del Derecho AdnaniUra-
Uvo. H lrubtuto Mexicano del Seguro Social es: t U n Organismo Publico Des-
cvntraa/ado por ervtoxi. con pem>nabdad iurdica v patnmorao pr.<p.* b) El
** I V o r * . d d Congreso de la Union <fr n n W u drenm preeepSoa de b Contfihxvn
lmm l . k I Msm Uados Meitranm. publicado en r l uor d d 27 de dente* de 1*74
>a i \ i o M I i I M o
1
i * s u a H I I >*i> I M
marumenl h*Mct> de b segundad MOOL <> Un ( > r g a n M m o Fiscal Autnomo.
dt Una entidad MU ftrnen* que participa de las caraesernoca de una persona
moraL suart d d I Y m h o Privado, y de una auSnckiad. ahora dotada rala
con facultades e imperto, pora hacer cumplir ciertas deterrnjnaoones, el Un or-
ganismo publico dotado de (acuitades bjptutrvaa desde d punto d e vota ma-
leriaL y f) Un organismo pblico d o t a d o de facultade* de juzgador, tambin
d e s d e d punto d e vota material"."
Dicha rgisl.i.i.m hubo de ser reformada el 31 de diciembre de 1974.
pues la disminucin d d poder adquisitivo y l a s demandas d e los pensio-
nados determinann que el legislador federal mejorase las pensiones, esta-
Jess Reyes Hcrle* acaso el ltimo idelogo p i h c o mexicano real-
J
mente trascendente, siendo I>irector General del Instituto, en d ano de
1976 lleva a cabo por primera vez la aptKacin del Programa de Sohdandad
Social en las zonas rurales del pas, e s u b t r c i e n d o ff] impcirUnbsimo "es-
quema modificado d e l campo" que amparaba y costeaba los ramos de l o s
seguros de enfermedades y maternidad, asi c o m o de invalidez, vejez, ce-
santa y muerte, lo que ..lucia el costo del servicio ordinario y a la par
permiti la incorporacin de u n a buena parte del sector rural al rgimen
obligatorio d e l seguro social; ello les hizo justicia plena, al darles u n mejor
n i v e l de v i d a Asi trascendi la segundad socul de la ciudad al campo,
esto es, d e l asalariado t i ladino al campesino y ms an: a otros g r u p n de
campesinos organizados pero no asalariados.
El 31 de diciembre de 1976. durante la Presidencia de (os Lpez Porti-
llo, debido a procesos mtla. ionarios inesperados. %e gestion ante d Con-
greso de la Unin l a * reformas el incremento de las pensiones en la rama
de invalidez, vejez, c e v i n t u en edad avanzada y muerte (tvcM).
Trascendental le tambin la reforma del 31 d e diciembre de 1981, en
la que se modific el articulo 271 de la Ley del Seguro Social en l o refe-
rente al 'procedimiento administrativo de ejecucin", crendose as Oficinas
para Cobros q u e sustituiran a las entonces ( m o n a s de H a o e n d a para
Cobros d d Seguro Social, c u r o personal adscrito absorbi el p r o p i o W5S.
El 11 de enero de 1 *-2 debido al imparable proceso devalua tono de
nuestra moneda, las rnodihcactones hechas a la legislacin en comentario
estableeicnm de p l a n o que las pensiones serian revisadas anualmente. Por
ende, d 31 de diciembre de dicho arto siendo ya Presidente M i g u e l de la
M a d r i d H u r t a d o - - , te establecieron modificaciones legales buscando unifi-
car y coordinar los servicios d e n t r o de u n sistema general de salud integrado
p>r el BSb'tf, el DO, y la propia Secretara de Salud, que evitara duplicacin
y dispersin de esfuerzos.
* Hora R M U S A . CuiBerrno B m w mam m*nt h tefunii tonal Ensayo publicado en b
Reviua Mexicana de Segundad Sooal N* 1. auspiciada y [Hibkrada por b Aradrmu Me
tana de tVrctho de b St-gundad Social pag. 79.
122 vjt.ii o n l l i ' M > - n i 1/ M i M U N I *
liaivtadoirs dd campo, trabauuktes tkmtsticos; y srnfukinrs pblicos al sen<icio
.Ir /a j J t n n i n / f * nuil-* pNicai de la federacin, de las entidades federativas, de
lea municipios y de M I * organismos descentralizados - d e s d e luego n o protcgi-
d o * por otn esquema de seguridad social.
LA LEY DEL SEGURO SOCIAL I * 1997
Para explicar las ra/ones por las cuales se cambi de marco legal y
hasta ile modelo pensionario en la seguridad social mexicana, resulta nece-
sario hacer u n poco de historia.
(Quermoslo o no, el modelo solidario de reparto o fondo comn con
pensiones predefinidas en ley, adoptado por nuestro BtgnTO tOOM K i s i i o y
que lan impresionantes logros alcanzara durante 5 dcadas, se agot irre-
misiblemente por una serie de factores que luego se analizarn en forma
p o i m r n o n / a d a en capitulo posterior, sobre t o d o al revertirse la pirmide
nter gene ra nial en que se hallaba sustentado al cambiar las variables de-
mogrficas y epidemiolgicas, por l o q u e hubo necesidad de adecuar luego
el m a n o i i i n d i . o para que surgiera u n a nueva legislacin que sustituyera a
la ya obsoleta y multirreformada Ley de 1973.
El proceso de diagnstico e intento d e solucin de la crisis en que en-
tr el (Msr> a mediados de los aos noventa del siglo XX, nos merecer u n
i apitulo entero Por ahora slo acotamos que por Decreto del Congreso de
la Unin publicado en el DOf el 2 1 de diciembre de 1995, se expide la
ntnva ley del Seguro Social que, ya reformada para no variar, nos rige. *
N o obstante, la aludida legislacin no entrara en vigor en la techa pri-
mariamente prevista l de enero de 1997, debido a que an n o esta-
l Fox envi u n a Iniciativa de r d o r m a de la Ley del Segum Social de 1997. a
ban dada las condiciones del nuevo sistema pensionario adoptado, en-
trando en vigencia u n semestre despus, l de julio de 1997. por reforma g la Unin que en k> general entr a regir a partir d d 2 1 de diciembre de
hecha a su articulo Primero Transitorio original, mediante Decreto del
Congreso de la Unin d d 2 2 de noviembre de 1996. recorrindose los pla-
/is ongtrvales por u n semestre para guardar la debida congruencia con la
entrada en v i g o r de la legislacin c o m e n t a d a El citado Decreto d e reforma
legal de u n a ley que an n i siquiera se hallaba vigente, difiri pues u n se-
mestre la entrada en vigencia del nuevo marco jurdico m u y probable-
mente para pulir detalles trascendentes del sistema pensionario planeado
y para que, durante ese lapso, fueran homologadas otras dos legislaciones
de o t n * dos seguros sociales: INFON'AYTT e isstfl't q u e ya dijimos tambin
participan activamente en el SAR, aunque de hecho tan slo se homolog
la del INrONAvn pues la del ISSSTE permanece todava sin reforma integral
mas bien por razones polticas que financieras puesto que dicha institu.* i .
D e c r e t o d e l 1 1 C o n g r e de b U n t a n u u c l o o r n r b n u e v a Lev d e l S e g u r o Social, p u -
t a , * l o e n r l DOF d e l 2 t d r D V i r a i b r e de W 5
I VO 11 K M I H I H I \ 1
| i .1 K l l t.\| i ! H l A l
protectora de k n empleados burcratas federales se halla prxricarnenle al
borde de Ll quiebra te. n i . a en M I esquema pensionario "
Mediante I V t r e t o mltiple del Congreso de la L n i o n , publicado e n el
DOf d 2 3 de enero d e I99K. se rdorm y adicion el articulo 2 6 7 de la ac-
tual Lev del Seguro Social, aadindose a los requisitos para ser Director
General de dicho ente pblico, ademas d e l de ser mexicano por naci-
miento: ..que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce y ejercicio de
i * dcrerltos civiles y polticos.' *
Es nuestro deber dar cuenta tambin de u n hecho indito en Mxico,
como interesados en esta hermosa disciplina jurdica: lamentamos profun-
damente que lo que tanto temamos al fin ocurriera con el llamado "go-
bierno d d cambio" que encabeza Vicente Fox: pues ms que politizado se
ha "partidizado" la seguridad social mexicana, poniendo en riesgo su via-
bilidad en perjuicio de millones de compatriotas.
N o se ha querido hacer caso que d xito o el fracaso de cualquier sis-
lema econmico se m i d e en relacin directa d d bienestar y el nivel de
vida que alcanzan sus ciudadanos: esto es d principio elemental de la
ciencia econmica, ya que sin u n parmetro d a r o y realista, los nmeros y
porcentajes se convierten en meras especulaciones y abstracciones que
nada indican.
LAS REFORMAS A LA LEY DEL SEGURO SOCIAL VIGENTE
Consecuencia inmediata y directa de la priorzacin de objetivos a al-
canzar por el IMSS, a menos de u n ao de gobierno el Presidente Vicente
lin de fortalecerle c o m o ente fiscal. Asi, mediante Decreto del Congreso de
21X11, casi en sus dos terceras partes fue modificado el testo original d e d i -
cha legislacin, hacindole u n a sene de ajustes operativo que l e cambia-
m n el rostro a la institucin.
En este sentido, la r d o r m a aludida de conformidad a su propia expo-
sicin de motivos, persigue alcanzar 1 3 objetivos concretos que se listan a
continuacin:
" La inclusin en la ley de u n marco defin torio y prenso de la natura-
leza jurdica d e l IMSS, asi como el correspondiente a su p a t r i m o n i o y m-
bito de operacin del mismo;
* Decreto d e l H C o n g r e s o d r b U n t a n p o r d q u p r d o r m a d nrralo p r i m e r o d d a r -
I k u l o P r i m e r o T r a n m u r l u d e b L e y d d S e c u r a Social p u b h c a d a d 21 d r d i o r m b t r d r 1995.
p u b b c a d o e n d D O d d 2 1 d e n o v s r t n b r r de 1946,
* D r o s r t o d d H Congreso d e b U n t a n q u r r d o r m a y . v i - - . o djvrraas b p a l a c i o n r i ,
p u e * c a d o e n d D O f d d 23 d e m e r a d r r 9 " A e n v i g o r a l d b s g u i e n t r d r u p u b k r a c t t n d e
t u n i o e m i d a d a t u artculo r n n s e r o r r a n u t o r t o .
 ANUI U I I I I K M O SOI/ M i W I M m i \ H M i n i i "1 1
01 1 s M i i i m n i A h * - H 10

l a estructuracin, control, generacin, registro y sternataadn de
Mu reservas tcnica* del Institu, a fin de que corresponda al esquema de
inslitucin pblica con m i i n e j o de seguros para el que fue concebido origi-
nalmente Se incorporan i o n ello garantas respecto de su capacidad de
i . - . p u f - i . i .1 o - derechohabientes y tambin ,il Estado que ha sida |S>
rante del sistema de segu", del IMSS;
El incremento y homologacin del parmetro de tualiz a< in d r s
pensiones otorgadas de acuerdo .1 la ley vigente hasta el aO de |iinig de
1997 con el de la ley en vigor;
La iniorporacin de las interpretaciones jurisprudenciales de la ley
que ha realizado el Poder Judicial Federal;
La adecuacin de la frmula para el clculo de la p r i m a de riesgo en
el seguro de rusgos de trabajo en c u m p l i m i e n t o de I " establecido por la
propia Ley del Seguro Social en 1995;
La instrumentacin del I M S S de las facultades tanto recaudatorio,
como de ejercicio de gasto, que son inherentes a su caracterstica de orga-
n h m o fiscal autnomo;
La incorporacin de u n sistema de registro moderno, integral, opor-
t u n o y confiable de las actividades para la salud de la poblacin dere-
cliohabicnte, en beneficio de sta y de quienes son responsables de la
misma;
tlreitAtabras federales Cmara de Senadores y Cmara de D i p u t a d o s ,
. 1 una tarea que involucr en los dictmenes finales elaborados tanto a las
1 omisiones colegiadas de Seguridad Social, como a la de Trabajo y Previ-
aln Social.
N o debe soslayarse u n p u n t o a nuestro parecer de enorme trascenden-
cia: tras u n diagnstico integral de dnde estaban las principales fallas y
debilidades de la institucin ordenada p o r su Director General, Santiago
L e w , u n cercano ex colaborador del Secretario de Hacienda. G i l Daz, ya
W sabe, la transformacin no slo del marco legal sino de la institucin
en si parti de u n a Iniciativa Presidencial que fue hecha suya prctica-
mente en su totalidad por la fraccin parlamentaria del Partido Accin Na-
cional en el Senado, y quienes tras retocarla y aprobara, la remitieron a la
Cmara de Diputados ya prcticamente "cocinada'.
Asi. los representantes populares de lodos los l'artidos Pollinos EOS re-
presentacin cameral, elaboraron el dictamen definitivo y con tan slo le-
ves cuanto intrascendentes modificaciones de ltima hora, l o aprobaron.
Entonces, ningn Prfido PIV/ICO se opuso a ello, en un hecho que pareca impo-
$k de alcanzar a unificacin de los criterios y disensos naturales de sus
miembros.
Ahora bien, la exigencia social de reforzar y garantizar la viabilidad fi-
nanciera del IMSS era u n reclamo p o p u l a r insoslayable.

" La inclusin y regulacin en la ley, d e actividades que el IMSS ha ve-
n i d o desarrollando en beneficio de la poblacin en general;
Fl fortalecimiento del Consejo Tcnico de ese Instituto, rgano t r i -
partito al que concurren los sectores pblico, social y privado, c o m o r-
gano de gobierno, d e administracin y de representacin legal del mismo;
La propuesta de la sistematizacin del desarrollo y profesionaliza -
clon del personal d e confianza del Instituto, s i n afectar intereses del perso-
nal sindicalizado;
La adecuacin, con u n eruoque de eficiencia y eficacia de la estruc-
tura administrativa y de cobertura geogrfica del mismo Instituto;
U n rgimen transitorio en el que destaca principalmente u n perodo
para proceder a la constitucin y fondeo del nuevo rgimen de reserva*
tcnicas, y d establecimiento de u n programa de facilidades para patrones
y sujetos obligados de la ley que espontneamente regularicen sus adeu-
do* con el Instituto, generados hasta el 30 de septiembre del 2001,
La pregunta es obligada: Cmo y en qu grado cambia dicho ente a
partir del 21 d e diciembre de 2001? La respuesta a tal interrogante es que
se transforma la institucin d e u n a manera trascendental.
Efectivamente, en lo general los cambios se d a n en dos vertientes, a
saber:
* Cuantitativamente, el Decreto de reforma abarca la modificacin de 93
artculos, b adicin o creacin de 76 artculos ms, y la derogacin parcial
de 2 preceptos legales; todo d i o , aunado a sus 25 artculos transitorios
d o n d e se plasman por cierto cuestiones importan tsismas. d i c h o De-
creto contiene nada menos que u n total de 196 preceptos reformado. Pon-
derando la cifra con respecto de los 305 artculos que contena la Ley del
Seguro Social de 1997, se concluye entonces que se modific n i ms n i me-
nos que en dos terceras partes dicho Cuerpo Legal, l o que nos lleva a ase-
gurar que prcticamente se trata de u n a nueva legislacin la que h o y en
dfa nos rige en t o d o el pas.

Tambin d e n t r o d e l rgimen transitorio se plantea establecer medi-
da en apoyo de los jubilados y pensionados del IMSS
Hasta aquf tos principales propsitos perseguidos.
N o obstante, debemos enfatizar ahora, en u n hecho sorprendente
dada la indita situacin poltica en Mxico, que la reforma Je la Ley del Se-
gure Social de 1997 se alcanz de comn acuerdo entre los integrantes de ambas
Cualitativamente, el I M S S pierde su tradicional careta social de ente
asegurador nacional al t r a n f o r m a r s e radicalmente como organismo fiscal
autnomo, dotado de amplsimas (acuitades legales que incluso llega al
grado de dejar de lado su estructura desconcentrada tradicional para asu-
m i r otra fisonoma distinta en a ra de efectuar u n "cierre" efectivo a la
evasin contributiva. Ahora, a partir del 21 d e diciembre de 2001, ejerce
 Kncu ..i n i MIMO mu/ MOHNO
mi* .ifiipltHini.it atribuciones como ente t i - . i l autnomo, de manera ejecu-
t o .1. . u n autonoma de gestin y tcnica, y p o r decirlo cotoqutalmente- ad-
quiere ya M J "mayora de edad*. si bien pierde cierta autimornia para de-
pender ms de la administracin centralizada.
tX'urre que detecto en 4 anos de operacin ba|o su renovada marco le-
gal, tnales eran Lis vas usuales de escape ms utilizadas por los emplea-
dures y ahora a cada puerta le fue p o n i e n d o candados para dificultar so-
liniiMiiei.i utilizacin, at.ah.indo de paso con la notoria indefinicin de
que .dolo la l.i legislacin anterior de P W respecto a si sus coloquial-
mentt llamadas "cuotas obreropa(roales" y/o capitales constitutivos.
eran o no las aprnlacumes de segundad social contempladas por d artculo 2?,
I i a o m n I I . d e l Cdigo Fiscal de la Kederacion. v para resolver cualquier
duda sobre el p u n t o , ahora su texto legal l o precisa
Hoy. para lijar en cantidad liquida o cobrar y percibir sus crditos, e l
IMMI no requiere ms d e la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que
v% el fidii tr.ulhion.il; las cuntas o aportes, |ot capitales constitutivos, sus
i n-.ii iiem ia'> lgales inherentes, v por si fuera poco los gastos realizados
poi el I M * . " poi inscripciones improcedentes, e incluso los que tenga dere-
. ho , i e.igit de las |>ersonas no derechohabientes esto es. los gastos m-
dico* proporetoiudos indebidamente, tienen ya el carcter de crdito fiscal.
A l rrspes l o . r x i se entretiene el legislador federal en Hucubraciones se-
m . l n i u . i * troncas, destruales, ni de ortodoxia; asi de simple d taparle ame
uniLitetalmentr determine el IMSS por atenciones mdicas brindadas a no dere-
ihohidientrs. es un crdito fiscal. Punto.
Kilo t o n independencia de que los adeudos para con el tMSS son pretc-
rrnti'M a cualquier otro crdito fiscal u otro crdito de cualquier naturaleza
salvo los alimentos civiles, y los laborales hasta por u n ao, y que la
enajena* ion de bienes adjudicados en pago se podr realizar en subasta
publica o p o r adjudicacin directa.
Para lograr su objetivo, se incluyen ya en ley y n o en reglamento para
evitar su cuestionamiento jurdico, murtas p o r el impago de crditos que
o v i l a n ahora del 40% disminuy la m u l t a mnima, pues se recordar
que antes era del o r d e n del 70% . hasta d e l 100% del concepto o m i t i d o ; y
adems de lo anterior, se preven 21 diferentes tipos de infraccin legal o
'ineniaria sancionabas c o n multa de entre 20 a 350 veces salario m i -
IIIIIIO g e n i t a l del DF.
LtlfgO, ya no son 3 los tipos penales, sino 20 en total los contemplados
en li v , en la inteligencia que el gran cambio adoptado es que la querella
n . ; ' n t o . i ,i poda efectuar ah.ua el IMSS directamente ante el Mmisteno
Publi.o lederal s i n necesidad de la Secretaria de Hacienda y Crdito P-
bilo I n e-*te potito advertimos que d M M solo se t\is[j es el mismo
quien cuantifica el dao, o perjuicio o posible perjuicio, o bien el beneficio
indebido obtenido por el ilcito, importe que va a determinar el m o n t o de
N I i v u iii'Mi u n ni i A su a:.'Minan so- IAI
las sanciones corporales previstas en la Ley del Seguro Social que oscilan,
r ! I . m i - los * meses a los < , , n m de prisin, siendo delito "califi-
Cadn* cuando a sabiendas se omita el entero de la cuota obrera l o que
ocurre en todos los casos prcticamente, l o que por si solo aumenta la
pena en u n a mitad
Ademas de los asentados con anteLicin, existen cambios relevantes en
el D e i n t o del Congreso de la Unin que incidirn en la funcin del ente
de seguridad social ms importante en Mxico:
1) Por primera vez en sus 6 dcadas de existencia, define la Ley del
Seguro Social, en su artculo 5-A, quin es el o los sujetos obligados al
pago de cuotas; quines son responsables solidarios con l r e m i t i e n d o
al catlogo contemplado por d artculo 26 del Cdigo Fiscal de la Federa-
c l o n ; precisa que las cuotas obreropatroruiles son las definidas como
"aportaciones de seguridad social" por este ltimo C u e r p o Legal; describe
qu son las cdulas de determinacin t a n t o las impresas como las conte-
nidas en medio magntico, digital, electrnico, ptico, magneto ptico, y
de cualquier naturaleza, distinguindolas de las cdulas de liquidacin;
nsl como define la base contributiva.
2) A falta de n o r m a expresa en la l e y del Seguro Social, el n u e v o ar-
tculo 9 previene la supletoriedad de otras legislaciones, en el orden si-
guiente: las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, las d e l Cdigo Fis-
cal de la Federacin, o las d e l Derecho Comn, en tanto n o contravengan
a la naturaleza propia d d rgimen de seguridad social.
3) A p a r t i r d e l 21 d e diciembre de 2001 son sujetos d e afiliacin al
rgimen obligatorio d e l seguro social, los subordinados permanentes o
eventuales en los trminos d e l artculo 20 y 21 de la Ley Federal del Tra-
bajo, as c o m o todos los miembros de sociedades cooperativas sean o
n o de produccin. La reforma es s u m a m e n t e trascendente, pues para
el IMSS se acabaron los contratos ficticios de comisin m e r c a n t i l y de
prestacin de servicios profesionales por honorarios, bastando la presun-
dn jure mstantum de que existe la relacin laboral para que exista obJiga-
dn contributiva.
4) Las empresas con ms de 300 trabajadores estn obligadas a dicta-
minarse por Contador PbEco autorizado, si bien cualquier patrn podr
optar por esta modalidad que les permite evitar ser auditados.
5) La informacin dada al IMSS podr ser "cruzada", previo convenio,
con los sectores pblico, sodal o privado, por lo que su confidencialidad es
ya relativa.
6) La obligacin de determinar las cuotas debe cumplirse mensual-
mente, an en el caso de que n o se realice el pago; en la inteligencia que
tendrn erecto de acto vinculatono para el patrn o sujeto obligado.
7) Ahora ya existen reglas expresas en la Lev del Seguro Social sobre
 A N i . r i i . n i i i i i i M . i n i 1/ M . m i ' i o
i i o l l h i a i Iones tli- los crditos, la* cuales p o d r a n sor hechas Incluso por me-
d I i Irnicos v(a fnx, correo electrnico y hasta p o r Internet, a solld-
t u d expresa del interesado . teniendo e n cualquier caso el mismo valor
p i o l ' . i t n n o que la* probanzas documentales.
K) Se disminuye gradualmente el factor de prima para obtener la fr-
mula de la H i u i e s t r a l i d a d empresarial para el pago de cuotas patronales en
la lama de riesgos de trabajo del rgimen obligatorio, hasta llegar al 2.3 en
ol ano 2004; peni aumenta la prima mnima de riesgo al doble, pues sube
al 0.005
>l I ii malcra de lincamiento de capitales constitutivos s e adoptan
nuevas modalidades, previndose la emisin de u n o i n i d a l y de otros
. oinpleinentarios s i son mayores los costos de las prestadones en d i n e r o y
i n ripeeu< brindadas por el IMSS.
III) I a prestadn de los servidos mdicos podr brindarse a los dere-
ihohabientes del IMSS, mediante convenios de colaboradn, p o r el 5crtor
'alud en sus des niveles, o bien por otras nstitudones de seguridad social
-sumo e l isssTfc, sin perjuido naturalmente de la injerencia propia de
|M I B S (Instituciones de seguros especializadas en salud) autorizadas para
>lrar conjuntamente por ta Comisin Nacional d e Seguros y Fianzas, y la
Se, leiaiia d e Salud. U n avance notable es que los expedientes clnicos se-
i . m .ihoia electrnicos.
11) Se dan ligeros cambios y aumentos en lo que al rubro de las pen-
siones se relien?.
12) Los servidos de guarderas ahora se brindarn a los trabajadores
d. los tres t u m o s : matutino, vespertino y nocturno, si bien lo turnos del
I M . . o de las guarderas participa ti vas solo sera matutino y vespertino
tambin se redefinen y amplan las prestaciones sociales institudonales,
puntualizndose que el I M S S tiene la obligadn de atender a la pobladn
en general no derechohabiente, en situadones de emergenda, en cam-
panas de vacunacin, o a s o l i d t u d del Gobierno Federal en programas de
cmbale , i la tii.irginacion y la pobreza
13) El recurso administrativo de i n c o n f o r m i d a d deja de ser obligatorio
para volverse optativo, y se redeBne d objeto de la queja mdica
Institucional.
14) Se modifican las reglas sobre la continuadn voluntaria en el rgi-
men obligatorio, pudindose ejercitar ahor.i dentro de los 5 ano- ^guen-
les a que opere la baja, y dndose mayores alternativas a los asegurados.
15) En ta incorporacin voluntaria al rgimen obligatorio, en l o relativo
a Hervidores pblicos, la atencin contratada podr comprender conjunta-
mente riesgos de trabajo y enfermedades y maternidad, a condidn d e
que los burcratas estatales o municipales cuenten con u n sistema pensio-
nario especfico como es el caso de los cubiertos por Institutos de seguri-
M I V U III l i l i I I O I'Y M M ( . 1 1 ( 0 1 lAO V H (Ai
t i l social locales y/o Uirecdones de Pensiones; incorporacin que ahora
oto podr ser efectuada previa autorzadn d e l Congreso Local o del Ca-
bildo correspondiente.
Ib) Se aumenta sensiblemente el costo del seguro de salud para ta fa-
milia, diferencindose el pago de cada sujeto del g r u p o familiar de
acuerdo a su edad.
17) Se crea u n nuevo seguro en el rgimen voluntario: el seguro de
vida, y en su caso complementarios en favor de personas, grupos o n-
cleos de pobladn d e menores ingre os, que determine el Ejecutivo Fede-
ral como sujetos de solidaridad sodal, cuyos costos sern al cargo del pro-
pio Gobierno Federal.
Sin embargo, no slo rs su fortalecimiento como organismo fiscal autnomo
lo que nos (torna la atencin, sino que el IMSS se transforma radicalmente en su
conformacin de ente descentralizado por virtud de lo siguiente:
I. IDesapa recen de la ley-marco los siguientes rganos desconcentra-
dos: las Direcciones Regionales, las Delegadones Estatales o Regionales, las
Subdelegadones y las Ofirinas para Cobros del Seguro Social mismas
que sern sustituidas por los rganos y con las facultades regulatorias que
establezca el nuevo "Reglamento Interior d e l I M S S " que expida el Ejecutivo
Federal, si bien el artculo Segundo y O d a v o Transitorios prevn que
mientras dicho Reglamento no se expida, continuarn operando como an-
tao, con poca ortodoxia legislativa pues existe de mientras l o que de suyo
ya n o existe. Pasado u n ano de la entrada en vigor de dichas reformas le-
gales, el Reglamento Interior del I M S S brilla p o r sus ausencia y habr qu
estar pendientes para ver cundo y cmo se expide.
I I . Se amplan sensiblemente las facultades del I M S S enlistadas en el
nuevo texto del artculo 25i de la Ley del Seguro Sodal, dotndose al Con-
sejo Tcnico y a la Direccin General de nuevas y ms amplias facultades.
Por derto, el Consejo Tcnico ahora se integra en su representadn Estatal
nada menos que p o r 3 Secretarios de Estado e l de H a d e n d a , el de Tra-
bajo y d de Salud, quienes j u n t o con el Director General designado por
el Presidente de la Repblica, llevarn las riendas del I M S S e n unin de los
sectores patronal y obrero.
I I I . Se redefine ahora su p a t r i m o n i o institurional, al igual que su cons-
titucin obligada de reservas financieras, las que sern 4, a saber : a) reser-
vas operativas; b) reserva de operacin para contingendas y finanda-
miento; c) reservas finanderas y actuarialcs; y, d) reserva general finandera
v actuarial. Determinndose la forma y cuanta de cada rubro,
IV. Se establece en el artculo 256 de la Ley del Seguro Social, que las
reladones entre el Instituto como empleador y sus trabajadores se regir
por el articulo 123 Constitudonal en su Apartado "A", y l a Ley Federal del
Trabajo. Se hace u n aadido trascendente a dicho precepto: los empleados