A limitao constitucional do dfice

oramental e sua circunstncia

Fernando Rocha Andrade

Faculdade de Direito de Coimbra

Outubro 2011

Resumo: As propostas de insero nos textos constitucionais de normas exigindo o equilbrio

efectivo dos oramentos pblicos levantam problemas tanto de oportunidade (insistncia no
equilbrio oramental em contexto de recesso) como de princpio. Quanto primeira questo,
traa-se a maneira como o discurso da limitao dos dfices substituiu, na Europa, a opo por
uma poltica keynesiana anti-cclica, e sobrevoa-se a literatura que claramente estabelece os
efeitos perniciosos e a futilidade da austeridade expansionista. Quanto segunda questo,
nega-se que o equilbrio efectivo do oramento deva ser um objectivo permanente de poltica
(e logo um princpio constitucional), fora de uma conjuntura de necessidade de reduo da
dvida pblica; e nega-se que o dfice oramental, tal como contabilizado, seja um bom
indicador da evoluo, no ano, das responsabilidades financeiras futuras do Estado.

Verso provisria do estudo elaborado para publicao na obra Estudos em Homenagem ao

Prof. Doutor Anbal de Almeida, Studia Juridica 107, Coimbra Editora
 A limitao constitucional do dfice oramental e sua circunstncia

Deficit reduction is not an end in itself. Its rationale is to improve the

productivity, real wages and living standards of our children and their
children. If the measures taken to cut deficits actually diminish GDP, raise
unemployment and reduce future-oriented activities of governments,
business and households, they do not advance the goals that are their
raisons d'tre; rather they retard them.
James Tobin (1993:157)

A introduo na Constituio Federal Alem, em 2009, de um regime de limitao

constitucional dos dfices oramentais 1, tal como j existia na Constituio da Sua2, lanou
em Portugal e em outros pases da Europa um debate em torno da introduo de normas
constitucionais de idntico sentido.3
A ideia de introduzir limites constitucionais, legais ou de outra natureza possibilidade do
aumento de endividamento dos estados no desprovida de mrito. Na verdade, pacfico
que o endividamento pblico traduz um encargo para as geraes futuras 4; sustentvel
dizer-se que os governos que queiram agradar aos seus eleitorados assumiro posies
deficitrias excessivas na medida em que a despesa pblica se traduza em vantagem poltica e
o lanamento de impostos para cobrir essa despesa tenha um custo poltico superior ao
adiamento do encargo por via da dvida pblica 5; finalmente, o no endividamento excessivo
em momentos de crescimento corresponde criao de uma margem de segurana para o
momento em que grandes dfices pblicos se tornam necessrios para execuo de poltica
anti-cclica.
Por outro lado, a substituio do juzo poltico do caso concreto por uma qualquer regra
mecnica a priori tem tambm sempre desvantagens, principalmente as de poder obrigar a
ajustamentos demasiado rpidos de poltica oramental (v.g., quando seja necessrio corrigir
um dfice excessivo anterior) potencialmente desestabilizadores da economia; ou adopo
de polticas de consolidao oramental em situao de recesso que agravam essa mesma
recesso. A reviso, em 2005, do Pacto de Estabilidade e Crescimento, um exemplo de como
regras demasiado rgidas se podem dar mal com a prtica.
O nosso primeiro propsito, ao iniciar a presente investigao, era o de procurar comparar as
vantagens e desvantagens da introduo de uma regra constitucional desse gnero, no quadro
de um pas integrado na zona euro e no qual, portanto, vigora j uma regra de proibio dos
1O conjunto de alteraes introduzidas em 2009 na Grundsgezets recebeu o nome de Schuldenbremse (travo da dvida); a
nova verso do texto constitucional da Alemanha limita o recurso ao endividamento (ou seja, o dfice efectivo do oramento)
a 0,35% do PIB, com alguma flexibilidade para ter em conta o ciclo econmico e situaes de emergncia nacional arts. 109
n. 3 e 115 n. 2. O artigo 143d estabelece o regime transitrio, segundo o qual a Federao deve atingir dfices inferiores a
esse limite at 2016, devendo os Lnder atingir situaes de equilbrio oramental at 2020.
2A norma sobre equilbrio oramental foi introduzida na Constituio da Confederao Sua por referendo realizado a 2 de
Dezembro de 2001. Nos termos da nova redaco do artigo 126, o oramento da Confederao deve ter equilbrio de longo
prazo ( terme), embora possa existir dfice conjuntural a ser corrigido nos anos seguintes.
3No momento em que o presente estudo escrito (Setembro de 2011), est na sua fase final o processo legislativo em
Espanha para adopo de uma norma constitucional de limitao do dfice, e o Primeiro-Ministro portugus j manifestou o
seu apoio a uma reviso da nossa Constituio no mesmo sentido.
4 pelo menos pacfico que o endividamento externo do estado traduz um encargo para o futuro e o endividamento pblico
portugus em grande medida endividamento externo. Quanto a ns, tambm o endividamento pblico interno constitui
encargo para as geraes futuras, seguindo neste ponto a opinio de Anbal Almeida (1991:77ss.).
5Esta a posio usualmente seguida pelos autores da escola Public Choice, nomeadamente por James Buchanan, que tem
defendido a existncia de um deficit bias dos governos democrticos. Veja-se neste sentido, nomeadamente, Buchanan e
Wagner (1977).
dfices excessivos, decorrente do regime previsto no artigo 126 do Tratado sobre o
Funcionamento da Unio Europeia e no Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Logo de incio fomos contudo assaltados por uma outra inquietao: qual a razo para tal
debate ter adquirido, neste momento, tal premncia pblica? Poder-se-ia pensar que tal
decorre da chamada crise das dvidas soberanas que forou j trs pases da zona euro a
recorrerem a mecanismos de assistncia, substituindo a emisso regular de dvida pblica,
impossvel de fazer nas condies correntes de mercado, por emprstimos assegurados pelo
FMI e pelos outros pases europeus. Mas a verdade que as posies favorecendo polticas
imediatas de reduo do dfice parecem ter origem em pases que no tm qualquer crise das
suas dvidas soberanas, antes conseguem emitir dvida a taxas de juro historicamente muito
baixas. Alm disso, o discurso que acompanha a defesa das polticas de austeridade parece
consider-las adequadas conjuntura econmica, como se a consolidao oramental fosse
til ou necessria para contrariar a recesso. Nas entrelinhas, parece mesmo ser sugerido que
a presente situao de dfices pblicos nos pases do ocidente est na origem da presente
recesso.
Ora, muito diferente defender a necessidade, no longo prazo, de polticas oramentais que
assegurem que o endividamento pblico sustentvel, ou defender a necessidade ou utilidade
de essa consolidao oramental ser feita no curto prazo, neste momento. Pareceu-nos
portanto que qualquer discusso em torno de limitao, por via constitucional, dos dfices
oramentais, no poderia ignorar o contexto em que o debate feito. No pode
nomeadamente ignorar a forma como a negao, implcita ou explcita, da utilidade de
polticas oramentais anti-cclicas capturou o discurso poltico e econmico e se tornou, com
base numa til narrativa moralista que separa justos de pecadores, num consenso
aparentemente indiscutvel. Pareceu-nos, sobretudo, que elaborar este estudo com esse
mbito e contexto seria a melhor forma de prestar sentida homenagem memria do nosso
mestre, Professor Doutor Anbal Almeida, que estamos certos no deixaria neste momento de
tambm o fazer, embora com agudeza e esprito para os quais os pargrafos subsequentes
sero sempre pobres substitutos.

1. Os pecados dos PIGS

No momento em que escrevemos, 3 pases (Grcia, Irlanda e Portugal) tiveram que substituir,
para refinanciamento da sua dvida pblica, o recurso aos mercados por um mecanismo de
assistncia suportado conjuntamente pelo FMI e pela UE. O receio generalizado que outros
dois pases Espanha e Itlia venham a seguir o mesmo caminho, se as taxas de juro das
respectivas emisses de dvida tornarem insustentvel o financiamento junto do mercado. A
narrativa que explica a situao destes pases, colectivamente designados como PIGS (com o
I a servir convenientemente para designar a Irlanda e a Itlia) conhecida e cheia de
moralidade Calvinista: os cinco pases pagam agora a irresponsabilidade passada dos seus
governos que, tal como a cigarra da fbula, acumularam imprudentemente nveis
insustentveis de dvida pblica, atravs de sucessivos dfices oramentais excessivos, sendo
agora punidos pelos investidores por essa irresponsabilidade passada.
Para testar esta narrativa, podemos confront-la com os factos; nos quadros 1 e 2 podemos
observar a evoluo dos dfices oramentais e das dvidas pblicas destes 5 pases nos
ltimos anos anteriores chamada crise das dvidas soberanas:
 160

140

120
Dvida Pblica (em % do PIB)

100 Grcia
Itlia
80 Irlanda
Espanha
60
Portugal
40

20

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

10

0
Dfice em % do PIB

Grcia
Irlanda
-5 Itlia
Espanha
Portugal
-10

-15

-20
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: FRED (Federal Reserve Economic Data)

A histria contada por estes quadros no corresponde quela narrativa, pelo menos para
todos os casos sendo alis muito dspar a situao dos vrios pases. A Espanha e a Irlanda
tinham, antes da crise, dvidas pblicas relativamente modestas, com uma tendncia de
decrscimo na dcada anterior decorrente de frequentes superavits oramentais. A Grcia e a
Itlia tm persistentemente nveis muito elevados de divida pblica e (sobretudo a Grcia)
dfices oramentais elevados e persistentes. Portugal tem uma posio intermdia. Em
qualquer dos cinco casos, verifica-se que o crescimento mais acelerado da dvida se d nos
anos da crise, e no antes dela.
A concluso que podemos tirar , por um lado, que polticas de equilbrio ou mesmo superavit
oramental, com nveis modestos de endividamento, praticados durante os perodos de
normalidade, no so suficientes para colocar os estados ao abrigo do risco de uma crise de
liquidez da sua dvida essa poltica no salvou a Irlanda e no evitou que a Espanha esteja
hoje em risco. Por outro lado, essas crises de liquidez da dvida parecem ter pouca correlao
com o nvel global de endividamento pblico. Os nveis de endividamento dos 5 pases so
bastante dspares, e apenas a Grcia e a Itlia tinham em 2009 uma dvida pblica
significativamente superior ao das grandes economias da Unio Europeia (as dvidas pblicas
da Frana, Alemanha ou Reino Unido eram em 2009 da mesma ordem de grandeza da
portuguesa e claramente superiores dvida espanhola).

hoje relativamente consensual que um dos problema destes pases e nomeadamente de

Portugal - mais do que o nvel absoluto da dvida pblica ou do dfice oramental, o facto de
grande parte dessa dvida ser externa (no duplo sentido de ser detida por residentes no
estrangeiro e de ser denominada em moeda sobre a qual o pas no tem controlo). Esse o
resultado da conjugao de baixas taxas de poupana interna e da liberalizao e segurana
dos movimentos de capitais trazida pela adeso ao euro, que possibilitou que capitais do
centro e norte da Europa aflussem periferia a taxas de juro (para a periferia) relativamente
baixas.
O facto de a dvida pblica ser dvida externa torna diferente a situao de um pas que
enfrente um movimento de venda dos seus ttulos. Se a dvida denominada em moeda
nacional, a venda de ttulos no faz sair moeda do pas; o Banco Central pode sempre adquirir
os ttulos (eventualmente reduzindo a dvida por inflao); e se a dvida detida por
residentes o estado pode sempre, no limite, pagar a dvida atravs da tributao destes. Pelo
contrrio, num contexto de moeda nica, a dvida externa coloca os pases numa situao
semelhante dos pases em vias de desenvolvimento. Tornam-se vulnerveis a situaes em
que, perante um choque externo, a percepo de risco por parte de investidores estrangeiros
provoca uma fuga de capitais, no conseguindo o pas endividado refinanciar a sua dvida
(Kopf, 2011; Grauwe, 2011).. Esta situao de sudden stop (Calvo e al., 2003) auto-
sustentada porque as dificuldades do estado e das empresas em se refinanciarem refora a
desconfiana dos investidores.6
No fundo, chegamos concluso de que uma moeda nica no tem como resultado necessrio
uma economia e um mercado de capitais suficientemente integrados para tornar irrelevantes
as balanas de pagamentos nacionais, como o so as balanas de pagamentos regionais (Gros,
2011). Os pases podem ser atingidos por crises financeiras em que a dvida pblica (tal como

6No se deve daqui concluir que a situao portuguesa seria necessariamente melhor se no estivesse integrada na Unio
Monetria. A comparao aqui feita entre um pas que emite dvida em moeda nacional adquirida por residentes seus, e um
pas que emite dvida em moeda que no controla, largamente adquirida por residentes no estrangeiro. Portugal, fora do euro,
com a sua baixa taxa de poupana interna, estaria numa terceira situao grande parte da dvida estaria necessariamente
emitida em moeda estrangeira (como o euro) e seria adquirida por residentes no estrangeiro. A desvalorizao do escudo
aumentaria ento o peso real da dvida externa, e a taxa de juro da dvida interna subiria para compensar o risco cambial. A
anlise das consequncias dessa situao hipottica est fora do mbito do presente trabalho.
a dvida privada) no refinancivel por questes de liquidez (fuga do capital estrangeiro) e
no de insustentabilidade oramental. O conjunto moeda nica/dvida externa exacerba
portanto o problema dos equilbrios mltiplos identificado no seminal estudo de Guillermo
Calvo (1988): a taxa de juro de equilbrio no mercado da dvida depende das percepes dos
investidores, e essas percepes dependem por sua vez da taxa de juro da dvida (porque a
subida desta deteriora a sustentabilidade das finanas pblicas). Nesta causalidade circular,
um equilbrio em que a dvida pblica sustentvel pode ser assim substitudo por outro
equilbrio em que a taxa de juro alta a torna insustentvel. O que comea como uma crise de
liquidez pode transformar-se, por aumento do juro da dvida e pela reduo das receitas
pblicas, numa situao de insustentabilidade oramental definitiva. 7
Perante este cenrio, no deixa de ser curioso que as crises das dvidas dos 5 PIGS sejam
tratadas como consequncia inevitvel de polticas oramentais irresponsveis, aparecendo o
mercado como a fora moral disciplinadora de governos pecadores. Nada mais fcil do que
declarar como inevitvel algo que j aconteceu, mas os mesmos mercados e agncias
financeiras que hoje encaram a dvida de um pas como lixo davam-lhe a classificao
mxima 2 anos antes, por aplicao da mesma racionalidade. 8 A percepo de que, nos
mercados de dvida pblica dos pases do euro, surgem facilmente estas situaes de
equilbrios mltiplos, aconselha prudncia no uso dessas qualificaes de inevitvel e
insustentvel. Como escreve Paul de Grauwe (2011:5)
A crise financeira tornou abundantemente claro que os mercados financeiros so
frequentemente movidos por sentimentos extremos de euforia ou pnico. Durante
perodos de euforia os investidores, incentivados pelas agncias de rating, falham
colectivamente na deteco dos riscos e assumem demasiados. Depois de um crash, o
medo domina os investidores, empurrados pelas agncias de rating para detectar riscos
em todo o lado, desencadeando vendas de pnico grande parte do tempo
Entre as variveis que os mercados podem ter em ateno na sua avaliao do risco da dvida
pblica de um pas est tambm, necessariamente, a previso do seu crescimento econmico
futuro (porque da dimenso da economia depende a capacidade de cobrar os impostos
necessrios ao reembolso da dvida). Ora, tal como os juros da dvida, tambm o crescimento
pode ser uma varivel endgena do equilbrio do mercado da dvida. Se o equilbrio atingido
desfavorvel, e os pases so obrigados a polticas oramentais restritivas, o crescimento
futuro tambm afectado. A perspectiva da insolvncia transforma-se em mais uma self-
fulfilling prophecy. Convm assim determo-nos um pouco sobre essa relao entre a poltica
oramental e o crescimento.

2. Consolidao oramental e ciclo econmico - um pouco de teoria

Os efeitos de uma poltica de consolidao oramental numa situao de recesso em que as
economias se encontrem em armadilha de liquidez fcil de descrever com base na literatura
Keynesiana a partir das dcadas de 30 e 40, e constam de qualquer manual de Finanas
Pblicas.9
7Esta constatao no impede, naturalmente, que a situao de um pas em concreto seja de insustentabilidade ou prximo
dela mesmo sem esse choque que desloca o equilbrio. bem possvel que a Grcia, com os seus nveis de endividamento e
dfice oramental, se pudesse incluir nessa caracterizao mesmo antes da crise da sua dvida pblica.
8Poderia acrescentar-se que os mercados da dvida pblica esto longe de ser mercados modelares: as movimentaes da
taxa de juro da dvida pblica dos diversos pases foram frequentemente empurradas por dois factos que pouco tm a ver com
mercados; por uma lado, as decises das agncias de rating convenientemente amplificadas pela comunicao social, como
se se tratasse de resultados de futebol. Por outro, movimentos no mercado secundrio da dvida, que um mercado no qual a
maior parte da dvida (destes pases, pelo menos) no transaccionada. Na verdade, uma vez que o ttulo conserva o seu valor
nominal como garantia junto do BCE, nenhum banco est normalmente disponvel para aceitar perdas de valor determinadas
por transaces no mercado secundrio, pelo que estas so pouco representativas do mercado da dvida.
9Ou constam, pelo menos, dos manuais que no faam de conta que o contributo de Keynes e os consensos da sntese
neoclssica para a macroeconomia no existiram. Alguns autores, nomeadamente Krugman (2009A) tm sustentado que, a
partir dos anos 80 (e dos contributos de Robert Lucas) se assiste por vezes no ensino da economia pura e simples ausncia
Uma recesso marcada pelo excesso de poupana desejada em relao ao investimento
desejado, que faz descer a procura agregada abaixo do ponto em que esta suficiente para que
o PIB seja idntico ao produto potencial pela simples razo de que no possvel que todas
as pessoas ao mesmo tempo aumentem os seus saldos lquidos de moeda.
A armadilha de liquidez designa simplesmente a situao em que os instrumentos de
poltica monetria so ineficazes porque a taxa de juro nominal no pode descer abaixo de
zero. Se os bancos centrais fixam uma taxa de juro de referncia de zero e ainda assim tal
insuficiente para desencorajar a poupana ou encorajar o investimento, tal significa que o
ponto de equilbrio no qual a despesa compatvel com o produto potencial negativa, e
portanto no atingvel10. Da mesma forma, as operaes de mercado aberto so ineficazes
porque os agentes econmicos tratam a moeda como reserva de valor e, portanto, como
substituto quase perfeito dos ttulos, sendo intil aos bancos centrais substiturem a deteno
privada de ttulos por moeda.
Nestas circunstncias, o estado aparece na viso Keynesiana como nica entidade susceptvel
de compensar o excesso de preferncia pela liquidez. Uma poltica oramental que se traduza
na existncia de dfice oramental assim virtuosa nestas circunstncias pela sua
componente anti-cclica, e a consolidao oramental, ou seja, a reduo do dfice oramental,
ter efeitos pr-cclicos
Uma variante recente desta interpretao de uma recesso a desenvolvida pelo economista
Richard Koo, que introduziu o conceito de balance sheet recession (Koo, 2008). Este autor
aponta a existncia de sectores da sociedade com elevados nveis de endividamento como
factor causal, quer da Grande Depresso dos anos 30, quer da estagnao japonesa desde os
anos 90. Segundo Koo, a principal ligao entre o rebentar de uma bolha especulativa (como
o Crash de 1929 ou a crise financeira de 2008) e uma recesso que a queda do valor de
determinados activos deixa famlias ou empresas numa situao patrimonial negativa, que as
mesmas procuram corrigir. A minimizao da dvida passa a ser a motivao econmica
dominante. Nesta interpretao, a quebra da procura agregada provocada pela situao em
que uma parte da populao procura reduzir uma situao de excesso de endividamento,
sendo que no possvel que uns reduzam a sua dvida sem que outros se endividem ou
reduzam as suas posies lquidas positivas (o saldo entre posies passivas e activas para o
total da economia necessariamente zero).
Nestas circunstncias, o papel da poltica oramental a disponibilidade para aumento da
situao passiva do estado, como contraponto do movimento generalizado de reduo de
passivos esta nomeadamente a concluso que Eggertsson e Krugman (2010) extraem do
modelo em que procuram incorporar o conceito de balance sheet recession de Koo e a
clssica relao estabelecida por Irving Fisher entre deflao e aumento do valor real da
dvida. O modelo afasta-se dos modelos macroeconmicos usuais por dividir os agentes em
pacientes (que concedem crdito) e impacientes (que se endividam), estes ltimos sujeitos
a um constrangimento que o limite do endividamento aceitvel. O modelo procura assim
explorar as consequncias de um choque exgeno que diminui aquele limite de
endividamento11. A taxa de juro de equilbrio necessria a uma poupana negativa dos
pacientes - contraponto da reduo de passivo dos impacientes uma taxa de juro negativa

dos instrumentos Keynesianos de anlise, e que a falta de domnio desses modelos explica grande parte das consideraes
econmicas produzidas uma situao que o autor designa como Dark Age of Macroeconomics (Krugman, 2009C)
10Pelo menos no atingvel sem que os bancos centrais apontem para uma taxa de juro real negativa no mdio-longo prazo,
o que implicaria comprometerem-se credivelmente a ter uma inflao alvo acima da taxa de juro. Esta opo, que foi, tanto
quanto podemos determinar, proposta pela primeira vez por Paul Krugman (1998) a propsito da recesso japonesa dos anos
90, parece todavia totalmente oposta s crenas fundamentais professadas por quem dirige o BCE...
11Esse choque designado pelos autores como Wilie E. Coyote moment, pela sua semelhana com o que acontece no famoso
desenho animado, com o Coiote que persegue o Road Runner (ou, em portugus, o Bip Bip). O Coiote d vrios passos para
alm do abismo e de acordo com as leis da fsica dos desenhos animados, s quando ele se apercebe que nada o est a apoiar
que cai.
(armadilha de liquidez) e torna-se endgena, sendo empurrada para baixo se os preos
descem, reforando o constrangimento de dvida dos impacientes. A curva da procura
agregada toma portanto uma configurao atpica (ascendente) porque a queda dos preos
diminui o consumo dos impacientes, levando concluso Keynesiana clssica de que, em
condies de armadilha de liquidez, a tentativa colectiva de poupar mais vai simplesmente
deprimir a economia, levando a menor investimento e a menor poupana (Eggertsson e
Krugman 2010:16). As consequncias para a poltica oramental so que o estado deve ter
uma poupana negativa (i.e., dfice oramental) enquanto as famlias, pelo constrangimento
da dvida, necessitarem de ter agregadamente um poupana positiva, devendo o estado
reduzir a dvida pblica apenas depois de estabilizado o processo de desendividamento
privado.

3. Austeridade expansionista?
A esta viso Keynesiana contrape-se a j referida viso sobre as virtualidades da poltica de
austeridade como forma de restaurar a confiana dos investidores viso que tem sido
jocosamente descrita por Paul Krugman como crena na fada da confiana (confidence fairy).
O debate ente as duas vises pode ser esclarecido com recurso aos dados empricos, j que a
generalizao nos ltimos dois anos de polticas de austeridade em ciclo de recesso
despertou o interesse por essa investigao.
Na ltima crise de dimenso semelhante actual a grande depresso dos anos 30 as ideias
keynesianas sobre o uso das polticas monetria e oramental ainda no estavam presentes.
Todavia, o recente estudo emprico sobre a evoluo econmica dos pases industrializados
nessa poca (Almunia et al., 2009) sugere que o estmulo oramental, quando existiu, teve
efeitos positivos sobre o produto, e que se fez pouca diferena nos anos 30, foi porque no foi
utilizado escala necessria, no porque fosse ineficaz 12.
Um recente estudo do FMI (2010) procura estudar o impacto no ciclo econmico das polticas
de consolidao oramental sobre o rendimento e o emprego. A concluso que as polticas
de consolidao oramental tm o efeito de curto prazo que indiscutivelmente de
contraco. Uma consolidao oramental de 1% reduz o rendimento real em cerca de 0,6% e
aumenta a taxa de desemprego em meio ponto percentual no espao de dois anos. 13
O efeito de contraco ainda maior, segundo o mesmo estudo, se a consolidao oramental
no for compensada com uma poltica monetria expansionista, sendo nesse caso os efeitos de
reduo do rendimento e aumento do desemprego o dobro dos citados 14. O estudo conclui
tambm que o efeito de contraco no compensado mesmo quando a poltica de
consolidao oramental tem um efeito positivo sobre a confiana dos investidores
(nomeadamente compradores de ttulos de dvida pblica) e que a despesa privada tambm
cai (desmentindo portanto a existncia prvia de um crowding out).
Finalmente, o preo das polticas de austeridade no pago da mesma forma por toda a
sociedade o rendimento do trabalho cai a uma taxa 3 vezes superior ao rendimento de lucros
e rendas (0,9% face a 0,3% por cada ponto percentual do PIB de consolidao), e essa queda
mais duradoura nos rendimentos do trabalho do que nos rendimentos do capital.
Especialmente preocupante o efeito desproporcionado da austeridade sobre o desemprego
de longa durao, afirmando-se no estudo que esse desemprego se mantm mesmo passados
5 anos sobre a cessao da consolidao oramental.

12Almunia et. al., 2009:25

13Estas concluses so reforadas no recente estudo de Guajardo, Leigh e Pescatori (2011)
14Tendo em conta que a fixao da taxa de juro pelo BCE neste momento adequada situao econmica do centro da
Europa, mas tem uma taxa de juro mais elevada do que a que seria adequada aos pases da periferia (Nechio, 2011), essa
amplificao do efeito de contraco da austeridade estar neste momento a verificar-se para Portugal, bem como para a
Grcia, a Espanha e Irlanda.
4. Keynesianos de boa e de m vontade

Quando a crise financeira atingiu os mercados americanos em 2008, assistiu-se a um

ressurgimento pblico das ideias keynesianas clssicas, incluindo a necessidade de respostas
por via de expanso oramental. Essa divulgao rpida de anlise e recomendaes polticas
keynesianas por economistas consagrados como Eichengreen e Krugman, em meios de grande
visibilidade, foi acompanhada por algumas converses inesperadas (como a de Martin
Feldstein) e de uma posio pblica nesse sentido, tomada em Davos, pelo director do FMI,
Dominique Strauss Khan.15
Estudando as razes que levaram os Governos s suas decises polticas, Farrel e Quigin
(2011) creditam essa defesa frontal de solues keynesianas (acompanhada do falta de uma
argumentao anti-keynesiana politicamente vivel) por ter alterado o centro de gravidade
do debate poltico, tornado difcil aos governos (que pretendiam ser vistos a responder
crise) evitar uma qualquer forma de estmulo oramental16. O predomnio das solues
Keynesianas era suficiente, no discurso econmico e poltico, para que Barry Einchengreen
(2008) pudesse escrever, em Setembro de 2008, que desta vez no haveria aumentos de
impostos com a finalidade de equilibrar o oramento no meio de uma depresso, como os de
Hoover em 1930. E esse consenso passou para o discurso dos responsveis polticos, e
traduziu-se em respostas polticas.
Em Novembro de 2008, a Comunicao da Comisso Europeia ao Conselho contendo o Plano
de Recuperao Econmica da Europa (Comisso, 2008) explicitamente identificava a
necessidade de estimular a procura, propondo para isso uma poltica oramental concertada
dos estados membros e da prpria Unio no sentido de criar um estmulo oramental de 200
mil milhes de euros. A comunicao identificava correctamente que as polticas oramentais
de estmulo eram geradoras de externalidades positivas no espao econmico da Europa, da a
necessidade de aco concertada17. A possibilidade de tal poltica de estmulo provocar uma
violao do limite de 3% do dfice oramental era claramente aceite a comunicao frisa o
carcter temporrio das medidas de estmulo para as mesmas no prejudiquem as posies
oramentais consolidadas dos pases.
A resposta poltica dos Estados Unidos foi um pouco mais tardia (no ltimo trimestre de 2008
realizaram-se as eleies presidenciais americanas) mas a administrao Obama, em veia
tambm claramente Keynesiana, conseguiu a aprovao pelo Congresso de um estmulo
oramental de cerca de 800 mil milhes de dlares. Alguns dos economistas Keynesianos mais
proeminentes como Paul Krugman, advertiram desde logo que, apesar da sua aparente grande
dimenso, o valor total do estmulo oramental era insuficiente 18
A principal excepo a este consenso sobre a necessidade de polticas de estmulo oramental
veio da maior economia da Unio Europeia, a Alemanha. No discurso poltico alemo do final
de 2008 abundam as tomadas de posio contra o estmulo da procura e as polticas

15Citado pelo Financial Times de 27/1/2008, Strauss-Khan afirmou: I dont think we would get rid of the crisis with just
monetary tools, he said, adding a new fiscal policy is probably today an accurate way to answer the crisis. O inesperado de
tal posio vinda do director do FMI levou Larry Summers a afirmar (citado na mesma notcia): This is the first time in 25
years that the IMF managing director has called for an increase in fiscal deficits and I regard this as a recognition of the
gravity of the situation that we face
16Farrel e Quigin (2011:21)
17A externalidade identificada consiste em que, em economias muito integradas, o estmulo oramental num pas se reflecte
em aumento da procura agregada nos restantes pases da zona de integrao econmica. Tal externalidade poderia, na
ausncia de actuao concertada, levar a que fosse do interesse de cada pas no realizar polticas de estmulo para
preservar a sua posio oramental usufruindo da aumento da procura agregada causada pelos estmulos oramentais dos
outros pases.
18No momento da aprovao desse plano, Krugman (2009C) escrevia no New York Times que o conjunto de medidas
aprovadas eraa fiscal expansion large enough to avert the worst, but not enough to kick-start recovery,
monetrias expansionistas (Newman, 2010; Farrel e Quigin, 2011) fundado numa opinio
pblica (e na opinio de economistas alemes) tradicionalmente avessa a dvida pblica e
risco, bem como na ideia de que o relaxamento do Pacto de Estabilidade e Crescimento
intensificaria os problemas de risco moral das economias da periferia do Euro.
Esta diferena de opinio entre os lderes polticos alemes e os de outras grandes economias
europeias bvia se se consultarem os jornais econmicos de Novembro/Dezembro de 2008.
Enquanto o Presidente francs e o Primeiro-Ministro do Reino Unido anunciam planos de
estmulo oramental e realam necessidade de coordenao internacional nesse sentido 19, o
discurso da Chanceler alem marcado por avisos sobre as consequncias negativas do
dinheiro barato20 e do excesso de endividamento pblico 21. A limitada adeso do governo
alemo a uma poltica de estmulo oramental pode assim ser interpretada como uma adeso
contrariada resultante da presso poltica internacional e da presso do discurso dos
economistas (mais internacional que germnico). 22 Esta posio divergente da Alemanha
transcende as barreiras ideolgicas: Merkel claramente acompanhada pelo seu Ministro das
Finanas social-democrata, enquanto o eixo Paris/Londres une um conversador e um
trabalhista.
Sabemos hoje que a contraco econmica de 2009 foi muito mais grave do que a que estava
subjacente ao plano de estmulo oramental preparado pela UE. A Comisso (2009) previa
uma contraco do PIB da UE em 1,8%, e ela acabou por se fixar em 4,2% (Comisso, 2010).
Aquele estmulo oramental ter portanto sido mais pequeno do que o adequado, mas foi
provavelmente maior do que as condies polticas europeias podiam suportar. O efeito
conjugado de estabilizadores automticos e medidas discricionrias teve um efeito de
expanso oramental lquida de 4,5% do PIB na UE, inferior ao americano (Cameron, 2011).
Mas essa expanso determinou uma variao mdia do endividamento lquido de -6,8% do
PIB na UE (-6,3% na zona Euro), com 5 pases acima de 10% de dfice oramental (Comisso,
2010).
Precisamente porque a dimenso da contraco tinha sido subestimada, os dfices
oramentais emergentes (resultantes do estmulo e dos estabilizadores automticos 23) foram
muito superiores aos previstos e pulverizaram os limites previstos no PEC. Como ningum
tinha antecipado que tantos pases ficassem to longe do valor de 3% do PIB que servia de
referncia s polticas oramentais europeias (e percepo da opinio pblica) a tomada de
conscincia dos valores reais dos dfices criou as condies para o ressurgimento das vozes
contrrias aos estmulos oramentais.
A isto acresce que a poltica expansionista, embora geradora de largas externalidades (cada
pas beneficia da poltica expansionista levada a cabo pelos seus vizinhos) no foi igualmente
distribuda, e nomeadamente no teve em conta o facto de que alguns pases estavam em
piores condies para aplicar o estmulo, por terem nveis anteriores de dfice e dvida pblica
relativamente elevados. Foi este nomeadamente o caso da Grcia, que teve o maior
endividamento pblico acumulado para o perodo 2008-2009 (24,8% do PIB), e tinha j uma

19Assim, por exemplo, o Primeiro Ministro Gordon Brown afirmava em Novembro de 2008 (citado pelo Financial Times de 14
de Novembro): It is now becoming accepted around the world that a temporary and affordable fiscal stimulus is necessary, ()
This will have most impact if it is co-ordinated internationally.
20No discurso ao Bundestag (citado no Financial Times de 27 de Novembro), A. Merkel afirmava :O excesso de dinheiro
barato nos EUA foi um motor da presente crise(...) preocupa-me que estejamos a reforar essa tendncia com as medidas a ser
adoptadas nos EUA e noutros lugares podendo estar daqui a cinco anos a enfrentar exactamente a mesma crise.
21No seu discurso na Conferncia da CDU em Estugarda, que a reelegeu como lder, afirmava A. Merkel; No participaremos
numa competio para nos superarmos mutuamente com uma infindvel lista de novas propostas, num concurso sem sentido
acerca de milhares de milhes.
22Farrel e Quigin, 2011. Como exemplo desta presso internacional temos notcias como a do Financial Times de 6 de
Dezembro, cujo ttulo era precisamente Sarkozy and Brown turn up heat on Merkel for more action.
23Como lembra Gonzlez-Pramo (2010), h ainda um terceiro mecanismo explicativo do aumento dos dfices, que o facto
de os oramentos terem limites de despesa fixados a preos correntes, o que os torna expansionistas se a inflao for
sobrestimada.
das maiores dvidas pblicas da Europa. O subsequente disparar dos juros da dvida pblica
grega criou as condies propcias alterao do discurso.
Os economistas ligados ao BCE e a prpria instituio destacaram-se neste movimento. Em
Fevereiro, Jos Manuel Gonzlez-Pramo (2010), embora reconhecendo que a expanso dos
dfices oramentais em 2008-2009 era relativamente inevitvel (por se tratar sobretudo do
funcionamento de estabilizadores oramentais automticos), e que a consolidao oramental
prematura pode prejudicar a recuperao, parece apesar disso recomendar o comeo rpido
da austeridade oramental - quanto mais cedo a poltica oramental se ajustar melhor. Cinco
meses depois, num influente artigo de opinio no Financial Times, Jean-Claude Trichet (2010)
abandona mesmo estas nuances: o artigo significativamente intitulado Stimulate no more
it is now time for all to tighten, e inequvoco na afirmao da necessidade de estratgias
bem desenhadas de consolidao oramental dos pases industrializados agora (destaque
nosso), lamentando quo infeliz fora a mensagem sobre-simplificada do estmulo oramental
dado a todas as economias industriais sob o lema estimulai, activai, gastai
Outras alteraes do contexto econmico e poltico so significativas. No Reino Unido, um dos
iniciais defensores das polticas anticiclicas, o Primeiro-Ministro Gordon Brown, foi
substitudo pelo conservador David Cameron, apostado na estratgia contrria. Nos EUA, as
eleies para o Congresso de Novembro do mesmo ano, em que o Partido Republicano voltou
a ganhar o controlo da Cmara dos Representantes, foram marcadas pelo movimento poltico
Tea Party defendendo um recuo radical na dimenso do estado. Depois da Grcia, a Irlanda e
Portugal foram forados, pela subida das taxas de juro da dvida pblica a recorrer
assistncia da UE e do FMI.
O novo contexto, bem como a existncia, agora, de um discurso alternativo (pr-austeridade)
ao nvel dos acadmicos e dos economistas das grandes instituies, criaram as condies
para que alguns dirigentes polticos pudessem aderir estritamente a posies que
provavelmente correspondiam sua preferncia inicial (Farrel e Quigin, 2011). Na Europa, os
governos britnico e alemo tm sido, desde 2010, muito claros nas suas prioridades.
Wolfgang Schuble, ministro das finanas alemo, num recente artigo de opinio (Schuble,
2011), refere claramente que o efeito depressivo de longo prazo das polticas de austeridade
no um dado adquirido, e que estas so a nica via para o crescimento a mdio e longo
prazo, restaurando a confiana de consumidores e investidores.
Esta conjugao de novos factos, alteraes polticas e deslocao do equilbrio no discurso da
cincia econmica alterou portanto radicalmente a narrativa dominante sobre as respostas
polticas adequadas crise econmica. Em 2011, se o discurso econmico est ainda dividido,
o discurso poltico parece genericamente dominado pela ideia de que os mercados financeiros
punem alguns pases pelas suas irresponsabilidades passadas, e que a restaurao da
confiana por via da austeridade no s necessria para resolver a crise da dvida pblica
mas tambm a via para o crescimento. Esta narrativa poltica leva a processos generalizados
de consolidao oramental, no s nos pases que tiveram crises de liquidez ou que esto
aparentemente nesse risco, mas tambm nos pases em que as taxas de juro da dvida pblica
tm mnimos histricos, como a Alemanha ou os EUA.

5. O paradoxo da poupana contra-ataca

Neste momento, so j claras as duas consequncias da austeridade generalizada na zona
euro: por um lado, a generalidade dos pases (e no s aqueles que enfrentam crises das suas
dvidas soberanas ou da sua dvida externa) enfrenta a ameaa de nova entrada em recesso;
por outro, as redues do dfice so menores do que as esperadas em funo das redues de
despesa pblica. Tal acontece porque de uma reduo de despesa pblica no pode resultar
uma reduo do dfice oramental em idntica percentagem do PIB, por razes de
macroeconomia que so relativamente evidentes mas por vezes insuficientemente
compreendidas na discusso poltica.
Na verdade, se temos um dfice oramental de 9% do PIB, poderamos esperar que uma
reduo da despesa pblica de 5% do PIB levasse a uma reduo do dfice oramental para
4% do PIB. Todavia, no isso que acontece. Se tomarmos uma definio simples de defice
oramental enquanto diferena entre as receitas fiscais (T) e a despesa pblica (G), ento a
relao ente o saldo oramental e o PIB (Y) -nos dado pela frmula
(T-G)/Y
Acontece que uma reduo de G afecta, desde logo, tanto o o numerador como o denominador
desta razo, porque a descida da despesa pblica se reflecte em descida do produto - o PIB, na
ptica da despesa, G+C+I+(X-M), ou seja, inclui despesa pblica, consumo e investimento
privados e o saldo da balana comercial. Menos despesa pblica corresponder a uma descida
do PIB no mesmo montante, pela reduo de G, que em condies como as actuais no ser
substitudo por um aumento equivalente da despesa privada.
Alm disso, a descida de G ter, por via do multiplicador, um efeito (negativo) maior sobre o
PIB do que o valor da variao de G. Menos despesa pblica equivale a menos rendimento
distribudo pelo estado aos particulares, que reduzem por isso as suas despesas de consumo,
o que reduz o rendimento de outros particulares, e assim sucessivamente. verdade que
numa economia aberta o efeito do multiplicador dissipado pelas despesas em importao (e
pela no reduo das exportaes) mas numa situao em que toda a Europa entra em
austeridade, podemos tratar o espao europeu como uma economia fechada. O descida do
rendimento igual ao produto da reduo da despesa ( G) pelo multiplicador (k), ou seja
Y= k G
Finalmente, a receita fiscal no uma varivel independente do produto; a reduo da
despesa pblica e as consequentes redues do consumo e investimento privado so redues
da base tributvel, e reduzem o saldo T-G. O novo dfice oramental no depende, portanto,
apenas da variao de G (G), mas tambm das variaes da receita fiscal e do produto, ou
seja:
(T+T)-(G+G)/Y+ kG
Assumindo condies relativamente conservadoras (um multiplicador de 1.5 24 e uma reduo
da receita fiscal igual a 25% da reduo do produto), a reduo da despesa inicialmente
referida de 5% do PIB no alcana uma reduo do dfice de 9% para 4%, mas apenas cerca
de 6% - a um nvel de produto 7,5% inferior.
Daqui se conclui que, se a austeridade for aplicada em simultneo em toda a Europa, as
redues de despesa pblica reforam mutuamente o efeito negativo do multiplicador em
todos os pases, e nomeadamente nos pases com crises de dvida soberana. Tornando a estes
mais difcil, ou mesmo impossvel na prtica, uma consolidao oramental por reduo da
despesa, j que a reduo do dfice sempre inferior quela.
O facto de alguns estados estarem neste momento claramente sujeitos a um constrangimento
quanto ao financiamento de nveis adicionais de dvida pblica (ou mesmo quanto ao
refinanciamento dos nveis presentes) leva de facto, numa unio monetria, a um curioso
paralelo com j referido modelo de Eggertsson e Krugman (2010). Na zona euro, um pas
membro no pode recorrer ao seu prprio banco central para financiar montantes adicionais
de dvida. Alguns estados esto assim na mesma situao que os privados sujeitos a
contrangimento de dvida, e so forados a uma consolidao oramental. A descida dos
preos internos, apontada por alguns como desejvel para fomentar exportaes, tem a
consequncia de aumentar o valor real da dvida pelo mecanismo de deflao/dvida de Fisher
24O multiplicador para Portugal estimado em 1,7 nas condies presentes por Gros e Alcidi (2010); mesmo sem ter em
conta a reduo da receita fiscal, estes autores estimam em 10,7% a reduo do PIB portugus que seria a consequncia de
descer o dfice para o nvel de 3% do PIB.
(no caso do estado, o valor da dvida aumenta enquanto percentagem das receitas fiscais,
porque estas caem).25 O necessrio papel da poltica oramental de criar poupana negativa
tem assim que ser assumido pelos estados no sujeitos ao constrangimento que, mais do que
transferir recursos para os pases em dificuldades, deveriam portanto procurar criar procura
interna, em vez de a diminuir atravs de polticas de austeridade.
A propsito desta relao entre consolidao oramental e confiana dos mercados
financeiros escreveu recentemente Dani Rodrik (2010):
A capacidade e vontade de um governo para pagar a sua dvida dependem de um
nmero quase infinito de contingncias presentes e futuras Dependem no s das suas
decises fiscais e de despesa, mas tambm do estado da economia, da conjuntura
externa e do contexto poltico. Todos estes so altamente incertos e requerem muitas
assunes para chegar a um juzo sobre solidez do crdito. () Isto d aos governos
alguma margem de manobra. Permite a lderes polticos confiantes tomarem o futuro
nas suas mos. Permite-lhes moldar a narrativa que subjaz confiana do mercado, em
vez de ir atrs dela. Mas para fazer bom uso dessa margem de manobra, preciso que
seja feito pelos polticos um discurso coerente, consistente e credvel sobre o que esto a
fazer () Tal narrativa precisa de convencer tanto os eleitorados como os mercados. Se
tiverem sucesso, podem prosseguir as suas prioridades e manter a confiana do mercado
ao mesmo tempo.
A narrativa dominante conduziu a Europa a uma poltica oramental de consolidao
Kamikaze, como lhe chamou Martin Wolf. Esta narrativa, de que faz parte a defesa de
clusulas constitucionais de equilbrio oramental, torna na mente das pessoas o dfice
pblico qualquer dfice pblico - sinnimo de irresponsabilidade. E a narrativa torna-se
numa profecia de auto-realizao medida que o aprofundar da recesso, mutuamente
reforado na Europa por essas polticas generalizadas de austeridade, faz com que os pases
falhem as suas metas de consolidao e torna mais difcil a sustentabilidade da dvida, a nveis
mais elevados de desemprego e mais baixos de produto.
Tal como Rodrik, cremos que outra narrativa teria sido (e ainda?) possvel. Uma narrativa
que no tivesse ignorado que o paradoxo da poupana, identificado h 75 anos por Keynes,
explica que o esforo simultneo de todos os sectores para aumentar a sua poupana (e
reduzir a dvida) s pode resultar numa espiral descendente do produto, e que tivesse evitado
o interromper precoce dos estmulos oramentais.

6. O equilbrio oramental a situao desejvel?

Procurmos at agora responder questo da desejabilidade de uma limitao constitucional
do dfice do ponto de vista conjuntural, ou seja, analisando a ideia de que a consolidao
oramental, feita neste momento, a melhor soluo de poltica econmica. H, contudo, outra
perspectiva de analisar a questo aquela que assenta na ideia de que, se tivesse existido uma
imposio constitucional do equilbrio oramental antes da recesso de 2008, tal teria
contribudo para evitar os nveis de endividamento que contriburam para a presente crise
financeira portuguesa. Na mesma linha de pensamento poder defender-se que, depois de
superada a presente recesso, uma limitao constitucional do dfice necessria para
assegurar que a mesma situao no torna a verificar-se.
A ltima dcada assistiu vulgarizao da discusso pblica de questes em torno do
equilbrio oramental, centrada sobretudo no valor anual do dfice oramental efectivo. Tal
como outras matrias em que uma questo tcnica com alguma complexidade se torna objecto

25Esta concluso ilumina tambm as consequncias de uma eventual sada da unio monetria. A no ser que a mesma seja
acompanhada pela redenominao da dvida pblica e privada na nova moeda, o que improvvel, este efeito contrariar o
efeito positivo da queda do valor da moeda sobre a competitividade das exportaes.
de debate pblico alargado, as complexidades subjacentes so substitudas por uma
representao simplista susceptvel de transmitir diversas mensagens erradas. No caso do
dfice oramental, como escreve James Tobin (1990:257), polticos, comunicao social e
pblico em geral no parecem capazes de focar em mais do que um conceito de dfice
oramental. O debate pblico e grande parte do debate poltico parece centrar-se numa
obsesso com o equilbrio oramental de curto prazo, ou seja, com a medida do dfice
oramental do ano corrente, um pouco como se o dfice oramental fosse essencialmente o
resultado de opes polticas discricionrias tomadas na sua preparao ou execuo. Tal ideia
assenta, quanto a ns, em alguns equvocos: por um lado, a crena de que de que um
oramento equilibrado necessrio para assegurar a sustentabilidade das finanas pblicas;
por outro lado, a ideia de que o saldo oramental traduz as opes polticas do momento em
que o oramento elaborado e constitui uma medida rigorosa sobre a evoluo das
responsabilidades financeiras futuras do Estado.
A primeira ideia frequentemente traduzida pela comparao entre o Estado e uma famlia ou
uma dona de casa. Tal como uma famlia no pode endividar-se todos os anos, vivendo acima
das suas possibilidades, tambm o estado o no poderia fazer. Acontece que esta analogia
falsa o crescimento anual e permanente do valor da dvida pblica (ou seja, a existncia de
uma situao permanente de dfice oramental) no se traduz necessariamente em
insustentabilidade. O indicador relevante no a evoluo do valor da dvida pblica, mas a
relao do valor desta com a capacidade de pagar, que depende das receitas fiscais e portanto
do PIB do pas. Se o estado apresentar no longo prazo um saldo oramental deficitrio, mas
esse dfice for compatvel com um ritmo de crescimento da dvida pblica no superior ao
ritmo de crescimento do PIB, o peso da dvida (medido pela relao dvida pblica/PIB) no
aumenta e as finanas pblicas so sustentveis a longo prazo.
certo que, em Portugal, enfrentamos uma situao em que o actual peso da dvida pblica no
PIB provavelmente excessivo e os mercados financeiros no concedem a Portugal uma folga
oramental (fiscal space) que lhe permita um crescimento de endividamento, sendo antes
necessria uma reduo considervel do peso da dvida no PIB para criar uma margem de
segurana face a choques futuros (Ostry et. al, 2010). Para os prximos anos, aps superada a
presente conjuntura de recesso26, os objectivos de saldo oramental devero ser compatveis
com esse objectivo de reduo do peso da dvida no PIB. Mas a ideia de consagrar o equilbrio
efectivo do oramento como princpio constitucional no nos parece a mais adequada para
exprimir um objectivo transitrio de poltica econmica.
Na verdade, se existir qualquer crescimento econmico, ainda que meramente nominal, o
equilbrio oramental permanente far com que o peso da divida pblica no PIB tenda para
zero. Ora, muito diferente afirmar que o estado deve manter a dvida pblica em valores
compatveis com aquela folga oramental e sustentar que o Estado no deve ter qualquer
dvida pblica. A ideia de que o equilbrio oramental deve ser um objectivo permanente da
actuao do estado assim meramente a expresso de uma posio ideolgica favorvel
limitao das funes econmicas e sociais do estado, sem grande relao com a questo da
sustentabilidade a longo prazo da dvida pblica.

7. A desadequao do dfice oramental como medida das responsabilidades futuras

A contabilidade oramental usada em Portugal, e na generalidade dos pases, no tem como

objectivo avaliar a criao de responsabilidades financeiras futuras em cada ano oramental. O
oramento elaborado tendo em vista assegurar que existem receitas cobradas durante o ano
econmico susceptveis de fazer face s despesas cujo pagamento ocorra durante o mesmo ano
26Escrevemos aps porque, na conjuntura presente, os objectivos de saldo oramental no podem ser fixados
autonomamente pelo Estado portugus, uma vez que no tem capacidade independente de recurso a um mercado de dvida
pblica.
econmico. O dfice oramental (efectivo) simplesmente a medida da necessidade de
recorrer a endividamento pblico suplementar para acorrer a esses pagamentos que ocorrem
durante o ano econmico. Assim, no tm inscrio oramental decises tomadas durante o
ano que apenas se traduzem em despesa em anos econmicos futuros. Da mesma forma, e
uma vez que o oramento regista a receita e despesa do Sector Pblico Administrativo, no
tm traduo oramental despesas (e compromissos assumidos de despesas futuras) que
ocorrem fora deste, nomeadamente no sector empresarial do estado.
certo que a contabilizao do dfice oramental, tal como feito para cumprimento do art.
126 do TFUE (que o dfice oramental cujo valor normalmente transmitido para o
publico) no feito aderindo estritamente a essa contabilidade pblica tradicional, mas sim
com base nas regras contidas no Sistema Europeu de Contas (SEC 95). A necessidade de
uniformizao europeia dos critrios de contabilizao do endividamento lquido foi reforada
pelo recurso, por parte dos pases do Euro (e, antes, dos pases candidatos) a formas
sofisticadas de contabilidade criativa no sentido de deslocar para fora do clculo do dfice
oramental um conjunto de despesas, reduzindo o valor deste sem reduzir na prtica o
montante intertemporal da despesa pblica.
certo que a evoluo do SEC95 e a actividade permanente do Eurostat tm contribudo para
que algumas formas dessa contabilidade criativa se tenham tornado ineficazes do ponto de
vista da reduo do dfice pensemos, por exemplo, na tentativa, comum nos anos 90, de
substituir o recurso dvida pblica no sentido clssico por outras formas de financiamento
da despesa pblica, como a locao financeira (o recurso a leasing com objectivos puramente
financeiros hoje integrado no clculo do endividamento lquido). Todavia, mesmo os
critrios de clculo do SEC95 no conseguem ultrapassar totalmente o facto dos oramentos
de estado serem elaborados com base em regras de contabilidade pblica que tm o objectivo
acima apontado - assegurar o financiamento de despesas cujo pagamento ocorre no ano
econmico em causa - e no registar a evoluo das responsabilidades financeiras futuras.
Em Portugal temos mltiplos exemplos, nas ltimas duas dcadas, da forma como, em pleno
cumprimento das regras nacionais e europeias de oramentao, se operou uma deslocao
no tempo da contabilizao de despesas e receitas pblicas por forma a deslocar
endividamento lquido para o futuro. S a ttulo de exemplo, temos a componente
investimento das numerosas parcerias pblico-privadas de obras pblicas; a integrao no
patrimnio do estado de fundos de penses privados ou do sector pblico empresarial; ou a
cedncia ao sector financeiro da cobrana de receitas fiscais futuras como contrapartida de
uma receita imediata.27
No primeiro caso, foi efectuada pelo sector privado uma despesa que normalmente teria sido
paga de imediato pelo sector pblico, com recurso emisso de dvida, mas a forma contratual
escolhida permitiu que o diferimento do pagamento no fosse registado como endividamento
lquido; no segundo e terceiro casos, foi registada no ano corrente uma receita que tem como
contrapartida um aumento de despesa ou diminuio de receita no futuro, sem que essa
componente da operao do lado passivo tivesse inscrio na contabilidade pblica, havendo
portanto uma reduo do endividamento lquido do ano sem qualquer reduo das
responsabilidades financeiras futuras do estado. 28
Alm da deslocao das despesas ou das receitas pblicas no tempo, foram tambm comuns a
deslocaes de despesa pblica para fora do Sector Pblico Administrativo e, portanto, do
27Algumas destas medidas correspondem s designadas medidas extraordinrias de reduo do dfice. A questo aqui
levantada quanto a estas medidas no , note-se, o seu eventual carcter extraordinrio, mas antes o facto de se tratar de
medidas que reduzem o dfice oramental do ano sem diminurem (ou mesmo aumentando) o saldo oramental efectivo
numa perspectiva intertemporal, ou seja, medidas que s reduzem o dfice dadas as peculiaridades da contabilidade pblica.
28 mesmo de admitir que estas operaes de contabilidade criativa no tenham tido um efeito neutro no endividamento
pblico numa perspectiva intertemporal. Na verdade, a dvida pblica tem uma taxa de juro formada num mercado
tipicamente competitivo, e estes contratos so formados em negociaes directas, com uma complexidade para a qual o
estado no estava provavelmente preparado, sendo de admitir que resultaram em taxas de juro efectivas para o estado
superiores s que teriam resultado da mera emisso de dvida no sentido clssico.
oramento. Alm da criao de entidades pblicas empresariais para exercer funes
tradicionalmente administrativas, tivemos a transferncia de funes sociais do estado para
empresas pblicas sem que no oramento sejam inscritas as despesas correspondentes ao
exerccio dessas mesmas funes pblicas. Esto nesta circunstncia os agora muito pblicos
endividamentos das empresas pblicas de transporte, nos quais sempre se misturaram as
dvidas incorridas no mbito de uma gesto empresarial normal com o endividamento
correspondente ao no pagamento pelo estado do exerccio de funes sociais (logo no
empresariais) por parte dessas mesmas empresas.
Finalmente, h que realar que, por importantes que sejam estes mecanismos pelos quais os
governos procuraram reduzir o efeito da criao de responsabilidades financeiras futuras nos
saldos oramentais presentes, as principais responsabilidades financeiras futuras dos estados
no esto nem nunca estiveram includas no conceito de dvida pblica e, portanto, no de
endividamento. Referimo-nos ao pagamento de penses e de remuneraes da administrao
pblica.
Num sistema pay-as-you-go, o estado gera permanentemente uma dvida para com os
trabalhadores do presente tanto do sector privado como do sector pblico a ser satisfeita,
no futuro, com a cobrana de impostos, ainda que parte dessa receita fiscal assuma o nome de
contribuies para a Segurana Social. O quadro legislativo vigente em cada momento, do
qual depende a formao anual dessa dvida, no tem qualquer reflexo no saldo oramental do
ano. Assim, as decises polticas das dcadas de 80 e 90, que permitiram, nomeadamente nos
sistemas de aposentao do sector pblico, idades de aposentao relativamente reduzidas e
frmulas de clculo de penso generosas em relao aos mesmos regimes no sector privado,
no tiveram reflexos em dfices oramentais desse momento, mas traduzem-se em
agravamento da despesa durante dcadas. Na medida em que as penses j formadas, ou o
perodo j decorrido na sua formao, so considerados como direitos adquiridos, as
medidas legislativas que alteram a situao (como as que foram tomadas em Portugal entre
2003 e 2006) demoram tambm dcadas a produzir o seu pleno efeito.
Pode-se formular um raciocnio paralelo para os vencimentos da administrao pblica, na
medida em que, segundo a experincia, o despedimento colectivo de funcionrios pblicos por
dificuldades econmicas do estado no uma alternativa politicamente vivel. O pagamento
destes vencimentos faz assim parte da dvida implcita do estado, e a evoluo das
responsabilidades futuras dependendo do nmero de admisses, mas tambm dos regimes
de progresso e promoo tambm no traduzido no saldo oramental presente, e tambm
determina a despesa durante dcadas sem grande possibilidade poltica de reduo.
De tudo isto se conclui que grande parte das decises que determinam o volume presente da
despesa pblica no teriam sido evitadas por qualquer limitao constitucional ou legal do
dfice oramental. O principal problema da poltica oramental do pas no parece ser a falta
de um limite ao dfice presente, mas a falta de instrumentos que permitam considerar o
impacto das decises polticas presentes nos dfices futuros.
Concluses
Num momento de recesso e desemprego so problemas fundamentais da Europa (e dos
Estados Unidos), difcil de compreender a centralidade que a questo do equilbrio
oramental tomou no debate poltico europeu e norte-americano. As crises da dvida pblica
de alguns pases no chegam para explicar esse facto, j que o debate anterior primeira
dessas crises (a Grega) e acontece mesmo relativamente a pases em que no s no h vista
bond vigilantes, na expresso de Krugman, como as taxas de juro da dvida pblica tm
mnimos histricos (como o caso da Alemanha, do Reino Unido ou dos Estados Unidos). A
explicao reside portanto, em grande medida, no predomnio de uma posio terica e
ideolgica que se tornou novamente dominante no discurso poltico, aps um breve interldio
em 2008 e 2009.
A ideia de uma austeridade expansionista como poltica com efeitos no curto e mdio prazo
no tem sustentao slida nem na teoria nem na experincia prtica. Tal como no a tem a
conveniente narrativa de que os pases em dificuldades se encontram nessa situao
exclusivamente por polticas oramentais irresponsveis antes da crise. A comparao entre
os percursos da Espanha e do Reino Unido demonstra-o bem. A explicao tem que incluir o
funcionamento da moeda nica, ou seja, a forma como esta provoca grandes influxos de
capital nos sectores pblico e privado de alguns pases, facilitando o endividamento, estando
depois sujeita a processos de sudden stop que impedem o refinanciameto desses passivos.
Curiosamente, as questes de governao da moeda nica, no sentido de contrariar tais
movimentos, tm muito menos destaque no debate de polticas econmicas que a questo dos
dfices oramentais.
O crescimento acelerado das dvidas pblicas sobretudo uma consequncia, e no uma
causa, da crise. Resulta em parte dos estabilizadores automticos e noutra parte de uma
poltica anticclica consciente, ainda que tmida e desigualmente aplicada na Europa. O
subestimar da dimenso da crise fez com que os dfices de 2009 fossem surpreendentes e
mesmo assustadores tendo em conta as expectativas criadas. Esses dfices e a crise grega
deram oportunidade poltica aos opositores de polticas keynesianas, e os estmulos
oramentais foram precocemente interrompidos e substitudos pela austeridade. Se verdade
que alguns pases, pelas dificuldades de refinanciamento da dvida pblica, tm poucas opes
que no a austeridade, tambm verdade que a austeridade generalizada cria as condies
propcias a que mais pases entrem nessas crises de financiamento, e dificulta que os que
nelas se encontram delas saiam.
Uma clusula constitucional no sentido do equilbrio oramental dificilmente teria evitado a
situao presente, na medida em que grande parte da despesa presente teve origem em
decises polticas que no se reflectiram nos saldos oramentais dos anos em que foram
tomadas em alguns casos a determinante da deciso poltica mesmo evitar essa
contabilizao. A despesa presente determinada por muitas decises passadas, em alguns
casos com mais de duas dcadas. Colocar um vigilante sobre o saldo oramental presente em
nada contribui para avaliar devidamente as consequncias dessas medidas sobre os saldos
oramentais futuros, que provavelmente o nosso principal problema de poltica oramental.
Tambm no se v qual a vantagem que constitucionalizao do equilbrio oramental tem
para pases que j hoje tm um regime legal de limitao dos dfices oramentais decorrente
do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A necessidade de reviso deste em 2005 deve alertar-
nos, alis, para os inconvenientes das limitaes ao dfice demasiado rgidas. Com todos os
seus defeitos, o regime do PEC, que tem hoje em dia traduo na nossa Lei de Enquadramento
Oramental, tem virtualidades que dificilmente uma norma constitucional pode ter: permite
flexibilidade de objectivos e fixao destes a mdio prazo, com acordo de uma entidade
externa que acompanha tambm a execuo do oramento e o cumprimento ex post do
equilbrio. V-se com dificuldade que um Tribunal Constitucional tenha instrumentos ou
vocao para o mesmo tipo de controlo, ou que tal controlo seja sequer possvel no equilbrio
ex ante como necessariamente o equilbrio constante da Lei do Oramento.
Finalmente, no convincente o argumento de que a limitao constitucional do dfice levar
a que as fadas da confiana aliviem a presso sobre os pases em dificuldades ideia que
presume uma grande f dos mercados financeiros nesse tipo de interveno legislativa. Os
factores que determinam essa confiana so difceis de explicar, pois, como escreve Dani
Rodrik (2010).

If you want to keep borrowing money, you need to convince your lender that you can repay.
That much is clear. But in times of crisis, market confidence takes on a life of its own. It
becomes an ethereal concept devoid of much real economic content. It turns into what
philosophers call a social construction something that is real only because we believe it to
be.

Fernando Rocha Andrade

Faculdade de Direito de Coimbra
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