La deuda odiosa

Michael Kremer y Seema Jayachandran

Muchos pases en desarrollo cargan con las deudas incurridas por

gobernantes que se endeudaron sin el consentimiento del pueblo
y usaron los fondos para reprimirlo, o en beneficio personal. Nos
parece que se justificara un nuevo enfoque para evitar que los
dictadores se endeuden, saqueen y traspasen la deuda a la poblacin.

E
N MUCHOS pases, las personas no
tienen que rembolsar las deudas
incurridas fraudulentamente por
otros en su nombre ni las empresas
estn obligadas a cumplir los contratos sus-
critos por su director u otro funcionario sin
facultades para hacerlos vinculantes. La doc-
Recuadro 1
Posibles candidatos a la etiqueta de deuda odiosa
La doctrina de la deuda odiosa surgi en 1898 tras la guerra hispanoamericana.
Durante las negociaciones de paz, Estados Unidos sostuvo que ni ese pas ni
Cuba tenan la obligacin de asumir la deuda contrada sin el consentimiento de la
poblacin cubana por el gobierno colonial, que no us los fondos en beneficio del
pueblo. Espaa nunca acept la validez de este argumento, pero prevaleci la posi-
cin estadounidense, y Espaa se hizo cargo de la deuda de Cuba en virtud del trata-
do de Pars. Poco despus, los juristas elaboraron una doctrina similar. Desde
entonces, numerosos regmenes han sido vinculados a la nocin de deuda odiosa.
Los siguientes son ejemplos recientes:
Anastasio Somoza (Nicaragua)
Habra robado de US$100 millones a US$500 millones.
Ferdinand Marcos (Filipinas)
Acumul US$10.000 millones.
Jean-Claude Duvalier (Hait)
Sus sucesores afirman que se fug con US$900 millones.
Los gobiernos del rgimen de apartheid de Sudfrica
Censurados por gran parte de la comunidad internacional.
Fuertes gastos en recursos policiales y militares para reprimir a la
mayora africana.
Mobutu Sese Seko (Congo/antiguo Zaire)
Habra traspasado US$4.000 millones a sus cuentas personales.
Enriqueci a sus amigos.
Sani Abacha (Nigeria)
Se dice que en 1999 tena US$2.000 millones en cuentas de bancos suizos.
Franjo Tudjman (Croacia)
Rob un monto no determinado.
Reprimi los medios de comunicacin y habra instigado ataques a sus
oponentes.
trina jurdica de la deuda odiosa plantea un
argumento similar: la deuda soberana in-
currida sin el consentimiento del pueblo y
que no lo beneficia es odiosa y no debe ser
transferible a un gobierno sucesor, sobre todo
si los acreedores conocan de antemano estos
hechos.
Sin embargo, esta doctrina ha adquirido
poca fuerza dentro de la comunidad jurdica
internacional, pese a ser una realidad en mu-
chos pases (recuadro 1). Por ejemplo, en los
aos ochenta, el rgimen de apartheid de Sud-
frica contrajo deudas con bancos privados y
destin gran parte a financiar el ejrcito y la
polica o a reprimir a la mayora africana.
Ahora el pueblo sudafricano tiene que cargar
con la deuda de sus represores. A pesar de las
solicitudes del Arzobispo de Ciudad del Cabo
y la Comisin de Reconciliacin y Verdad de
Sudfrica para que se cancele la deuda odiosa
contrada por el antiguo rgimen, el gobierno
sucesor ha aceptado asumirla, pues parece te-
mer que el incumplimiento pueda perjudicar
sus posibilidades de atraer inversin extranjera
y quiere demostrar que cumple las reglas del
capitalismo. Sudfrica no es suficientemente
pobre para recibir alivio de la deuda en el
marco de la Iniciativa para los PPME.
Del mismo modo, se estima que Anastasio
Somoza rob entre US$100 millones y
US$500 millones en Nicaragua antes de ser
derrocado en 1979. El dirigente sandinista
Daniel Ortega declar ante la Asamblea Ge-
neral de la ONU que su gobierno repudiara
la deuda, pero cambi su postura cuando sus
aliados en Cuba le hicieron notar que esta
medida aislara a Nicaragua de los pases ca-
pitalistas occidentales.

36 Finanzas & Desarrollo / Junio de 2002

 Algunos pases han intentado confiscar o restituir los fon-
dos acumulados por los ex gobernantes en el extranjero, pero
con diversos resultados. Por ejemplo, Nigeria recuper re-
cientemente dinero de la familia de Sani Abacha, pero Fili-
pinas ha logrado poco durante la larga campaa para re-
patriar la fortuna de Ferdinand Marcos. Adems, el dinero
despilfarrado se pierde para siempre.
Cmo puede eliminarse la deuda odiosa? En un estudio
reciente, propusimos la creacin de una institucin indepen-
diente que pueda determinar si un rgimen es legtimo y de-
clarar odiosa la deuda soberana incurrida por el que no lo
sea y, por lo tanto, que el gobierno sucesor no debe asumirla.
Si se organiza adecuadamente, esta institucin podra res-
tringir la capacidad de los dictadores para saquear, reducir el
endeudamiento de los pases pobres, limitar el riesgo para los
bancos y bajar las tasas de inters para los gobiernos leg-
timos y sus emprstitos. Esta poltica podra considerarse
como una sancin econmica que nadie tendra incentivos
para evadir.
Nuevo enfoque para la deuda odiosa
Actualmente, los pases rembolsan sus deudas aunque sean
odiosas porque, si no lo hacen, sus activos externos podran
ser confiscados y se empaara su reputacin, lo cual les difi-
cultara obtener nuevos prstamos y atraer inversin extran-
jera. Sin embargo, si existiera una institucin que evaluara y
declarara si un rgimen es odioso, podra crearse un nuevo
equilibrio, y la reputacin de los pases no se perjudicara si
se niegan a rembolsar deudas ilegtimas, as como la califica-
cin crediticia de particulares no se daa si no rembolsan
deudas que otros han contrado fraudulentamente en su
nombre. Por ejemplo, si las principales potencias mundiales,
los organismos internacionales y las instituciones financieras
declaran que un rgimen es odioso y anuncian que se justifi-
cara que los gobiernos sucesores repudiaran los nuevos
prstamos obtenidos por ese rgimen, un banco privado, in-
cluso inescrupuloso, lo pensar dos veces antes de darle cr-
dito. Este argumento se basa en un resultado bien conocido
de la teora de los juegos: si se repite un juego varias veces, se
obtienen muchos equilibrios posibles, y la simple divulga-
cin de una parte de la informacin puede crear un nuevo, y
en este caso, mejor equilibrio.
Sin embargo, no hay garantas de que surgir un acuerdo
general sobre este nuevo equilibrio. Proponemos dos meca-
nismos para acabar con los prstamos a regmenes odiosos.
Primero, podra modificarse la legislacin en los pases acree-
dores para abolir la confiscacin de los activos de un pas que
no rembolsa una deuda odiosa, lo que hara jurdicamente
inejecutables estos contratos. Segundo, una condicin para la
asistencia externa a los regmenes sucesores podra ser no rem-
bolsar la deuda odiosa: los donantes podran negarse a ayudar a
un pas que, de hecho, entrega fondos a bancos que presentan re-
clamos ilegtimos. Si la asistencia externa es suficientemente va-
liosa, los gobiernos sucesores estarn obligados a repudiar los
prstamos odiosos y los bancos evitarn otorgarlos. (Este argu-
mento plantea tambin un posible mtodo para resolver el pro-
blema del riesgo moral asociado a la ayuda externa [recuadro 2]).
Recuadro 2
Una solucin al problema del riesgo moral?
Un enfoque similar podra cumplir un objetivo distinto:
limitar las operaciones de rescate internacionales de gobiernos
legtimos que se endeudan para financiar polticas econ-
micas desastrosas. Si la poblacin elige al gobierno, algunos
sostendrn que bloquear su acceso al crdito es una viola-
cin de su soberana. Pero muchos mantienen tambin que
las instituciones financieras internacionales no deberan
subvencionar el gasto dispendioso y que a veces lo hacen
cuando prestan asistencia a pases con economas arrui-
nadas. Este es el conocido argumento del riesgo moral: la
expectativa de un rescate por parte de instituciones finan-
cieras internacionales alienta a los bancos comerciales y
obligacionistas a dar prstamos que, ostensiblemente, los
gobiernos no podrn rembolsar.
Las instituciones financieras pueden desalentar este finan-
ciamiento oportunista. No se requiere, como en los casos de
deuda odiosa, un grupo de juristas independientes: las mis-
mas instituciones podran evaluar a los gobiernos basndose
en aspectos puramente econmicos. Podran anunciar, pri-
mero, que las polticas del gobierno probablemente le impe-
dirn cumplir sus obligaciones. Cuando el pas empieza a
adoptar polticas apropiadas, podran suministrar asistencia,
aunque no para ayudarle a rembolsar la deuda emitida con
posterioridad al anuncio. En particular, una institucin fi-
nanciera internacional podra estipular, antes de otorgar la
asistencia, que el pas no puede rembolsar, simultneamente,
los prstamos recibidos tras el anuncio. Esta condicin eli-
minara los incentivos para que los bancos comerciales pres-
ten exclusivamente previendo prstamos de una institucin
financiera internacional. Se evitara as alentar un financia-
miento privado motivado por la posibilidad de un rescate.
Los prstamos no se consideraran ilegtimos ni irrecupe-
rables, a diferencia de los casos de deuda odiosa. Los acree-
dores seguirn otorgando prstamos si estiman que la
asistencia externa es innecesaria.
Con este enfoque, las instituciones financieras internacio-
nales seguiran estando en condiciones de asistir a los pases
que aplican polticas apropiadas pero que no tienen suerte
al hacerlo, sin sacar del apuro a los acreedores que otorgan
financiamiento oportunista a pases que aplican polticas
riesgosas.
Un mecanismo mejor que las
sanciones comerciales
Cuando la comunidad internacional quiere oponerse a un go-
bierno que suprime la democracia y los derechos humanos sin
recurrir a la guerra, impone a veces sanciones comerciales. Li-
mitar la capacidad crediticia de un rgimen odioso puede consi-
derarse como una sancin econmica ms atractiva. Como otras
sanciones, la amenaza de limitar el crdito podra incentivar
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la reforma. Los gobiernos que desean mantener su capacidad
crediticia quiz robarn menos. Si el crdito soberano no es uno
de los botines, tal vez a los futuros dictadores no les interese tanto
el poder.
Adems, al limitar el crdito se evitan dos problemas que
plantean las sanciones comerciales. Primero, las terceras par-
tes tienen incentivos para evadir la mayora de las sanciones.
En cambio, la reduccin de la deuda odiosa es una sancin
automtica. La diferencia es que, mientras algunos acree-
dores e inversionistas estn dispuestos a conceder prstamos
a un pas que se niega a rembolsar deuda odiosa, y a invertir
en l, los bancos sabrn que si desconocen la sancin y emi-
ten deuda odiosa, los regmenes sucesores no tendrn incen-
tivos para rembolsarla. Un banco puede otorgar un prstamo
a corto plazo previendo que el rgimen odioso lo rembolsar
antes de dejar el poder, pero se trata de un prstamo personal
al rgimen odioso y no perjudica al pueblo. Si el rgimen
odioso lo rembolsa, el pueblo no hereda una deuda; si no lo
rembolsa, el banco asume la prdida pues los gobiernos suce-
sores no la asumirn.
Otro problema que plantean las sanciones comerciales es
que muchas veces perjudican a los que se han propuesto
ayudar. Por ejemplo, si las empresas nacionales no pueden
exportar, la prdida de ingresos podra obligarlas a despedir
trabajadores o reducir los sueldos. En cambio, al limitar la
capacidad de los dictadores para obtener prstamos, robar y
endeudar al pueblo, se perjudicar a regmenes ilegtimos,
pero se ayudar a la poblacin. La carga de la deuda superar
seguramente toda ventaja a corto plazo que pueda filtrarse al
pueblo. (Si un rgimen solo roba un poco y el pueblo recibe
la mayor parte de los ingresos, probablemente no debera
considerrselo odioso).
Son ms los pases que participan en el comercio exterior
que los que emiten deuda soberana, as que los lmites credi-
ticios solo podran aplicarse en ciertos casos; sin embargo su
impacto podra ser grande. Por ejemplo, puede decirse que
Franjo Tudjman, ex Presidente de Croacia, fue un dirigente
odioso que reprimi a los medios de comunicacin, instig
la violencia contra la oposicin poltica y saque los fondos
pblicos. En 1997, a instancias de Estados Unidos, Alemania
y Gran Bretaa, que manifestaron su preocupacin por la
situacin insatisfactoria de la democracia, el FMI interrum-
pi la asistencia a Croacia. Pero entre la decisin del FMI y el
fallecimiento de Tudjman en diciembre de 1999, los bancos
comerciales otorgaron prstamos adicionales por US$2.000
millones. Si hubiera existido la institucin propuesta, los
acreedores probablemente no habran concedido nuevos
prstamos y el pueblo croata no tendra que cargar con la
deuda. Estas posibles aplicaciones indican que los lmites
al crdito deberan formar parte de los mecanismos de la
comunidad internacional.
La atencin a la veracidad
Cmo puede asegurarse la comunidad internacional de que
una institucin encargada de evaluar la legitimidad de la
deuda lo haga con veracidad? Si su principal inters es el
bienestar de la poblacin de los pases en desarrollo podra
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verse tentada a declarar odiosa a una deuda legtima para que
el pas no tenga que rembolsarla. No obstante, los acreedores
dudarn si prevn que no podrn siquiera cobrar deudas le-
gtimas, provocando el cierre de los mercados de deuda, un
peligro que explica la escasa aceptacin de esta doctrina
entre los juristas.
Para eliminarlo, la institucin podra estar facultada solo
para adoptar decisiones sobre futuros prstamos, no sobre
deuda pendiente. As, los acreedores no sentirn incertidumbre
ante la posibilidad de que sus prstamos sean declarados
odiosos. Adems, es ms probable que la institucin acte
con veracidad. Incluso si le interesa ms el bienestar de los
deudores que el de los acreedores, tendra incentivos para
juzgar honestamente al rgimen pues la honestidad beneficia
a la poblacin. Si declarara odioso a un rgimen legtimo,
privara al pas de inversiones rentables financiadas con prs-
tamos. Si declarara legtimo a un rgimen odioso, ste podra
obtener prstamos y usarlos mal.
Si la institucin solo dictaminara sobre la legitimidad del
prstamo antes de que se concrete, se limitara tambin la
posibilidad de favoritismo por los acreedores. Si los favore-
ciera y juzgara la deuda pendiente, la institucin podra no
declarar odiosas ciertas deudas. Pero si solo opina sobre fu-
turos prstamos, bastar con que tenga apenas una cierta in-
quietud por la veracidad o el bienestar de la poblacin para
que no declare legtimo a un rgimen odioso porque, antes
de emitir un prstamo, la rentabilidad prevista para los ban-
cos es muy baja, pues tienen muchos usos alternativos para el
capital. En cambio, las decisiones sobre deuda pendiente se-
ran un juego de suma cero (las utilidades de los ganadores
son iguales a las prdidas de los perdedores) entre los bancos
y los acreedores, de modo que una institucin que acta con
parcialidad puede favorecer a cualquiera de las partes. Puesto
que una evaluacin sesgada de la deuda futura perjudica a
la poblacin de los pases prestatarios y no puede ayudar
mucho a los acreedores, es improbable que una institucin
que solo puede bloquear futuros prstamos dictamine de
modo de favorecer a los deudores o a los acreedores.
Todava es posible que una institucin, al emitir un fallo
sobre una deuda futura, se incline a favor o en contra de un
gobierno. Si las principales potencias consideran que el pas
es un socio comercial importante o un aliado estratgico, la
institucin podra no tildar de odioso al rgimen, cuales-
quiera sean sus delitos. Puesto que hoy los regmenes con
aliados poderosos pueden obtener prstamos, los fallos ses-
gados a su favor simplemente mantendran el statu quo. En
cambio, si la institucin mira mal al gobierno por motivos de
poltica exterior, incluso si ste cuenta con el apoyo de la po-
blacin o gasta en su beneficio, podra tacharlo falsamente de
odioso, impidindole obtener financiamiento. En este caso,
la situacin de la poblacin sera aun peor que bajo el statu
quo. La institucin podra crearse bajo el principio de no
daar. La obligacin de contar con las dos terceras partes
del voto para declarar odioso a un rgimen podra prevenir
la posibilidad de que un pas sea falsamente tildado de tal
debido a la opinin tendenciosa de ciertos miembros de la
institucin.
 Qu efecto tendra esta institucin en un rgimen odioso
que hereda una deuda legtima? Incluso al amparo del statu
quo, probablemente preferir no rembolsar la deuda y guar-
darse el dinero. Sera difcil recuperar estos fondos; lo mejor
que se puede hacer es evitar que el rgimen obtenga nuevos
recursos. As pues, no queda ms que permitirle que refinancie
la deuda pendiente y los intereses (renegociando el rembolso
con los bancos) e impedirle obtener nuevos prstamos. De
otro modo, un rgimen odioso podra caer en el incumpli-
miento total de obligaciones legtimas, lo que perjudicara al
sistema financiero internacional.
Seleccin de los jueces
Otro aspecto importante es el tipo de institucin que podra
determinar quin o qu es odioso. Una opcin es un nuevo
tribunal internacional que pueda proceder en las demandas
en contra de determinados regmenes, integrado por juristas
internacionales provenientes de distintos pases, como la
Corte Internacional de Justicia en la Haya o el propuesto tri-
bunal penal internacional. Dado que la evaluacin de la calidad
de odioso sera independiente, tal vez se pueda persuadir a
los prestamistas bilaterales y las instituciones financieras in-
ternacionales de prestar solo a regmenes legtimos. Las insti-
tuciones financieras no tendran que considerar los aspectos
polticos pues, si se prev que un gobierno sucesor repudiar
una deuda ilegtima, sera imprudente prestar a un rgimen
odioso por puras razones de riesgo financiero.
Si las principales potencias exigen poder de veto, otra
opcin sera que las decisiones las tome el Consejo de Seguridad
de la ONU, cuyos miembros permanentes ya lo tienen. Un
caso especfico podra llevar a la adopcin de esta poltica; la
prxima vez que el Consejo desee sancionar a un gobierno, su
estrategia podra incluir impedirle que obtenga prstamos.
Tambin sera factible que los principales pases acree-
dores implementen este sistema recurriendo exclusivamente
a instituciones nacionales. Supongamos que Estados Unidos
modifica su legislacin para impedir la confiscacin de los
activos de un gobierno extranjero cuando ste repudia una
deuda odiosa, que sus tribunales declaran odioso a un r-
gimen, que anuncia que se opondra a un plan de financia-
miento del FMI y el Banco Mundial para que un rgimen su-
cesor rembolse una deuda ilegtima, y que la Unin Europea
adopta medidas similares. En este caso, hasta los bancos
de otros pases probablemente estaran poco dispuestos a
otorgar prstamos a ese rgimen.
Otra opcin sera que una organizacin no gubernamental
(ONG) se encargara de identificar los regmenes odiosos. Si
un grupo de personas prominentes, incluidos ex jefes de
Estados deudores, juristas internacionales, representantes
de Transparencia Internacional y expertos en derechos hu-
manos promulgan una lista de regmenes odiosos, los acree-
dores podran negarse a prestarle a esos gobiernos. Los
bancos que les presten se expondran al oprobio y, de todos
modos, es probable que los regmenes sucesores se nieguen a
pagar. Otro mtodo interesante consistira en combinar los
anuncios de una ONG con medidas concretas por parte de
entidades nacionales. Por ejemplo, si a los tribunales esta-
Michael Kremer es profesor de economa en la Universidad de
Harvard e investigador de Brookings Institution. Seema
Jayachandran es estudiante graduada del Departamento de
Economa de la Universidad de Harvard.
dounidenses llegan casos presentados por acreedores que
desean confiscar activos de un gobierno sucesor como rem-
bolso por deudas incurridas por gobiernos anteriores su-
puestamente odiosos, el tribunal averiguara si tal gobierno
estaba en la lista de la ONG al otorgrsele el prstamo.
En resumen, la comunidad internacional, o incluso unos
pocos pases importantes, quiz de acuerdo con las ONG,
podran establecer una nueva norma en virtud de la cual un
pas no sera responsable de una deuda odiosa y, por consi-
guiente, los acreedores no la emitiran. Este nuevo mtodo se
ajustara al creciente reconocimiento en el derecho interna-
cional de que, en ciertos casos, el uso del poder por parte de
funcionarios de gobierno puede ser ilegtimo o criminal; el
proceso contra Slobodan Milosevic por crmenes de guerra
es solo un ejemplo.
La poltica esbozada beneficiara a los deudores y acreedo-
res legtimos y stos conoceran de antemano las reglas del
juego. Hay actualmente un movimiento que procura anular
ciertas deudas por su calidad de odiosas, pero es difcil para
los acreedores anticipar cules lo sern en el futuro. Si se lo
establece de antemano, los bancos evitaran prestar a regme-
nes odiosos y no se arriesgaran a sufrir prdidas si se anula
la deuda pendiente. Si la incertidumbre es menor tambin
bajan las tasas de inters para los prestatarios legtimos. Ms
importante aun, los dictadores no podrn obtener prstamos
ni usarlos con fines ilegtimos, y luego cargar a la poblacin
con la deuda. F&D
Este artculo se basa en un estudio reciente de los autores, Odious Debt,
presentado en la conferencia sobre macroeconoma y pobreza del FMI en
febrero de 2002 www.imf.org/external/np/res/seminars/2002/poverty/
mksj.pdf.
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