20 Anos Da Seguridade Social GRAF

20 ANOS DA SEGURIDADE SOCIAL
NA CONSTITUIO
SONHO OU REALIDADE?
FUNDAO Braslia, abril de 2009

ANFIP
Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social
Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - AN-
FIP
Coordenador: Celecino de Carvalho Filho

Colaboradores: Floriano Jos Martins, Ana Lucia G. Silva, Glucio Diniz de Souza,
Rosana Escudero de Almeida, Marcio Humberto Gheller, Jos Vencios Lira Duarte.
Permitida a divulgao dos textos contidos nesta publicao, desde que citadas as
fontes.
Impresso no Brasil
Normalizao Bibliogrca: Bibliotecria com Registro CRB1-1159
Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social

Associao Nacional dos Auditres Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP)
20 Anos da Seguridade Social na Constituio: Sonho ou Realidade?
Coordenador: Celecino de Carvalho Filho
Colaboradores: Floriano Jos Martins, Ana Lucia G. Silva, Glucio Diniz de Souza,
Rosana Escudero de Almeida, Marcio Humberto Gheller, Jos Vincios Lira Duarte,
Lena Lavinas, Andr Cavalcanti, Nelson Rodrigues dos Santos, Flvio Tonelli Vaz,
Evilsio Salvador, Stephen Kanitz, Ivannildo de Barros e Silva Filho, Jos Guil-
herme Ferraz da Costa, Carolina Verssimo Barbieri, Lindemberg Cesar Simionato,
Narlon Gutierre Nogueira, Tatiane Muncinelli. Braslia: Fundao ANFIP, 2009.
235 p.
ISBN 978-85-62102-00-4
1. Seguridade Social 2. Previdncia Social 3. Sade Pblica 4. Assistn-

cia Social.
CDU 369
Fundao Anp de Estudos da Seguridade Social
CONSELHO CURADOR
Assunta Di Dea Bergamasco - PRESIDENTE
Ovdio Palmeira Filho - SECRETRIO
Sandra Tereza Paiva Miranda
Maria do Carmo Costa Pimentel
Amauri Soares de Souza
Pedro Dittrich Jnior
Miguel Arcanjo Simas Novo
SUPLENTES
Eurico Cervo
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Paulo Cesar Andrade Almeida
DIRETORIA EXECUTIVA
Floriano Jos Martins - DIRETOR PRESIDENTE
Ana Lcia Guimares Silva - DIRETORA ADMINISTRATIVA
Glucio Diniz de Souza - DIRETOR FINANCEIRO
Mrcio Humberto Gheller - DIRETOR DE PLANEJAMENTO E PROJETOS
Rosana Escudero de Almeida - DIRETORA DE EVENTOS E CURSOS
SUPLENTES
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Vanderley Jos Maaneiro
Jos Roberto Pimentel Teixeira
Vilson Antnio Romero
CONSELHO FISCAL
Jos Helio Pereira
Ennio Magalhes Soares da Cmara
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SUPLENTES
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Jos Avelino da Silva Neto
ANFIP - Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

CONSELHO EXECUTIVO
Assunta Di Dea Bergamasco - Presidente
Joo Larcio Gagliardi Fernandes - Vice-Presidente
Fbio Galzia Ribeiro de Campos - Vice-Presidente de Assuntos Fiscais
Maria do Carmo Costa Pimentel - Vice-Presidente de Poltica de Classe e Relaes Interassociativas
Marcelo Oliveira - Vice-Presidente de Poltica Salarial
Sandra Tereza Paiva Miranda - Vice-Presidente de Assuntos da Seguridade Social
Armando dos Santos - Vice-Presidente de Cultura Prossional
Nildo Manoel de Souza - Vice-Presidente de Aposentadorias e Penses
Antnio Silvano Alencar de Almeida - Vice-Presidente de Servios Assistenciais
Manoel Eliseu de Almeida - Vice-Presidente de Assuntos Jurdicos
Miguel Arcanjo Simas Nvo - Vice-Presidente de Assuntos Tributrios
Joo Alves Moreira - Vice-Presidente de Administrao, Patrimnio e Cadastro
Luiz Mendes Bezerra - Vice-Presidente de Finanas
Euclia Maria Agrizzi Mergar - Vice-Presidente de Planejamento e Controle Oramentrio
Ovdio Palmeira Filho - Vice-Presidente de Comunicao Social
Maruchia Mialik - Vice-Presidente de Relaes Pblicas
Rodrigo da Costa Possas - Vice-Presidente de Assuntos Parlamentares
Maria Bernadete Sampaio Bello - Vice-Presidente de Tecnologia da Informao
CONSELHO FISCAL
Carlos Roberto Bispo (MG) - Coordenador
Ary Gonzaga de Lellis (GO) - Membro
Jorge Cezar Costa (SE) - Relator
CONSELHO DE REPRESENTANTES
Dulce Wilennbring de Lima (RS) - Coordenadora
Ana Mickelina B. Carreira (MA) - Vice-Coordenadora
Rozinete Bissoli Guerini (ES) - Secretria
La Pereira de Mattos (DF) - Secretria-Adjunta
AC Heliomar Lunz PR - Ademar Borges
AL - Francisco de Carvalho Melo PE - Abias Amorim Costa
AP - Emir Cavalcanti Furtado PI - Guilhermano Pires F. Correa
AM - Cleide Almeida Novo RJ - Srgio Wehbe Baptista
BA - Luiz Antnio Gitirana RN - Maria Aparecida F. Paes Leme
CE - Eliezer Xavier de Almeida RO - Eni Paizanti de Laia Ferreira
GO - Nilo Srgio de Lima RR - AndreLuiz Spagnuolo Andrade
MT Manoel de Matos Ferraz SC - Pedro Dittrich Jnior
MS - Cassia Aparecida Martins de A. Vedovatte SP - Edgard dos Santos
MG - Lcio Avelino de Barros SE - Jorge Loureno Barros
PA - Maria Oneyde Santos TO - Mrcio Rosal Bezerra Barros
PB - Maria Janeide da C. Rodrigues e Silva
NDICE
Apresentao............................................................................................................5
Introduo..................................................................................................................7
1. A Constituio de 88 e a Previdncia Social, 20 anos depois........................9
Celecino de Carvalho Filho
2. O legado da Constituio de 88: possvel incluir sem universalizar?.......33
Lena Lavinas e Andr Cavalcanti
3. Poltica Pblica de Sade no Brasil: encruzilhada, buscas e es-
colhas de rumos .......................................................................64
Nelson Rodrigues dos Santos
4. Prticas oramentrias a esvaziar a Seguridade Social..................................79
Floriano Jos Martins e Flvio Tonelli Vaz
5. Quem nancia e qual o destino dos recursos da seguridade social no Bra-
sil? ..........................................................................................................................97
Evilsio Salvador
6. Constituio amplia direitos previdencirios e assistenciais.....................124
Previdncia em Questo - Braslia, 1 a 15 de outubro de 2008 - n 06/08
7. O Direito de cuidar de si..................................................................................128
Stephen Kanitz
7.1. A estria que Kanitz no contou.......................................................................129
Ivannildo de Barros e Silva Filho
8. A seguridade social como tecnologia jurdica para o desenvolvimento
humano......................................................................................................133
Jos Guilherme Ferraz da Costa
9. Seguridade social e a Constituio de 1988...................................................140
Carolina Verssimo Barbieri
10. Welfare State: uma perspectiva terico-histrica................................153
Lindemberg Cesar Simionato
11. Estudo comparativo - A Seguridade Social em alguns pases........................173
Narlon Gutierre Nogueira
12. Assistncia Social - Critrios e requisitos para a concesso do benefcio
de prestao continuada pessoa portadora de decincia e ao idoso.......184
Tatiane Muncinelli
APRESENTAO
O teste da resistncia
Estamos diante do vigsimo aniversrio da Seguridade Social.
Esse marco deve ser observado luz de toda uma histria geral, iniciando-se pelos
conceitos de Seguro Social, voltado exclusivamente para a pessoa do trabalhador, cujo
marco incontroverso a Mensagem Imperial de Bismarck ao governo conservador alemo,
em 1883/1884. Seguindo pela reconstruo da Europa dizimada pela grande guerra, em
1940/1945, quando o conceito de seguro social foi revisto, capitaneado pelas idias de Lord
Beveridge, que em 1942, estabeleceu o ideal de Seguridade, um seguro social ampliado,
desde ento protegendo no mais somente o trabalhador, mas em alguma medida, tambm
os seus familiares, esse iderio foi amplamente acatado pelos governos ingls (Churchill )
e norte-americano (Roosevelt), e rapidamente se alastrando para vrios pases ocidentais,
propagando o estado do bem-estar social, ou simplesmente, como na sigla inglesa, Welfare
State.
Tal onda dos direitos sociais inclui o Brasil tambm.
Tanto que, devido ao grande sucesso deste conjunto de aes dos governos para uma
garantia mnima de proteo social, o Constituinte brasileiro Originrio de 1988, acolheu
com o primado da seguridade, dedicando-lhe especial destaque no ttulo VIII, da Ordem
Social, com captulos prprios e especcos (da seguridade, da sade, da assistncia, da
previdncia).
Nesta comemorao, a Fundao ANFIP e a ANFIP apresentam alguns artigos de
colaboradores, para melhor interpretao desse conjunto de idias. Vale ressaltar que os
textos aqui apresentados no reetem, necessariamente, a opinio da Fundao ANFIP e
da ANFIP.
Boa leitura!!!
Braslia, abril de 2009.
Fundao ANFIP e ANFIP

INTRODUO
Este tema no pacco, tranqilo ou acabado.

uma discusso em uma sociedade que se transforma constantemente, produz novas
necessidades, altera seus paradigmas. Certeza s que estamos diante de diculdades dos
homens de todos os tempos.
Preliminarmente, armamos que o exerccio da cidadania est imbricado com a
consolidao, garantia e acesso da populao aos direitos civis, polticos e sociais. Os direitos
civis esto relacionados aos direitos individuais dos cidados que podem ser expressos
na liberdade de expresso, possibilidade de aliao religiosa e/ou partidria, escolha de
ideologia. Os direitos polticos referem-se garantia e possibilidade da participao na
organizao social, e que podem ser expressos na possibilidade de eleger, ser eleito, e
na participao em movimentos sociais. Os direitos sociais reportam-se garantia de um
padro social mnimo a todos os cidados, por meio do provimento das necessidades sociais
bsicas, atinentes sade, previdncia, assistncia social, educao, ao trabalho, ao
lazer, entre outros.
Seguridade Social uma expresso que foi introduzida no Brasil pela Constituio
Federal de 1988. Essa expresso foi utilizada para denir um sistema de proteo social que
articularia trs direitos: sade, previdncia e assistncia social. Esse sistema de proteo
social tem por objetivo garantir que todos os cidados tenham as necessidades bsicas
contempladas, permitindo o exerccio da cidadania por meio do acesso a direitos sociais.
Tal expresso, elaborada pela primeira vez na ata do seguro social americano em 1935
foi utilizada na Frana para designar o sistema de proteo social francs, construdo na
dcada de 1940, envolvendo trs direitos que mesclam a lgica dos direitos assistenciais
(beverigdiano) e a lgica securitria (bismarkiano), com predominncia desse ltimo modelo.
A atual seguridade social francesa envolve como direitos:
Sade (seguro sade e aes sanitrias e sociais), previdncia (aposentadorias, penses
e salrio maternidade) e assistncia famlia (um conjunto de 07 prestaes nanceiras de
apoio familiar). As duas primeiras seguem a lgica do seguro contributivo, com benefcios
proporcionais contribuio, enquanto a terceira tem carter misto (BOSCHETTI, 2003a:
8).
A Seguridade Social brasileira, assim como a francesa, foi inuenciada pelos modelos
bismarkiano e beverigdiano. Esses modelos possuem caractersticas diferenciadas, incluindo
duas formas de gesto e nanciamento. Atualmente a seguridade social brasileira conjuga
direitos derivados do trabalho (previdncia) com direitos de carter universal (sade) e
direitos seletivos (assistncia) (BOSCHETTI, 2004: 114), permanecendo entre a lgica
assistencial e a lgica securitria.
A Seguridade Social brasileira foi considerada um dos grandes avanos constitucionais
de 1988, contudo esse sistema ainda no se transformou em um sistema integrado de
aes do poder pblico e da sociedade que visam garantir os direitos relativos sade,
previdncia e assistncia social. (*)
(*) Autor Thas Neves de Menezes Costa, Assistente Social pela UNB, participante do Concurso Nacional de Teses e Monogra-
as da Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social.
Sonho ou realidade? 20 anos da Seguridade Social na Constituio
1. A Constituio de 88 e a Previdncia Social,

20 anos depois
Celecino de Carvalho Filho*
Resumo: Este artigo faz uma avaliao crtica do processo de insero da Seguri-
dade Social na Constituio de 88 e da situao do Regime Geral de Previdncia Social,
desde o momento constituinte at os dias atuais. A viso a de quem viveu todo esse
momento histrico dentro da Instituio previdenciria, um privilgio que agora se soma
a outro, que a possibilidade de retratar esses acontecimentos, seja em oportuno semi-
nrio: A LUTA PELOS DIREITOS SOCIAIS: CONQUISTAS E NOVOS DESAFIOS, 20
anos da Constituio Cidad, patrocinado por dois dos maiores e mais conceituados
centros de ensino e pesquisa do pas: a UFRJ e a UNICAMP; seja integrando mais uma
importante iniciativa da FUNDAO ANFIP, em disponibilizar, em sua pgina na inter-
net, o documento SONHO OU REALIDADE? 20 ANOS DA SEGURIDADE SOCIAL NA
CONSTITUIO Destaque especial dado aos avanos e retrocessos nessa caminha-
da, com nfase aos desvios de recursos e de despesas perpetrados contra a Seguridade
Social, bem como s perdas dos valores dos benefcios do Regime Geral, a despeito das
garantias constitucionais de preservao de seu valor real.
Dizer sobre a Constituio de 88 e, especialmente, sobre a Previdncia Social, nesses

ltimos 20 anos, falar de liberdade, de luta, de conquistas, de aprendizado e, sobretudo,
de resistncia. Mas tambm de angstia, de decepo, pelo muito que deixou de ser feito, a
despeito de todo o arcabouo institucional vigente, garantidor de avanos na proteo social
e das condies que foram disponibilizadas para esse m.
A conquista mais importante tem a ver com a mudana de paradigma na adoo de
polticas pblicas voltadas proteo social: a nova Carta Poltica consagrou a concesso
de benefcios lastreada em direitos, e no mais na benesse, no favor, tradicional e aviltante
postura do Estado brasileiro em relao ao exerccio da cidadania.
Muito importante, porque essa nova concepo, decorreu do prprio processo constituinte
que, mais do que canalizar toda a fora dos movimentos sociais, reprimida durante a longa
supresso das garantias e liberdades democrticas, traduziu-a em polticas pblicas de
acesso universal.
Mais ainda, porque esse processo continuou na fase de regulamentao inicial da Carta
(*) Celecino de Carvalho Filho, Especialista em Seguridade Social e Educador Previdencirio. Foi Servidor da Previdncia, de 1985 a
2008, tendo sido Secretrio de Estudos Especiais do Ministrio da Previdncia, de 1986 a 1990. professorcelecino@yahoo.com.br
FUNDAO
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ANFIP
Poltica, como reexo daquele enriquecedor momento da vida nacional.

Por que no se avanou mais? Porque faltou deciso poltica comprometida com a
proteo social, mesmo reconhecendo-se a diculdade de mudana de um paradigma, uma
cultura.
Observe-se, ainda no momento constituinte, a forte reao das foras conservadoras
em no aceitar os avanos na rea social, notadamente, por meio do bloco parlamentar,
chamado de centro.
Registre-se tambm, por absolutamente oportuno, o emblemtico pronunciamento do
Senhor Presidente da Repblica, Jos Sarney, em cadeia de rdio e televiso, em 27 julho
de 88, quando os constituintes se preparavam para o incio da votao do segundo turno.
Dizia Sua Excelncia: ...A situao da seguridade social igualmente difcil.
Muitos dos seus gastos no podem ser avaliados. Mas, a parte calculvel permite estimar
custos adicionais da Previdncia em mais de um trilho de cruzados por ano (5,6 bilhes
de dlares).
J em 1989, com a entrada em vigor dos novos benefcios, a Previdncia arcar com o
dficit da ordem de 630 bilhes de cruzados, ou 3,5 bilhes de dlares.
E, ainda mais, ns no poderemos quantificar o seguinte: equivalncia de benefcios ur-

banos e rurais; antecipao da idade limite para aposentadoria dos trabalhadores rurais;
aposentadoria proporcional das mulheres aos 25 anos de atividade profissional; penso
ao marido ou companheiro pela morte da segurada; a reformulao do clculo do valor
das aposentadorias, tomando-se por base a mdia dos 36 ltimos salrios de contribuio;
concesso do seguro-desemprego com piso equivalente a um salrio mnimo, garantida a
preservao do seu valor real; ajuda para a manuteno dos dependentes dos segurados de
baixa renda. A Constituinte manda incorporar aos recursos previdencirios a arrecadao
do FINSOCIAL, retirando recursos da merenda escolar, da distribuio gratuita de leite,
dos programas habitacionais para pessoas de baixa renda; e do financiamento ao pequeno
produtor rural.
Estes programas tero que ser drasticamente reduzidos, cancelados, e ser uma trag-
dia porque atingem os que mais precisam...
Em artigo publicado, em 931 pg. 35, armei o seguinte:
A preocupao manifestada por Sua Excelncia era com o risco de serem inviabiliza-
dos programas de indiscutvel alcance social, como merenda escolar, distribuio gratuita
de leite, entre outros, que seriam reduzidos ou extintos, face brutal presso junto aos cof-
(1) Propostas de Reforma da Seguridade Social: uma viso crtica, artigo publicado na revista Planejamento e Polticas Pbli-
cas, n.9, junho/93, IPEA e reproduzido, pela ANFIP, em publicao especial.
10 FUNDAO
ANFIP
res pblicos, causada pela introduo do Conceito de Seguridade Social e sua repercusso
nos gastos sociais.
E prosseguia, afirmando: Comea a ganhar corpo, com dimenses gigantescas,

dada a fala presidencial, o processo de tentativa de liquidao antecipada deste indiscutv-
el avano da Carta Magna: a introduo do conceito de Seguridade Social e seus objetivos
que contemplam princpios consagradores de direitos fundamentais para o exerccio da
cidadania e colocam a nossa Constituio entre as mais modernas em matria de proteo
social.
E desnudava a razo-maior da reao palaciana: O que estava em jogo, na

realidade, no era apenas a provvel falta de recursos, dadas as vultosas somas despendi-
das em outras rubricas, e sim a possibilidade de troca de uma prtica poltica paternalista
e tradicional, que avilta o cidado, mas garante a reproduo do sistema poltico vigente,
por outra, imposta pela nova Carta, onde cada novo benefcio concedido ou ampliado fun-
damenta-se no respeito ao direito de cidadania, deixando de ser um favor do Estado.
E, tendo vivenciado os movimentos, como agente operador do processo de

regulamentao, acrescentei: Nessa linha de compreenso e malgrados os esforos
de bloqueio desse avano constitucional, agarraram-se, Executivo e Legislativo, no que era
possvel e previsvel: a postergao deliberada no encaminhamento e apreciao dos proje-
tos de lei regulamentadores dos dispositivos da Carta Poltica. O resultado desse procedi-
mento que em vez de se comear a implementao infraconstitucional j a partir de outu-
bro de 89, como o determinava a Lei Maior, somente em julho de 91 promulgaram-se
as Leis de Organizao e Custeio da Seguridade Social e de Benefcios da Previdncia
Social, ainda assim, com graves distores; em setembro de 90, a Lei Orgnica da Sade; e,
at esta data, maio/93, ainda no foi regulamentada a Assistncia Social.
De fato, a regulamentao da LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social s veio a

ocorrer no nal de 93, evidncia irrefutvel da resistncia na mudana de paradigma no
reconhecimento de direitos.
O Ministrio da Previdncia Social, no momento constituinte, alm de colaborar na ao
poltica para os avanos conceituais que viriam a ser consignados na Carta Poltica, colocou
disposio do Relator do Ttulo da Ordem Social, informalmente, a Secretaria de Estudos
Especiais do prprio Ministrio, com o objetivo de prestar a assessoria integral conduo
dos trabalhos.
Essa colaborao foi mais efetiva na denio de conceitos, tendo como referncias a
doutrina e a boa tcnica, especialmente nas reas de Previdncia e Assistncia, especicando
cada item negociado, bem como calculando os respectivos impactos.
Igual contribuio foi prestada na denio das novas fontes de nanciamento para a
FUNDAO
11
ANFIP
Seguridade, j que estava claro para a Secretaria de Estudos a absoluta insucincia da

Folha de Salrios em atender tambm aos novos e necessrios avanos que precisavam ser
incorporados proteo social, por meio da Carta Constitucional em elaborao.
Sempre houve a mxima preocupao em subsidiar o momento constituinte, especialmente
no tocante aos impactos na despesa do que se pretendia aprovar, e at mesmo para os
itens de maior diculdade de quanticao fazia-se uma aproximao estimativa, tudo
contemplado no novo conjunto de fontes de nanciamento.
Por tudo isso, o corpo tcnico da Secretaria de Estudos Especiais do Ministrio da
Previdncia cou perplexo com o pronunciamento de Sua Excelncia, tendo produzido
contundente Nota Tcnica demonstrando exatamente o oposto, embora consciente de que
a atitude presidencial tinha claros objetivos polticos, contrrios aos avanos sociais que
seriam incorporados nova Constituio.
Aprovadas as mudanas e denidas as novas fontes, o nanciamento da Seguridade
Social cou assegurado pela Folha de Salrios, pela incorporao do Finsocial (depois,
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) e pela instituio da
Contribuio Social sobre o Lucro Lqido das Empresas.
Os constituintes tiveram ainda o cuidado de dar gradao na implementao das
decises tomadas, evidenciando a responsabilidade na questo do gasto pblico, a despeito
da histrica e enorme dvida social do Estado para com a sociedade.
O Regime Geral de Previdncia Pr-Constituio de 88

Assombrosa era a situao do Regime Geral de Previdncia Social, antes da promulgao
da nova Constituio.
Descumpriam-se, praticamente, todos os princpios que devem nortear um regime de
previdncia. Da forte ausncia de universalizao de acesso, precariedade do atendimento,
ao clculo de benefcio e ao processo de reajuste de seus valores, tudo era desrespeitado,
vilipendiado, muito longe do respeito ao exerccio do direito de cidadania.
Embora a legislao j previsse o acesso, ao Regime Geral, de empregados, empresrios,
autnomos, avulsos e at de trabalhadores rurais, na prtica, pela ausncia de campanhas
sistemticas de orientao, de scalizao e de investimentos bsicos em pessoas, tecnologia
e unidades de atendimento, a cobertura previdenciria era muito precria.
Infelizmente, a despeito do avano da legislao, em possibilitar a incorporao de mais
segurados, entretanto, como as demais condies pouco se alteraram, ainda grave o
nvel de universalizao da previdncia brasileira, porque h cerca de 30 milhes pessoas
ocupadas, mas sem qualquer proteo.
12 FUNDAO
ANFIP
Clculo de Benefcios
Crime de Estado, era como a Secretaria de Estudos denia o clculo de benefcio do
Regime Geral.
Para os benefcios considerados no-programveis, como auxlio-doena, aposentadoria
por invalidez, penso por morte e auxlio-recluso, o clculo contemplava apenas os 12
ltimos salrios-de-contribuio, sem qualquer correo dessas contribuies.
Mais ainda, como o clculo era de 1/12 avos dos salrios-de-contribuio, pesquisados
em at 18 meses, caso o segurado, por exemplo, s possusse as seis ltimas contribuies,
nenhuma era corrigida e ainda a soma dessas seis contribuies era dividida por 12.
Para as demais espcies de benefcios, os programveis, o clculo correspondia a
1/36 avos da soma dos ltimos salrios-de-contribuio, pesquisados em at 48 meses,
corrigindo-se apenas as 24 primeiras contribuies.
Na mesma linha do raciocnio anterior, tambm a ttulo de exemplo, considerando um
segurado com apenas as 12 ltimas contribuies, nenhuma delas era corrigida e ainda a
soma dessas contribuies era dividida por 36.
Apenas a ttulo de lembrete, a inao em 88, medida pelo INPC/IBGE, foi de 993,29%.
Piso Previdencirio
O piso previdencirio urbano correspondia, em 88, a 95% do salrio mnimo (at o ano
de 87, esses pisos eram de 90% para as Aposentadorias; 75% para o Auxlio-Doena e
60% para Penso por Morte), e a 50%, para os rurais. Se o salrio mnimo sempre foi
insuciente para atender s necessidades bsicas de uma famlia, imagine-se a concesso
de um benefcio equivalente metade desse valor.
Reajuste de Benefcios
Perverso, igualmente, era o processo de reajuste dos benefcios do Regime Geral. A
eles, os benefcios, era aplicado o mesmo ndice da poltica salarial.
Foi assim durante toda a ditadura militar e assim continuou na chamada Nova Repblica,
at o advento da nova Constituio, que determinou a preservao do valor real dos
benefcios da previdncia social.
Concesso de Benefcios
Para a obteno de benefcios, alm do atendimento aos requisitos estabelecidos,
bastava no ter rasura na Carteira de Trabalho ou nos Carns apresentados.
Qualquer problema que implicasse necessidade de pesquisa para conrmar vnculo ou
remunerao, especialmente fora da jurisdio do posto de benefcio ou do prprio Estado,
representava postergao indenida na concesso pretendida ou, simplesmente, a no-
FUNDAO
13
ANFIP
concesso desse benefcio.

Vislumbravam-se a pelo menos dois grandes problemas. De um lado, a facilidade que
era adulterar esses documentos e, portanto, fraudar a concesso de benefcio. De outro, a
diculdade de comprovao do exerccio de direito, clara obrigao do Estado, que, ausente,
resultava em evidente prejuzo para a cidadania.
Cadastro de Ativos e Inativos

Cadastros, os grandes ausentes na gesto da Previdncia Social. Os poucos que existiam
eram parciais, desatualizados e, mais grave, no se comunicavam.
Por iniciativa da Secretaria de Estudos Especiais do Ministrio da Previdncia e em
parceria com o Ministrio do Trabalho e a Caixa Econmica Federal, aps um ano e meio de
esforo conjunto, instituiu-se, em julho de 892, o CNT - Cadastro Nacional do Trabalhador.
Em 92, o CNT, nome dado em homenagem a antiga iniciativa cadastral do Ministrio
do Trabalho, que no prosperou, passou a chamar-se, mais apropriadamente, de CNIS
Cadastro Nacional de Informaes Sociais.
Dada a alta rotatividade da gesto da Previdncia e a sua conseqente descontinuidade
administrativa, somente a partir de 2002, o CNIS passou a inverter o nus da prova do cidado,
ou seja, passou a caber gesto da Previdncia a responsabilidade pelas informaes sobre
dados cadastrais, vnculos e remuneraes de seus segurados, ainda que parcialmente.
Com isso, embora tardiamente, dava-se importante passo para a busca da desejada
ecincia da Previdncia, eliminando-se mais um crime de Estado contra a sociedade.
Alm dos batimentos na concesso de benefcio, inclusive fora do mbito da gesto da
Previdncia, o CNIS, que agregou e integrou-se a diversas outras bases de dados, passou a
ser fundamental tambm na estimativa de receitas e despesas, especialmente sobre a Folha
de Salrios, bem como no subsdio a polticas de incluso previdenciria.
Por deter informaes sobre vnculos e remuneraes praticamente em tempo real,
possibilita a adoo de polticas de formalizao do grande contingente de assalariados
sem carteira assinada, viabilizando a implementao da eqidade contributiva, princpio que
veio a ser contemplado pela nova Constituio.
Ademais, o CNIS tambm passou a ser utilizado por vrias reas de governo, em especial
as de controle, subsidiando inmeras aes na busca da prestao de servios a toda a
sociedade.
Financiamento da Previdncia
O nanciamento do Regime Geral de Previdncia sempre foi lastreado na Folha de
Salrios, desde os seus primrdios, embora o prprio marco previdencirio brasileiro, a
(2) Decreto 97.936, de 10 de julho de 1989.

14 FUNDAO
ANFIP
chamada Lei Eloy Chaves (na realidade, Decreto n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923), nesse
aspecto, tenha sido extremamente avanada ao incluir outras formas de nanciamento,
somente retomadas na prpria Constituio de 88.
Destarte, a Folha de Salrios nanciava, basicamente, alm do Regime Geral, cerca de
80% das despesas com a rea de Sade, a chamada parte curativa, via hospitais pblicos
federais, e toda a Assistncia Social, essa ainda muito incipiente.
Observe-se que o antigo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, a partir da
instituio do SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, em 1977, na
realidade, j era o precursor da prpria Seguridade Social que viria a ser insculpida na nova
Constituio.
Por que Seguridade Social?

Principalmente, para mudar paradigmas, instituindo polticas de proteo social lastreadas
no direito.
Dada a nossa pouca tradio institucional no trato da questo social, o que se fez, na
prtica, foi consolidar e ampliar o que j vinha sendo implementado, nas trs reas que
passariam compor a Seguridade Social e que se considerou como o consenso mnimo
possvel.
Na Previdncia, com a proposio de adoo de princpios que ensejassem novas regras
baseadas sobretudo no respeito dignidade das pessoas, alm da busca da universalizao
do acesso.
Na Assistncia Social, reconceituando assistncia como promoo social, como forma de
se retirar a chaga do tradicional assistencialismo at ento vigente, possibilitando a proteo
a toda a famlia, e com determinao, no texto constitucional, de benefcio de valor mnimo
s pessoas portadoras de decincia e aos idosos, desde que carentes.
Aqui se buscava a efetiva mudana de paradigma: direito em vez de favor. E daqui se
esperavam as maiores fontes de reao, pelo que essa mudana representaria.
Na Sade, buscava-se o acesso universal, especialmente pelo processo de
descentralizao que j estava em marcha, por meio do SUDS Sistema Unicado e
Descentralizado de Sade.
Por m, para fazer face a essas mudanas seria necessrio dotar a proteo social, pelo
menos a vinculada Seguridade Social, de condies mnimas que a libertasse do jugo da
rea econmica.
Sim, porque novamente a tradio do Estado brasileiro foi sempre a de privilegiar com
recursos pblicos apenas a acumulao de capital, por meio do nanciamento da infra-
estrutura econmica e de emprstimos aos detentores do capital, generosos em volume,
prazo, remunerao e at em sucessivos perdes.
FUNDAO
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ANFIP
Duas questes foram colocadas como primordiais. A diversicao das fontes de

nanciamento, para dar garantia de estabilidade aos avanos pretendidos, inclusive nos
momentos de crise scal, e a necessidade de implementao de oramento prprio, para
evitar a apropriao, pela rea econmica, dos recursos que passariam a ser institucional e
exclusivamente destinados Seguridade Social.
A Constituio Aprovada - Principais Avanos

Conceito de Seguridade Social, como forma de assegurar direitos primrios, tendo
como fundamento a dignidade humana.
Diversicao das fontes de nanciamento, para garantir os meios sucientes
adoo de polticas sociais fundamentais, inclusive e especialmente em momentos de crises,
quando os segmentos de maior poder de presso se apropriam dos recursos disponveis.
Oramento Exclusivo para a Seguridade Social, para destacar, de forma sistemtica e
permanente, os recursos destinados ao nanciamento de polticas sociais bsicas, quebrando
a tradio do Estado brasileiro, que sempre assegurou recursos apenas acumulao de
capital.
Objetivos fundamentais proteo social, porque garantidores de polticas de direitos,
tais como:
universalidade da cobertura e do atendimento
uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e
rurais
seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios
irredutibilidade do valor dos benefcios
eqidade na forma de participao no custeio
diversidade da base de nanciamento e
carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
Nova Forma de Calcular e de Reajustar Benefcios
Merecem destaque essas duas importantes mudanas registradas na Constituio, por
meio da Seguridade Social.
Primeiro, passaram a ser corrigidos todos os salrios-de-contribuio utilizados no clculo
dos novos benefcios, alm da adoo da mdia aritmtica simples, fazendo-se justia no
momento do reconhecimento do direito do cidado.
Para que se possa ter uma idia da dimenso e da importncia desses avanos
constitucionais, em 93, quando a inao atingiu o pice, com 2.489,11%, os segurados do
Regime Geral de Previdncia estavam protegidos.
Isso porque j vigorava a nova frmula de clculo, que considerava a correo de todos
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os 36 salrios-de-contribuio (ainda no havia cadastro que viabilizasse a ampliao do

clculo de benefcio), alm da adoo de mdia aritmtica simples.
Assim, por exemplo, se o segurado possusse apenas seis Salrios-de-Contribuio,
todos eram corrigidos e a soma deles, dividida por seis.
Segundo e igualmente importante, visando preservao, em carter permanente, do
poder de compra dos benefcios, os seus valores passaram a ser reajustados pela inao
integral.
Para no deixar dvida quanto aplicao desse dispositivo constitucional, explicitou-se
na Lei n. 8.213/91, artigo 41, inciso II, o INPC/IBGE, considerado o ndice mais adequado,
em razo de seu corte de renda e de sua abrangncia nacional, como forma de assegurar
transparncia aos usurios da Previdncia.
Referido dispositivo vigorou apenas de 1991, data de promulgao da lei que regulamentou
o plano de benefcios do Regime Geral, at o ano de 1992, quando essa norma foi revogada,
na administrao do Ministro Antnio Britto.
A partir de ento, inicialmente trocado pelo ndice de Reajuste do Salrio Mnimo, e at
ano 2000, o INPC, passou a ser substitudo por vrios outros ndices aceitos como ociais.
Recomeava, a partir de ento, em nveis acentuados, novo perodo de perdas dos
valores dos benefcios que alcanaram, nesse perodo, 31,33%.
Dessa forma, as perdas vericadas de 93 a 99 e descontados os ganhos reais pouco
expressivos, obtidos a partir de 2000 at maro de 2008, resultam em perdas totais
acumuladas da ordem de 30,31%, que requerem um ndice de reajuste de 43,49% para a
sua completa recomposio.
Essa recomposio devida, em face da garantia de preservao do valor real dos
benefcios inserida na nova Constituio, e deve ser resolvida de forma negociada, evitando-
se mais sofrimento para os usurios da Previdncia Social.
Expanso da Cobertura Rural.
A conjugao de objetivos como a universalidade da cobertura e do atendimento, a
uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais e a
eqidade na forma de participao no custeio, bem como, a reduo em cinco anos na idade
de aposentadoria, possibilitaram o maior avano em matria de incluso previdenciria
rea rural. Essa expanso foi especialmente acentuada em relao aos segurados especiais,
assim entendidos aqueles que vivem em regime de economia familiar.
Principais Distores
Considerado normal mesmo em qualquer processo democrtico, a Constituio de 88, ao
avanar de forma insosmvel na busca da proteo social, tambm registrou importantes
distores que precisam ser revistas, a m de melhorar ainda mais o alcance dos objetivos
FUNDAO
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ANFIP
pretendidos de solidariedade e de justia social.

Manuteno da Aposentadoria por Tempo de Servio (hoje, tempo de contribuio)
e incluso tambm da Aposentadoria por Tempo de Servio Proporcional para a
Mulher.
Segundo os fundamentos da doutrina previdenciria, alm da universalidade de acesso,
o que no ocorre com esse tipo de benefcio, o segurado s deve ter direito proteo
previdenciria quando perder a capacidade de trabalho, ou seja, quando atingido por qualquer
um dos riscos sociais universais, como doena, invalidez, idade avanada, desemprego
involuntrio e morte.
A Aposentadoria por Tempo de Contribuio no se enquadra em nenhum desses riscos.
As pessoas completam as regras, mas continuam em plenas condies laborais. Embora a
contribuio seja indispensvel, mas uma exigncia subsidiria, nunca condio exclusiva
para a obteno de benefcio.
Detalhamento de regras para assegurar direitos.
Na disputa para garantir proteo da Previdncia, independentemente de enquadramento
na boa tcnica previdenciria, os segmentos sociais mais organizados se engalnharam
e pressionaram para fazer constar do texto constitucional regras que lhes assegurasse
condies de obteno de benefcio, normalmente em condies vantajosas.
Assim, a Carta de 88 cou eivada de detalhes, prprios de leis e de decretos, que s
interessam queles que querem continuar merecendo certos privilgios que h muito j
deveriam ter sido extirpados.
Mesmo parmetros que estivessem de acordo, por exemplo, com o padro demogrco
da poca e com os nveis de contribuio no deveriam constar do texto da Constituio,
porque mutveis e, por essa razo, ensejariam revises constitucionais desnecessrias.
Tudo isso implica maior diculdade para reformar a Carta Poltica, dadas as exigncias de
duas votaes em cada Casa legislativa, alm de quorum qualicado, para que se proceda
qualquer alterao.
Previdncia Complementar, de direito pblico.
Por absoluta falta de maturidade na compreenso do processo de gesto de Fundos de
Penso, inseriu-se na Seo da Previdncia Social a manuteno de seguro coletivo, de
carter complementar e facultativo, mediante contribuies adicionais.
Com isso, cometeu-se o equvoco de pretender-se gerir esse indispensvel instrumento
de preservao de rendas mais altas e de nanciamento do desenvolvimento por meio de
gesto com regras de direito pblico.
Isso inviabiliza a gesto dos Fundos de Penso, porque, obedecendo s regras de direito
pblico, qualquer aquisio s pode ser feita, mediante licitao e as vendas, exclusivamente
via leilo.
18 FUNDAO
ANFIP
Esses procedimentos so incompatveis com a indispensvel agilidade do processo

decisrio na gesto desses fundos, sem o que no se obtm o desempenho necessrio na
rentabilidade dos recursos aplicados.
Esse engano s foi corrigido dez anos depois, por meio da Emenda Constitucional n.
20/98, que instituiu a Previdncia Complementar de carter autnomo, gesto de natureza
privada e facultativa.
Recomposio de perdas, atrelando, temporariamente, o valor dos benefcios ao
Salrio Mnimo (ADCT, art. 58).
Gravssimo equvoco foi essa opo feita pelos constituintes, baseados em posio das
Centrais Sindicais, capitaneada pela Fora Sindical.
So vrias as razes que no recomendavam e no recomendam a vinculao de
prestaes previdencirias ao salrio mnimo, exceto o piso: apenas a remunerao mnima
prestao de servios bsicos no qualicados; no fator de correo de coisa alguma;
ningum ganha, enquanto ativo, em nmero de salrios mnimos; tem comportamento
absolutamente errtico, dada a ausncia de poltica governamental nesse sentido; proibio
da prpria Constituio; tempo determinado de vinculao, gerando conito com as regras
novas; propicia ganhos reais a todas as faixas de renda, beneciando de forma injusta os
detentores de rendas mais altas, que tm padro de consumo diferenciado; inverso de
prioridades, tendo em vista problemas mais graves, como a no incluso previdenciria,
hoje estimada em cerca de 30 milhes de pessoas ocupadas, sem qualquer proteo, etc.
A Secretaria de Estudos Especiais do Ministrio da Previdncia ofereceu negociao, no
momento constituinte, outras alternativas, sugerindo a utilizao do ndice da Cesta Bsica,
por ser o mais antigo e o que melhor recompunha as perdas dos valores dos benefcios.
Mais ainda, alertou de forma veemente e incisiva, que a opo pela paridade com o
Salrio Mnimo, embora parecesse mais transparente, por ser de fcil assimilao pelo
trabalhador, embutia duas graves implicaes, alm de no assegurar a recuperao das
perdas imputadas aos benefcios ao longo de sua utilizao.
Primeiro, porque a deciso seria temporria e, de fato o foi, pois s vigoraria at
a implantao do plano de benefcios, por meio de lei regulamentadora dos dispositivos
constitucionais.
Ainda assim, os usurios da Previdncia guardariam na memria essa paridade, j que
o valor do benefcio seria transformado em nmero de salrios mnimos.
A partir do momento em que ocorresse o desatrelamento do salrio mnimo, quando os
benefcios passassem a receber, corretamente, a inao integral, mas, ainda assim, ndice
inferior ao que seria concedido ao salrio mnimo, os segurados iriam perceber claramente
esse descompasso entre a aplicao da inao integral e o ndice concedido ao salrio
mnimo.
FUNDAO
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ANFIP
Em segundo lugar, a conseqncia seria culpar, como de fato tm sido feito, a instituio
previdenciria por esse descompasso em relao ao salrio mnimo, mas no em relao
inao.
Ademais, a justia tem sido abarrotada de pedidos de reparao, ou seja, pela continuidade
da paridade com o salrio mnimo, embora sem chance de sucesso, tendo em vista que essa
foi deciso da prpria Constituio.
O resultado, antevisto pela Secretaria de Estudos e registrado no prprio Congresso
Nacional, tem sido de enorme sofrimento para os aposentados e pensionistas da Previdncia
e de igual desgaste para a instituio previdenciria, alm da sobrecarga desnecessria da
justia, cuja qualidade da prestao jurisdicional continua deixando muito a desejar.
Retrocessos na Implementao da Constituio de 88

As distores no caram adstritas ao momento de feitura da Constituio. As foras
conservadoras continuaram resistindo aos avanos consignados em relao Seguridade
Social, atuando sempre e deliberadamente para no cumprir as suas determinaes ou
faz-lo de maneira distorcida.
No Implementao do Oramento Exclusivo da Seguridade Social.
A primeira atitude do governo foi no encaminhar a proposta oramentria na forma
determinada pela Constituio.
O Oramento da Seguridade deveria ser autnomo (art. 165, 5) e sua elaborao ser
de forma integrada pelos rgos responsveis pela Sade, Previdncia Social e Assistncia
Social, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos (art. 195, 2).
Mais lastimvel tem sido a aceitao cordata dessa anomalia pelo Congresso Nacional,
em agrante deslealdade institucional de dois dos trs poderes da Repblica.
Para aparentemente driblar a exigncia constitucional, os oramentos passaram a ser
apresentados juntos, mas como se fossem apenas um: Oramento Fiscal e Seguridade
Social.
Essa simplicao foi to natural que desrespeitou-se at a regncia gramatical. No
so dois oramentos, apenas um. O que no se percebeu ou no se quis perceber que essa
manobra signicaria, na prtica, a transferncia dos supervits oramentrios que ocorreriam
todos os anos, sistematicamente, do Oramento da Seguridade para o Oramento Fiscal. E
cou por isso mesmo.
Instituio da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF
(ECs 3/93; 12/96 e 21/99).
A Seguridade Social nunca necessitou dessa nova contribuio social.
A sua criao decorreu da inteno hegemnica de ampliao do poder da Unio, por
meio da rea econmica, em aumentar as suas receitas, em face de duas razes: no
20 FUNDAO
ANFIP
repartir esses recursos com Estados e Municpios, atropelando a Federao, e desonerar

o Oramento Fiscal, repassando Seguridade despesas que nada tinham a ver com
Previdncia, Sade e Assistncia Social.
Como se sabe, as contribuies sociais, diferentemente de impostos, no atendem a
dois princpios tributrios: anualidade ou anterioridade, e sim o da noventena, porque podem
ser institudas ou alteradas e cobradas em noventa dias; e no so repartveis com Estados
e Municpios.
Isso quer dizer que cada real arrecadado por meio de contribuies sociais representa
um real disponvel na Unio, enquanto cada real arrecadado com o Imposto de Renda e
o Imposto Sobre Produtos Industrializados, por exemplo, a Unio s dispe de cerca de
cinqenta centavos. A outra metade repartida com Estados e Municpios, por meio do FPE
- Fundo de Participao dos Estados e do FPM - Fundo de Participao dos Municpios.
Vale lembrar, tambm, a chantagem que se fez contra a sociedade: a apelao de que
sem os recursos da CPMF a sade iria parar, alm da explorao do nome de conceituado
mdico que dirigia o Ministrio da Sade, quela poca.
A evidncia nal de que a Seguridade no necessitava dessa Contribuio decorre dos
sucessivos saldos positivos entre receitas e despesas da Seguridade, registrados todos os
anos, e mesmo com a sua extino, ocorrida no nal de 2007, a Seguridade continuou a
funcionar, a despeito de todos os demais esbulhos contra ela praticados.
Desvinculao de Receitas ou Transformao de pelo menos 20% das Contribuies
Sociais em Recursos Fiscais.
Apenas mais uma manobra, dessa vez sem subterfgios, que resultou em claro saque
das receitas da Seguridade Social.
Aproveitando mais um momento de grave crise scal e que perdura indenidamente,
contando sempre com a complacncia do Congresso Nacional, vem sendo retiradas vultosas
somas de recursos da Seguridade.
Em 94 e 95, por meio do FSE - Fundo Social de Emergncia (ECR 1/94); de 96 a 99, via
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal (ECs 10/96 e 17/97) e, a partir de 2000, por meio da
DRU Desvinculao das Receitas da Unio (EC 27).
Tudo isso com um s objetivo: aumentar o supervit primrio, para assegurar o pagamento
do servio das dvidas interna e externa.
Lei de Responsabilidade Fiscal pagamento de benefcios do Regime Prprio de
Previdncia da Unio e da Folha de Ativos dos Servidores Civis e Militares, com
Recursos da Seguridade Social.
Por meio dessa importante lei complementar, que estabeleceu conceitos bsicos de
gesto de recursos pblicos, executivo e legislativo concordaram em, mais uma vez, desviar
FUNDAO
21
ANFIP
recursos destinados Seguridade Social.

O artigo 24 dessa lei, trata da despesa da Seguridade Social.
Nesse dispositivo, assegura condies especiais tpicas de despesas relacionadas a
pagamento de benefcios, pelo seu carter indispensvel e garantidor da dignidade humana.
Porm, igualmente permite interpretao canhestra para incluir nas despesas da Seguridade
os gastos com servidores pblicos e militares, ativos e inativos, e pensionistas.
Os regimes dos servidores pblicos e dos militares no compem a Seguridade Social,
por terem regras prprias, bem mais vantajosas do que as do Regime Geral.
Como compreender, ento, que esses regimes, e mais do que isso, a prpria folha de
pagamento de ativos, sejam bancados com recursos da Seguridade Social? apenas mais
um esbulho.
Seria de todo desejvel que integrassem o Regime Geral, por meio da unicao desses
regimes ou pela igualao de regras. Entretanto, antes disso, todas essas despesas serem
nanciadas com recursos destinados Seguridade , simplesmente, mais um desvio
praticado, visando desonerao do Oramento Fiscal.
Lei de Responsabilidade Fiscal criao de Fundo de Previdncia Social.
H ainda algo de maior gravidade em relao Lei de Responsabilidade Fiscal no
tocante Seguridade Social. Nas suas Disposies Finais e Transitrias, artigo 68, criado
o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, com a nalidade de prover recursos para o
pagamento dos benefcios desse regime.
Referido fundo constitudo, entre outras fontes, da Folha de Salrios e de recursos
provenientes do Oramento da Unio, ou seja, do Oramento Fiscal.
Assim, garantindo apenas a Folha de Salrios para nanciar o Regime Geral, ca
caracterizada a existncia de dcit desse regime, ao mais completo arrepio do que preconiza
a Constituio.
A Carta Poltica determina a existncia do Oramento da Seguridade Social,
separadamente, conforme j mencionado, mas essa determinao solenemente
rejeitada.
Cria-se um fundo, por uma lei infraconstitucional, segmentando uma fonte, a Folha de
Salrios, para nanciar o Regime Geral, quando essa receita deveria compor com as demais
fontes (CONFINS e Lucro lquido das Empresas) o Oramento da Seguridade.
Mais ainda, a Folha de Salrios j seria insuciente para nanciar o Regime Geral,
mesmo sem os avanos constitucionais, dado o seu progressivo esgotamento em face das
mudanas no perl do mercado de trabalho.
Como a Folha de Salrios poderia continuar nanciando a Previdncia, aps a
implementao dos novos dispositivos de melhoria do clculo e reajuste dos benefcios, do
piso de um salrio mnimo, da incluso dos rurais, entre outros?
22 FUNDAO
ANFIP
Na realidade, arranjou-se uma pretensa forma jurdica de justicativa para o chamado

dcit da Previdncia Social, apesar de seu surrealismo, ou apenas mais uma deslealdade
institucional.
Como pode uma lei, mesmo sendo complementar, desdizer a Constituio, a Lei
Maior?
A desfaatez ultrapassa todos os limites quando se observa que os recursos para cobrir
o dcit vm das outras fontes que deveriam compor o Oramento da Seguridade Social.
Incluso de Despesas Alheias Seguridade Social
Em outra frente, como se os desvios e saques de recursos destinados ao nanciamento
da Seguridade Social no fossem sucientes, passou-se a incluir todo tipo de despesa sem
qualquer ligao com a Seguridade.
Da demarcao de terras indgenas compra de goiabada para palcios, tudo passou a
ser despesa da Seguridade, numa clara inteno de desonerar o Oramento Fiscal e, com
isso, viabilizar a verdadeira prioridade nacional de sempre, o pagamento do servio das
dvidas interna e externa.
Supervit acumulado das Contas da Seguridade Social
Considerando-se apenas as principais fontes de nanciamento em confronto com as
despesas efetivas da Seguridade Social, de forma simplicada, para ns didticos, estima-
se que os saldos positivos acumulados nesses vinte anos, a preos de dezembro de 2007,
atinjam cerca de R$ 540,0 bilhes, o correspondente a duas vezes as despesas da prpria
Seguridade, em 2007, conforme tabela anexa.
Essa a dimenso dos desvios perpetrados contra a Seguridade Social.
Atraso na Regulamentao Infraconstitucional.
No caso da Previdncia, embora a Constituio tenha estabelecido prazos claros para a
regulamentao de seus dispositivos (ADCT, art. 59), nada foi atendido.
O poder executivo deveria ter apresentado os projetos de lei em at seis meses, mas no
o fez, embora o Ministrio da Previdncia, por meio de sua Secretaria de Estudos Especiais,
os tivesse encaminhado dentro desse prazo.
O Congresso Nacional, que tinha seis meses para apreci-los, tambm no cumpriu sua
responsabilidade.
A implantao progressiva, prevista para dezoito meses, igualmente no aconteceu.
Desvirtuamento da Funo do Conselho Nacional de Previdncia e Extino do
Conselho Nacional de Seguridade Social.
O poder executivo encaminhou e, novamente o legislativo aceitou, que o Conselho
Nacional de Previdncia Social tivesse competncias apenas consultivas, especialmente
pela composio no paritria: seis representantes do governo, trs dos aposentados e
pensionistas, trs dos trabalhadores e trs dos empregadores. Dessa forma, os assuntos
FUNDAO
23
ANFIP
do mais alto interesse institucional no so apreciados pelo CNPS, que toma conhecimento
pela imprensa ou s passam pelo seu crivo apenas para o carimbo homologatrio.
Fato da maior gravidade, mas sem qualquer repercusso, foi a extino do Conselho
Nacional de Seguridade Social, em 99, rgo que deveria xar as diretrizes para toda a
Seguridade e, sobretudo, aplicar a eqidade social, xando critrios para a expanso das
trs reas que a compe, especialmente em relao distribuio de recursos, por meio do
Oramento da Seguridade.
Atrelamento do Teto do Regime Geral ao Salrio Mnimo.
Como j ocorrera no passado, os setores mais organizados e de renda mais alta, tm
logrado xito em pressionar o Regime Geral de Previdncia para a obteno de aposentadorias
de maior valor, ao obterem a elevao do teto de benefcios, periodicamente, para valores
correspondes a dez salrios mnimos.
Isso apesar desse teto, desde a regulamentao dos dispositivos constitucionais, por
meio da Lei 8.213/91, receber os mesmos ndices de reajustes aplicados aos benefcios do
Regime Geral.
Ainda assim, as Emendas Constitucionais de n. 20/98 e 41/93, sem qualquer base
tcnica, elevaram articialmente o teto do Regime Geral para valor correspondente a dez
salrios mnimos das respectivas pocas de seu encaminhamento e/ou aprovao.
Com isso, alm de insistir-se nesse equivocado atrelamento ao salrio mnimo, mesmo
sem diz-lo, estabeleceu-se mais um descompasso, nesse caso em relao a quem j vinha
recebendo seus benefcios pelo teto ou prximo a ele, e que, a partir dessa nova elevao
atpica, passa a ter a impresso de perda do valor de seu benefcio.
Fator Previdencirio.
A adoo do fator previdencirio deveu-se, basicamente a dois fatores.
O primeiro, como se fosse uma vingana, em face da derrubada, pelo Supremo Tribunal
Federal, do tnue e equivocado limite de idade imposto Aposentadoria por Tempo de
Contribuio na Emenda 20/98.
Registre-se, guisa de esclarecimento, que esse limite de idade, que no encontra
respaldo na doutrina previdenciria, foi apenas uma tentava de amenizar os efeitos perversos
da manuteno dessa aposentadoria.
Isso porque ela no atende a nenhum dos princpios que devem reger um regime de
previdncia, exceo da prpria contribuio.
O acesso a essa aposentadoria no universal, tendo em vista que a maioria dos
segurados ou se aposenta por invalidez ou por idade, quando no morrem antes.
Mais grave ainda, que as pessoas completam os requisitos para a obteno dessa
aposentadoria, mas sem perder a sua capacidade de trabalho, negando um dos mais
importantes princpios condicionantes da retirada do mercado de trabalho, que a perda da
24 FUNDAO
ANFIP
capacidade laboral.
O segundo, como esse benefcio, alm de injusto, o mais caro do sistema, utilizou-se
de uma frmula aparentemente sosticada, que considera tempo e alquota de contribuio,
a idade e at a sobrevida na data da aposentadoria.
Na prtica, o Fator Previdencirio funciona apenas como um violento redutor do valor
do benefcio, notadamente para as mulheres, por terem idade mais reduzida na data de
concesso desse benefcio.
A Aposentadoria por Tempo de Contribuio a razo maior da concesso de
aposentadorias precoces, logo, quanto mais jovem, maior o desconto.
Em face disso, a idia retardar a concesso dessa aposentadoria, o que ca claro
quando se observa a tabela resultante da aplicao da frmula, que s anula o efeito do
desconto causado pelo Fator Previdencirio quando o segurado possuir, alm dos 35 anos
de contribuio, no caso do homem, idade superior a 60 anos.
A partir dessa condio, aumentando a idade e/ou o tempo de contribuio o Fator passa
a aumentar o valor do benefcio, limitado ao teto, o que funciona como mais uma enganao,
pois essa aposentadoria quase sempre concedida a quem contribui pelo teto, de nada
adiantando prosseguir contribuindo.
Emendas Constitucionais 41/2003 e 47/2005.
A Emenda 41, alterou algumas regras para a concesso de aposentadoria para o servidor
pblico.
Entre elas, a adoo da mdia das remuneraes obtidas nas atividades privada e
pblica, para o clculo da aposentadoria, bem como o reajuste para preservar, em carter
permanente, o valor real do benefcio, embora aplicveis somente aos que entrarem no
servio pblico a partir de janeiro de 2004. Os efeitos dessas medidas s comearo a ser
sentidos, portanto, a partir de 2034/2039.
Houve tambm o restabelecimento da contribuio de inativos e pensionistas do setor
pblico, aprovada na EC 20/98 e derrubada pelo Supremo Tribunal Federal.
Fora essas mudanas, praticamente tudo o mais foram regras de transio em profuso,
para atender s mais diversas situaes, com superposio de normas, gerando enorme
confuso.
Houve claro retrocesso at em relao Previdncia Complementar (bem denida na
Emenda 20/98), ao estabelecer gesto de natureza pblica, o que inviabiliza a administrao
desses fundos. Adicionalmente, s permite plano de contribuio denida, impedindo a
possibilidade de oferecimento de benefcios considerados no programveis, bem como
autorizando apenas a instituio de fundos fechados.
Merece registro, pela novidade que representa, a insero, na EC 41, de sistema especial
de incluso previdenciria para trabalhadores de baixa renda, com garantia de benefcio de
FUNDAO
25
ANFIP
um salrio mnimo, exceto a aposentadoria por tempo de contribuio.

Dispositivo desnecessrio, porque um dos princpios que regem a Previdncia Social
o da eqidade contributiva, segundo o qual o segurado deve contribuir de acordo com suas
possibilidades. O melhor exemplo da aplicao desse princpio est na incluso dos rurais
na Previdncia, especialmente os chamados segurados especiais.
J a Emenda 47, que decorreu de acordo para a aprovao da Emenda 41, em nada
avanou, mas aumentou o grau de complexidade das regras de transio, tornando tudo
mais confuso ainda.
Ampliou o sistema especial de incluso previdenciria, previsto na EC 41, acrescentando
as donas de casa, sem renda prpria, alm de assegurar alquotas e carncias inferiores s
vigentes para os demais segurados do Regime Geral.
Como incluir pessoas na Previdncia, mesmo desenvolvendo importante atividade para a
famlia, mas no necessariamente ligadas atividade produtiva e ainda assim sem qualquer
rendimento e, portanto, sem possibilidade contributiva?
Como identicar essas pessoas para evitar que outras se aproveitem dessa situao e
se apropriem dessa possibilidade de proteo?
Seria dever da Previdncia ou da Assistncia propiciar essa cobertura?
Outra questo saber-se da prioridade dessa preocupao, especialmente no nvel
constitucional, em face do que j se comentou, especialmente considerando o enorme
contingente de trabalhadores ocupados efetivamente em atividades produtivas, submetendo-
se a riscos sociais relevantes, e sem qualquer proteo previdenciria.
Separao das Contas.
No implementado o Oramento da Seguridade Social, separadamente, comearam a
surgir alternativas para resolver o problema do dcit da Previdncia.
Assim, em vez de se lutar para a implantao do meio fundamental que viabilizaria a
efetividade da Seguridade Social, o seu Oramento, passou-se a tentar outras formas de
soluo desse problema.
Basicamente, duas opes vm sendo apresentadas.
Uma, a busca por novas fontes, alm da Folha de Salrios, para complementar o
nanciamento para a Previdncia.
Parece que todos se esquecem que a Previdncia deixou de ter recursos prprios desde
a Constituio de 88, com o advento da Seguridade Social.
preciso car claro que a diversicao das fontes de nanciamento foi exatamente
para ampliar as aes nas reas de Previdncia, Assistncia e Sade.
As mudanas na Previdncia implicariam, necessria e previsivelmente, aumento de
custos, bem como nas outras reas, que seriam cobertos pelas novas fontes que integrariam
o Oramento da Seguridade.
26 FUNDAO
ANFIP
Como, agora, aps a implementao desses avanos, alm da necessidade de avanar

ainda mais, pretende-se retornar situao anterior Constituio?
Contraditoriamente, vm sendo mantidos intactos os mesmos dispositivos constitucionais
preexistentes, como o conceito de Seguridade e a exigncia de elaborao de oramento
autnomo.
Cada governo vem desvirtuando a aplicao dos dispositivos constitucionais ligados
Seguridade, sem, contudo, em nada alterar o desenho original que foi consignado na
Constituio, certamente para no deixar a marca de retrocesso to vergonhoso, como o de
negar proteo mnima populao mais carente.
A outra opo que vem sendo apresentada e j em processo de implementao,
separao das contas.
O argumento bsico o de que as contas da Previdncia foram contaminadas com
despesas tipicamente assistenciais, como a insero dos rurais (sic), entre outras.
Nessa linha de raciocnio, ter-se- que retornar a 1971, quando se iniciou a cobertura
rural, ou mais ainda, em 1960, na primeira lei orgnica, para excluir os autnomos e outros
seguimentos que no contriburam de forma integral para a sua aposentadoria. o cmulo
da mediocridade.
Confunde-se transparncia, cujo melhor lugar para ser praticada na pea oramentria,
com miopia grave em no se querer perceber que essa separao de contas, tpica
contabilidade de botequim, traz em seu bojo enorme retrocesso.
A conseqncia natural de manter vinculada Folha de Salrios apenas os benefcios
urbanos, como se no existissem assalariados rurais, retroceder exatos 20 anos,
desprezando todo o esforo com a concepo de Seguridade, que no permite a estraticao
de segmentos sociais por condio de renda ou grau de formalizao, o que estigmatizaria
o exerccio de cidadania.
Na viso do atual governo, para sanar o inexistente dcit da Previdncia, vale qualquer
soluo, mesmo que desconectada de qualquer princpio, especialmente os que buscam a
dignidade humana, como propugnado pela Seguridade Social.
Transferir para o Oramento Fiscal os segurados de baixa renda conden-los a tratamento
incompatvel com sua condio de trabalhadores, porque passaro a ser considerados como
benecirios de uma subpoltica previdenciria, j que a prpria Assistncia Social tem outro
escopo de proteo.
No h dvida de que, com o agravamento da crise scal, os primeiros a serem atingidos
sero os dependentes de recursos vinculados ao Oramento Fiscal.
Para os benefcios j concedidos, dada a impossibilidade constitucional de cancel-los,
retornar-se- velha prtica de achatamento sistemtico, via reajustamento, para reduzir
despesas.
FUNDAO
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ANFIP
Para os que aguardam atendimento, surgiro regras mais exigentes que dicultem ou
impeam o acesso ao legtimo benefcio.
Isso era o que acontecia at o advento da nova Constituio, com o conceito de
Seguridade Social. Foi at reiterado, em 94, com praticamente a proibio de acesso dos
rurais Previdncia, por meio da OS/INSS n. 447, situao revertida, porm mediante longo
e penoso processo de negociao que s resultou vitoriosa em face dos novos princpios
constitucionais.
Sobre essa separao de contas da Previdncia, o Ministro da Fazenda, Guido Mantega
armou na imprensa, mero arranjo burocrtico. Na realidade, muito mais que isso, conforme
j demonstrado.
Proposta de Emenda Constituio PEC n. 233/2008.
A PEC n. 233, simplica a administrao tributria federal e extingue as seguintes fontes
de nanciamento da Seguridade Social: COFINS Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social, a CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lqido e desonera,
gradativamente, a Folha de Salrios em 30%.
Em substituio aos recursos das fontes extintas, destinam-se 38,5% (ou 39%) de novo
Imposto, o IVA-F, para a Seguridade Social.
No explicita a compensao pela desonerao gradativa da Folha de Salrios.
Como nas vezes anteriores, no so alterados os dispositivos constitucionais relativos
concepo de Seguridade, inclusive a elaborao de seu Oramento, separadamente.
Fica claro, sem qualquer sombra de dvida, o completo aniquilamento da essncia
garantidora do que deveria ser o nanciamento da Seguridade Social: a diversicao de suas
receitas, via contribuies sociais e a elaborao de seu oramento, de forma autnoma.
At agora a discusso era em torno da no elaborao do Oramento da Seguridade,
separadamente. Com a aprovao dessa PEC, esse debate perde sentido, porque,
denitivamente, no h mais chance de sua implementao, dada a concentrao de
recursos em apenas impostos.
A Folha de Salrios, nica contribuio remanescente, mas que ter dimenso bem
menor, dada a desonerao gradativa de 30%, continuar a nanciar os benefcios da
Previdncia urbana.
A questo imediata tem a ver com toda a maquiagem que vem sendo engendrada pelo
governo, com seu mero arranjo burocrtico, nas palavras do Ministro da Fazenda, que
tambm cai por terra, com a reduo gradativa pretendida.
Resta apenas o registro para a histria de que o atual governo ser lembrado, como o
que sepultou a concepo de Seguridade, ao jogar-lhe a par de cal, por meio da PEC n.
233, a despeito de importantes e ao mesmo tempo preocupantes avanos sociais, via Bolsa
Famlia.
28 FUNDAO
ANFIP
O mais lastimvel que, quando na oposio, o hoje partido do governo era o maior
defensor da Seguridade Social, pressionando, diuturnamente, os governantes da poca para
que cumprissem a Constituio, especialmente na rea de proteo social. Assumindo o
governo, passou condio de algoz da Seguridade, perdendo a dignidade conquistada com
muita luta e levando junto a possibilidade de assegurar dignidade a milhes de pessoas.
Consideraes Finais, Enfrentando os Novos Desaos

A introduo do conceito de Seguridade Social, a despeito de vrias distores, de saques
e desvios de seus recursos e da no implementao autnoma de seu oramento, representou
enorme avano proteo social brasileira, com a adoo de polticas pblicas lastreadas no
direito.
Ademais, tambm representou importante mudana de paradigma: recursos pblicos
ampliados passaram, tambm sistematicamente, a ser direcionados para a rea social, alm de
sua tradicional destinao para a acumulao de capital.
Como concluso e na esperana de que se retome o caminho trilhado em 88, recomendo:
No Regime Geral, a urgente necessidade de adequao, a partir do texto constitucional,
da aposentadoria por tempo de contribuio a princpios bsicos recomendados pela doutrina
previdenciria, transitando-a para a aposentadoria por idade, sem o que o Brasil continuar
campeo na concesso de aposentadorias precoces.
Nesse sentido, sugiro aproveitar, nessa transio da aposentadoria por tempo de contribuio
para a aposentadoria por idade, a inadequada proposta de simples extino do fator previdencirio,
sob exame no Congresso Nacional.
Como, em mdia, as pessoas esto se aposentando por tempo de contribuio aos 53 anos de
idade, sugiro acrescentar um ano de idade durante doze anos, at transformar-se na aposentadoria
por idade, que o benefcio efetivamente adequado para atender ao risco social idade avanada.
Em sentido decrescente, utilizar-se-ia o fator previdencirio, para, gradativamente, tambm ao
longo de doze anos, ele auto-extinguir-se.
Ainda no Regime Geral, deve-se reconceituar penso como razo de dependncia e prosseguir
na luta pela unicao de regimes ou de regras entre os vrios regimes existentes.
No setor pblico, Regimes Prprios, imperiosa a necessidade de ajustes para reparar
as confuses resultantes das ECs n. 41 e n. 47, especialmente em relao ao clculo das
aposentadorias, reajuste e teto.
Quanto implementao do Oramento da Seguridade Social, nada h a alterar na Constituio.
Depende apenas de deciso de governo comprometido com a proteo social, pois os artigos.
165, 5 e 195, 2 da Carta Magna j esto excessivamente detalhados para esse m.
Os artigos 24 e 68 da Lei de Responsabilidade Fiscal precisam ser extirpados, porque,
estranhamente, atropelam claras decises constitucionais, que inviabilizam a implementao da
FUNDAO
29
ANFIP
Seguridade Social.
O primeiro, pelo aumento indevido de seus gastos, ao incluir despesas de benefcios do Regime
Prprio da Unio e da prpria folha de ativos de servidores e militares, nas contas da Seguridade,
mesmo sem a ela pertencerem.
O segundo, porque, a pretexto de criar, desnecessariamente, um Fundo para o Regime
Geral de Previdncia, na prtica, especializa o nanciamento da Seguridade, desrespeitando os
dispositivos constitucionais de elaborao de seu oramento exclusivo, conforme o determinam os
seus artigos 165, 5, e 195.
Mais inaceitvel ainda, porque surreal, que esse fundo composto pela Folha de Salrios
e por transferncias da unio, entre outras, e, no caso de necessidade de aporte de recursos ao
Regime Geral, as fontes seriam as demais receitas da prpria Seguridade.
A proposta de reforma tributria, contida na PEC n. 233, no deve prosperar, porque, alm de
no avanar na busca de objetivos de justia scal, ao continuar a tributao em bens de consumo,
liquida, denitivamente, a possibilidade de adequado nanciamento da Seguridade Social e o seu
correspondente oramento.
As caractersticas socioeconmicas brasileiras ainda so de extrema desigualdade, com
educao sofrvel e com relaes de trabalho e de produo com fortes traos escravocratas.
Diante disso e aps mais de 23 anos de intensa participao na Previdncia Social e, portanto,
na Seguridade, reitero, sem qualquer sombra de dvida, que o Regime Geral de Previdncia s tem
condies de cumprir sua indispensvel funo protetiva como poltica integrante da Seguridade
Social.
Exigir-se que o trabalhador de rendimento abaixo do mnimo, contnuo ou no, nancie
integralmente o seu benefcio o mesmo que no desejar a sua proteo.
Mesmo porque esse cidado, estando ocupado, corre riscos que precisam ser cobertos,
no devendo o seu baixo nvel de renda e/ou o seu grau de formalizao ser impeditivos para a
desateno por parte da Previdncia Social, porque integrante a Seguridade Social.
Cabe a essa poltica-me, implementada nos moldes estabelecidos na Constituio, a
responsabilidade de integrar as aes polticas que envolvem toda a proteo social e suas relaes
com as atividades econmicas, viabilizando os recursos necessrios garantia da dignidade da
pessoa humana.
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ANFIP
TABELA 1
Resultado da Seguridade Social - 1989 a 2007
(R$ milhes corrigidos pelo INPC/IBGE de dezembro 2007)
(1)
RECEITA 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Folha de salrio 9.488 13.279 10.743 9.339 10.247 46.432 71.502 83.023 113.901 114.133 87.048 93.600 96.108 97.057 97.835 107.411 117.701 130.694 140.412
COFINS 2.974 12.193 9.701 5.851 7.444 12.613 34.442 36.610 37.581 47.582 57.027 64.904 70.252 69.730 70.022 88.881 97.258 97.846 101.835
IPMF/CPMF - - - - 484 10.212 367 - 13.582 20.606 24.978 24.185 26.387 27.684 27.861 30.229 31.609 32.090 36.382
CSLL 1.014 4.743 3.773 3.345 4.285 4.928 13.238 13.500 15.133 19.555 12.939 14.700 13.792 17.026 19.632 22.423 26.323 33.954 33.639
TOTAL DAS RECEITAS 13.476 30.214 24.216 18.535 22.461 74.185 119.549 133.133 180.197 201.876 181.993 197.390 206.539 211.497 215.350 248.944 272.891 294.583 312.268
DESPESA
Sade 4.260 3.770 11.508 11.010 13.526 21.047 33.421 30.119 35.338 31.796 33.914 34.053 36.348 34.755 32.929 37.770 39.601 42.044 45.797
(2)
Previdncia Social 26 41 37 31 30 51.059 80.474 93.447 96.599 111.299 110.980 117.371 123.281 126.982 136.265 156.029 167.463 189.060 193.550
Assistncia Social 295 787 513 462 575 1.040 1.677 1.845 1.940 2.192 2.220 7.462 8.148 8.900 10.200 15.880 17.157 22.803 24.649
TOTAL DA DESPESAS 4.581 4.599 12.058 11.504 14.131 73.146 115.572 125.412 133.877 145.286 147.114 158.886 167.777 170.637 179.393 209.679 224.222 253.907 263.997
SALDO DA SEGURIDADE 8.895 25.616 12.158 7.031 8.329 1.038 3.977 7.721 46.320 56.589 34.879 38.503 38.761 40.860 35.957 39.265 48.670 40.676 48.271
SALDO ACUMULADO 8.895 34.510 46.668 53.700 62.029 63.068 67.044 74.765 121.085 177.674 212.553 251.056 289.818 330.678 366.635 405.900 454.570 495.246 543.517
Fonte: Fonte: STN, SRFB, MPOG, MPS
1. No houve arrecadao IPMF/CPMF
2. Exceto Previdncia do Regime Estatutrio, extraido fluxo de caixa MPS
Notas:
* Resultado disposto pelas principais rubricas
** Nas Receitas no incluem: correo FGTS, Concurso prognostico e receitas prprias dos rgo da Seguridade Social;
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32 FUNDAO
ANFIP
2. O legado da Constituio de 88:

possvel incluir sem universalizar ?1
Lena Lavinas*
Andr Cavalcanti**
Resumo2: Este artigo tem por nalidade demonstrar os elevados nveis de excluso
que perduram na sociedade brasileira, apesar dos avanos da poltica previdenciria e das
polticas compensatrias de transferncia de renda. O dcit de incluso de que sofremos
conseqncia da ausncia de instrumentos universais no mbito da Seguridade, voltados
para a equalizao das condies de acesso e padro de vida da populao como um
todo. O modelo contributivo continua a dominar o debate sobre a Seguridade, restringindo
o escopo, eccia e efetividade do perl redistributivo do nosso sistema de proteo
social. Neste artigo, vamos inicialmente demonstrar os dcits de proteo que perduram
na conjuntura presente, por termos uma poltica social que age ex-post e no ex-ante no
combate pobreza e vulnerabilidade, situando os termos do debate atual seletividade
versus universalismo; em seguida, vamos resgatar a inovao institucional introduzida por
Beveridge ao demonstrar a que incluso e universalismo so elementos indissociveis para
atuar na preveno e na reduo do risco, escopo esse ainda ausente do nosso sistema
de proteo. Vamos ainda descrever como evoluiu o gasto pblico no perodo recente para
questionar a armao lugar-comum de que garantir renda mnima por insucincia de renda
um desincentivo contribuio, estimando como se d a contribuio indireta dos mais
pobres ao oramento da Seguridade Social. Finalmente, faremos algumas sugestes de
como estender a cobertura da proteo social aos grupos mais fragilizados e vulnerveis da
sociedade (verso de dezembro de 2007).
1. O debate sobre excluso: o falso embate entre clientelas
(1) Agradecemos a Igor Briguiet, estudante de Economia do IE-UFRJ, a programao e os dados relativos PNAD e a Roberto
Loureiro Filho, economista pelo IE-UFRJ, um conjunto de tabelas sobre evoluo do gasto social.
(2) As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade de seus autores e no reetem, necessariamente, o ponto de
vista das instituies citadas.
FUNDAO
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ANFIP
Desde a criao do Sistema de Seguridade Social no Brasil, em 1988, e medida

que, ao longo da dcada de 90, regulamentou-se um conjunto importante de benefcios
previdencirios e assistenciais, de impacto redistributivo evidente e signicativo, o debate
acerca da adequao dos benefcios sem base contributiva integral (previdncia rural) ou
no-contributivos (BPC) continua fortemente polarizado. Essa uma das vertentes que toma
a disputa em torno ao grau e padro de redistribuio que almejamos como sociedade.
A inovao institucional do nosso sistema de proteo social foi precisamente: 1)
introduzir uma dimenso mais universalista, de inuncia beveridgiana, para alm do
modelo bismarkiano que prevalece para concesso de aposentadorias, penses e outros
direitos previdencirios. Nesse sentido, reconhecido o direito a uma renda monetria,
independentemente de contribuio prvia. Justica-se pela necessidade3; e 2) garantir
isonomia, igualando o valor do piso dos benefcios previdencirios e assistencial.
Dois argumentos fomentam a crtica dos que se opem ao perl do atual modelo de
seguridade social brasileiro, que mescla direitos no-contributivos e, outros, contributivos.
Por um lado, condena-se o direito a benefcios previdencirios por parte de indivduos que
no contriburam regularmente ou em base suciente (caso dos trabalhadores rurais), o
que poderia gerar, no mdio e longo prazo, desincentivos contribuio (Sabia, 2007),
instituindo outros critrios (ditos oportunistas) de acesso ao benefcio, no caso, ser e manter-
se pobre (caso dos benefcios assistenciais). De outro, condena-se, tambm, a vinculao
do piso previdencirio e assistencial ao salrio mnimo, tal como reza a Constituio, por
comprometer o equilbrio das contas pblicas leia-se o oramento da Seguridade Social,
sabidamente superavitrio4 -, o que acabaria por premiar comportamentos oportunistas e
restringir a recuperao do poder de compra do salrio mnimo.
Dentre as propostas para sanear os desvios acima identicados, e que recheiam
justicativas para uma nova rodada de reformas do Sistema de Seguridade Social, sugere-
se o m da aposentadoria rural, nos moldes presentes (Giambiagi, 2007), e a desvinculao
do BPC5 e dos benefcios previdencirios rurais ao salrio mnimo (Paes de Barros, 2007),
atribuindo-se-lhe um outro valor bem menor, em patamar prximo subsistncia, ou mesmo
suprimindo-o. Os recursos assim disponibilizados permitiriam elevar o valor mdio do Bolsa-
(3) A LOAS, Lei Orgnica da Assistncia Social, promulgada em 1993, reconhece em seu artigo 1 que devem ser providos
mnimos sociais, (...), por meio de um conjunto integrado de iniciativas pblica e privada, para garantir o atendimento das
necessidades bsicas.
(4) Vamos dispensar esclarecimentos acerca do falso dcit da Seguridade Social, por ser hoje reconhecido, inclusive pelo
TCU, ser o oramento da Seguridade Social superavitrio. A este respeito ler ANFIP (2007), Gentil (2007), Lavinas (2007b), e
outros autores.
(5) Alm do BPC, devem ser alcanados por essa reforma as aposentadorias rurais.
(*) Lena Lavinas Professora Associada do Instituto de Economia da UFRJ e atualmente Secretria Municipal de Monitora-
mento e Gesto na Prefeitura da Cidade de Nova Iguau.
(**) Andr Cavalcanti doutorando do IE/UFRJ e analista da Coordenao de Contas Nacionais do IBGE.
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Famlia, destinado a famlias indigentes e com crianas. Neste caso, o argumento a endossar
tal mudana do quadro institucional dos direitos previdencirios e assistenciais residiria no fato
de os idosos, a despeito de no terem contribudo para a previdncia, usufrurem de cobertura
previdenciria ou assistencial ampla, enquanto crianas continuariam desprotegidas, o que
estaria alimentando a pobreza intergeracional. O argumento defende a troca de pblico-
alvo contemplado pelos benefcios assistenciais, alegando desperdcio6 e falta de recursos
oramentrios para gastar.
fato incontestvel que o Brasil no instituiu ainda, no mbito do seu sistema de proteo
social, um benefcio familiar de apoio infncia/adolescncia, de carter universal, tal como
existe em muitas democracias europias, destinado a compensar gastos privados com
a educao das crianas e reduzir o grau de vulnerabilidade familiar7, prevenindo contra a
pobreza. Nos pases da EU-25, esse tipo de benefcio representa 2,1% do PIB8 (Eurostat,
2007) e 8% do gasto vinculado Seguridade Social9. A tabela 1 d uma idia da importncia
dessa funo no mbito dos sistemas de proteo social de alguns pases da EU-25. Trata-
se da rubrica cujo crescimento foi mais acentuado entre 2004-2005 para os 14 pases que j
informaram seu gasto com a Seguridade (1,5% a.a. na mdia)10. O gasto da proteo social com
programas de combate excluso e pobreza constituem-se quase sempre em complemento
de renda s transferncias scais s famlias cujo impacto revela-se insuciente na reduo
efetiva da pobreza. Na comparao com as polticas de apoio s famlias e s crianas (at
19 anos), verica-se, segundo a tabela 1, que esses programas representam proporo bem
menor do PIB e do gasto da Seguridade Social, respectivamente 0,4% e 1,5%. Esses nmeros
reetem dois padres de proteo distintos: pases onde a cobertura s famlias com crianas
universal (BE, DK, FI, NL, FR, DE, IE) e outros, em proporo menor (ES, IT), onde parte
das transferncias s famlias se faz atravs de programas focalizados. Mas esse padro vem
perdendo espao em prol do universal, no mbito das polticas de convergncia para reduo
(6) No caso, dois idosos nas reas rurais estariam recebendo dois salrios mnimos, sem jamais terem contribudo, o que os
tornaria parte do universo dos ricos brasileiros.
(7) Na prtica, apenas com as famlias tributadas pelo Imposto de Renda podem ser compensadas de alguma forma, graas
deduo scal prevista por lho em idade escolar. No outro extremo, famlias extremamente pobres podem habilitar-se ao re-
cebimento do Bolsa-Famlia, enquanto perdurar tal situao de destituio aguda e receber, assim, um benefcio para comple-
mentar as despesas com crianas. Esse benefcio, inclusive, pago por criana, at um mximo de trs por famlia.
(8) Dados para 2004, consolidados.
(9) O gasto da proteo social inclui tambm aposentadorias e penses, benefcios por invalidez, moradia, desemprego, as-
sistncia ou excluso e sade. O gasto com programas assistenciais ou de combate excluso, no-universais, mas sim
focalizados, soma 1,4% do gasto com transferncias monetrias na proteo social. A rubrica famlia e crianas que engloba
benefcios universais a terceira em ordem de grandeza, equivalente s despesas com benefcios por invalidez. superada
pelas despesas com aposentadorias e penses (45,9% das transferncias sociais ou 12% do PIB) e pelas despesas com
sade (28% das transferncias ou 7,4% do PIB). Dados relativos EU-25, 2004.
(10) Ver a este respeito Eurostat, Statistique en Bref, 99/2007. Observe-se que o gasto nessa funo cresce, apesar da queda
da fecundidade, em razo de ter havido valorizao real, na maior parte dos pases da EU-25, dos benefcios de apoio s
famlias.
FUNDAO
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de hiatos interpases adotadas pela EU.

TABELA 1
Participao Relativa do Gasto com Beneficios para Participao Relativa do Gasto com
Famlias e Crianas* Programas de Combate Excluso**
Pases % PIB % Gasto com SS % PIB % Gasto com SS
Blgica 2,0 7,1 0,5 1,7
Dinamarca 3,9 13,0 1,0 3,4
Alemanha 3,0 10,5 0,5 1,7
Espanha 0,7 3,5 0,2 0,9
Frana 2,5 8,5 0,5 1,6
Itlia 1,1 4,4 0,0 0,2
Holanda 1,3 4,8 1,3 4,9
Portugal 1,2 5,3 0,3 1,5
Finlndia 3,0 11,5 0,6 2,1
Sucia 3,0 9,6 0,7 2,2
Irlanda 2,5 15,5 0,4 2,4
UK 1,7 6,5 0,2 0,9
Mdia EU-25 2,1 8,0 0,4 1,5

Fonte: EUROSTAT (no imputadas aqui as dedues fiscais no IR)
*2004
**2003
No Brasil, mnimos sociais so assegurados apenas a pessoas vivendo na indigncia11/

pobreza e/ou incapacitadas para o trabalho, sejam elas portadoras de decincia ou idosos.
A idia de que obrigao do Estado reduzir o risco da pobreza e, portanto, estabelecer
polticas que possam atuar ex-ante para dirimir vulnerabilidades e seus efeitos nefastos na
perda de bem-estar, no integra a institucionalidade do sistema de proteo social brasileiro.
As polticas (LOAS) ou programas (Bolsa-Famlia) que transferem renda monetria so
instrumentos ex-post de alvio da pobreza, sujeitos comprovao de insucincia de renda,
e no se destinam propriamente sustentao das famlias, atenuando e notadamente
prevenindo contra eventuais riscos. Somente os comprovadamente pobres podem habilitar-
se. Essas transferncias no se constituem, portanto, em direito, ainda que na prtica a
concesso do BPC tome quase sempre carter permanente. Contudo, a preveno, que
poderia contrarrestar a pobreza intergeracional, e reduzir signicativamente o grau de
destituio da famlias mais pobres e de seus membros, cou de fora do marco regulatrio
(11) Renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo.

36 FUNDAO
ANFIP
da Seguridade, e, por isso mesmo, a universalidade do sistema s alcanou a sade12. Do

ponto de vista da garantia de uma renda mnima e de uma atuao preventiva para anular
riscos e reduzir sua incidncia nos grupos vulnerveis, o sistema de proteo brasileiro
continua inacabado, razo pela qual convivemos com nveis elevados de excluso.
Esses programas de transferncia de renda integram o oramento da funo assistncia,
que conheceu no perodo ps-2000 um crescimento bastante expressivo 167,5%, contra
25% do gasto anual com previdncia e 8,1%, com sade, conforme tabela 2. O valor per
capita do gasto com assistncia sobe, assim, de R$ 42 em 2000 para R$ 12013 em 2006,
progresso essa que ganha fora a partir de 2004. Se tomarmos como denominador apenas
os pobres, o per capita passaria de R$ 150 anuais em 2001 para R$ 564,00 em 2006. Isso
aconteceria em teoria, caso o pblico-alvo fosse integralmente atendido, sem que houvesse
evaso ou erro de focalizao, o que no ocorre na prtica.
Com isso, os programas focalizados de combate pobreza dobraram, em seis anos, sua
participao no PIB (de 0,45% para 0,96%) e no oramento da Seguridade Social (de 4,58%
para 9,39%), conforme tabela 3. O Brasil detm hoje os maiores percentuais de PIB com
gasto assistencial na Amrica Latina, segundo estudo feito pela CEPAL14.
TABELA 2
Evoluo dos Gastos Sociais Federais por Funo (2000-2007)
Funo 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2006/2000
Assistncia Social 8.392.208.323 9.070.573.148 9.823.464.609 10.338.295.396 15.566.143.737 16.748.240.289 22.447.346.221 167,5
Previdncia Social 176.489.520.460 184.114.610.526 185.843.769.134 178.698.523.669 185.839.205.208 199.741.760.944 221.326.793.980 25,41
Sade 38.299.508.053 40.460.910.529 38.361.812.431 33.376.759.293 37.022.993.534 38.657.923.062 41.388.658.685 8,1
TABELA 3
Gasto com Assistncia
ANO % do PIB % do OSS

2000 0,45 % 4,58 %
2001 0,45 % 4,72 %
2002 0,48 % 5,07 %
2003 0,50 % 5,49 %
2004 0,71 % 7,60 %
2005 0,74 % 5,63 %
2006 0,96 % 9,39 %
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC e IPEA (PIB)
(12) As razes para a universalizao da sade com bem pblico so conhecidas: assimetrias de informao podem compro-
meter a sade e a autonomia dos indivduos, notadamente os mais velhos e os menos instrudos, elevando o gasto pblico;
um servio de sade dualizado (duplo padro) favorece os auentes e aumenta externalidades negativas; barreiras discrimi-
natrias estigmatizam e excluem; seguros privados no atendem a todos ou a todas as necessidades, pois implicariam custos
proibitivos, anulando a possibilidade de haver seguro, etc...
(13) Valores constantes de setembro de 2007.
(14) CEPAL, 2006, Estudo indito de Villatoro. Mxico e Chile vem em segundo lugar no que tange o gasto com programas
de renda focalizados e seu gasto chega a 0,3% do PIB.
FUNDAO
37
ANFIP
Diante da inexistncia de uma poltica de proteo famlia e s crianas, de

modo a reverter riscos decorrentes de situao de vulnerabilidade, no chega a ser
surpresa constatar que a desproteo no Brasil mais alta entre crianas e adultos
em idade de trabalhar (seus pais) do que entre idosos. A tabela 4 indica a proporo
de crianas e adolescentes entre os pobres, e sua evoluo recente, tomando como
linha de pobreza a adotada pelo Programa Bolsa-Famlia. Escapam condio de
pobres entre 2001 e 2006 8,2 milhes de crianas e jovens com menos de 16 anos.
Apesar dessa retrao importante, estes ainda constituem 47% dos pobres em 2006.
Isto , permanecem pobres quase 18 milhes de crianas e adolescentes (1/3 de todas
as nossas crianas). E isso, apesar de estarmos considerando nesta redistribuio a
integralidade dos rendimentos familiares, inclusive as transferncias fiscais de cunho
assistencial. Assim, apesar de ter havido uma diminuio considervel do nmero de
pobres em apenas 5 anos praticamente 21 milhes de pessoas saram da pobreza
a destituio continua afetando e comprometendo o desenvolvimento de 1/5 da
populao brasileira (contra 1/3 em 2001 e em 2004), mormente a populao em
idade ativa e seus dependentes.
TABELA 4
Pobres* antes e aps transferncias
Faixa Etria 2001 2004 2006 2001 2004 2006
De zero a 15 anos 26.980.356 20.577.259 18.770.777 44,65% 47,21% 47,16%
De 16 a 64 anos 31.963.363 22.473.619 20.608.963 52,89% 51,56% 51,78%
Maiores de 65 anos 1.482.164 535.935 417.420 2,45% 1,23% 1,04%
Total** 60.425.883 43.586.813 39.797.160 100% 100% 100%
Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006

*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006
**Aps transferncias fiscais do governo e contributivas
No por acaso, constatamos, pela tabela 4, que pessoas com mais de 65 anos somam
apenas 1% dos pobres, o que signica dizer que o modelo de proteo social vigente garante
cobertura ecaz contra a pobreza para os seniors. Esse percentual j baixo (2,5% dos pobres
eram idosos em 2001) registra queda no perodo observado, apesar de o nmero de idosos
estar aumentando no pas, em razo do incremento da longevidade.
A tabela 5 traz informaes complementares relevantes, pois alm do decrscimo em
termos absolutos do nmero de pobres, sua proporo tambm cai signicativamente:
passam a representar 21% da populao em 2006, contra 36% em 2001.
38 FUNDAO
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TABELA 5
Pobres* antes e aps transferncias Percentual da Populao
2001 2004 2006 2001 2004 2006

Todas as fontes de renda
(trabalho, aposentadorias e 60.425.883 43.586.813 39.797.160 36% 24% 21%
outras fontes)
Apenas rendimentos do
trabalho e de 64.579.965 50.555.999 48.176.997 38% 28% 26%
aposentadorias/penses
Apenas rendimentos do
trabalho 82.527.348 71.789.618 69.778.313 49% 39% 37%
Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006

*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006
Ao decompor os tipos de rendimentos que constituem a renda familiar da populao

pobre, observamos, pela tabela 5, que o aumento dos rendimentos do trabalho e as novas
oportunidades de emprego entre 2001 e 2006 permitiram reduzir o nmero de pobres (antes
das transferncias scais) em cerca de 12,7 milhes, fazendo com que o percentual que
alcanava praticamente 50% da populao recuasse para 37%. Esse recuo de 12 pontos
percentuais foi fundamental para que as transferncias diretas de renda via aposentadorias
e penses e outras transferncias scais (tipo Bolsa-Famlia) fossem igualmente efetivas em
reduzir ainda mais o estoque de pobres no perodo.
Contudo, dentre as rendas no-diretamente provenientes de trabalho, verica-se que
o impacto das aposentadorias e penses15 em dirimir a pobreza mostra-se muito superior
ao das demais transferncias de cunho assistencial16 (assimiladas como outras fontes).
Enquanto estas contribuem para reduzir em mais 5 pontos percentuais o nmero de pobres
(queda de 26% para 21% em 2006), as aposentadorias e penses provocam queda de 11
pontos percentuais, em 2006. Em termos lquidos saem da pobreza, em 2006, por fora
das transferncias de valor vinculado ao piso previdencirio 21 milhes de pessoas, contra
8,3 milhes beneciadas com programas de transferncia de renda focalizados (benefcios
cujo valor uma frao bem menor do salrio mnimo). O saldo positivo em 30 milhes. A
conjugao desses dois tipos de transferncias reduz a pobreza em 42% em 2006, contra
26% em 2001 e 39% em 2004.
Portanto, desvincular as aposentadorias ou outros benefcios como o BPC do salrio
mnimo provocar fatalmente aumento da pobreza em alguns milhes, agravando tambm
sua intensidade. Essa constatao no nova17, mas deve ser recorrentemente lembrada.
Embora alvissareiros, esses dados encobrem uma realidade dramtica: para alm
(15) Aqui assimiladas aos benefcios contributivos ou no-contributivos no valor de um salrio mnimo.
(16) Assimiladas sob a rubrica outras fontes.
(17) Outros autores j identicaram que a contribuio da previdncia rural, das aposentadorias em geral e do o BPC (Veras et
alii, 2006; Dias, 2005; Lavinas, 2006; etc....) reduo da desigualdade e da pobreza muito superior ao de programas como
o Bolsa-Famlia.
FUNDAO
39
ANFIP
do fato de ainda termos 40 milhes de famlias abaixo de uma linha de pobreza de valor
relativamente baixo para o exerccio de uma vida digna, temos, segundo a PNAD 2006,
1,46 milho de famlias que vivem com renda zero, o que signica dizer que no percebem
rendimentos do trabalho, nem so alcanadas pela rede mnima de proteo social. So
3,5 milhes de pessoas excludas da rede assistencial e expostas pobreza extrema.
Praticamente 10 % da populao pobre no foi alcanada por nenhum tipo de benefcio
assistencial. Quem so essas famlias? Menos de 10% so constitudas por casais sem lhos
e 91% registram a presena de crianas e jovens. 51% delas so famlias monoparentais18
cheadas por mulheres com crianas menores de 14 anos. Um total aproximado de 920
mil famlias (62%) com crianas menores de 14 anos, vivem sem renda monetria regular
e no ms de referncia da PNAD 2006 registraram renda zero, apesar de os gestores do
Programa Bolsa-Famlia considerarem j ter realizado a meta de cobertura do programa.
Deste universo de 3,5 milhes de pessoas, somente 0,84% tm mais de 65 anos. A idade
mdia dos adultos dessas famlias, de tamanho padro (3 membros em mdia) de 30 anos.
Trata-se, portanto, de famlias jovens que incorrem em despesas elevadas, em decorrncia
da presena de crianas, e dispem de baixas dotaes.
Se retirarmos o foco exclusivamente da pobreza, e o ampliarmos para situaes
de risco e vulnerabilidade que podem ferir dotaes e comprometer o desenvolvimento
sadio e produtivo da populao, o quadro , no agregado, igualmente preocupante.
Estimativas 19 realizadas mais uma vez com base na PNAD (2005) indicam que
32,2% das crianas brasileiras de at 15 anos vivem em famlias sem nenhum tipo
de proteo previdenciria. Isso soma cerca de 18 milhes de menores. Nem todas
vivem na pobreza, mas o risco de cair na pobreza tem probabilidade elevada para
muitas dessas crianas. Grau de desproteo semelhante foi observado para adultos
na faixa 16-64 anos, pois 36% destes no se beneficiam de nenhuma cobertura, seja
ela direta (como contribuintes) ou indireta (como dependentes). J no caso dos idosos,
a cobertura previdenciria direta e indireta bem mais eficaz, pois menos de 10%
estariam desprotegidos. Isso explica porque a participao de idosos (65 anos e mais)
entre os pobres, em 2006, cai para 1% aps as transferncias fiscais, contra perto de
2% antes da imputao.
Isso signica que nem pelo lado da regra contributiva, nem pelo lado da poltica assistencial
logramos garantir, de facto ou de jure (em caso de risco consumado), o acesso a uma renda
monetria regular, um mnimo de sobrevivncia, que possa prevenir contra a misria e nveis
alarmantes de excluso social.
(18) Lavinas e Nicoll (2006b) assinalaram, com base nos dados da PNAD 2004, essa falha de focalizao, que gera graves
inecincias horizontais e muito possivelmente, verticais (recebe quem no deveria).
(19) Ver a este respeito Lavinas, Matijascic e Nicoll (2006).
40 FUNDAO
ANFIP
Neste artigo, pretendemos esclarecer os vieses de um debate que escamoteia a questo

redistributiva ao insistir, equivocadamente, no mrito ou, no outro extremo, na necessidade
comprovada, como fonte de acesso a um mnimo social, o que acaba por descartar a universalizao
do sistema de proteo social da agenda brasileira. Em um pas onde a incluso previdenciria
meta de alcance remoto, tal a permanncia dos nossos nveis elevados de informalidade
e precariedade do emprego, insiste-se na tecla do aumento da densidade contributiva o que
deve ser, sem dvida, objetivo perseguido com anco e eccia -, porm, omite-se a relevncia
de outros mecanismos universais na promoo da eqidade e do bem-estar. Ou seja, insiste-
se em reconhecer to-somente o bem-estar ocupacional (Titmuss, 1964), aquele derivado da
condio de empregado contribuinte, status ocupacional esse que alcana os dependentes dos
contribuintes, mas deixa de fora grande parte da populao, sobretudo em pases como o Brasil
onde a heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho discrimina os cidados. O bem-estar
scal mostra-se dissociado, no Brasil, do enfoque da proteo social, pois o sistema tributrio e
sua efetividade em redistribuir bem-estar e eliminar a destituio extrema ca margem do debate.
Essa dissociao car ainda mais evidente quando se demonstrar de que forma a poltica social
vem sendo abordada no contexto da poltica macroeconmica brasileira no perodo recente.
Essa concepo compartimentada da proteo social francamente hostil se considerada
isoladamente20 - redistribuio vertical, tendendo a favorecer a distribuio horizontal ao longo
do ciclo de vida21., dentro de um vis, alm de tudo, regressivo. , portanto, avessa ao avano e
generalizao de mecanismos universais capazes de assegurar patamares de incluso ecazes,
elevados e constantes, equalizando padres de acesso e de consumo de determinados bens e
servios e combatendo com eccia a desigualdade.
Este artigo vai tratar desta contradio e para tanto encontra-se estruturado em cinco sees.
Na que se segue a esta primeira parte, recordamos os grandes aportes da viso beveridgiana
revolucionria da proteo social e por que universalizar acessos e direitos tornou-se a pea-
mestre do sistema de incluso e promoo da cidadania vigente nas democracias europias. Nesta
seo, vamos apontar a relevncia da preveno contra o risco e a incerteza no pensamento de
Beveridge e sua concepo original. A terceira seo mostra elementos deste pensamento que
geraram frutos na Constituio de 88 e como vem se comportando ao longo dos ltimos anos.
O ltimo captulo busca novos elementos para ampliar a cobertura do que j foi proposto pela
Constituio e ir alm dela.
(20) Titmuss (1964) classicou trs tipos de fontes de bem-estar social: o bem-estar ocupacional, o bem-estar scal (isenes,
dedues no imposto de renda que permitam elevar a renda disponvel de indivduos e famlias em funo de algumas de
suas caractersticas) e a poltica social propriamente dita, que se expressa atravs dos servios pblicos e das transferncias
diretas de renda.
(21) Vale registrar que estudos realizados na Inglaterra por Glennester (2003) reconheceram que da receita previdenciria
acaba sendo apropriada pelos contribuintes ao longo do seu ciclo de vida, apenas servindo a redistribuio vertical. Ou seja,
a proteo previdenciria sobretudo uma questo de redistribuio horizontal, transferindo renda da fase ativa para a inativa
e das fases de altos ganhos para a de ganhos menores ou despesas familiares elevadas.
FUNDAO
41
ANFIP
2. Beveridge, inovao institucional pela integrao da poltica social e

econmica
H 65 anos atrs, no m do ano de 1942, em meio ao cenrio de devastao provocado
pela Segunda Guerra e de mobilizao para a reconstruo, dava-se publicidade extensiva
a um dos documentos que teria maior impacto na estruturao e conformao dos sistemas
de proteo social dos pases da Europa e que, posteriormente, iria inuenciar de forma
denitiva a construo destes sistemas em outros continentes. O documento Social
Insurance and Allied Services ou Relatrio Beveridge, que incluiria uma proposta de Plano
de Seguridade Social (Beveridge Plan), como viria a ser conhecido posteriormente, traduzia
uma viso sobre o sistema de proteo social integrada e universal, centrada no conceito
de necessidade (Want). A libertao da necessidade era o objetivo central do esquema de
proteo proposto no relatrio, associado a outros quatro obstculos gigantes no caminho
da reconstruo: a doena, a ignorncia, a misria e a desocupao.
Em meados de 1941, o governo britnico encarregou o liberal William Beveridge de
chear um comit que tinha como objetivo diagnosticar possveis anomalias do sistema
de seguridade social construdo de forma assistemtica nos cinqenta anos anteriores.
O Committee on Social Insurance and Allied Services seria formado por componentes de
diversos rgos, inclusive do gabinete de guerra (War Cabinet Ofce), mas manteria um perl
essencialmente tcnico. Entre as principais atribuies do comit estariam o diagnstico da
situao social das famlias frente proteo oferecida pelo sistema de proteo vigente e a
identicao de sobreposies entre os diferentes tipos de benefcios e atores responsveis
pela sua administrao. Como o prprio relatrio indicou, havia um conjunto esparso e
desarticulado de polticas e benefcios que deixava a desejar no atendimento s famlias em
suas necessidades especcas. Da mesma forma, o nanciamento das polticas, embora j
demonstrasse diversicao de fontes, carecia de um arranjo integrado e coerente.
QUADRO 1
Tipos de Benefcios, rgos Responsveis e Forma de
Financiamento na Gr-Bretanha antes do Relatrio Beveridge
Benefcio rgo Responsvel pela Financiamento
Administrao
Indenizao aos trabalhadores Home Office Pagas pelos empregadores
Seguro Desemprego Ministry of Labour Contribuio tripartite

Ministry of Health e Department of
Seguro Sade Contribuio tripartite
Health of Scotland
Aposentadorias no contributivas Customs and Excise; Contribuinte
Aposentadorias contributivas Ministry of Health; Contribuio tripartite
Aposentadorias Suplementares Unemployment Assistance Board Contribuinte Individual

Fonte: Harris, 1997.
42 FUNDAO
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A reorganizao administrativa, com a criao de um Ministrio da Seguridade Social

que unicasse a administrao dos benefcios para racionalizar a sua gesto, embora
zesse parte da encomenda governamental ao Comit, era apenas uma derivao gerencial
de uma mudana conceitual no trivial na direo de uma concepo mais ampla de sistema
de seguridade social britnico. O conceito de seguro social - segundo o qual o princpio
contributivo se mantm no apenas pelo seu carter compulsrio (o que j se vericava
nos sistemas de inspirao bismarckiana), mas sob a gide do compartilhamento de riscos
(pooling risks) - deveria prevalecer sobre a lgica do seguro voluntrio, isto , de ajuste
estrito entre prmios e riscos individuais.
Esquemas tais como o que j havia vigorado no pas anteriormente, em que os seguros
eram organizados por categoria econmica ou scio-ocupacional22, mostravam-se, sob
certas circunstncias, menos ecientes, tendo em vista o desemprego em massa de longo
prazo. Longos perodos de durao do desemprego em uma atividade econmica se
relacionava aos das demais: hoje o argumento comum que o volume de desemprego em
uma atividade no est em qualquer circunstncia efetiva sob seu controle; que todas as
atividades dependem umas das outras, e que aquelas que so afortunadamente regulares
devem compartilhar os custos do desemprego com aquelas que so menos regulares
(Beveridge, 1942). Este tipo de constatao seria suciente para justicar em grande parte
esta mudana de concepo.
Acoplada a esta mudana no conceito de seguro estava a integrao assistncia
social e aos servios nacionais de sade, que deveria complementar o sistema para torn-
lo acessvel a qualquer cidado, independente de sua condio social especca ou de sua
capacidade contributiva. A abordagem universal do sistema de proteo social seria uma
das caractersticas mais marcantes do sistema proposto no relatrio, visto que implicava
em um enfoque preventivo em relao situao social dos cidados, em contraste com
a abordagem puramente atuarial que atuava somente sobre as conseqncias da perda
temporria de capacidade de auferir rendimentos. Ademais, o conceito de necessidade
deveria orientar as polticas de assistncia e deveria responder a fatores tcnicos relativos s
condies mnimas de vida digna. Estas condies, dizia Beveridge com base em diversas
pesquisas realizadas poca nos principais centros urbanos britnicos, variam de acordo
com as regies e com o tempo. A introduo de parmetros relativos s necessidades
mnimas e a sua generalizao no territrio seria uma das caractersticas mais relevantes na
concepo do sistema.
O Plano consistiu, em termos de propostas prticas, na extenso, consolidao e
reestruturao de seguros j existentes bem como na proposio de novos benefcios.
Entre os benefcios abordados pelo Plano se destacam:
(22) Esse foi igualmente o modelo (CAPs e IAPS) que por cerca de 6 dcadas precedeu criao do nosso Sistema de Se-
guridade Social
FUNDAO
43
ANFIP
- o seguro desemprego,
- o auxlio s famlias,
- o auxlio em caso de acidentes de trabalho,
- o auxlio funeral,
- o auxlio maternidade,
- o abono por casamento,
- benefcios para esposas abandonadas,
- assistncia s donas de casa enfermas e
- auxlio-capacitao para os que trabalhavam por conta prpria (trabalhadores autnomos).
A diversidade de tipos de benefcios consistente com o princpio de classicao,
onde diferentes tipos de necessidades devem ser atendidas por diferentes modalidades de
benefcios, em particular no tocante s mulheres, cuja relao no mbito dos sistemas de
proteo social sempre foi de dependncia (modelo male breadwinner). O Relatrio apresenta
ainda um oramento da seguridade social, que prev receitas e despesas especcas para
o sistema.
Trs elementos fundamentais orientaram a elaborao do Plano para a Seguridade
Social23 de Beveridge: 1) a criao de um auxlio s crianas at 15 anos de idade ou at
16, se engajadas em atividade de ensino integral; 2) um sistema integrado de sade e 3) a
manuteno do pleno emprego. A preocupao com a assistncia s crianas se relacionava
essencialmente aos diagnsticos que embasaram o Relatrio e que davam conta de que, entre
as principais causas da pobreza, estava a extenso das famlias24. A pobreza das grandes
famlias no poderia ser enfrentada por um sistema de seguro privado, da a necessidade de
se estabelecer um patamar de subsistncia para os benefcios, pelo conceito de necessidades
humanas. O tratamento mdico e de reabilitao com todos os seus requisitos deveria ser
assegurado por meio de um sistema universal administrado pelo Estado, de forma separada
do pagamento de benefcios em dinheiro, e deveria ser nanciado basicamente por tributos.
A manuteno do pleno emprego, embora ocupasse algum destaque no Relatrio, era
vista at ento mais como condio para o bom funcionamento do sistema de seguridade
do que propriamente como objeto prprio de propostas de poltica. A experincia vivida nos
anos trinta em decorrncia da Grande Depresso faria com que o temor do desemprego
justicasse estas preocupaes. As ferramentas para atacar o problema econmico do
desemprego, entretanto, no poderiam se restringir ao sistema de seguridade e por isto no
(23) O termo original do ingls Social Security, que na verso traduzida para o portugus foi utilizada a expresso Segurana
Social (Boschetti, 2003). O termo Seguridade Social s seria introduzido institucionalmente no Brasil com a Constituio de
1988.
(24) Beveridge, baseado nos estudos de Rowntree e Llwellyn Smith, citava o mito da famlia mdia como uma das razes para
a falha do sistema de proteo social em eliminar a pobreza, visto que famlias de maior tamanho teriam necessidades maiores
e a utilizao da famlia mdia como referncia para denio de benefcios poderia gerar distores.
44 FUNDAO
ANFIP
foram includas neste documento. Havia necessidade de outros instrumentos, tericos e

prticos, ligados poltica econmica, para avanar na luta contra o desemprego.
Aps o lanamento e as discusses do Relatrio, Beveridge se voltaria para construo de
um novo relatrio, destinado a avaliar exclusivamente o problema do desemprego. Desta nova
pesquisa resultaria o relatrio Full Empoyment in a Free Society de 1944, cujas bases keynesianas
se mostrariam evidentes, a comear pela composio do comit de pesquisa que inclua nomes
como Joan Robinson e Nicholas Kaldor, economistas notoriamente simpticos s teses keynesianas
de funcionamento das economias capitalistas. A noo de que no havia tendncia inerente das
economias capitalistas ao pleno emprego no foi de fcil assimilao para Beveridge, um economista
com razes tericas fortemente ligadas a Marshall e Jevons. Uma poltica ativa do governo, de acordo
com o pensamento keynesiano, poderia compensar a decincia do sistema capitalista em sustentar
o pleno emprego.
Alm disto, o perl redistributivista do sistema tambm encontrava amparo do ponto de vista
macroeconmico no corpo terico construdo por Keynes. A concentrao de renda e da riqueza
seria no apenas injusta do ponto de vista social, mas tambm disfuncional ecincia do prprio
sistema capitalista. Esta disfuncionalidade, como implicao decorrente de um corpo terico,
estaria relacionada teoria da demanda efetiva: A partir de hipteses que podem ser consideradas
realistas a respeito da propenso a consumir de indivduos de diferentes faixas de renda, prope-
se que o ponto de demanda efetiva tem sua posio dependente do perl de distribuio de renda
da economia. Alteraes neste perl podem, assim, afetar o nvel de emprego agregado tanto
quanto outros instrumentos mais imediatamente relacionados com a administrao da demanda
agregada, como a poltica scal e a poltica monetria (Carvalho, 2006, p.47). No por acaso
Keynes teria recebido de forma entusistica as propostas do Plano Beveridge, discutindo-as com
o prprio Beveridge e no mbito do Departamento do Tesouro onde trabalhou na construo de
propostas para reconstruo no ps-guerra na direo do pleno emprego25.
A integrao entre um esquema de planejamento social centrado num sistema de
seguridade social, com forte carter redistributivo, e uma poltica econmica, monetria e
scal, voltada para a expanso da atividade econmica e manuteno do pleno emprego seria
a base fundamental que sustentaria o perodo de expanso do capitalismo europeu ocidental e
a universalizao dos sistemas de proteo social no continente. De fato, como aponta Harris
(1997), as pretenses de Beveridge de um planejamento social mais amplo, j presentes no
Beveridge Report ao lanar os cinco gigantes na estrada da reconstruo, se materializariam
de forma mais concreta na sua integrao da poltica econmica ativa em favor do emprego.
(25) Entre as propostas para reconstruo se destaca o documento How to Pay for the War na qual monta esquema de
nanciamento do Estado em seu contexto de guerra a partir de taxao progressiva e constituio de fundos para resgate no
perodo ps-guerra. Para um debate sobre esta proposta ver Carvalho (2006).
FUNDAO
45
ANFIP
3. O vis beveridgiano da Constituio

Vrios foram os componentes do Relatrio Beveridge que podem ser identicados,
direta ou indiretamente, como referncias relevantes para a Constituio Federal de 1988,
principalmente na elaborao do captulo de Direitos Sociais, no captulo das nanas
pblicas e no ttulo da Ordem Social, em particular no captulo da seguridade social. Entre
os preceitos constitucionais, destacam-se, no presente contexto, os seguintes temas: 1)
o salrio-mnimo no apenas como direito do trabalhador, mas tendo como referncia
suas necessidades vitais bsicas, e de sua famlia, expressas num conjunto de atributos
essenciais: moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social, salrio cujo poder aquisitivo deve ser preservado ao longo do tempo; 2)
dos princpios que regem a seguridade social, o principio da universalidade da cobertura e
do atendimento, e da diversidade de fontes de nanciamento, pontos que sero detalhados
no prximo captulo; 3) um oramento da seguridade social separado do oramento scal e
das empresas estatais.
O salrio-mnimo foi institudo no Brasil em 1940, tendo como referncia uma cesta de
produtos alimentares. A partir de 88 se referencia a conjunto bsico de despesas para uma
vida digna que dizem respeito a uma situao histrica datada j presente na dcada de 80
no padro de consumo brasileiro. Estimativa do Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Scio-Econmicos (DIEESE) realizada para saber qual seria o valor do salrio
mnimo necessrio para garantir o consumo de uma famlia, composta por dois adultos e
duas crianas, frente a este conjunto bsico de despesas. O grco 1 mostra a evoluo
do valor do salrio mnimo estabelecido pela legislao e aquele calculado pelo DIEESE.
O processo inacionrio crnico vivido pelo pas ao longo da dcada de 80 e na primeira
metade dos anos 90 fez com que o valor do salrio mnimo variasse ao sabor das oscilaes
de preos e de regras variadas conforme a poltica anti-inacionria do momento. De 1995
at os dias atuais o mnimo sofre um processo de lenta e gradual recuperao de seu poder
de compra, embora tenha se acelerado especialmente de 2000 para c. Em todo caso, e
como facilmente constatado a partir do grco, o valor praticado s supera 20% do valor
calculado como necessrio em dois pontos da srie, mostrando que seu valor mdio ainda
se mantm muito aqum das necessidades bsicas das famlias brasileiras. Desta forma,
pode-se dizer que embora o princpio de referncia s necessidades tenha sido includo na
Constituio ele no contemplado de fato.
46 FUNDAO
ANFIP
Razo entre Salrio Mnimo Nominal e Salrio Mnimo Necessrio

para satisfazer preceito da constituio de 88
Fonte: DIEESE e Banco Central. Elaborao Prpria.
O Oramento da Seguridade Social foi concebido no artigo 165, no captulo das Finanas
Pblicas, de forma separada do Oramento Fiscal. Embora seja possvel analisar os dois
Oramentos nos documentos contbeis do Balano Geral da Unio, a divulgao de resultados
scais no tem privilegiado esta forma de apresentao dos Oramentos, priorizando os dados
da previdncia social e considerando apenas parte das receitas, a despeito do conjunto completo
previsto no artigo 195, que contempla as contribuies sobre a folha de pagamento, sobre o
faturamento e sobre o lucro das empresas. As implicaes desta composio de fontes do
oramento da seguridade social e sua atual situao sero analisadas no item seguinte.
Alm das inuncias mais diretas, parece ainda mais relevante ressaltar que parte importante
do esquema de planejamento social vislumbrado por Beveridge dependia da integrao entre
o sistema de seguridade social e uma poltica econmica voltada para a expanso da atividade
produtiva e do emprego. A Constituio de 88 faz meno explcita busca pelo pleno emprego
apenas no ttulo sobre a Ordem Econmica e Financeira, colocando-a como princpio bsico e
denindo o Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. De fato, o que
se assiste ao longo da dcada de 90 a progressiva reduo das atividades governamentais no
setor produtivo, inclusive por meio de revises constitucionais, mas principalmente conduo de
uma poltica macroeconmica desfavorvel ao crescimento, com reduo dos investimentos do
setor pblico e taxas de juros elevadas, comprometendo os nveis de emprego.
A poltica econmica desde 88 pode ser caracterizada por trs momentos que se relacionam a
mudanas institucionais distintas do sistema de planejamento social visto de forma abrangente: 1)
FUNDAO
47
ANFIP
At 1995: poltica anti-inacionria, privatizao e desregulamentao; 2) 1995-1998: estabilizao

com desequilbrio externo, desregulamentao e reformas paramtricas, com forte elevao da
taxa de desemprego; 3) sistema de metas de inao e nova rodada de reformas paramtricas.
O primeiro perodo pode ser caracterizado como aquele em que se vivencia a transio de
hegemonia da conveno de um modelo baseado no crescimento liderado pelo Estado, que
mobilizou o processo de crescimento brasileiro desde os anos 40, para a chamada conveno
neoliberal, fortemente atrelada ao declogo prescrito pelo Consenso de Washington. A conveno
desenvolvimentista, que teria ocupado um espao hegemnico no perodo das quatro dcadas
anteriores, manteve traos importantes na Constituio de 88, ao ver no Estado uma entidade
central na conduo da ordem econmica e social do Pas. No por acaso, neste perodo em que
se materializam as quebras dos monoplios da Unio nas reas de petrleo, telecomunicaes
e liberalizao nanceira e abertura da conta de capitais, que so reexos visveis da mudana
de conveno.
A poltica macroeconmica seria fundamentalmente marcada pela obsesso em reverter
o processo inacionrio crnico que marcou a dcada de 80. J no mbito da segunda fase,
na concepo precoce do Plano Real, a poltica scal deveria se manter supostamente
contracionista, com vistas a controlar a demanda agregada e evitar presses inacionrias no
perodo de estabilizao. Aps um primeiro momento de ajuste scal, promovido pelo Plano
de Ao Imediata de 93, com a criao do Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira,
ampliao das privatizaes e do programa de saneamento dos bancos pblicos estaduais,
se implementa o Fundo Social de Emergncia em fevereiro de 94, que desvincularia parte das
receitas destinadas aos Estados e Municpios e Seguridade Social. O FSE se transformaria no
Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e teria sua vigncia mantida at 1999, e posteriormente na
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que cumpriria o mesmo papel. A poltica econmica,
assim, adentrava sobre a concepo do modelo de proteo social concebido pela Constituio.
Esse segundo perodo foi marcado por um processo de ultra-abertura da economia e ampliao
da liberalizao nanceira, e pela desacelerao do nvel de preos com a consolidao do Real.
A combinao de uma poltica de sobrevalorizao cambial e reduo tarifria promovida com o
objetivo de manter a presso competitiva sobre preos internos, e a manuteno de taxas de juros
elevadas para atrair capitais externos para nanciar o dcit em transaes correntes, comporiam
a base da poltica macro do perodo. Com claros desequilbrios no setor externo e monetrio,
cresceu a presso dos formuladores da poltica econmica da poca para realizao de reformas
na rea scal, tendo como principal alvo o sistema de previdncia social. Esta presso levaria
reforma paramtrica de 1998, que restringiu o acesso concesso de benefcios e remeteu a regra
de clculo dos benefcios de aposentadorias legislao infra-constitucional. Como amplamente
documentado na literatura, o processo de abertura comercial teve, ainda, efeitos diretos sobre o
nvel de emprego e precarizao das relaes de trabalho, particularmente na indstria.
48 FUNDAO
ANFIP
A partir de 1999 o governo abandonaria a ncora cambial e passaria a operar sob o regime
de cmbio utuante; paralelamente, introduz-se o sistema de metas inacionrias, que passam
a servir como ncoras nominais do sistema e se estabelece a utilizao da poltica monetria
como instrumento nico de controle da inao; a poltica scal passa a ser operada com vistas
a compensar movimentos da poltica monetria, de forma a garantir a sustentabilidade da
relao dvida/PIB, gerando supervits primrios crescentes e superiores a 3% do PIB. Estes
trs componentes - cmbio utuante, poltica monetria restritiva e poltica scal subordinada -
passam a compor o quadro bsico de poltica macroeconmica da terceira fase, que vigora at
o presente.
A poltica scal identicada como a raiz dos problemas econmicos enfrentados pelo pas.
Por exemplo, Gustavo Franco considerou que a forte deteriorao das contas pblicas, vericada
entre os anos de 1995 e 1998, foi o calcanhar de Aquiles do Plano Real: A coisa pegou foi na
situao scal (citado em Modenesi, 2005, p.380). Aps o ajuste implementado em 1999, com
forte ampliao dos resultados primrios, novas modicaes institucionais so propostas no
sentido de garantir uma mudana no padro de conduo da poltica scal, particularmente com
a Lei de Responsabilidade Fiscal que aprovada em 2000. A partir desta so denidas metas
trienais de resultado primrio estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias que devem ser
adequadas s metas da poltica monetria.
neste contexto em que a Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda,
rgo de assessoria ao Ministro da Fazenda para coordenao e formulao da poltica econmica
do pas lana em dezembro de 2000 o documento em que procura discriminar o chamado gasto
social do Governo Federal para os anos de 1998 e 1999. Seu intento era apurar o gasto social
federal, no intuito de dimensionar a magnitude dos dispndios empreendidos pela Unio, direta
ou indiretamente, e a participao dos diferentes campos de atuao no gasto total e parte do
diagnstico prvio de que Se o volume do gasto signicativo e crescente em reas cruciais,
no menos verdade que a regressividade persiste como um trao marcante do gasto social no
Brasil. Nessa perspectiva, a Previdncia Social surge como uma questo central, certamente
no a nica, pela magnitude das transferncias que se operam por seu intermdio e pela direo
regressiva que alguns de seus componentes apresentam (Brasil, 2000, p.4-5).
Este documento inaugura uma srie de outros 3 que analisam os gastos, respectivamente,
de 2000, 2001-2002, 2001-2004; os dois ltimos j sob a orientao do novo governo do
presidente Lula. Suas duas primeiras abordagens consistem basicamente da discriminao dos
principais programas e polticas pblicas, agrupados por grandes reas de atuao (Previdncia,
Sade, Educao, etc.) a partir das classicaes oramentrias da despesa, que poderiam ser
considerados como gastos sociais, procurando evidenciar sempre que possvel o pblico-alvo
e os benecirios dos mesmos. Em outros termos, em que pese a preocupao e empenho
legtimos com a efetividade e ecincia do gasto pblico, a presso scal a base de ligao
FUNDAO
49
ANFIP
entre as polticas sociais e o ordenamento macroeconmico. neste contexto em que, para os

defensores da poltica econmica em vigor, abre-se o espao necessrio para o debate sobre as
chamadas reformas de segunda gerao 26 .
O resultado conhecido desta combinao de polticas foi a manuteno de patamar elevado
de desemprego e das relaes de trabalho com alta participao da informalidade na ocupao,
alm de um comportamento errtico da atividade da economia, com baixo investimento e carga
tributria em elevao, comportamento que pode ser observado a partir de dados da nova srie
das Contas Nacionais do IBGE entre 1995 e 2005. A taxa de crescimento oscilou fortemente,
alternando picos de crescimento (2000;2004) com perodos de semi-estagnao, num clssico
movimento de stop-and-go relacionados aos movimentos cambiais. Segundo dados da PNAD,
que tem abrangncia nacional, a taxa de desocupao passou de um patamar de cerca de 6%
entre 1992 e 1995 para taxas superiores a 9% entre 2000 e 2005 (e tambm 2006). A taxa de
investimento manteve uma mdia inferior a 17%, mas o que mais se destaca a baixa capacidade
de investimento dos governos, que se situou num patamar inferior a 2% do PIB no perodo.
TABELA 6
Indicadores Macroeconmicos (1995 - 2005)
Formao
Taxa de Formao
Taxa de Bruta de
Crescimento Bruta de
Perodo Desocupao Capital Fixo
Real do PIB Capital Fixo
(% da PEA) da Adm. Pblica
(1) (% do PIB) (1)
(% do PIB) (1)
1995 - 6,1 18,3 18,3

1996 2,2 7,0 16,9 16,9
1997 3,4 7,8 17,4 17,4
1998 0,0 9,0 17,0 17,0
1999 0,3 9,6 15,7 15,7
2000 4,3 - 16,8 16,8
2001 1,3 9,4 17,0 17,0
2002 2,7 9,2 16,4 16,4
2003 1,1 9,7 15,3 15,3
2004 5,7 9,0 16.1 16.1
2005 3,2 9,4 15.9 15.9
Fonte: Sistema de Contas Nacionais e PNAD - IBGE. Elaborao Prpria.
(1) Srie de referncia 2000.
A situao no foi pior em virtude da ampliao dos gastos sociais do governo, que
contribuiu diretamente para manuteno de um piso de demanda agregada e de nvel de
ocupao (Pochmann, 2007). Parte desta ampliao dos gastos encontra amparo direto nas
(26) Na viso autores ligados conveno neoliberal as reformas implementadas at o momento teriam sido insucientes, o
que estaria na raiz do fraco desempenho da conveno neo-liberal na Amrica Latina; a soluo seria, ento, uma nova rodada
de reformas (Erber, 2006, p.15)
50 FUNDAO
ANFIP
determinaes constitucionais, particularmente nas reas de sade e educao. Embora esta

elevao tenha sido importante para manuteno de um patamar mnimo de sustentao da
demanda, ela no se deu no mesmo ritmo de elevao da carga tributria. Esta cresceu
cerca de 5,4 pontos percentuais em relao ao PIB em todo o perodo (tabela 7). Os dados
do Gasto Social Federal, conforme a metodologia da prpria SPE/MF, esto disponveis
apenas para o perodo de 1998 a 2004, mostrando um crescimento de cerca de 10,7% em
relao ao PIB; a carga tributria neste perodo cresceu cerca de 11,9% como proporo do
PIB. Estes resultados mostram que a carga tributria tem crescido com nalidades outras
que o nanciamento dos gastos sociais. Isto ca mais evidente quando se observa a srie
da carga tributria lquida, que exclui as transferncias, benefcios e subsdios. Entre 1995
e 2005 a carga lquida cresceu cerca de 4,4 pontos percentuais do PIB, um crescimento de
quase 30%. O comportamento da carga lquida de juros completamente distinto, oscilando
fortemente com o pagamento de juros associados s desvalorizaes cambiais, mas pode-
se observar que a mdia 1995-1999 aproximadamente a mesma que entre 2000-2005,
cerca de 11%. Em outros termos, a carga tributria tem se elevado para nanciar outros
gastos que no os sociais ou transferncias sociais, subsdios ou mesmo os investimentos
da administrao pblica que constam da tabela anterior.
Alm disto h indcios de que a ampliao do gasto social no ocorreu na velocidade
desejada para ampliar o acesso da populao aos servios essenciais bsicos. Como
mostram Pochmann (2007) e Lavinas (2007), o gasto social per capita praticamente no teria
crescido em termos reais entre 2001 e 2005, ou at mesmo decrescido em algumas funes
vitais para a reduo das desigualdades como habitao e saneamento. O mesmo ocorreu
nos nveis subnacionais, onde estados e municpios registraram crescimento negativo das
despesas per capita em funes como educao, urbanismo, saneamento bsico, moradia
(Lavinas, 2007). A sade escapou relativamente ilesa dessa evoluo desfavorvel, em
razo da vinculao compulsria de 12% e 15% da receita corrente lquida de estados e
municpios (EC 29/2000).
Signica dizer que as transferncias diretas de renda tornaram-se o ncleo dominante
do sistema de proteo social brasileiro, num quadro de forte restrio scal, com
comprometimento da proviso de servios pblicos essenciais. Em 2006, transferncias
monetrias contributivas e no contributivas somadas representam 82% de todo o oramento
realizado da Seguridade. O peso das contributivas no mbito de todas as transferncias
monetrias de renda supera 90%, indcio de que a capacidade de redistribuir da poltica
social brasileira continua anmica27.
(27) A ttulo de ilustrao e comparao, cabe registrar que os dados para a Grande Bretanha(2003-4) indicam que 56% de
todas as transferncias monetrias diretas so de cunho no-contributivo, portanto, tm impacto redistributivo. Distribuio
vertical.
FUNDAO
51
ANFIP
Em % do PIB
1995 28,4 14,9 2,5 12,3 -

1996 28,6 15,3 3,1 12,2 -
1997 28,6 15,3 4,3 11,0 -
1998 29,3 14,4 5,5 8,9 11.6
1999 31,1 16,1 8,8 7,3 11.6
2000 30,4 17,0 6,3 10,7 11,6
2001 31,9 18,2 7,2 11,1 12,3
2002 32,4 18,3 8,3 10.0 12.3
2003 31,9 17,3 7,6 9.7 12.5
2004 32,8 18,7 6,2 12.5 12.8
2005 33,8 19,3 6,7 12.6 -
Sistema de Contas Nacionais e SPE/MF. Elaborao Prpria.
(1) At 1999, inclusive, considera a srie de referncia 1985.
(2) Inclui Servios Financeiros Indiretamente Medidos.
Em sntese, o que se observa ao longo destes anos de vigncia da Constituio de 88 foi

um movimento persistente de tentativas de desconstruo das suas razes Beveridgeanas,
e mesmo de confronto com elas quando se analisa a conduo da poltica macroeconmica
predominante em todo o perodo. No obstante, a sua estrutura relativamente consistente
mantm ntegra importante parcela do sistema de seguridade social ao garantir recursos
mnimos para reas como sade e assistncia. A superao da incongruncia entre o
arcabouo de poltica macroeconmica institucional atual e a promoo de um sistema de
proteo abrangente parece, entretanto, mais complexa.
4. Resgatando Beveridge em uma conjuntura de exibilizao e incerteza

Resta, ao complementar e ir alm dos preceitos constitucionais para garantir a incluso
social, resgatar os conceitos beveridgianos de universalidade e preveno: o primeiro, porque
garante o acesso de qualquer cidado ao sistema de proteo social independentemente
de sua contribuio ou condio social especca; e o segundo, porque reduz o risco da
pobreza, da perda de dotaes e da excluso e promove a eqidade.
Nosso intento nessa seo demonstrar que incluso e progressividade so as duas
dimenses ainda ausentes no nosso sistema de proteo social e que possvel consolid-
las sem prejuzo dos contribuintes e sem irresponsabilidade. Para isso, h que proceder a
52 FUNDAO
ANFIP
reformas do sistema scal-tributrio mais do que propriamente do sistema previdencirio, se

o objetivo for elevar o grau de incluso social e bem-estar.
Constata-se que o sistema atual no contempla nenhum benefcio de acesso
universal. No que se refere ao tratamento das crianas, verica-se a existncia de dois
grupos sociais principais contemplados pelo Estado hoje: 1) de um lado, famlias que se
beneciam de crditos tributrios em favor de suas crianas. No caso, trata-se de famlias
tributadas pelo IR, e beneciadas por dedues scais; 2) De outro, famlias pobres, que
so contempladas com transferncias de renda diretas tipo Bolsa Famlia; realocao de
recursos para gastos mais progressivos. Pelas nossas estimativas, um pouco mais de 20
milhes de crianas esto fora de ambos os grupos acima citados, pois nem so alcanadas
pelos programas compensatrios, nem por crdito tributrios.
Neste sentido, prope-se um exerccio considerando a implantao de um benefcio
universal a famlias com crianas at 16 anos, garantido como direito de cidadania. Se
avaliado em R$ 40 por ms por criana, tomando por base os dados da PNAD 2006 para
estimativa, a concesso desse benefcio de apoio s famlias totalizaria cerca de R$ 26,256
bilhes por ano, que poderiam ser nanciados, por exemplo, via supresso de crditos
tributrios concedidos a pessoas fsicas na forma de isenes para dependentes28. Em
2003, estas dedues somaram cerca de 14,7 bilhes, que, corrigidas pela variao do
Imposto de Renda de Pessoa Fsica no mesmo perodo, chegariam para algo prximo a R$
23 bilhes em 2006, mais do que suciente para nanciar o novo benefcio29, juntamente com
o dispndio j existente com o Bolsa-Famlia (R$ 7,8 bilhes em 2006). Numa viso mais
conservadora, apenas deacionando estes valores pelo IGP-DI obter-se-iam 17,3 bilhes.
Somando-os ao oramento do Bolsa-Famlia, teramos o equivalente a 95,6% do oramento
requerido. Eliminando um benefcio previdencirio de baixa incidncia nas famlias mais
vulnerveis, o salrio famlia, cujo gasto estimado em 200630 foi de R$ 2,1 bilhes, seria
igualmente possvel nanciar integralmente um benefcio universal de R$ 40,00 mensais
para 54,7 milhes de crianas e jovens.
4.1. Simulao de impacto deste benefcio na reduo da pobreza

A tabela 8 mostra como se d a distribuio das crianas de at 16 anos entre dcimos
da distribuio (segundo a renda familiar per capita de todas as fontes). Observa-se que
69% esto concentradas nos cinco primeiros dcimos, ao passo que 31% encontram-se
(28) H tambm as dedues com instruo no IR, mas essas seriam mantidas, mantendo-se o incentivo. Se se considerarem
os valores de 2003 (R$ 7,76 bilhes, segundo a Receita Federal), atualizando-os, tem-se em valores de 2006, pelo IGP-DI, R$
9,2 bilhes ou 12,1 bilhes, com base na variao do IR.
(29) Valor que no considera qualquer variao real relativa ecincia ou crescimento real da receita.
(30) SPE-Ministrio da Fazenda, valores deacionados pelo IGP-DI para 2006.
FUNDAO
53
ANFIP
na metade superior da distribuio de renda. Por isso mesmo, como amplamente sabido,
qualquer transferncia scal dirigida s crianas tem impacto progressivo, pois vai incidir
sobremaneira nos 50% mais pobres da populao.
TABELA 8
Distribuio das Crianas Segundo Decis da
Renda Familiar Per Capita Modificada
Decis da RFPC Modificada

1 9.034.516 17%
2 8.867.742 16%
3 7.645.765 14%
4 6.277.563 11%
5 5.658.176 10%
6 5.019.034 9%
7 3.306.241 6%
8 3.347.619 6%
9 2.980.038 5%
10 2.557.925 5%
TOTAL 54.694.619 100%
Fonte: PNAD 2006

Renda Per Capita" Modificada" exclui os rendimentos de "outras fontes"
Na tabela 9, temos uma simulao que revela o efeito da transferncia universal de

renda para crianas ao longo da curva de distribuio. Na primeira coluna, temos a renda
familiar per capita mdia calculada para o ano de 2006, por dcimo. Esta renda considera
todas as fontes de rendimentos de cada famlia, inclusive as compensatrias, assimiladas a
outras fontes. No primeiro decil, a RFPC (renda familiar per capita) mdia de R$ 34,77;
no segundo, de R$ 92,98, e assim por diante. A coluna dois da mesma tabela 9 mostra qual
o valor mdio da YFPC antes da imputao dos valores declarados na PNAD no item outras
fontes. Constata-se, assim que a RFPC mdia do primeiro dcimo aumenta em cerca de
97% aps imputao das outras rendas., impacto esse extremamente signicativo.
Se o Estado brasileiro transferir a cada criana R$ 40/ms ou cerca de R$ 480,00
anuais, coluna 3 da referida tabela, o aumento da RFPC mdia do primeiro dcimo ser
ligeiramente maior, da ordem de 110%. Um ganho lquido de renda de 6%, o que no
desprezvel para quem vive em mdia mensalmente com rendimentos to baixos. Alm
disso, como se pode ver ao longo da distribuio, os ganhos seriam vantajosos para os
dcimos inferiores, mostrando progressividade. O incremento da RFPC cai medida que se
sobe na distribuio.
54 FUNDAO
ANFIP
Ao se comparar a coluna trs com a dois (tabela 9), percebe-se que na ausncia de
outras fontes de rendimentos que no as transferncias scais do sexto dcimo em diante
esse benefcio universal, se fosse fonte exclusiva, reduziria a YFPC total das parcelas da
populao situadas entre os 50% mais ricos.
TABELA 9
Valores Mdios** dos Decis da Distribuio da Renda Familiar
Per Capita , antes e aps imputao de R$ 40,00
Renda Familiar Renda Familiar RFPCM aps Simulao

Decis
Per Capita Per Capita modificada* com R$ 40,00
1 34,77 17,63 36,83

2 92,98 76,62 95,85
3 136,94 122,40 139,24
4 184,33 172,04 185,68
5 239,69 226,77 239,51
6 310,02 296,50 307,65
7 388,30 377,65 384,91
8 523,70 508,62 515,96
9 787,46 766,08 772,65
10 2.196,33 2.119,49 2.125,31
Fonte: PNAD 2006

* Somente rendimentos do trabalho, aposentadorias e penses
**Preos de setembro, 2006
Para se medir a eficcia dessa poltica na reduo da pobreza, basta olhar a tabela
10. Ela indica que o nmero de pessoas que deixariam a pobreza seria muito prximo
quele estimado como resultado do chamado efeito Bolsa-Famlia 31. Ou seja, a
poltica universal leva o ndice de pobreza a declinar para 22% em lugar de 21%, o que
significa que, em tese, permaneceriam pobres cerca de 523,8 mil pessoas. Na prtica,
a conta no essa. Primeiramente, como no haver ineficincias horizontais, nem
risco de evaso, estar-se- contemplando, por conseguinte, tambm aquele 1,4 milho
de famlias cegas - 3,54 milhes de pessoas - que permaneceram com renda zero
em 2006, segundo dados da PNAD promovendo, assim, uma real incluso. O saldo
positivo em trs milhes de pessoas includas no sistema de proteo social. Em
paralelo, os custos com controles e gesto de cadastros de baixssima eficcia (Januzzi,
2006) seriam quase eliminados, utilizando-se recursos pblicos para despesas fim e
no meio. Certamente, os custos da universalizao seriam menores que os custos
da focalizao. S isso j geraria por si s uma melhora importante do gasto social,
tornando-o mais eficiente e sua gesto, transparente e monitorvel.
(31) Designando aqui todos os mais variados programas de transferncia de renda condicionada.
FUNDAO
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ANFIP
Em segundo lugar, estar-se-ia resolvendo ex-ante um dilema que tende a ganhar

destaque medida que cresa a economia, surjam novas oportunidades de trabalho e
aumentem os salrios. A PNAD 2006, na tabela 11, indica que a taxa de atividade dos
pobres aumentou juntamente com a taxa mdia nacional: subiu para 77% em 2006,
contra 74% em 2001. Cresceu a ocupao e a procura por trabalho para os pobres e
os no-pobres. No que tange a taxa de ocupao total, embora ela tenha se mantido
em 86% no perodo, em mdia, registra um ligeiro declnio no caso da populao
pobre. Ora, se o benefcio compensatrio condicionado a um dficit de renda e se a
retomada do crescimento econmico tende a elevar a taxa de ocupao, saudvel
que os menos favorecidos possam recusar ocupaes e remuneraes indignas,
extremamente precarizadas, pois com um pouco mais de segurana econmica devem
vir a conquistar algum poder de barganha, antes inexistente. Contudo, se tiverem de
escolher entre trabalhar ou receber um benefcio do governo, o desestmulo pode
instalar-se, ampliando fraudes e reduzindo oportunidades reais. O nico modo de
evitar tamanha disfuno universalizar. S assim se reduz o desperdcio (impactado
por fraudes) e controles ineficientes, e se promove a equidade, desvinculando-se o
direito proteo bsica do trabalho e da cidadania regulada). Para que um mnimo
vital no se transforme em desincentivo ao trabalho ele deve ser universalizado, j que
nossa informalidade no nos permite introduzir mecanismos do tipo imposto de renda
negativo.
TABELA 10
Nmero de Proporo do Total
Pobres* da Populao na Pobreza
Rendimentos do Trabalho e Aposentadorias - antes

das transferncias fiscais 48.176.997 26%
Aps imputao da categoria "outras fontes"

RFPC de 2006 39.797.160 21%
Simulao - Aps benefcio de R$ 40,00 para cada

criana** 40.320.976 22%
Fonte: PNAD 2006

* Renda Familiar Per Capita abaixo de R$120,00
**Menor ou igual a 16 anos
56 FUNDAO
ANFIP
TABELA 11
Taxa de Atividade/Ocupao
2006 2004 2001

total pobres total pobres total pobres
Taxa de Atividade 80% 77% 79% 76% 77% 74%
Taxa de ocupao 86% 71% 86% 73% 85% 74%

Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006
Qual o custo-equivalente entre as duas polticas, a atual, residual e restritiva,

que vai provavelmente promover desincentivos ao trabalho, nos segmentos
menos favorecidos, medida que a retomada do crescimento econmico ampliar
oportunidades, e a que propomos, universal? No factvel pensar que ganhos
salariais nas camadas mais pobres, decorrentes do crescimento econmica eliminem
o riso ou a vulnerabilidade, razo pela qual, seria contraproducente extinguir a
garantia de uma renda s famlias com crianas, utilizando o argumento da porta
de sada.
4.2. O nanciamento da universalidade no mbito do OSS.

Para se ter noo do impacto de um benefcio como este no Oramento da Seguridade
Social (OSS), deve-se considerar a sua composio de receitas e despesas no nvel mais
agregado e a integrao entre as fontes de nanciamento de carter contributivo com as
de carter scal vis--vis benefcios contributivos e benefcios no contributivos. Com base
em Gentil (2007), a tabela 12 mostra os dados de receita das trs principais contribuies
sociais fora do INSS (COFINS, CPMF e CSLL) e despesa conforme o destino para o ano de
2006. Sabe-se, tal como previsto pela prpria Constituio, que as receitas de contribuies
de empregados e empregadores devem ser complementadas por outras fontes para o
pagamento integral de benefcios, inclusive aqueles do INSS de carter contributivo. No
entanto, esta integrao, no caso brasileiro, apresenta uma composio concentrada no que
diz respeito utilizao de recursos das contribuies sociais para aplicao em benefcios
no contributivos: cerca de 34% da arrecadao das trs principais contribuies fora do
INSS que nanciam o OSS so destinadas ao nanciamento de benefcios contributivos,
o que caracteriza uma dupla regressividade; seguidas por 27% de livre aplicao para o
governo, inclusive para gerao de resultado primrio; outros 26% aplicados em outras reas
da seguridade social, como sade; e os 12,7% restantes em benefcios no contributivos.
Essa distribuio reete por si s o perl regressivo do gasto de baixssimo impacto
redistributivo.
FUNDAO
57
ANFIP
TABELA 12
Arrecadao das principais Contribuies Sociais e Destino em 2006
Categoria R$ Correntes %
Arrecadao de Contribuies Sociais (COFINS, CPMF, CSLL) 152.681 100,0%
Destino
Cobertura de Benefcios Contributivos 51.942 34,0%
Cobertura do RGPS 23.242 15,2%
Cobertura do RPPS 28.700 18,8%
Cobertura de Benefcios No Contributivos 19.370 12,7%

BPC/LOAS 11.570 7,6%
Demais Transferncias de Renda (Bolsa Famlia) 7.800 5,1%
Outras Aplicaes da Seguridade Social (Sade e outros) 39.785 26,1%
Demais destinos fora da Seguridade Social 41.584 27,2%

DRU 30.537 20,0%
No Identificados 10.942 7,2%
Outras reas (Educao) 105 0,1%
Fonte: GENTIL (2006) e ANFIP (2007). Elaborao Prpria.
H indicaes claras de que a tributao indireta, especialmente a COFINS que representa

mais de 60% das contribuies sociais principais, incidem de forma regressiva sobre a renda
das famlias. Estudo da FIPE32 com base na POF 2002-2003 identicou que para as famlias
com rendimento at 2 salrios mnimos os tributos indiretos podem comprometer cerca de 45%
da renda, contra apenas 16% das famlias com renda superior a 30 salrios mnimos. Outros
estudos como o de Immervoll et al. (2006), ainda com base em dados da POF 1995-1996 e
PNAD 1999, do conta de que somente a COFINS representa mais de 6% da renda disponvel
dos primeiros quatro dcimos de renda, e menos de 4% da renda disponvel do dcimo de
renda mais elevada, e total de impostos indiretos soma cerca de um quarto do consumo das
famlias do primeiro dcimo. Afonso et al. (2004) estimam, com base na mesma POF, que
a carga dos tributos indiretos (COFINS, PIS, ICMS, IPI, CPMF entre outros) das famlias do
primeiro dcimo da distribuio de renda familiar seja 8 vezes maior do que a do topo.
Ou seja, parte expressiva das transferncias realizadas pelos benefcios do exerccio retorna
ao governo na forma de impostos. Utilizando esta participao dos impostos indiretos na renda
das famlias por dcimo estimada por Afonso et al. (2004), e distribuindo o valor do benefcio
proposto por dcimo segundo a distribuio de crianas, chegamos a um valor estimado de R$
1,7 bilho somente com a arrecadao de impostos indiretos, o que representa perto de 7%
do valor total do gasto com benefcio. O custo total lquido de impostos indiretos seria de cerca
de R$ 24,7 bilhes, pouco mais do que 16% da arrecadao das trs principais contribuies
sociais do OSS, um custo relativamente baixo considerando o potencial preventivo e distributivo
do benefcio.
(32) Zockun (2007)
58 FUNDAO
ANFIP
Em tese, as contribuies sociais seriam orientadas para ns redistributivos, proviso de

bens e servios universais, como a sade, e tambm, evidentemente, para cobrir benefcios
no contributivos. Na prtica, estes recursos nanciam outras despesas como benefcios
contributivos e despesas de livre alocao do governo, como juros da dvida pblica. No
caso dos benefcios contributivos, sabe-se que parte deles tem impacto redistributivo
progressivo signicativo, como as aposentadorias rurais. Mas no o caso quando estes
recursos cobrem, por exemplo, aposentadorias e penses do RPPS. Os juros, como se
sabe, so regressivos, de forma que se gera uma dupla presso regressiva ao se nanciar
estes gastos com recursos de contribuies desta natureza que incidem sobre o conjunto da
populao sem poupar os pobres. O mais curioso a idia lugar comum de que os idosos
pobres recebem sem contribuir e que isso seria impeditivo a um combate mais efetivo da
pobreza, por desperdcio. O obstculo para se vencer a pobreza no so os brasileiros pobres
e idosos, mas a regressividade da poltica scal, que compromete o efeito redistributivo da
poltica social.
4.3 possvel realocar receitas para um benefcio universal a todas as crian-

as?
O exerccio abaixo busca identicar receitas que poderiam vir a nanciar esse benefcio
universal no mbito do oramento da Seguridade Social. Certamente, um aumento da
densidade contributiva, mediante reduo da informalidade e da rotatividade da mo-de-
obra, poderia contribuir para reduzir a participao da receita oriunda das contribuies
sociais no nanciamento dos benefcios previdencirios, que somam R$ 51,9 bilhes em
2006, conforme tabela 12 acima. Ganhos de ecincia na arrecadao, o combate contra a
evaso previdenciria so igualmente um fator importante de gesto que podem disponibilizar
recursos para aplicao em benefcios universais. Mas nem um, nem outro, so sucientes
para modicar substantivamente o padro de nanciamento da Seguridade Social. Desvincular
os benefcios previdencirios e assistenciais do salrio mnimo na expectativa de que isso
estimule as camadas de baixo potencial contributivo vai antes de mais nada tornar ainda
mais regressivo o padro de nanciamento da Seguridade. Como ratica a tabela 7, na
coluna relativa renda familiar per capita modicada, os rendimentos mdios das famlias
brasileiras at o sexto dcimo da distribuio so inferiores a um salrio mnimo de referncia
em 2006, e, portanto, quase proibitivos a uma contribuio previdenciria regular. Somente
uma recuperao massiva da massa salarial, elevando signicativamente a remunerao do
trabalho, poderia provocar uma inexo importante nesta tendncia contribuio.
A tabela 12 amealha distintas fontes de nanciamento para garantir um benefcio
FUNDAO
59
ANFIP
universal a todas as crianas. possvel dispor de receita para implementar um benefcio como
esse, embora no seja trivial. Ainda assim, a melhora no perl redistributivo da oramento
da Seguridade seria pequena: cerca de 24,6% da receita do OSS no-previdenciria teriam
destino mais universal, contra 12,7% no presente. No mbito das transferncias diretas de
renda do OSS na sua integralidade, essa participao subiria de 6,1% para 12,4%. Ou seja,
difcil universalizar.
Portanto, a grande reforma ainda no debatida da Seguridade menos a dita
reforma previdenciria do que uma ampla reforma do nosso sistema scal, que reproduz
desigualdades e inclui milhes de brasileiros apenas marginalmente. Essa reforma est
fora da pauta e aparentemente carece de representao poltica. Ao contrrio do que
pensam alguns cientistas brasileiros, no falta proteo s crianas porque estas no so
votantes, mas porque o debate redistributivo no Brasil continua fora da agenda das nossas
prioridades.
TABELA 13
Financiamento Benefcio Universal para Crianas e Jovens (2006)
Fonte Valor (R$ Bilhes )
Eliminao Salrio Famlia 2,1
COFINS Arrecadada* 1,7
Dispndio Bolsa-Famlia 7,8
Recursos No-identificados** 10,9
SUB-TOTAL 22,5
reduo 0,5% taxa de juros 3,7
TOTAL 26,2
Fonte: Gentil (2007), Receita Federal 2007, Simulaes
Breves concluses
Em sntese, o trabalho procurou evidenciar a necessidade da universalizao como
instrumento da incluso social ao resgatar as razes Beveridgeanas da Constituio de 88,
focalizando essencialmente quatro pontos: 1) a universalizao do sistema de seguridade
social, que no Brasil, em que pese o acesso aos servios de sade pblica, ainda est longe
de se tornar uma realidade como sistema de proteo social; 2) a estrutura diversicada de
fontes de nanciamento, que embora tenha se consagrado na CF 88 freqentemente, no
abordada de forma adequada no debate, alm do fato de o crescimento das contribuies
sociais no previdencirias, tem apresentado vis regressivo, comprometendo a eccia e a
efetividade das aes de transferncia direta de renda; 3) este crescimento de contribuies
60 FUNDAO
ANFIP
no previdencirias no tem se traduzido em mudana na composio de gasto na direo

de um sistema de seguridade diversicado e de carter preventivo, que integra e equilibra
benefcios contributivos e no contributivos para garantir a preveno aos diversos riscos
de vulnerabilidade frente a situaes adversas; 4) conformao de um planejamento
social abrangente, que integre poltica econmica e poltica social num mesmo contexto e
potencializa suas interaes, em particular na orientao da atividade econmica em direo
ao pleno emprego.
Temas que devem entrar na pauta da discusso do sistema de seguridade social: 1)
reforma scal ampla, incluindo reviso das fontes de nanciamento baseadas em impostos
indiretos, progressividade do imposto de renda e desonerao tributria integral dos alimentos
e segmentada (tarifas sociais) para os servios consumidos pelos dcimos de renda inferiores;
2) reviso da composio de benefcios, entre contributivos e no-contributivos, vis--vis o
padro de nanciamento do sistema. Com o tratamento destes dois temas ser possvel
enfrentar de forma conseqente a dupla regressividade e reduzir o escopo do seguro social
no mbito do nosso sistema de proteo, garantindo a universalizao do bem-estar.
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FUNDAO
63
ANFIP
3. Poltica Pblica de Sade no Brasil: encruzilhada,

buscas e escolhas de rumos
Nelson Rodrigues dos Santos*
Resumo: Ao lado do reconhecimento dos avanos do SUS e irreversibilidade dos mesmos,

o autor identica questes estruturais pendentes nos 17 anos da Lei Orgnica da Sade,
nos modelos de gesto do sistema e dos servios, nos modelos de ateno sade e
na participao democrtica, desvelando pressupostamente a encruzilhada. So avaliados
cenrios da conjuntura atual, do Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto, da
Regulamentao da EC-29 e do PAC - Sade e suas interseces. So apontados alguns
equacionamentos e ao nal, uma lembrana da sucesso das trs conjunturas: dos anos 80,
dos 90 e dos 00, visando contribuir para as buscas e escolhas de rumos. Este texto passou por
verses anteriores que receberam importantes correes e aprimoramentos, com destaque
os de Emerson Merhy, Gasto W. de S. Campos, Gilson Carvalho, Isabela S. Santos, Jurandi
Frutuoso, Marco Antonio Teixeira e Paulo Puccini. As incorrees permanecem obviamente
por exclusiva conta do autor.
(*) Nelson Rodrigues dos Santos, Professor colaborador da Universidade Estadual de Campinas e presidente do Instituto de
Direito Sanitrio Aplicado ( IDISA), atuando principalmente nas seguintes reas: Desenvolvimento do Sus, do controle social e
das Polticas Pblicas na rea social.
64 FUNDAO
ANFIP
TPICOS
I - Avanos do SUS
II - Os Modelos de Gesto e Ateno Sade: Seu Desenvolvimento
III - Os Modelos de Gesto e Ateno Sade e a Participao Democrtica.
IV - A Questo da Regulamentao da EC-29
V - A Retrao Federal no Financiamento do SUS
VI - O Cenrio das Propostas
VII - O Cenrio da Vitria da Proposta dos 10% da RCB ou Similar
VIII - O Cenrio da Derrota dos 10% da RCB ou Similar
IX - A Grande Negociao
X - Os Trs Pactos que Sustentam o SUS e o Desao da Poltica Pblica Referncias Bibliogrcas
SIGLAS
- ABRASCO Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva
- ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
- ABrES Associao Brasileira de Economia em Sade
- BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
- CEBES Centro Brasileiro de Estudos de Sade
- CAS Comisso de Assuntos Sociais (Senado)
- CDU Comisso de Desenvolvimento Urbano (Cmara)
- CIB Comisso Intergestores Bipartite
- CIT Comisso Intergestores Tripartite
- CNS Conselho Nacional de Sade
- COFINS Contribuio sobre o Financiamento Social
- CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
- CONASS Conselho Nacional de Secretrios de Sade
- CPMF Contribuio Provisria Sobre Movimentao Financeira
- CSLL Contribuio sobre o Lucro Lquido
- CSSF Comisso de Seguridade Social e Famlia (Cmara)
- DRU Desvinculao de Receitas da Unio
- EC-29 Emenda Constitucional 29
- FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
- FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
- INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
- LDO Lei das Diretrizes Oramentrias
- LO Lei Oramentria
- MS Ministrio da Sade
- NOB Norma Operacional Bsica
- OS Organizao Social
- OSS Oramento da Seguridade Social
- PAC Programa de Acelerao do Crescimento
- PCCS Plano de Cargos, Carreiras e Salrios
- PIB Produto Interno Bruto
- PPA Plano Pluri-Anual
- RCB Receita Corrente Bruta
- SUS Sistema nico de Sade
FUNDAO
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ANFIP
I. AVANOS DO SUS
O SUS transformou-se no maior projeto pblico de incluso social em menos de duas
dcadas: 110 milhes de pessoas atendidas por agentes comunitrios, de sade em 95% dos
municpios e 87 milhes atendidos por 27 mil equipes de sade de famlia. Em 2.007: 2,7 bilhes de
procedimentos ambulatoriais, 610 milhes de consultas, 10,8 milhes de internaes, 212 milhes
de atendimentos odontolgicos, 403 milhes de exames laboratoriais, 2,1 milhes de partos,
13,4 milhes de Ultrasons, Tomograas e Ressonncias, 55 milhes de sees de sioterapia,
23 milhes de aes de vigilncia sanitria, 150 milhes de vacinas, 12 mil transplantes, 3,1
milhes de cirurgias, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de sees de radioquimioterapia, 9,7
milhes de sees de hemodilise e o controle mais avanado da AIDS no terceiro mundo. Estes
avanos foram possveis graas a profunda descentralizao de competncias com nfase na
municipalizao, com a criao e funcionamento das comisses Intergestores (Tripartite nacional
e Bipartites estaduais), dos fundos de sade com repasses fundo a fundo, com a extino do
INAMPS unicando a direo em cada esfera de governo, com a criao e funcionamento dos
conselhos de sade, e fundamentalmente, com o belo contgio e a inuncia dos valores ticos
e sociais da poltica pblica do SUS perante a populao usuria, os trabalhadores de sade,
os gestores pblicos e os conselhos de sade, levando s grandes expectativas de alcanar os
direitos sociais e decorrente fora e presso social.
Que valores so esses? So substancialmente os princpios e diretrizes Constitucionais
da Universalidade, Igualdade/ Equidade, Integralidade, Descentralizao, Regionalizao
e Participao da Comunidade, todos apontando para o resgate da solidariedade e da
responsabilidade social do Estado por meio do modelo de desenvolvimento scio econmico
realmente republicano. Inclui a a prtica da Equidade nivelada por cima por meio de
investimentos estratgicos, isto , dotao de recursos adicionais direcionados para assegurar
plena acessibilidade de todos os nveis de ateno sade aos grupos e pessoas excludos e
pouco includos, em contraposio atual Equidade nivelada por baixo que vem sub-nanciando
e sub-ofertando servios aos includos, gerando recursos para transferir aos excludos o que
leva as camadas mdias e os servidores pblicos adeso aos planos privados. Se esta adeso
fosse ao SUS agregaria foras sociais e polticas capazes de vencer as gigantescas diculdades
do nanciamento, da precarizao das relaes de trabalho e das inovaes no modelo de
gesto voltadas para a qualidade, ecincia, desempenho e resultados. No entanto, nestes 17
anos, estes e outros avanos vm se respaldando em exaustivos esforos, permeando as graves
diculdades e obstculos oriundos na estrutura do modelo de gesto.
Momentos empolgantes e emocionantes dos avanos vm sendo vividos na realizao das
mostras nacionais e estaduais de experincias exitosas do SUS, concentradas ao nvel local,
nos usurios, nos trabalhadores de sade, nos conselhos e na gesto descentralizada.
66 FUNDAO
ANFIP
II. OS MODELOS DE GESTO E ATENO SADE: SEU DESENVOLVIMENTO

Os avanos do SUS sobrevivem ao modelo de gesto ainda caracterizado por:
no interao com os setores responsveis pelos determinantes sociais da sade.
drstico sub-nanciamento pblico,
participao substancial de recursos pblicos no crescimento do mercado de planos e
seguros privados e das prticas liberais de assistncia sade.
fragmentao dos repasses federais,
largo predomnio do pagamento de servios por produo em regra com valores
inferiores aos custos,
planejamento/oramentao centralizado e hermtico
desastrosa precarizao das relaes e gesto do trabalho na prestao dos servios
do SUS,
descolamento dos hospitais do SUS das redes hierarquizadas/regionalizadas,
baixssima implementao dessas redes na lgica da diretriz Constitucional da
Regionalizao/Integralidade,ausncia de autonomia gerencial na prestao de servios,
ausncia das prticas de metas, desempenho e resultados,
desregulao da demanda dos planos privados de sade aos servios do SUS a luz
dos princpios e diretrizes Constitucionais, (hoje com porta de entrada privilegiada),
desregulao da produo de insumos, bens e tecnologias em sade a luz dos mesmos
princpios e diretrizes,
o articulado e poderoso sinergismo entre essas e outras caractersticas, que mantm
o modelo de gesto com base nos interesses da oferta de servios, sobrepondo-se s
mudanas a serem realizadas com base nas necessidades e direitos da populao.
Estas caractersticas referem-se aos pilares ou vigas mestras da construo do SUS
sob o ngulo do modelo de gesto, em outras palavras, ao atacado que produz e induz um
varejo de milhes de aes e servios diariamente.
Nos 17 anos de vigncia das Leis 8080/90 e 8142/90, o modelo de gesto ainda
hegemnico induz o modelo de ateno pouco mudado:
a) a ateno bsica expande-se s maiorias pobres da populao, mas na media nacional
estabiliza-se na baixa qualidade e resolutividade no consegue constituir-se na porta de
entrada preferencial do sistema, nem reunir potncia transformadora na estruturao do
novo modelo de ateno preconizado pelos princpios Constitucionais,
b) os servios assistenciais de media e alta complexidade cada vez mais congestionados
reprimem as ofertas e demandas (represso em regra iatrognica e freqentemente letal),
c) os gestores municipais complementam valores defasados da tabela na tentativa de
aliviar a represso da demanda,
FUNDAO
67
ANFIP
d) a soma dos valores da deduo no Imposto de Renda dos servios de sade consumidos
no mercado, da contrapartida pblica nos planos privados dos servidores pblicos, do no
ressarcimento ao SUS de servios prestados s empresas de planos e seguros privados,
os gastos das estatais com sade e outras, signicam nanciamento pblico perto de 10
bilhes anuais, prximo a 20% do faturamento do sistema privado suplementar.
e) com o enorme crescimento das empresas de planos privados, as camadas mdias da
sociedade, incluindo os servidores pblicos justicam e reforam sua opo pelos planos
privados de sade,
f) as diretrizes da Integralidade e Equidade pouco ou nada avanam,
g) a judicializao do acesso a procedimentos assistenciais de mdio e alto custo s
camadas mdia-mdia e mdia-alta aprofundam a iniqidade e a fragmentao do sistema,
h) o modelo de ateno sade vai se estabilizando em pobre aos 80% pobres e em
complementar e menos pobre aos 20% compradores de planos privados, e
i) o modo de produzir servios e prticas de sade permanece centrado nos procedimentos
mdicos de diagnose e terapia, e grande parte dos avanos citados constituem elevaes de
cobertura possveis j no perodo pr-SUS nos anos 80.
Ao lado dos inestimveis avanos da incluso, com a expanso dos servios pblicos,
atendendo necessidades e direitos da populao, permanecem enormes e inaceitveis
porcentagens de aes e servios evitveis ou desnecessrios, e de esperas para
procedimentos mais sosticados geradoras de profundos sofrimentos com agravamento de
doenas e mortes evitveis. S de hipertensos temos 13 milhes e de diabticos 4,5 milhes
na espera de agravamento com insucincia renal, AVC, doenas vasculares e outras, mais
de 90 mil portadores de cncer sem acesso oportuno radioterapia, 25% dos portadores
de Tuberculose, Hansenianos e de Malaria sem acesso oportuno e sistemtico ao sistema,
incidncias anuais de 20 mil casos novos de cncer ginecolgico e 33 mil casos novos de
AIDS, entre dezenas de exemplos de represso de demandas.
Os gestores municipais e estaduais do SUS, os trabalhadores de sade e os prestadores
de servios encontram-se no sufoco e angstia de atender os sofrimentos e urgncias
de hoje e ontem, obrigados a reprimir demandas sabendo penosamente que aes
preventivas e de diagnsticos precoces impediriam o surgimento da maior parte de casos
graves e urgentes, mas obrigados a priorizar os maiores sofrimentos e urgncias devido a
insucincia de recursos. Os casos de corporativismos anti-sociais e at de prevaricaes
e corrupes encontram terreno frtil nesse sufoco. Este contexto extremamente adverso
e desgastante no justica, contudo passividades e conivncias com irresponsabilidades
sanitrias perante os princpios e diretrizes Constitucionais, na gesto descentralizada do
SUS nem ao nvel central. O modo de nanciar e institucionalizar a poltica pblica com base
no direito igualdade e vida ainda marginal, e muito cuidado e dedicao devem ser
68 FUNDAO
ANFIP
tomados para que as imprescindveis inovaes de gesto permaneam vinculadas viso

e compromisso de futuro e de sociedade pautados por esse direito. o caso das Fundaes
Estatais e outros, com rico potencial de reproduzir e superar os ndices de qualidade e
ecincia das OS, ao mesmo tempo que prescinde dos entes privados para gerir hospitais
pblicos e assegura o rumo da construo das redes regionalizadas de ateno integral
sade com plena insero dos hospitais pblicos. Contudo, o choque de gesto to
desejado e inadivel requer disposies de apoio, engajamento e remanejamento, que sem
recursos adicionais para aliviar o sufoco, pouco ou nenhum efeito conseguir, a no ser
que haja opo para casos pontuais e limitados de inovao da gesto com mais recursos
e ecincia (vitrines) sem atingir a estrutura do modelo de gesto do sistema. At o
Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto, discutido, formulado e aprovado em
todas as instncias do SUS em 2.005 e 2.006, com notvel competncia e coerncia com
as diretrizes Constitucionais, encontra-se hoje ameaado pelo sub-nanciamento, com o
MS mantendo no espao deixado pela ausncia de aportes de recursos imprescindveis
implementao das pactuaes regionais e locais, a mera continuidade da fragmentao
dos repasses federais, premiaes e incentivos. Lembramos que esse Pacto tem signicado
histrico comparvel reao contra a quebra do SUS em 1.993 com a aprovao pelo
MS, CONASS, CONASEMS e CNS do documento A Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir
a Lei, e a criao da Tripartite e Bipartites.
As questes do nanciamento do SUS e regulamentao da EC-29 so expostas do IV
ao IX tpico no com o mero objetivo descritivo/informativo e sim, para facilitar a reexo
sobre o sinergismo e interdependncia estratgicos entre a persistncia de manter o sub-
nanciamento, e a persistncia de manter os pilares ou vigas mestras, voltados para o
modelo da oferta, agora reciclado no SUS pobre para os pobres e complementar para os
aliados aos planos privados. Em outras palavras: o estmulo ocial ao mercado dos planos
privados, a fragmentao dos repasses federais, o predomnio do pagamento por produo,
a precarizao das relaes de trabalho, a no implementao das redes regionalizadas e
da Integralidade, a no implementao do planejamento e oramentao ascendentes, etc.,
tem tudo a ver com o subnanciamento e vice-versa, alimentam-se mutuamente.
Em nossa observao e percepo a partir de 2.000 tornou-se inequvoca a imperiosa
necessidade do casamento entre signicativos saltos na elevao do nanciamento, e na
inovao no modelo de gesto para assegurar o rumo Constitucional da construo do SUS.
Hoje isto nos parece evidente, em especial, sob o ngulo da formulao de estratgias
no CNS, na CIT, nos CES e nas CIBs, tarefa inabdicvel e inadivel junto mobilizao
da sociedade. Os avanos em separado, ora no nanciamento, ora na gesto, tambm
inabdicveis no cotidiano, j no acumulam a potncia necessria s transformaes dos
modelos de gesto e de ateno sade.
FUNDAO
69
ANFIP
III. A PARTICIPAO DEMOCRTICA E OS MODELOS DE GESTO E ATENO SADE

Nas atribuies das conferncias de sade de propor diretrizes para a formulao da
poltica de sade, e dos conselhos de sade de atuar na formulao de estratgias, quais
as prioridades, direcionalidades e foras acumuladas para a compreenso, apropriao e
mudana dos pilares ou vigas mestras anti-SUS para pilares ou vigas mestras pr-
SUS? Desde 1.993, como se desenvolvem os gestores em relao a esses pilares, em
especial, nas Bipartites e na Tripartite? Como vem se desenvolvendo as relaes entre os
conselhos de sade e os gestores frente o desao de identicar e mudar esses pilares? Com
que freqncia, persistncia e competncia esse desao vem constando nas deliberaes
dos conselhos de sade, nos relatrios das conferncias, e basicamente, na atuao dos
conselheiros e delegados perante as entidades e movimentos sociais que representam, com
vistas sua informao, politizao e mobilizao?
Aps a histrica 8 Conferencia Nacional de Sade, a Comisso Nacional da Reforma
Sanitria composta por representantes de todos os segmentos pblicos, privados, sociais e
partidrios envolvidos com a sade e reconhecida por portaria interministerial, debateu por
mais de um ano a formulao da proposta do que viria a ser o SUS, e que transformou-se na
base da discusso e aprovao na Assemblia Nacional Constituinte. Essa formulao foi
acompanhada e monitorada pela Plenria Nacional de Sade, frum dinmico integrado por
entidades sindicais, movimentos sociais, entidades da Reforma Sanitria, parlamentares e
outros. Por nal, o histrico Simpsio de Poltica Nacional de Sade de 1.989, que superou
a resistncia conservadora contra a apresentao e tramitao da Lei Orgnica da Sade no
Congresso Nacional. Todos estes eventos dos anos 80 s foram viveis com mobilizao,
organizao e fora poltica provenientes da conduo fortemente progressista da ampla
frente poltica pelas liberdades democrticas e democratizao do Estado, que articulou o
pluralismo partidrio, as diferentes matizes ideolgicas e os corporativismos da poca em
torno do iderio republicano (coisa pblica) dos direitos sociais e papel do Estado. Houve
conscincia suciente de quais eram os principais interesses e setores contra a criao do
SUS, e obviamente, das alianas capazes de super-los.
A partir dos anos 90, a complexidade da composio partidria, corporativa e mercantil
da sociedade e do Estado muito aumentou, mas ser que a ponto de ofuscar ou impedir a
conscincia de onde esto os principais interesses e setores contra o SUS, e quais os aliados?
Alguns avanos ou resistncias ainda que pontuais foram exemplares: foi o pluralismo
republicano que reuniu foras sociais e polticas na 9 Conferncia de Sade em 1.992,
capazes de impulsionar a grande descentralizao com nfase na municipalizao, incluindo
fundamental aliana com a Confederao das Misericrdias do Brasil, que desembocou na
histrica NOB-93 no ano seguinte. Foi esta fora plural que tambm pressionou a esfera
70 FUNDAO
ANFIP
federal durante a 10 Conferncia em 1.996, a implementar a NOB-96 j pactuada mas

retida com medo de provocar a elevao dos gastos federais. Esta mesma fora plural
mobilizou o Congresso Nacional, superou o rolo compressor do Governo, e conquistou a
aprovao da CPMF em 1.996 e da EC-29 em 2.000, com papel determinante das entidades
representadas no CNS.
Na indeclinvel busca de solues por mais ecincia e resultados na gesto dos servios
pblicos de sade, alm do nanciamento e da poltica de pessoal, tornam-se imperiosas,
inovaes no modelo de gesto. Nessa busca, assim como nas grandes questes do sub-
nanciamento e da desastrosa precarizao das relaes de trabalho, no s o governo, mas
todos os movimentos sociais devem ser irredutveis. Nas inovaes do modelo de gesto
torna-se evidente que a busca de solues no circunscrita ao PLP n92/2007 que dispe
sobre a criao de Fundaes Estatais, que vago e vulnervel a distores, nem mesmo
Emenda Substitutiva do Dep. Pepe Vargas, que voltada s diretrizes do SUS, devendo
abranger mais alternativas.
Quais so as fundamentaes e atuais encaminhamentos legislativos e de gesto
pblica, e os interesses e tendncias em jogo, da proposta de Fundaes Estatais? Quais
as alternativas de alteraes, aprimoramentos e de evoluo do processo? Inclusive com a
assimilao dos doze pontos ou condies aprovados pelo CNS para qualquer inovao de
modelo de gesto? Quais os vcios pendentes na atual administrao direta e autrquica,
antisociais, e suas razes seculares do Estado cartorial, patrimonialista e burocratizado?
Quais os novos parmetros da gesto e relaes de trabalho capazes de atrair e xar
as equipes multiprossionais junto a populao, com qualidade e resolutividade, sem
descontinuidade, e sem abdicar de processos seletivos e concursos pblicos geis e PCCS?
Quais as possibilidades da estabilidade empregatcia estatutria ser requalicada, adequada
e delimitada por modelos de gesto efetivamente publicizados em funo da centralidade
nos direitos dos usurios? Estas e outras questes de inescapvel responsabilidade
permanecem demandando o imprescindvel debate democrtico e participativo, tanto no
mbito dos gestores como dos conselhos de sade, do Legislativo, da 13 Conferncia de
Sade e da prpria Sociedade.
Se houve equivoco at o momento o desse debate amplo e conseqente ter sido dado
como realizado, esgotado, com posies polares cristalizadas desde j, seja entre os gestores,
seja nos conselhos de sade, seja entre os milhares de delegados das conferncias. E houve
o equvoco. Ao reconhec-lo ca claro o amplo e profundo espao poltico que temos pela
frente, e o dever cvico de superar estes equvocos, a comear pelo crdito de que nem se
est querendo inovaes no modelo de gesto para piorar para os usurios e trabalhadores
de sade, e nem tambm se est contra as pretendidas inovaes para permanecer o pior
que j vem acontecendo aos usurios e trabalhadores de sade.
FUNDAO
71
ANFIP
Por nal, o que a participao democrtica na mudana dos modelos de gesto e ateno
sade, deve para si mesma perante os papis e responsabilidades dos pilares ou vigas
mestras referidos, por exemplo. a) na retomada do rumo da Ateno Bsica elevar sua
qualidade e resolutividade at por volta de 80/85%, com ateno integral sade nas realidades
e necessidades de cada regio, constituir-se da porta de entrada preferencial do sistema,
estender-se s camadas mdias da sociedade e estruturar o conjunto do sistema? e b) na
implantao e implementao da diretriz Constitucional da Integralidade e Regionalizao/
Hierarquizao, isto , das redes regionalizadas de aes e servios de todos os nveis
de complexidade, desde a equipe de Sade de Famlia aos ambulatrios e hospitais mais
especializados, incluindo a promoo, proteo e recuperao da sade, com acolhimento,
vnculo populao, qualidade, resolutividade e extenso s camadas mdias da Sociedade?
Estamos no rumo dessa construo, ainda que lentamente, ou o rumo j outro?
IV. A QUESTO DA REGULAMENTAO DA EC-29

O esforo do Senado Federal por meio do PLS n 121/2007 do Senador Tio Viana
e do PLP n 01/2003 do Deputado Roberto Gouveia, este, tramitado e aprovado nas trs
comisses obrigatrias da Cmara dos Deputados na forma do substitutivo Guilherme
Menezes, visando a regulamentao da EC-29, assim como o marcante seminrio Sade
e Seguridade Social realizado na Cmara dos Deputados nos dias 8 e 9 de Maio de 2007,
organizado pela Frente Parlamentar de Sade, pela Comisso de Seguridade Social e
Famlia e pelas entidades da Reforma Sanitria Brasileira, com participao relevante do
CONASS, CONASEMS, CNS e MS, revelam o potencial do Congresso Nacional assumir
suas prerrogativas Constitucionais com autonomia.
No aspecto da adequao da contrapartida federal s necessidades amplamente
reconhecidas, a expectativa que empolgou e aglutinou essa participao, foi a de 10% da RCB,
a guiza dos 12% e 15% dos impostos respectivamente estaduais e municipais j contemplados
na EC-29. fundamental ter presente que a atualizao do nanciamento federal segundo a
variao nominal do PIB no vem sequer acompanhado o crescimento populacional, a inao
na sade e a incorporao de tecnologias. Mantm o nanciamento pblico anual per-capita
(ao dlar da mdia anual do cmbio) abaixo do vericado no Uruguai, Argentina, Chile e Costa
Rica, (US$246 em 2004), e quatorze vezes menor que a mdia do Canad, pases europeus,
Austrlia e outros (US$3.450 em 2004). Ao dlar internacional corrigido pelo poder de compra,
o per-capita brasileiro estava em 2004, quatro vezes menor que a mdia desses pases (590
para 2.300). Os aspectos normativos da regulamentao aprovados em primeira votao na
Cmara dos Deputados no dia 31 de Outubro corresponderam expectativa e participao
nos esforos, em especial a denio incontrastvel do que so aes e servios de sade e
a dos gastos e prestao de contas transparentes.
72 FUNDAO
ANFIP
Um avano recente o Mais Sade ou PAC da Sade, onde o Governo Federal

assume publicamente o quadro estimado das necessidades de sade da populao
do pas, assim como as metas tambm estimadas, das aes de preveno e cura, de
promoo da sade, da gesto do trabalho incluindo a formao, qualicao e valorizao,
da qualicao da gesto do sistema, da participao social e cooperao internacional,
a maior parte contemplada do Plano Plurianual (PPA). Cabe aqui o destaque de que esta
iniciativa encontra-se plenamente prevista no mbito do Pacto pela Vida, em Defesa do
SUS e de Gesto, que responsabiliza as instncias descentralizadas da gesto do SUS,
pela adequao, formulao, planejamento e execuo das metas, s realidades regionais
e locais, sob os ngulos das necessidades, custos, prioridades e etapas. Outra meta do
PAC da Sade, esta sim, com grande potencial inovador, refere-se a interveno positiva
do Governo no Complexo Industrial da Sade, referente a produo de farmoqumicos,
medicamentos, equipamentos, materiais mdico-odontolgicos e outros, com vistas a
investimentos nanciados pelo BNDES e FINEP, utilizao estratgica do poder de compra
do Estado, ao desenvolvimento de cincia e tecnologia nacional na rea e produo
nacional, e conseqente impacto no PIB, no modelo de desenvolvimento e no emprego na
rea.
V. A RETRAO FEDERAL NO FINANCIAMENTO DO SUS

De 1.980 a 2.004: Queda federal de 75% para 49,6% e aumento da soma estadual/
municipal de 25% para 50,4%, de todos os recursos pblicos de sade.
De 2.000 a 2.006: Estabilizao da contrapartida federal em relao ao PIB em 1,73% e
aumento da soma das contrapartidas estadual/municipal de 1,17 para 1,74%.
De 1.995 a 2.004: Queda federal de U$ 85,71 por habitante-ano para U$ 62,39. A soma
estadual/municipal aumentou entre 2.000 e 2.004, de U$ 44,15 para U$ 75,51.
De 1.995 a 2.004: Aumento da Receita Corrente da Unio perante o PIB: 19,7 para
26,7%. Queda dos gastos do Ministrio da Sade perante a Receita Corrente: 8,9% para
7,2%.
VI. O CENRIO DAS PROPOSTAS

I- A proposta dos 10% da RCB integra a lgica do Pacto pela Vida, em Defesa do SUS
e de Gesto, exaustivamente discutido por mais de um ano e em incio de implementao
com metas, etapas e nanciamentos realistas. Absorve a aceitao penosa, mas realista
do descumprimento dos 30% do OSS indicados no ADCT da Constituio, que colocaria no
SUS, hoje, R$ 105,6 bilhes de origem federal e no os R$ 47,8 bilhes previstos para o
oramento de 2008. Os 10% da RCB correspondem a aproximadamente 20% do OSS.
FUNDAO
73
ANFIP
II- Com os recursos federais correspondentes a 10% da RCB, os legisladores no

encontraro resistncias entre os governantes para que parte dos repasses federais aos
Estados (25% ou mais ou menos) seja rateada de modo a privilegiar mais aqueles com
menor renda per-capita, ao lado de outras medidas para reduo das grandes desigualdades
sociais e regionais. A permanecer o critrio da contrapartida federal ser corrigida somente
com a variao nominal do PIB, o nanciamento do SUS continuar nivelado por baixo
e exacerbando conitos autofgicos entre Estados, entre Estados e Municpios, entre
Municpios e entre a Unio e Estados/Municpios, o que bloquear o rateio redistributivo.
III- O PLP n01/2003 da Cmara dos Deputados e o PLS n 121/2007 do Senado
proporcionam passarmos da faixa de 150/200 dlares per-capita para a de 200/250, ainda
extremamente insuciente, mas suciente para a retomada do rumo: devido aos recursos
adicionais imediatos, e principalmente perspectiva de evoluir de acordo com a evoluo da
arrecadao. O PLP 01/2.003, alm do nanciamento, trata com conseqncia e detalhe, as
questes do que so ou no aes e servios de sade, das diretrizes dos
gastos e das prestaes de contas. Ser a retomada da esperana e segurana de
futuro, da construo das redes regionalizadas de ateno integral sade, com equidade.
IV- A proposta de escalonamento da aplicao dos 10% da RCB foi apresentada pelos
defensores do PLS n 121/2007 e do PLP n 01/2003, nas negociaes, constando para
2.008 de 8,5% (59,9 bilhes), para 2.009 de 9% (69,5 bilhes), para 2.010 de 9,5% (80,5
bilhes) e para 2.011 de 10% (92,9 bilhes).
VII. O CENRIO DA VITRIA DA PROPOSTA DOS 10% DA RCB OU SIMILAR

Se forem aprovados os 10% da RCB, nada mais justo. H alternativas com diferentes
equivalncias que podem ser consideradas, em aplicao simultnea ou no. Exemplo: 20%
do OSS.
Foi aventada tambm a alternativa da criao de contribuio permanente sobre a
movimentao nanceira (CPMF), integrada no OSS, com alquota inferior aos atuais 0,38%,
(por volta de 0,20%) incidente acima de determinado valor de movimentao, em carter
permanente, que possibilite a destinao sade um valor mnimo com base em porcentual
do OSS, correspondente a aproximadamente R$ 93 bilhes para 2.011, com transio
escalonada de aproximadamente R$ 60 bilhes em 2.008, R$ 70 bilhes em 2.009 e R$ 80
bilhes em 2.010. (Valores similares proposta de escalonamento dos 10% da RCB).
Outra alternativa seria estender a iseno da DRU alm das partes do OSS destinadas
Previdncia e Assistncia Social, e se necessrio vincular parcela da COFINS e da CSLL
para a sade, de tal sorte que a parte destinada Sade ser um porcentual do OSS com
as mesmas caractersticas expostas na alternativa anterior.
74 FUNDAO
ANFIP
Especicamente para 2008, representaes ociais da ABRASCO, ABrES, CONASS,

CONASEMS, CNS, CEBES, IDISA e CT/SIOPS trabalharam nos dias 16 e 19 de Janeiro de
2008, o valor do mnimo necessrio para este ano, com base na variao nominal do PIB, no
calculo pelo CONASS e CONASEMS do adicional de 6 bilhes para servios de mdia e alta
complexidade, medicamentos excepcionais, ateno pr-hospitalar de urgncias e PAB xo,
e 4 bilhes vinculados ao Mais Sade (PAC da Sade) lanado pelo Presidente da Republica,
totalizando 58 bilhes, tudo em funo da qualidade e ecincia em situaes cruciais para
a populao e para a governabilidade dos gestores pblicos descentralizados.
Este valor total est por coincidncia muito prximo da proposta da aplicao escalonada
dos 10% da RCB.
A partir de um patamar mnimo de construo, e de esperana/conana para o futuro,
as representaes da populao usuria, dos trabalhadores de sade, dos prestadores de
servios, do governo, das entidades da reforma sanitria e outras, tero condies ainda que
no sufoco, de transformar em regra o que hoje exceo: reunir a energia e a competncia
necessrias para inovar modelos de gesto em prazo curto e mdio, com vistas ecincia,
desempenho e resultados signicativos e sob controle social e democrtico.
Garantindo, inclusive, a realizao efetiva do recm lanado Mais Sade ou PAC da Sade.
VIII. O CENRIO DA DERROTA DA PROPOSTA DOS 10% RCB OU SIMILAR

I- O refro ceder anis para no perder os dedos j caducou de tantos anis e dedos
perdidos, nas negociaes da EC-29, da CPMF, do Fundo Previdencirio e dos 30% do
OSS. Que dedos restam a perder? Caso no passem os 10% da RCB ou equivalente, os
perdedores ao assumirem-se como tal perante si mesmos e a populao, permanecero no
patamar das boas lutas por polticas de Estado, junto sociedade e fazendo histria. Aos
ganhadores restaro os inesgotveis sosmas e explicaes ininteligveis inclusive para
eles mesmos, e a participao, consciente ou no, no desmanche do rumo Constitucional
do SUS, desviando-o para outro sistema.
II- O pacto social e federado entre 1.987 a 1.990 gerador do SUS e das Leis 8080/90
e 8142/90 gerou tambm expectativas positivas para a evoluo do nanciamento da nova
poltica pblica, inclusive a contrapartida federal. Essas expectativas vm passando nestes
17 anos por frustrao cada vez mais indisfarvel, devido a persistncia e conseqncia dos
atos de todos os governos, no somente de manter o baixssimo nanciamento como tambm
propiciar desvios de rumo. Tamanha persistncia e conseqncia revelam mais uma poltica
de Estado do que de Governo, cujo rumo est apontado mais para o SUS pobre para os 80%
pobres, e complementar menos pobre para os 20% clientes de planos privados, do que para o
SUS universal equitativo com adeso das camadas mdias e dos servidores de sade, tal qual
j vem ocorrendo em sociedades com maior desenvolvimento social e civilizatrio.
FUNDAO
75
ANFIP
III- A Lei Oramentria da Unio aprovada em Maro/2008 manteve o critrio da variao

nominal do PIB, sob a esperada e inclemente presso da rea econmica, e destinou ao
MS, R$ 48,5 bilhes, por volta de R$ 10 bilhes a menos da proposta escalonada, com o
inexorvel colapso nos gargalos assistenciais apontados pelo CONASS e CONASEMS, mais
sofrimento da populao usuria, tenso dos gestores e presso por recursos emergenciais
a partir do segundo semestre de 2008, caso mantido esse critrio na Regulamentao da
EC-29.
IX. A GRANDE NEGOCIAO

I- A esfera federal deveria assumir a grandeza histrica de seguir o critrio de porcentual
sobre base oramentria, interrompendo a retrao da sua contrapartida e permitindo a
retomada do rumo da construo universalista e equitativa do SUS, ainda que essa construo
perdure por anos e mesmo dcadas.
II- A esfera federal deveria contribuir para que o Congresso Nacional aprove a interrupo
da retrao federal no nanciamento do SUS, por meio da sua vinculao evoluo da
arrecadao, tal qual j ocorre com os Estados e Municpios. Ser o exerccio altaneiro
das prerrogativas Constitucionais do Legislativo, e a oportunidade dos governos nas trs
esferas, assumirem-se estadistas.
III- O PLS n 121/2007 e o PLP n 01/2003 permanecem no Congresso Nacional no
aguardo do prosseguimento de mobilizaes e negociaes, ainda em 2008. Preferentemente
a salvo dos sosmas e distores do signicado da extino da CPMF e dos humores do
monetarismo do sistema nanceiro.
X. OS TRS PACTOS QUE SUSTENTAM O SUS E O DESAFIO DA POLTICA

PBLICA DE SADE
a) Pacto Social Federado: 1986/1990
Abrangeu a 8 Conferncia Nacional de Sade, a Comisso Nacional da Reforma
Sanitria, a Assemblia Nacional Constituinte (CF de 1988), o Simpsio sobre Poltica
Nacional de Sade na Cmara dos Deputados em 1989 e a Lei Orgnica da Sade em 1990.
Deniu e pactuou a poltica pblica de Sade e Seguridade Social, a Relevncia Pblica, o
Direito de Todos e Dever do Estado, os Determinantes Sociais da Sade, e a Universalidade,
Igualdade, Integralidade, Descentralizao, Hierarquizao/Regionalizao e Participao.
b) Pacto Federado-Social: 1993
Aps a quebra do SUS com a retirada da fonte previdenciria, os gestores das trs esferas
de Governo (CONASEMS, CONASS e MS) retomaram e aprofundaram o pacto federado,
criando as comisses intergestores de pactuao permanente (CIT e CIBs), aliando-se ao
Legislativo para efetivar a direo nica com a extino do INAMPS e aos conselhos de
76 FUNDAO
ANFIP
sade e ao movimento da reforma sanitria com a discusso e aprovao do documento A

Ousadia de Cumprir e Fazer Cumprir a Lei. Esta repactuao somada ao emprstimo do
MS perante o FAT possibilitou prosseguir a construo do SUS.
c) Pacto Federado: 2005/2006
Aps os revezes do carter substitutivo da CPMF, do critrio parcial de clculo da
contrapartida federal na EC-29 e da postergao da votao da regulamentao da EC-
29 (completando mais de 5 anos), a CIT (Tripartite) atualizou os pactos anteriores atual
conjuntura, aprofundou e avanou as pactuaes na direo do modelo com base nas
necessidades e direitos da populao, e lanou o Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e de
Gesto, a seguir discutido e aprovado no Conselho Nacional de Sade, com alto potencial
agregador e construtor do SUS.
d) A poltica pblica de sade SUS ilustra concepo avanada de poltica socioeconmica
e de democratizao do Estado, ao contrrio do discurso sosmado da corrente monetarista
de que h poltica econmica e h a poltica social separadas e autnomas entre si. Na
verdade essa corrente portadora de um projeto socioeconmico para a sociedade incluindo
a sade: um SUS pobre para os 80% pobres, de baixo custo e resolutividade, focalizado
nesta populao, e simultaneamente complementar para os 20% que consomem planos
privados de sade, com foco nos bens e servios mais especializados e de maior custo,
passando por um festival de terceirizaes e desvios de demanda para o mercado.
Cabe uma reexo e discusso sobre o carter social-federado do primeiro pacto,
federado-social do segundo e quase somente federado do terceiro, at o momento.
E outra reexo acerca da secular promiscuidade da relao pblico-privado no Estado
brasileiro, que no reconhece, no enxerga ou distorce a prioridade e imprescindibilidade de
polticas pblicas de proteo social aos direitos bsicos (renda indireta) simultaneamente
tambm imprescindvel transferncia direta de renda aos segmentos mais excludos.
Eis a um acerto de contas ensaiado pela sociedade civil na sua relao com o Estado
no processo Constituinte dos anos 80. Apesar de conquistar o captulo da Ordem Social
na Constituio, ainda dessa vez no logrou potncia e continuidade sucientes perante a
avalanche neoliberal monetarista que a partir de 1.989 retomou clara hegemonia. A histria
parir certamente a necessria repolitizao e mobilizao da sociedade civil, porque a luta
continua.
1. Cmara dos Deputados 8 Simpsio sobre Poltica Nacional de Sade 800 participantes
Carta de Braslia Rev. Sade em Debate v.29 n 70 2006
FUNDAO
77
ANFIP
2. Carvalho, G. Sade: o Tudo para Todos que Sonhamos e o Tudo que nos Impigem os que com
Ela lucram Rev. Sade em Debate v.29 n 69 2.006
3. CEBES, Diretoria Nacional Editorial: Refundao do CEBES Rev. Sade em Debate v.30
n 71, 2006.
4. Fleury, S. Proteo Social em um Mundo Globalizado Rev. Sade em Debate v.29 n 71

2.006
5. Frum da Reforma Sanitria Brasileira: ABRASCO CEBES ABrES AMPASA Rede UNIDA
O SUS pra Valer: Universalizado, Humanizado e de Qualidade Rev. Sade em Debate v.29 n
71 2.006
6. Rizzotto, M.L.F. As Propostas do Banco Mundial para as Reformas do Setor Sade no Brasil nos
Anos 90 Rev. Sade em Debate v.29 n 70 2.006
7. Campos, G.W.S. Reforma Poltica e Sanitria: a Sustentabilidade do SUS em Questo? Rev.

Cincia e Sade Coletiva v.12 n 2 2.007
8. CEBES, Diretoria Nacional Editorial Rev. Sade em Debate v.30 n 72 2.007
9. CEBES, Diretoria Nacional O CEBES na 13 Conferncia Nacional de Sade, Rev. Sade em

Debate v.30 n 72 2.007
10. Fleury, S. O PAC e a Sade Boletim CEBES n 3 2.007
11. Santos, N. R. O Desenvolvimento do SUS sob o ngulo dos Rumos Estratgicos e das
Estratgias para a Visualizao dos Rumos: a Necessidade de Acompanhamento Rev. Cincia e
Sade Coletiva v.12 n 2 2.007
12. Ministrio da Sade/ Comisso Intergestores Tripartite/ Conselho Nacional de Sade Pacto
pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto Maro/2006
13. Ministrio da Sade Mais Sade (PAC da Sade) metas para 2008 2011 Outubro/2007
78 FUNDAO
ANFIP
4. Prticas oramentrias a esvaziar a Seguridade Social
Floriano Jos Martins*

Flvio Tonelli Vaz**
Resumo:Os defensores da reforma da previdncia tm evitado muitas questes e fazem

um enfoque parcial, para se dizer o mnimo. Excluem todos os elementos polticos, eletivos,
envolvidos nesse sistemtico e continuado processo de corte de direitos sociais. Apresentam
as mudanas como eminentemente tcnicas e inevitveis, para inibir a resistncia dos
segmentos atingidos. Esse artigo apresenta um enfoque diferenciado: uma anlise do
Oramento da Seguridade Social para descortinar as questes polticas envolvidas nesse
temrio da reforma da previdncia e as opes que tm sido adotadas, seus interesses e
seus benecirios e, assim, contribuindo para que a sociedade possa vislumbrar a incluso
previdenciria como sada para ampliar a cidadania num modelo de desenvolvimento
econmico e social. Esse Oramento concentra a maior parte dos programas e aes
de cunho social desenvolvidas pelo governo federal; nancia aes de mesma natureza
desenvolvidas por estados e municpios e padece de um processo que o descaracteriza:
com subtrao de recursos e alocao de despesas estranhas, com o objetivo de legitimar
mais os diversos cortes de direitos.
Introduo
A disputa pela apropriao da riqueza muito mais ampla do que vislumbra o senso
comum. fcil reconhec-la no enfrentamento de natureza sindical, por salrios e melhores
condies de trabalho. Mas, essa disputa est presente em outros palcos de luta. Est
mascarada, por exemplo, em embates de natureza poltica, na denio sobre o papel do
Estado, na garantia dos direitos sociais e dos programas de governo, em resumo, na denio
de quais interesses vo determinar o uxo do dinheiro pblico. A disputa pela apropriao da
riqueza tambm se materializa em questes tributrias e na execuo do oramento pblico,
na denio, respectivamente da origem e do destino dos recursos pblicos.
dentro do contexto dessa disputa que devemos analisar quem nancia o Estado, que
segmentos sociais e econmicos so efetivamente tributados, no seu patrimnio, na sua
renda e no seu consumo; e quem se benecia desses recursos, vericando o destino e a
natureza das despesas pblicas.
(*) Floriano Jos Martins, formado em administrao pela UFSC, com especializao em gesto previdenciria pela ESAG/
SC. Diretor-Presidente da Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social;
(**) Flvio Tonelli Vaz, bacharel em Direito pela UnB e assessor tcnico na Cmara dos Deputados atuando nas reas de
oramentos, contas pblicas e seguridade social.
FUNDAO
79
ANFIP
Este artigo analisa o Oramento da Seguridade Social quase vinte anos depois de estar
consagrado no texto constitucional. Se for importante identicar na sua execuo, de receitas
e de despesas, desvios que o afastam das nalidades para as quais foi concebido, mais
ainda compreender os interesses que sustentam essa realidade.
Entendemos que o constante movimento de desconstruo da rede pblica de proteo
social e dos mecanismos de efetivao da cidadania e dos direitos sociais e coletivos est
identicado com esses desvios do Oramento da Seguridade Social. Anal, esse Oramento
uma base importante para materializar essa rede de proteo social.
Esses mesmos interesses movem essas sucessivas reformas da previdncia social
que ampliam requisitos e carncias e ainda assim afastam ou impedem o trabalhador dos
benefcios. Essas reformas representam interesses de classe. Est evidente que elas
integram essa disputa pela apropriao da riqueza e da renda, tendo como foco o papel
do Estado na garantia de direitos e no volume de recursos que esto a sustentar essas
transferncias de recursos para o trabalhador.
A Seguridade Social e o seu Oramento, construes histricas ainda pen-

dentes de implementao
O processo constituinte produziu grandes avanos no campo social. Mas, a no
implementao de vrias dessas decises coloca em risco a efetividade de muitos desses
direitos, especialmente os relacionados Seguridade Social.
Pontualmente, poderamos citar, como grandes avanos dentro da Seguridade Social, o
conceito, um conjunto de aes destinadas a assegurar direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social; os princpios e a identicao com a cidadania, com uniformidade, equidade
e universalidade; e o seu Oramento prprio, o principal instrumento de efetivao desses
direitos, com pluralidade de fontes de nanciamento e programaes de despesas dos rgos
responsveis pela prestao dessas funes pblicas. Nesse aspecto, a no efetivao do
Oramento da Seguridade Social, separando-o do Oramento Fiscal, a subtrao de suas
receitas exclusivas e o inchao com despesas estranhas Seguridade, no reete o seu
conceito constitucional e pem em risco os direitos que a Seguridade deveria assegurar.
Como veremos nos captulos seguintes, esses desvios envolvem anualmente subtrao
de receitas que superam a marca de R$ 34,5 bilhes e um desvio em programaes estranhas,
que esto classicadas como da Seguridade Social, de R$ 49 bilhes. No de se estranhar
que, com essa construo, esse Oramento seja apontado como decitrio, que precise
ser complementado com recursos scais e, portanto, responsabilizado pela incapacidade
estatal de realizar os investimentos em infra-estrutura que o pas demanda ou permitir um
maior desembolso em reas como educao, um investimento no futuro, fundamental para
ampliar a capacidade de produo da sociedade brasileira.
80 FUNDAO
ANFIP
No entanto, uma anlise correta dos nmeros do Oramento da Seguridade Social

permitiria concluir que quase a totalidade de supervit primrio realizado pelo Governo
Federal (excluindo estatais) advm dessa subtrao de receitas e desvio de nalidade nas
despesas com recursos da seguridade.
Infelizmente, esses abusos no derivam de um processo que possa ser caracterizado
como exceo um perodo onde presses sobre as contas pblicas demandam um sacrifcio
temporrio para esses programas e para a sociedade.
A permanncia da atual poltica econmica impe seu preo sobre o conjunto de direitos
dos trabalhadores. As desvinculaes de receitas da Seguridade Social so apenas uma
dessas exigncias. Nasceram como disposio temporria em 1994, como a primeira Emenda
Constitucional de Reviso33 para durar por dois exerccios. Mas vigorar, sob as mais diversas
formas, por pelo menos vinte anos, a se conrmar a renovao da Desvinculao das Receitas
da Unio pelo Senado Federal neste nal do ano. Essa poderosa e perversa alquimia,
como apontaram Ivanete Boschetti e Evilsio Salvador (BOSCHETTI e SALVADOR, 2006),
transforma os recursos destinados ao nanciamento da Seguridade Social em recursos
scais para a composio do supervit primrio.
Alm de demandar mais e mais recursos para a produo de supervits, ser um empecilho
devida prestao de servios pblicos e determinar sucessivas reformas para desobrigar
cada vez mais o Estado da garantia de direitos ao cidado, essa poltica econmica aponta
para uma direo completamente oposta que permeia o Captulo Dos Direitos Sociais da
Constituio Federal. Pelas palavras de Andr Azevedo Sette, est presente nesse texto, um
solidarismo constitucional que se contrape ao individualismo; h a busca de efetividade de
direitos e no apenas a sua previso; e, na prtica dos direitos sociais, uma conscientizao
das exigncias de um Estado de Justia Social (SETTE, 2006).
Quando os defensores desse modelo econmico esto a exigir mais uma reforma
previdenciria, quando subtraem a capacidade estatal de efetivar direitos, esto a aprofundar
razes de outros interesses que primam pelo individualismo, em contraposio construo
social e coletiva dos servios pblicos. A construo desse Estado mnimo, que viabiliza a
produo de supervits primrios crescentes, tambm tem o papel fundamental de assegurar
resultados positivos a outros segmentos do capital, pois disponibiliza vrios setores sociais
para o consumo de servios que deveriam ser prestados pelo Estado.
Na sade, por exemplo, a qualidade dos servios muito aqum do desejado, a falta de
pessoal, as condies de instalao e funcionamento, a incerteza decorrente das las etc.,
no do outra alternativa seno a liao a planos de sade suplementar. Dados da ANS34,
de junho de 2007, informam que 46,2 milhes de brasileiros so hoje consumidores desses
(33) Depois do fracasso das emendas apresentadas pelo Governo Collor, o processo revisional, mesmo sem ter produzido
grandes alteraes no texto, foi o incio de um longo perodo de desconstruo dos avanos alcanados na Constituinte.
(34) www.ans.gov.br/portal/upload/informacoesss/caderno_informaca_09_2007.pdf
FUNDAO
81
ANFIP
produtos. Somente a partir de 2001, foram doze milhes de novos contratados.

Na previdncia, as sucessivas reformas, a falta de estabilidade das regras, o discurso
da falncia, a instituio de teto para o valor dos benefcios previdencirios etc. tambm
reservam uma parcela grande da sociedade brasileira para os fundos privados. Dados
da Abrapp (Associao Brasileira de Entidades Fechadas de Previdncia Privada) e da
Fenaprev (Federao Nacional de Previdncia Privada e Vida) indicam que a captao
desses produtos vem crescendo a mais de 20% ao ano h vrios exerccios, chegando a
26,8% no comparativo entre o primeiro semestre de 2007 com igual perodo de 200635.
A introduo no texto constitucional de um teto para o valor dos benefcios em valores
nominais (corrigido anualmente pela inao) um fator importante a reservar mercado para a
previdncia complementar privada. Quando foi proposto, no valor de R$ 1.20036, signicava dez
mnimos; mas, na data de promulgao da Emenda Constitucional valia to somente 9,2 salrios.
Esse valor veio caindo at dezembro de 2003, quando foi novamente alterado por outra Emenda
(EC 41) para R$ 2.400. Em novembro de 2007, j correspondia a 7,6 salrios mnimos.
O salrio mnimo continuar crescendo acima da inao at 2011 (para um crescimento
real mdio do PIB muito provvel de 4% entre 2006 e 2008, portanto, at 2011 o salrio
mnimo crescer em torno de 17% acima da inao37). Assim, No primeiro ano do mandato
do prximo presidente, o teto da previdncia deve estar situado entre 6 e 6,5 salrios mnimos.
Para o trabalhador resta a certeza de que, na melhor das hipteses, mesmo que tenha
contribudo em valores mais elevados, esse ser o teto do seu benefcio. Para benefcios
maiores, resta to somente contrat-los no mercado.
Esse teto somente no vem caindo tambm em relao remunerao habitual paga
pelo setor privado, porque a gerao de empregos formais, embora em expanso, no foi
ainda capaz de recuperar a formalizao existente no comeo dos anos 90, nem muito
menos os salrios pagos no setor privado do perodo 1996/199738.
Se esse dispositivo no for alterado, em pouco tempo teremos implantado no Brasil, por
vias transversas, uma velha proposta dos organismos internacionais, e de muitos adeptos
no Brasil, de restringir a previdncia social a uma cesta bsica com benefcios de at
trs salrios mnimos, reservada toda a demanda por maiores benefcios aos regimes de
capitalizao privados, com tudo o que isto representa de risco para o participante e de lucro
para o mercado nanceiro.
(35) respectivamente www.abrapp.org.br e Canal Executivo (19-09-2007). Captao da previdncia privada cresceu 31%
em julho. Em http://www2.uol.com.br/canalexecutivo/notas07/190920075.htm
(36) Valor constante da EC 20, de dezembro de 1998.
(37) A Cmara dos Deputados aprovou o PL 01/2007, em maio deste ano. A proposio est em tramitao no Senado.
(38) Em maro de 2007, a Anp e a Fundao Anp lanaram uma publicao Previdncia Social e Salrio Mnimo, disponvel
em www.anp.org.br onde analisam, dentre outras questes, a evoluo de rendimentos do trabalho, grau de formalizao do
trabalho e da cobertura previdenciria e as repercusses desses dados nas contas da previdncia social, bem como o papel do
salrio mnimo, da previdncia social e dos benefcios assistenciais na distribuio e interiorizao da renda em nosso pas.
82 FUNDAO
ANFIP
Em suma, os desvios do Oramento da Seguridade Social cumprem importantes

papis: para a poltica scal, viabiliza supervit; para a sade, o principal instrumento
de precarizao dos servios; para a previdncia social, viabiliza o principal elemento do
discurso de falncia do sistema e de inevitabilidade das reformas; e, para os interesses dos
mais diversos setores econmicos, oportunidade de grandes negcios.
Um dos principais instrumentos a acobertar esses desvios a no separao dos
oramentos Fiscal e da Seguridade Social. Essa falta de transparncia esconde os uxos
nanceiros e de programaes de despesas entre esses oramentos.
Fruto inclusive dessa no separao, no Oramento da Seguridade Social, ao
invs de atender s programaes relativas sade, assistncia e previdncia social,
constam despesas de praticamente todos os rgos e entidades do governo federal,
independentemente das suas reas de atuao. No de se estranhar que tambm seja
reiteradamente descumprido o mandamento constitucional (art. 195, 2), que determina
ser de competncia dos rgos responsveis pela sade, previdncia e assistncia social a
elaborao da proposta oramentria da Seguridade. Esse dispositivo somente foi cumprido
no breve perodo do governo Itamar, conforme pode ser visto pelas mensagens presidenciais
que encaminham anualmente a proposta de lei oramentria para tramitao no Congresso
Nacional.
Outra conseqncia, j no campo das receitas, uma grande confuso, que pode ser
vista, por exemplo, at mesmo no Balano Geral da Unio39. Nele consta como receita do
Oramento Fiscal uma parcela muito grande de recursos oriundos de contribuies sociais,
muito alm do resultado das desvinculaes produzidas pela DRU Desvinculao das
Receitas da Unio.
Ao arrepio do disposto no art. 27, inciso I, da Lei n. 8.212, de 199140, parte das receitas
provenientes de juros, multas, correo monetria e at mesmo da recuperao da dvida
ativa de contribuies sociais, que so fontes do Oramento da Seguridade Social, constam
como receitas do Oramento Fiscal. importante ressaltar que no se trata da parcela desses
encargos moratrios que integram as receitas do Fundaf (um fundo para aparelhamento da
receita federal, composto por parcela da receita de juros e multas). As receitas do Fundaf j
esto classicadas em separado. Na prtica, so recursos da seguridade social que acabam
sendo classicados junto com os recursos desvinculados pela DRU, como recursos livres (a
chamada fonte 100).
H situaes ainda mais inusitadas: no Balano, at mesmo a parcela da CPMF
relativa ao fundo da pobreza classicada como receita do Oramento Fiscal. Tambm h
(39) Os Balanos Gerais da Unio podem ser acessados em http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/
gestao_orcamentaria.asp
(40) Lei n. 8.212, de 1991. Art. 27. Constituem outras receitas da Seguridade Social: I - as multas, a atualizao
monetria e os juros moratrios; (...)
FUNDAO
83
ANFIP
confuso nas receitas derivadas das taxas por poder de poltica relativa a servios e aes
do Ministrio da Sade (vigilncia sanitria e sade suplementar), cuja previso tambm
consta do Oramento Fiscal. Na mesma situao esto as receitas das contribuies sociais
institudas para custear a correo do FGTS.
A aplicao desses recursos feita no Oramento da Seguridade Social, j que se d
em despesas que integram este Oramento, mas situaes em que as receitas integram o
Oramento Fiscal e as despesas o da Seguridade resultam em transferncias do Oramento
Fiscal para a Seguridade Social. A devoluo desses recursos para a Seguridade engrossa
as estatsticas do dcit coberto com recursos scais. Em sentido oposto, a parcela nada
desprezvel de recursos desvinculados das contribuies sociais pela DRU no classicada
enquanto transferncia da Seguridade para o Oramento Fiscal. simplesmente tratada
como recurso prprio do Oramento Fiscal.
Assim, as leis oramentrias traduzem esse retorno como recursos scais a custearem
despesas do Oramento da Seguridade Social, como podem ser visto no art. 3, do projeto
de lei oramentria para 2008 (PL 30/2007 CN):
Art. 3 A despesa total xada nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de R$

1.352.543.609.047,00 (...), na forma detalhada entre os rgos oramentrios no Anexo
II e assim distribuda:
I - Oramento Fiscal: R$ 576.009.472.737,00 (...);
II - Oramento da Seguridade Social: R$ 365.243.434.911,00 (...); e
III - Renanciamento da dvida pblica federal: R$ 411.290.701.399,00 (...).
Pargrafo nico. Do montante xado no inciso II deste artigo, a parcela de R$
23.533.642.410,00 (...) ser custeada com recursos do Oramento Fiscal. (grifamos)
H um silncio absoluto sobre a parcela de receitas do Oramento Fiscal que tem como
origem recursos desvinculados do Oramento da Seguridade Social.
Inusitada tambm a receita relativa ao Fundo de Sade Militar. Essa receita consta como
do Oramento Fiscal, no entanto, todas as despesas relativas a essas programaes esto
classicadas como sendo do Oramento da Seguridade Social e, nesse caso em particular,
como ser discutido em captulos posteriores, nem deveria constar da programao da
Seguridade, posto que no uma despesa do Sistema nico de Sade, mas um encargo
estatal em benefcio dos militares.
A tabela a seguir mostra como foram classicadas as receitas das contribuies sociais.
Alm dos valores totais arrecadados (que inclui para cada contribuio, o valor do principal
acrescido dos acrscimos relativos a juros, multas e correes), esto discriminadas a parcela
devida ao Fundaf e o volume de recursos dessas contribuies que foram desvinculados e
classicados como recursos livres. Os dados mostram que essas desvinculaes superaram
84 FUNDAO
ANFIP
at mesmo os efeitos da DRU. Os nmeros so relativos a 2006, extrados do SIAFI.

Dos pouco mais de R$ 301 bilhes de receitas realizadas, uma pequena parcela foi
destinada ao Fundaf. Considerando-se que h previso legal para essa destinao e que
se aplicados, esses recursos contribuem para a melhoria da arrecadao das contribuies
sociais, deveriam ser classicados como recursos da seguridade R$ 300,5 bilhes. No entanto,
apenas R$ 266 bilhes esto associados a essas fontes. Foram portanto desvinculados mais
de R$ 34,5 bilhes, um valor R$ 168,8 milhes acima do que determinado pela DRU.
TABELA 1
Receitas de contribuies sociais arrecadadas em 2006 e o efeitos das
desvinculaes da DRU e de outros desvios R$ milhes
Lquido da Classificados Total Desvinculao Outros
Total Global Fundaf
Contribuio Social Seguridade como seguridade desvinculado DRU desvios
(a) (b)
(a) - (b) (c) (d) = (a)-(b)-(c) (e) (d) - (e)
Previdencirias 122.466,3 0,0 122.466,3 122.466,3 0,0 0,0 0,0
COFINS 90.422,7 208,7 90.214,1 72.063,8 18.150,2 18.084,5 65,7
CPMF 32.019,5 5,6 32.013,9 26.938,5 5.075,3 5.057,0 18,4
Cont. Social Lucro 27.291,1 190,8 27.100,3 21.621,8 5.478,5 5.458,2 20,3
PIS/PASEP 23.890,7 109,8 23.780,8 18.942,2 4.838,7 4.778,1 60,5
Correo do FGTS 2.831,3 0,0 2.831,3 2.265,1 566,3 566,3 0,0
Conc. Prognsticos 1.533,6 0,0 1.533,6 1.227,0 306,6 306,7 -0,2
Outras contribuies sociais 627,2 0,0 627,2 497,7 129,5 125,4 4,1
SOMA 301.082,3 514,9 300.567,4 266.022,4 34.545,0 34.376,3 168,8
Notas: Total Global, inclui receita do principal, juros, multas e encargos. Fundaf: parcela de juros e multas destinadas ao aparelhamento da Receita. Total
desvinculado: parcela das receitas das contribuies sociais classificada como recursos livres. Outros desvios: diferena entre o total desvinculado por fonte
e o permitido pela DRU
Fonte: SIAFI
Diante de tamanha confuso de nmeros e conceitos, no de se estranhar que

sempre apaream dados to dspares a tumultuar os debates sobre a Seguridade Social41.
A no separao dos oramentos e a confuso que se cria quanto origem das fontes de
nanciamento da Seguridade permitem os variados discursos.
O instrumento da desvinculao, que mistura os recursos desvinculados a outros que
tm os impostos como origem, tambm no contribui para uma anlise do uxo dos recursos
entre os oramentos, nem mesmo permite identicar o destino nal dos recursos que por
um dispositivo transitrio foram subtrados do Oramento da Seguridade Social. fato que
o governo tem autorizao constitucional para retirar parcela dos recursos da seguridade
por meio da DRU. Mas, no correto esconder esses efeitos do debate pblico. No
nada transparente, subtrair mais de R$ 34,5 bilhes de receitas que foram arrecadadas para
(41) Atm mesmo os nmeros apresentados pelo Governo no Frum da Previdncia, em contraposio aos da Anp, em An-
lise da Seguridade Social em 2006, esto diferentes dos que constam do Sia.
FUNDAO
85
ANFIP
atender a aes e programas da Seguridade Social e, ainda assim, disseminar aos quatro
ventos que h dcits na seguridade como justicativa para impor mais perdas de direitos
aos trabalhadores.
O nanciamento da Seguridade Social

Desde o acordo com o FMI, ao nal de 1998, o governo federal promoveu um aumento
da carga tributria baseado nas receitas das contribuies sociais e econmicas (como a
CIDE-Combustveis) e das mais diversas taxas. Estudos da Receita Federal42 indicam que
em 1998, a arrecadao da Unio situava-se em 20,73% do PIB; ao nal de 2006, esse valor
j representava 23,75%. Embora tenha aumentado a receita total, a parcela proveniente a
tributos (impostos e taxas) caiu de 8,28% para 7,85% e, em contrapartida, as receitas de
contribuies sociais aumentaram de 9,93% para 13,37% do PIB. A tabela abaixo mostra
essas mudanas ocorridas dentro do projeto de ajuste scal brasileiro.
TABELA 2
Evoluo da carga tributria brasileira e a sua distribuio por esfera
aps as transferncias, em percentual do PIB % PIB
1998 2006 Diferena
Unio 20,7 23,8 3,0 14,6%

Impostos e taxas 8,3 7,9 -0,4 -5,2%
Contribuies sociais 9,9 13,4 3,4 34,6%
outras 2,5 2,5 0,0 0,8%
Estados 7,9 9,0 1,1 14,3%
Municpios 1,3 1,5 0,2 14,1%
Total 29,9 34,2 4,3 14,5%

Fonte: estudos tributrios da SRF
Os nmeros indicam que a carga tributria avanou 4,3 pontos percentuais do PIB e
que a Unio cou com dois teros desse aumento. E mais, que as receitas de contribuies
sociais cresceram relativamente mais do que o dobro do aumento vericado na carga
tributria total.
Como esse processo se deu diante da opo poltica de ampliar substantivamente as
metas de supervit primrio, a ela deveria ter correspondido um aumento das receitas do
Oramento Fiscal, responsvel pelos encargos da dvida e outras despesas nanceiras.
No foi essa a opo adotada pelo governo federal. A receita de impostos caiu. Ento
o aumento das receitas das receitas de contribuies sociais e, portanto, do Oramento da
Seguridade Social, no poderia corresponder a um incremento de igual monta nas despesas
(42) http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm
86 FUNDAO
ANFIP
desse Oramento. O aumento das receitas da Seguridade Social viabilizou a produo de

supervits primrios porque, pela ao das desvinculaes, o governo no estava obrigado
a ampliar gastos em sade, previdncia e assistncia social.
Isto no signica que no tenha ocorrido aumento nessas programaes. Em resposta a
diversos movimentos polticos, a partir de 2000, cresceram as despesas com sade; desde
2003, crescem despesas da assistncia social; a partir de 2004, sucessivos aumentos
reais concedidos ao salrio mnimo impactam a previdncia e as despesas com benefcios
assistenciais. Mas, no se alterou o eixo da poltica econmica e das metas scais de
supervit primrio.
Ainda assim, a pluralidade das fontes de nanciamento do Oramento da Seguridade
Social garantiu recursos para todas essas aes e manteve-se superavitrio durante todo
esse perodo mesmo com os desvios de recursos praticados pela DRU.
O Oramento da Seguridade no foi concebido para ser superavitrio, ainda mais custa
da precarizao de servios, a sonegao de direitos e aos baixos valores disponibilizados
para as famlias de baixa renda. Mas, podemos utilizar essa situao em prol de objetivos
importantes de resgate aos direitos e melhoria dos servios de sade, previdncia e
assistncia social.
preciso ressaltar ainda, que as receitas de contribuies sociais resultam de um processo
tributrio que faz recair direta (sobre os salrios) ou indiretamente (sobre a folha de salrios
e o consumo) os seus efeitos sobre a populao de baixa renda. Excelentes trabalhos,
como os de Ivanete Boschetti e de Evilzio Salvador (BOSCHETTI, Ivanete e SALVADOR,
Evilzio. 2006), analisando dados do IBGE sobre o oramento familiar, apresentam nmeros
que indicam como cresceu a tributao indireta sobre o consumo para as famlias de menor
renda. Os dados indicam que em 1996, quem ganha at 2 salrios mnimos gasta 26%
de sua renda no pagamento de tributos indiretos. Esse percentual, em 2003 j alcanava
46%. Para as faixas de maiores rendas, o aumento foi bem menor, de 7% para 16%. Esse
crescimento no se deu exclusivamente pelo aumento das contribuies sociais, pois o
consumo, e no a propriedade e a renda base do nosso injusto sistema tributrio. Mas,
signica que devemos ter ateno especial sobre a utilizao desses recursos. Agravaremos
a injustia produzida pelo nosso sistema tributrio se depois de reduzirmos a capacidade
de consumo e da qualidade de vida desses segmentos sociais para aumentarmos a fatia do
Oramento a ser disponibilizada exatamente para os que esto a se locupletar das despesas
nanceiras do Estado.
Outra questo importante relativa ao nanciamento da seguridade diz respeito
execuo nanceira desse Oramento. No texto promulgado da Lei n. 8.212, em seu art. 19,
estava estabelecido que os recursos destinados execuo do Oramento da Seguridade
Social seriam entregues aos rgos responsveis nos mesmos prazos estabelecidos para
FUNDAO
87
ANFIP
os repasses dos Fundos de Participao, ou seja, a cada dez dias. Partia-se do pressuposto
que esses recursos no se prestavam ao entesouramento, na prtica no pertenciam ao
Tesouro, mas aos rgos responsveis pela Seguridade. No incio do Governo FHC a MP 935
(de 07/03/1995) revogou esse dispositivo. Desde ento cou estabelecido, genericamente,
repasses mensais. E, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101, de 2000), os repasses
passaram a privilegiar a consecuo dos resultados primrios. Cada rgo tem estabelecido
um cronograma de limites para movimentao e emprenho das dotaes oramentrias
e para execuo nanceira. Na imensa maioria das vezes, os limites constantes desses
decretos sequer permitem aos rgos e entidades da seguridade a execuo integral dos
limites constantes da lei oramentria anual.
Como conseqncia da involuo de todo esse processo, alm da desvinculao da
DRU e de outros desvios que subtraem recursos das contribuies sociais, a parcela restante
(que sobreviveu desvinculao) arrecadada com essas contribuies passou a car retido
na Conta nica do Tesouro, engrossando a produo do supervit primrio.
A prxima d uma dimenso dessas retenes em 2007. Alm do valor acumulado ao
longo dos exerccios anteriores, tem-se o valor mdio mensal que cou retido ao longo
desse ano. Ao nal de outubro, mais de R$ 25 bilhes estavam repousando na conta nica
a observar a precariedade da sade, a excluso previdenciria etc.
TABELA 3
Disponibilidades de recursos por fonte, valor existente ao final de 2006, em outubro de 2007
e o valor mdio mensal, para o total das disponibilidades e fontes selecionadas
R$ milhes
Valor mdio
Fonte Selecionadas Final de 2006 Outubro 2007
mensal
Contribuies sobre concursos de prognsticos 1.064,5 1.486,3 1.358,3
Contribuies para os programas PIS/PASEP 290,0 986,1 871,3
Contr. Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas 2.070,1 11.285,8 7.033,7
COFINS 2.409,4 4.442,2 9.120,2
CPMF 7.365,1 1.872,3 2.948,4
Fundo de combate e erradicao da pobreza 3.034,7 3.394,1 2.867,9
Soma dos itens acima 16.233,7 23.466,8 24.199,9

Valor total de disponibilidades 257.312,2 333.707,4 313.633,0
Fonte: SIAFI
Alm dessas retenes vericadas nas receitas de contribuies sociais, at mesmo recursos
prprios dos diversos rgos so estocados. Somente no mbito do Ministrio da Sade, em
novembro, havia R$ 622 milhes de disponibilidades em recursos dessa natureza.
Devem ainda merecer a ateno dos defensores da Seguridade as movimentaes sobre
a reforma tributria. Se for importante melhorarmos a qualidade da poltica tributria em
88 FUNDAO
ANFIP
nosso pas, equalizar a sua distribuio em relao capacidade econmica dos agentes,
simplicar todo o sistema, no podemos perder nem a capacidade econmica do Oramento
da Seguridade Social nem a pluralidade de suas fontes.
A programao de despesas a cargo do Oramento da Seguridade Social

A anlise das despesas do Oramento da Seguridade Social exige que sejam agrupadas
dentre os grandes grupos da sade, previdncia e assistncia social. Assim procedido,
preciso identicar os gastos que no se enquadram nos limites constitucionais e legais.
As despesas previdencirias
Os gastos previdencirios so aqueles correspondentes ao Regime Geral de Previdncia
Social, pois esse o modo de organizao da previdncia social, nos termos constitucionais.
Para melhor compreenso desses nmeros, eles podem ser diferenciados em razo dos
segurados (em urbanos e rurais). preciso ainda separar as despesas que derivam de
precatrios e requisies de pequeno valor.
A diferenciao entre urbanos e rurais meramente acadmica: ambos so benefcios
previdencirios, substitutivos da renda do trabalho, compreendidos no mesmo regime geral,
nanciados pela mesma pluralidade de fontes, respeitada, no regime de repartio, a solidariedade
entre cidade e campo. Por esse motivo, no correto dizer que os benefcios rurais tm natureza
assistencial. Se h modelos contributivos diferenciados, para atender capacidade econmica
inclusive quanto ao princpio de equidade na forma de participao de custeio - e renda
dos diversos tipos de segurados e ainda ponderar o efeito das mltiplas renncias, isenes e
imunidades tributrias, que afetam diretamente as receitas previdencirias.
Diferenciar os pagamentos relativos s aes judiciais importante, pois esses pagamentos
incluem parcelas referentes a atrasados, ou seja, a diversos exerccios anteriores. A no
diferenciao dessas parcelas diculta a anlise das contas previdencirias. E, ainda, esses
pagamentos confundem benefcios urbanos e rurais.
preciso ainda separar os benefcios institudos por legislao especial. So pagos pelo
INSS, porm, designados por lei especca - atendem natureza indenizatria ou meritria
como no caso do acidente da base espacial de Alcntara e da Hemodilise de Caruaru, dos
anistiados, dos atingidos pelo problema do Csio 137 em Goinia, das vtimas da Talidomida,
das recluses compulsrias da hansenase). Esses benefcios tm o Tesouro Nacional como
fonte de nanciamento. Assim, preciso, para ns de apurao do resultado da Seguridade,
contabilizar repasses do Oramento Fiscal correspondentes a essas despesas.
Com relao aos pagamentos dos Encargos Previdencirios da Unio, preciso explicitar
que no so despesas previdencirias da seguridade, mas derivam de um encargo patronal
do setor pblico. Atendem a um pblico especco, tm requisitos, critrios, contribuies,
FUNDAO
89
ANFIP
exigncias diferenciados. importante a anlise dessas despesas, como, alis, de todas

elas. Mas, a confuso dessas despesas com as do RGPS no se presta ao entendimento dos
problemas. Sequer possvel proceder a uma boa avaliao se no tomarmos em separado
as derivadas dos servidores, dos membros dos Poderes e do Militares. Em bom exemplo
dessa confuso pde ser visto durante as discusses das ltimas reformas, especialmente a
ocorrida no atual governo. As necessidades de nanciamento dos Encargos Previdencirios
da Unio foram apresentadas sem diferenciarmos as despesas relativas aos militares, por
exemplo. No entanto, nenhuma medida foi efetivada para abordagem dessas despesas.
Todo o alarde provocado pelo anncio dos grandes nmeros envolvidos foi utilizado para
promover mudanas no regime prprio dos servidores.
legal o uso dos recursos das contribuies sociais para pagamento desses encargos?
A modicao introduzida durante o governo FHC no art. 17 da Lei n. 8.212 admite essa
hiptese, desde que estejam satisfeitas todas as obrigaes com a sade e a assistncia
social. O governo j obrigado a cobrir qualquer insucincia de recursos da seguridade
para o pagamento dos benefcios previdencirios e os de natureza continuada (LOAS e
RMV).
Isto signica que a utilizao dos recursos da seguridade para o pagamento dos Encargos
Previdencirios da Unio o reconhecimento, por parte do governo, de que o Oramento da
Seguridade superavitrio.
Embora legal duas ressalvas precisam ser feitas. Primeiro, as demandas da seguridade
social no esto plenamente atendidas, h carncias e precariedades a serem enfrentadas.
A utilizao desses recursos no pode ser feita em detrimento das prioridades da prpria
seguridade. Segundo, porque no se pode utilizar esses recursos para o atendimento
dessas despesas para concluir que o oramento decitrio, que so necessrios cortes
nos programas, aes e servios da Seguridade.
As despesas com assistncia social

A programao assistencial da Seguridade muito ampla e dispersa. H aes e
programas espalhados nos diversos rgos. Nos termos constitucionais, a assistncia social
em nosso pas, e inclusive seus benefcios, atendem ao pressuposto da necessidade. H
critrios objetivos que focalizam os segmentos sociais que demandam aes especcas do
Estado.
Com relao aos benefcios assistenciais, separamos os decorrentes da LOAS43 (Lei
(43) Os benefcios da LOAS so deferidos aos idosos e portadores de necessidades especiais que se enquadram num critrio
de necessidade calculado a partir da renda familiar per capita .
90 FUNDAO
ANFIP
Orgnica da Seguridade Social), da Renda Mensal Vitalcia (RMV)44 e para os demais

benefcios de transferncia de renda, que compem o conjunto do Bolsa Famlia45.
H ainda aes de assistncia social e programaes do Fome Zero, as despesas com
asilos, creches, aes de gerao de emprego e renda, do programa de Erradicao do
Trabalho Infantil, h aes prestadas pelo Ministrio da Justia, a assistncia ao estudante
(no MEC), as aes de defesa civil etc.
O que no pode ser computado dentro do Oramento da Seguridade Social so as
despesas com assistncia ao servidor. Essas despesas no derivam do critrio universal
da necessidade, mas de uma relao patronal. Hoje essas despesas esto a inchar as
despesas da seguridade, consumindo quase um bilho de reais ao ano. No limite, pode-
se considerar essas despesas quando relativas aos servidores que prestam os servios
relativos Seguridade Social, pois nesse caso seriam uma despesa inerente ao servio,
uma despesa operacional dos rgos e entidades da Seguridade.
As despesas da Sade
As despesas com as aes e programas de sade so as realizadas no mbito exclusivo
do SUS - Sistema nico de Sade sob a coordenao do Conselho Nacional de Sade e
compreende ainda as demais despesas de custeio e de pessoal ativo do Ministrio. Essas
despesas esto abrigadas pelas determinaes da EC n. 29 e, com a regulamentao
dessa Emenda (PLP n. 1, de 2003), j aprovada pela Cmara dos Deputados e tramita no
Senado.
Com essa regulamentao, car mais uniforme o critrio a distinguir o que pode ser
considerado como despesas da sade.
Nos termos como votada, no podem ser computadas como sade, despesas com
assistncia social46, com aes de saneamento relativo a servios tarifados etc.
Temos ainda outras aes de sade, como as desenvolvidas nos hospitais universitrios,
que por estarem vinculados ao SUS podem e devem ser consideradas como despesas da
Seguridade. No entanto, esto em situao diversa, as despesas relativas prestao dos
servios de sade aos servidores e militares. Novamente, o critrio dessa prestao no
(44) A RMV corresponde a um salrio mnimo mensal, deriva de disposio legal e visa reconhecer situao ftica anterior
Constituio de 1988, sendo hoje considerada um benefcio em extino. Seu pblico alvo vem sendo atendido por outros
benefcios
(45) Os benefcios da Bolsa Famlia so deferidos a grupos sociais como: jovens em situao de vulnerabilidade e/ou risco
social; famlias em condio de extrema pobreza, no intuito de garantir a segurana alimentar e combater as carncias nutri-
cionais; crianas e adolescentes em situao de trocar a escola pelo trabalho; crianas, adolescentes e familiares vtimas de
violncia, abuso e explorao sexual; alm de famlias que necessitam de proteo social especial.
(46) Historicamente, foram includas na programao do Ministrio da Sade despesas assistenciais que subtraam recursos
da sade. Em 2005, por exemplo, foram mais de R$ 2 bilhes, computados para ns do mnimo constitucional, que verda-
deiramente no atendiam s aes de sade. Somente a subtrao dessa programao assistencial permitiu, em 2006, uma
ampliao substancial dos recursos que efetivamente nanciam aes de sade pblica
FUNDAO
91
ANFIP
a universalidade que caracteriza a sade pblica, mas diferentes vnculos funcionais. A

regulamentao aprovada na Cmara tambm considera que essa programao no deve
ser considerada como sade pblica.
Outras programaes admissveis

As despesas relativas aos programas do FAT (so custeadas com recursos do PIS/
PASEP) tambm integram o Oramento da Seguridade Social. Vale lembrar que a CF
considera que a incapacidade laboral resultante do desemprego voluntrio tem natureza
previdenciria (CF, art. 201, III). Em benefcios do FAT, separamos as despesas relativas a
transferncias diretas s pessoas, como seguro desemprego e abono salarial (incluem tambm
os trabalhadores em situao de incapacidade temporal de trabalho como, por exemplo,
pescadores em perodo de defeso e em situaes anmalas, como a dos trabalhadores
resgatados da condio semelhante a escravo). H ainda bolsas para qualicao e as
despesas relacionadas a outros programas, igualmente nanciados com recursos do Fundo,
como capacitao, gerao de emprego e renda etc. H ainda despesas transitrias, como
as relativas correo do FGTS, emprstimos realizados para liquidao de planos privados
de sade e o cumprimento de sentenas relativas Aeros-Previdncia.
Outras programaes no admissveis

Alm do que foi apresentado, no devem ser computadas despesas como os pagamentos
da dvida. Embora sejam encargos devidos por rgos e entidades da seguridade, eles
no correspondem a despesas com sade, previdncia e assistncia social, mesmo
quando o endividamento se prestou execuo desses servios. Desconsiderar
essas despesas importante para evitar dupla contagem que infla a seguridade,
sem a correspondncia dos servios pblicos. Quando, por exemplo, o Ministrio
da Sade se endividou junto ao FAT ou ao BIRD para ampliar a infra-estrutura dos
servios pblicos de sade, a compra de equipamentos, as construes realizadas
etc. constaram do Oramento da Seguridade porque eram despesas tpicas. Quando
o Ministrio vai pagar essas dvidas, essas despesas tambm precisam constar
do Oramento, mas esse pagamento no corresponde a um novo equipamento ou
uma nova instalao, portanto, nessa segunda vez que esses valores constam dos
Oramentos no se trata mais de despesa tpica da Seguridade, mas de um Encargo
Financeiro da Unio.
H ainda programaes que por erro crasso acabam includas na seguridade e ao
proceder anlise devemos extirpar essas despesas.
92 FUNDAO
ANFIP
O resultado da Seguridade Social em 2006

Como resultado de toda essa metodologia identicada nos captulos anteriores, podemos
analisar o resultado da Seguridade Social em 2006.
Para ns de avaliao da Seguridade Social, consideramos que devam ser utilizados
os valores que incluem a receita realizada do principal das contribuies sociais, e ainda
juros, multas, correes monetrias de valores pagos em atraso, receitas de parcelamentos
e de recuperao da dvida ativa, subtrados dos valores devidos ao Fundaf. Os nmeros
correspondem ao que na Tabela 1 est identicado como Lquido da Seguridade.
A Tabela a seguir apresenta a contabilizao do que compreende o nanciamento
da Seguridade Social a partir de suas fontes exclusivas, como a contribuies sociais, os
recursos prprios dos rgos e entidades da Seguridade e a contrapartida da Unio para os
encargos previdencirios que no so cobertos com recursos da Seguridade Social.
TABELA 4
Receitas exclusivas do Oramento da Seguridade Social em 2006
R$ milhes
Itens de Receita Valores
Receitas de Contribuies sociais 301.621,4

Previdencirias 123.520,2
COFINS 90.214,1
CPMF 32.013,9
Cont. Social Lucro 27.100,3
PIS/PASEP 23.780,8
Correo do FGTS 2.831,3
Conc. Prognsticos 1.533,6
Outras contribuies sociais 627,2
Receitas prprias do rgos 1.947,3

Ministrio da Sade 1.463,4
Ministrio da Previdncia Social 374,3
Ministrio do Desenvolvimento Social 109,6
Taxas por poder de poltica 556,8

Contrapartida do Oramento Fiscal para EPU 1.220,8
Receitas do Oramento da Seguridade Social 305.346,3
Fonte: SIAFI e MPS e STN para as despesas previdencirias
Com relao aos dados anteriormente divulgados, que constaram da Anlise da

Seguridade Social de 2006, h algumas diferenas que derivam de uma melhor apurao
das receitas das contribuies sociais, especialmente quanto aos acrscimos legais e as
taxas de poder de vigilncia sanitria e sade complementar que no integravam esses
FUNDAO
93
ANFIP
dados.
A tabela a abaixor identica e agrupa as despesas da Seguridade Social.
TABELA 5
Despesas do Oramento da Seguridade Social em 2006
R$ milhes
Itens das despesas Valores
Benefcios previdencirios 165.585,3

previdencirios urbanos 128.904,7
previdencirios rurais 32.368,9
pagamentos judiciais 4.311,7
Benefcios assistenciais 11.570,7

assistenciais LOAS 9.678,7
assistenciais RMV 1.892,0
Despesas da SADE 40.745,9
Outras despesas assistenciais 9.983,9

assistncia social geral 2.183,0
transferncias de renda 7.800,9
Outras aes da seguridade social 2.065,4
Pessoal ativo e outras despesas da previdncia 4.542,1
Benefcios FAT 14.904,0
Outras aes do FAT 683,6
Complementao FGTS 3.001,9
EPU especiais 1.220,8
Cumprimento de sentenas - AEROS - PREV 5,8
Total Global 254.309,4
Fonte: SIAFI e MPS e STN para as despesas previdencirias
Com relao aos dados anteriormente divulgados, a grande diferena a subtrao

das despesas relativas sade militar, que antes eram consideradas como despesas da
Seguridade.
Dos valores apurados, vemos que a Seguridade Social apresentou em 2006 um supervit
pouco superior a R$ 51 bilhes. Um valor superior ao resultado primrio promovido pelo
governo federal, que foi de R$ 49,8 bilhes.
Somente para registro, a tabela a seguir identica as programaes de despesas que
foram desconsideradas nessa anlise.
94 FUNDAO
ANFIP
TABELA 6
Despesas constantes do Oramento da Seguridade Social em 2006 que
no envolvem programaes da Seguridade
R$ milhes
Itens de despesa constantes do

oramento da Seguridade Social Valores
Assistncia ao servidor 820,0

Assistncia ao militar 855,5
EPU - poderes e civis 28.604,9
EPU militares 16.315,8
EPU transferncias 2.066,5
Servios da dvida 305,5
Erros de classificao 4,0
TOTAL GLOBAL 48.972,3
A ttulo de concluso
A anlise do Oramento da Seguridade Social em 2006 demonstrou a existncia de
um volume considervel de supervit, superior inclusive ao que foi apurado no mbito do
governo federal (excludas as empresas estatais).
No entanto, a forma com que apresentado o Oramento da Seguridade Social, com
uma subtrao de receitas de R$ 34,5 bilhes e desvio de nalidade em suas programaes
de despesas da ordem de R$ 49 bilhes, faz parecer que esse Oramento altamente
decitrio, que demanda aportes bilionrios de recursos, que inviabilizam outras despesas
pblicas, como investimentos em infra-estrutura ou outros gastos fundamentais para o
desenvolvimento da Nao.
Transformar supervits dessa monta em gigantescos dcits no obra de um erro
desproposital. H interesses que se sustentam exatamente nesse processo. preciso
um grande esforo da sociedade organizada para desmisticar esses nmeros. Essa
transparncia fundamental para que a sociedade possa fazer suas escolhas.
No entanto, preciso deixar claro que o Oramento da Seguridade Social no foi criado
para produo de supervits dessa natureza. Ainda mais porque esses recursos que esto
a sobrar correspondem a servios no prestados, a direitos de cidadania no assegurados.
A sociedade deve optar por ampliar a Seguridade Social, melhorar a prestao dos servios
de sade, assegurar aes de assistncia social em volume sucientes para transformar
permanentemente a misria e a pobreza em dignidade, nanciar programas de incluso
FUNDAO
95
ANFIP
previdenciria.
H uma grande dvida com os trabalhadores em nosso pas, ainda hoje a previdncia
social, em que pese se constituir no nosso maior programa de distribuio e interiorizao
da renda, no assegura direitos da maioria dos trabalhadores. Ainda est organizada numa
forma de contribuio direta, desconhecendo uma realidade onde a maioria das pessoas
no possui relaes de emprego e uma imensa maioria sequer assalariada.
H recursos sucientes no Oramento da Seguridade Social para equacionar todas
essas questes. Mas esses recursos esto em disputa. Podemos recuperar as disposies
desse Oramento, coloc-lo a servios dos direitos a que ele deveria assegurar e permitir
que continue a ser desvirtuado, facilitando a produo de supervits primrios para garantia
dos credores nanceiros. H muitos interesses que demandam reservar esses recursos para
enriquecer ainda mais os que se beneciam dos ganhos nanceiros. importante ressaltar
que com a extino da CPMF novos cenrios sero traados. Porm, esse o dilema a ser
enfrentado: decidir para onde vai o dinheiro pblico, a que nalidade ele se destina, a quem
serve.
96 FUNDAO
ANFIP
5. Quem nancia e qual o destino dos recursos da

Seguridade Social no Brasil?
Evilsio Salvador*
Resumo:Este artigo tem por objetivo investigar as caractersticas do nanciamento da

seguridade social no Brasil do ponto de vista da avaliao dos recursos, da magnitude e da
alocao dos gastos e da natureza das fontes de nanciamento, problematizando relao
do oramento do setor com as opes de poltica econmica e social adotadas. O texto
tambm resgata a origem da seguridade social e sua importncia como instrumento de
desenvolvimento econmico e social. Alm disso, apresenta propostas de agenda e de
possibilidades para armao e ampliao dos direitos da seguridade social no Brasil.
As reivindicaes e presses organizadas pela classe trabalhadora na dcada de 1980,
no perodo de redemocratizao do pas, provocaram a incorporao, pela Constituio
Federal, de muitas demandas sociais de expanso dos direitos sociais e polticos. Um dos
maiores avanos em termos de poltica social foi a adoo do conceito de seguridade social,
englobando, em um mesmo sistema, as polticas de sade, previdncia e assistncia social.
Para viabilizar as inovaes propostas e permitir a efetiva implementao de um sistema
de seguridade social no Brasil, a Carta Magna estabeleceu uma ampliao das bases de
nanciamento para alm da folha de pagamento, que passaria a ser composta tambm
pelos impostos pagos pela sociedade e por contribuies sociais vinculadas.
Histrico
No Brasil, o vocbulo seguridade social passou a integrar os dicionrios da lngua
portuguesa a partir de 1988. Porm, o termo adotado, desde 1935, nos Estados Unidos e,
desde a dcada de 1940, na Europa capitalista para designar uma mirade de programas e
servios sociais. A conferncia de 1944 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) j
reconhecia a obrigao da instituio de apoiar todas as naes do mundo na aplicao de
programas prprios que visem [...] a extenso de medidas de segurana social de forma a
assegurar um rendimento de base a todas as pessoas que necessitem desse tipo de proteo
bem como de cuidados mdicos completos (Organizao Internacional do Trabalho, 2002,
p. 1).
A sesso de 2001 da OIT rearma que o momento atual propcio para a organizao
lanar uma nova campanha com intuito de estender a cobertura da seguridade social a todas
as pessoas que dela necessitam.
FUNDAO
97
ANFIP
Segundo a OIT, a seguridade social fundamental para a garantia do bem-estar da classe

trabalhadora e de suas famlias, assim como de toda a coletividade. Para a organizao,
trata-se de um direito essencial do ser humano, importante para promover a paz e a insero
social. Quando bem gerida, a seguridade social favorece a produtividade via poltica de sade,
a garantia de renda e o acesso aos servios sociais. Quando associada s polticas ativas
do mercado de trabalho, torna-se instrumento poderoso de desenvolvimento econmico e
social sustentvel, sobretudo na atual conjuntura (Organizao Internacional do Trabalho,
2002).
A rede de proteo da seguridade social permite a manuteno do padro de renda e
protege o cidado e a cidad ou sua famlia contra as situaes de incapacidade de trabalhar
ou de diminuio da capacidade laboral derivada dos ciclos vitais.
Quando a insero no mercado de trabalho no mais possvel, so as redes de
seguridade que se conguram como emadeiramentos institucionais que plasmam o grau de
civilizao e desenvolvimento alcanados por suas respectivas sociedades e so expoentes
do grau de solidariedade comprometida por seus cidados (Moreno, 2004, p. 51).
O marco da institucionalizao da seguridade social no mundo a publicao, em 1942,
na Inglaterra, do Relatrio de Beveridge, que trouxe mudanas signicativas no mbito dos
seguros sociais at ento predominantes. A proposta resultou em aumento das despesas
com proteo social, objetivando o combate pobreza e tendo por fundamento os direitos
universais a todos os cidados e todas as cidads.
O nanciamento da seguridade social no modelo beveridgiano proveniente dos tributos
e estatal gesto do sistema. Elaine Behring e Ivanete Boschetti (2006) destacam que
o Plano Beveridge padronizou os benefcios existentes na Inglaterra e incluiu novos, como
seguro de acidente de trabalho, abono familiar (salrio-famlia), seguro-desemprego e
outros seis auxlios sociais: funeral, maternidade, abono nupcial, benefcios para esposas
abandonadas, assistncia s donas de casa enfermas e auxlio-treinamento para quem
trabalhava por conta prpria.
De acordo com Paul Durand (1991), o Plano Beveridge teve profunda inuncia no
continente europeu, onde diversos pases reformaram seus sistemas de proteo social,
anteriormente limitados cobertura de riscos sociais no modelo de seguro social contributivo.
O plano aponta para um modelo de seguridade social oposto lgica de seguro social, que
entende a previdncia social limitada, por exemplo, a um seguro e com funcionamento igual
a de um plano privado.
(*) Evilsio Salvador - Economista, Mestre em Poltica Social e doutorando em Poltica Social na Universidade de Braslia. As-
sessor de poltica scal e oramentria do Instituto de Estudos Socieconmicos. e-mail: evilasio@inesc.org.br. Divulgao do
texto autorizado pelo Autor
98 FUNDAO
ANFIP
No perodo do apogeu do Estado Social, os pases capitalistas desenvolvidos coordenaram

e expandiram os sistemas de seguridade social com incremento de benefcios. A Europa
ocidental ampliou a cobertura social de forma integral e universal, enquanto nos Estados
Unidos a seguridade social foi expandida de forma gradual. Em quase todos os pases, os
gastos com educao e sade cresceram tanto em termos absolutos como em proporo do
Produto Interno Bruto (PIB). Assim, tambm ocorreu a expanso dos programas habitacionais,
com os governos intervindo mediante subsdios, crditos e ajuda (Johnson, 1990).
Josep Calvet (1995) destaca quatro razes econmicas para justicar a existncia e a
instituio de polticas sociais pblicas: falha do mercado capitalista; distribuio de renda
pelo sistema de seguridade social; reduo da utuao e das instabilidades econmicas;
a melhoria da ecincia do sistema econmico. Nesse ltimo elemento, o autor observa a
importncia da proteo social para estabilizao anticclica automtica em momento de
desemprego. Isso acontece porque a seguridade social permite manter elevada demanda
efetiva por meio do pagamento de penses, aposentadorias, rendas mnimas e programas
da assistncia social que promovam maior estabilidade ao sistema capitalista.
Caso brasileiro
Em que pese a inuncia do Plano Beveridge sobre os tericos da previdncia e o
aparecimento de algumas dessas idias em documentos ociais do Ministrio do Trabalho
e Emprego (responsvel, poca, pela previdncia social), jamais essas teses foram
integralmente incorporadas no Brasil.
A perspectiva e a intencionalidade de transgurar a previdncia em seguridade social no se
iniciaram na Constituio de 1988. Pelo contrrio,essas idias j existiam, h bastante tempo,
no debate de especialistas e tcnicos(as) vinculados(as) rea previdenciria. Nesse sentido,
a inuncia das idias de Beveridge foi parcial, lenta, gradual e limitada, permanecendo, ainda
hoje, a tenso entre consolidar uma seguridade social pblica, ampla e universal ou restringir
sua funo pblica s camadas mais pobres da populao (Boschetti, 2003; 2006).
Na Constituio brasileira, seguridade social um conjunto integrado de aes do
Estado e da sociedade, voltadas para assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social, incluindo, tambm, a proteo ao trabalhador e trabalhadora
desempregada via seguro-desemprego.
Pela lei, o nanciamento da seguridade social compreende, alm das contribuies
previdencirias, recursos oramentrios destinados a esse m e organizados em um nico
oramento.
O desenho da seguridade social brasileira, ainda que de forma limitada, guarda alguma
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ANFIP
semelhana com o contedo e com a orientao das polticas do Estado Social dos pases
centrais.
Porm, as caractersticas do nosso mercado de trabalho com o predomnio de relaes
informais de trabalho a partir da dcada de 1980 e a elevada concentrao de renda
tornaram mais difceis a universalizao dos benefcios sociais (Salvador; Boschetti, 2003).
As polticas sociais no transitaram para o mbito de um contrato social nos moldes do
Estado Social dos pases desenvolvidos, materializando os princpios e meios para assegurar
amplos direitos fundados na cidadania (Mota, 2000a).
A implementao do conceito de seguridade social, previsto no artigo 194 da Constituio
Federal, j seria um enorme desao em condies mais favorveis aos movimentos da
classe trabalhadora e sociedade organizada. A situao torna-se desfavorvel para quem
defende os direitos sociais a partir da dcada de 1990, com nova hegemonia burguesa, de
cunho neoliberal, que potencializa novas e antigas diculdades para consolidar a seguridade
social no Brasil.
No tocante questo previdenciria, as alteraes realizadas pela Constituio de
1988, embora tenham mantido a lgica do seguro previdencirio, representaram verdadeira
reforma da previdncia, no sentido de sua ampliao e generalizao para um nmero
maior de trabalhadores e trabalhadoras. A reforma que se materializa, em 1998, por meio da
Emenda Constitucional 20 47, pde ser identicada como uma contra-reforma do movimento
consolidado na Constituio de 1988, visto que aponta um caminho inverso para a previdncia
(Salvador; Boschetti, 2002).
Tal reforma foi encarada como uma necessidade de equilibrar as contas pblicas e
solucionar a crise scal do Estado, limitando-se a uma viso mope de equilbrio das contas
pblicas, muito mais voltada para a realizao de supervit primrio. Constituiu um elemento
importante de justicativa da reforma da previdncia social, em 1998, o fato de o governo, a
imprensa e muitos analistas apontarem o sistema previdencirio brasileiro como decitrio
e causador do dcit pblico. Tais alegaes se fundamentam nos valores previstos no
Oramento Geral da Unio (OGU), nos ltimos anos, para as despesas previdencirias, mas
so controversos diante dos ditados constitucionais sobre o assunto.
Do ponto de vista oramentrio, 48 a Constituio brasileira deniu, no seu artigo 165,
para as trs esferas de governo, que a Lei Oramentria Anual (LOA) ser composta
pelo Oramento Fiscal, pelo Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e pelo
oramento da seguridade social no havendo, no mbito constitucional, qualquer referncia
a um oramento especco para a previdncia social. O que tradicionalmente os dirigentes
da previdncia social brasileira divulgam o resultado nanceiro do Regime Geral da
(47) Emenda Constitucional 20, de 15 de dezembro de 1998, que modica o sistema de previdncia social, estabelece normas
de transio e d outras providncias.
(48) Sobre oramento pblico no Brasil, consultar Roberto Piscitelli, Maria Timb e Maria Rosa (2002)
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Previdncia Social (RGPS), por meio do contraste entre a arrecadao lquida e as despesas
com benefcios previdencirios do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).
De forma inovadora, o legislador determinou a criao de um oramento com recursos
prprios e exclusivos para as polticas da seguridade social (sade, previdncia e assistncia
social), distinto daquele que nancia as demais polticas de governo.
Entretanto, o oramento da seguridade social tornou-se letra morta na constituio.
Todos os governos que passaram pelo Palcio do Planalto desde 1988 no transformaram o
dito constitucional em ao efetiva. Pelo contrrio, apropriaram-se das contribuies sociais
destinadas para ns da seguridade social, utilizando-as para outras polticas de cunho scal,
at mesmo para o pagamento dos encargos nanceiros da Unio (amortizao e juros da
dvida) e para realizao de caixa, visando garantir o supervit primrio, principalmente
nos anos recentes.
Oramento e poltica scal

A compreenso mais ampla do oramento da seguridade social deve considerar
o quadro tributrio e scal constitudo no pas na ltima dcada. No bojo das polticas
macroeconmicas que deram sustentao ao Plano Real, a poltica scal foi determinante
e seguiu risca as recomendaes de organismos multilaterais, como o Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Em 1993, os economistas formuladores do Plano Real, com a pretensa
defesa dos equilbrios das contas pblicas brasileiras, defenderam a criao do Fundo Social
de Emergncia (FSE), institudo por meio da Emenda Constitucional de Reviso 1, de 1994,
que permitiu a desvinculao de 20% dos recursos destinados s polticas da seguridade
social.
Nos exerccios nanceiros de 1994 e 1995, por meio do Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF) Emendas Constitucionais 10 e 17 e, posteriormente, Emenda Constitucional 27, que
criou a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) , garante-se a desvinculao de 20%
da arrecadao de impostos e contribuies sociais at o m deste ano. Dando seqncia
mesma poltica scal do governo anterior, a equipe econmica do governo do Presidente
Lula, sob alegao de que a economia brasileira ainda requer cuidados, manteve, no mbito
da Emenda Constitucional 42 (reforma tributria), a prorrogao da DRU 49at 2007.
O oramento da seguridade social chegou a ser elaborado nos primeiros anos aps a
regulamentao das leis de custeio e de benefcio da previdncia social. Em 1993 e 1994,
apareceu como proposta do Conselho Nacional da Seguridade Social, mas essa orientao
(49) A DRU apresenta algumas modicaes com relao ao FSE, pois no afeta a base de clculo das transferncias a
estados, Distrito Federal e municpios, nem a das aplicaes em programa de nanciamento ao setor produtivo das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Tambm no esto sujeitas DRU: as contribuies sociais do empregador incidente sobre
a folha de salrios; as contribuies de trabalhadores(as) e dos demais segurados(as) da previdncia social; a parte da CPMF
destinada ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; e a arrecadao do salrio-educao.
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no prevaleceu. O conselho tinha a misso de articular e sistematizar um oramento

previamente debatido com as reas responsveis pela previdncia social, pela sade e pela
assistncia social. Porm, perdeu, paulatinamente, as atribuies e acabou sendo extinto
pela Medida Provisria (MP) 1.799-5 de 1999.
Os balanos da seguridade social vm sendo pesquisados e divulgados pela Associao
Nacional dos Fiscais de Contribuies Previdencirias (Anp), pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) e pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). A Anp e o Ipea
consideram como receitas: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(Cons), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio Provisria sobre a
Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
(CPMF), as contribuies de pessoas empregadas e empregadores sobre a folha de salrios
e mais o Simples. 50
Nesse balano, o Ipea inclui, ainda, como despesas, a parte do Programa de Integrao
Social (PIS) que nancia o seguro-desemprego e o Plano de Seguridade Social do Servidor
Pblico (CSSP), considerando o pagamento dos benefcios previdencirios urbanos e rurais,
os benefcios assistenciais e as aes do Sistema nico de Sade (SUS), saneamento
e custeio do Ministrio da Sade. Com ressalvas, considera, tambm, os gastos com a
previdncia de inativos e pensionistas da Unio.
TABELA 1
Oramento da seguridade social (R$ bilhes)
2004 2005
Entidade
Saldo com DRU Saldo sem DRU Saldo com DRU Saldo sem DRU
ANFIP 17,63 42,53 24,7 56,8
IPEA 0,27 27,73 0,49 13,79
TCU -18,3 12,2 -14,1 19,1

TESOURO NACIONAL - - -14,4 17,6
Fonte: Anfip, Ipea, TCU e STN. Elaborao: Departamento de Estudos Tcnicos do Unafisco Sindical. Nota: a conta do Ipea de 2005
refere-se aos valores executados at 9 de julho de 2005. Alm disso, os dados do Ipea de 2004 esto deflacionados pelo IPCA. Na conta
da Anfip, no esto considerados os pagamentos das aposentadorias de servidores(as) pblicos.
O TCU limita-se a analisar a execuo oramentria ocial, fazendo apenas alguns

ajustes. Salienta, porm, que se no houvesse a DRU, a seguridade social teria um resultado
positivo de (3)A DRU apresenta algumas modicaes com relao ao FSE, pois no afeta
a base de clculo das transferncias a estados, Distrito Federal e municpios, nem a das
aplicaes em programa de nanciamento ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. Tambm no esto sujeitas DRU: as contribuies sociais do empregador
(50) Sistema Integrado de Imposto e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte.
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incidente sobre a folha de salrios; as contribuies de trabalhadores(as) e dos demais

segurados(as) da previdncia social; a parte da CPMF destinada ao Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza; e a arrecadao do salrio-educao.
R$ 19,1 bilhes, em 2005, e de R$ 5,3 bilhes em 2006. Aps determinao da LDO
2005, 51 a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) passou a explicar o montante de recursos
desvinculados da seguridade social. No entanto, permanecem a falta de discriminao e
de clareza na divulgao dos dados da execuo oramentria, pois na apresentao da
execuo oramentria compilam-se impostos e recursos oriundos da DRU.
Em 2005, foram desvinculados R$ 32 bilhes da seguridade social. Em 2006, os dados
divulgados pela STN indicam que as receitas desviadas da seguridade social, por meio
da DRU, alcanaram R$ 33,8 bilhes. Portanto, em apenas dois anos de existncia da
legislao, foram retirados R$ 65,8 bilhes, que entraram nos cofres pblicos para serem
aplicados nas polticas de assistncia social, previdncia e sade. Assim, se fossem
includas essas receitas desviadas, teramos, pelos dados da STN, um saldo superavitrio
da seguridade social de R$ 17,6 bilhes, em 2005, e de R$ 4,4 bilhes em 2006.
Portanto, por meio da DRU, ocorre uma perversa alquimia que transforma os recursos
destinados ao nanciamento da seguridade social em recursos scais para a composio
do supervit primrio e, por conseqncia, a sua utilizao em pagamento de juros da
dvida (Salvador; Boschetti, 2006). A Tabela 1 apresenta os resultados da seguridade
social. Seja qual for o critrio, ao desconsiderar os recursos desviados por meio da DRU,
o saldo positivo, variando, conforme o rgo ou a entidade, de R$ 17 bilhes a R$ 57
bilhes.
A DRU pea-chave na estratgia da poltica scal para a composio do supervit
primrio. Isso signica que por meio desse expediente, processa-se, ento, uma
transferncia no desprezvel de recursos do lado real da economia, e mais explicitamente,
da rea social, para a gesto nanceirizada da dvida pblica (Cardoso Jr.; Castro, 2005,
p. 14).
Na viso de Francisco de Oliveira (1998), a formao do sistema capitalista
historicamente dependente de recursos pblicos. A diferena no Welfare State que
essa dependncia deixa de ser provisria e passa a ser, no capitalismo contemporneo
abrangente, estvel e marcada por regras pactuadas pelos principais grupos sociais e
polticos. Ocorre um deslocamento da luta de classes da esfera da produo, do cho da
fbrica ou das ocinas ou ainda dos escritrios, para o oramento do Estado (Oliveira,
Francisco, 1998, p. 53).
De acordo com Jorge Castro, Manuel Moraes, Francisco Sadeck, Bruno Duarte e
Helenne Simes (2006), a engenharia macroeconmica que permitiu o controle relativo
(51) Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004.
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da inao passou pelo crescente endividamento nanceiro do pas, pelo corte de gastos
reais e pelo incremento de receitas prprias (apropriao maior de recursos por parte do
governo central), sobretudo no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999
2002). A estratgia mantida no governo Lula, que aprofunda o ajuste econmico em
curso desde 1995, adotando polticas monetrias e scais restritivas.
Fabrcio de Oliveira (2006) destaca a funo realizada pelo sistema tributrio brasileiro
na dcada de 1990, observando que, ironicamente, a brutal elevao da carga tributria
tenha acontecido exatamente em governos que aderiram s frmulas mgicas contidas
nas recomendaes do Consenso de Washington para retirar o Estado da economia. O
caso brasileiro mostra que no se tratava apenas de retirar o Estado da participao da
vida econmica, mas de: transform-lo em instrumento de valorizao do capital nanceiro,
para ele garantindo a destinao de parcela substancial e crescente da riqueza produzida,
e que, inter alia, o sistema tributrio desempenharia papel fundamental nesse processo.
(Oliveira, 2006, p. 35)
A Teoria das Finanas Pblicas preconiza que os tributos, em funo da incidncia
e do comportamento com relao renda dos(as) contribuintes, podem ser regressivos,
progressivos e proporcionais. Um tributo regressivo se tem relao inversa com o padro
de renda do(a) contribuinte. A regresso ocorre porque penaliza mais os(as) contribuintes
de menor poder aquisitivo. O inverso ocorre quando o imposto progressivo, pois aumenta
a participao do(a) contribuinte proporo que cresce sua renda, o que lhe imprime
o carter de progressividade e de justia scal: arcam com maior nus da tributao os
indivduos em melhores condies de suport-la, ou seja, aqueles que obtm maiores
rendimentos (Oliveira, 2001, p. 72).
Ao analisar a evoluo da Carga Tributria no Brasil (CTB), um conjunto de estudos
tem demonstrado seu forte aumento nos ltimos anos, saltando de 29% para 36% do PIB52
de 1994 a 2005 mais alta que a de muitos pases centrais.
Mas ao contrrio dos pases desenvolvidos, o Brasil tira a maior parte de sua receita
de tributos indiretos e cumulativos, que oneram mais a classe trabalhadora e a classe
mdia, pois tm alta carga tributria sobre o consumo mais da metade da carga provm
de tributos que incidem sobre bens e servios e uma baixa tributao sobre a renda: 25%
da tributao total (Salvador, 2007).
Situao inversa a estrutura tributria dos pases da Organizao para a Cooperao
Econmica e o Desenvolvimento (OCDE): os impostos sobre consumo representam 32,1%
da tributao total, em mdia; o imposto sobre a renda representa 35,4% da tributao
total.53
(52) Ver, nesse sentido: Secretaria da Receita Federal (2004)

(53) Dados da OCDE disponveis em: <http://www.oedc.org>. Acesso em: 7 nov. 2007.
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Estudo de 1996, realizado com base na Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do

Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), revela que, no Brasil, quem ganha
at dois salrios mnimos gasta 26% de sua renda no pagamento de tributos indiretos,
enquanto o peso da carga tributria para as famlias com renda superior a 30 salrios
mnimos corresponde apenas a 7% (Vianna; Magalhes; Siveira; Tomich, 2001). A POF
20022003 mostra que essa regressividade vem aumentando: as famlias com renda
de at dois salrios mnimos passaram a ter carga tributria indireta de 46% da renda
familiar enquanto aquelas com renda superior a 30 salrios mnimos gastam 16% da renda
em tributos indiretos (Zockun, 2005). Nesse sentido, merece destaque a observao de
Fernando Cardim de Carvalho no relatrio 2005 do Observatrio da Cidadania:
O Estado brasileiro tornou-se cada vez mais um Robin Hood s avessas, dependendo
pesadamente dos chamados impostos indiretos (sobre produtos) que incidem, tambm,
sobre produtos de consumo popular, utilizando uma proporo excepcionalmente alta
dessas receitas para transferir rendas s classes mdias e altas sob a forma de pagamento
de juros. (Carvalho, OC 2005, p. 34) Ricardo Varsano et al (1998) e Jos Afonso e rika
Arajo (2004).
O aumento da carga tributria indireta ocorreu, principalmente, por causa das
modicaes na legislao da Cons. Em 1998, diante do agravamento da crise nanceira
no Brasil, que nos levou a rmar um acordo com o FMI, o governo federal lanou um pacote
scal, incluindo um conjunto de medidas com o objetivo de aumentar a arrecadao e
assegurar supervit primrio scal, em 1999, de R$ 31 bilhes (3,1% PIB).
Entre as muitas medidas anunciadas no Pacote 51 que permitiu ao governo de
Fernando Henrique Cardoso assegurar as chamadas receitas extraordinrias , destaca-
se a alterao da legislao da contribuio para o PIS e a Cons.
No governo Lula, a Lei 10.833/2004 instituiu a no-cumulatividade e elevou a alquota
da contribuio de 3% para 7,6% (Salvador, 2007).
As alteraes realizadas na legislao tributria aps 1996 agravam a regressividade
da carga tributria brasileira. Com isso, vem aumentando a incidncia tributria sobre
bens e servios (consumo), saltando de 17,2% do PIB, em 1996, para 20,8% em 2005
(Hickmann; Salvador, 2006).
Entre os motivos do crescente aumento das contribuies sociais na carga tributria
brasileira, o principal que as contribuies no so partilhadas com estados e municpios,
sendo uma forma de o governo produzir folga de caixa, mesmo durante perodos de
retrao da atividade econmica. Assim, nos ltimos anos, vem ocorrendo reduo da
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105
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participao das esferas subnacionais 54 no total da Receita Tributria Disponvel (Afonso;

Arajo, 2004).
rika Arajo (2005) destaca que o aumento da participao das contribuies sociais
na arrecadao tributria nacional embora tenha como justicativa o nanciamento da
seguridade social est intimamente vinculada ao ajuste scal a que todo o setor pblico
foi submetido a partir de 1999. Por meio de medidas de desvinculao tributria, parte da
receita dessas contribuies so desviadas de sua nalidade. Com isso, passam a auxiliar
a obteno de metas cada vez mais elevadas de supervit scal. A autora questiona a
estratgia e o interesse do governo federal, diante da necessidade de recursos scais para
ajustar as receitas s despesas, em arrecadar contribuies sociais em vez de impostos.
Outra questo relevante a ausncia de repasse imediato e da gesto prpria das
contribuies sociais destinadas seguridade social, conferindo ao governo federal
elevada autonomia para aplicao de recursos de acordo com suas necessidades scais.
Nesse sentido, rika Arajo (2005) enfatiza a utilizao de dois artifcios.
O primeiro o contingenciamento das dotaes oramentrias, possibilitado pela
centralizao dos recursos na Conta nica do Tesouro Nacional. Isso assegura ao poder
Executivo a opo de que as despesas autorizadas na lei oramentria sejam adiadas ou
simplesmente no executadas porque dependem da liberao dos recursos. Assim, em
nome da nalidade social, so institudas contribuies para custear as despesas, mas
por meio do seu entesouramento nos cofres da Unio, as contribuies sociais terminam
servindo para elevar o supervit primrio. O segundo expediente consiste em se apropriar
dos recursos da seguridade social por meio da converso em recursos ordinrios de livre
aplicao oramentria.
Financiamento e controvrsias 55
O debate sobre as formas de nanciamento da seguridade social no Brasil, a partir da
Constituio de 1988, revela as divergncias entre quem defende o princpio da totalidade
da Carta Magna e quem defende a separao das fontes de custeio das polticas de
previdncia, assistncia social e sade.
Essas controvrsias entre especialistas sobre o nanciamento da seguridade social
caram evidentes durante os debates sobre a Reviso Constitucional (1993 e 1994). Em
defesa da totalidade, Sulamis Dain, Laura Tavares e Marta Castilho (1993) relatam que,
(54) Esse fenmeno traz implicaes considerveis para a discusso do federalismo no Brasil. Sobre essa problemtica, ver
o livro, publicado em 2003, Descentralizao e federalismo scal no Brasil, organizado por Fernando Rezende e Fabrcio de
Oliveira. Os autores abordam o inadequado nanciamento da federao, discutindo a partilha de recursos e de distribuio de
encargos entre as unidades de governo, em seus trs nveis.
(55) Essa seo reproduz partes e argumentos desenvolvidos por Ivante Boschetti e Evilsio Salvador (2006), com atualiza-
es estatsticas para 2006.
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na experincia internacional, o nanciamento da seguridade social baseado, de forma

crescente, em mix de receitas tributrias e contribuies sobre a folha de salrios, com
o objetivo de contemplar uma concepo de benefcios destinados tanto a contribuintes
diretos dos programas, como tambm aqueles destinados a cidados e cidads, nos
casos de cobertura universal dos programas. O movimento de diversicao das bases
de nanciamento tem como corolrio a vinculao dos recursos e a constituio de um
oramento prprio para institucionalizar a precedncia de seus compromissos de cobertura
sobre os demais gastos do governo.
No sentido oposto, Kais Beltro, Bernardo Lustosa, Francisco de Oliveira e Maria
Pasinato (1993) defendem que o conceito de Seguridade Social seja mantido, mas com a
separao efetiva de seus componentes: seguro social (previdncia), sade e assistncia
social nos planos dos conceitos, de custeio e operacional. Os autores so contrrios
existncia de um oramento nico para a seguridade, defendendo a separao das fontes
de custeios com trs oramentos independentes e com o nanciamento de cada programa
por uma lgica prpria em termos de regime nanceiro, tipo de estrutura do plano de
benefcios, base de incidncia e agente econmico. Infelizmente, essa viso foi reforada
a partir da reforma da previdncia social de 1998.
De acordo com Eduardo Fagnani (2001), o estudo sobre o nanciamento e os gastos
sociais traz pistas sobre o alcance, os limites e o carter redistributivo das polticas sociais.
No plano geral, o estudo dos mecanismos de nanciamento e gasto revela as relaes
existentes entre a poltica social avaliada e a poltica econmica geral do governo.
A natureza das fontes de nanciamento importante indicador na avaliao das polticas
sociais. Os recursos scais que advm das receitas de impostos e taxas apresentam maior
potencial redistributivo, mas so os menos utilizados no nanciamento da seguridade
social. As contribuies sociais so recursos parascais custeados por empresas e pela
classe trabalhadora e se constituem, no Brasil, na principal fonte de nanciamento da
seguridade social. Essa base de custeio no atende plenamente ao objetivo da eqidade
e tem carter regressivo. Quando o acesso ao benefcio depende da contribuio (por
exemplo, na previdncia social), uma parcela signicativa de pessoas ca excluda do
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sistema.
Do ponto de vista metodolgico, o conceito de fonte de nanciamento adotado neste
artigo o mesmo utilizado na elaborao e na execuo oramentria da Unio, referindo-
se destinao dos recursos durante a execuo do oramento e no especicamente
sua arrecadao.
Para tanto, adota-se o conceito de despesa liquidada nas funes: assistncia social,
previdncia social e sade dos oramentos scal e da seguridade social dos anos 2000 a
2006, que seguem classicao funcional denida na Portaria/SOF 42, de 14 de abril de
1999. 56 Cada uma dessas funes possui subfunes que abrangem diversos programas
e diversas aes, conforme a concepo assumida pelo poder Executivo para essas
polticas.
A Tabela 2 apresenta os dados referentes importncia relativa de cada fonte no
nanciamento dos gastos da seguridade social no perodo de 1999 a 2006. As fontes
de recursos que predominam nos anos estudados so as contribuies sociais, 57 em
contraste com os recursos advindos de impostos.
As contribuies obrigam o Estado a aplicar os recursos no destino estabelecido
quando da criao do tributo sua instituio deve atender a uma nalidade especca.
Assim, as contribuies tm um carter parascal no sentido de que seu objetivo
no arrecadar para responder s despesas scais do governo. As contribuies
so arrecadadas pelo poder pblico em nome de entidades com atribuies especcas e
que possuem oramento prprio, destacando-se aquelas destinadas ao nanciamento do
sistema de seguridade social (Arajo, 2005; Revista Abop, 1998/1999).
Os recursos provenientes dos impostos representaram, na mdia do perodo analisado,
apenas a quarta fonte de custeio da seguridade social 6,7% do total, com decrscimo
de 44,1%. Em 2006, os recursos ordinrios (impostos) representaram somente 3,8% do
total das fontes de nanciamento das polticas de seguridade social, indicando a menor
participao no perodo (Tabela 2). Esse fato revela que a participao da fonte de recursos
ordinrios, aqueles advindos de impostos federais o Imposto de Renda e o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e dos prprios recursos desvinculados das contribuies
(56) Por causa da outra estrutura oramentria, os dados de 1999 para as fontes de nanciamento da sade referem-se ao
programa sade da funo sade e saneamento e aos programas previdncia e assistncia social da funo previdncia
e assistncia.
(57) Informaes detalhadas sobre as contribuies sociais podem ser encontradas na edio especial da Revista Abop, da
Associao Brasileira de Oramento Pblico. A Abop dene que, a partir da Constituio Federal (CF), as contribuies sociais
so consideradas tributos (art. 195 da CF), institudas em lei, com base no poder scal do Estado. Como espcie tributria
autnoma e especca, a contribuio se caracteriza por possuir um pressuposto de fato denido em lei, de forma tpica,
consistindo-se numa atividade estatal dirigida coletividade, que atinge determinado grupo de pessoas. Essa contribuio dis-
tingue-se dos tributos scais por estar vinculada e por ser delegada a um rgo pblico favorecido (Revista Abop, 1998/1999,
p. 30-31).
108 FUNDAO
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sociais, est deixando de nanciar a seguridade social e, nesse caso, no retornando para
as nalidades para as quais foi arrecadada.
Em 1999, os recursos desvinculados representaram, por meio do Fundo de Estabilizao
Fiscal, o custeio de apenas 4,3% dos gastos da seguridade social (Tabela 2). Somente
a desvinculao dos recursos arrecadados com a Cons e a CSLL, em 1999, totalizou
o montante de R$ 7,9 bilhes, retornando para a seguridade social, por meio do FEF,
somente 56% desse valor. Com aprovao da DRU, a partir de 2000, no mais possvel
visualizar os recursos desvinculados no nanciamento da seguridade social. A DRU no
est vinculada a qualquer fundo, ainda que somente contbil, como era o FEF. Essa
regra impossibilita a distino, na execuo oramentria, de qual parcela de recursos
originria de impostos gerais e qual referente desvinculao de recursos, j que
ambas, agora, compem a mesma fonte de recursos ordinrios (Boletim Polticas Sociais
acompanhamento e anlise, 2004). Essa alterao fere os princpios oramentrios da
discriminao e da clareza. 58
Alm disso, essa modicao signica que os recursos desvinculados das contribuies
sociais, por meio da DRU, retornam, apenas em parte, sob a forma de recursos ordinrios
(conhecido como fonte 100 na execuo oramentria) para o nanciamento das
polticas que integram a seguridade social. Portanto, os recursos provenientes de impostos
apresentados na Tabela 2 podem ser, na realidade, oriundos da desvinculao oramentria
que graas alquimia possibilitada pela DRU se transformam em recursos ordinrios,
reforando a tese da insignicante participao do oramento scal no nanciamento da
seguridade social no Brasil.
As contribuies sociais representaram, em mdia, 89,5% das fontes de nanciamento
da seguridade social no perodo de 1999 a 2006. Entre as contribuies mais signicativas
do perodo, destacam-se a Contribuio dos Empregadores e Trabalhadores para a
Seguridade Social (CETSS), 45,9%; a Cons, 26,1%; e a CPMF, 8,1%.
A anlise das principais fontes de nanciamento da previdncia social no perodo de
1999 a 2006, revela que, em mdia, 58,1% dos recursos para custeio das polticas do
Sistema Previdencirio Brasileiro advm da CETSS da arrecadao da Contribuio
Previdenciria do Regime Geral da Previdncia Social. Em 2006, esse tributo representou
46% do nanciamento da seguridade social (Tabela 2).
Quem recebe menos, paga mais
A contribuio do empregador corresponde a 20% sobre o total das remuneraes pagas
ou creditadas, a qualquer ttulo, no decorrer do ms, s pessoas seguradas empregadas
(58) De acordo com Roberto Piscitelli, Maria Timb e Maria Rosa: O princpio da discriminao [...] preconiza a identicao
de cada rubrica de receita e despesa, de modo que no gurem de forma englobada [...]. E o princpio da clareza signica o
bvio: a evidenciao da contabilidade. Por esse princpio, dever-se-ia priorizar o interesse dos usurios das informaes,
sobretudo porque se est tratando de nanas pblicas (Piscitelli; Timb; Rosa, 2002, p. 46-47).
FUNDAO
109
ANFIP
que lhes prestam servios, acrescidos de alquota de 1% a 3% para o nanciamento das

prestaes por acidente do trabalho, conforme o ndice de risco.
J a contribuio de trabalhadores(as) calculada mediante a aplicao da
correspondente alquota sobre o seu salrio-de-contribuio mensal, limitado ao teto de
R$ 318,37. 59 Cerca de dois teros do montante arrecadado advm da contribuio de
quem emprega e um tero de pessoas empregadas (Ministrio da Previdncia Social,
2006).
No caso de quem emprega, a contribuio previdenciria compe os encargos sociais
das empresas que, geralmente, so repassados aos preos dos bens e servios vendidos,
podendo-se constituir em um tributo sobre o consumo.
A regressividade existe tambm no lado das contribuies da classe trabalhadora, por

causa da existncia do teto de contribuio, signicando que contribuintes que recebem
rendimentos abaixo do teto esto pagando proporcionalmente mais sobre sua renda.
A ttulo de exemplo, em agosto de 2007, um trabalhador ou trabalhadora com renda
mensal de R$ 4.160 pagou, efetivamente, a ttulo de contribuio previdenciria, o
equivalente a 7,65% da sua renda, ou seja, exatamente o mesmo percentual que um
trabalhador ou trabalhadora que recebeu o salrio mnimo (R$ 380). Acima de R$ 4.160,
a regressividade se agrava.
O baixo crescimento das contribuies de quem emprega e de quem trabalha para
a seguridade social decorre do crescimento medocre da economia nesse perodo, das
elevadas taxas de desemprego e do aumento das relaes informais de trabalho.
No perodo de 1999 a 2006, as contribuies sociais representaram, em mdia, 81,4%
das fontes de nanciamento da sade na esfera federal. Entre as contribuies sociais
destacam-se a CPMF, 33,6%, e a CSLL, 25,3%. Nos anos analisados, observa-se que
a CSLL, que tinha participao relativa de apenas 4,2%, em 1999, passou a representar
44%, em 2006 um patamar superior ao nanciamento obtido por meio da CPMF (33,6%),
que se constituiu, at 2003, na principal fonte de nanciamento da sade.
Convm fazer duas importantes observaes sobre essas contribuies. A CSSL
o nico tributo a nanciar a seguridade social com base de clculo no lucro lquido das
empresas, ajustado antes da proviso para o Imposto de Renda. A partir de 2005, a CSSL
vem apresentando crescimento expressivo de arrecadao. Tal crescimento no se deve a
uma tributao maior dos grandes lucros, pois a legislao no foi modicada. A explicao
(59) Equivale alquota de 11% aplicada ao salrio-de-contribuio mximo, R$ 2.894,28. Em agosto de 2007, as faixas
dos salrios-de-contribuio eram: at R$ 868,29, alquota de 7,65%; de R$ 868,30 at R$ 1.140, alquota de 8,65%; de R$
1.140,01 at R$ 1.447,14, alquota de 9%; de R$ 1447,15 at R$ 2.894,28, alquota de 11%.
110 FUNDAO
ANFIP
est na extraordinria multiplicao dos lucros das empresas nos ltimos anos. 60
TABELA 2
Seguridade social: distribuio do percentual das
fontes de recursos 19992006
Fontes 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Mdia sobre Variao
total 99/2006
1. Recursos provenientes de impostos 6,8% 3,7% 9,2% 8,9% 9,4% 6,3% 5,6% 3,8% 6,7% -44,1%
2. Contribuies sociais 86,2% 91,0% 88,0% 88,4% 88,8% 90,1% 91,1% 92,5% 89,5% 7,4%
2.1 Contribuies dos Empregadores

e dos Trabalhadores para a 47,9% 47,5% 46,6% 45,5% 44,6% 44,3% 44,9% 46,2% 45,9% -3,4%
Seguridade Social (CETSS)
2.2 Contribuio sobre o Lucro (CSLL) 4,9% 6,1% 4,8% 6,4% 6,8% 7,0% 7,4% 8,4% 6,5% 69,5%
2.3 Contribuio para Financiamento

23,5% 25,3% 26,1% 26,0% 27,2% 28,3% 26,7% 25,6% 26,1% 8,8%
da Seguridade Social (Cofins)
2.4 Contribuio para o Plano de

2,5% 2,0% 2,4% 2,3% 2,0% 2,4% 4,4% 4,3% 2,8% 68,4%
Seguridade do Servidor
2.5 Contribuio para o Custeio de

0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,4% 0,4% 0,4% 0,1% -
Penses Militares
2.6 Contribuio Provisria sobre

7,4% 10,1% 8,0% 8,2% 8,2% 7,6% 7,3% 7,7% 8,1% 4,0%
Movimentao Financeira (CPMF)
2.7 Renda de loteria e concursos de

0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% -
prognsticos
3. Outras fontes 2,7% 5,2% 1,9% 1,7% 1,2% 1,3% 1,3% 1,3% 2,1% -51,1%
3.1 Recursos prprios financeiros 0,3% 0,3% 0,3% 0,4% 0,2% 0,4% 0,0% 0,4% 0,3% 61,1%
3.2 Recursos prprios no-financeiros 0,7% 1,0% 0,9% 0,8% 0,8% 0,7% 0,6% 0,7% 0,8% -8,5%
3.3 Recursos prprios 1,0% 1,3% 1,2% 1,3% 0,9% 1,1% 0,7% 1,1% 1,1% 9,7%
3.4 Operao de crdito 0,3% 0,5% 0,4% 0,4% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,3% -73,2%
3.5 Outros 1,3% 3,4% 0,2% 0,1% 0,1% 0,1% 0,5% 0,1% 0,7% -91,7%
4. Fundo de combate e erradicao

0,0% 0,0% 0,9% 1,1% 0,6% 2,3% 2,1% 2,4% 1,2% -
pobreza
5. Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) 4,3% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,5% -
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% -
Total em R$ milhes correntes 102.022 118.119 136.476 155.166 181.066 212.346 240.089 240.089 - -
Fonte: Fontes: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal / Sistema Integrado de Dados (Siafi/Sidor).
Disponveis em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp> / </www.portalsof.planejamento.gov.br/portal/sidor>. Acesso em: 7 nov.
2007 Elaborao Prpria.
Com relao CPMF, destaca-se que, a partir de 1999, deixou de ser uma fonte
de nanciamento exclusiva da sade, passando, tambm, a compor o nanciamento das
despesas previdencirias e, aps 2001, do Fundo de Combate Pobreza. Uma anlise
da arrecadao da CPMF e do seu destino evidencia que, do montante de R$ 185,9
bilhes arrecadados com esse tributo, no perodo de 1997 a 2006, aproximadamente
18%, equivalentes a R$ 33,5 bilhes, no foram aplicados nas polticas de previdncia
(60) Ver, nesse sentido, o livro 10 anos de derrama: a distribuio da carga tributria no Brasil, organizado por Clair Hickmann
e Evilsio Salvador (2006).
FUNDAO
111
ANFIP
social, sade ou destinados ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (Hickmann;

Salvador, 2007). Esses recursos no aplicados nas polticas sociais foram desvinculados
por meio do FEF ou da DRU e no retornaram para aplicao nas polticas que justicaram
sua arrecadao.
O nanciamento da poltica de sade enfrenta problemas desde o incio do Sistema
nico de Sade (SUS), cujo pice foi a crise em 1993, quando o Ministrio da Sade
teve que tomar recursos emprestados no Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A
aprovao da Emenda Constitucional (EC) 29, em 2000, foi um avano para regularizar a
aplicao de maneira estvel de recursos no setor. Porm, a demora na regulamentao
tem gerado um conjunto de questes de interpretao que prejudica a implementao da
emenda. A EC 29 estabeleceu a vinculao de recursos oramentrios da Unio, estados
e municpios para as despesas de sade, tendo como ponto de partida o valor executado
em 1999 acrescido de 5%.
Para os anos seguintes, o valor apurado deve ser corrigido pela variao do PIB nominal.
Rosa Marques e quilas Mendes (2005) destacam o no-cumprimento da EC 29, no perodo
de 2000 a 2005, com aporte de recursos oramentrios inferior ao dito constitucional. De
acordo com esses autores, o descumprimento da EC 29 pela Unio e estados alcana o
montante de R$ 5,4 bilhes (R$ 1,8 bilho da Unio e R$ 3,6 bilhes dos estados).
No tocante ao nanciamento da poltica de assistncia social, observa-se que, no perodo
de 1999 a 2006, as contribuies sociais apresentaram variao negativa de 22%.
Uma observao relevante diz respeito ao Fundo de Combate e Erradicao Pobreza,
criado pela Lei Complementar 111/2001, responsvel, em 2006, por 30,1% da funo
oramentria da assistncia social.
Em que pese a classicao oramentria do fundo aparecer na esfera da seguridade
social, seus recursos podem ser aplicados em polticas que no compem o sistema de
seguridade social brasileiro, alm de contrariar as determinaes da Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) (Boschetti,
2003).
A arrecadao da Cons representou 25,6% da arrecadao da seguridade social em
2006 (Tabela 2). Porm, destaca-se que as instituies nanceiras tm aproveitado todas as
brechas legais, fazendo at mesmo interpretaes prprias da legislao,61 para escaparem
do dever tributrio, mesmo que isso implique postergar o pagamento usando o expediente
do depsito em juzo, como ocorreu em 2005.
(61) Com isso, as instituies nanceiras reduziram a base de clculo das contribuies do PIS e da Cons, deduzindo as
despesas incorridas nas operaes de intermediao nanceira, as despesas de obrigaes por emprstimos, o desgio na
colocao de ttulos, as perdas com ttulos de renda xa e varivel e perdas com ativos nanceiros e mercadorias, entre outras
despesas. Assim sendo, a base de clculo para incidncia no recolhimento do PIS e da Cons, na prtica, no o faturamento,
e sim o lucro operacional, o que implica reduo da base tributvel de at 80% (Luchiezi Jnior; Hickmann; Salvador, 2007).
112 FUNDAO
ANFIP
Os bancos usam de muita criatividade para reduzir o recolhimento da Cons. O

comportamento das instituies nanceiras resultou em retrao no recolhimento dessas
contribuies em 2006, quando comparada ao ano anterior. Em valores deacionados pelo
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), ocorreu queda na arrecadao da
Cons (13,08%). Isso signica recolhimento menor para os cofres do governo, em termos
reais, de R$ 886,06 milhes, comparativamente a 2005.
O nanciamento da seguridade social no Brasil permanece fracionado com a separao
das fontes de recursos advindos da contribuio direta de pessoas empregadas e de quem
emprega para custear a previdncia social, e as contribuies sociais incidentes sobre o
faturamento, o lucro e a movimentao nanceira para as polticas de sade e assistncia.
Essa conformao do nanciamento no fortalece o conceito de seguridade social em sua
totalidade.
A atual estrutura do nanciamento da seguridade social ajuda a compreender a
congurao do fundo pblico no Brasil, com participao irrisria de recursos oriundos
da esfera scal para aplicao nas polticas de assistncia social, previdncia e sade. A
anlise dos recursos que nanciaram as polticas da seguridade social de 1999 a 2006,
revela a regressividade do seu custeio: quem sustenta a classe trabalhadora e as pessoas
mais pobres. No h, portanto, redistribuio de renda. Isso signica que so as prprias
pessoas benecirias das polticas da seguridade social que arcam com o seu nanciamento,
seja por meio da contribuio direta para acesso aos benefcios da previdncia social, seja
no pagamento de tributos indiretos embutidos nos preos dos bens e servios, destinados
apenas em parte para as polticas de sade e assistncia social.
Destino dos recursos

As Tabelas 3 e 4 fornecem pistas da aplicao dos recursos da seguridade social nas
polticas de assistncia social, previdncia e sade. A Tabela 3 mostra o destino desses
recursos no perodo de 1999 a 2006 para cada uma das polticas. Os dados revelam que a
previdncia social recebeu a maior parcela de recursos em todos os anos, sendo que, em
2006, essa poltica absorveu 77% do oramento da seguridade social. A partir de 2001, ocorre
reduo da participao proporcional da sade no total do oramento da seguridade social
e ampliao dos gastos com a assistncia social, principalmente a partir de 2004, graas
reduo da idade da populao idosa (de 67 anos para 65) para acesso ao Benefcio de
Prestao Continuada (BPC).
No perodo, ocorreu pequeno crescimento dos recursos destinados seguridade social
em termos de participao no PIB brasileiro, evoluindo de 9,58% (1999) para 11,18% (2006).
Isso revelou que, apesar do aumento da carga tributria, do envelhecimento populacional
e de maior demanda social, o crescimento do oramento da seguridade social vegetativo
FUNDAO
113
ANFIP
(Behring; Boschetti, 2006).

O Boletim Polticas Sociais acompanhamento e anlise do Ipea (edio especial, n.
13), divulgado em abril de 2007, revela que os gastos da seguridade social insusceptveis a
corte, porque correspondem a direitos sociais previstos na Constituio, e exercitveis por
iniciativa das pessoas benecirias, representam 87% do oramento da seguridade social. A
Tabela 4 mostra o principal destino dos recursos aplicados no setor com relao ao PIB.
O principal destino dos recursos, em 2006, foi o pagamento dos benefcios do Regime
Geral da Previdncia Social, que representou 58,8% dos gastos da seguridade social. Em
seguida, esto os gastos com aposentadorias e penses de servidores(as) pblicos federais
(16,3%); o programa de atendimento hospitalar do SUS (6,8%); e o pagamento do Benefcio
de Prestao Continuada e da Renda Mensal Vitalcia (4,2%).
O RGPS paga benefcios a 21 milhes de brasileiros(as), entre aposentadorias, penses
e auxlios. De 1999 a 2006, os benefcios concedidos pelo sistema evoluram de 5,21% do
PIB para 6,96%, ou R$ 161,8 bilhes. Essa evoluo explicada, basicamente, por dois
fatores: a dinmica de maturao do sistema, por conta do direito adquirido das pessoas
que entraram no mercado de trabalho na dcada de 1970, e a trajetria da evoluo real do
salrio mnimo acima da inao, uma vez que o piso previdencirio obedece ao reajuste do
salrio mnimo (Boletim Polticas Sociais acompanhamento e anlise, 2007, p. 45-76).
Mais exigncias para quem trabalha
Aps a reforma da previdncia social realizada em 1998 (Emenda Constitucional 20),
importantes e perversas modicaes foram feitas para a classe trabalhadora vinculada
ao RGPS, entre elas, a reduo dos benefcios, as restries de acesso s aposentadorias
e a induo a maior permanncia de trabalhadores(as) em atividade. Uma das primeiras
conseqncias dessa reforma a reduo drstica na concesso das aposentadorias por
tempo de contribuio, implicando aumento da idade mdia no momento de concesso das
aposentadorias.
Quando se analisa somente a soma das aposentadorias concedidas por idade e por
tempo de contribuio, os benefcios de aposentadoria por idade representam 75% dos
benefcios concedidos de 1999 a 2006, conforme a base de dados dos anurios estatsticos
da previdncia social.62 Cerca de 66% dos benefcios concedidos nesse perodo equivalem
a um salrio mnimo.
A idade mdia de aposentadoria vem aumentando os homens esto se aposentado
com idade mdia de 66 anos e as mulheres com 61 anos , acima da idade prevista na Carta
Magna (65/homem e 60/mulher). Esses dados revelam que o Brasil vem se tornado um pas
de elevada exigncia para o gozo de benefcio de aposentadoria (Salvador, 2005). O uxo
de concesso dos novos benefcios previdencirios, incluindo a aposentadoria por
(62) Disponvel em: <http://creme.dataprev.gov.br/infologo2005/inicio.htm>. Acesso em: 7 nov. 2007.

114 FUNDAO
ANFIP
tempo de contribuio (35/homem e 30/mulher) e por idade, indica que a faixa etria
mdia de aposentadoria no Brasil semelhante dos pases da OCDE, apesar das condies
sociais, econmicas, demogrcas e regionais inferiores do nosso pas (Fagnani; Cardoso
Jr., 2007).
Com relao aos recursos aplicados na assistncia social, a anlise feita por Ivanete
Boschetti (2003), com base no estudo do nanciamento da assistncia social de 1994 a
2002, revela que uma mirade de programas e projetos da funo Assistncia Social no
seguiam e nem respondiam aos preceitos da Loas. Em 2006, os dados do Sia revelam que
dos R$ 21,9 bilhes aplicados nessa funo do oramento, somente 58,60% dos recursos
foram aplicados pelo FNAS, a menor participao desde 2000, fragilizando o controle da
sociedade civil e da assistncia social como poltica pblica. A estrutura oramentria do
FNAS deveria contemplar as polticas e os programas anuais da assistncia social, conforme
determina o art. 17 da Loas e o Decreto 1605/1995.
No mbito da poltica de assistncia social, a soma do pagamento do BPC e da Renda
Mensal Vitalcia (RMV) evoluiu de 0,14% do PIB (1999) para 0,50% (2006) o equivalente
a R$ 11,5 bilhes. O BPC, que substituiu a antiga RMV,63 garantido pela Loas, tem por
objetivo assegurar renda equivalente a um salrio mnimo para todas as pessoas que, por
situao de velhice ou de incapacidade, no tm como manter sua subsistncia. O benefcio
pago s pessoas idosas e quelas com decincia e incapacitadas para a vida autnoma,
cuja renda familiar mensal per capita seja inferior a do salrio mnimo, no importando a
contribuio previdenciria.
As razes para evoluo dessa despesa de 1999 a 2006 so: reduo do limite de idade
para acesso ao benefcio e evoluo real do salrio mnimo. O primeiro limite de idade para
acesso ao BPC foi xado em 70 anos, em 1996, sendo reduzido para 67 anos, em 1998. A
partir de 2003, com aprovao do Estatuto do Idoso, esse limite foi reduzido para 65 anos.
Com recursos da seguridade social, o governo tambm paga os benefcios previdencirios
de servidores(as) pblicos federais que, por princpios constitucionais, no incluiriam esse
tipo de gasto.
Na opinio de Guilherme Delgado: Apesar de serem legtimas as despesas com inativos e
com pensionistas da Unio, como de resto so legtimos tantos outros gastos do Oramento
da Unio, tais despesas devem pertencer ao Oramento Geral, o qual nanciado por
tributos e no por recursos especcos da poltica de proteo do conjunto da sociedade
contra os riscos clssicos das privaes humanas. (Delgado, 2002, p. 114)
(63) A RMV foi criada, em 1974, para o atendimento de pessoas com 70 anos ou mais que tivessem efetuado 12 contribuies
previdncia social ao longo de sua vida e que no tivessem acesso aposentadoria e nem condies de garantir sua so-
brevivncia. As despesas constantes na Tabela 4 referem-se ao estoque de benecirios existentes em 31 de dezembro de
1995.
FUNDAO
115
ANFIP
TABELA 3
Oramento da seguridade social: distribuio dos recursos entre as
polticas sociais 19992006 Valores em R$ milhes correntes
Polticas 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Previdncia Social 83.305 93.408 107.544 123.218 145.478 165.509 187.800 212.965
Sade 15.487 20.270 23.634 25.435 27.172 32.973 36.483 40.577
Assistncia Social 3.231 4.442 5.298 6.513 8.416 13.863 15.806 21.555
Total em R$ milhes 102.023 118.120 136.476 155.166 181.066 212.345 240.089 275.097
PIB em R$ milhes 1.065.000 1.179.482 1.302.136 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.944 2.322.818
Em % do PIB 9,58% 10,01% 10,48% 10,5% 10,65% 10,94% 11,18% 11,84%
Fonte: Siafi/Sidor Elaborao prpria de dados citados por Elaine Behring e Ivanete Boschetti (2006); Ivanete Boschetti
e Evilsio Salvador (2006). Os dados do PIB foram revisados, em 2006, pelo IBGE. Disponvel
em:<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasnacionais/referencia2000/2005/tabsinotica05.pdf>.
Acesso em: 7 nov. 2007.
A Constituio de 1988 no incluiu a previdncia do(a) servidor pblico no captulo

especco que trata da seguridade social. Ao contrrio, o assunto encontra-se no Ttulo III
(Da Organizao do Estado), principalmente em seu Captulo VII (Da Administrao Pblica),
Seo II (Dos Servidores Pblicos). Com isso, a Unio transferiu para a responsabilidade
do oramento da seguridade social um estoque de gastos com aposentadorias e penses
de servidores(as) pblicos federais, que deveriam ser honrados pelo caixa do oramento
scal.
Sade decitria
A Tabela 4 revela, tambm, que o programa de atendimento hospitalar do SUS sofreu
declnio no recebimento de recursos oramentrios: de 1,06% do PIB, em 1999, para 0,81%,
em 2006, reduzindo a participao no montante oramentrio da seguridade social de
11,07% para 6,8%. Por outro lado, esse decrscimo foi compensado, apenas em parte, pelo
aumento dos gastos com demais programas na rea de sade que dependem de iniciativa
anual do governo. Por exemplo, o programa Ateno Bsica em Sade.
O patamar de gastos pblicos em sade no Brasil claramente insuciente para cumprir
a misso que a Constituio de 1988 se props: estabelecer um sistema de sade pblico
universal, integral e gratuito. De acordo com a Organizao Mundial da Sade (OMS), o
Brasil gasta apenas 3,45% do PIB com polticas pblicas de sade patamar inferior aos
5,1% da Argentina, aos 6,9% da Inglaterra ou aos 7,2% da Frana. Como agravante, h o fato
de a rede privada de planos e seguros direcionados sade atender cerca de 43 milhes de
pessoas, movimentando recursos que, somados ao gasto das famlias com medicamentos,
alcana 4,1% do PIB (Boletim Polticas Sociais acompanhamento e anlise, 2007).
116 FUNDAO
ANFIP
TABELA 4
Despesas da seguridade social em % do PIB
Inativos e Programa Voluntrio

Atendimento
Ano RGPS BPC e RMV pensionistas Transferncia de Outros Total
hospitalar SUS
da Unio Renda
1999 5,21% 0,14% 1,06% 2,10% - 1,07% 9,58%
2000 5,40% 0,29% 0,89% 1,76% 0,01% 1,67% 10,01%
2001 5,20% 0,29% 0,87% 2,19% 0,04% 1,88% 10,48%
2002 5,54% 0,37% 0,83% 2,17% 0,12% 1,47% 10,50%
2003 5,95% 0,36% 0,79% 1,99% 0,17% 1,57% 10,84%
2004 6,13% 0,38% 0,81% 1,97% 0,29% 1,36% 10,94%
2005 6,44% 0,42% 0,78% 1,93% 0,30% 1,30% 11,18%|
2006 6,96% 0,50% 0,81% 1,93% 0,32% 1,32% 11,84%
Fonte: Boletim Poltcas Sociais acompanhamento e anlise, 2007, e Siafi/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao
prpria Nota: os dados do Boletim Polticas Sociais acompanhamento e anlise, abril de 2007, para o perodo de 1999 a 2005,
foram reagrupados e recalculados com base na nova srie do IBGE das Contas Nacionais (PIB).
Ainda na Tabela 4, observa-se, a partir de 2000, o crescimento de programas voluntrios

de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia criado em outubro de 2003, a partir da
unicao de programas no-constitucionais de transferncia de renda at ento vigentes:
Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao. 64
Os gastos com o programa Bolsa Famlia sobem de 0,17% do PIB, em 2003, para 0,32%
em 2006. Equivale a uma transferncia de renda diretamente s famlias em condio de
pobreza e extrema pobreza e o auxlio famlia na condio de pobreza extrema, com
crianas entre 0 e 6 anos, no montante de R$ 7,4 bilhes em 2006.
Registra-se que os dados da execuo oramentria de 2006 (Sia/Sidor) revelam
que 93% do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome foi
comprometido com o programa Bolsa Famlia.
A Constituio Federal, no seu art. 145, III, 1, diz que, sempre que possvel, os
impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica da
pessoa contribuinte.
Um pas que tenha como objetivos a erradicao da pobreza, a reduo das desigualdades
sociais e a construo de uma sociedade livre, justa e solidria deve utilizar o sistema
tributrio como instrumento de redistribuio de renda e riqueza, cobrando mais impostos
de quem tem mais capacidade contributiva e aliviando a carga das pessoas mais pobres.
Para isso, importante que as bases de nanciamento da seguridade social sejam
reordenadas para caractersticas progressivas, via nanciamento por meio de tributos
(64) Uma anlise do programa Bolsa Famlia, partindo da discusso sobre pobreza e desigualdade, pode ser lida em texto de
Amlia Cohn, intitulado Para alm da justia distributiva, publicado no Observatrio da Cidadania: relatrio 2005. Boschetti,
Teixeira e Tomazelli (2004) relevam que os programas de transferncia de renda com nfase nas aes focalizadas no com-
bate fome e pobreza absoluta, a exemplo do Bolsa Famlia, mostram a direo e a concepo da poltica de assistncia
social do governo do Presidente Lula, em detrimento a outras aes previstas na Loas.
FUNDAO
117
ANFIP
diretos incidentes sobre todas as rendas (lucros, juros, renda fundiria e salrios) e sobre o
patrimnio.
Uma Agenda para a Seguridade

Diante da anlise realizada, apresenta-se, a seguir, uma agenda de possibilidades para
armao e ampliao dos direitos da seguridade social no Brasil.
Fontes de nanciamento So regressivas, com base na tributao da classe
trabalhadora e das pessoas mais pobres, no fazendo, portanto, redistribuio de renda.
Devem ser substitudas por tributos progressivos, observando os princpios constitucionais
da capacidade contributiva e da isonomia.Hoje, as principais fontes de nanciamento da
seguridade social tm como incidncia o faturamento das empresas e a contribuio sobre a
folha de pagamento. Na prtica, esses tributos compem os custos das empresas repassados
ao pblico consumidor nos preos de bens de servios.
Essas fontes guardam uma relao inversa ao patamar de renda da pessoa contribuinte.
A regresso ocorre porque penaliza mais contribuintes de menor poder aquisitivo. O inverso
ocorre quando o tributo progressivo, aumentando a participao da pessoa contribuinte
medida que cresce sua renda, assegurando a progressividade e a justia scal, pois arcam
com maior nus da tributao os indivduos em melhores condies de suport-lo, ou seja,
quem tem maior renda.
Integrao entre as polticas De assistncia social, previdncia e sade, no
separando as fontes de nanciamento e estabelecendo complementaridade por meio da
denio de funes e benefcios.
As polticas que compem a seguridade social brasileira no podem ser pensadas de forma
isolada, como ocorre hoje. Historicamente, as polticas de previdncia, sade e assistncia
social estiveram imbricadas na construo do sistema de previdncia social brasileiro. Mas no
passado, cavam restritas classe trabalhadora do mercado formal de trabalho.
Com os avanos registrados na Constituio de 1988 entre eles, o reconhecimento da
sade como direito universal e da assistncia social como um direito , a maior integrao
entre as polticas deveria comear pela integrao das fontes de nanciamento, com um nico
oramento, contrariamente ao fracionamento hoje existente, com tributos especcos para
cada poltica. A integrao do nanciamento poder fortalecer e possibilitar a universalizao
da seguridade social, evitando a disputa de recursos entre os trs setores.
Questo oramentria Estabelecer um oramento com os recursos canalizados
para um fundo especco que servir para o pagamento de benefcios, servios, aes e
programas no mbito das polticas que integram a seguridade social.
A conseqncia de estruturar o nanciamento de forma totalizadora visa garantir um
oramento prprio como forma de institucionalizao da precedncia de seus compromissos
118 FUNDAO
ANFIP
de cobertura sobre os demais gastos do governo.

Para tanto, importante a formao de um fundo nico da seguridade social, no
sujeito poltica scal restritiva de qualquer governo, garantindo a seguridade como poltica
relevante e prioritria do Estado brasileiro. Alm disso, os recursos canalizados para esse
fundo seriam usados exclusivamente para o pagamento de benefcios, servios, aes e
programas da previdncia, da sade e da assistncia social, sendo proibido o desvio para
oramento scal.
Reformulao das leis orgnicas Da previdncia social, da sade e da assistncia
social, com o intuito de assegurar a universalidade dos direitos da seguridade social,
garantindo a todas as pessoas o acesso aos benefcios da previdncia social, o livre acesso
sade e aos servios sociais.
A concretizao dos direitos da seguridade social previstos na Carta Magna deveria
ser materializada nas leis orgnicas em cada setor (previdncia, sade, assistncia social). Porm,
as condies polticas que permitiram os avanos constitucionais mudaram, no incio da dcada de
1990, com o iderio neoliberal. A comear ainda no governo do Presidente Jos Sarney, com o no
envio ao Congresso Nacional dos projetos de lei de regulamentao da seguridade social.
A ttulo de exemplo, a Loas foi aprovada somente em dezembro de 1993, no governo do
Presidente Itamar Franco.
Assim, a previdncia, a sade e a assistncia social foram regulamentadas por diferentes
leis e institucionalizadas em diferentes rgos ministeriais. Torna-se necessrio retomar o
princpio universalista que inspirou a Constituio de 1988, reformando as leis orgnicas das
trs polticas que integram a seguridade social brasileira.
Cons. Nacional da Seguridade Social Extinto pelas Medidas Provisrias (MP)
1.799/1999 e 2.216-37/2001 (art. 33), o Conselho Nacional de Seguridade Social deve ter
composio paritria governo, trabalhadores(as), aposentados(as) e empresrios(as)
e a misso de articular e sistematizar um oramento previamente debatido com as reas
responsveis pela previdncia social, sade e assistncia social.
O conselho deve ser recriado com a nalidade principal de articular as polticas sociais
nas reas envolvidas. Deve ter representao quadripartite, com representantes do governo
federal da rea de sade, previdncia social e assistencial social, alm da representao
dos governos estaduais e municipais. A representao da sociedade civil seria garantida
com o assento de aposentados(as), trabalhadores(as), empresrios(as) e usurios(as).
Alm disso, seriam mantidos os conselhos setoriais das reas de sade, previdncia social
e assistncia social.
O conselho teria entre suas atribuies:estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de
integrao entre as reas; acompanhar e avaliar a gesto econmica, nanceira e social
dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de contas;
FUNDAO
119
ANFIP
apreciar e aprovar os termos dos convnios rmados entre a seguridade social e a rede
bancria para a prestao dos servios; aprovar e submeter ao presidente da Repblica os
programas anuais e plurianuais da seguridade social; aprovar e submeter ao rgo central
do Sistema de Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da
seguridade social.
No-renovao da DRU Assegurando que todas as fontes de nanciamento das
polticas de sade, previdncia e assistencial sejam integralmente destinadas para essas
polticas.
Desde 1993, os governos criam mecanismos de desvinculao de receitas no oramento
que, na prtica, implicaram retirada de recursos da seguridade social, transferindo-os para o
oramento scal, particularmente aps 1999, para composio do supervit primrio.
As fontes da seguridade social estabelecidas no art. 195 da Constituio Federal so
um importante arranjo institucional e nanceiro de sustentabilidade das trs polticas.
Somente em 2006, quase R$ 34 bilhes das contribuies sociais para a seguridade social
foram canalizados para o oramento scal. Dessa forma, as principais polticas sociais do
governo cam penalizadas com ausncia de recursos. A DRU, prevista para acabar em 31
de dezembro de 2007, no deveria ser renovada, assegurando, assim, o repasse integral
dos recursos para as reas de sade, previdncia e assistncia social.
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6. Constituio amplia direitos previdencirios e assistenciais*
Previdncia em Questo - Braslia, 1 a 15 de outubro de 2008 - n 06/08*
H 20 anos, a Constituio Federal garantiu direitos e deniu deveres em todas as reas,

principalmente na social. A Previdncia Social recebeu especial ateno em quatro artigos:
40, 195, 201 e 202, que, somados, totalizam 53 pargrafos.
A Constituio dene a Previdncia Social como um direito da cidadania e que exige um
sistema de solidariedade, no qual a gerao que est hoje no mercado de trabalho nancia
a aposentadoria de quem j contribuiu com o desenvolvimento do pas. a equidade, no
apenas na distribuio de benefcios, mas tambm no nanciamento.
A partir de 1988, foi determinado que o Regime Geral da Previdncia Social deveria
observar o equilbrio nanceiro e atuarial, ou seja, que no se pode criar benefcio, aumentar
valores ou isentar contribuintes sem levar em considerao o impacto no regime.
Outra conquista do trabalhador foi a mudana na correo dos salrios-de-contribuies
utilizados na apurao do valor do benefcio. Antes da Constituio, s se corrigia os primeiros
24 salrios-de-contribuio, entre os ltimos 36 meses. Depois de 1988, a correo feita
sobre todos os salrios envolvidos no clculo. Aps 1999, passou-se a considerar os 80%
melhores salrios de contribuio existentes desde julho de 1994.
A Constituio tambm estabeleceu igualdade de gnero, assegurando o direito penso
por morte tanto mulher como ao marido.
Rurais se equiparam aos trabalhadores urbanos

O maior ganho na rea da Previdncia foi para o trabalhador rural. Antes no havia uma
previdncia para essa categoria. Muitos eram beneciados pelo extinto Funrural, que no
conseguia abranger a totalidade de trabalhadores rurais, pois s era devido aos chefes de
famlia e seu benefcio no passava de meio salrio mnimo.
Com a nova Carta, houve a equiparao dos direitos entre trabalhadores urbanos e rurais.
A partir de ento, os rurais dobraram o valor do benefcio passando a receber, pelo menos, um
salrio mnimo. Alm disso, passaram a ter direito a auxlio-doena previdencirio e acidentrio,
salrio maternidade, aposentadoria por idade e invalidez, penso por morte e auxlio recluso.
A Constituio tambm determinou que nenhum benefcio pode ser menor que um salrio mnimo e
que o reajuste no poderia ficar atrelado a ele, mas a cada ano deveria ser reposto o seu poder de compra.
A Carta no permitiu a indexao de nenhum benefcio ao salrio mnimo para no afetar toda a economia.
Outra modificao importante que a Constituio estabeleceu foi a alterao do benefcio assistencial.
(*) Previdncia em Questo - Braslia, 1 a 15 de outubro de 2008 - n 06/08, Informativo Eletrnico do Ministrio da Previdncia
Social - Editado pela Assessoria de Comunicao Social - email: previdenciaemquestao@previdencia.gov.br
124 FUNDAO
ANFIP
Antes, a Previdncia concedia, a partir de 1971, renda mensal vitalcia para o idoso
acima de 70 anos de idade ou pessoa invlida. Porm, era necessrio ter contribudo
por, no mnimo, 12 meses ou ter exercido atividade vinculada Previdncia Social por pelo
menos cinco anos, o que exclua todas as pessoas que nunca tinham conseguido ingressar
formalmente no mercado de trabalho.
A Constituio previu a substituio da renda mensal vitalcia por um benefcio assistencial
mais amplo, sem a necessidade de contabilizar tempo de contribuio e incluindo as pessoas
com decincia congnita e de baixa renda.
TABELA 1
Principais conquistas para as mulheres
- Com a Constituio, todas as trabalhadoras rurais passaram a contar com aposentadoria

e com todos os benefcios previdencirios, como a licena maternidade.
- A durao do salrio maternidade, que antes da Constituio de 1988 era de 84 dias

(menos de trs meses), passou a ser de 120 dias.
- Os direitos das domsticas foram ampliados, com a irredutibilidade do salrio, 13

salrio, repouso semanal remunerado, frias remuneradas, licena maternidade, aviso
prvio proporcional ao tempo de servio e aposentadoria.
Fonte: Ministrio da Previdncia Social
Reformas impem limites aos Regimes Prprios
TABELA 2
Servidores do RPPS da Unio, Estados e Municpios em 2008
Ente Ativos Inativos Pensionistas Total
Unio 1.118,360 529.563 448.376 2.096,299
Estados 2.793,050 1.144,698 384.509 4.322,257
Municpios 2.156,676 401.793 151.111 2.709.580

Total 6.068.086 2.076,054 983.996 9.128,136
Fonte: Ministrio da Previdncia Social
A grande mudana nos Regimes Prprios dos Servidores (RPPS) ocorreu dez anos
depois da promulgao da Constituio. E foi justamente para acabar com a dependncia
nanceira dos institutos de previdncia, em relao aos oramentos dos entes federados
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios , que arcavam com todos os custos de
FUNDAO
125
ANFIP
seus respectivos sistemas previdencirios. O RPPS est institudo nos 26 Estados, Distrito
Federal e em 1.900 municpios.
Servidores do RPPS da Unio, Estados e Municpios em 2008
A primeira modicao no artigo 40 da Constituio, que detalha os direitos dos
servidores, foi por meio da Emenda Constitucional n 20, de 1998. Esta emenda introduziu
uma mudana fundamental no Regime Prprio: o carter contributivo e solidrio, a exemplo
do que j acontecia com o Regime Geral da Previdncia Social desde a promulgao da
Carta. Os servidores passaram a contribuir com 11% do seu salrio para a aposentadoria.
Foi o primeiro passo para a sustentabilidade do Regime Prprio.
A Previdncia Complementar do Regime Prprio ser fechada, sem ns lucrativos e com gesto
paritria para aposentadorias acima do teto. At a instituio do fundo, est garantido o pagamento
do benefcio de aposentadoria com base no ltimo salrio do servidor e a paridade dos reajustes.
Carta abre oportunidade para Previdncia Complementar

Ao ser promulgada, a Constituio de 1988 no fazia referncia Previdncia
Complementar. Sua incluso no texto da Carta s ocorreria 10 anos depois, por meio da
Emenda Constitucional n 20, regulamentada pelas leis complementares n 108 e 109, que
estabeleceram as regras bsicas do sistema.
O segmento se divide fundamentalmente em trs categorias: a previdncia complementar
fechada, na qual o trabalhador e a empresa contribuem igualmente para um fundo, gerido por
uma entidade sem ns lucrativos e scalizada pela Secretaria de Previdncia Complementar
(SPC) do Ministrio da Previdncia Social; a previdncia aberta, comercializada por
instituies nanceiras privadas e seguradoras e scalizada pela Superintendncia de
Seguros Privados (Susep), do Ministrio da Fazenda; e a previdncia associativa, tambm
de carter fechado.
A previdncia associativa a novidade mais recente da previdncia complementar.
Tambm funciona em regime fechado e dirigida s entidades de carter classista,
prossional ou setorial, e scalizada pela SPC.
O ingresso nos fundos de penso ocorre por meio de organizaes com as quais os
trabalhadores tm vnculos, como sindicatos, cooperativas, associaes, rgos de classe e
de prosses regulamentadas.
Nmeros dos fundos de penso

371 entidades fechadas de Previdncia Complementar
1.021 planos de previdncia
2.209 empresas patrocinadoras
R$ 472 bilhes de ativos garantidores de benefcios
126 FUNDAO
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1,95 milho de participantes ativos

632 mil assistidos e benecirios
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Sonho ou realidade? 20 anos da Seguridade Social 20
Sonho ou realidade? na anos
Constituio
da Seguridade Social na Constituio
7. O Direito de cuidar de si
Stephen Kanitz*
Por que somos obrigados a nos liar e permanecer associados ao INSS, se a livre
associao uma garantia fundamental do brasileiro, assegurada pela Constituio?
Por que 50% das pessoas esto preferindo trabalhar sem carteira assinada? Por que
tantas pessoas preferem trabalhar no mercado informal? Leia este artigo se voc tem entre
15 e 25 anos e est prestes a iniciar uma carreira. Sua aposentadoria com dignidade est
em jogo.
O mercado sem carteira assinada pode signicar 30% a mais em seu salrio, os 30%
do INSS no recolhidos ao Estado, mas acrescentados a sua nota scal de servios.
Vejamos um exemplo concreto, usando alquotas de uma empresa mdia. Paulo ganha no
mercado informal 1.200 reais por ms. Os 100 reais que seriam descontados de INSS de
seu salrio, mais a contribuio do empregador de 200 reais, ele aplica todo ms num fundo
de investimento. Depois de vinte anos, aplicando a 12% de juros ao ano, ele ter acumulado
314.725 reais, o suciente para se aposentar com uma renda de 3.147 reais por ms. Quase
o triplo do que ele ganha hoje.
Como Paulo pretende trabalhar at os 60 anos, sua poupana acumulada dever
chegar a impressionantes 3,35 milhes de reais. Inacreditvel, mas s fazer as contas,
no esquecendo o dcimo terceiro salrio. Doze por cento uma taxa de juros bem inferior
mdia de 25% ao ano que vigorou nos ltimos cinco anos e aos 125% ao ano cobrados
pelos bancos para desconto de duplicatas. Doze por cento tem sido a mdia de retorno em
aes no Brasil, e tambm a taxa que se usa para alugar imveis.
O erro desse clculo outro. Se tivssemos o direito de aplicar pessoalmente nosso
INSS, o volume de investimentos novos seria to colossal que reduziria rapidamente a
taxa de juros para 3% ao ano, nvel dos pases desenvolvidos. Desenvolvidos justamente
porque os juros so baixos. E os juros so baixos justamente porque as aposentadorias so
administradas pelo povo, no por economistas do Estado.
Ao contrrio de Paulo, Raimundo acredita no Estado. Acredita em nossa Previdncia por
Repartio Social, em que os inativos recebem dos ativos, em que todos pagam para que
outros possam aposentar-se. Ganha 1.000 reais com carteira assinada, s que descontam
em torno de 10% de INSS. O patro contribui com mais 20%, s que seu saldo acumulado
no decorrer dos anos zero. Dicilmente Raimundo se aposentar com 1.000 reais por ms.
Meu palpite que sua aposentadoria ser mais prxima dos 650 reais.
(*) Stephen Kanitz administrador (www.kanitz.com.br), Ponto de vista (Revista Veja Edio n 1674/2000)
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Sonho ou realidade? 20 anosSonho ou realidade?
da Seguridade 20Constituio
Social na anos da Seguridade Social na Constituio
Essa negao do direito inalienvel do brasileiro de poupar por si , em minha opinio,

a questo nmero 1 na agenda econmica deste pas. Muito mais importante que a reforma
tributria ou a lei das SAs. Ser a nica capaz de entusiasmar 70 milhes de jovens eleitores
na campanha de 2002, garantindo a eleio e a reeleio.
Essa proibio de criar uma poupana para a velhice, mais o rombo anual da Previdncia,
explica a falta de recursos para investimentos e gerao de empregos neste pas. Explica
tambm desnacionalizao da economia, os juros altos, o baixo crescimento, a falta de
empregos, os sem-terra, a violncia urbana, a crescente pobreza.
Nosso problema que a maioria das pessoas no faz as contas de quanto esse dinheiro
renderia se fosse aplicado pessoalmente. Trinta por cento do salrio, mais o equivalente em
termos de dcit da Previdncia, ainda no faz falta para a maioria das pessoas. Mas, no dia
da aposentadoria, far.
Nos Direitos e Garantias Fundamentais da nossa Constituio, o ttulo II, artigo 5,
pargrafo 20 reza explicitamente: Ningum poder ser compelido a associar-se ou a
permanecer associado. Por que somos obrigados a nos liar e a permanecer associados
ao INSS, se uma garantia fundamental do brasileiro a livre associao? Associa-se quem
quiser, como na economia informal.
Se voc tem entre 15 e 45 anos e pretende aposentar-se um dia com uma renda digna,
sem depender dos outros, ter de lutar, com certa urgncia, pelo direito fundamental que
todo brasileiro deveria ter: o de cuidar de si.
No contraponto, observe o mesmo tema desenvolvido por outro ngulo.
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7.1.A estria que o Kanitz no contou
Ivannildo de Barros e Silva Filho **
Esta a estria de dois Jovens, Paulo e Raimundo, ambos com aproximadamente 23

anos. Chegam ao Departamento de Pessoal da Visionrios e Realistas Entregas Rpidas
- ME, para preencher suas chas de cadastro, onde poderiam optar por associar-se
Previdncia Social ou no. A remunerao dependeria desta opo: se scio do INSS
receberia R$ 1.000,00 (j descontada a Contribuio Previdenciria), e, no caso contrrio,
R$ 1.300,00. Est pronto o cenrio para a nossa estria.
Paulo, um jovem dinmico e inteligente, daqueles que no perdem tempo nem dinheiro,
e no deixa passar uma boa oportunidade tinha acabado de ler a edio n 1674 de VEJA,
lembrou-se dos conselhos de um famoso consultor e no teve dvidas, foi logo dizendo
deixe que da minha aposentadoria cuide eu, e no optou pelo INSS. Quando recebeu o
seu primeiro salrio, a galera foi unnime: hoje quem paga a conta o Paulo. Ele hesitou
anal todo o seu oramento j estava comprometido, mas lembrou dos R$ 300,00 que
seriam poupados para a velhice e disse ah! tambm sou lho de Deus, e anal de contas
este momento realmente merece uma comemorao, alm do mais eu tenho toda uma vida
pela frente, sou jovem e vou curtir um pouco; este ms vou poupar apenas R$ 150,00 e no
prximo eu compenso.
Cinco meses se passaram e Paulo j tinha R$ 1.450,00 na poupana. Por volta das
06h45min horas, cansado aps ter sado de casa s 05h00min horas e j ter tomado dois
nibus para chegar sede da empresa s 07h00min horas, passa em frente a uma loja
de motos usadas e v a menina dos seus sonhos, uma CG 125 seminova por apenas
R$ 1.900,00. Passados alguns dias aquela idia no saia da sua cabea: quando eu
tiver a minha prpria moto vai chover mulher!. Ele hesitou, anal todo o seu oramento j
estava comprometido, mas lembrou dos R$ 1.450,00 que estavam sendo poupados para a
velhice e disse ah!! tambm sou lho de Deus, e anal de contas este ser o meu primeiro
patrimnio, alm do mais eu tenho toda uma vida pela frente, sou jovem e vou curtir um
pouco. Comprou a moto pagando R$ 1.300,00 de entrada e mais dois cheques de R$
300,00 para 30 e 60 dias.
J o Raimundo preferiu ser um associado do INSS e ia levando a sua vida normal,
recebendo R$ 1.000,00/ms e fazendo as suas aquisies em um ritmo mais lento que o
amigo Paulo.
(**) Ivannildo de Barros e Silva Filho Auditor da SRFB, Ponto de vista (Revista Veja Edio n 1674/2000)
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, eram muito amigos e faziam tudo juntos, iam s mesmas festas, e at conheceram
duas lindas irms com quem estavam se preparando para casar. Paulo, que j tinha uns R$
10.000,00 na poupana, desta vez no hesitou, e foi logo comprando um terreno e comeando
a construir, e durante alguns meses a construo consumia todo o seu oramento, inclusive
os R$ 300,00, mas ele estava convicto e dizia sua noiva vale o esforo, pois esta ser a
nossa casa. E ningum duvidava que o Paulo fosse um jovem de futuro. J Raimundo, mais
tmido em seus empreendimentos, comprou um terreno e construiu apenas uma meia-gua
de incio, e disse sua noiva tenha pacincia, aos poucos ampliaremos a nossa casa.
Tudo estava perfeito como em um conto de fadas, j tinham lhos e o Paulo tinha trocado
a moto por outra mais nova, at que no domingo tarde, quando Paulo e Raimundo voltavam
do futebol, um trgico acidente de trnsito ceifou a vida de ambos.
A viva do Paulo gastou os R$ 8.000,00 que tinham na poupana para sobreviver alguns
meses aps a morte do seu esposo, mas agora est desesperada pensando em vender at
a casa que construram com tanto orgulho. S ainda no passou fome porque sua irm, a
viva do Raimundo, est recebendo uma penso de R$ 1.000,00, paga pelo INSS, e tem
ajudado.
Senhores Editores de Veja, a aposentadoria do trabalhador brasileiro, alis, de qualquer
trabalhador, especialmente aqueles menos privilegiados, algo srio e muito complexo para
ser tratado da forma simplista e potica como foi feita na seo Ponto de Vista da edio n
1674.
O texto acima funesto e improvvel? No! Ele contempla apenas uma de muitas
situaes que poderiam ocorrer com qualquer pessoa, especialmente nesta faixa de renda,
que dicilmente alcanariam a trajetria utpica do exemplo dado no artigo O direito de
cuidar de si (Stephen Kanitz), onde o prprio autor, ao projetar uma provvel aposentadoria
de R$ 650,00 (paga pelo INSS), j admite que o trabalhador no tenha emprego por tanto
tempo, sem intervalos, to pouco sem variao de sua remunerao. Poderamos mencionar
vrios provveis desfechos para esta estria, onde o uxo de caixa destes trabalhadores
seria alterado, de forma tal que diminuiria o nvel de poupana, ou at mesmo geraria o
saque desta. Acidentes, doenas e at mesmo a to esperada maternidade, para as
trabalhadoras, so eventos que so cobertos pela Previdncia Social independentemente
do peclio formado.
, no mnimo, ingenuidade acreditarmos que uma vez acabando a obrigatoriedade da
liao ao INSS, o trabalhador no seria obrigado a optar pela no liao, e pior, sem
nenhum repasse da economia tributria para o seu bolso.
Causou-me espanto que um consultor, prossional que deve ter como direo do seu
trabalho a previso de situaes as mais diversas s quais o seu cliente poder estar exposto,
e desta forma orientar-lhe com toda prudncia, tenha tratado a aposentadoria de milhes de
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trabalhadores de forma to simplria. Digo isto, imaginando que o autor do artigo em pauta
tinha em mente como seu cliente o trabalhador.
Bem, talvez o seu cliente seja outra classe de investidores, como por exemplo, aqueles
que pretendem fazer MARKETING SOCIAL ou FILANTROPIA ESTRATGICA. Anal de
contas como ele diz em seu site Sua empresa nunca ter uma segunda chance para causar
uma boa primeira impresso. Como causar uma boa impresso para os consumidores que
sequer compraram um produto de sua empresa? A soluo investir num bom projeto
social. (www.kanitz.com.br)
..., infelizmente, para se fazer Filantropia Estratgica e Marketing Social no poder
faltar matria-prima: a misria.
No podemos nos olvidar que poupana uma questo mais cultural que econmica, e
antes de incentivar o enfraquecimento da Previdncia Social deveramos estar empenhados
em fortalecer a Educao Pblica e Gratuita. Antes de falar na urgncia em pleitear o
direito de cuidar de si, deveramos falar da urgncia em aprender a cuidar de si.
A propsito, em se falando de cuidar de si, creio que o m precpuo do Estado o
de cuidar do cidado. E partindo deste ponto de vista devemos sim lutar pelos direitos
sociais: a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio. (Art. 6 da CF, na redao dada pela Emenda Constitucional n 26 de
14/02/2000), melhorando assim o que j conquistamos, e no abrindo mo do pouco que
temos.
Observao: Este texto foi elaborado pelo poca Auditor Fiscal da Previdncia Social
(AFPS) Ivannildo de Barros e Silva Filho, em 07 de novembro de 2000, como rplica ao
artigo O direito de cuidar de si, do articulista Stephen Kanitz, publicado na seo Ponto de
Vista da revista Veja, edio n 1674. A mensagem nal que este nosso colega deixou foi
juntos podemos melhorar este pas.
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8. A Seguridade Social como tecnologia jurdica para o

desenvolvimento humano
Jos Guilherme Ferraz da Costa*
No momento atual, um dos temas de maior destaque na agenda de discusses

da comunidade internacional justamente a necessidade de se erradicar a pobreza
extrema que assola diversos agrupamentos humanos em todo o mundo, bem como de
se fomentar o desenvolvimento humano equilibrado numa economia irreversivelmente
globalizada (vide metas do milnio estabelecidas pela Assemblia Geral das Naes
Unidas, visando erradicar a pobreza extrema e a fome no mundo).
Admite-se que o enfrentamento de tais desafios constitui um pressuposto para
a estabilidade nacional e internacional, favorecendo o desenvolvimento e a paz
mundiais.
Restam superadas, portanto as falcias, largamente difundidas em perodo histrico
recente, de que o modelo de Estado fornecedor de prestaes sociais estaria esgotado
e de que o crescimento econmico em um ambiente de livre mercado seriam suficientes
para garantir o bem estar de todos. Ao contrrio, constata-se hoje que as medidas
estatais de proteo social so essenciais para a coeso econmica das sociedades
modernas.
Nesse contexto, cada vez mais prevalece o entendimento de que a implementao
paulatina do conceito de seguridade social em todo o mundo, a partir de uma plataforma
de consenso e solidariedade internacionais, constitui a forma mais concreta e vivel
para se atingir aquele objetivo de modo eficaz e duradouro.
Com efeito, a seguridade social trata-se do produto mais avanado desenvolvido
pela tecnologia jurdica em todo o mundo para ordenao econmica e social, com
vistas a garantir um ambiente de bemestar em que cada indivduo possa contar com
os meios indispensveis ao atendimento de suas necessidades materiais bsicas.
Referido conceito resulta da conjugao de diversas experincias para tratamento
das situaes de vulnerabilidade material vivenciadas pelo ser humano, assumindo,
por vezes, uma feio aparentemente complexa em razo da multiplicidade de tcnicas
e variantes, assumidas em cada pas que se prope a seguir o respectivo receiturio.
Entretanto, a despeito dessa heterogeneidade, possvel se inferir da anlise da
sua evoluo histrica e do contedo de diversos documentos internacionais produzidos
(*) Jos Guilherme Ferraz da Costa, Procurador da Republica, participante do Concurso Nacional de Teses e Monograas da
Fundao Anp de Estudos da Seguridade Social.
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ANFIP
ao longo do ltimo sculo, que o conceito de seguridade social no plano internacional

atualmente implica a busca por um padro mundial igualitrio de sobrevivncia digna
para o ser humano, a ser almejado em cada recanto do globo (global social floor).
A atuao da Organizao Internacional do Trabalho 1 desponta atualmente como
o ponto de convergncia para a busca daquele padro, razo pela qual seus estudos,
recomendaes e normas constituem o parmetro mais objetivo para anlise da
adequao dos sistemas jurdicos de cada pas ao emergente modelo que poderamos
chamar de seguridade social global.
Por esse ngulo, podemos afirmar que, desde fins do sculo XX, a Constituio
Federal Brasileira de 1988 j instituiu um prottipo de sistema de seguridade social
profundamente inspirado nas idias mais modernas desenvolvidas no plano internacional
acerca da proteo social em face da ausncia ou deficincia dos meios e condies
de subsistncia.
Contudo, a literatura tcnica nacional especializada ainda se ressente de estudos
mais aprofundados que ponham em destaque essa realidade, ou seja, apontando a
adequao das linhas mestras do sistema de seguridade social brasileiro s concluses
de vanguarda dos estudos internacionais acerca dos temas correlatos, bem como as
tendncias que podem ser seguidas para seu contnuo aperfeioamento.
evidente a alta relevncia dessa viso do ordenamento jurdico nacional no contexto
internacional, seja para consolidar a interpretao de seus conceitos e princpios
fundamentais (prevenindo-se a proliferao de idias que tendem ao retrocesso) seja
para lanar luzes sobre alternativas para o futuro (afinal, a experincia internacional, a
despeito das peculiaridades nacionais, constitui sempre uma valiosa referncia).
Neste trabalho, pretendemos introduzir aludida anlise terica da organizao do
sistema de seguridade social brasileiro, em cotejo com o parmetro de seguridade social
global atualmente almejado pela comunidade internacional organizada, identificando
desafios e tendncias. Obviamente, em face da complexidade dessa tarefa e dos
limites metodolgicos aqui adotados, restringiremos nosso enfoque s diretrizes gerais
do sistema, nas suas trs vertentes, quais sejam: atendimento sade, previdncia e
(1) The ILO is the only tripartite United Nations agency in that it brings together representatives of governments, employers and
workers to jointly shape policies and programmes. (...) The ILO is the global body responsible for drawing up and overseeing
international labour standards. Working with its Member States, the ILO seeks to ensure that labour standards are respected
in practice as well as principle. The International Labour Organization (ILO) is devoted to advancing opportunities for women
and men to obtain decent and productive work in conditions of freedom, equity, security and human dignity. Its main aims are to
promote rights at work, encourage decent employment opportunities, enhance social protection and strengthen dialogue in han-
dling work-related issues. In promoting social justice and internationally recognized human and labour rights, the organization
continues to pursue its founding mission that labour peace is essential to prosperity. Today, the ILO helps advance the creation
of decent jobs and the kinds of economic and working conditions that give working people and business people a stake in lasting
peace, prosperity and progress.(Auto-conceituao extrada do site http://www.ilo.org, Acesso em 29/12/2007).
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assistncia sociais.
Evoluo da proteo estatal em face dos riscos sociais

A Histria da Humanidade revela concomitantemente evoluo das foras
produtivas, sob impulso das inovaes cientficas, o desenvolvimento de modos de
organizao econmica e de gerenciamento dos meios de produo que, a despeito
de suas freqentes distores, almejam como finalidade ltima, atingir um determinado
nvel de bem estar e estabilidade sociais.
O atingimento desse objetivo, por outro lado, pressupe primordialmente mecanismos
que promovam a libertao dos indivduos em relao s suas necessidades bsicas de
ordem material. Para a esmagadora maioria dos indivduos, tal libertao alcanada
pelo uso de sua fora de trabalho e, para alguns, pelo acmulo de riquezas. Impe-se,
entretanto, assegurar o atendimento daquelas necessidades quando o indivduo no
dispe, por qualquer razo, de meios prprios para tanto.
Trata-se de uma tarefa com crescente grau de complexidade, que passou a exigir, ao
longo dos sculos, a criao e mobilizao de estruturas cada vez mais especializadas
e sofisticadas.
Assim, superada a fase primria de assistncia puramente familiar ou comunitria,
o indivduo passou a recorrer conhecida tcnica securitria privatstica, inserindo-
se em organismos criados para auxlio mtuo, tudo isto visando proteger-se contra
possveis situaes futuras de vulnerabilidade econmica. Por outro lado, a caridade
diante dos menos afortunados tambm constitui fenmeno imemorial.
O maior salto evolutivo ocorre quando o Estado deixa a postura de mero ordenador
de relaes privadas e passa a assumir o papel de fornecedor e gestor de prestaes
de carter social, dentre as quais se sobressaem aquelas que visam garantir a
sobrevivncia do indivduo em situaes de adversidade.
Assume, portanto o Estado assistncia aos necessitados (assistncia pblica ou
social), ao lado das tradicionais iniciativas privadas de caridade, e implanta seu prprio
plano de seguro, este adaptado para uma extrema coletivizao e socializao dos
riscos individuais tidos como relevantes para a sociedade (seguro social) 2.
No mbito do seguro social, o custeio das prestaes faz-se ento por meio de
contribuies que lembrariam prmios de seguro privado, uma vez que, sendo indexadas
aos ganhos normais dos beneficirios, mantm certa correlao sinalagmtica com a
cobertura do risco de perda de rendimentos.
(2) O act for the relief of the poor, de 1601, na Inglaterra constitui um marco jurdico da assistncia social no mundo, enquanto
as leis alems de seguro doena, seguro de acidentes do trabalho e de seguro de invalidez e velhice, respectivamente de
1883, 1884 e 1889 criam um modelo de seguro social de base profissionalista com fundamento nas idias sustentadas pelo
chanceler alemo Otto Von Bismarck .
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ANFIP
Embora inspirado na tcnica securitria privatista, o seguro social apresenta

diversas peculiaridades que lhe conferem uma feio prpria, mitigando-se a relao
entre risco, prmio e benefcio, prpria do Direito Privado. Ora, no seguro social pode-
se imaginar, por exemplo, situaes em que o trabalhador amparado sem haver
despendido qualquer contribuio, ou havendo contribudo em nveis bastante reduzidos
e desproporcionais ao benefcio auferido.
Por outro lado, as medidas de assistncia social alcanam indivduos em situaes
de necessidade j implementadas, sem qualquer exigncia de engajamento prvio
mediante contribuies, o que tambm no se coaduna com as tradicionais categorias
do seguro privado.
Enfim, o elemento solidariedade ganha maior intensidade dentro da rede estatal de
proteo, exigindo-se para tanto uma maior participao de receitas gerais do Estado
ao lado das tradicionais quotizaes emuladas do modelo securitrio privatstico, as
quais, de qualquer forma, permanecem como fonte de custeio bsica para fins de
garantir independncia oramentria e de permitir uma viso mais clara, por parte de
gestores e beneficirios, acerca dos custos das medidas protetivas.
Todavia, tais medidas estatais de proteo social revelam-se, no princpio, limitadas
a um universo restrito de beneficirios, j que o seguro social assume, de incio, uma
vinculao a determinadas espcies de relaes de trabalho, sendo que as polticas
pblicas de assistncia social surgem pontuais e assistemticas.
Surgimento do conceito moderno de Seguridade Social

Desde ento, as tcnicas de assistncia e seguro sociais evoluram e experimentaram
uma tendncia de fuso em busca da ampliao da cobertura da proteo para
indivduos de outros segmentos da sociedade, ao passo que foram introduzidos novos
tipos de risco a serem protegidos (no apenas eventos futuros incertos e indesejveis,
mas tambm situaes como a maternidade e o nascimento de filhos), alm de se
incorporarem mtodos preventivos na conformao desses sistemas 3.
Nessa linha de raciocnio, a assistncia social estruturada como poltica pblica
passa a suprir as lacunas deixadas pela rede protetiva previdenciria, justamente em
favor daqueles que no dispem de capacidade contributiva para se integrar quela
rede securitria. Desse modo, busca-se a ampliao do mbito da cobertura da
proteo pblica, de modo a se difundir um padro mnimo de bem-estar para toda a
populao.
Temos a o surgimento do embrio do conceito jurdico atual de seguridade social,
(3) O social security act editado nos Estados Unidos em 1935 j reflete um esboo da idia de seguridade social, posterior-
mente desenvolvido pelo Relatrio Beveridge, editado na Inglaterra em 1942, para inspirar diversas mudana legislativas
naquele pas.
136 FUNDAO
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sendo que, a despeito das variadas e complexas peculiaridades dos sistemas ditos
de seguridade social ao redor do mundo at mesmo quanto s denominaes
adotadas na legislao de cada pais (lembre-se que h divergncias terminolgicas
entre tais sistemas, especialmente em torno da utilizao dos termos seguridade,
seguro, previdncia e assistncia social), possvel se extrair da evoluo histrica
das pertinentes medidas de proteo social nos vrios pases e nos documentos
internacionais editados durante o sculo XX, subsdios para identificao do contedo
genrico daquele conceito.
Corresponderia ento a um conjunto de medidas juridicamente estruturadas pelo
Estado para garantir a segurana econmica do ser humano, considerado como
membro da sociedade organizada, diante dos mais variados riscos existenciais que
possam exclu-lo do saudvel convvio social, comprometendo a sua sobrevivncia
digna.
Os chamados riscos sociais abrangeriam situaes de necessidade (mesmo que
no futuras e incertas) consideradas relevantes pela sociedade para o seu prprio
equilbrio, podendo ser enquadrados nas seguintes categorias bsicas (sem prejuzo
de ampliaes e redefinies ao longo do tempo): desemprego involuntrio, doena,
idade avanada, invalidez, morte do provedor do lar, acidente do trabalho e doenas
profissionais, maternidade e elevao de encargos domsticos.
Esse conceito moderno de seguridade social tem como nota caracterstica a
estruturao integrada de medidas de proteo, de modo a permitir, ao mesmo tempo,
o amparo ao indivduo em situao de necessidade e a preparao de seu retorno
vida produtiva, bem como o foco na preveno de situaes de necessidade.
Nessa linha de raciocnio, a Associao Internacional de Seguridade Social 4
(Organismo internacional que congrega instituies de seguridade social de todo o
mundo) vem propugnando pela adoo de um modelo dinmico de Seguridade Social,
em que so privilegiadas abordagens inovadoras e proativas com vistas reduo de
riscos e reinsero no mercado de trabalho 5.
(4) The International Social Security Association (ISSA) is an international organization which essentially brings together institu-
tions and administrative bodies dealing with one or more aspects of social security in different countries of the world, namely all
forms of compulsory social protection which, by virtue of legislation or national practice, are an integral part of the social security
system of these countries (Auto-conceituao da AISS extrada do site http://www.issa.int, acesso em 27/12/2007)
(5) The universal trend is towards a broader concept of social security and what it should comprise. Social security has changed radically
in recente years; ists role is no longer limited to income redistribution and to providing adequate benefits for minium well-being and de
fulfilment of basic needs. The concept of social security has widened and become more proactive, and is now aimed at better providing
prevention measures and protection for individuals against life-course risks, while ate the same time maximizing their productive potential
and capacities in order to make them less vulnerable to these risks and to facilitate their social integration. This innovative approach
illustrates what the ISSA calls Dynamic social Security (Mckinnon, 2007) (Sigg, Roland. Supporting Dynamic Social Security. In Interna-
tional Social Security Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 02)
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Exemplificando esse tipo de abordagem, vale destacar a nfase dada ao novo

conceito de case management como poltica pblica de reinsero ao mercado de
trabalho, a ser implantada em conjunto com medidas de amparo aos desempregados
e assistncia social. De acordo com esse conceito, recomenda-se a atuao estatal
proativa no sentido de inserir o indivduo marginalizado ou realocar o trabalhador
desempregado no mercado local, valendo-se para tanto de uma estrutura de atendimento
individualizado com interfaces em diversos segmentos do mundo do trabalho 6.
Assim, fecha-se o ciclo da reintegrao social, a partir do momento em que
o indivduo, privado de seus meios de subsistncia, percebe benefcio financeiro
previdencirio ou assistencial apenas enquanto no seja possvel a sua reinsero
na fora produtiva, admitindo-se inclusive o oferecimento direto de postos de trabalho
pelo prprio Estado nos casos de dificuldades crnicas de emprego.
Tambm a nfase em polticas pblicas de sade preventiva constitui ponto central
da estratgia de seguridade social dinmica apresentada pela referida Associao,
alm da necessidade de controle qualitativo sobre os servios de cuidados mdicos
oferecidos pelo Estado, por meio de instrumentos de medio de desempenho e grau
de acessibilidade dos beneficirios.
Nas recentes dcadas de 80 e 90, tornou-se comum o discurso acerca de um
suposto esgotamento do modelo de estado intervencionista no tocante s prestaes
de seguridade social, pregando-se ento a restrio dos investimentos estatais
nessa seara, com reflexos sobre condies de elegibilidade para diversos benefcios.
Para os defensores dessa idia, a concorrncia na economia globalizada impunha
necessariamente a reduo de gastos sociais do Estado.
Contudo, as pesquisas econmicas mais atuais encaminham-se na direo
exatamente oposta quelas idias, destacando-se agora o efeito positivo dos
investimentos em seguridade social sobre a produtividade e nvel geral de bem estar da
populao, revelando-se como uma ferramenta indispensvel para o desenvolvimento
humano em uma economia globalizada.
(6) As an instrument of employment promotion case manegement is innovative in that it focuses on resources rather than defi-
ciencies, even with people who were and are traditionally difficult to reach using conventional integration instruments as part of
employment promotion. This is not just true of individual countries, but is recognizable trend internationally. Politically and eco-
nomically the bar is set high: does it increase the proportion of the population who are in active employment, even if the people
concerned face severe problems in becoming integrated into the labour market? (...) The aim is always to integrate people in the
formal labour market no matter how remote they are from it. In other words, the case-management approach is applied strictly
in order to try to improve peoples suitability for active employment, so that there comes a point when they are actually ready
to enter the formal labour market. Only a few countries specifically accept subsidized employment in the longer term here. (...)
Case managers operate in close networks. At local level these involve the employment service and the local authorities, which
usually provide social integration services. Other network partners include further training providers, private service-providers
and businesses. (Poetzsch, Johanna. Case management: The magic bullet for labour integration? An international comparative
study. Geneva: ISSA, 2007, pp.01e 03)
138 FUNDAO
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Nesse sentido, apontam a Declarao da 28 Assemblia Geral da Associao

Internacional de Seguridade Social, editada em Pequim7 (2004), a partir dos resultados dos
estudos deagrados por aquela Associao na Iniciativa de Estocolmo (1996), assim como,
mais recentemente, as concluses do primeiro Frum Mundial de Seguridade Social)8,
as quais se harmonizam com as premissas da atual campanha da OIT visando propiciar
cobertura para todos (Global Campaign on Social Security and Coverage for All).
Com base nessa perspectiva, a evoluo do conceito de seguridade social assume
agora uma nova dimenso fundada na solidariedade entre os pases, propugnando-se por
formas de cooperao tcnica, uniformizao e intercmbio entre regimes e mesmo ajuda
internacional para implantao de medidas emergenciais de seguridade social em pases
de mais baixo nvel de desenvolvimento scio-econmico. Essa nova conformao, a nosso
ver, consubstancia rudimentos da idia de um padro mundial de proteo social a ser
implementado, qui por um sistema de seguridade social global.
(7) La seguridad social desempea un papel esencial al estimular el desarrolo econmico y social, respaldando el crecimiento
econmico y fomentando la cohesin social. El desarrollo econmico y el desarrollo social deben ir a la par, siendo la seguri-
dad social un factor crucial que permite alcanzarlos. (...) Para reducir a pobreza y lograr la inclusin social, la cobertura debe
extenderse a las categorias de la poblacin que no gozan de ninguna proteccin formal de seguridad social. La seguridad
social constituye el ncleo de toda estrategia de reduccin de la pobreza, y deben buscarse nuevos enfoques para extender la
cobertura. (Declaracin de la 28 Asamblea General de la Asociacin Internacional de la Seguridad Social) in Balera, Wagner.
Direito Internacional da Seguridade Social, disponvel em www.ultimainstancia.uol.com.br, acesso em 21/12/2007.
(8) Social Security is now increasingly implicated in discussions on how to eliminate povety in the world, whether through the
definition of a global social floor, as suggested by the Internacional Labour Organization, or through implementation of the
United Nations Millenium Development Goals. This confers a new legitimacy on teh activities of social security institutions at
the dawn of this 21th century. (...) Social Security is a prerequisite for more equitable and sustainable development. It is a vital
element in enabling societies to rise to meet future challenges. In a context of globalization and demographic ageing, it is also
na essential factor for the development of more equitable national economies as well as being a vital component of social cohe-
sion and national and international stability (Sigg, Roland. Supporting Dynamic social Security. In International Social Secutity
Association. Developments and trends: Supporting Dynamic social Security. Geneva: ISSA, 2007, p. 01e 03).
FUNDAO
139
ANFIP
9. Seguridade Social e a Constituio de 1988
Carolina Verssimo Barbieri*
Seguridade Social nos pases desenvolvidos no ps Segunda Guerra Mundial

Por ocasio da reconstruo dos pases afetados pela Segunda Guerra Mundial,
o economista Sir William Beveridge foi incumbido pelo Ministro Arthur Greenwood, do
Parlamento britnico, em 1941, de estudar os sistemas de Seguro Social e Servios
Ans (incluindo-se as indenizaes a trabalhadores), bem como as relaes entre esses
sistemas na Gr-Bretanha e, com base em seus estudos, propor solues aos problemas
vivenciados pelos pases destrudos. Esses estudos dariam embasamento ao do Comit
de Problemas de Reconstruo, presidido por Beveridge. O mesmo Ministro Greenwood, no
incio de 1942 anunciou Cmara dos Comuns que o Comit tinha poderes de considerar
entre as proposies o desenvolvimento dos sistemas de Seguro Nacional, incluindo-se
benefcios em caso de morte e outros riscos no contemplados pelos sistemas de Seguro
Social existentes (Beveridge, 1943).
A partir de ento, Beveridge iniciou um estudo desde a primeira manifestao de proteo
social na Inglaterra, concluindo que, excetuando-se a Lei dos Pobres, de 1572, os sistemas
estudados haviam sido criados nos 45 anos precedentes ao relatrio, comeando pela lei
de indenizao aos trabalhadores, em 1897. Outra concluso a que chegou foi a de que o
sistema de Seguro Social e Servios Ans britnico atendia maioria das necessidades
criadas pela interrupo do recebimento dos salrios ou outras causas que podiam surgir
nas ento modernas sociedades industriais. Entretanto, os sistemas eram administrados por
vrios rgos desconectados entre si, que atuavam segundo princpios diferentes e rendiam
servios inestimveis, mas a um custo (nanceiro, em incmodo e na maneira irregular de
tratar problemas idnticos) no justicvel. Ficou claro que, com uma maior coordenao,
os servios sociais existentes poderiam se transformar em benefcios mais lgicos, maiores,
melhor distribudos e de menor custo administrativo (Beveridge, 1943).
A soluo proposta por Beveridge foi o Plano de Seguridade Social, que, dentre outros
princpios, apoiava-se na cooperao entre o Estado e o indivduo. Segundo esse princpio,
o Estado deveria oferecer seguridade em troca de servio e contribuio. Ao organizar a
seguridade, o Estado no deveria sufocar as iniciativas, nem limitar as oportunidades, nem
aliviar as responsabilidades individuais. Ao estabelecer um mnimo nacional, deveria dar lugar
e estimular a ao voluntria de cada indivduo, para prover mais que esse mnimo para si
(*) Carolina Verssimo Barbieri, Mestre em Economia pela Unicamp, participante do Concurso Nacional de Teses e Monografias
da Fundao Anfip de Estudos da Seguridade Social.
140 FUNDAO
ANFIP
e para sua famlia. O plano era, antes de tudo, um plano de seguro, que oferecia benefcios
em troca de contribuies, at alcanar o mnimo de subsistncia, e sem necessidade
de teste de meios. Mas, de acordo com outro princpio, a organizao do Seguro Social
deveria ser considerada apenas como parte de uma ampla poltica de progresso social.
O Seguro Social, plenamente desenvolvido, poderia prover a seguridade de recursos,
atacando a necessidade1. Mas a necessidade era somente um dentre cinco gigantes a
serem combatidos na reconstruo dos pases. Os outros gigantes eram a enfermidade, a
ignorncia, a misria e a ociosidade (Beveridge, 1943).
A abolio da necessidade requeria uma dupla redistribuio de renda: primeiro, por
meio do Seguro Social; depois, de acordo com as necessidades das famlias. Deveria
haver reajuste dos benefcios de acordo com a renda obtida pela famlia. Quando houvesse
rendimento de trabalho, o benefcio seria o mnimo de subsistncia, mas se houvesse
interrupo desse rendimento, deveria existir, por exemplo, uma renda especial para
crianas, que complementasse o benefcio corrente.
De forma bastante simplicada, o Plano baseava-se no seguinte.
O elemento principal do Plano de Seguridade Social era o projeto de Seguro Social
contra a interrupo e a anulao da capacidade para ganhar um salrio, que compreende,
ademais, os gastos extraordinrios motivados por nascimento, matrimnio e morte. Com
a nalidade primordial de exterminar a necessidade, o projeto abarcava seis princpios
fundamentais:
1. Taxa fixa de benefcio de subsistncia: seria igual para todos, com direito a benefcios
no mesmo valor, independentemente dos recursos prprios;
2. Taxa fixa de contribuio: de acordo com os recursos prprios;
3. Unificao da responsabilidade administrativa: a taxa seria paga uma nica vez a
cada perodo, correspondendo a todos os direitos somados;
4. Adequao do benefcio: em tempo de durao e em quantidade;
5. Extenso ou alcance do Seguro: deveria abarcar as pessoas, mas tambm suas
necessidades;
6. Classificao das pessoas: deveria ser verificado a qual grupo de pessoas o
segurado pertencia.
Os grupos aos quais se refere o item 6 acima seriam quatro grupos de pessoas em idade
ativa (idade de trabalhar), e dois com as pessoas fora dela (os menores e os mais velhos).
Os grupos e como seriam inseridos no Plano foram assim constitudos:
1. Empregados, ou seja, pessoas cuja ocupao normal fosse um emprego, de acordo
com um contrato de trabalho; que pagariam uma contribuio, sendo que o empregador
(1) A necessidade definida com base em estudos sociais, que resultem em um diagnstico das condies de vida da popu-
lao. Ela suprida quando a populao obtm tudo de que necessita para sobreviver, ou possui meios para obt-lo.
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141
ANFIP
tambm contribuiria, deduzindo-se a parte do empregado diretamente do salrio. Esses

poderiam receber benefcio de desemprego e incapacidade, e aposentadoria.
2. Outras pessoas ocupadas com remunerao, incluindo-se empregadores, comerciantes
e trabalhadores autnomos, de todas as classes; que pagariam uma contribuio. Essas
receberiam o mesmo que os empregados, exceto os benefcios de desemprego e de
incapacidade durante as 13 primeiras semanas de incapacidade.
3. Donas-de-casa, ou seja, mulheres casadas, em idade ativa; cujos maridos contribuiriam
por elas. Assim, teriam direito a benefcio-maternidade, penso por morte do marido ou
separao, e seriam analisadas as possibilidades de receberem aposentadoria. Alm disso,
as que tivessem trabalho remunerado receberiam licena-maternidade durante 13 semanas,
para que pudessem renunciar ao trabalho antes e depois do parto.
4. Outras pessoas, em idade ativa, que pagariam uma contribuio. Essas receberiam
aposentadoria.
5. Crianas que ainda no tivessem atingido a idade de trabalhar (menores de 16 anos
que freqentassem a escola obrigatria ou voluntariamente); que receberiam benefcios para
crianas, pagos pelo Tesouro Nacional. Se o responsvel estivesse recebendo benefcios de
seguro ou penso, todos os filhos receberiam o benefcio. Em todos os outros casos, todos
os filhos, menos um, receberiam o benefcio.
6. Pessoas que j tivessem ultrapassado a idade de trabalhar (65 anos para homens e
60 para mulheres); que receberiam penses de aposentadoria.
Todos teriam direito a tratamento mdico completo, reabilitao e gastos funerrios. Todas
as classes em idade ativa, exceto os empregados da classe 1, teriam acesso a benefcios
de ensino tcnico. Somar-se-iam aos esforos do Seguro Social, a Ajuda Nacional,
dependente de teste de meios, para atender aos casos no atendidos pelo Seguro Social,
e o Seguro Voluntrio (seguro de vida, por exemplo), para agregar adicionais s medidas
bsicas.
O nanciamento do Plano de Seguridade Social seria feito a partir de contribuies dos
segurados (empregados e outras pessoas em idade ativa), contribuies dos empregadores,
recursos do Tesouro Nacional e tributos industriais provenientes de indstrias consideradas
perigosas (em pequeno volume, somente para cobrir acidentes e doenas causadas pela
periculosidade da atividade). A maioria das pessoas em idade ativa deveria contribuir de duas
maneiras: primeiro, com uma taxa bsica, que garantiria a todos os benefcios em igual valor,
independentemente dos recursos de cada um; segundo, com um imposto nacional, direto
ou indireto, proporcional aos recursos de cada um. A contribuio conjunta de empregados,
demais segurados e empregadores seria responsvel pela maior parte do nanciamento.
Esses recursos seriam depositados no Fundo de Seguro Social, que seria apenas um, mas
teria contas separadas para diferentes ns.
142 FUNDAO
ANFIP
A nalidade do Plano de Seguridade Social era contribuir para a reconstruo da Gr-

Bretanha no ps-guerra. Mas a concepo do Estado de Bem-Estar social foi adotada por
todos os pases em reconstruo, diante do reconhecimento de que as foras de mercado no
promoveriam o renascimento e o desenvolvimento de suas economias. Fazia-se necessrio
envolver o Estado no processo de reconstruo para que os indivduos e as famlias sassem
da pobreza e, ao mesmo tempo, fossem protegidos contra os riscos de voltar a ela.
importante deixar claro o que o sistema de Seguridade Social representava e que
funes deveria cumprir. Briggs (1969:19) apud Lavinas (2006) dene o sistema de Bem-
Estar como sendo um Estado no qual o poder organizado deliberadamente usado (atravs
das polticas e da administrao), cuja funo seria modicar as foras de mercado ao
menos em trs direes: primeiro, assegurando a indivduos e famlias uma renda mnima,
independentemente do valor de mercado do seu trabalho ou de suas propriedades; depois,
reduzindo o grau de insegurana dos indivduos e famlias ao contribuir para que disponham de
meios de atender a certas contingncias sociais (por exemplo, doena, velhice, desemprego)
e assim evitar crises; por ltimo, garantindo que todos os indivduos sem distino de status
ou classe possam receber o melhor padro de atendimento considerando-se o escopo dos
servios sociais disponveis.
Alm disso, preciso ter em mente mais um elemento do contexto em que os sistemas
contemporneos de Bem-Estar social surgiram. Durante e aps os anos de guerra, a forte
interveno do Estado foi requerida no s para resolver os problemas sociais, mas tambm
os econmicos. Proni (2006) explica que, aps a Segunda Guerra Mundial, um retorno ao
liberalismo econmico, vigente at o incio da dcada de 1930, estava fora de questo, e o
desenvolvimento das naes estava agora associado a um maior controle do Estado sobre
a economia. Nas palavras do autor: os governos foram levados a assumir medidas que
ultrapassavam a tarefa de resguardar as economias nacionais da racionalidade especulativa
dos mercados nanceiros, assim como de proteger a populao contra os desastres
econmicos. Compreendeu-se a importncia de restaurar a conana nas instituies, de
gerar expectativas corretas em relao ao desempenho da economia e de cultivar um clima
de otimismo em relao ao futuro.
Essa nova viso do Estado foi, em parte, construda com base na Teoria do emprego,
do juro e da moeda, do economista John Maynard Keynes, que ajudou a difundir a crena
de que o capitalismo podia se expandir de forma civilizada, desde que houvesse controle
estatal da concorrncia intercapitalista e mecanismos de induo ao pleno emprego das
foras produtivas. Para isso, de acordo com Proni (2006), o Estado estava autorizado
regular preos-chave da economia, como a taxa de juros, a taxa de cmbio, os salrios,
assim como lhe era permitido utilizar o gasto pblico como fator de elevao da demanda
efetiva e da eccia do sistema econmico (inclusive com a possibilidade de recorrer a
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143
ANFIP
dcits pblicos em perodos recessivos).

Ento, o elemento importante que permite a compreenso do bom funcionamento do
Plano de Seguridade Social formulado por Beveridge a busca pelo pleno emprego. Ou
seja, poca em que foi elaborado o Plano de Seguridade Social, havia um compromisso
por parte dos Estados de agir em prol da elevao do nvel de emprego, via acelerao da
atividade econmica, at o limite em que s caria desempregado quem estivesse em idade
ativa, mas no quisesse trabalhar, ou estivesse em um perodo de transio entre o antigo
trabalho e uma oportunidade de trabalho melhor.
Somente em um contexto de busca pelo pleno emprego das foras produtivas e, por
conseqncia, pelo pleno emprego da fora de trabalho, que se pode compreender
um sistema de Seguridade Social fortemente baseado no Seguro Social e nanciado,
primordialmente, por recursos arrecadados sobre rendimentos do trabalho2.
Pode-se dizer que a unio das idias de Keynes com as idias de Beveridge possibilitou,
aos pases assolados pela guerra, a reconstruo de suas sociedades e economias,
transformando o Estado de Bem-Estar social em modelo a ser seguido pelos pases que
almejassem alcanar o desenvolvimento nacional, demonstrando que a poltica social deveria
ter metas econmicas, assim como a poltica econmica deveria conter metas sociais.
Antes do Plano de Seguridade Social de Beveridge, a proteo social pblica existia, mas,
como esteve predominantemente associada condio dos trabalhadores urbanos ligados
indstria, o desenvolvimento desigual desta e da organizao dos trabalhadores nos pases
determinou que o incio da participao do Estado ocorresse em diferentes momentos. Os
primeiros riscos a serem cobertos foram os de acidente de trabalho, de velhice e de invalidez.
As caractersticas principais desse perodo inicial de proteo social pblica foram restrio
da cobertura aos trabalhadores urbanos e a utilizao das contribuies de empregados e
empregadores como fonte de recursos. Alm disso, o regime de nanciamento tambm era
de capitalizao coletiva3, ou seja, havia um fundo acumulado, que seria utilizado para pagar
penses e aposentadorias aos contribuintes, de acordo com a disponibilidade decorrente da
rentabilidade dos ativos (Marques, 1995).
(2) Os conceitos de Seguridade Social e Seguro Social, apesar de serem comumente confundidos, no significam a mesma
coisa. Segundo IPEA (2006a: 451), Seguro Social a forma de proteo que atribui benefcios para quem contribui e fixa o seu
valor de acordo com a contribuio total efetuada; enquanto Seguridade Social a forma de proteo que atribui benefcios
para quem pertence a uma comunidade, sem vincular o valor do benefcio ao valor da contribuio, exigindo apenas a participa-
o ativa ou potencial ao sistema, algumas vezes segundo alguns critrios de acesso ao benefcio, privilegiando a necessidade
do cidado. Vale salientar que o Seguro Social faz parte do Plano de Seguridade Social.
(3) O regime de capitalizao, segundo Thompson (1998:38) apud Matijascic (2006), o sistema de aposentadoria financiado com
antecedncia (...) as pessoas acumulam algo de valor metais preciosos, jias, imveis ou ativos financeiros durante seus anos
de trabalho e se sustentam na inatividade, pelo menos em parte, mediante a venda desses itens. Em geral, as vendas dos inativos
so para os ativos, que esto eles prprios adquirindo bens para o momento da inatividade. Esse seria um conceito de capitalizao
individual. A capitalizao coletiva segue a mesma lgica, de poupar enquanto ativo, para utilizar quando inativo, mas, no caso, ao
invs de comprar e vender bens, os trabalhadores depositam um valor em um fundo coletivo, que gerar rendimentos financeiros.
144 FUNDAO
ANFIP
De outra forma, os sistemas de proteo social implantados ao trmino da Segunda Guerra

Mundial, baseados no Plano de Seguridade Social de Beveridge, tinham por caractersticas,
apesar das diferenas nacionais, a ampliao paulatina da cobertura para novos segmentos
de trabalhadores ou populacionais e a incorporao de novos riscos e problemas sociais
como objeto de sua ao. So prprios do Estado de Bem-Estar social a universalizao da
cobertura para o conjunto da populao e o alargamento do prprio conceito de proteo.
Alm da garantia de renda em caso de desemprego, alguns pases chegaram a incorporar
a habitao, os cuidados relativos a crianas pequenas e a reciclagem da mo-de-obra.
Quanto ao regime de nanciamento, diferentemente dos sistemas de proteo social
anteriores, o seguro social, ou seja, a rea previdenciria, substituiu a capitalizao coletiva
pela repartio simples onde, segundo Thompson (1998: 38) apud Matijascic (2006),
os recursos arrecadados pelos ativos uem para a populao beneciada na forma de
transferncias diretas do resto da populao , estabelecendo-se a solidariedade entre
geraes em detrimento da solidariedade entre os ativos (Marques, 1995).
Marques (1995) aponta ainda para um fator interessante que relaciona a orientao
do mercado de trabalho com a implantao dos sistemas de proteo social nos pases
avanados. Segundo a autora, durante o perodo de consolidao do Estado de Bem-Estar
social, foi concertada uma relao peculiar entre capital e trabalho, dado que a orientao
dominante no perodo era a de garantir um aumento real de renda, tanto atravs do salrio
direto como do indireto. Assim, desde que a expanso da acumulao capitalista (ou seja,
do lucro) fosse acompanhada de aumentos de salrios reais e de uma crescente cobertura
dos riscos sociais (funo dos sistemas de Seguridade Social), no haveria atritos maiores
entre capital e trabalho (Marques, 1995: 48, 49). Portanto, os sistemas de proteo social
teriam ainda uma funo no explcita no Plano de Seguridade Social, que seria a de conter
conitos entre detentores de capital e ofertantes de mo-de-obra, juntamente com a poltica
de aumentos salariais.
Contudo, apesar da combinao entre o mercado de trabalho e a Seguridade Social ter
obtido sucesso no processo de reconstruo dos pases avanados, em meados da dcada
de 1970 o Estado de Bem-Estar Social comeou a ser colocado prova. Os motivos foram o
esgotamento do regime de acumulao fordista4 e a crise econmica, que desencadearam
os processos de inovao organizacional e de gesto da mo-de-obra, induzindo
desestruturao do mercado de trabalho, ocasionando perda de arrecadao e concomitante
aumento das despesas com benefcios. Pelo lado da arrecadao, o contingente de
desempregados aumentou de tal forma que estes passaram a ser considerados excludos
(4) O regime de acumulao fordista era um conjunto de mtodos de racionalizao da produo, elaborado pelo industrial norte-
americano Henry Ford, baseado no princpio de que uma empresa deve dedicar-se a apenas produzir um tipo de produto. Para
isso, deveria dominar toda a cadeia de produo, reduzindo custos atravs da produo em massa e do aumento da produtivi-
dade do trabalhador, conseguido a partir da especializao da mo-de-obra e do uso da tecnologia. (Sandroni, 2005: 353).
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do mercado de trabalho, ou seja, dicilmente se encontrariam novamente postos de trabalho

sucientes para inserir tantas pessoas, e houve inclusive alterao da estrutura salarial.
Alm do desemprego, a precarizao do trabalho apresentada sob vrias formas, tais
como o contrato de trabalho por tempo determinado e o trabalho parcial cresceu, em
detrimento do emprego estvel. Pelo lado dos benefcios, alm do seguro-desemprego,
diferentes pases iniciaram programas sociais como o renda mnima5, com o objetivo de
reintegrar os desempregados e/ou responder situao de carncia da nova pobreza
(Marques, 1995).
De incio, os sistemas de proteo social continuaram a se organizar e a conceder
benefcios, a despeito da fragilidade nanceira e das mudanas ocorridas no mundo do
trabalho. Nas palavras de Marques (1995: 49), num primeiro momento, as autoridades
responsveis, preocupadas em estabelecer um novo equilbrio, adotaram o aumento das
contribuies dos trabalhadores e das empresas, a introduo de um controle mais rgido sobre
o oramento da sade e a exigncia de uma maior participao do usurio, especialmente
no custeio dos medicamentos e hospitalizao. Contudo, dado que as elevadas taxas de
desemprego e o fraco desempenho das receitas se mantinham, comeou a ser defendida a
idia da introduo de polticas de mnimos de proteo.
Tal como se v hoje no Brasil, comearam a surgir questionamentos sobre o futuro
da proteo social nos pases. Perguntava-se como seria possvel compatibilizar sistemas
estruturados a partir da sociedade salarial, cujo nanciamento dependia em larga medida de
contribuies de empregadores e trabalhadores, com um padro de acumulao que parecia
necessitar cada vez menos de mo-de-obra; ou se a ampliao da base de nanciamento,
com a incluso de novas fontes, seria suciente para manter a universalizao da proteo
(Marques, 1995).
No incio dos anos 1980, as aberturas comercial e nanceira e a internacionalizao das
economias agiram como freios sobre o processo de expanso da proteo social. A exemplo
disso, sob o argumento de que a proteo social consumia parcelas crescentes da renda nacional
e diminua a disponibilidade de recursos para investimento, as administraes Thatcher, no
Reino Unido e Reagan, nos Estados Unidos, iniciaram um processo de reviso da legislao que
a regulava. Nos anos 1990, objetivando, entre outros, a conteno de gastos e a reorganizao
das regras referentes aos benefcios, conforme IPEA (2006a), esse movimento de reviso foi
generalizado e teve profundas conseqncias na Amrica Latina, onde as reformas tenderam
a substituir sistemas pblicos baseados na solidariedade entre geraes por modelos mais
fortemente geridos pelo mercado, ainda que regulados pelo setor pblico.
(5) Na Blgica a renda mnima assume o nome de allocation universelle; na Inglaterra, de citizen income; no Canad, de basic
income; e na Frana, de renda de existncia. (Marques, 1995: 51).
146 FUNDAO
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Seguridade Social e Previdncia no Brasil: O Ideal por trs da Constituio de 1988

De acordo com Cordero (2004), em seus traos gerais, a formao do sistema
de Previdncia Social no Brasil seguiu o caminho traado pelos sistemas dos pases
desenvolvidos. O sistema iniciou-se, na dcada de 1930, voltado aos segmentos mais
organizados dos trabalhadores urbanos. Em seguida, estendeu-se a todas as categorias
scio-prossionais legalmente reconhecidas, depois aos rurais e aos demais trabalhadores
e, nalmente, com a Constituio de 1988, passou a incorporar todos os cidados, adotando
o conceito de Seguridade Social. Sendo a Seguridade, em sua essncia, uma associao
entre a concepo do Seguro Social e a concepo da Assistncia, a adoo de seu conceito
representou a grande inovao proposta pela Constituio de 1988.
Quanto cobertura, como Calsavara (2000) explica, os sistemas de Bem-Estar Social
se consolidaram e se disseminaram pelo mundo ocidental sempre procurando atender s
demandas por maior igualdade e segurana nas economias de mercado. A partir de Draibe
(1989), o autor adiciona que, devido s especicidades histricas e s diferentes polticas
existentes entre os pases, foram desenvolvidos trs modelos de Estado de Bem-Estar
Social (Welfare States - WS) distintos. Esses trs modelos, segundo a classicao de scoli
(1984), inspirada na clssica tipologia de Titmus (1963), cujo paralelo pode ser encontrado
na tipologia desenvolvida por Esping-Andersen (1991), so:
I- Welfare State residual; para Esping-Andersen, WS liberal: prega a auto-sucincia do
indivduo, defende o incentivo direto ou indireto do Estado para capacitar os indivduos para
que esses possam suprir suas prprias necessidades. A interveno do Estado ex-post,
seletiva e de carter limitado no tempo;
II- Welfare State meritocrtico-particularista; para Esping-Andersen, WS conservador:
cada indivduo deve estar em condies de satisfazer suas necessidades, mas existem
distores que podem, inclusive, ser geradas pelo prprio mercado ou por desigualdades de
oportunidades. Nesse caso, o WS deve complementar as instituies econmicas e sociais,
a m de eliminar as diferenas e garantir oportunidades iguais para todos, corrigindo a ao
do mercado.
III- Welfare State institucional-redistributivista; para Esping-Andersen, WS social-
democrata: baseia-se no conceito de cidadania que abrange a todos. Voltado para a
produo e distribuio de bens e servios sociais que so garantidos a todos os cidados,
pois esse modelo tem como premissa a incapacidade do mercado de realizar, por si prprio,
uma alocao de recursos que reduza a insegurana e elimine a pobreza.
Dados esses trs modelos, construdos com base no desenvolvimento dos sistemas de
proteo social dos pases desenvolvidos, o sistema brasileiro, para Draibe (1989) apud
Calsavara (2000), meritocrtico-particularista, com elementos do sistema institucional-
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redistributivo. Isso porque, no Brasil, o princpio do mrito, entendido basicamente como

a posio ocupacional e de renda adquirida no mbito da estrutura produtiva, que constitui
a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de proteo social. Esse princpio
especialmente verdadeiro no caso da Previdncia desde o incio do sistema. As aes
reproduzem, na maioria das vezes, as desigualdades preexistentes na sociedade. Entretanto,
ao longo dos anos 1970 e, principalmente, a partir dos anos 80, o sistema brasileiro adquire
novas caractersticas ao introduzir no modelo um vis universalista, aproximando-se do
sistema institucional-redistributivo.
No que concerne ao nanciamento, Cordero (2005), ao descrever um histrico (aqui
sintetizado) da Previdncia Social no Brasil, mostra que, inicialmente, o sistema de
Previdncia Social brasileiro organizou-se segundo os postulados da capitalizao e do
Seguro Social, com um carter fortemente segmentado. O direito a determinados benefcios
estava diretamente ligado condio de participao no mercado formal e ao montante
de contribuies efetuadas, congurando-se um sistema de cidadania regulada6, da qual
estavam excludos os trabalhadores rurais e uma parcela signicativa da fora de trabalho
urbana.
De acordo com Cohn (1995), o regime de capitalizao coletiva7 foi adotado como garantia
adicional da sucincia da receita que tenderia a crescer em progresso geomtrica
frente s despesas com benefcios (aposentadorias e penses) cuja tendncia seria a de
crescer em progresso aritmtica , j que a diferena entre receita e despesa seria investida
lucrativamente em empreendimentos que contassem com a garantia do Estado, vale dizer,
empresas estatais, ou aquelas em que o Estado fosse o acionista majoritrio. Assim, como
Dain e Ribeiro (2006) explicam, o regime de capitalizao estimularia o crescimento da
economia ao constituir uma grande massa de poupana que deveria ser investida para obter
retorno.
Atravs do mecanismo de capitalizao, mantido at a dcada de 1960, a Previdncia
Social, enquanto seguro social, transformou-se de fato em instrumento de captao de
poupana individual dos trabalhadores assalariados urbanos, destinando-se a investimentos
nas atividades fundamentais de implementao do processo de industrializao brasileiro.
(6) Segundo Santos (1987) apud Cordero (2005), cidadania regulada aquela cujas razes se encontram em um sistema de
estratificao ocupacional, definido por norma legal, ao invs de se basear em um cdigo de valores polticos. De acordo com
a concepo de cidadania regulada, so cidados somente os membros da comunidade que se encontram localizados em
qualquer das ocupaes reconhecidas por lei.
(7) A capitalizao coletiva seria uma verso no radical do sistema de capitalizao. A verso radical, segundo Dain e Ribeiro
(2006), seria a da capitalizao plena e individual, onde todos os segurados dependem apenas de seus esforos para deter-
minar o valor de sua aposentadoria. Riscos de envelhecimento da populao e do aumento do desemprego no afetariam o
segurado nesse sistema, dado que o valor de seu benefcio dependeria exclusivamente de seu prprio esforo para arrecadar
fundos. O nico risco seria o inerente ao desempenho do portflio escolhido, que refletiria diretamente sobre o rendimento do
inativo.
148 FUNDAO
ANFIP
Numa poca em que uma maior atuao do Estado era considerada essencial para o
desenvolvimento econmico, recursos da previdncia social foram investidos em empresas
estatais de siderurgia e hidreltricas e na construo de edifcios residenciais, auxiliando,
assim, no enfrentamento de uma grave crise habitacional e no combate ao desemprego
urbano no imediato ps-Segunda Guerra Mundial (Cohn, 1995).
Entretanto, o mecanismo de capitalizao no apresentou um comportamento linear,
devido a sua dependncia da relao contribuintes/benecirios, que dita magnitude do
supervit do sistema, e que tambm no se comportou como o esperado. De 1938, data do
incio do funcionamento dos Institutos de Aposentadoria e Penso, IAPs, responsveis pelo
sistema previdencirio, at 1940, o ingresso de trabalhadores no sistema foi volumoso, graas
incorporao de um contingente expressivo de trabalhadores assalariados urbanos. Isso
promoveu um crescimento exponencial da relao contribuintes/benecirios. Porm, no
perodo entre 1940 e 1955, vericou-se uma queda expressiva de ingressos, em decorrncia
de certa estagnao do processo de crescimento econmico e do prprio amadurecimento
do sistema (Cohn, 1995).
Em 1966, durante as reformas empreendidas pelo regime militar, ao mesmo tempo em
que foi criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que se responsabilizaria
pelas aposentadorias, penses e pela assistncia mdica de todos os trabalhadores do
mercado formal e seus dependentes (com exceo do funcionalismo da Unio, que
continuava com seu prprio Instituto), o sistema deixou de adotar o regime de capitalizao
coletiva, passando a adotar o de repartio simples, com a mesma base de nanciamento,
ou seja, a contribuio de empregados, empregadores e da Unio.
Segundo Cordero (2005), a unicao administrativa e a substituio do regime de
capitalizao pelo regime de repartio representaram a inaugurao de uma nova fase,
caracterizada pela extenso dos benefcios e servios a categorias ainda no cobertas, como
os trabalhadores rurais, autnomos e empregados domsticos. A extenso dos benefcios
e servios a essas novas categorias acabou por constituir um importante passo em direo
ao processo de universalizao da cobertura8, conseguido, ainda que no plano da lei, com o
sistema de Seguridade Social no Brasil.
Conforme Dain e Ribeiro (2006), a vantagem do regime de repartio consistiria no fato
de a transferncia de recursos no depender de acumulao prvia, ou seja, seria possvel
comear a operar um sistema de imediato. Os efeitos da inao ou da perda de valor de
ativos seria inexistente na repartio. Porm, os riscos inerentes a esse sistema, em relao
sua viabilidade atuarial, seriam os de envelhecimento da populao, de queda de atividade
econmica e de reduo do nvel de emprego. Alm disso, um sistema de repartio teria
(8) De acordo com Cordero (2005), legalmente, a previdncia social brasileira est desenhada para cobrir todos os residentes
no pas, com exceo dos empregados de instituies internacionais que possuem sistema de previdncia prprio.
FUNDAO
149
ANFIP
de arcar com os custos de uma transio demogrca atravs da elevao do valor das
contribuies, sem que houvesse uma contrapartida em termos de aumento dos benefcios
futuros.
A dcada de 1980 foi permeada por intensas discusses sobre uma multiplicidade de
propostas de reforma do sistema previdencirio, com vistas elaborao da nova Carta
Constitucional. Prevaleceram, no entanto, o conceito integrado de Seguridade Social
(Previdncia, Sade e Assistncia Social) e a conseqente universalizao dos direitos
sociais pautada por critrios de eqidade. Instituiu-se a cidadania como direito universal
independentemente de vnculo com o mercado formal de trabalho e da existncia ou no de
vnculo contributivo com o sistema (Cohn, 1995).
A adoo do sistema de Seguridade Social em 1988 exigia a diversicao da base de
nanciamento. A previso e a criao de novas fontes para essa base representaram mais
um importante avano. Alm da contribuio sobre a folha salarial, a Seguridade passava
a dispor de recursos a serem obtidos na tributao sobre o faturamento e o lucro das
empresas. Nesse sentido, foram criadas a Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS), em substituio ao FINSOCIAL, e a Contribuio sobre o Lucro Lquido
(CSLL). Foi criado tambm o PIS/ PASEP, que compe os recursos do FAT (Fundo de
Amparo ao Trabalhador), destinado a nanciar o seguro-desemprego. Os recursos deveriam
ser complementados por outros, advindos, por exemplo, de concursos de prognsticos. A
Seguridade Social deveria ser nanciada, direta ou indiretamente, por toda a sociedade,
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios. O sistema de repartio simples (transferncia de renda dos ativos
para os inativos) deveria ser mantido, e o nanciamento da Seguridade Social deveria ser
complementado por recursos do oramento scal em caso de dcit (Cohn, 1995).
Segundo Boschetti (2003), a ampliao e diversicao das fontes de nanciamento foram
um requisito para atender, coerentemente, expanso dos direitos sociais e instituio
de um sistema amplo de Seguridade Social. De acordo com a autora, a incluso de novos
direitos como sade universal, benefcios assistenciais e expanso da previdncia rural, de
acordo com os sistemas de Seguridade demandavam uma base nanceira mais ampla que
a contribuio direta de empregados e empregadores sobre a folha de salrios. A incluso
dessas novas fontes de nanciamento teria ainda, como objetivo principalmente no Brasil e
nos demais pases subdesenvolvidos, compensar a diminuio das contribuies patronais
ocasionadas pela introduo da tecnologia e conseqente reduo da mo-de-obra, alm de
compensar o elevado mercado informal no Brasil.
Cohn (1995) salienta, contudo, que apesar de todo o avano que a Constituio de
1988 e a adoo do conceito de Seguridade Social representam, entre as polticas sociais
predomina a lgica do nanciamento, o que quer dizer que os recursos obtidos para o
150 FUNDAO
ANFIP
nanciamento da Seguridade Social (e para outros ns) so passveis de realocao em

funo da prioridade da poltica de estabilizao econmica. A autora destaca ainda que
esse modelo de proteo social, baseado na concepo de Seguridade Social, foi elaborado
e negociado no Legislativo e fruto da Assemblia Nacional Constituinte. Para ela, destacar
esse fato signica reconhecer os desaos para se viabilizar, no Brasil, um sistema de proteo
social que traduza um novo padro de solidariedade social, efetivamente redistributivo.
No mesmo sentido, Dedecca (2003) arma que a promulgao da Constituio Nacional
foi marcada pela denio de diretrizes econmicas e sociais, que carregavam grande
esperana de uma retomada do crescimento econmico que favorecesse a superao do
atraso da questo social. Entretanto, os resultados das eleies (desde as primeiras aps
a redemocratizao at 2002), deram legitimidade a uma vertente poltica liberalizante com
forte enfoque em duas diretrizes bsicas para as polticas pblicas: exibilidade e focalizao.
No campo econmico, a abertura externa dos anos 1990 deveria ser acompanhada por
instrumentos polticos que favorecessem a exibilidade das condies institucionais
reguladoras da atividade econmica. Essa orientao atingia tambm a poltica social, ao
reivindicar a exibilizao da regulamentao e proteo do mercado e das relaes de
trabalho. Foram requeridos novos instrumentos polticos que permitissem a construo de
aes focalizadas, no intuito de privilegiar os mais desprotegidos econmica e socialmente.
Percebem-se, por esse contexto, os desaos a que se referia Cohn (1995), dado que,
enquanto a Constituio encontrava-se fundada em polticas sociais de carter universal, a
nova orientao poltica propunha a sua troca por outra de carter focalizado. Essa perspectiva
era reforada pelas novas condies de nanciamento das agncias internacionais, que
condicionavam o aporte nanceiro denio de polticas sociais focalizadas. Por esses
e outros motivos diz-se que a Seguridade Social no Brasil teve aceitao legal, ou virtual.
Nasceu em crise e nunca foi devidamente respeitada enquanto instrumento de alvio das
necessidades e promotora de Bem-Estar Social.
Para reforar essa idia, h de se adicionar que o desempenho do gasto social tem sido
afetado negativamente pelos ajustes econmicos desde o incio da dcada de 1990 at os
dias de hoje, seja pelos cortes importantes ou por seu crescimento pouco expressivo frente
s demandas dirigidas s polticas sociais. Houve tambm uma reorientao do gasto social,
sendo privilegiados os fundos sociais de emergncia e os programas voltados aos grupos
vulnerveis. O resultado conhecido desse processo tem sido a deteriorao dos servios
sociais, particularmente nas reas de educao e sade (Tpia e Henrique, 1995).
As conseqncias disso so que, frente ao cenrio de crise social e s mudanas
estruturais no mercado de trabalho, especialmente na dcada de 1990, as polticas sociais tm
oferecido respostas tmidas e insucientes, relacionadas sua subordinao aos parmetros
das reformas econmicas liberalizantes. A permanncia dessa situao, combinada com
FUNDAO
151
ANFIP
as transformaes recentes nas polticas sociais, especialmente a deteriorao das redes

pblicas, tm resultado na exacerbao do carter assistencialista dessas polticas e, no
limite, na regresso dos direitos sociais (Tpia e Henrique, 1995).
Essa regresso pode ser observada atravs dos movimentos de reformas vivenciados
no apenas pelo Brasil, mas por todos os pases que, no passado, se propuseram ampliar a
cobertura e os servios de Seguridade Social .
152 FUNDAO
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10. Welfare State: uma perspectiva terico-histrica
Lindemberg Cesar Simionato*
Aspectos tericos do Welfare State

O termo Estado-Providncia1, ou Welfare State como mais conhecido na literatura
internacional, comeou a ser freqentemente mencionado somente aps a segunda guerra
mundial, no nal de 1945, como um conjunto de medidas estatais com o propsito de gerar bem
estar populao (FAVONI, 2001).
Segundo Wincler2 (1992 apud Favoni, 2001), a expresso Estado-Providncia foi criada
no nal do sculo XIX principalmente devido ao sistema de proteo social implantado pelo
ento chanceler alemo Otto Von Bismarck. Portanto, antes mesmo da vigncia das idias
Keynesianas, que segundo senso comum inauguraram a interveno social mais planejada do
Estado.
Muitos so os conceitos, modelos e teorias que tentam explicar o surgimento e
desenvolvimento do que se convencionou denominar de Welfare State. Assim, a sua origem
e desenvolvimento esto ligados a distintas causas e fatores, dependendo da corrente
de pensamento e realidade histrica de cada autor. Basicamente tm-se trs verses:
econmica, social e poltica.
A verso econmica defendida por OConnor (1977), que enfatiza ser o Welfare State
fruto das necessidades do estado capitalista de acumulao e legitimao. Os gastos
pblicos visam em primeiro momento acumulao de capital, que consiste no aumento
da produtividade da fora de trabalho e na reduo do custo de reproduo do trabalho. Em
segundo momento, manter ou criar as condies de harmonia social.
J Offe e Lenhardt (1984), acreditam que a interveno do Estado atravs da Poltica Social3
uma estratgia de integrao da fora de trabalho na relao de trabalho assalariado.
(1) A Literatura conceitua os termos Estado-Providncia e Welfare State no mesmo sentido, medida que ambos consistem
em aes do estado para propiciar de alguma forma o bem-estar da sociedade.
(2) WINCLER, C. R.; NETO, B. T. M. Welfare State brasileira. Indicadores Econmicos FEE. Porto Alegre, v. 19, n. 4, p.
108-131, 1992.
(3) Nesta linha de pensamento, os termos Welfare State e Poltica Social so utilizados no mesmo sentido. Porm, essa atitude
pode ser considerada incorreta dentro de certas teorias, nas quais polticas sociais so medidas de melhoria do bem-estar de
determinados grupos de uma sociedade executadas por deciso poltica, que podem existir em uma sociedade de economia
capitalista ou no. A diferena do Welfare State para a Poltica Social a mobilizao em grande escala do aparelho do estado
em uma sociedade capitalista na adoo de providncias norteadas diretamente para melhorar o bem-estar de sua populao
(SOUZA, 1999).
(*) Lindemberg Cesar Simionato, Tcnico do Seguro Social no INSS, participante do Concurso Nacional de Teses e Monogra-
fias da Fundao Anfip de Estudos da Seguridade Social.
FUNDAO
153
ANFIP
Segundo Offe (1980), o Welfare State age potencialmente na preveno de um colapso

social, face contradio existente no sistema capitalista: lucro versus necessidades humanas
(condies de vida).
Autores como Esping-Andersen (1991) compreendem o Welfare State como resultado do
acordo entre o capital e o trabalho organizado, no qual a implantao de programas sociais,
provoca a desmercantilizao de parte dos custos de reproduo da fora de trabalho.
Para Przerworsky e Wallerstein4 (1988 apud Souza, 1999, p. 06):
A expanso dos gastos sociais do governo e a redistribuio de rendas e benefcios das
pessoas que consomem a maior parte de seus rendimentos (os trabalhadores) so duas ma-
neiras de atender simultaneamente a interesses de capitalistas e trabalhadores, estimulando
a produo. Como aumentar a produo implica elevar a taxa de utilizao de recursos da
economia, essas polticas reduzem o desemprego. Assim, o bem-estar dos trabalhadores no
assunto da caridade privada, mas da economia como um todo. Trata-se de uma nova forma
de encarar a assistncia, que sai da esfera privada e torna-se objeto de poltica pblica.
Para Wilensky (apud Boschetti, 2003, p. 62), o Welfare State foi uma resposta industrializao,
medida que ela altera fundamentalmente a vida familiar, diminuindo a sua capacidade de
determinar a reproduo da fora de trabalho, demandando dessa forma programas sociais.
Assim, para esse autor, o Welfare State um conjunto de polticas sociais aplicadas pelo estado
para cobrir riscos com invalidez, velhice, doena, acidente de trabalho, desemprego, e ainda
prover habitao e educao, entre outras reas de atuao do Welfare State.
Dentre os autores que condicionam o desenvolvimento do Welfare State a fatores
polticos, pode-se citar as idias de Marshall (apud Favoni, 2001, p. 72):
[...] medida que se atribuem direitos civis para polticos e direitos polticos para as
classes sociais, consitui-se uma parte integrante do prprio sistema, contribuindo para
um conceito de cidadania na sociedade capitalista, em que os programas sociais de re-
sponsabilidade do Estado expressariam a conseqncia desse processo.
Segundo Di Giovani (1998), a partir da tipologia de Richard M. Titmuss, o Welfare State

pode ser classicado em trs modelos: Residual, Meritocrtico-Particularista e Institucional
redistributivo. O Welfare State Residual caracteriza-se por polticas seletivas e parte do
pressuposto de que o cidado auto-suciente, tendo interveno do estado somente
para suprir as carncias onde o mercado e a famlia so insucientes. Entre os pases que
adotam esse modelo pode-se citar o Canad e a Austrlia. J o Welfare State Meritocrtico-
Particularista de carter seletivo e benecia o cidado em funo do mrito e contribuio,
ou seja, privilegia apenas certos grupos ou classes sociais. Pases como Frana, Alemanha
e Itlia adotam esse modelo. E nalmente o Welfare State Institucional redistributivo, que
(4) PRZERWORSKY, A., WALLERSTEIN, M. O capitalismo democrtico na encruzilhada. Novos estudos, n. 22, out. 1988.
Publicado originalmente em Democracy, jul. 1982.
154 FUNDAO
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funciona como um sistema universalista, estende o direito de polticas de bem-estar a todos,

indistintamente. Pases nrdicos como Noruega e Dinamarca adotam esse modelo.
Diante das distintas teorias a respeito do Welfare State, grande parte dos autores
consideram que na busca do bem estar social ele agrega em sua estrutura vrias medidas,
inclusive as de carter poltico e econmico. No entanto, as medidas de cunho social so as
mais associadas ao estado de bem-estar.
Aspectos histricos do Welfare State

Para alguns autores, o Estado-Providncia na Frana, no nal do sculo XIX, foi a origem
do estado de bem-estar. Ele emergiu como uma resposta a crescente industrializao, e
consistia, no princpio, num sistema de interveno do Estado na rea social para proteger
os trabalhadores da falta de renda, decorrente de debilidades fsicas causadas pela
superexplorao do trabalho praticada na poca (BUSTILLOS, 2001).
Todavia, Kott5 (1995 apud Boschetti, 2003), aponta para as polticas sociais do governo
de Otto Von Bismarck na Alemanha no nal do sculo XIX, as quais deram origem ao Welfare
State, ou Estado Social como era chamado na Alemanha.
Barbosa e Moretto (1998) apresentam as datas de incio de alguns programas sociais em
pases industrializados, conforme tabela a seguir:
TABELA 1
Datas de introduo de programas sociais em alguns pases desenvolvidos
Pas Acid. Seg. Previd. Seg. Subs. Seguro

Trabalho Doena Social Desemprego Famlia Sade
Alemanha 1884 1883 1889 1927 1954 1980
Inglaterra 1887 1911 1908 1911 1945 1948
Sucia 1901 1910 1913 1934 1947 1962
Canad 1930 1971 1927 1940 1944 1972
EUA 1930 - 1935 1935 - -
Frana 1898 1930 1910 1959 1932 1945
Itlia 1898 1928 1919 1919 1936 1945
Fonte: Barbosa e Moretto
Sem reduzir a importncia dos perodos histricos sobre o seu surgimento, consenso
entre os autores que o fenmeno do Welfare State teve sua ascenso, ou at mesmo sua
constituio num sentido mais amplo na Amrica do Norte e Europa Ocidental, aps a Crise
de 1929 e, principalmente, no ps-guerra (1945). Assim, o Estado de bem-estar emergiu
como reivindicao da sociedade por medidas do Estado em prol da populao, que sofrera
com a crise de superproduo de 1929, e posteriormente com os estragos causados pela
guerra mundial.
(5) KOTT, Sandrine. LEtat social allemand. Reprsentations et pratiques. Paris: Berlin, 1995.
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ANFIP
Nesse sentido, Simonsen (1983) destaca as polticas Keynesianas do Welfare State,

centradas no crescimento econmico e pleno emprego, como sendo uma resposta aos efeitos
da Grande Depresso em 1929, tais como o desemprego que elevou-se sobremaneira,
atingindo 25% da sua fora de trabalho em 1933. Nesta concepo, est implcito que o
crescimento econmico fornece recursos para a promoo de medidas de bem-estar
social.
Simonsen (1983, p. 43) cita algumas polticas econmicas heterodoxas na promoo do
crescimento econmico:
[...] alguns governos conseguiram relativo sucesso no combate ao desemprego, ape-
lando para aquilo que os ortodoxos consideravam a maior das heresias, o aumento das
despesas pblicas e dcits oramentrios. Assim foram o New Deal de Roosevelt, a
corrida armamentista de Hitler, a compra e queima de caf no Brasil de Vargas etc.
Ressalta-se tambm as polticas de bem-estar social da Inglaterra ps segunda guerra

mundial, com o Plano Beveridge6. Para Marshall (1967) foi nesse pas que o Welfare State
inicialmente se delineou, num momento delicado onde de forma alguma houve desorganizao
scio-poltica. Logo aps a segunda guerra mundial, o governo priorizou uma ampla
reforma no sistema previdencirio ingls, universalizando o acesso e aumentando o leque
de benefcios da previdncia social. Foi uma medida aclamada pela sociedade, e exerceu
extrema inuncia na reestruturao dos sistemas de previdncia social dos outros pases.
Welfare State no Brasil

As condies do surgimento e desenvolvimento do Welfare State no Brasil so
diferentes das vericadas nos pases da Europa Ocidental e Amrica do Norte. Pois existem
particularidades entre os casos que devem ser consideradas, tais como: fatores culturais,
scio-econmicos, polticos, entre outros. No se pode esperar que um pas subdesenvolvido,
cuja industrializao foi tardia, nos quais os pobres so maioria, e que as desigualdades
entre as classes vem desde sua colonizao, tenha o mesmo desenvolvimento do Welfare
State que pases industrializados e anos-luz frente.
Souza (1999) arma que nos pases subdesenvolvidos como o Brasil comum uma
industrializao no modelo dual7. Assim, os benefcios do Welfare State, pelo menos
imediatamente institucionalizao, geralmente limitam-se a uma elite de trabalhadores do
centro dinmico da economia e de empregados da burocracia, restringindo em longo prazo
o acesso dos demais, atravs das polticas do Welfare State.
Draibe (1989) julga que os regimes de Welfare State podem ser analisados caso a caso,
(6) Plano apresentado pelo governo ingls em 1944, batizado de Plano Beveridge por ter contado com as idias de William
Beveridge. Dentro de um contexto no qual se buscava adotar polticas de Bem-Estar Social, esse plano tinha a concepo da
universalidade de cobertura da seguridade social, mesmo para os que no contribuam (MARSHALL, 1967).
(7) Quando h a convivncia de um setor moderno com um setor tradicional (SOUZA, 1999).
156 FUNDAO
ANFIP
ou seja, h casos em que a pobreza foi erradicada completamente, ao passo que h casos
em que as camadas mais pobres encontram-se desprotegidas de aes do estado. Segundo
a autora, o desenvolvimento do Welfare State no Brasil pode ser dividido em perodos, os
quais se referem introduo, expanso e consolidao do modelo. O perodo de 1930-
1943 marcado pela introduo do Welfare State no Brasil, com a criao dos Institutos de
Aposentadorias e Penses e leis trabalhistas. De 1943 at 1964, o sistema expandiu-se e
inovou-se nos campos da educao, sade, assistncia social e habitao popular.
Conforme Draibe (1993), o Welfare State do perodo de 1943 a 1964 pode ser considerado
como meritocrtico, privilegiando a burocracia, visto que o estado de bem estar no Brasil
nasce principalmente com a previdncia social, que nesse perodo tinha carter seletivo e
era direcionada para certos grupos e classes de trabalhadores.
A esse respeito, Souza, (1999, p. 15) cita:
[...] quando a burocracia um dos grupos privilegiados que se beneciam direta ou
indiretamente do welfare state e, em vez de compor alianas polticas com movimentos or-
ganizados de trabalhadores, as compem com classes dominantes, os gastos sociais ten-
dem a apresentar carter regressivo, privilegiando as parcelas mais ricas da populao.
Segundo Draibe (1993), o perodo que se inicia em 1964 com o governo autoritarista,
consolida o sistema atravs de sua centralizao, sendo identicados os fundos e recursos
que apoiaro nanceiramente os instrumentos de polticas sociais. Neste perodo foram
inseridas formas de clientelismo, principalmente na rea previdenciria, medida que foram
distribudos benefcios em perodos eleitorais. Porm, em meados de 1970, mesmo durante
o milagre econmico, observa-se a crise nanceira e social no pas8.
Ainda segundo Draibe (1993), desde ns de 1970 destacam-se caractersticas
universalizantes como: a unicao dos IAPs no Instituto Nacional da Previdncia Social
(INPS), homogeneizando a cobertura dos trabalhadores urbanos; universalidade de
cobertura no atendimento de urgncia na rea de sade; na educao, nvel bsico gratuito
e obrigatrio. A Constituio Federal de 1988 estendeu alguns benefcios aos trabalhadores
rurais, principalmente a xao do piso dos benefcios previdencirios em um salrio mnimo.
Porm, essas medidas ainda no foram sucientes para que o modelo de Welfare State
brasileiro pudesse ser considerado como redistributivo.
O desenvolvimento do Welfare State no Brasil, iniciado a partir dos anos 1930, teve como
sustentao um conceito que s aps a constituio de 1988 veio a ser introduzido no Brasil,
o da seguridade social. Esta consiste em aes dos Poderes Pblicos e da sociedade, com o
intuito de assegurar os direitos referentes sade, previdncia e assistncia social. Todavia,
(8) Nesse perodo, enquanto o pas cresceu a taxas elevadas, o salrio mnimo real baixou, e tambm houve um agravamento
das condies de sade da populao, seja pelo elevado nmero de acidentes de trabalho, seja pelas epidemias, e tambm
pelo crescimento das taxas de mortalidade infantil (REGO e MARQUES, 2004).
FUNDAO
157
ANFIP
no presente trabalho ser observado apenas o papel da Previdncia Social no Brasil.
Previdncia Social no Brasil
Conceito
A Previdncia Social um seguro social, de carter contributivo e acesso universal que
garante a renda do trabalhador e de seus dependentes quando da perda temporria ou
permanente da capacidade de trabalho em decorrncia dos riscos sociais (BRASIL, 2005).
Segundo Ferreira (2003, p. 12):
A previdncia social uma instituio encarregada de dar seguro, atravs de um
programa de pagamentos prestados aos indivduos ou a seus dependentes, como com-
pensao parcial ou total da perda de capacidade laborativa por doena, invalidez, morte
(deixando penso sua famlia) ou por idade avanada, garantindo aos seus segurados
os benefcios que, normalmente, so proporcionais s contribuies.
Aspectos histricos
Antes de apontar para as origens e bases histricas do sistema previdencirio brasileiro,
de grande valia tecer alguns comentrios sobre quais fatores levaram emergncia de um
sistema de previdncia social no Brasil.
Segundo Oliveira e Teixeira (1985) o incio do sculo passado foi marcado por uma
invaso de emigrantes vindos da Europa para trabalhar no campo, porm com a crise do
caf esses trabalhadores deslocaram-se para as cidades, incorporando-se ao proletariado
das fbricas e indstrias, dando mais robustez chamada classe operria. Acrescenta-se a
isso um governo rigidamente liberalista sem olhos para a classe trabalhadora, apregoando o
livre contrato de trabalho. Nesse contexto, face falta de uma legislao trabalhista e social
que amparasse o trabalhador na falta de renda decorrente principalmente da incapacidade
para o trabalho (acidente ou velhice) ou mesmo despedida arbitrria, surge freqentemente
a presena dos movimentos operrio-sindicais no cenrio poltico.
Sousa (2002), tambm ressalta a importncia dos imigrantes e suas idias libertrias, que
estavam em pauta na Europa no incio do sculo XX. Assim, esses imigrantes impulsionaram
e mobilizaram os trabalhadores brasileiros na busca de, no somente melhores salrios e
condies de trabalho, mas tambm formas de proteo social.
Oliveira e Teixeira (1985, p. 38-39) destacam tambm as atividades legislativas de alguns
polticos da poca em prol das questes sociais:
A partir da dcada de 10, principalmente, comearam a surgir no Congresso alguns
parlamentares mais sensveis questo social, como Maurcio de Lacerda, Nicanor
Nascimento, ou Medeiros e Albuquerque, por exemplo, que procuravam com grande
158 FUNDAO
ANFIP
esforo sensibilizar a enorme maioria liberal para estes temas. Estes parlamentares de
novo tipo dedicaram-se, como se sabe, a uma intensa atividade legislativa sobre vrios
aspectos das questes trabalhistas e sociais, tais como: regulamentao do trabalho das
mulheres e dos menores; indenizao por acidente de trabalho; organizao sindical;
contratos de trabalho; durao da jornada de trabalho; frias; descanso semanal; criao
de juntas de conciliao e arbitragem; instalao de creches; estabilidade no emprego;
etc.
O marco inicial da Previdncia Social no Brasil (1923-1930)

As primeiras providncias no campo da previdncia social no Brasil originaram-se no
nal do sculo XVIII, com o Plano de Assistncia para os rfos e Vivas dos Ociais da
Marinha em 1795. Em 1827 o mesmo plano foi estendido para o Exrcito, e em 1835, foi
criado um programa para os funcionrios do Ministrio da Economia (BRASIL, 2002).
J Favoni (2001, p. 79), vai mais longe a esse respeito:
As medidas mais antigas no campo da Previdncia Social no Brasil, remontam a
1543, portanto ainda no perodo colonial. Em termos mais abrangentes, a primeira me-
dida de proteo social que se conhece foi o estabelecimento do seguro de acidente de
trabalho de 1919.
Em 1888, foi institudo o direito aposentadoria dos empregados dos Correios (Decreto
n. 9.912-A, de 26/03/1888), no mesmo ano foi criada a Caixa de Socorros em cada uma
das estradas de ferro do Imprio. Em 1892, foi instituda a aposentadoria por invalidez e a
penso por morte dos operrios do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (Lei n. 217, de
29/11/1892), e em 1919 a Lei n. 3.724, de 15/01/1919 tornou compulsrio o seguro contra
acidentes de trabalho em certas atividades (BRASIL, 2006a).
No entanto, a historiograa ocial aponta para a Lei Eli Chaves9 (Decreto n. 4.682, de
24/01/1923) como sendo o marco inicial da Previdncia Social no Brasil. Esta lei instituiu a
criao de uma Caixa de Aposentadoria e Penses (CAPs) para os empregados de cada
empresa ferroviria, sendo que, em 1924 j haviam sido criadas 24 Caixas, tendo no nal de
1926 quase 23.000 associados10 (SOUSA, 2002).
Segundo Oliveira e Teixeira (1985), os planos de benefcios das CAPs eram extremamente
amplos e abrangentes cobrindo aposentadorias ordinria e por invalidez, assistncia mdico-
hospitalar e inclusive auxlio na aquisio de medicamentos. Tinham direito aposentadoria
ordinria os trabalhadores com 30 anos de servio, contando-se o tempo a partir dos 18
anos, e aposentadoria por invalidez os invlidos para o trabalho decorrente de doena
ou acidente de trabalho, sendo que quando a invalidez era por doena exigia-se 5 anos de
servio e quando esta era por acidente exigia-se 10 anos de servio.
(9) Refere-se ao redator da referida lei, Deputado Eli Chaves.
(10) Nesse perodo, ainda no se usava o termo segurado.
FUNDAO
159
ANFIP
Conforme menciona Sousa (2002), a aposentadoria ordinria consistia na mdia dos

salrios percebidos pelo empregado nos ltimos cinco anos de servio, e era calculada
conforme tabela abaixo:
TABELA 2
Mtodo de clculo das aposentadorias ordinrias Lei Eloy Chaves
Salrio (S) Valor da aposentadoria

S 100$0001 90% do salrio
100$000 < S 300$000 90$000 + 75% do valor entre 101$000 e 300$000
300$000 < S 1:000$000 250$000 + 70% do valor entre 301$000 e 1:000$000
1:000$000< S 2:000$000 250$000 + 65% do valor entre 301$000 e 2:000$000
S > 2:000$000 250$000 mais 60% do valor entre 301$000 e o salrio
Fonte: Sousa (2002, p. 25).
(1) L-se: Cem contos de ris.
J os valores das penses segundo o mesmo autor, equivaliam a 50% do valor da aposentadoria
a que o segurado falecido teria direito em funo de seu salrio, e 25% quando o empregado
falecido contasse com mais de dez anos e menos de trinta anos de servio, calculados com base
na Tabela 2.
Quanto ao sistema arrecadador e nmeros das CAPs neste perodo, Oliveira e Teixeira
(1985) citam que suas receitas consistiam na contribuio dos segurados (3% sobre o valor dos
vencimentos), na contribuio das empresas (1% sobre a receita bruta da empresa) mais 1,5%
sobre o aumento das tarifas ferrovirias. No ano de 1923, constatou-se uma arrecadao de treze
mil e seiscentos contos de ris e uma despesa de um mil e setecentos contos de ris. No entanto,
no ps-1930, foram arrecadados sessenta mil contos de ris, enquanto que as despesas chegaram
a quarenta mil contos de ris, congurando uma tendncia ascendente das despesas do sistema.
Para Oliveira e Teixeira (1985), as CAPs no eram tidas apenas como instituies previdencirias,
mas tambm como instituies assistencialistas, devido ao grande leque de benefcios no s de
natureza previdenciria mas tambm assistencialista.
Porm, para vrios autores contemporneos da poca, somente no ps-1930 com o governo
de Getlio Vargas11 e a criao dos Institutos de Aposentadoria e Penses que se pode de
fato observar o incio da previdncia social, at porque o estado estava ausente nas CAPs tanto
no plano administrativo como nanceiro. A interveno do estado nesse perodo estava limitada
ao Conselho Nacional do Trabalho (CNT), que era incumbido de intervir apenas nos casos de
dissdios ou conitos entre os membros do Conselho de Administrao das Caixas12 (OLIVEIRA e
TEIXEIRA, 1985).
Criao dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) e a viso da Previdncia como
(11) Presidente brasileiro nos perodos de 1930/1945 e 1951/1954.
(12) O Conselho de Administrao das Caixas era composto por representantes das empresas e dos empregados (SOUSA,
2002).
160 FUNDAO
ANFIP
Seguro (1930-1945)
A dcada de trinta foi marcada pela primeira crise nanceira e administrativa do sistema13, e
posteriormente criao dos IAPs de mbito nacional, onde a vinculao passou a ser feita com
base na atividade genrica. O primeiro IAP criado foi o dos martimos (IAPM), em 1933, sendo
que aps vieram os IAPs dos Comercirios (IAPC) e Bancrios (IAPB) em 1934, dos Industririos
(IAPI), em 1936, dos servidores do estado (IPASE) e tambm dos empregados em Transportes e
Cargas (IAPTEC)14, em 1938 (DAIBERT, 1978).
A respeito dos IAPs:
Os IAPs, alm de prover aposentadorias e penses, garantiam a prestao de assistn-
cia mdica para seus liados e dependentes. Para isso mantinham hospitais e ambulatrios
prprios, mas tambm contratavam servios de estabelecimentos de sade privados, fossem
eles lucrativos ou lantrpicos. O modelo dos IAPs representou uma expanso de cobertura
no sentido de procurar vincular aos institutos boa parte dos trabalhadores urbanos formais e
autnomos (MDICE; MARQUES15, 1995 apud FAVONI, 2001, p. 80).
O perodo de 1930 a 1945 foi marcado por um modelo previdencirio restritivo e contencionista,
com a interveno de Getlio Vargas nas IAPs, tornando as regras de aposentadorias mais rgidas,
sem mencionar a reduo na gama de benefcios, principalmente nos de carter assistencial. Pode-
se dizer que este perodo foi marcado pela ideologia da previdncia social como exclusivamente
um seguro social, apesar de momento algum serem totalmente retirados do sistema, os servios
assistenciais (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
QUADRO 1
Principais IAPs e os benefcios por eles prestados
Institutos Benefcios prestados
Aposentadoria ordinria ou por invalidez, penso por morte, assist. mdico-
IAPM
hospitalar, internao at 30 dias e assistncia farmacutica.
Aposentadoria e penso. Podero ser concedidos servios de assistncia mdico-
IAPB
hospitalar e farmacutica, auxlio doena e auxlio maternidade.
Aposentadoria por invalidez, penso por morte, auxlio pecunirio aos incapacitados
para o servio por molstias. Podero ser concedidos servios de assistncia
IAPI
mdico-hospitalar, auxilio funeral, sujeitos ou no contribuio complementar.
Aposentadoria ordinria aps 1950.
IPASE Aposentadoria por idade e invalidez, penso por morte e peclio.
Aposentadoria por velhice e invalidez, penso por morte, auxilio funeral. Podero ser
IAPTEC concedidos servios de assistncia mdico-hospitalar, auxilio paternidade e peclio,
sujeitos ou no contribuio complementar.
IAPC Aposentadoria por velhice e invalidez, seguro doena, penso por morte e peclio.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Oliveira e Teixeira (1985).
(13) Devido o considervel aumento das despesas das Caixas, o governo em regime de urgncia simplesmente suspendeu
as aposentadorias ordinrias (por idade e tempo de servio) e extraordinrias at que se reformulasse o sistema (SOUSA,
2002).
(14) Os Condutores de Veculos foram absorvidos pelo IAPTEC em 1939 (BRASIL, 2006a).
(15) MEDICI, A. C.; MARQUES, R. M. Regulao e Previdncia Social no Brasil: evoluo e perspectivas. Revista Paranaense
de Desenvolvimento Economia, Estado e Sociedade, Curitiba, IPARDES, n. 85, p. 57-114, maio/ago. 1995.
FUNDAO
161
ANFIP
No quadro anterior, esto relacionados os principais IAPs e os benefcios por eles prestados.
Segundo Oliveira e Teixeira (1985), ao contrrio das CAPs onde a assistncia mdica era
tida como fundamental ao sistema, nos IAPs esta foi considerada inicialmente secundria,
tanto que em alguns institutos a assistncia mdica somente foi disponibilizada aps algum
tempo da sua criao. Nota-se essa tendncia restritiva principalmente pelo fato do maior
instituto de aposentadoria e penso, o IAPI, contando com 50% dos trabalhadores, ter
disponibilizado somente aps 1950 a aposentadoria ordinria. Ainda segundo os mesmos
autores, outro fato que demonstra a caracterstica restritiva do modelo previdencirio neste
perodo, o aumento da relao entre contribuintes e inativos, que em 1930 era de 9,48
contribuintes para cada inativo e em 1938 avanou para 30,30 contribuintes para cada
inativo.
Conforme menciona Sousa (2002), esse perodo foi marcado tambm pela adoo da base
contributiva tripartite, conceito este que tambm foi incorporado na Constituio Federal de 1934.
Dessa forma, a responsabilidade pelo nanciamento do sistema que antes era dos segurados e
das empresas, agora conta com a participao do estado, que conforme preceito constitucional
deve ser igual participao dos segurados e das empresas.
Observa-se na Tabela 3 as alquotas e percentuais da contribuio tripartite para os principais
IAPs.
TABELA 3
Alquotas de contribuies dos IAPs
Institutos Segurados Empresas Estado
IAPB 4 a 7% do salrio 9% salrio cada segurado1 Quota e tx. previdncia2
3
IAPM 3% do salrio 1,5% renda bruta Quota e tx. previdncia
IAPI 3 a 8% do salrio 1,5% renda bruta Quota e tx. previdncia
IPASE 4 a 7% do salrio 1,5% renda bruta Quota e tx. previdncia
IAPTEC 3 a 8% do salrio 1,5% renda bruta Quota e tx. previdncia
IAPC 3 a 8% do salrio 1,5% renda bruta Quota e tx. previdncia
1
At o salrio mximo de 5 contos de ris.
2
A quota de previdncia consistia num valor varivel sobre o preo dos servios, porm quando inferior contribuio
dos segurados o estado deveria responder com a diferena. J a taxa de previdncia consistia na alquota de 2% sobre
as importaes, com exceo importao de trigo e combustvel (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
3
Porm nunca inferior ao total das contribuies dos associados, nem superior importncia de uma vez e meia esse
valor.
Com o surgimento dos IAPs, a gura do estado alm de participar do custeio do

sistema, passa agora a assumir importante papel na esfera administrativa e nanceira.
No plano administrativo, cada instituto passa a ter um presidente, o qual nomeado pelo
Chefe do Estado e tem plenos poderes no exerccio da administrao, podendo gerir
sobre questes oramentrias, de pessoal e de investimento. J no plano nanceiro, o
estado ca responsvel por receber e repassar para cada IAP as quotas e a taxas de
162 FUNDAO
ANFIP
previdncia (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).

Porm, quanto ao destino dos recursos da previdncia sob responsabilidade do
estado, Oliveira e Teixeira (1985, p. 106) assim comentam:
[...] o recolhimento, pelo Estado, de quotas e taxas de Previdncia sob o ar-
gumento de que se destinavam a nanciar, em parte, a Previdncia Social dos tra-
balhadores, foi um balela. medida que o Governo Federal, burlando inclusive os
dispositivos constitucionais, no efetivava nunca sua contribuio Previdncia nos
montantes legalmente estabelecidos (valores iguais s contribuies dos emprega-
dos e dos empregadores). Ou seja: no repassava, seno muito irregular e parcial-
mente, os recursos que arrecadava a ttulo de quotas e taxas de Previdncia,
dando a esses recursos outras destinaes.
Embora o ano de 1945, ltimo ano do governo Vargas, tenha sido caracterizado
pela adoo de medidas populares, principalmente as que tratam da previdncia, Sousa
(2002) destaca a relevncia do modelo restritivo e contencionista assumido no perodo
1930-1945, para as contas da Previdncia Social, tanto que em 1945, o sistema fechou
com um supervit de Cr$ 1.365.551.941,50.
Expanso e unicao da Previdncia (1945-1966)
Segundo Oliveira e Teixeira (1985), a expanso da previdncia neste perodo, iniciou
com atitudes populistas do presidente Getlio Vargas no ltimo ano de seu primeiro
governo (1945), estendendo aos aposentados e pensionistas a prestao de assistncia
mdica e hospitalar. Mesmo elevando sobremaneira as despesas do sistema, a expanso
dos benefcios da previdncia continuava gradativamente. Em 1949, foi regulamentado
o Servio de Assistncia Mdica Domiciliar e de Urgncia na Previdncia Social, e em
1954, promulgado o Decreto n. 35.448 de 01/05/1954, que normatiza o regulamento
geral dos IAPs, no qual dispe entre outras matrias que os institutos devem atender
aposentadorias, penses, e prestar assistncia mdica, farmacutica ou odontolgica.
Porm, os diferentes IAPs possuam legislao extremamente abundante, se
fazendo necessria uma uniformizao de todo o sistema. No entanto, essa unicao
feria diversos interesses: das categorias menores cobertas pelos melhores IAPs; das
burocracias dos mais variados institutos; dos sindicatos; etc. Todavia, veio a ocorrer
com a criao da Lei Orgnica da Previdncia Social16 (LOPS) em 26 de agosto de 1960,
lei esta que tramitou durante 14 anos no Congresso Nacional, unicando a legislao
pertinente aos IAPs. E, somente aps o golpe militar de 1964, ocorreu a criao do
Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 21 de novembro de 1966 e instalado
(16) Com a criao da LOPS, os benefcios disponibilizados foram: auxlio doena, aposentadoria por invalidez, velhice, es-
pecial e tempo de servio, auxlio natalidade, peclio e assistncia nanceira (para os segurados); penso, auxlio recluso,
auxlio funeral e peclio (para os dependentes); e assistncia mdica, alimentar, habitacional, complementar, reeducativa e
readaptao prossional (benecirios em geral) (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
FUNDAO
163
ANFIP
no ano seguinte, onde foram unicados os seis IAPs existentes na poca (com exceo
do IPASE), prevalecendo o autoritarismo do estado sobre as resistncias sindicais da
poca (FAVONI, 2001).
Para Oliveira e Teixeira (1985), esta fase da Previdncia Social brasileira foi
inuenciada pelas idias do Plano Beveridge de 1942, e entrou em cena um conceito
que passou a ser comumente tratado, a seguridade social. Aps a segunda guerra
mundial, os pases da Europa Ocidental aspiravam atingir o Estado do Bem-Estar
Social, apregoando o crescimento da interveno do Estado na rea das chamadas
polticas sociais, inclusive a seguridade social.
Contudo, a concepo de seguridade social nesta poca era recente, ao menos
no Brasil, e no foi bem quista pelo Estado brasileiro, conforme meno de Oliveira e
Teixeira (1985, p. 179-180):
O que ocorre concretamente foi uma presso ao interior do sistema de Seguro
Social, com os segurados tentando manter nos valores mnimos possveis as suas
contribuies, enquanto exigiam, por outro lado, a ampliao e valorizao dos
planos de benefcios e servios. A tese central, radicalmente antiliberal, das idias
da Seguridade, que era a de que fundamentalmente o Estado deveria arcar com
os nus dos planos de benefcios e servios previdencirios (mesmo para no con-
tribuintes) nem de longe foi aceita, em nenhum momento, pelo Estado brasileiro,
o qual, ao contrrio, continuou, ao longo de todo esse perodo, no cumprindo se-
quer seus compromissos nanceiros para com a Previdncia nos termos legalmente
estabelecidos, como veremos adiante. Em novas condies polticas, nas quais os
segurados haviam readquirido algum poder de barganha, o que o Estado passara a
fazer tinha sido simplesmente incorporar estas presses, concedendo realmente,
medida que se exerciam, aumentos no nmero e no valor dos benefcios e servios
da Previdncia, mas sem tratar de assegurar recursos e fontes de nanciamento que
garantissem a possibilidade de manuteno, no tempo, destes planos, tornados ag-
ora, progressivamente, outra vez, abrangentes e prdigos como em nosso primeiro
perodo de anlise.
Com a criao da LOPS, as alquotas de contribuio do segurado foram xadas

em 6% a 8% sobre o valor do salrio, cando a empresa responsvel pelo mesmo
valor. J a participao do Estado foi modicada, cando este responsvel apenas pelo
custeio do pessoal e despesas administrativas. Alm da abrangncia dos benefcios e da
prodigalidade, este perodo foi marcado tambm pelo desvio de recursos da Previdncia
Social para investimentos do Estado em outras reas (SOUSA, 2002).
Da unicao crise (1967-1987)
164 FUNDAO
ANFIP
A fase expansionista da Previdncia Social continuou, com a incluso do seguro

de acidente de trabalho em 1967. Em 1969, foi preenchida uma lacuna na Previdncia
Social Brasileira ao se estender a cobertura para os trabalhadores rurais, sendo em
primeiro momento apenas ao setor agrrio da indstria canavieira, porm ainda no
mesmo ano foi ampliado o plano bsico rural. Menciona-se tambm a criao do amparo
previdencirio17 (Lei n. 6.179, de 11/12/1974), para os trabalhadores acima de setenta
anos ou invlidos, e a extenso da Previdncia Social para os empregados domsticos
(BRASIL, 2006a).
Em 1974, criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), sendo
neste momento denidas e delimitadas as competncias do Ministrio da Sade e do
MPAS. O Ministrio da Sade assume carter normativo e aes voltadas para os
atendimentos de interesse coletivo, inclusive vigilncia sanitria, enquanto o MPAS
tem sua atuao voltada principalmente para o atendimento mdico-assistencial
individualizado (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
Nesse contexto de modicaes na estrutura da Previdncia Social, surge o Sistema
Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS) em 1977, subordinado ao MPAS,
que separou as funes do sistema em algumas instituies. O Instituto Nacional da
Previdncia Social (INPS) cou responsvel pela concesso de benefcios, ao Instituto
Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) coube a prestao de
Assistncia Mdica populao carente, ao Instituto de Administrao nanceira da
Previdncia e Assistncia Social (IAPAS) coube o gerenciamento da atividade nanceira
do sistema, Central de Medicamentos (CEME) coube a assistncia em medicamentos,
Legio Brasileira de Assistncia (LBA) couberam servios assistenciais, Fundao
Nacional do Bem-estar do Menor (FUNABEM) coube a assistncia ao menor e Empresa
de Processamento de Dados da Previdncia Social (DATAPREV) coube o processamento
das informaes da Previdncia Social (SOUSA, 2002).
Desde 1945 o sistema previdencirio seguiu com um modelo expansionista e prdigo,
mas, a partir de 1980 os reexos nanceiros vieram tona, com o agravamento da crise
da Previdncia Social. Esta crise caracterizou-se pela existncia de um crescente dcit
nas contas da previdncia, atingindo 40 bilhes de cruzeiros em 1980 e 150 bilhes em
1981. Entre os motivos mencionam-se as freqentes fraudes no sistema, principalmente
nos servios de assistncia mdica envolvendo hospitais privados, e tambm a dvida do
Estado e das empresas com a Previdncia Social (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
(17) Conhecido tambm como Renda Mensal vitalcia, veio a se tornar no Benefcio de Prestao Continuada com a criao
da Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993, regulamentado pelo Decreto n. 1.330, de 08 de dezembro de 1994 (BRASIL,
2006a).
FUNDAO
165
ANFIP
Quanto magnitude das dvidas do Estado e das empresas com a Previdncia Social,
Oliveira, Beltro e David (1999, p. 2-3) citam:
A falta de pagamento da contribuio da Unio e a sonegao por parte dos em-
pregadores do setor privado (por exemplo, estima-se que em 1956 as contribuies
no recolhidas aos IAPs foram da ordem de Cr$ 10 bilhes ou R$ 1,173 bilho de
junho de 1998) foram fatores determinantes na frustrao das previses atuariais
para o funcionamento equilibrado do sistema de previdncia social. Mesmo se todas
as contribuies fossem recolhidas conforme a lei (Lei n 2.250, de junho de 1954, no
que se refere ao pagamento de juros do dbito da Unio) o regime de capitalizao
ainda apresentaria um desequilbrio oramentrio, j que os clculos atuariais no
levaram em considerao as correes dos benefcios em face da depreciao da
moeda inerente ao processo inacionrio que se vericava no Brasil na poca. Para
que se possa dimensionar o problema [...], deve-se destacar que em 1959 o dbito
da Unio para com os antigos IAPs era de Cr$ 60 bilhes (R$ 3,9 bilhes de junho de
1998), e j no incio da dcada de 60 (1962) se elevava a Cr$ 195 bilhes segundo
Fischlowitz (1964), ou seja, aproximadamente R$ 4,8 bilhes de junho de 1998, en-
quanto que a dvida dos empregadores era da ordem de Cr$ 53 bilhes (cerca de 1,3
bilho).
Os desvios de recursos da Previdncia Social para outros ns, tambm so apontados

como motivos da crise, conforme grifam Oliveira e Teixeira (1985, p. 280):
[...] nos anos 30 e 40, recursos nanceiros da Previdncia foram aplicados na
criao de empresas estatais ou mistas, como a Companhia Siderrgica Nacion-
al, a Companhia Nacional de lcalis, a Fbrica Nacional de Motores, a Companhia
Hidroeltrica do Vale do So Francisco, etc. Tambm nos anos 50 os recursos foram
utilizados na construo de Braslia e talvez, mais recentemente, nos anos 70, ten-
ham sido usados na construo da Ponte Rio - Niteri e da Transamaznica, como
comentam os jornais.
A esses motivos, acrescenta-se ainda o fato de que a base de nanciamento da

Previdncia Social o emprego formal, e h algum tempo j vinha ocorrendo o
desaceleramento do crescimento do emprego e a queda dos salrios, causando reduo
das receitas e conseqentemente agravando ainda mais a crise da Previdncia Social
no Brasil (OLIVEIRA e TEIXEIRA, 1985).
O advento da Constituio de 1988
Com o advento da Constituio de 1988, alm da formalizao do conceito de
seguridade social, foram estabelecidos alguns direitos no campo previdencirio, como
a xao do piso salarial dos benefcios (urbanos e rurais) em um salrio mnimo. E
166 FUNDAO
ANFIP
se antes algumas classes de trabalhadores rurais e urbanos, inclusive domsticos no

estavam cobertos pela previdncia social, esta constituio universalizou a participao
mediante contribuio (BRASIL, 1988).
Entre as mudanas a partir da Constituio de 1988, menciona-se tambm a criao dos
princpios universais da Previdncia Social, os quais esto explicitados no Quadro 2.
QUADRO 2
Princpios universais da Previdncia Social
Princpios Descrio
Princpio da Contributividade e da
Todas as pessoas tm o direito de cobertura da
Universalidade da Cobertura e do
Previdncia Social, porm mediante contribuio.
Atendimento
Todos que exercem atividade remunerada devem

Princpio da Obrigatoriedade contribuir com uma parcela de sua renda para o
sistema
Adoo de medidas que equilibrem o sistema
Princpio do Equilbrio Financeiro e financeiro atuarial, de forma que assegurem o
Atuarial pagamento dos benefcios daqueles que
contriburam no passado.
De forma alguma, as regras da Seguridade Social
Princpio da Uniformidade e
privilegiaro algumas pessoas em detrimento de
Equivalncia dos Benefcios aos
outras, sem que sejam legitimadas pela
Rurais e Urbanos
sociedade.
Tratar as pessoas iguais com regras iguais, ou
Princpio da Eqidade seja, a retribuio ao segurado deve ser
proporcional a sua contribuio.
Embora o princpio da eqidade estabelea a
retribuio proporcional sua contribuio, o
Princpio da Solidariedade Intra e sistema admite regras redistributivas que beneficie
Inter-geracional os menos favorecidos. Com o modelo de
repartio simples, a gerao atual contribui para
financiar os gastos da gerao anterior.
Fonte: Brasil (2005). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Segundo Sousa (2002), at meados de 1960 a Previdncia Social no Brasil era norteada
pelo sistema de capitalizao18. No entanto, aps a criao da LOPS em 1960, adotou-se o
sistema de repartio simples, o qual foi raticado pela carta constitucional19 de 1988. Este
sistema consiste num pacto social entre geraes nos quais os ativos nanciam os inativos,
ou seja, as contribuies dos segurados atuais pagam os aposentados de hoje, esperando
(18) Neste sistema, cada segurado contribui com determinado valor, que se acumula ao longo de sua vida ativa de labor. No
momento da aposentadoria, ter direito de perceber o montante contribudo ao sistema, capitalizado (BRASIL, 2005).
(19) Constituio de 1988 e Carta Constitucional de 1988 so sinnimos.
FUNDAO
167
ANFIP
que as contribuies das geraes futuras paguem as suas aposentadorias.

A Constituio de 1988 foi caracterizada pelo carter abrangente tanto nos direitos
quanto nas garantias aos cidados, congurando uma constituio verdadeiramente
compromissada com os aspectos sociais. No concernente previdncia dos servidores
pblicos, houve uma signicativa mudana no sistema. Com a sano da Lei n. 8.112, de
11 de dezembro de 1990, cerca de 80% dos servidores da Unio, que eram contratados
pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), foram transferidos para o regime
estatutrio, sendo efetivados automaticamente. E essa modicao elevou sobremaneira
as despesas do sistema, na medida em que conferiu proventos integrais de aposentadoria a
ultima remunerao na ativa (BRASIL, 2002).
Dessa forma, foram mantidos os seguintes regimes de Previdncia Social no Brasil:
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); Regimes Prprios de Previdncia Social
(RPPSs); e Previdncia Complementar20. E a esse respeito:
No Brasil h regras previdencirias diferentes entre os trabalhadores do setor priva-
do e uma categoria especca de servidor pblico, o servidor pblico de cargo efetivo.
Os trabalhadores do setor privado se submetem s regras do Regime Geral de Pre-

vidncia Social RGPS, gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS.
Os servidores pblicos esto divididos em trs categorias: empregados pblicos,

servidores pblicos temporrios e servidores de cargo efetivo. Os servidores das duas
primeiras categorias empregado e servidor temporrio fazem parte do RGPS. Os de
cargo efetivo, por sua vez, esto enquadrados em sistemas especcos, os Regimes
Prprios de Previdncia Social RPPS, da Unio, estados, Distrito Federal e munic-
pios. Na hiptese dos entes pblicos no institurem RPPSs, todos os seus servidores,
mesmo os de cargo efetivo, so enquadrados no RGPS (BRASIL, 2005, p. 47).
Quanto ao nanciamento, a Previdncia Social no possui um custeio especco

legalmente estabelecido, no entanto, na Carta Constitucional de 1988 foi instituda a forma
de custeio da seguridade social, que conforme j mencionado composta pela sade,
previdncia e assistncia social.
O nanciamento da seguridade social a partir da Constituio de 1988 cou a cargo
de toda a sociedade, de forma direta e indireta, por meio de recursos provenientes dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das contribuies
(20) constituda por entidades fechadas (entidades sem ns lucrativos organizadas para cobrir um grupo especco de tra-
balhadores, em geral, de uma mesma empresa) e entidades abertas (instituies com ns lucrativos, onde qualquer pessoa
pode se inscrever). Por haver um teto previdencirio para o RGPS, o sistema de previdncia complementar uma boa medida
para os trabalhadores que desejam manter o nvel de renda, quando da incapacidade para o labor (BRASIL, 2005).
168 FUNDAO
ANFIP
sociais dos empregadores e empresas incidentes sobre a folha de salrios21, o faturamento, o

lucro, e tambm sobre as contribuies dos segurados da Previdncia Social. Acrescentam-
se tambm as contribuies sociais sobre a receita de concursos de prognsticos, as sobre
a comercializao de produto rural, as do importador de bens ou servios do exterior e a
Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) (BRASIL, 1988).
A Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991 cita ainda outras receitas:
Art. 127. Constituem outras receitas da seguridade Social:
I as multas, a atualizao monetria e os juros moratrios;
II a remunerao recebida por servios de arrecadao, scalizao e cobrana

prestados a terceiros;
III as receitas provenientes de prestao de outros servios e de fornecimento ou

arrendamento de bens;
IV as demais receitas patrimoniais, industriais e nanceiras;
V as doaes, legados, subvenes e outras receitas eventuais;
VI - 50% (cinqenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do pargrafo
nico do art. 243 da Constituio Federal;
VII 40% (quarenta por cento) do resultado dos leiles dos bens apreendidos pelo
Departamento da Receita Federal;
VIII outras receitas previstas em legislao especca.
Pargrafo nico. As companhias seguradoras que mantm o seguro obrigatrio de

danos pessoais causados por veculos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei
n. 6.194, de dezembro de 1974, devero repassar Seguridade Social 50% (cinqenta
por cento) do valor total do prmio recolhido e destinado ao Sistema nico de Sade,
para custeio da assistncia mdico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de
trnsito (BRASIL, 1991, art. 127).
Em 1990, a estrutura da Previdncia Social foi novamente alterada, com a criao

do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), fruto da fuso do INPS com o IAPAS e o
deslocamento do INAMPS22 para o recm criado Ministrio da Ao Social e Sade. Logo
no ano seguinte, foram sancionadas a Lei n. 8.212 e Lei n. 8.213, ambas de 24 de julho de
(21) As contribuies sociais sobre a folha de salrio destinam-se exclusivamente ao pagamento de benefcios previdencirios
(BRASIL, 1988).
(22) Conforme Lei n. 8.689, de 27 de julho de 1993, que extinguiu o INAMPS, cam transferidas as funes, competncias,
atividades e atribuies do INAMPS, as quais sero absorvidas pelas instncias federal, estadual e municipal gestoras do
Sistema nico de Sade (SUS).
FUNDAO
169
ANFIP
1991. A primeira dispondo sobre a organizao e nova forma de custeio da seguridade social,
e a segunda instituindo o plano de benefcios da Previdncia Social (BRASIL, 2006a).
As iniciativas paternalistas, porm socialmente importantes da Constituio de 1988, no

campo da Previdncia Social, no foram acompanhadas pelas respectivas fontes de custeio
proporcionais aos direitos estendidos aos trabalhadores, provocando assim um desequilbrio
nanceiro na Previdncia Social, especialmente devido s intensas modicaes na
composio etria da populao brasileira. Tanto que o sistema passou de um supervit de
R$ 17,2 bilhes em 1988, para dcits constantes a partir de 1995. (BRASIL, 2002).
As reformas da Previdncia de 1998 e 2003
A crise na Previdncia Social provocada pelas mudanas constitucionais em 1988,
pelo intenso envelhecimento da populao brasileira, somada ainda crise no mercado de
trabalho, propiciou crescentes dcits nas contas da Previdncia Social a partir de 1995.
Diante destes fatos, emergiu a necessidade de uma ampla reforma no sistema, com vistas a
evitar o agravamento da crise. E a resposta crise, foi aprovao da Emenda Constitucional
n. 20 (EC 20), de 15 de dezembro de 1998, que estabeleceu a base principal para a reforma
da Previdncia Social (BRASIL, 2005)
Sobre as modicaes nas regras do Regime Geral de Previdncia Social, cita-se:
Entre as principais mudanas, esto: (i) a eliminao gradual da aposentadoria
proporcional; (ii) a nova exigncia para a converso de tempo especial trabalhado sob
atividades consideradas prejudiciais sade ou integridade fsica em tempo comum
para ns de aposentadoria por tempo de contribuio; (iii) as novas exigncias para
as aposentadorias especiais; (iv) a mudana na regra de clculo do benefcio, com in-
troduo do fator previdencirio (BRASIL, 2005, p. 23).
Porm, para Boschetti (2003), a reforma da Previdncia teve efeitos sociais negativos,
na medida em que reduziu a amplitude dos direitos conquistados pelo trabalhador com a
Constituio de 1988. E menciona ainda outras alteraes na Previdncia Social, como:
[...] a transformao do tempo de servio em tempo de contribuio, o que torna mais
difcil a obteno da aposentadoria, sobretudo para os trabalhadores que no tiveram
carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas; a instituio da idade mnima (48
anos para mulheres e 53 para homens) para a aposentadoria proporcional; um acrscimo
de 40% no tempo de contribuio para os atuais segurados; o estabelecimento de um
teto nominal para os benefcios e a desvinculao desse teto do valor do salrio mnimo,
o que rompe com o princpio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefcios e o
m das aposentadorias especiais (BOSCHETTI, 2003, p. 80).
A partir dessa reforma no Regime Geral de Previdncia Social, que implementou
170 FUNDAO
ANFIP
mudanas nas regras de clculo dos benefcios previdencirios, adotou-se uma nova frmula
de clculo, que se baseia na mdia das 80% maiores remuneraes do segurado, e leva
em conta a expectativa de sobrevida na data da aposentadoria. Dessa forma, a Previdncia
Social no Brasil, que desde meados de 1960 adotara o sistema de repartio simples, passou
ento a assumir algumas caractersticas do sistema de capitalizao escritural23 (BRASIL,
2005).
Como j mencionado anteriormente, a EC 20 estabeleceu o pedestal para a Reforma da
Previdncia Social, no entanto Ornlas e Vieira (1999) remetem a ateno para um problema
no solucionado pela reforma da Previdncia, o mercado informal, que desde a dcada de
1980 segue uma tendncia irreversvel de crescimento. Nesse sentido, fazia-se necessria a
criao de medidas que estimulassem e possibilitassem o ingresso dessa classe no sistema
previdencirio. E esse estmulo, adveio com a criao da Lei n. 9.876/99, e teve entre as
principais medidas: extenso do salrio-maternidade a todas as seguradas24; eliminao da
escala de salrios-base, que obrigava autnomos a cumprirem uma escala de interstcios
de contribuio; reduo da taxa de contribuio de autnomos que prestam servios para
empresas, de 20% para 11%; e a reduo da taxa de juros para compensao de tempo
de servio passado, de 1,0 % para 0,5%, para os contribuintes individuais que optarem por
regularizar suas contribuies anteriores a abril de 1995.
Quanto ao nanciamento da Previdncia Social, em 1999 foi criada outra fonte de
receita, que se evidenciou de grande relevncia para as contas da Previdncia Social. Com
a promulgao da Emenda Constitucional n. 21 (EC 21), de 18 de maro de 1999, 26% do
montante arrecadado com a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) cou destinado Previdncia
Social. Percentual este que foi posteriormente alterado para 21% (BRASIL, 1999).
Em 2003, houve outra reforma na Previdncia Social, porm, nesta oportunidade apenas
os servidores pblicos foram afetados. Apesar da intensa resistncia dos sindicatos e das
classes envolvidas, foi inevitvel a adoo de mudanas nas regras da Previdncia Social dos
servidores pblicos. A Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio, Estados e Municpios
comeou a apresentar dcits constantes a partir de 1995, constatando-se em 2001, um
dcit de 48,6 bilhes25, sendo que destes, 24,4 bilhes da Unio (BRASIL, 2002).
Para Giambiagi et al (2004), a reforma da Previdncia de 2003 consumada atravs
da Emenda Constitucional n. 41 (EC 41), de 19/12/2003, teve grande importncia para a
sociedade, pois atacou e subtraiu alguns privilgios dos funcionrios pblicos. Privilgios
(23) Sistema no qual os ativos nanciam os inativos. No entanto, a aposentadoria de cada segurado calculada tendo como
base as prprias contribuies (BRASIL, 2005).
(24) At ento esse benefcio era devido apenas s seguradas empregadas, trabalhadoras avulsas, empregadas domsticas
e seguradas especiais.
(25) Em R$ bilhes correntes.
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171
ANFIP
estes, que at ento se conguravam intocveis. Nesse contexto, as principais modicaes

na previdncia dos servidores pblicos foram:
a) Fixao da idade mnima para aposentadoria em 60 anos para os homens e 55 anos
para as mulheres. No entanto, manteve a possibilidade da aposentadoria aos 53 anos para
os homens e 48 anos para as mulheres, porm, para cada ano de antecipao, ou seja, para
quem se aposentar antes de completar a idade mnima exigida nesta emenda ser aplicado
um redutor de: 3,5% para aquele que completar as exigncias para aposentadoria at 31
de dezembro de 2005, e 5% para aquele que completar as exigncias para aposentadoria a
partir de 01 de janeiro de 2006;
b) Estabelecimento da contribuio previdenciria para os aposentados e pensionistas,
sendo: 11% sobre o que exceder 60% do limite mximo estabelecido para os benefcios
do RGPS, para os inativos da Unio, e 11% sobre o que exceder 50% do limite mximo
estabelecido para os benefcios do RGPS, para os inativos dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios;
c) Fixao do valor da penso na totalidade dos proventos percebidos at o limite mximo
estabelecido para os benefcios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente;
d) Instituio de novo clculo dos proventos de aposentadoria, passando a ser a mdia
aritmtica simples das maiores remuneraes utilizadas como base para as contribuies do
servidor aos regimes de previdncia a que esteve vinculado, sendo 80% de todo o perodo
contributivo desde a competncia julho de 1994, ou desde o incio da contribuio se posterior
quela competncia.
172 FUNDAO
ANFIP
11. Estudo comparativo - A Seguridade Social em alguns pases
Narlon Gutierre Nogueira*
O direito Previdncia Social nas constituies no mundo

Neste captulo ser realizado um estudo comparativo das constituies de diversos
pases do mundo, com o objetivo de se vericar como o direito previdncia social encontra-
se assentado nos diplomas constitucionais na atualidade.
Foram pesquisadas as constituies de 35 pases de todos os continentes, porm com
uma maior amplitude para os pases da Amrica Latina e da Europa. Todos os dispositivos
diretamente relacionados previdncia social, identicados nessas constituies, foram
selecionados e formam o Anexo C (A previdncia social nas constituies ao redor do
mundo).
No primeiro tpico sero analisadas e comentadas as regras sobre a previdncia social
encontradas em cada uma dessas constituies, de forma individualizada.
Em seguida, ser apresentado um quadro comparativo onde as constituies foram
classicadas tendo por critrios:
a) meno ao direito previdncia social no texto constitucional;
b) insero do direito previdncia social entre os direitos fundamentais ou direitos
sociais;
c) grau de detalhamento das regras relativas ao direito previdncia social.
Anlise do direito Previdncia Social nas constituies estrangeiras

Inicialmente oportuno apresentar algumas observaes sobre a terminologia
relacionada previdncia social encontrada nos diferentes idiomas pesquisados (espanhol,
ingls, italiano e francs):
1. Constituies dos pases de lngua espanhola:
a) a expresso seguridad social no corresponde exatamente Seguridade Social que
consta de nossa Constituio Federal de 1988; em geral utilizada num sentido amplo
(abrangendo a previdncia social e a assistncia social e algumas vezes tambm a sade e
a moradia), mas em alguns contextos aparece em sentido mais restrito, referindo-se apenas
previdncia social;
b) algumas utilizam tambm a expresso seguros sociales, neste caso indicando
(*) Narlon Gutierre Nogueira, Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, participante do Concurso Nacional de Teses e
Monograas da Fundao Anp de Estudos da Seguridade Social.
FUNDAO
173
ANFIP
diretamente a previdncia social;

c) os benefcios previdencirios so as jubilaciones (aposentadorias), pensiones
(penses) e os subsidios (referindo-se ora aos benefcios temporrios - os auxlios - ora s
aposentadorias);
d) as contingncias que do origem aos benefcios so, de forma geral, assim referidas:
enfermedad, maternidad, riesgos del trabajo ou profesionales, invalidez ou discapacidad,
desempleo (ou desocupacin forzosa, paro forzoso ou cesanta), vejez e muerte.
2. Constituies dos pases de lngua inglesa (ou de outros idiomas, mas cujos textos
foram obtidos em lngua inglesa):
a) a previdncia social em sua maioria referida como social security e, com menor
freqncia, como social insurance;
b) os benefcios so denominados pensions (penses, de forma genrica, abrangendo
tambm aposentadorias) ou old age pensions (aposentadorias);
c) as situaes protegidas: disease ou sickness ou illness (doena), invalidity disability
ou disablement (invalidez), loss of breadwinner ou loss of a provider (morte do responsvel
pelo sustento da famlia), bring up children ou motherhood (nascimento, maternidade),
unemployment (desemprego), old age (velhice).
3. Constituies dos pases de lngua italiana e francesa:
a) a previdncia social assistenza sociale ou previdenza sociale, em italiano, e scurit
sociale, em francs.
AMRICA LATINA
ARGENTINA
a) O Estado assegurar os benefcios da previdncia social (seguridad social), que tero
carter integral e irrenuncivel.
b) A lei estabelecer o seguro social obrigatrio, a cargo de instituies nacionais ou
provinciais e tratar das aposentadorias e penses (jubilaciones y pensiones).
c) O direito previdncia social aparece referido no artigo 14, dentro do Captulo
Primeiro (Declaraes, Direitos e Garantias), com pouco detalhamento, junto aos direitos
dos trabalhadores.
BOLVIA
a) A seguridad social direito fundamental de toda pessoa (artigo 7).
b) A seguridad social tambm dever fundamental de todos, que devem colaborar com
o Estado e com a sociedade para a sua consecuo (artigo 8).
c) A seguridad social tratada no artigo 158, dentro do ttulo referente ao Regime Social,
de forma autnoma aos direitos dos trabalhadores, com um mdio grau de detalhamento.
174 FUNDAO
ANFIP
d) Subordina-se aos princpios de universalidade, solidariedade, unidade de gesto

economia, oportunidade e eccia.
e) Assegura-se a cobertura das contingncias de enfermidade, maternidade, riscos
prossionais, invalidez, velhice, morte e desemprego, alm da assistncia familiar e moradia
de interesse social.
f) No h regras especcas relativas aos funcionrios pblicos, cujos direitos e deveres
devem ser estabelecidos no Estatuto dos Funcionrios Pblicos.
CHILE
a) A previdncia social referida no artigo 19, inciso n 18, com pouco detalhamento,
porm como direito fundamental assegurado a todas as pessoas.
b) A atuao do Estado ser dirigida a garantir o acesso ao gozo de prestaes bsicas
uniformes, atravs de instituies pblicas ou privadas, sob a superviso estatal.
COLMBIA
a) O Ttulo II da Constituio colombiana trata dos direitos, deveres e garantias,
subdividindo-se em dois captulos: o primeiro voltado aos direitos fundamentais e o segundo
aos direitos sociais, econmicos e culturais. Neste encontra-se o artigo 48, voltado
seguridad social.
b) A seguridad social um direito irrenuncivel, garantido a todos os habitantes.
c) um servio pblico obrigatrio, podendo ser prestado por entidades pblicas ou
privadas, sob a direo, coordenao e controle do Estado, sujeitando-se aos princpios da
ecincia, universalidade e solidariedade. Seus recursos no podem ser destinados a outras
nalidades.
d) A lei deve denir meios para que as prestaes (pensiones) mantenham o seu poder
aquisitivo.
COSTA RICA
a) O artigo 73, inserido no ttulo dos Direitos e Garantias Sociais, trata da previdncia
social (seguros sociales).
b) A previdncia social ser nanciada por contribuio obrigatria do Estado, dos
empregadores e dos trabalhadores, com a nalidade de proteo contra os riscos de
enfermidade, invalidez, maternidade, velhice e morte.
c) A administrao da previdncia social ser de responsabilidade da Caixa Costarriquense
de Seguro Social e seus recursos no podero ser utilizados para nalidades distintas.
d) Os seguros contra riscos prossionais (ou acidentes de trabalho) sero de
responsabilidade exclusiva dos empregadores e regidos por disposies especiais.
CUBA
a) Os artigos 47 a 49, inseridos no captulo relativo aos direitos, deveres e garantias
fundamentais, tratam da previdncia social, assistncia social e proteo ao trabalhador.
FUNDAO
175
ANFIP
b) O Estado deve garantir a proteo aos trabalhadores incapacitados por idade, invalidez
ou enfermidade, bem como a suas famlias, em caso de morte.
c) Os idosos sem recursos devem ser atendidos pela assistncia social.
d) Aos trabalhadores incapacitados por acidente de trabalho ou enfermidade prossional
assegura-se auxlio temporrio ou aposentadoria.
EQUADOR
a) A Constituio equatoriana dedica toda uma seo seguridad social (artigos 55 a
61), onde o direito previdncia social tratado com alto grau de detalhamento.
b) A seguridad social estabelecida como um dever do Estado e direito irrenuncivel
e imprescritvel de todos os habitantes e rege-se pelos princpios da solidariedade,
obrigatoriedade, universalidade, eqidade, ecincia, subsidiariedade e sucincia.
c) A previdncia geral obrigatria cobrir as necessidades de enfermidade, maternidade,
riscos do trabalho, desemprego, velhice, invalidez, incapacidade e morte. Sua proteo deve
ser estendida progressivamente a toda a populao urbana e rural, com relao de emprego
ou no.
d) A previdncia geral obrigatria de responsabilidade do Instituto Equatoriano
de Seguridade Social, entidade sob a direo tripartida e paritria dos segurados, dos
empregadores e do Estado. Seus recursos devem ser separados do Estado e aplicados no
mercado nanceiro, sujeitos aos princpios da ecincia, segurana e rentabilidade.
e) Os benefcios previdencirios no podem ser objeto de cesso, penhora ou reteno,
salvo para o pagamento de prestaes alimentares ou obrigaes com a instituio
seguradora. No podem ser criados novos benefcios ou melhorados os benefcios existentes
sem a devida fonte de custeio, segundo estudos atuariais. Os proventos das aposentadorias
devero ser reajustados anualmente.
f) Estabelece um regime especial de previdncia para os trabalhadores rurais e pescadores
artesanais, nanciado solidariamente por contribuies do sistema nacional de seguridade
social e por dotaes oramentrias estatais.
g) Prev a previdncia complementar facultativa, para cobertura de necessidades no
protegidas pela previdncia geral obrigatria ou melhoria de suas prestaes.
h) Encontram-se tambm nas Disposies Transitrias regras tratando da criao de
uma comisso interventora com a nalidade de iniciar um processo de transformao e
racionalizao da estrutura do Instituto Equatoriano de Seguridade Social, bem como de
critrios para o pagamento da dvida do governo nacional com o Instituto.
MXICO
a) A Constituio mexicana, que teve o mrito de ser a primeira no mundo a tratar dos
direitos sociais, trata em seu artigo 123 dos direitos trabalhistas e tambm do direito
previdncia social.
176 FUNDAO
ANFIP
b) A previdncia social voltada aos trabalhadores do setor privado deve abranger a

proteo invalidez, velhice, vida, interrupo involuntria do trabalho, enfermidades e
acidentes.
c) Semelhantemente, assegura-se aos trabalhadores do servio pblico proteo contra
acidentes e enfermidades prossionais, enfermidades no prossionais, maternidade,
aposentadoria, invalidez, velhice e morte.
PARAGUAI
a) A Constituio paraguaia contm dois artigos que tratam do direito previdncia
social, dentro do captulo dos direitos trabalhistas: o artigo 95 voltado aos trabalhadores
privados e o artigo 103 aos funcionrios e empregados pblicos.
b) O artigo 95 estabelece o sistema obrigatrio e integral de seguridade social, fornecido
por instituies pblicas ou privadas, sob a superviso do Estado. Veda o desvio de seus
recursos para outras nalidades.
c) O artigo 103 dene que a lei deve regular o regime previdencirio dos servidores
pblicos. Garante a atualizao dos proventos de aposentadoria pelos mesmos critrios
adotados para os funcionrios pblicos em atividade.
PERU
a) Reconhece, dentre os direitos sociais e econmicos, o direito universal e progressivo
de todas as pessoas seguridad social, sem maior detalhamento (artigo 10).
b) Prev o acesso aos benefcios atravs de entidades pblicas ou privadas e veda
desvio de seus recursos (artigos 11 e 12).
URUGUAI
a) Reconhece em seu artigo 67 o direito dos trabalhadores previdncia social, nos
casos de acidentes, enfermidade, invalidez, desemprego, aposentadoria por idade avanada
e penso por morte a suas famlias.
b) Prev que os proventos das aposentadorias e penses devero ser reajustados de
acordo com a variao do ndice mdio dos salrios e se efetuaro nas mesmas oportunidades
e valores estabelecidos para o aumento das remuneraes dos servidores do Governo
Central.
c) O nanciamento das prestaes se dar atravs de contribuies dos trabalhadores, dos
empregados, por outros tributos e pela assistncia nanceira do Estado, se necessrio.
VENEZUELA
a) O direito previdncia social encontra-se no captulo dos direitos sociais, nos artigos
80, 86 e 88.
b) As aposentadorias e penses dos idosos no podem ser inferiores ao salrio mnimo
urbano.
c) Toda pessoa tem direito seguridad social como servio pblico de carter no
FUNDAO
177
ANFIP
lucrativo, que garanta a sade e assegure proteo em contingncias de maternidade,

paternidade, enfermidade, invalidez, acidente de trabalho, desemprego, viuvez e
orfandade.
d) A efetividade do sistema de seguridade social obrigao do Estado, com carter
universal, integral, de nanciamento solidrio, unitrio, eciente e participativo. A ausncia
de capacidade contributiva no implica em excluso da proteo pela seguridade social. Os
recursos no podem ser utilizados em outra nalidade.
e) As donas de casa tm direito seguridade social, na forma da lei.
f) Lei nacional estabelecer o regime previdencirio dos funcionrios pblicos vedada
acumulao de aposentadorias e penses (artigos 147 e 148).
AMRICA ANGLO-SAXNICA
CANAD
a) Na Constituio do Canad o direito previdncia social referido apenas no artigo
94A, inserido dentro do captulo que trata da distribuio da competncia legislativa entre o
Parlamento e as Assemblias Legislativas das provncias.
b) Compete ao Parlamento aprovar leis relacionadas s aposentadorias (old age pensions)
e aos demais benefcios, includas as penses (survivors) e benefcios por incapacidade
(disability benets), ressalvando-se que tais leis no podem afetar a vigncia de outras
adotadas pelas Assemblias Legislativas.
ESTADOS UNIDOS DA AMRICA - EUA
a) A Constituio dos Estados Unidos no possui nenhuma previso relativa ao direito
previdncia social.
b) Tal fato se explica, uma vez que sua constituio data do nal do sculo XVIII,
num perodo marcado pelo liberalismo, e foi, juntamente com a francesa, a precursora do
constitucionalismo moderno. Nessa poca os direitos civis comeavam a ser tutelados pelos
ordenamentos jurdicos, ao passo em que os direitos sociais ainda eram ignorados.
EUROPA
ALEMANHA
a) A Constituio da Alemanha de 1949 no seguiu o mesmo caminho da Constituio
de Weimar de 1919, optando pelo no detalhamento dos direitos sociais. Dessa forma, h
apenas algumas poucas referncias previdncia social.
b) Dentro do captulo que trata da repartio da competncia legislativa, o artigo 74,
inciso 12 insere no mbito da competncia legislativa concorrente da Federao e dos
Estados Federais a legislao trabalhista (labor law) e a previdncia social (social security).
tambm de competncia concorrente a legislao referente s aposentadorias (pensions)
178 FUNDAO
ANFIP
dos servidores pblicos, nos termos do artigo 74A.

c) Dentro do captulo relativo execuo das leis federais e Administrao Federal,
o artigo 87 trata da competncia pela administrao e superviso das instituies de
previdncia social (social insurance institutions), a ser exercida por organizao federal ou
estadual, dependendo da sua abrangncia.
USTRIA
a) A Constituio austraca limita-se a estabelecer a competncia legislativa e executiva
da Federao sobre o seguro social (social insurance), em seu artigo 10, inciso 11.
BLGICA
a) O artigo 23 da Constituio belga arma que todos tm direito a uma vida com
dignidade, cabendo s leis garantir os direitos econmicos, sociais e culturais e determinar
as condies para o seu exerccio. Dentre esses direitos inclui-se a previdncia social (social
security).
ESPANHA
a) A Constituio espanhola estabelece que os poderes pblicos mantero um regime
pblico de seguridade social para todos os cidados, que garanta a assistncia e prestaes
sociais sucientes ante situaes de necessidade, especialmente em caso de desemprego
(artigo 41).
b) Interessante notar que esse dispositivo encontra-se inserido no Ttulo I (dos direitos
e deveres fundamentais), em seu captulo terceiro (dos princpios diretores da poltica
social e econmica). O artigo 53, inciso 3, que trata das garantias das liberdades e direitos
fundamentais determina que o reconhecimento, o respeito e a proteo dos princpios
inseridos naquele captulo informaro a legislao positiva, a prtica judicial e a atuao dos
poderes pblicos, podendo ser alegados perante a jurisdio ordinria nos termos das leis
que os regulem.
FINLNDIA
a) Dentre os direitos fundamentais, a Constituio nlandesa destaca o direito
previdncia social (social security) em seu artigo 19.
b) Todos que no possam obter os meios necessrios para uma vida digna tm o direito
de receber a indispensvel subsistncia e cuidado. Cabe ao poder pblico assegurar a
assistncia bsica nos eventos de desemprego, doena, incapacidade, velhice, maternidade
ou morte.
FRANA
a) A Constituio francesa trata da previdncia social (scurit sociale) apenas para
denir a competncia do Parlamento para votar as leis que estabeleam os seus princpios
fundamentais e regras de nanciamento (artigos 34, 39 e 47-1).
FUNDAO
179
ANFIP
GRCIA
a) O artigo 22 da Constituio da Grcia estabelece que o Estado dever prover o direito
dos trabalhadores previdncia social, nos termos da lei.
ITLIA
a) O artigo 38 da Constituio italiana, dentro do ttulo que trata das relaes econmicas,
dene que todo cidado incapaz para o trabalho e desprovido dos meios necessrios para
sua subsistncia tem direito manuteno e previdncia social (assistenza sociale).
b) Os trabalhadores tm direito assistncia nos casos de infortnio, doena, invalidez,
velhice e desemprego involuntrio (infortnio, malattia, invalidit, vecchiaia e disoccupazione
involontaria). Esses encargos so de responsabilidade estatal, porm a assistncia privada
livre.
PORTUGAL
a) A Constituio de Portugal (uma das principais fontes de inspirao de nossa
Constituio de 1988) consagra entre seus princpios fundamentais a dignidade da pessoa
humana (artigo 1) e a realizao da democracia social (artigo 2).
b) Todos tm direito previdncia social (segurana social), nos termos do artigo 63.
c) Compete ao Estado organizar, com a participao dos trabalhadores e demais
benecirios, o sistema de segurana social, que proteger os cidados na doena, velhice,
invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em outras situaes de falta ou
diminuio dos meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho.
d) As penses de velhice e invalidez so calculadas de acordo com o tempo de trabalho,
independentemente do setor em que tenha sido prestado.
e) O Estado apoiar e scalizar a atividade e o funcionamento de instituies particulares
de solidariedade social.
RSSIA
a) A Constituio russa estabelece em seu artigo 39 que todos tm direito previdncia
social nos casos de velhice, doena, invalidez, morte, maternidade e em outras situaes
estabelecidas em lei.
b) As aposentadorias e os benefcios sociais sero estabelecidos em lei.
SUCIA
a) A Constituio da Sucia no formada por um documento nico, mas sim por um
conjunto de leis fundamentais (fundamental laws) aprovadas em diferentes perodos de sua
histria.
b) A lei fundamental The Instrument of Government dene como objetivo fundamental do
poder pblico assegurar o bem-estar (welfare) pessoal, econmico e cultural dos indivduos,
estabelecendo a previdncia social (social security) como um dos instrumentos sob a sua
responsabilidade (artigo 2).
180 FUNDAO
ANFIP
SUA
a) A Constituio da Sua trata do direito previdncia social com alto grau de
detalhamento, especialmente em seus artigos 111 a 117.
b) Asseguram-se como direitos fundamentais a dignidade humana (artigo 7) e o auxlio
e a assistncia a quem se encontre em situao de necessidade e no tenha condies de
prover sua prpria subsistncia (artigo 12).
c) A Confederao e os Cantes devem empenhar-se para que todos sejam segurados
contra as conseqncias econmicas da idade, invalidez, doena, acidente, desemprego,
maternidade, orfandade e viuvez. Porm, essa disposio encontra-se no artigo 41, relativo
aos objetivos sociais, que recebem um tratamento distinto dos direitos fundamentais civis
e dos direitos da cidadania e direitos polticos; tais objetivos sociais so buscados pela
Confederao e pelos Cantes no mbito de suas competncias constitucionais e no limite
dos recursos nanceiros disponveis e deles no emanam direitos diretos a prestaes
estatais.
d) O sistema previdencirio suo encontra-se assentado em trs pilares (artigo 111): a
previdncia federal de velhice, sobreviventes e invlidos (lassicurazione federale vecchiaia,
superstiti e invalidit); a previdncia prossional (la previdenza professionale) e a previdncia
privada (la previdenza individuale).
e) A previdncia de velhice, sobreviventes e invlidos (artigo 112) regulada pela
Confederao e observa os seguintes princpios: obrigatria; deve cobrir o necessrio
para a subsistncia; o provento mximo no pode exceder o dobro do provento mnimo; os
proventos devem ser reajustados de forma a observar, no mnimo, a evoluo dos preos.
f) Seu nanciamento feito por contribuies dos segurados, dos empregadores, da
Confederao e, se a lei assim o estabelecer, dos Cantes. A contribuio da Confederao
no pode ultrapassar a metade das despesas e coberta, em primeiro lugar, pela receita
oriunda dos impostos sobre tabaco, bebidas destiladas e cassinos.
g) A previdncia prossional (artigo 113) obrigatria para os trabalhadores e
complementa a previdncia de velhice, sobreviventes e invlidos na manuteno do padro
de vida habitual. contratada pelos empregadores junto a instituies de previdncia,
podendo ser esta da Confederao, e o seu custeio partilhado entre os segurados e os
empregadores. Para os prossionais liberais a previdncia prossional pode ser obrigatria
ou facultativa, conforme dispuser a Confederao.
h) A Confederao pode impor aos Cantes a concesso de incentivos scais relativos
s instituies responsveis pela previdncia de velhice, sobreviventes e invlidos e pela
previdncia prossional.
i) A Confederao e os Cantes devem incentivar a previdncia privada, atravs de
medidas de poltica scal e da propriedade.
FUNDAO
181
ANFIP
j) Alm dos trs pilares bsicos, o sistema previdencirio suo contempla tambm
disposies sobre o seguro-desemprego (artigo 114), a assistncia aos indigentes (artigo
115), a assistncia famlia e o seguro-maternidade (artigo 116) e o seguro contra doena
e acidentes (artigo 117).
k) O artigo 196 contm duas disposies transitrias relativas previdncia social: a
obrigao dos Cantes contriburem para o nanciamento de prestaes complementares
da previdncia de velhice, sobreviventes e invlidos da Confederao, enquanto esta no
cobrir o mnimo vital (pargrafo 10); regra de transio que assegura uma proteo mnima,
pelo perodo de 10 a 20 anos, aos segurados que pertencem gerao inicial da previdncia
prossional.
TURQUIA
a) A Constituio turca trata do direito previdncia social nos artigos 60 e 61, com uma
seo inserida no captulo dos direitos e deveres econmicos e sociais, estes inseridos no
ttulo dos direitos e deveres fundamentais.
b) Todos tm o direito previdncia social, devendo o Estado adotar as providncias
necessrias para o seu estabelecimento e organizao.
c) garantida especial proteo pela previdncia social s vivas e rfos dos mortos
em guerra ou no cumprimento do dever, aos combatentes que tenham se incapacitado na
guerra, aos invlidos em geral, aos idosos e s crianas desamparadas.
FRICA
FRICA DO SUL
a) A Constituio da frica do Sul menciona em sua declarao de direitos (bill of rights)
o direito previdncia social no artigo 27, porm sem maior detalhamento.
ANGOLA
a) Em 1992 foi aprovada a Lei de Reviso Constitucional de Angola, que revisou a
Constituio de 1975, prevendo a sua permanncia em vigor at a aprovao da nova
Constituio da Repblica de Angola, o que no ocorreu at a presente data.
b) Embora o pas permanea numa situao de misria, corrupo e desorganizao
poltica e social, o artigo 47 da Lei de Reviso Constitucional prev que o Estado adote
as medidas necessrias para assegurar aos cidados o direito assistncia na infncia,
na maternidade, na invalidez, na velhice e em qualquer situao de incapacidade para o
trabalho. permitida iniciativa particular e cooperativa no domnio da previdncia social.
MOAMBIQUE
a) O artigo 95 da Constituio de Moambique contm a previso limitada e genrica de
que todos os cidados tm direito assistncia em caso de incapacidade e na velhice e de
que o Estado promove e encoraja a criao de condies para a realizao desse direito.
182 FUNDAO
ANFIP
SIA
CHINA
a) O artigo 45 da Constituio chinesa prev o direito assistncia do Estado e da
sociedade para os idosos, doentes e incapazes. O Estado desenvolver a previdncia social
(social insurance).
b) Trata em especial do sustento dos membros das foras armadas que se tornarem
incapazes e do direito penso s suas famlias, quando falecerem.
NDIA
a) A Constituio indiana, em seu artigo 41, prev o direito assistncia pblica (public
assistance) nos casos de desemprego, velhice, doena ou incapacidade.
ISRAEL
a) O Estado de Israel no possui uma Constituio formada por um texto nico. Entre
1958 e 2001 foram aprovadas pelo parlamento (Knesset) as suas nove leis fundamentais
(basic laws).
b) Em pesquisa a essas leis fundamentais, em especial na Human Dignity and Liberty
(1992) e na Freedom of Occupation (1994) no foi identicada nenhuma previso relativa ao
direito previdncia social.
JAPO
a) O artigo 25 da Constituio japonesa estabelece que o Estado dever empenhar-se
na promoo e na extenso do bem-estar social, da previdncia social e da sade pblica.
OCEANIA
AUSTRLIA
a) O artigo 51 da Constituio australiana estabelece a competncia do Parlamento
para legislar sobre aposentadoria dos idosos e invlidos (inciso XXIII), bem como benefcios
relativos maternidade, vivas, desempregados e doentes (inciso XXIIIa).
b) O artigo 84 contm disposies sobre a responsabilidade nanceira da Comunidade
(Commonwealth) e dos Estados, em relao aposentadoria ou penso de funcionrios
pblicos cedidos ou transferidos.
FUNDAO
183
ANFIP
12. Assistncia Social - Critrios e requisitos para a concesso

do benefcio de prestao continuada pessoa portadora de
decincia e ao idoso
Tatiane Muncinelli*
INTRODUO
A partir do momento que se toma conhecimento da necessidade de sustentar-se, tambm
surge a preocupao com o acaso. Foi este sentimento que fez com que o homem tomasse
medidas de assistncia e previdncia social, com o intuito de assegurar a seus destinatrios
a proteo contra problemas individuais, que passaram a ser enfrentados pela coletividade.
Diante de tal preocupao, o Estado pde perceber as necessidades de garantia ao
indivduo, e assim percebeu-se tambm a necessidade da criao de uma assistncia
social.
Destarte, o objetivo deste trabalho examinar a abrangncia, a qualidade e a eccia da
assistncia social, discutindo os critrios e requisitos aplicados na concesso do benefcio
assistencial de prestao continuada.
Para tanto, faz-se necessria uma breve abordagem do histrico da Seguridade Social
no Brasil e no mundo, enfocando, principalmente, a Assistncia Social. Deste modo, ser
apresentada, no primeiro captulo, de forma sucinta, a evoluo da proteo social desde a
antiguidade at a atual Constituio Federal Brasileira.
O segundo captulo adentra Constituio Federal de 1988 e passa a tratar dos direitos
fundamentais sociais, dentre eles o direito assistncia social, que vem intimamente ligado
ao princpio da dignidade da pessoa humana, pois, para garantir a condio social necessria
a uma vida digna, o Estado atravs da Constituio Federal, criou a Assistncia Social,
garantida nos arts. 203 e 204, os quais garantem ao portador de decincia ou idoso que
comprovar no possuir meios de prover sua prpria manuteno ou de t-la provida por sua
famlia, a quantia de um salrio mnimo mensal, conforme dispe a lei.
O terceiro captulo faz uma breve distino entre previdncia social, sade e assistncia
social, enfoque principal deste trabalho de concluso de curso, tendo, portanto, dedicado
todo quarto captulo sua conceituao, e apresentao dos seus objetivos, princpios,
diretrizes, organizao, custeio e algumas das polticas sociais desenvolvidas com programas
e benefcios.
(*)Tatiane Muncinelli, Advogada, trabalho de concluso de curso no Centro Universitrio Curitiba UNICURITIBA, apresentado
em 2008. Publicao autorizada pela autora.
184 FUNDAO
ANFIP
A Assistncia Social representa uma tentativa da sociedade de facilitar, a seus membros

sociais mais fracos, um complemento insuciente satisfao de sua necessidade, buscando,
desta forma, uma oportunidade de se igualar aos demais.
As prestaes de assistncia social so destinadas aos indivduos sem condies de prover
o seu prprio sustento de forma permanente ou provisria, independentemente da exigncia
de contribuio para o sistema de seguridade social. Inicialmente, a responsabilidade pelo
sustento destas pessoas do crculo familiar e, somente quando existir a impossibilidade
deste sustento a responsabilidade passa a ser, ento, do Poder Pblico. Portanto, somente
haver direito s prestaes assistenciais se no houver meios prprios ou familiares de
sustento da pessoa portadora de decincia ou idosa.
O derradeiro captulo tem por propsito tratar especicamente sobre o benefcio de
prestao continuada concedido ao idoso ou ao portador de decincia, que no possui
meios de prover a sua prpria subsistncia ou de t-la provida por sua famlia, garantindo a
eles a quantia de um salrio mnimo mensal.
A Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, regulamentou o art. 203 da Constituio
Federal, dispondo sobre a organizao da Assistncia Social. Sendo que, o Decreto n
1.744, de 08 de dezembro de 1995, regulamenta o benefcio de prestao continuada
devido pessoa portadora de decincia e ao idoso, de que trata a lei mencionada.
Assim, a presente monograa tem por escopo apresentar e discutir os requisitos para a
concesso do benefcio assistencial de prestao continuada ao portador de decincia e ao
idoso, bem como apresentar dados sobre a Previdncia e Assistncia Social e demonstrar
o atual posicionamento dos tribunais no que diz respeito concesso do benefcio em
questo.
EVOLUO HISTRICA DA SEGURIDADE SOCIAL

PROTEO SOCIAL NA ANTIGIDADE
Desde os primrdios, o homem parece demonstrar sua preocupao com o futuro,

principalmente com os riscos sociais a que estava exposto. O princpio da solidariedade
social tambm sempre esteve presente, uma vez que o homem vivendo em sociedade, muitas
vezes expunha-se ao perigo para proteger um companheiro ou toda a sua comunidade,
como quando um indivduo arriscava-se a ser contaminado por doenas contagiosas, como
peste negra, somente pela solidariedade de prestar assistncia aos que necessitavam. Desta
forma, nasceram medidas de assistncia e de previdncia social, demonstrando, assim, que
o princpio da solidariedade social estava presente, para assegurar a seus destinatrios
a proteo contra alguns riscos, modo por que se perseguia ento, mesmo que de forma
gradual e com certo custo, a segurana da vida em sociedade, mesmo porque, os riscos
FUNDAO
185
ANFIP
sociais a que estavam expostos, vulnerava a prpria sociedade, sempre reetindo nela
mesma1.
As primeiras manifestaes de proteo social aparecem nas sociedades romanas e
gregas da Antigidade, nas quais se encontram referncias s associaes de pessoas que,
mediante contribuies de seus membros, ajudavam os mais necessitados2.
Passados alguns sculos, as sociedades romanas e gregas, devido sua decadncia,
deram lugar aos reinos brbaros e ao feudalismo. Neste perodo, tem-se o aparecimento das
associaes de artesos, chamadas guildas e das corporaes de ofcios. Estas associaes
e corporaes deram um esboo do que seria a seguridade social, no obstante lhe faltasse
o cunho estatal e a compulsoriedade do seguro social moderno. Entretanto, tais formas de
proteo do trabalhador estavam longe de moldar um sistema apoiado na solidariedade,
pois no eram endereadas a toda uma classe ou categoria da populao, nem mesmo a
uma determinada prosso3.
A SEGURIDADE SOCIAL E A REVOLUO FRANCESA
At o eclodir da Revoluo Francesa, as duas formas, pois, de assistncia pblica e

de benecncia, agiam de maneira descompromissada, tentando sempre ajudar os mais
necessitados. Entretanto, haviam naturais oscilaes de intensidade e amplitude, pois a
forma de ajuda, normalmente, era ditada pela poltica de cada governante no momento
em que se encontrava no poder4. Os direitos dos trabalhadores eram apenas aqueles
assegurados pelos seus contratos de trabalho, no havia qualquer interveno do Estado,
no sentido de assegurar a estes trabalhadores condies mnimas de trabalho5.
Na Idade Moderna, a proteo ao trabalhador era voluntria, e normalmente feita por
aqueles empregadores que se preocupavam com a dignidade da pessoa humana, sendo
que, nestes casos esta proteo era prestada sob a forma de caridade6.
Com o incio da Revoluo Francesa surgiram grandes manifestaes, com greves e
revoltas dos trabalhadores por melhores condies de trabalho e de subsistncia. Quando,
ento, o Estado comeou a se preocupar com a proteo previdenciria do trabalhador, o
que o obrigou a intervir nas relaes de trabalho e segurana destes indivduos7.
Entretanto, a interveno estatal era mnima, pois nada mais era do que prestar
benefcios assistenciais, ou seja, oferecer penses pecunirias e abrigo aos nanceiramente
(1) COIMBRA, Jos dos Reis Feij. Direito previdencirio brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Edies Trabalhistas, 1996. p. 1-2.
(2) Ibid., p. 2.
(3) COIMBRA, 1996, p. 2-5.
(4) Ibid., p. 6.
(5) CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de direito previdencirio. 5. ed. So Paulo: LTR, 2004. p. 34.
(6) Ibid., p. 36.
(7) Ibid., p. 34.
186 FUNDAO
ANFIP
carentes8.
Em 1601, foi editada na Inglaterra, pela Rainha Isabel, a Lei dos Pobres (Poor Relief Act
ou Poor Law), a qual foi considerada a primeira lei sobre assistncia social. A referida lei
determinava que as parquias locais desenvolvessem programas para o alvio da misria.
Tais programas visavam a proteo s crianas pobres, proporcionando, tambm, trabalho
aos desempregados e, amparo aos idosos e decientes. Estes programas eram nanciados
atravs de uma taxa obrigatria que foi instituda por esta lei, objetivando impor a toda
sociedade a responsabilidade pelos cidados mais fracos9.
Mas, somente a partir de 1789, com a Declarao de Direito dos Homens e do Cidado,
o auxlio passou a ser visto, realmente, como uma dvida da sociedade, passando a ser um
direito do cidado de ser amparado pelo Estado em todas as situaes de necessidade,
derivadas de um risco social10.
Sobre o tema, Carlos Alberto Pereira de Castro e Joo Batista Lazzari dispe que,
Embora os ideais da Revoluo Francesa tivessem identicado a existncia de uma
dvida social, ainda no havia a efetiva proteo do trabalhador, seno por sua conta
prpria, por meio dos seguros privados, ou pela associao de pessoas com esta nali-
dade. Somente quando surge a noo de justia social, a partir da luta dos trabalhadores
por melhores condies de vida, que o Estado comea a assumir a proteo de direitos
aceitos como sociais, destinando recursos prprios para a concesso de assistncia
social e previdncia11.
Assim, passou-se a entender que a proteo social era dever de toda a sociedade,
apresentando o carter de solidariedade presente at hoje, pelo qual, todos contribuem para
que os necessitados de amparo possam t-lo12.
A SEGURIDADE SOCIAL NO MUNDO
Em que pese a Declarao de Direito dos Homens e do Cidado ser datada de 1789,
somente em 1883, a Alemanha, por Otto Von Bismarck, adotou o primeiro ordenamento
legal para cobertura obrigatria dos riscos por acidente de trabalho. Neste mesmo ano,
promulgou-se a lei que instituiu o seguro-doena e, em 1889, foi promulgada a lei que criou
o seguro-invalidez e por velhice. Outros pases da Europa Ocidental adotaram, na mesma
poca, conduta semelhante,13 mas nos demais continentes, somente aps a Primeira Guerra
Mundial, houve a aceitao e adoo das mesmas medidas. Desde ento, a adoo tornou-
(8) Ibid., p. 36.

(9) HORVATH JNIOR, Miguel. Direito previdencirio. 5. ed. So Paulo: Quartier Latin, 2005. p.18.
(10) COIMBRA, 1996, p. 6.
(11) CASTRO E LAZZARI, 2004, p. 37.
(12) Ibid., p. 36.
FUNDAO
187
ANFIP
se universal14.
As primeiras Constituies do mundo a inserirem normas a respeito da previdncia social
foram, a Constituio Mexicana, em 1917 e a alem de Weimar, em 1919. A partir destas,
inicia-se o processo de desenvolvimento das regras de seguro social15.
Em 1919, surge com o Tratado de Versailles, a Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), rgo este que passou a evidenciar a necessidade de um programa sobre previdncia
social, que o fez e aprovou em 192116. Em 1927, criou-se, ento a Associao Internacional
de Seguridade Social, com sede em Bruxelas, na Blgica17.
A partir deste perodo todos os pases iniciaram sua caminhada no que diz respeito
previdncia social. E nalmente, em 1948, a Declarao Universal dos Direitos do
Homem, inscreveu, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, a proteo
previdenciria18.
Diante de tais manifestaes favorveis criao de regras de seguro social, pode-
se observar o surgimento da poltica de bem-estar social, a qual pretende, por via da
interveno estatal, obter melhores condies de vida aos trabalhadores em geral, mediante
uma legislao que busca, por meio da previdncia social, a redistribuio de renda entre as
camadas sociais19.
Desta forma, nasce o regime de repartio, no qual toda a sociedade contribui para a
criao de um fundo nico previdencirio. Este modelo de seguro social o que se tm
hoje na maior parte dos Estados que adotaram alguma forma de proteo ao indivduo
trabalhador dos chamados riscos sociais, atuando paralelamente s polticas de assistncia
social, que visam atender queles que se encontram desamparados diante do regime de
seguro social20.
Entretanto, deve-se assinalar que o modelo previdencirio vislumbrado na poltica do
bem-estar social j est sendo substitudo, em alguns pases, por outro modelo, cujo principal
fundamento a poupana individual, sem a centralizao dos recursos das contribuies em
rgos estatais. Alguns pases da Amrica Latina, como Chile, Argentina, Peru, Colmbia,
Uruguai, Venezuela, Equador e Bolvia, tem avanado mais que o Brasil na efetivao destes
planos privados. Entretanto, alguns pases ainda mantm a presena estatal em nveis
mnimos, enquanto, outros deixam totalmente ao encargo da iniciativa privada a questo da
poupana previdenciria21.
(14) COIMBRA, 1996, p. 13.
(15) CASTRO E LAZZARI, op. cit., p. 37.
(16) MARTINS, Srgio Pinto. Direito da seguridade social. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 30.
(17) VIANNA, Cludia Salles Vilela. Previdncia social: custeio e benefcios. So Paulo: LTr, 2005. p. 48.
(18) MARTINS, op. cit., p. 30-31.
(19) CASTRO E LAZZARI, op. cit., p. 38.
(21) Ibid., p. 38-39.
188 FUNDAO
ANFIP
Cabe ressaltar, que a partir do momento em que cada trabalhador faz sua contribuio
individual em poupana prpria, e no para um fundo mtuo, desaparece a noo de
solidariedade social22.
A SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA
No Brasil, a assistncia social surgiu, no sculo XVI, atravs da caridade e do

sentimento cristo, com a fundao, pelo Padre Jos de Anchieta (1534/1597), da Santa
Casa de Misericrdia, cuja principal nalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos
necessitados23.
Todavia, a assistncia social no Brasil demorou aproximadamente quase trs sculos para
ter fora normativa, eis que somente em 1824 o assunto foi tratado em uma Constituio24.
A Constituio Imperial de 1824
A Constituio Imperial de 1824, inspirada ainda nos ideais de Liberdade, Igualdade e
Fraternidade, trouxe um nico dispositivo que tratava sobre a seguridade social. O art. 179,
inciso XXXI, declarava que a Constituio garantia os socorros pblicos25.
Em 1828, foi-se ocializada a assistncia pblica, com a Lei Orgnica dos Municpios26. E,
em 22 de junho de 1835 foi criada a primeira entidade privada a funcionar no pas, o Montepio
Geral dos Servidores do Estado (Mongeral). Nesta entidade, pessoas se associavam e iam
se cotizando para a cobertura de eventuais riscos a que estavam expostos, mediante a
repartio dos encargos com todos do grupo27.
Em 1850, surgiu o Cdigo Comercial, o qual disps, no art. 79, que no caso de acidentes
imprevistos e inculpados que impeam o empregado de exercer suas funes, ca o
empregador obrigado a manter o pagamento do seu salrio por trs meses28, tem-se ai um
esboo do que seria mais tarde o auxlio-acidente.
Durante a vigncia desta Constituio surgiram, ainda, medidas de proteo aos
empregados pblicos. Em 1888, foram criadas as Caixas de Socorro das Estradas de Ferro
(Lei n 3.397 de 24.11.1888), as quais s beneciavam os funcionrios pblicos daquela
entidade. No ano seguinte, foi criado um fundo de penso aos empregados dos Correios
(Decreto n 9.212 de 26.3.1889) e no mesmo ano, o benefcio foi concedido aos trabalhadores
das Ocinas da Imprensa Rgia (Decreto n 10.269 de 20.7.1889)29 e, posteriormente ao
(22) Ibid., p. 41.

(23) PEREIRA JNIOR, Acio. Evoluo histrica da previdncia social e os direitos fundamentais. Di-
sponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6881>. Acesso em: 23 ago. 2007.
(24) Ibid., Acesso em: 23 ago. 2007.
(25) COIMBRA, 1996, p. 42.
(26) Ibid., p. 36-37.
(27) MARTINS, 2005, p. 32.
(28) TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito previdencirio. 6. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005. p. 46.
(29) MARTINS, op. cit., p. 32.
FUNDAO
189
ANFIP
Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro (Lei n 217, de 29.11.1892)30.

A Constituio Republicana de 1891
A Constituio Republicana de 1891 foi a primeira a adotar a expresso aposentadoria
para funcionrios pblicos no caso de invalidez servio da Nao (art. 75), sendo que este
benefcio era custeado totalmente pela sociedade, uma vez que os funcionrios pblicos o
recebiam independentemente de contribuio31.
No art. 7 das Disposies Transitrias desta Constituio, foi estipulado ao Imperador
Dom Pedro, uma penso vitalcia, a partir de 15 de novembro de 1889, que seria xada pelo
Congresso Ordinrio32.
Entretanto, a primeira manifestao ocial de amparo aos riscos sociais s ocorreu em
1923, com a Lei Eloy Chaves, criada pelo Decreto Legislativo n 4.682, de 24.1.1923, que
determinou a criao de Caixas de Aposentadoria e Penso (CAP) para os empregados
das empresas ferrovirias33. Esta Lei, em seu art. 9, concedia aposentadoria, penso,
medicamentos com preo especial e socorro mdico a estes funcionrios34.
Aps o surgimento da Lei Eloy Chaves, outras Caixas foram criadas em empresas de
diferentes ramos da atividade econmica. Assim, segundo Srgio Pinto Martins, em 1923, j
havia 24 Caixas de Aposentadorias e Penses, que cobriam 22.991 segurados35.
Todavia, pouco a pouco as Caixas de Aposentadorias e Penses foram sendo substitudas
pelos Institutos de Aposentadorias e Penses, tendo como principal diferencial criao de
institutos especializados, em funo da atividade prossional de seus segurados36.
Desta forma, a partir de 1930, os Institutos de Aposentadorias e Penses comearam a
surgiram por categorias, havendo uma trplice contribuio: do empregado, do empregador
e do governo. Alm dos benefcios de aposentadorias e penses, os institutos prestavam
servios de sade, internao hospitalar e atendimento ambulatorial37.
O primeiro Instituto Pblico de Aposentadoria e Penso (IAP) a ser criado, foi o IAPM
(Instituto de Aposentadoria e Penso dos Martimos), criado pelo Decreto n 22.872, de 29 de
junho de 1933. Em 1934, o Decreto n 24.273, de 22 de maio de 1934, criou o IAPC (Instituto
de Aposentadoria e Penso dos Comercirios), enquanto que o Decreto n 24.615, de 07 de
setembro de 134, criava o IAPB (Instituto de Aposentadoria e Penso dos Bancrios). Em
1936, a Lei n 367, de 31 de dezembro de 1936, criou o IAPI (Instituto de Aposentadoria e
Penso dos Industririos). E em 1938, foi criado, pelo Decreto-Lei n 651, de 26 de agosto
(30) COIMBRA, op.cit., p. 38.
(31) MARTINS, 2005, p. 32.
(32) Ibid., p. 32.
(33) TAVARES, 2005, p.46.
(34) MARTINS, op.cit., p. 33.
(35) Ibid., p. 33.
(36) PEREIRA JNIOR, Acesso em: 23 ago. 2007.
190 FUNDAO
ANFIP
de 1938, o IAPTEC (Instituto de Aposentadoria e Penso dos Empregados em Transportes

e Cargas)38.
Este processo de criao dos Institutos avanou at o incio dos anos 50, quando
praticamente todas as categorias de trabalhadores j se encontravam cobertas pela
previdncia, cando excludos da proteo somente os trabalhadores rurais, as domsticas
e os ndios39.
A Constituio de 1934
A partir da Constituio de 1934 foi estabelecida uma forma trplice de nanciamento do
sistema de previdncia social: Unio, empregado e empregador deveriam obrigatoriamente
e com as mesmas alquotas contribuir para a previdncia40.
Para Wagner Balera, com a Constituio de 1934, a proteo social um seguro para o
qual contribuem tanto o trabalhador como o empregador e, em igualdade de condies com
essas categorias, o prprio Poder Pblico41.
Esta Constituio faz referncia pela primeira vez expresso previdncia, mas sem
o adjetivo social42.
A Constituio de 1934 estabeleceu, ainda, ser competncia da Unio xar regras
sobre a assistncia social43 e foi a primeira a inscrever o amparo social como obrigao do
Estado44.
Esta Constituio tambm manteve a competncia do Poder Legislativo para instituir
normas sobre aposentadorias e incumbiu, ainda, o legislador de editar medidas que
garantissem: assistncia mdica ao trabalhador e, gestante, descanso antes e aps o
parto, bem como garantir a previdncia social em favor da velhice, da maternidade e nos
casos de acidente de trabalho e de morte45.
A Constituio de 1937 no evoluiu muito em relao matria previdenciria. De novo s
houve a modicao na expresso, uma vez que esta nova Constituio adotou a expresso
seguro social, em vez de previdncia46.
Segundo o autor Alfredo J. Ruprecht, o seguro social um instituto mediante o qual os
rgos que o administram, de natureza pblica, procuram prever contingncias futuras de
(38) TAVARES, 2005, p. 46.

(39) Ibid., p. 46-47.
(40) MARTINS, 2005, p. 35.
(41) BALERA, Wagner. A seguridade social na Constituio Federal de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. p. 22.
(43) MARTINS, 2005, p. 34.
(44) COIMBRA, 1996, p. 42.
(45) Ibid., p. 42-43.
(46) MARTINS, op. cit., p. 35-36.
FUNDAO
191
ANFIP
carter social que afetem seus segurados47.

Ainda para Ruprecht, embora no se d soluo a todos os problemas decorrentes das
contingncias sociais, o seguro social tem sido, e ainda , um elemento fundamental da
seguridade social. Desta forma, a seguridade social veio para solucionar o problema, uma
vez que os seguros sociais eram por si mesmos insucientes. Assim, a seguridade social
implica a aceitao da responsabilidade de toda a sociedade para garantir a segurana
econmica a seus membros, e vem representar uma solidariedade que no signica um
benefcio, mas um direito de todos e para todos48.
Na tentativa de unicar os servios sociais, em 1945, foi editado o Decreto-lei n 7.526,
de 07 de maio de 1945, que determinou a criao de um s tipo de instituio de previdncia
social, o Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB). Este instituto cobria todos os
empregados ativos a partir de 14 (quatorze) anos, tendo um nico plano de contribuies
e benefcios. Diante disso, houve a consolidao de todos os benefcios existentes em um
nico fundo. Entretanto, o ISSB no chegou a ser instalado em virtude de desinteresse
poltico, pois o governo Dutra no lhe cedeu os crditos necessrios49.
Nessa Constituio a expresso seguro social substituda, pela primeira vez, pela
expresso previdncia social50.
A Constituio de 1946 passou a consagrar a previdncia, oferecendo segurana ao
empregado em favor da maternidade e contra as conseqncias da doena, da velhice, da
invalidez e da morte51.
Em que pese a Constituio de 1946 no apresentar importantes alteraes previdencirias,
as normas infraconstitucionais neste perodo tiveram avanos signicativos.
Em 1947, o Deputado Aluzio Alves apresentou um projeto de lei que previa o amparo
social a toda a populao. Entretanto, somente aps um longo perodo de tramitao,
em virtude dos estudos realizados foi editada a Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960,
denominada de Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS)52.
A Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), padronizou o sistema assistencial,
ampliando os benefcios e fazendo surgir vrios outros, tais como: auxlio-natalidade, auxlio-
funeral e auxlio-recluso. Esta lei estendeu tambm a rea de assistncia social a outras
categorias prossionais53.
Nesta poca, o Brasil foi considerado como o pas que mais concedia proteo
(47) RUPRECHT, Alfredo J. Direito da seguridade social. So Paulo: LTr, 1996. p. 34.
(48) Ibid., p. 34-35.
(49) MARTINS, 2005, p. 36.
(50) Ibid., p. 36.
(51) Ibid., p. 36.
(52) COIMBRA, 1996, p. 39-40.
192 FUNDAO
ANFIP
previdenciria a seus trabalhadores, pois haviam dezessete benefcios de carter obrigatrio

neste perodo54.
Finalmente, em 1966, o Decreto-Lei n 72, unicou os institutos de aposentadorias e
penses, centralizando a organizao previdenciria no Instituto Nacional de Previdncia
Social (INPS), que foi implantado em 02 de janeiro de 196755. O INPS tinha a atribuio de
pagar os benefcios em espcie, arrecadar as contribuies e prestar assistncia mdica56.
A Constituio de 1967 e a Emenda Constitucional n 1, de 1969.
Tanto a Constituio de 1967, quanto a Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de
1969, no acrescentaram nada de novo na matria previdenciria com relao Constituio
de 1946, os novos dispositivos so praticamente cpias dos dispositivos da Constituio
anterior57.
Entretanto, neste perodo, algumas leis de suma importncia foram editadas. A Lei
Complementar n 11, de 25 de maio de 1971, institui o Programa de Assistncia ao Trabalhador
Rural (Pr-Rural), mesmo no havendo contribuio por parte do trabalhador, este tinha
direito aposentadoria por velhice, invalidez, penso e auxlio-funeral, todas no valor de
meio salrio mnimo, o que foi alterado pela Lei Complementar n 16, de 30 de outubro
1973. Em 1972, os empregados domsticos foram includos como segurados obrigatrios da
Previdncia Social, atravs da Lei n 5.859, de 11 de dezembro de 1972. Em 1974, a Lei n
6.025, de 25 de junho de 1974, criou o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Neste
mesmo ano, a Lei n 6.179, de 11 de dezembro de 1974, criou o amparo previdencirio para
os maiores de 70 (setenta) anos ou invlidos, no valor de meio salrio mnimo. Entretanto, o
benefcio s era devido a quem tivesse contribudo algum tempo para a Previdncia Social
ou exercido, mesmo sem contribuir, atividade vinculada Previdncia58.
Em 1 de julho de 1977, a Lei n 6.439 criou o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia
Social (SINPAS), rgo este que tinha como objetivo a reorganizao da Previdncia Social.
O SINPAS tinha a atribuio de integrar as atividades da previdncia social, da assistncia
social, da assistncia mdica e da gesto nanceira, patrimonial e administrativa das diversas
entidades ligadas ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social 59. Tal sistema era
composto de trs autarquias: INPS, IAPAS e INAMPS; duas fundaes: LBA e FUNABEM;
um rgo autnomo: CEME; e uma empresa pblica: DATAPREV60.
A Constituio de 1988, ao contrrio das anteriores, foi bastante minuciosa no tratamento
(54) HORVATH JNIOR, 2005, p. 26.
(55) MARTINS, 2005, p. 36-37.
(56) Ibid., p. 37.
(57) Ibid., p.38.
(58) Ibid., p. 38-39.
(59) MARTINS, 2005, p. 38-39.
(60) TAVARES, 2005, p. 47-48.
FUNDAO
193
ANFIP
da questo da seguridade social.

O art. 6 da Constituio de 1988, claro ao dispor que dentre os direitos sociais
encontram-se a sade, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a
assistncia aos desamparados.
Mais adiante, no Ttulo VIII, abriu-se captulo prprio para a seguridade social (arts. 194
a 204). Nestes dispositivos encontram-se desde o conceito de seguridade social at a forma
bsica do custeio e dos benefcios previdencirios alcanados. O captulo trata, ainda, sobre
a sade e a assistncia social61.
Segundo Miguel Horvath Jnior,
Com a Constituio Federal de 1988 que implantou o sistema de seguridade social,
o Brasil deixou de ser um Estado Providncia, que garante apenas proteo aos tra-
balhadores, para ser um Estado de Seguridade Social, que garante proteo universal
sua populao. Este sistema est fundado no conceito que a seguridade social deve
garantir o mnimo social necessrio existncia humana digna62.
Em 1990, o Decreto n 99.350, de 12 de abril de 1990, criou o INSS (Instituto Nacional

do Seguro Social), autarquia federal vinculada ao ento Ministrio do Trabalho e Previdncia
Social, mediante a fuso do IAPAS com o INPS63.
A Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, criou o Plano de Organizao e Custeio da
Seguridade Social. Enquanto que a Lei n 8.213, tambm de 24 de julho de 1991, instituiu o
Plano de Benefcios da Previdncia Social64.
Em 1993, a Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, versou sobre a Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS. Em 08 de dezembro de 1994, foi editado o Decreto n 1.330, que
assegurou ao portador de decincia fsica e ao idoso de 70 (setenta) anos ou mais o direito
de requerer renda mensal vitalcia.
Em 26 de novembro de 1999, foi editada a Lei n 9.876, que altera as Leis n 8.212/91 e
8.213/91 e cria o fator previdencirio65.
A reforma da previdncia vem sendo discutida no Congresso Nacional h vrios anos.
Assim, a previdncia j sofreu importantes alteraes, como a Emenda Constitucional n 20,
de 15 de dezembro de 1998, que alterou os artigos do Ttulo VIII, trazendo vrias alteraes
ao sistema previdencirio. Entretanto, como ainda tramitam diversos projetos de lei no
Congresso, ainda, devem ocorrer outras importantes alteraes66.
(61) CORREIA, Marcus Orione Gonalves; CORREIA, rica Paula Barcha. Curso de direito da seguridade social.
2. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p.12-13.
(62) HORVATH JNIOR, 2005, p. 38.
(63) MARTINS, 2005, p. 41.
(64) Ibid., p. 41.
(65) Ibid., p. 41.
(66) Ibid., p. 42.
194 FUNDAO
ANFIP
Na Cmara dos Deputados tramitam importantes projetos de lei e de emenda Con-

stituio, dentre eles podemos destacar: a) a Proposta de Emenda Constituio n 43,
de 2007, a qual d nova redao ao 4, do art. 201, da Constituio Federal para vin-
cular o reajuste dos benefcios previdencirios salrios mnimos, e xa em dez salrios
mnimo o valor do limite mximo dos benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia
Social; b) o Projeto de Lei n 7.081, de 2006, o qual dispe sobre o Estatuto da Criana
e do Adolescente, com vistas a instituir a guarda para ns previdencirios; c) e, o Projeto
de Lei n 6.297, de 2005, o qual inclui na situao jurdica de dependente, para ns pre-
videncirios, o companheiro homossexual do segurado67.
DIREITOS FUNDAMENTAIS SOCIAIS

Segundo Ingo Sarlet, os direitos fundamentais se aplicam queles direitos do ser humano
reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado
Estado68.
O autor Zeno Simm, citando Jos Afonso da Silva arma que,

Pela expresso direitos fundamentais do homem entendem-se no apenas os princ-
pios que resumem a concepo do mundo e informam a ideologia poltica de cada or-
denamento jurdico, como tambm, no mbito do direito positivo, aquelas prerrogativas
e instituies que ele concretiza em garantias de uma convivncia digna, livre e igual de
todas as pessoas, sendo fundamentais porque se trata de situaes jurdicas sem as
quais a pessoa humana no se realiza, no convive e, s vezes, nem mesmo sobrevive
e da pessoa humana no sentido de que a todos, por igual, devem ser, no apenas for-
malmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados69.
Os direitos fundamentais, segundo Jos Afonso da Silva, tm as caractersticas de

historicidade, ou seja, tm origem e desenvolvimento histrico como qualquer direito;
inalienabilidade, ou seja, so direitos intransferveis, inegociveis, porque no so de
contedo econmico-patrimonial; imprescritibilidade, ou seja, nunca deixam de ser exigveis;
e irrenunciabilidade, pois no se renuncia aos direitos fundamentais70.
Ao longo da histria, os direitos fundamentais foram evoluindo, deixando de ser uma
forma de defesa do indivduo contra o Estado para tornar-se uma garantia do cidado em
(67) CMARA DOS DEPUTADOS. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 08 set. 2007.
(68) SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2001. p. 33.
(69) SILVA, Jos Afonso da. 2002 apud SIMM, Zeno. Os direitos fundamentais e a seguridade social. So Paulo:
LTr, 2005. p. 24.
(70) SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p.181.
FUNDAO
195
ANFIP
face dos outros, dando oportunidade de tratamentos iguais entre todos, o que acabou
tornando os direitos fundamentais os mais importantes e indispensveis na elaborao
de uma Constituio. Desta forma, os direitos fundamentais passaram a ser includos nos
textos constitucionais da maioria dos pases, com apenas algumas variaes quanto ao seu
nmero, grau e extenso, passando a ser includos no apenas os direitos civis e polticos,
mas tambm os direitos econmicos, sociais e culturais71.
CLASSIFICAO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Os direitos e garantias fundamentais podem ser classicados em trs geraes, inspirados

de certa forma na seqncia dada pelo lema da Revoluo Francesa liberdade, igualdade
e fraternidade.
A primeira gerao a dos direitos da liberdade, que surgiram ao longo do sculo
XVIII, e se referem basicamente aos direitos civis e polticos. Estes direitos tm por titular o
indivduo, sendo eles oponveis ao Estado, ou seja, so direitos de resistncia ou de oposio
perante o Estado72. Dentre os direitos de primeira gerao esto includos os direitos
vida, liberdade, propriedade e igualdade perante a lei. Ademais, foram includos, como
complemento ao direito liberdade, o direito a liberdade de expresso coletiva, quais sejam
liberdade de expresso, de imprensa, de manifestao, de reunio, de associao, de culto,
de crena, de conscincia, de opinio, de locomoo, de residncia, bem como os direitos
de participao poltica, como o direito de voto e a capacidade eleitoral passiva. Tambm
o direito de igualdade e algumas garantias processuais, como o devido processo legal e o
habeas corpus73.
A segunda gerao a do direito da igualdade, que foram conquistados no curso do
sculo XIX e incio do sculo XX, tendo como objetivo garantir aos cidados os direitos de
primeira gerao, e desta forma, so vistos como direitos de carter positivo, porque se
traduzem numa participao do Estado, devendo ele minimizar as carncias individuais74.
Essa gerao outorga ao indivduo direito a prestao social estatal, como assistncia social,
sade, educao e trabalho75. Inclui, ainda, os direitos a segurana social, a proteo contra
o desemprego, ao repouso e ao lazer, incluindo frias remuneradas, um padro de vida que
assegure a sade e o bem-estar individual e da famlia, propriedade intelectual, bem como
as liberdades de escolha prossional e de sindicalizao76.
Os direitos de terceira gerao aparecem no comeo do sculo XX e nada mais so do que
(71) SIMM, Zeno. Os direitos fundamentais e a seguridade social. So Paulo: LTr, 2005. p. 28-29.
(72) BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 562-564.
(73) SARLET, 2001, p. 50-51.
(74) SIMM, op. cit., p. 33.
(75) SARLET, op. cit., p. 51.
(76) DIREITOS HUMANOS. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Direitos_humanos>. Acesso em: 10 set. 2007.
196 FUNDAO
ANFIP
os direitos da fraternidade ou solidariedade, caracterizando-se como direitos de titularidade

difusa ou coletiva. Incluem o direito paz, ao desenvolvimento sustentvel, posse comum
do patrimnio comum da humanidade, direito ao meio ambiente, autodeterminao dos
povos e a qualidade de vida77.
Alguns autores, como Paulo Bonavides, falam, ainda, em uma quarta gerao, que
reexo da globalizao econmica cultural. Para este autor, so direitos de quarta gerao,
o direito democracia, o direito informao e o direito ao pluralismo78.
OS DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
No que diz respeito ao Brasil, a Constituio do Imprio, datada do ano de 1824, foi
a primeira a tratar de direitos fundamentais, embora na poca outro nome fosse adotado.
A Constituio de 1891 manteve o mesmo tratamento. J a Constituio de 1946 tratou
dos direitos fundamentais em dois captulos: nacionalidade e cidadania e direito e garantias
individuais. Entretanto, foi na atual Constituio Federal que os direitos fundamentais foram
realmente expandidos.
A Constituio Federal de 1988 conhecida tambm como Constituio-cidad,
pois, j no seu Prembulo, percebe-se a inteno dos constituintes em instituir um Estado
Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade,
a segurana, o bem-estar social, o desenvolvimento, a igualdade e a justia79.
A atual Constituio Brasileira inicia, j no Ttulo I, tratando Dos Princpios Fundamentais
e logo a seguir, no Ttulo II, trata Dos Direitos e Garantias Fundamentais, o que demonstra
a preocupao do constituinte com a proteo desses direitos80.
Ademais, o constituinte deixou claro a importncia dessas normas fundamentais, ao
armar que as normas denidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata, bem como cercou os direitos e garantias individuais com clusula ptrea, vedando,
assim, qualquer alterao81.
DIREITOS SOCIAIS
Segundo o autor Zeno Simm h divergncia de opinio quando a natureza jurdica dos
direitos sociais, alguns autores entendem que a expresso Direito Social, num sentido
bastante restrito, deve ser utilizada somente para designar aquele ramo do Direito denominado
Direito do Trabalho. Entretanto, h autores que entendem como Direito Social, todos
os demais direitos que fossem agregados vida do trabalhador, como toda a classe dos
(77) SARLET, 2001, p. 53.

(78) BONAVIDES, 2006, p. 570-571.
(79) SIMM, 2005, p. 30.
(80) SIMM, 2005, p. 31.
(81) Ibid., p. 31.
FUNDAO
197
ANFIP
seguros sociais, a assistncia social, sade, a educao, o salrio-famlia, o direito ao

lazer, entre outros82.
Ainda, segundo o autor,
Modernamente e cada vez mais, vem sendo empregada a expresso direitos so-
ciais, no mais limitada aos direito oriundos de uma relao de emprego, porm, sim,
como algo mais alm dos simples e tradicionais direito individuais, correspondendo qui-
lo que os autores em geral chamam de direitos fundamentais de segunda gerao83.
A respeito do tema, o autor Paulo Bonavides arma que,

Os direitos sociais zeram nascer a conscincia de que to importante quanto salva-
guardar o indivduo, conforme ocorreria na concepo clssica dos direitos da liberdade,
era proteger a instituio, uma realidade social muito mais rica e aberta participao
criativa e valorao da personalidade que o quadro tradicional da solido individualista,
onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado, sem a densidade dos va-
lores existenciais, aquele que unicamente o social proporciona em toda a plenitude84.
Assim, a idia dos chamados direitos sociais conseguir criar uma situao de igualdade
material entre as pessoas, tentando reduzir ao mximo, os desnveis sociais existentes entre
elas e buscando uma situao de equilbrio, ou, ao menos, eliminar ou suprir as necessidades
mnimas do indivduo, dando-lhe as condies bsicas para uma vida digna85.
Direitos Sociais na Constituio Federal de 1988
No Brasil, a Constituio de 1988 dedicou um captulo aos chamados Direitos Sociais,
trata-se do Captulo II incluso no Ttulo II. A Constituio aduz expressamente quais so os
direitos sociais no pas, pois em seu art. 6 dispe: So direitos sociais a educao, a sade,
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade
e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio86.
O PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
A Constituio Federal adota vrios princpios fundamentais, entretanto, um deles merece

destaque, o que consta do art. 1, o qual traz, em seu inciso III, como um dos princpios
fundamentais para a sociedade, a dignidade da pessoa humana87.
Ademais, o princpio fundamental da dignidade humana foi ainda reforado em inmeras
(82) Ibid., p. 53-54.

(83) Ibid., p. 54.
(84) BONAVIDES, 2006, p. 565.
(85) SIMM, 2005, p. 57.
(86) BRASIL. Constituio Federal de 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>.
(87) SIMM, op. cit., p. 31.
198 FUNDAO
ANFIP
outras disposies constitucionais. Pode-se citar como os mais importantes, o art. 170 que
retoma a expresso anteriormente utilizada na Constituio de 1934, dispondo que a ordem
econmica tem, dentre suas nalidades, a de assegurar a todos uma existncia digna;
o art. 226, 7, que proclama que o planejamento familiar deve fundar-se nos princpios
da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsvel e; o art. 227 que impe
famlia, sociedade e ao Estado o dever de assegurar criana e ao adolescente o direito
dignidade88.
A palavra dignidade tem origem latina do termo dignitas, que signica respeitabilidade,
prestgio, considerao, estima, enm, indica qualidade daquilo que digno e merece
respeito ou reverncia. Por sua vez, a palavra pessoa, veio da expresso latina per-sonare,
que serve para designar cada um dos seres da espcie humana89.
Cleber Francisco Alves citando Jos Carlos Vieira de Andrade arma que deve-se
entender o princpio da dignidade da pessoa humana como o princpio fundamental que
est na base do estatuto jurdico dos indivduos e confere sentido ao conjunto dos preceitos
relativos aos direitos fundamentais. O autor arma ainda, que esse princpio h de ser
interpretado como referido a cada pessoa (individual), a todas as pessoas sem discriminaes
(universal) e a cada homem como ser autnomo (livre)90.
Assim, podemos armar que outros princpios consagrados e expressos na Constituio
somente tomam fora se alinhavados sob a tica da dignidade da pessoa humana.
Neste sentido, conclui o autor Zeno Simm, armando que,
A dignidade da pessoa humana o mais importante princpio constitucional e sendo
a vida o mais relevante direito fundamental, a correlao de ambos leva inarredvel
concluso de que o principal direito do cidado o direito a uma vida digna91.
DIREITOS SOCIAIS RELATIVOS SEGURIDADE SOCIAL

O direito da seguridade social um direito social. Assim, pode-se entender a seguridade
social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade
como um todo, destinadas a garantir os direitos relativos sade, previdncia social e
assistncia social. Pode-se, ainda dizer, que o direito da seguridade destina-se a assegurar
o mnimo de condio social necessria a uma vida digna, atendendo ao disposto no art. 1,
III, da Constituio Federal92.
(88) ALVES, Cleber Francisco. O princpio constitucional da dignidade da pessoa humana: o enfoque da doutrina
social da igreja. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 130.
(89) Ibid., p. 109-111.
(90) Ibid., p. 132.
(91) SIMM, 2005, p. 72.
(92) TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito previdencirio. 6. ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005. p. 01.
FUNDAO
199
ANFIP
DIREITO SADE
O Direito Sade encontra-se previsto nos arts. 196 a 200 da atual Constituio Federal
da Repblica.
De acordo com o art. 196 da Constituio Federal, o direito sade pblica um direito
de todos e dever do Estado, garantindo reduo do risco de doenas e de outros agravos
e o acesso igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao93.
Dizem respeito, tambm sade, as aes que se destinam a garantir s pessoas e
coletividade condies de bem-estar fsico, mental e social.
Segundo Jos Afonso da Silva, o direito sade signica que cada indivduo tem o
direito a um tratamento mdico condigno de acordo com o estado atual da cincia mdica,
independentemente de sua condio nanceira94.
A sade pblica um dever do Estado, que atravs do SUS Sistema nico de
Sade, deve ser prestada independentemente de ser o paciente contribuinte ou no da
seguridade95.
O Sistema nico de Sade deve seguir as seguintes diretrizes, conforme o disposto no
art. 198 da Constituio:
a) descentralizao;
b) atendimento integral; e
c) participao da comunidade.
As aes do SUS so, primeiramente, de responsabilidade das instituies pblicas, como
hospitais pblicos e postos de sade, mas havendo necessidade, o SUS pode at mesmo
conveniar-se com entes de natureza privada para assistncia na forma complementar, mas
que, de qualquer forma, dever ser gratuita para todos os pacientes, devendo o Estado
remunerar estas entidades de natureza privada96.
O SUS, conforme o disposto na Constituio Federal, art. 198, 1, ser nanciado com
recursos provenientes da Seguridade Social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, alm de outras fontes.
Diz respeito tambm s aes de sade, conforme o art. 200 da Constituio Federal,
controlar e scalizar procedimentos, produtos e substncias de interesse para a sade,
executar as aes de vigilncia sanitria, executar as aes de saneamento bsico, scalizar
e inspecionar alimentos, bebidas e guas para consumo humano, colaborar na proteo
ao meio ambiente e participar do controle e da scalizao de substncias e produtos
(93) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 25.
(94) SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 307.
(95) TAVARES, op. cit., p. 16.
(96) TAVARES, 2005, p. 15-16.
200 FUNDAO
ANFIP
psicoativos, txicos e radioativos97.
DIREITO PREVIDNCIA SOCIAL
A previdncia social est prevista nos arts. 201 e 202 da atual Constituio Federal.
No Brasil, existem dois sistemas de previdncia: o pblico e o privado. A previdncia privada
um sistema complementar e facultativo de seguro, ou seja, cabe a cada indivduo optar por
participar ou no deste sistema. No entanto o sistema pblico, o que verdadeiramente pode
ser intitulado de social, pois, caracteriza-se por ser mantido por pessoa jurdica de direito
pblico, de natureza institucional, de liao compulsria e as contribuies tm natureza
tributria. Este sistema pode ser destinado aos servidores pblicos e mantido pelos entes
polticos da Federao, sendo chamado de Regime Prprio de Previdncia Social - RPPS,
ou aos trabalhadores da iniciativa privada que faz parte do Regime Geral de Previdncia
Social - RGPS, sendo, neste caso, gerido por uma autarquia federal, atualmente o INSS98.
A previdncia social, tanto no Regime Geral de Previdncia Social como no Regime Prprio
de Previdncia Social pode ser conceituada como seguro pblico, coletivo, compulsrio,
mediante contribuio e que visa cobrir os seguintes riscos sociais: incapacidade, idade
avanada, tempo de contribuio, encargos de famlia, morte e recluso99.
Assim, podemos constatar que a previdncia direito social de fruio universal para os
que contribuem para o sistema. Ocorrendo um risco social que afaste o trabalhador da sua
atividade laboral, caber previdncia a manuteno do segurado ou de sua famlia100.
DIREITO ASSISTNCIA SOCIAL
A assistncia social encontra-se prevista na atual Constituio Federal nos arts. 203 e
204.
A assistncia social um benefcio de prestaes sociais mnimas e gratuitas a cargo
do Estado para dar s pessoas necessitadas condies de uma vida digna. um direito
social fundamental para o indivduo, enquanto que para o Estado, um dever a ser realizado
atravs de aes que busquem atender s necessidades bsicas do cidado, em situaes
crticas da existncia humana, tais como a maternidade, infncia, adolescncia, velhice e
quando portadoras de necessidades especiais101.
As prestaes de assistncia social so destinadas aos indivduos sem condies de
prover o seu prprio sustento de forma permanente ou provisria, independentemente da
(98) TAVARES, 2005, p. 25-26.
(99) Ibid., p. 29.
(100) Ibid., p. 29.
(101) Ibid., p. 18.
FUNDAO
201
ANFIP
exigncia de contribuio para o sistema de seguridade social. Inicialmente, a responsabilidade

pelo sustento destas pessoas do crculo familiar e, somente quando existir impossibilidade
deste sustento a responsabilidade passa a ser, ento, do Poder Pblico. Portanto, somente
haver direito s prestaes assistenciais se no houver meios prprios ou familiares de
sustento da pessoa102.
A assistncia pode ser prestada mediante pagamento em dinheiro, sendo neste caso,
denominada de benefcios, ou efetivadas com a prestao de servios ou entrega direta de
bens materiais, como roupas, alimentos ou remdios103.
A assistncia social est prevista nos artigos 6 e 203 da Constituio Federal, sendo
regulamentada pela Lei n 8.742/93 Lei Orgnica da Assistncia Social104.
As Leis n 8.742/93 e 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) regulamentam dois dos conceitos
indeterminados componentes dos requisitos do benefcio de prestao continuada:
consideram idosa a pessoa a partir de 65 anos e dene necessidade considerando incapaz
de prover a manuteno da pessoa portadora de decincia ou idosa a famlia cuja renda
mensal per capita seja inferior a (um quarto) do salrio-mnimo105.
ASSISTNCIA SOCIAL
CONCEITO
Srgio Pinto Martins dene a assistncia social como,

Um conjunto de princpios, de regras e de instituies destinado a estabelecer uma
poltica social aos hipossucientes, por meios de atividades particulares e estatais, visan-
do concesso de pequenos benefcios e servios, independentemente de contribuio
por parte do prprio interessado106.
O art. 4 da Lei n 8.212 de 1991, dispe que,

A Assistncia Social a poltica social que prov o atendimento das necessidades
bsicas, traduzidas em proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia,
velhice e pessoa portadora de decincia, independentemente de contribuio Se-
guridade Social107.
A Lei n 8.742, em seu art. 1, estabelece que,
(102) TAVARES, 2005, p. 18.

(103) Ibid., p. 18.
(104) Ibid., p. 18.
(105) Ibid., p. 18-19.
(107) BRASIL. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre a organizao da Seguridade Social, institui Plano
de Custeio, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 25 jul.
1991. Disponvel em: <http://www.planalto.gov. br/CCIVIL/LEIS/L8212cons.htm>. Acesso em: 8 nov. 2007.
202 FUNDAO
ANFIP
A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade

Social no-contributiva, que prev os mnimos sociais, realizada por meio de um con-
junto integrado de aes da iniciativa pblica e da sociedade para garantir o atendimento
s necessidades bsicas108.
OBJETIVOS
A Assistncia Social tem seus objetivos escritos no art. 203, I a V, da Constituio

Federal. So eles:
I- a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II- o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III- a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV- a habilitao e a reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a
promoo de sua integrao vida comunitria;
V- a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia109.
Estes mesmos objetivos so, tambm, citados na Lei n 8.742 de 1993, no art. 2. O
pargrafo nico do mesmo artigo traz, ainda: A assistncia social realiza-se de forma
integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos
sociais, ao provimento de condies para atender contingncias sociais e universalizao
dos direito sociais110.
PRINCPIOS
So princpios da assistncia social, segundo o art. 4 da Lei n 8.742 de 1993:

a) supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de
rentabilidade econmica;
b) universalizao dos direitos sociais, a m de tornar o destinatrio da ao assistencial
alcanvel pelas demais polticas pblicas;
c) respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a benefcios e
(108) BRASIL. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras
providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 8 dez. 1993. Disponvel em: <http://www.plan-
alto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. Acesso em: 15 ago. 2007.
FUNDAO
203
ANFIP
servios de qualidade, bem como convenincia familiar e comunitria, vedando-se qualquer

comprovao vexatria de necessidade;
d) igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de qualquer
natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e rurais;
e) divulgao ampla de benefcio, servios, programas e projetos assistenciais, bem
como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos critrios para sua concesso. A
assistncia social no tem caracterstica universal, pois no atinge a todos111.
DIRETRIZES
Segundo o art. 5 da Lei n 8.742, a organizao da assistncia social tem como base
as seguintes diretrizes:
a) descentralizao poltico-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, com comandos nico das aes em cada esfera de governo;
b) participao da populao por meio de organizaes representativas, na formulao
das polticas e no controle das aes em todos os nveis;
c) primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social
em cada esfera de governo112.
ORGANIZAO E GESTO
Segundo o art. 6 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993,

As aes na rea da assistncia social so organizadas em sistema descentralizado
e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social, que
articule meios e recursos, alm de um conjunto de instncias deliberativas compostas
pelos diversos setores envolvidos na rea113.
No que tange s entidades e organizaes de assistncia social, as aes devero

sempre observar as normas expedidas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social
CNAS114.7
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, xaro suas respectivas polticas
de assistncia social, observando os princpios e as diretrizes115.
Os arts. 12, 13, 14 e 15 da Lei Orgnica da Assistncia Social, apresentam as competncias
(112) Ibid., Acesso em: 15 ago. 2007.
(115) Ibid., p. 500.
204 FUNDAO
ANFIP
que cabe a Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, respectivamente. J o
art. 16, trata do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS e sua competncia.
CUSTEIO
O custeio da assistncia social encargo da sociedade, pois ser realizado com recursos
do oramento da seguridade social (art. 204 da Constituio), um encargo de toda a
sociedade, de forma direta ou indireta, no termos da lei, conforme o disposto no art. 195 da
Constituio da Repblica116.
O nanciamento dos benefcios, servios, programas e projetos estabelecidos pela Lei
n 8.742 far-se- com os recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios
e das demais contribuies sociais previstas no art. 195 da Constituio, alm daquelas que
compem o FNAS117.
SERVIOS ASSISTENCIAIS
Os servios assistenciais so as atividades continuadas que pretendem garantir melhores

condies de vida populao e cujas aes so voltadas para as necessidades bsicas,
estando em conformidade com os objetivos, princpios e diretrizes da Assistncia Social118.
Segundo o art. 23 da Lei n 8.742 de 1993, devero ser criados programas de proteo,
s crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, bem como de amparo s
pessoas que vivem nas ruas119.
Os servios podem ser divididos em: servio social e habilitao e reabilitao
prossional.
Servio Social
O servio social tem como objetivo, prestar ao benecirio, orientao e apoio nos
problemas pessoais e familiares, bem como visa, ainda, melhoria da sua inter-relao com
a Previdncia Social, celebrando convnios, acordos e credenciamentos destes benecirios.
Os servios sociais prestados aos benecirios objetivam tambm esclarec-los de seus
direitos sociais e os meios de exerc-los, facilitando o acesso aos benefcios e aos servios
do sistema120.
A ao prossional consiste na prestao de informaes, acesso documentao para
habilitao, concesso de recursos materiais, encaminhamento a recursos sociais e at
(116) MARTINS, 2005, p. 504.

(117) Ibid., p. 504.
(118) Ibid., p. 505.
(120) MARTINS, 2005, p. 505.
FUNDAO
205
ANFIP
mesmo assistncia de natureza jurdica121.

O servio social fundamental, pois grande parte da populao desconhece seus direitos
e deveres em relao Previdncia Social, e muitas vezes, as pessoas acabam cando
horas nas las dos Postos de Atendimento da Previdncia para depois descobrir que falta
algum documento ou que o benefcio poderia ser requerido atravs da internet122.
Habilitao e Reabilitao Prossional
Habilitao o procedimento oferecido s pessoas que tm certas limitaes de
nascena, para que estas possam qualicar-se para exercer uma atividade laborativa.
Enquanto que, a reabilitao o procedimento oferecido s pessoas portadoras de alguma
decincia em virtude de acidente, para que estas possam voltar a exercer algum tipo de
atividade laborativa. Este processo, tambm tem por objetivo preparar o acidentado para o
exerccio de outra funo123.
A habilitao e a reabilitao prossional pretendem proporcionar aos benecirios
incapacitados, seja parcial ou totalmente para o trabalho, e aos portadores de algum tipo de
decincia, os meios para reeducao e readaptao prossional e tambm social. Estes
servios prossionais sero devidos aos segurados em carter obrigatrio, sendo que, os
aposentados tambm tero direito a este processo124.
O processo de reabilitao prossional ser realizado por meio de fases bsicas,
simultneas ou sucessivas, compreendendo avaliaes siolgicas, psicolgicas e scio-
prossionais, bem como a recuperao, readaptao e habilitao para o desempenho de
atividade que garanta a subsistncia do reabilitado125.
A reabilitao prossional compreende:
a) o fornecimento de aparelho de prtese, rtese e instrumento de auxlio de locomoo
quando a perda ou reduo de capacidade funcional puder ser atenuada por seu uso, e dos
equipamentos necessrios habilitao e reabilitao social e prossional;
b) a reparao ou a substituio dos aparelhos mencionados anteriormente, desgastados
pelo uso normal ou por ocorrncia estranha vontade do benecirio;
c) o transporte do acidentado do trabalho, quando necessrio126.
Ao trmino do processo de reabilitao prossional, o INSS dever emitir um certicado
individual, indicando a funo para a qual o reabilitado foi capacitado prossionalmente, sem
prejuzo do exerccio de outra funo para a qual se julgue capacitado127.
Entretanto, o sistema encontra-se deciente, o que acaba impossibilitando o cumprimento
(121) Ibid., p. 505.
(122) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 352.
(124) Ibid., p. 506.
(125) MARTINS, 2005, p. 506.
(126) Ibid., p. 506.
(127) Ibid., p. 506-507.
206 FUNDAO
ANFIP
do objetivo xado.
Sobre o assunto o autor Augusto Massayuki Tsutiya arma que,
A bem da verdade, os CRPs (Centros de Reabilitao Prossional), com honrosas
excees, esto h muito falidos. Funcionam devido ao concurso de abnegados servi-
dores do INSS, que se dedicam integralmente recuperao e reinsero dos trabalha-
dores acidentados no mercado de trabalho128.
Assim, o que se pode notar que os Centros de Reabilitao Prossional no cumprem

os seus objetivos e o art. 93 da Lei n 8.213/91 passa a ser descumprido quase que na sua
totalidade, pois falta verba, mas principalmente faltam oportunidades aos trabalhadores para
se integrar ou reintegrar ao mercado de trabalho129.
PROGRAMAS DE ASSISTNCIA SOCIAL
Os programas de assistncia compreendem aes integradas e complementares com

objetivos, tempo e reas de abrangncia denidos para qualicar, incentivar e melhorar os
benefcios e os servios assistenciais. Estes programas sero denidos pelos Conselhos de
Assistncia Social, e devero priorizar a insero prossional e social do indivduo130.
Os programas assistenciais so ofertados na forma de benefcios e servios. Os benefcios
so prestaes pecunirias, enquanto que os servios so prestaes no-pecunirias que
visam garantir melhores condies de insero do indivduo na sociedade e no ambiente
prossional131.
Observa-se que estes programas assistenciais so aqueles que contam apenas com a
ajuda e o custeio da Unio, pois, ainda h muitos outros programas de responsabilidade de
Organizaes No-Governamentais (ONGs), uma vez que o Estado no consegue cumprir
sua funo e abranger a todos os necessitados.
BENEFCIOS
Os benefcios assistenciais compreendem benefcios eventuais e benefcios de

prestao continuada. Os benefcios eventuais incluem: auxlio-natalidade e auxlio-funeral.
Enquanto que os benefcios de prestao continuada, ou tambm chamados de benefcios
permanentes, incluem: bolsa-alimentao; bolsa-escola; auxlio-gs; bolsa-famlia, alm do
prprio benefcio denominado de benefcio de prestao continuada.
Benefcios Eventuais
O auxlio-natalidade e o auxlio-funeral foram institudos pela Lei n 3.807 de 1960.
(128) TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 354.
(129) Ibid., p. 354.
(130) MARTINS, 2005, p. 512.
(131) TSUTIYA, 2007, p. 426.
FUNDAO
207
ANFIP
Entretanto, foram extintos com a implantao dos benefcios previstos na Lei n 8.742 de
1993.
O auxlio-natalidade era devido segurada gestante ou ao segurado pelo parto de
sua esposa ou companheira no segurada. O segurado ou a segurada deveria contar
com no mnimo 12 (doze) contribuies mensais e sua remunerao mensal deveria ser
igual ou inferior a Cr$51.000,00. O benefcio era devido no valor de uma parcela nica de
Cr$5.000,00. J o auxlio-funeral era devido por morte do segurado com rendimento mensal
igual ou inferior a Cr$51.000,00. O benefcio era pago ao executor do funeral, em valor no
excedente a Cr$17.000,00132.
Em 1993, a Lei n 8.742, em seu art. 22, passou a tratar de benefcios eventuais, os
quais visam ao pagamento de auxlio por natalidade ou morte s famlias cuja renda mensal
per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo, absorvendo os antigos auxlio-
natalidade e auxlio-funeral. Assim, esses ltimos benefcios perderam sua eccia a partir
de 1 de janeiro de 1996, sendo revogados pelo art. 15 da Lei n 9.528 de 1997133.
Podero, ainda, ser estabelecidos outros benefcios eventuais, desde que estes benefcios
visem atender a necessidades oriundas de situaes de vulnerabilidade temporria, com
prioridade para as crianas, s famlias, os idosos, s pessoas portadoras de decincia, s
gestantes, bem como, nos casos de calamidade pblica134.
Benefcios Permanentes
Bolsa-alimentao
Institudo pela Medida Provisria n 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, o Programa
Nacional de Renda Mnima vinculado Sade - Bolsa Alimentao - destina-se promoo
das condies de sade e nutrio de gestantes, nutrizes e crianas de 6 (seis) meses a 6
(seis) anos e 11 (onze) meses de idade, que pertenam a famlias com renda per capita inferior
ao valor xado nacionalmente em ato do Poder Executivo para cada exerccio nanceiro,
objetivando a complementao da renda familiar para melhoria da alimentao135.
O programa conceder um auxlio no valor de R$ 15,00 (quinze reais) por benecirio,
at o limite de R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por famlia beneciada. Estes valores podem
ser alterados pelo Poder Executivo de acordo com as disponibilidades oramentrias, tendo
durao de 6 (seis) meses, que ainda podem ser prorrogados por igual perodo caso o
benecirio se mantenha em condies de pobreza e cumpra determinados compromissos
de manuteno da sade, entre eles a efetivao de consultas pr-natal, vacinao regular
do recm-nascido, estimulao do desenvolvimento fsico e psicolgico da criana, estando,
(132) MARTINS, 2005, p. 511.

(133) Ibid., p. 511.
(134) Ibid., p. 511-512.
(135) TSUTIYA, 2007, p. 427.
208 FUNDAO
ANFIP
alm disso, a receber orientaes sobre cuidados com alimentao e nutrio136.

Bolsa-escola
A Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, criou o programa bolsa-escola, o qual foi
regulamentado pelo Decreto n 3.823, de 28 de maio de 2001. O programa bolsa-escola
destina-se s famlias com renda familiar per capita inferior ao valor xado nacionalmente
em ato do Poder Executivo para cada exerccio e que possuam sob sua responsabilidade
crianas com idade entre 6 (seis) e 15 (quinze) anos, matriculadas em estabelecimento de
ensino fundamental regular, com freqncia escolar igual ou superior a 85% (oitenta e cinco
por cento)137.
A participao da Unio no programa compreender no pagamento, diretamente
famlia beneciria, do valor mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por criana que atenda aos
requisitos, at o limite mximo de trs crianas por famlia138.
Auxlio-gs
O auxlio-gs foi criado pela Medida Provisria n 18, de 28 de dezembro de 2001, que
se converteu na Lei n 10.453, de 13 de maio de 2002, e foi regulamentado pelo Decreto n
4.102, de 24 de janeiro de 2002. O programa destina-se a subsidiar o preo do gs liquefeito
de petrleo s famlias de baixa renda139.
O programa atende s famlias que possuem renda mensal per capita mxima equivalente
a meio salrio mnimo, que sejam integrantes do Cadastramento nico para Programas
Sociais do Governo Federal e que sejam benecirias do programa bolsa-escola ou bolsa-
alimentao, ou cadastradas como potenciais benecirias desses programas140.
Incumbe ao Poder executivo denir o valor mensal do benefcio por famlia, atualmente
xou-se o valor de R$ 7,50 (sete reais e cinqenta centavos), pagos bimestralmente me
ou responsvel pela famlia141.
Bolsa-famlia
O programa bolsa-famlia foi criado pela Lei n 10.832, de 9 de janeiro de 2004. Tal
programa unicou todos os benefcios sociais (bolsa-escola, bolsa-alimentao, carto-
alimentao e auxlio-gs) do governo federal num nico programa, com o objetivo de
combater a misria e a excluso social sem burocracia142.
O benefcio destinado s famlias que se encontrem em situao de extrema pobreza,
caracterizadas como aquelas que tm renda familiar per capita de at R$ 50,00 (cinqenta
reais), casos em que ser concedido um benefcio mensal de R$ 50,00 (cinqenta reais)
(136) Ibid., p. 428.
(137) Ibid., p. 430.
(138) TSUTIYA, 2007, p. 431.
(139) Ibid., p. 431-432.
(140) Ibid., p. 432.
(141) Ibid., p. 432.
(142) TSUTIYA, 2007, p. 432.
FUNDAO
209
ANFIP
mensais; e ainda, destinado s famlias que se encontrem em situao de pobreza e

extrema pobreza e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas entre zero
e 12 (doze) anos ou adolescentes em fase escolar at 15 (quinze) anos, sendo neste caso,
concedido um benefcio mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por benecirio, at o limite de
R$ 45,00 (quarenta e cinco reais) por famlia, e ser concedido a famlia com renda per
capita de at R$ 100,00 (cem reais)143.
A concesso dos benefcios depender do cumprimento de condicionalidade relativas
ao exame pr-natal, ao acompanhamento nutricional, ao acompanhamento de sade,
e freqncia escolar de 85% (oitenta e cinco por cento) em estabelecimento de ensino
regular144.
Benefcio de prestao continuada
A Lei n 6.179 de 1974 instituiu a renda mensal vitalcia, tendo na poca o nome de
amparo previdencirio. Quando esta espcie de benefcio foi instituda, correspondia ,
apenas, metade do salrio mnimo145.
O amparo previdencirio era concedido ao maior de 70 (setenta) anos ou pessoa,
denitivamente incapacitada para o trabalho, que no exercesse atividade remunerada ou
tivesse rendimento superior ao valor da renda mensal de 60% (sessenta por cento) do valor
do salrio mnimo146.
A renda mensal vitalcia uma prestao de assistncia social prevista no inciso V,
do art. 203, da Constituio. Tal artigo dispe sobre a garantia de um salrio mnimo de
benefcio mensal pessoa portadora de decincia e ao idoso que comprovar no possuir
meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida, por sua famlia, nos termos da lei.
O valor do benefcio era de um salrio mnimo, sendo vedada sua cumulao com qualquer
espcie de benefcio do Regime Geral de Previdncia Social ou de outro regime147.
A renda mensal vitalcia continuaria integrando o elenco de benefcios da Previdncia
Social, at que fosse regulamentado o inciso V do art. 203 da Constituio, o que dispe
o art. 139 da Lei n 8.213148.
Entretanto, o art. 139 da Lei n 8.213, perdeu eccia a partir de 1 de janeiro de 1996,
quando houve a implantao do benefcio de prestao continuada, previsto nos arts. 20 e
21 da Lei n 8.742, e regulamentado pelo Decreto n 1.744, de 8 de dezembro de 1995. O
art. 40 da referida lei armava que com a implantao do benefcio de prestao continuada
(143) Ibid., p. 432.

(144) Ibid., p. 434.
(145) MARTINS, 2005, p. 508.
(146) Ibid., p. 508.
(147) MARTINS, 2005, p. 508.
(148) Ibid., p. 508.
210 FUNDAO
ANFIP
cava extinta a renda mensal vitalcia149.
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA
CONCEITO
O art. 20 da Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, dispe que,

O benecio de prestao continuada a garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal
pessoa portadora de decincia e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que com-
provem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por
sua famlia150.
Desta forma, o benefcio de prestao continuada nada mais do que uma tentativa
de amenizar a vida das pessoas portadoras de decincia e dos idosos, proporcionando
ao deciente ou idoso uma renda xa que lhe assegure melhores condies para uma vida
digna.
CRITRIOS E REQUISITOS PARA A OBTENO DO BENEFCIO
Pessoa Idosa
Atualmente, a expectativa de vida da populao brasileira vem aumentando, o que
exige do Estado e da sociedade em geral, providncias efetivas para a garantia dos direitos
fundamentais das pessoas idosas151.
No incio do sculo XX a expectativa de vida da populao brasileira era apenas de
33 (trinta e trs) anos. Assim, o nmero de pessoas idosas era pequeno e a velhice no
era tratada como uma questo social relevante. Entretanto, com o aumento da expectativa
de vida da populao, que hoje j se aproxima dos 70 (setenta) anos, e a conseqente
organizao dos idosos, que passaram a lutar por seus direitos, a questo do envelhecimento
transformou-se em questo pblica152.
A Constituio Federal traz em seu art. 3, inciso IV, como um dos objetivos fundamentais
da Repblica Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Assim, podemos perceber
que a faixa etria tambm tem relevo constitucional153.
(149) Ibid., p. 508.
(151) RAMOS, Paulo Roberto Barbosa. O Estatuto do Idoso (primeiras notas para um debate). Disponvel em: <http://
www.direitodoidoso.com.br>. Acesso em: 21 jun. 2007.
(152) RAMOS, Acesso em: 21 jun. 2007.
(153) FERREIRA, Vandir da Silva; BONF, Sandra Julio. Direito dos Idosos. Disponvel em: <http://www.direitodoi-
doso.com.br>. Acesso em: 21 jun. 2007.
FUNDAO
211
ANFIP
Para o idoso que no assegurado da Previdncia Social, a Carta Magna, assegura,

ainda, em seu art. 203, inciso V, a prestao de assistncia social, na forma de um salrio
mnimo mensal ao idoso que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno
ou t-la provida por sua famlia154.
Em conseqncia a este artigo foi promulgada a Lei n 8.742 de 1993, que assegura no
seu art. 20, a assistncia social velhice, regulando o benefcio de prestao continuada,
que consiste na garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal pessoa portadora de decincia
e ao idoso com 70 (setenta) anos ou mais e que comprovem no possuir meios de prover a
prpria manuteno e nem t-la provida por sua famlia155.
A partir de janeiro de 1998, a idade mnima para receber o benefcio de prestao
continuada foi reduzida de 70 (setenta) para 67 (sessenta e sete) anos. E, em 2003, o art. 34
da Lei n 10.741 (Estatuto do Idoso), disps que,
Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que no possuam meios para
prover sua subsistncia, nem de t-la provida por sua famlia, assegurado o benefcio
mensal de 1 (um) salrio-mnimo, nos termos da Lei Orgnica da Assistncia Social
Loas156.
Desta forma, atualmente, para ns de concesso do benefcio assistencial, idoso

aquele que possui 65 (sessenta e cinco) anos ou mais.
Pessoa Portadora de Decincia
Tal qual a pessoa idosa, pessoa portadora de decincia tambm tem garantias
constitucionais, no devendo sofrer preconceitos ou qualquer tipo de discriminao.
A Constituio Federal, em seu art. 23, inciso II, arma ser competncia comum da
Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal a responsabilidade de cuidar da sade e da
assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de decincia157.
O art. 203, incisos IV e V, trazem, ainda que, a assistncia social ser prestada a quem
dela necessitar, independentemente da contribuio seguridade social, com o objetivo
de habilitar ou reabilitar s pessoas portadoras de decincia e promover sua integrao
vida comunitria, garantindo um salrio mnimo s pessoas portadoras de decincia que
comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua
famlia158.
(154) Ibid., Acesso em: 21 jun. 2007.

(156) BRASIL. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto do Idoso e d outras providncias. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 3 out. 2003. Disponvel em: <http://www010.dataprev.gov.br/
sislex/paginas/42/2003/10741.htm>. Acesso em: 13 out. 2007.
(157) CAVALCANTE, Jouberto de Quadros Pessoa. O portador de deficincia no mercado formal de trabalho. Disponvel
em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2132>. Acesso em: 21 jun. 2007.
212 FUNDAO
ANFIP
Em conformidade com tal artigo, foi editada a Lei Orgnica da Assistncia Social, a qual
dispe que o benefcio de prestao continuada devido pessoa portadora de decincia,
que consoante o disposto no art. 20, 2, da Lei n 8.742 de 1993, (...) aquela incapacitada
para a vida independente e para o trabalho159. Ademais, o Decreto n 1.744, de 8 de
dezembro de 1995, em seu art. 2, inciso II, dispe que, pessoa portadora de decincia
aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho em razo de anomalias
ou leses irreversveis de natureza hereditria, congnitas ou adquiridas, que impeam o
desempenho das atividades da vida diria e do trabalho160.
Entretanto, o autor Marcos Csar Botelho, citando Luiz Alberto David Arajo, arma
que,
O que dene a pessoa portadora de decincia no a falta de um membro nem
a viso ou audio reduzidas. O que caracteriza a pessoa portadora de decincia a
diculdade de se relacionar, de se integrar na sociedade. O grau de diculdade de se
relacionar, de se integrar na sociedade. O grau de diculdade para a integrao social
que denir quem ou no portadora de decincia161.
Assim, segundo a autora Melissa Folmann, a legislao que mais se aproxima da

concepo de decincia a ser acolhida o Decreto n 3.298, de 20 de dezembro de 1999, o
qual, em seu art. 3, inciso I, dene decincia como sendo, toda perda ou anormalidade de
uma estrutura ou funo psicolgica, siolgica ou anatmica que gere incapacidade para o
desempenho de atividade, dentro do padro considerado normal para o ser humano162.
Ademais, no se pode exigir que seja a pessoa incapacidade para o trabalho e para a vida
independente, uma vez que o art. 203, inciso V, da Constituio Federal no faz exigncia
da cumulatividade imposta infraconstitucionalmente. Este tambm o entendimento da
maior parte da jurisprudncia, pois acolher posicionamento contrrio, ainda nas palavras
de Melissa Folmann, deixar o cidado que j possui problemas de insero social, mais
afastado ainda do dito Estado Social de Direito163.
Insta, ainda, ressaltar que, se a incapacidade para o trabalho no for considerada por
si s suciente para ns de concesso do benefcio assistencial, haver portadores de
(159) BOTELHO, Marcos Csar. O benefcio assistencial de prestao continuada. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.
br/doutrina/texto.asp?id=4654>. Acesso em: 21 jun. 2007.
(160) BRASIL. Decreto n. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta o benefcio de prestao continuada
devido pessoa portadora de deficincia e ao idoso, de que trata a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993,
e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 8 dez. 1995.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/decreto/Antigos/D1744.htm>. Acesso em: 21 jun. 2007.
(161) BOTELHO, Acesso em: 21 jun. 2007.
(162) FOLMANN, Melissa. O Benefcio de Assistncia Social Previsto na CF/88, Art. 203, V, Luz do Direito e da Socie-
dade, pp. 365-385. In: ROCHA, Daniel Machado da; SAVARIS, Jos Antnio (Coords.). Curso de especializao em direito
previdencirio. Curitiba: Juru, 2006. v.2. p. 374.
(163) FOLMANN, 2006, p. 375.
FUNDAO
213
ANFIP
decincia sem qualquer proteo da Seguridade Social, pois sua incapacidade laboral os
impedir de liarem-se Previdncia Social, enquanto que o critrio restritivo lhes retirar a
proteo da assistncia social164.
Neste sentido, vale destacar as seguintes decises,
PREVIDENCIRIO. BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. ART. 20, 2
DA LEI 8.742/93. PORTADOR DO VRUS HIV. INCAPACIDADE PARA O TRABALHO
E PARA PROVER O PRPRIO SUSTENTO OU DE T-LO PROVIDO PELA FAMLIA.
LAUDO PERICIAL QUE ATESTA A CAPACIDADE PARA A VIDA INDEPENDENTE
BASEADO APENAS NAS ATIVIDADES ROTINEIRAS DO SER HUMANO. IMPRO-
PRIEDADE DO BICE PERCEPO DO BENEFCIO. RECURSO DESPROVIDO.
I - A pessoa portadora do vrus HIV, que necessita de cuidados freqentes de mdico

e psiclogo e que se encontra incapacitada, tanto para o trabalho, quanto de prover o
seu prprio sustento ou de t-lo provido por sua famlia - tem direito percepo do
benefcio de prestao continuada previsto no art. 20 da Lei 8.742/93, ainda que haja
laudo mdico-pericial atestando a capacidade para a vida independente.
II - O laudo pericial que atesta a incapacidade para a vida laboral e a capaci-

dade para a vida independente, pelo simples fato da pessoa no necessitar da
ajuda de outros para se alimentar, fazer sua higiene ou se vestir, no pode obstar a
percepo do benefcio, pois, se esta fosse a conceituao de vida independente,
o benefcio de prestao continuada s seria devido aos portadores de decincia
tal, que suprimisse a capacidade de locomoo do indivduo - o que no parece
ser o intuito do legislador.
III - Recurso desprovido165. (Grifos meus)
PREVIDENCIRIO. ASSISTNCIA SOCIAL. BENEFCIO ASSISTENCIAL PRE-

VISTO NO ART. 203, V, DA CONSTITUIO FEDERAL. REQUISITOS. INCAPACI-
DADE LABORAL E PARA A VIDA INDEPENDENTE. INTERPRETAO DO ART. 20
DA LEI 8742/93 CONFORME A CONSTITUIO.
(...)
3. A Constituio Federal exige apenas dois requisitos no tocante ao benefcio

assistencial de que trata o art. 203, V: (a) condio de deciente (pessoa portadora
(164) MORO, Sergio Fernando. Questes controvertidas sobre o benefcio da assistncia social, pp. 143-160. In:
ROCHA, Daniel Machado da (Coord.). Temas Atuais de Direito Previdencirio e Assistncia Social. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2003. p. 156.
(165) BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 360.202. Quinta Turma. Rel. Min. Gilson Dipp. DJ, 1
jul. 2002. Disponvel em: <http://www.stj.gov.br/SCON/pesquisar.jsp? newsession=yes&tipo_ visualizacao=RESUMO&b
=ACOR&livre=360202>. Acesso em: 8 nov. 2007
214 FUNDAO
ANFIP
de decincia) ou idoso e (b) situao de desamparo (no possuir meios de prover

prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia). Ou seja, buscou a norma
constitucional garantir o benefcio assistencial a toda pessoa portadora de decincia
que no possusse mnimas condies econmicas de subsistncia, prprias ou de sua
famlia.
4. A exigncia, para a percepo do benefcio, de ser a pessoa incapaz para a

vida independente, se entendida como incapacidade para todos os atos da vida,
no se encontra na Constituio. Ao contrrio, tal exigncia contraria o sentido da nor-
ma constitucional, seja considerada em si, seja em sintonia com o princpio da dignidade
da pessoa humana (CF, art. 1, III), ao objetivo da assistncia social de universalidade
da cobertura e do atendimento (CF, art. 194, pargrafo nico, I) e ampla garantia de
prestao da assistncia social (CF, art. 203, caput). Se aquela fosse a interpretao
para a locuo incapacitada para a vida independente, constante no art. 20 2, da Lei
8.742/93, o legislador teria esvaziado indevidamente o contedo material do direito fun-
damental da pessoa portadora de decincia, deixando fora do seu mbito uma ampla
gama de pessoas portadoras de decincia incapacitante para o trabalho, e, em conse-
qncia, incorreria em inconstitucionalidade.
5. Segundo o princpio da interpretao conforme a Constituio - que tem suas

razes no princpio da unidade da ordem jurdica - nenhuma lei deve ser declarada incon-
stitucional quando ela pode ser interpretada em consonncia com a Constituio.
6. O art. 203, V, da Constituio, naquilo que objeto desta ao, refere-se a duas
hipteses: a) pessoa portadora de decincia que comprove no possuir meios de prov-
er prpria manuteno (primeira hiptese); b) pessoa portadora de decincia que
comprove que sua famlia no pode prover sua manuteno (segunda hiptese). O 3
do art. 20 da Lei 8.742/93 diz respeito segunda hiptese, centrada na incapacidade da
famlia de prover a manuteno da pessoa portadora de decincia. O 2 do art. 20 da
Lei 8.742/93, por sua vez, diz respeito primeira hiptese, centrada na incapacidade da
pessoa portadora de decincia de prover prpria manuteno, que se traduz em uma
incapacidade para o trabalho e em uma incapacidade econmica de prover prpria
manuteno por outros meios. Esta incapacidade de prover prpria manuteno
por outros meios (que no o trabalho) foi denominada pela lei de incapacidade
para a vida independente. De forma que a incapacidade para a vida independente,
para coadunar-se com o contedo da norma constitucional, deve ser interpretada
no no sentido de incapacidade para a prtica de todos os atos da vida, mas no
FUNDAO
215
ANFIP
sentido de incapacidade para prover prpria manuteno por meios diferentes

do trabalho (pois a incapacidade para o trabalho encontra-se referida expressa-
mente). A pessoa no est capacitada para a vida independente porque no possui
condies econmicas para prover prpria manuteno.
(...)166. (Grifos meus)
Assim, pode-se conceituar a pessoa portadora de decincia, para os efeitos de concesso

do benefcio assistencial previsto no art. 203, inciso V, da Constituio Federal de 1988,
a pessoa que apresentar diculdades de insero na sociedade por razes psicolgicas,
siolgicas ou anatmicas. No devendo ser levado em considerao se esta diculdade
repercute no trabalho ou na vida diria do individuo167.
No caso de crianas e adolescentes at seus 16 (dezesseis) anos, eles no podem ser
considerados incapazes para a vida totalmente independente ou para o trabalho. Assim, por
determinao do Ministrio Pblico Federal, na percia-mdica do menor de 16 (dezesseis)
anos de idade, dever apenas ser vericado se a decincia se encontra amparada nas
denies legais j existentes, pois a incapacidade para o trabalho e para a vida independente,
em face da tenra idade, deve ser presumida168.
Conceito de Famlia
A Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993, no seu art. 20, 1, remete a denio do
conceito de famlia ao art. 16 da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991.
Assim, entende-se por famlia o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto. Alm
disso, famlia, para os efeitos da Lei n 8.742 de 1993, compreende, o cnjuge, companheira
ou companheiro, o lho menor de 21 (vinte um) anos ou invlido, os pais e os irmos menores
de 21 (vinte um) anos ou invlidos. Ainda, conforme o disposto no 2, do art. 16, da Lei n
8.213 de 1991, o enteado e o menor tutelado equiparam-se a lho169.
Entretanto, este critrio gera discusso nos tribunais, pois no so raras as situaes em
que o idoso ou deciente resida com pessoas que para ns da Lei n 8.742, no compem
o grupo familiar, mas que, contribuem signicativamente para o sustento da famlia que vive
sob o mesmo teto. Nestes casos, h entendimentos que aplicam objetivamente o rol denido
pelo 1, desconsiderando toda e qualquer renda das pessoas que no pertencem ao grupo
familiar, ou ainda, h entendimentos que consideram toda e qualquer renda que contribua
para o sustento do benecirio, independentemente de sua origem.
Ademais, o conceito de famlia previsto na Lei n 8.742 de 1993, deve ser analisado em
(166) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Apelao Cvel n 2000.71.05.000637-3. Quinta Turma. Rel.
Celso Kipper. DJ, 12 mar. 2003. Disponvel em: <http://www.trf4.gov.br/trf4/ jurisjud/pesquisa. php>. Acesso em: 8 nov.
2007.
(167) FOLMANN, 2006, p. 376.
(168) VIANNA, Cludia Salles Vilela. Previdncia social: custeio e benefcios. So Paulo: LTr, 2005. p. 687.
216 FUNDAO
ANFIP
cada caso concreto, tendo em vista o dever de solidariedade familiar prevista nos arts. 229 e
230 da Constituio Federal e dos arts. 1.694 e seguintes do Cdigo Civil170. Pois, somente
quando a famlia no possuir condies nanceiras de prover o sustento do idoso ou do
deciente, que recai ao Poder Publico, no mbito da Assistncia Social, este encargo.
Assim, como se nota pela ementa a seguir, cabe ao de alimentos proposta pelos pais
idosos contra os lhos.
Direito civil e processo civil. Ao de alimentos proposta pelos pais idosos em
face de um dos lhos. Chamamento da outra lha para integrar a lide. Denio da
natureza solidria da obrigao de prestar alimentos luz do Estatuto do Idoso. - A
doutrina unssona, sob o prisma do Cdigo Civil, em armar que o dever de prestar
alimentos recprocos entre pais e lhos no tem natureza solidria, porque conjunta. -
A Lei 10.741/2003, atribuiu natureza solidria obrigao de prestar alimentos quando
os credores forem idosos, que por fora da sua natureza especial prevalece sobre as
disposies especcas do Cdigo Civil. - O Estatuto do Idoso, cumprindo poltica pblica
(art. 3), assegura celeridade no processo, impedindo interveno de outros eventuais
devedores de alimentos. - A solidariedade da obrigao alimentar devida ao idoso lhe
garante a opo entre os prestadores (art. 12). Recurso especial no conhecido171. *(Gri-
fos meus).
Pagamento do Benefcio a mais de um Membro da Mesma Famlia

Dois membros da mesma famlia podem receber o benefcio, desde que quem
comprovadas todas as condies exigidas para a sua concesso, tal como idade ou
incapacidade e miserabilidade172. Entretanto, na prtica, dicilmente isto ocorre, uma vez
que a renda recebida a ttulo de benefcio assistencial ser computada para ns de clculo
da renda mensal familiar.
No entanto, com o advento do Estatuto do Idoso (Lei n 10.741 de 2003), o benefcio
assistencial ao idoso, j concedido a qualquer membro da famlia, no mais ser computado
para ns de clculo da renda per capita do novo benefcio requerido, desde que da mesma
espcie, ou seja, trata-se do casal de velhinhos que no possuem renda ou tampouco
zeram contribuies para a Previdncia Social, neste caso, o dois tem direito a receber
mensalmente um salrio mnimo cada um a ttulo de benefcio assistencial ao idoso.
Renda Familiar Per Capita inferior a (um quarto) do Salrio Mnimo
O conceito de famlia hipossuciente prevista na Lei n 8.742 de 1993, art. 20, 3 e
Decreto n 1.744 de 1995, art. 5, III e art. 6, II, aquela em que a renda per capita familiar
(171) BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 775565/SP. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi.
DJ, 26 jun. 2006. Disponvel em: <http://www.stj.gov.br/SCON/pesquisar.jsp? newsession=yes&tipo_visualizacao=RESUMO&
b=ACOR&livre=775565>. Acesso em: 8 nov. 2007.
(172) VIANNA, 2005, p. 687.
FUNDAO
217
ANFIP
inferior a (um quarto) do salrio mnimo vigente.

Este critrio de miserabilidade sem dvida o mais discutido, pois, para muitos juristas,
ao mesmo tempo que regulamentou, restringiu a camada social de idosos e decientes,
deixando de fora outras milhares de pessoas que tambm vivem em condies miserveis,
mas que possuem renda um pouco acima do limite legal173.
Muito se tem discutido sobre a constitucionalidade de tal critrio de miserabilidade,
sobretudo porque se tem entendido que o limite deste artigo acaba tambm limitando o
alcance da norma constitucional174.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 1.232, em 27.08.1998, promovida pelo Procurador-Geral da
Repblica, concluiu pela constitucionalidade do 3, do art. 20, da Lei n 8.742 de 1993, cuja
ementa a que segue,
CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTA-
BELECE O CRITRIO PARA RECEBER O BENEFCIO DO INCISO V DO ART. 203,
DA CF. INEXISTE A RESTRIO ALEGADA EM FACE AO PRPRIO DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL QUE REPORTA LEI PARA FIXAR OS CRITRIOS DE GARAN-
TIA DO BENEFCIO DE SALRIO MNIMO PESSOA PORTADORA DE DEFICINCIA
FSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPTESE OBJETIVA DE PRESTAO ASSIS-
TENCIAL DO ESTADO. AO JULGADA IMPROCEDENTE175.
A partir do julgamento desta ADIn, segundo a autora Melissa Folmann, o cenrio jurdico
brasileiro passou a compor-se de duas teorias em relao ao critrio de (um quarto) do
salrio mnimo: a Teoria Objetiva, na qual o critrio deve ter aplicao indistintamente; e
a Teoria Subjetiva ou Assistencialista, na qual o critrio de miserabilidade deve ser usado
como forma de presuno das condies do benecirio, mas no se deve afastar a anlise
do caso concreto176.
Inicialmente analisemos a Teoria Objetiva, a qual fundada no julgamento da ADIn n
1.232.
A ADIn n 1.232 foi proposta em 24 de fevereiro de 1995, pelo ento Procurador-Geral
da Repblica Sr. Aristides Junqueira Alvarenga, tendo, inicialmente, como relator o Ministro
Ilmar Galvo.
O dispositivo impugnado nesta ao foi o 3, do art. 20, da Lei n 8.742 de 1993, o qual
(173) PEDRON, Daniele Muscopf. A (in)constitucionalidade do critrio da miserabilidade na concesso do

benefcio assistencial a portadores de deficincia. Disponvel em: <http://www.cjf.gov/revista/numero33/artigo07.
pdf>. Acesso em: 15 out. 2007.
(175) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.232-1. Rel. Min. Ilmar Galvo. DJ, 1
jun. 2001. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/portal/principal/principal.asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
(176) FOLMANN, 2006, p. 377.
218 FUNDAO
ANFIP
estabelece como critrio para a concesso do benecio de prestao continuada a renda

mensal per capita familiar inferior a (um quarto) do salrio mnimo.
Segundo o Procurador-Geral da Repblica este dispositivo inconstitucional porque
limita e restringe o direito garantido por norma constitucional, qual seja, o direito previsto no
inciso V, art. 203, da Constituio Federal, com o qual, por isso, considera incompatvel177.
Na ocasio, participaram do julgamento os Ministros Ilmar Galvo (Relator), Nelson
Jobim, Seplveda Pertence e Maurcio Corra.
O Ministro Ilmar Galvo, relator original, foi voto vencido ao sustentar o entendimento de
que a norma em si no inconstitucional, se tornaria inconstitucional se fosse a nica hiptese
prevista para caracterizar a situao de incapacidade econmica da famlia do portador de
decincia ou do idoso, o que afastaria grande parte dos destinatrios do benefcio previsto
na Constituio. Razo pela qual, o Ministro impugnou o texto que limita os meios de prova
da condio de miserabilidade da famlia do portador de decincia ou do idoso.
Entretanto, o voto que prevaleceu na deciso, foi o de improcedncia do Ministro Nelson
Jobim, o qual passou a ser o relator da ADIn. Tal Ministro manifestou-se no sentido de que,
Se a legislao resolver criar outros mecanismos de comprovao, problema da
prpria lei. O gozo do benefcio depende de comprovar na forma da lei, e esta entendeu
de comprovar dessa forma. Portanto no h interpretao conforme possvel porque,
mesmo que se interprete assim, no se trata de autonomia de direito algum, pois de-
pende da existncia da lei, da denio178.
O Ministro Maurcio Corra acompanhou o voto de improcedncia do Ministro Nelson

Jobim, assim como o Ministro Seplveda Pertence, o qual, todavia, apresentou manifestao
diferente,
Considero perfeita a inteligncia dada ao dispositivo constitucional, no parecer acol-
hido pelo Relator, no sentido de que a legislador deve estabelecer outras situaes car-
acterizadoras da absoluta incapacidade de manter-se o idoso ou o deciente fsico, a m
de completar a efetivao do programa normativo de assistncia contido no art. 203 da
Constituio. A meu ver, isso no a faz inconstitucional nem preciso dar interpretao
conforme lei que estabeleceu uma hiptese objetiva de direito prestao assistencial
do Estado. Haver, a, inconstitucionalidade por omisso de outras hipteses? A meu
ver, certamente sim, mas isso no encontrar remdio nesta ao direta179.
Assim, para esta Teoria o critrio estabelecido no dispositivo legal objetivo, ou seja,
(179) Ibid., Acesso em: 8 nov. 2007.
FUNDAO
219
ANFIP
quando for constatado que a renda familiar mensal per capita inferior a (um quarto) do
salrio mnimo, a miserabilidade presumida, no cabendo nestes casos a anlise de outras
situaes para vericao da miserabilidade180.
Assim, em razo de ter julgado constitucional o 3, do art. 20, da Lei 8.742 de 1993, o
Supremo Tribunal Federal vem mantendo a deciso da ADIN n 1.232, conforme as ementas
a seguir:
PREVIDNCIA SOCIAL. Benefcio assistencial. Lei n 8.742/93. Necessitado. De-
ciente fsico. Renda familiar mensal per capita. Valor superior a (um quarto) do
salrio mnimo. Concesso da verba. Inadmissibilidade. Ofensa autoridade da
deciso proferida na ADI n 1.232. Liminar deferida em reclamao. Agravo improvido.
Ofende a autoridade do acrdo do Supremo na ADI n 1.232, a deciso que concedeu
benefcio assistencial a necessitado, cuja renda mensal familiar per capita supere o limite
estabelecido pelo 3 do art. 20 da Lei federal n 8.742/93 181. (Grifos meus).
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO. LEI 8.742/93.

BENEFCIO DE AMPARO SOCIAL: REQUISITOS PARA A SUA CONCESSO. CON-
STITUCIONALIDADE. NUS DA SUCUMBNCIA. Benefcio de amparo social previsto
no inciso V do artigo 203 da Carta Federal. Matria decidida nas instncias ordinrias
com base em provas documentais e testemunhais. Constitucionalidade do dispositivo
legal (L. 8.742, artigo 20, 3) que impe a necessidade de comprovao de que a
renda per capita da famlia seja inferior a um quarto do salrio-mnimo, declarada
pelo Pleno desta Corte. Conseqncia: recurso extraordinrio parcialmente conhecido
e, nesta parte, provido. Compensao das custas e honorrios advocatcios. Agravo
regimental no provido182. (Grifos meus).
Em contra partida, h a Teoria Subjetiva, para a qual a interpretao do 3, do art. 20

da Lei n 8.742/1993 no deve car restrita ao requisito da renda per capita familiar inferior a
(um quarto) do salrio mnimo, tambm deve se aferir a condio econmica da famlia do
idoso ou portador de decincia por outros meios, alm de se analisar alguma peculiaridade,
tais como, a necessidade especial de medicamentos ou educao especial.
Neste sentido, vem decidindo o Superior Tribunal de Justia, o qual consolidou o
entendimento de que o critrio para aferio da renda mensal deveria ser tido como um limite
mnimo, um quantum considerado insatisfatrio subsistncia do portador de decincia ou
(180) CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de direito previdencirio. 7. ed. So Paulo:
LTR, 2006. p. 631.
(181) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Medida Cautelar da Reclamao n 4427. Rel. Min.
Cezar Peluso. DJ, 29 jun. 2007. Disponvel em: <http:// www.stf.gov.br/portal/principal/ principal.asp>.
(182) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio n 279919. Rel. Min. Maurcio
Corra. DJ, 28 jun. 2002. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/portal/principal/ principal.asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
220 FUNDAO
ANFIP
idoso, no impedindo, contudo, que o julgador faa uso de outros elementos probatrios.
PREVIDENCIRIO. BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. ASSISTNCIA
SOCIAL. PREVISO CONSTITUCIONAL. BENEFCIO RECEBIDO POR PARENTE DO
AUTOR. CMPUTO DO VALOR PARA VERIFICAO DE MISERABILIDADE. IMPOS-
SIBILIDADE. ART. 34 DA LEI N 10.741/2003. INTERPRETAO RESTRITIVA AO BPC.
ART. 20, 3, DA LEI N 8.742/93. POSSIBILIDADE DE AFERIO DA MISERABILI-
DADE POR OUTROS MEIOS. PRECEDENTES. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
1. O benefcio de prestao continuada uma garantia constitucional, de carter as-

sistencial, previsto no art. 203, inciso V, da Constituio Federal, e regulamentado pelo
art. 20 da Lei n 8.742/93, que consiste no pagamento de um salrio mnimo mensal
aos portadores de decincia ou idosos que comprovem no possuir meios de prover a
prpria manuteno e nem de t-la provida pelo ncleo familiar.
2. O art. 34 da Lei n 10.741/2003 veda o cmputo do valor do benefcio de prestao

continuada percebido por qualquer membro da famlia no clculo da renda per capita
mensal.
3. A Terceira Seo deste Superior Tribunal consolidou o entendimento de que

o critrio de aferio da renda mensal previsto no 3 do art. 20 da Lei n 8.742/93
deve ser tido como um limite mnimo, um quantum considerado insatisfatrio
subsistncia da pessoa portadora de decincia ou idosa, no impedindo, con-
tudo, que o julgador faa uso de outros elementos probatrios, desde que aptos a
comprovar a condio de miserabilidade da parte e de sua famlia.
4. Recurso especial a que se d provimento183. (Grifos meus)
AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. BENEFCIO DA RENDA

MENSAL VITALCIA. CONDIO DE MISERABILIDADE DO BENEFICIRIO. VERIFI-
CAO. REQUISITOS DO ART. 20, 3, DA LEI N 8.742/93. REEXAME DE PROVAS.
SMULA 07/STJ.
1 - A vericao do preenchimento dos requisitos do artigo 20, pargrafo 3, da Lei

n 8.742/93, para a concesso do benefcio da renda mensal vitalcia, previsto no art.
203, V, da Constituio Federal, demanda reexame do conjunto ftico-probatrio, sober-
anamente delineado nas instncias ordinrias, providncia vedada em sede especial, ut
smula 7/STJ.
2 - Consoante jurisprudncia desta Corte, o critrio estabelecido no art. 20,

pargrafo 3, da Lei n 8.742/93 no o nico hbil para comprovao da condio
(183) BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 841060/SP. Sexta Turma. Rel. Min. Maria Thereza de
Assis Moura. DJ, 25 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/portal/ principal/principal.asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
FUNDAO
221
ANFIP
de miserabilidade do benecirio, para ns de concesso do benefcio da renda

mensal vitalcia. Com efeito, o julgador no est adstrito aos requisitos previstos
naquele dispositivo legal, podendo vericar a condio econmico-nanceira da
famlia do necessitado atravs de outros meios de prova.
3 - Agravo regimental improvido184. (Grifos meus)
Em conformidade com o Egrgio Superior Tribunal de Justia encontram-se os Tri-

bunais Regionais Federais, conforme se pode extrair das ementas a seguir expostas,
PREVIDENCIRIO. BENEFCIO ASSISTENCIAL. ART. 20 DA LEI 8.742/93. ILE-

GITIMIDADE PASSIVA DA UNIO. AUSNCIA DE PEDIDO ADMINISTRATIVO. PRO-
VA DA INCAPACIDADE E DA MISERABILIDADE. HONORRIOS.
1. O benefcio assistencial oponvel apenas ao INSS, inclusive com a possibili-

dade de jurisdio federal delegada, o que gerou a revogao da smula 61 desta Corte
(TRF4, AC 2001.72.08.001834-7).
Reconhecida a ilegitimidade passiva da Unio.
2. Consoante remansosa jurisprudncia, contestado o mrito em juzo, no h falar

em carncia de ao pela falta de prvio requerimento administrativo de concesso de
benefcio previdencirio.
3. Ao postular o benefcio assistencial previsto no artigo 20 da Lei n 8742/93, deve

a parte comprovar sua incapacidade para o trabalho e para a vida independente, e renda
familiar mensal inferior a do salrio mnimo.
4. Conforme entendimento da maioria da Seo Previdenciria desta Corte, in-

capaz para a vida independente aquele que no pode sustentar-se e tampouco possua
familiares que isso possam prover.
5. A condio concreta de miserabilidade aferida pelas mnimas condies

de sobrevivncia da entidade familiar, observando-se as condies de moradia,
alimentao, vesturio, sade e gastos com medicamentos ou essenciais despe-
sas extraordinrias.
6. Os honorrios advocatcios so devidos razo de 10% sobre as parcelas venci-

das at a deciso concessria do benefcio, excludas as parcelas vincendas, conforme
(184) BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n 418124/SP. Sexta
Turma. Rel. Min. Fernando Gonalves. DJ, 5 ago. 2002. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/ portal/principal/principal.
asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
222 FUNDAO
ANFIP
Smula 111 do STJ 185. (Grifos meus)
PREVIDENCIRIO - CONCESSO DO BENEFCIO ASSISTENCIAL - LEI N

8.742/93 - PORTADOR DE DEFICINCIA - RENDA FAMILIAR -HIPOSSUFICIN-
CIA - 3 DO ART. 20 DA LOAS. 1. Analisando os autos, verica-se que a prova da
decincia do Autor restou superada, tendo em vista o laudo pericial acostado s
62/75, cuja concluso a seguinte: Considerando-se a progresso da doena renal
para uma insucincia crnica, entendemos que o Autor encontra-se invlido para o
trabalho genrico.. 2. No tocante renda familiar, que o INSS em seu recurso alega no
estar de acordo com o que determina o 3 do art. 20 da Lei n 8.742/93, conclui-se,
pela documentao constante dos autos, pelo estado de miserabilidade do Autor, que
no tem capacidade laborativa, e no pode ser sustentado pela famlia, pois vive com a
me, que do lar, a qual precisa dar ao lho gravemente doente toda a assistncia que
precisa, e o pai, o qual no tem renda xa, vivendo de biscates. 3. Resta claro que, na
hiptese, no se pode falar em violao ao 3 do art. 20 da Lei n 8.742/93. Alm disso,
a teor do art. 333, II, do CPC, cabe ao Ru comprovar a existncia de fato impeditivo,
modicativo ou extintivo do direito do Autor, e no h qualquer prova da existncia de
renda familiar que inviabilize a concesso do benefcio. 4. O Colendo Superior Tribunal
de Justia vem corroborando a posio de que devida a concesso do benefcio
assistencial ainda que a renda familiar ultrapasse o percentual do 3 do art. 20
da Lei n 8.742/93, se car comprovado o estado de miserabilidade do requerente
incapacitado para a vida independente e para o trabalho, encontrando-se, tambm,
julgados no mesmo sentido nesta Corte, no se tratando, obviamente, de consid-
erar inconstitucional o dispositivo que estabelece o requisito da renda per capita
familiar superior a do salrio mnimo ( 3 do art. 20 da LOAS), at porque o Eg.
STF, j concluiu pela constitucionalidade de tal preceito (ADIn 1232-1), mas de
interpret-lo de forma sistemtica, isto , considerando-o como parmetro obje-
tivo capaz de congurar a condio de miserabilidade daqueles que, atendidos os
demais requisitos, recebem abaixo do mesmo, sem prejuzo de situaes outras
que revelam, a despeito de preciso enquadramento legal, a condio de hipossu-
cincia devidamente congurada. Jurisprudncia do Colendo Superior Tribunal
de Justia e desta Corte. 5. Recurso a que se nega provimento 186. (Grifos meus).
CONSTITUCIONAL. BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA. REQUISITOS
(185) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Apelao Cvel n 2001.71.02.000089-0. Sexta Turma. Rel.
Luis Alberto D Azevedo Aurvalle. DJ, 22 jun. 2005. Disponvel em: <http://www.trf4.gov.br/ trf4/index_trf4r.php>. Acesso
em: 8 nov. 2007.
(186) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 2 Regio. Apelao Cvel n 394563. Primeira Turma. Rel. Abel
Gomes. DJ, 22 ago. 2007. Disponvel em: <http://www.trf2.gov.br/>. Acesso em: 8 nov. 2007.
FUNDAO
223
ANFIP
LEGAIS. TERMO INICIAL.
I - Tem-se que o artigo 20, pargrafo 3, da Lei n 8.742/93, no o nico critrio

objetivo para aferio da hipossucincia, razo pela qual de se reconhecer que
muitas vezes o quadro de pobreza h de ser aferido em funo da situao espec-
ca da pessoa que pleiteia o benefcio. (Precedentes do E. STJ).
II - Como o autor era portador de decincia e no tinha condies de prover seu

prprio sustento, ou t-lo provido por sua famlia, impe-se a concesso do benefcio
assistencial previsto no art. 203, V, da Constituio da Repblica, observado o disposto
nos art. 35, 37 e 38 do Decreto n. 1744/95.
III - Em que pese o entendimento no sentido de que, muito embora seja intransfervel
o benefcio em questo, as parcelas eventualmente devidas a tal ttulo, at a data do
bito do autor, representam um crdito seu constitudo em vida, sendo, portanto, cabvel
sua transmisso causa mortis.
IV - O termo inicial do benefcio deve ser xado na data do requerimento administra-

tivo, qual seja, 28.9.1999 (
de cujus j tivesse ido residir com seus genitores, quando, ento, deixou de fazer jus ao
benefcio (
V - Apelao do INSS parcialmente provida187. (Grifos meus).
Para a Teoria Subjetiva no seria nada sensato utilizar-se apenas da renda per capita
familiar para a vericao da condio econmica da famlia, uma vez que, suponhamos que
uma famlia seja composta de marido, mulher e dois lhos menores de 14 (catorze) anos,
um deles deciente, sendo que a famlia tem como nica fonte de renda o salrio auferido
mensalmente pelo varo, no valor mnimo (R$380,00), morando num barraco de favela, com
pouqussimos e precrios mveis. Caso no se pudesse analisar a real situao da famlia,
pelo simples fato de a renda per capita ser igual ao limite legal estabelecido, o benefcio seria
indeferido, ou ento, que se tratasse da mesma famlia, mas que o varo trabalhasse como
vendedor autnomo, auferindo renda mensal de R$ 1.000,00 (mil reais), e que a famlia
resida em um bairro nobre da cidade em uma casa simples, mas muito bem mobiliada com
mveis novos, pelo fato do varo no possuir prova de seu rendimento a famlia faria jus
ao benefcio por no possuir nenhuma renda comprovada. Desta forma, a real situao
econmica da famlia deve ser levada em considerao quando da anlise do benefcio,
para que no ocorram injustias.
Em que pese o julgamento da ADIn n 1.232, o STF, em fevereiro de 2007, indeferiu uma
(187) BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Apelao Cvel n 886195. Dcima Turma. Rel. Sergio Nasci-
mento. DJ, 26 set. 2007. Disponvel em: <http://www.trf3.gov.br/>. Acesso em: 8 nov. 2007.
224 FUNDAO
ANFIP
medida liminar requerida pelo INSS na Reclamao n 4.374, sobre critrio de miserabilidade.
A deciso do Ministro Gilmar Mendes, o qual manteve o entendimento da Turma Recursal
dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco.
Na inicial o INSS sustenta que a deciso reclamada afastou o requisito legal expresso
na Lei n 8.742/93, o qual, segundo o acrdo proferido no julgamento da ADIn n 1.232,
representa requisito objetivo a ser observado para a concesso do benefcio assistencial.
Ademais, o INSS pediu a concesso de medida liminar e justicou a necessidade de
urgncia, sob a alegao que de vrias decises estariam sendo proferidas em desrespeito
autoridade da deciso do Supremo Tribunal Federal188.
O Ministro Gilmar Mendes fez uma anlise sintetizada sobre o quanto a questo
controversa no Judicirio brasileiro e mesmo na Suprema Corte, apresentando o entendimento
de diversos Ministros daquela Corte, conforme trecho da deciso a seguir,
Os Ministros Celso de Mello, Carlos Britto e Ricardo Lewandowski tm negado segui-

mento s reclamaes ajuizadas pelo INSS com o fundamento de que esta via proces-
sual, como j assentado pela jurisprudncia do Tribunal, no adequada para se reex-
aminar o conjunto ftico-probatrio em que se baseou a deciso reclamada para atestar
o estado de miserabilidade do indivduo e conceder-lhe o benefcio assistencial sem
seguir os parmetros do 3o do art. 20 da Lei n 8.742/93 (Rcl n 4.422/RS, Rel. Min.
Celso de Mello, DJ 30.6.2006; Rcl n 4.133/RS, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 30.6.2006; Rcl
n 4.366/PE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 1.6.2006).
O Ministro Seplveda Pertence tem enfatizado, quando em anlise de decises que

concederam o benefcio com base em legislao superveniente Lei 8.742/93, que as
decises reclamadas no tm declarado a inconstitucionalidade do 3o do art. 20 dessa
lei, mas dado interpretao a tal dispositivo em conjunto com a legislao posterior, a
qual no foi objeto da ADI n 1.232 (Rcl n 4.280/RS, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ
30.6.2006).
Somem-se a estas as decises do Ministro Marco Aurlio, que sempre deixou claro
seu posicionamento no sentido da insucincia dos critrios denidos pelo 3o do art.
20 da Lei n 8.742/93 para el cumprimento do art. 203, inciso V, da Constituio (Rcl n
4.164/RS, Rel. Min. Marco Aurlio)189.
Ademais, o Ministro ainda transcreveu trechos da deciso da Ministra Crmen Lcia, a

qual defende o entendimento de que o juiz deve procurar outros meios de prova para aferir
(188) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamao n 4.374. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJ, 6 fev. 2007. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/principal/principal.asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
(189) BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Reclamao n 4.374. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJ, 6 fev. 2007. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/principal/principal.asp>. Acesso em: 8 nov. 2007.
FUNDAO
225
ANFIP
a condio econmica da famlia, sob pena de estar ferindo o princpio da dignidade da

pessoa humana.
O Ministro Gilmar Mendes observou, ainda, que o prprio legislador tem reinterpretado
o art. 203 da Constituio Federal, uma vez que as leis que instituram os programas Bolsa
Famlia, Acesso Alimentao, Bolsa Escola, adotam o requisito de renda familiar per capita
inferior a (meio) salrio mnimo.
Para o Ministro,
O Tribunal parece caminhar no sentido de se admitir que o critrio de 1/4 do salrio
mnimo pode ser conjugado com outros fatores indicativos do estado de miserabilidade
do indivduo e de sua famlia para concesso do benefcio assistencial de que trata o art.
203, inciso V, da Constituio190.
E concluiu, diante de todas essas perplexidades sobre o tema, certo que o Plenrio do
Tribunal ter que enfrent-lo novamente191.
A NO POSSIBILIDADE DE CUMULAO COM OUTROS BENEFCIOS
O benefcio assistencial no poder ser acumulado com qualquer outro benefcio da

Previdncia Social ou de qualquer outro Regime Previdencirio, conforme o art. 18 do
Decreto n 1.744/1995, o qual dispe:
Art. 18. O benefcio de que trata este Regulamento no pode ser acumulado com
qualquer outro benefcio pecunirio no mbito da Seguridade Social ou de outro regime
previdencirio ou assistncia.
1 indispensvel que seja vericada a existncia de registro de benefcio previ-

dencirio em nome do requerente.
2 Competir ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS, ou ao rgo autor-

izado ou entidade conveniada, quando necessrio, promover vericaes junto a outra
instituies de previdncia ou de assistncia social, bem como junto aos atestantes ou
vizinhos do requerente192.
Apenas h uma exceo, que no caso da penso especial devida aos dependentes
das vtimas de hemodilise de Caruaru/PE, prevista na Lei n 9.422, de 24.12.1996193.

(192) BRASIL. Decreto n. 1.744, de 8 de dezembro de 1995. Regulamenta o benefcio de prestao continuada devido
pessoa portadora de deficincia e ao idoso, de que trata a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e d outras providn-
cias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 8 dez. 1995.
(193) VIANNA, 2005, p. 688.
226 FUNDAO
ANFIP
CESSAO DO BENEFCIO
A cessao do benefcio assistencial de prestao continuada ocorrer nos casos de:

a) Superao das condies que lhe deram origem;
b) Morte do benecirio, no gerando direito penso por morte aos seus depen-
dentes, uma vez que o benecio de prestao continuada intransfervel;
c) Morte presumida do benecirio, declarada em juzo;
d) Ausncia declarada do benecirio, na forma do art. 22 do Cdigo Civil;
e) Falta de comparecimento do benecirio portador de decincia ao exame mdi-

co-pericial, por ocasio de reviso de benefcio;
f) Falta de apresentao pelo idoso ou pessoa portadora de decincia da declara-

o de composio do grupo e renda familiar, por ocasio de reviso do benefcio194.
A CONCORRNCIA DO BENEFCIO COM OUTROS PROGRAMAS DO GOVERNO
Diante da necessidade de combater a fome e a misria no Brasil, o Governo vem

implantando novos programas sociais. Assim, h leis posteriores Lei n 8.742/93, as quais
regulam programas assistencialistas nas mais diversas reas.
Ocorre, entretanto, que tais leis esto adotando como instrumento de aferio de pessoas
pobres para ns de concesso dos benefcios assistenciais, a renda familiar per capita inferior
a (meio) salrio mnimo, ao contrrio do critrio adotado pela Lei n 8.742/93195.
A exemplo disso, podemos citar a Lei n 10.689/03, a qual institui o Programa Nacional
de Acesso Alimentao PNAA, que disps, em seu art. 2, 2, que os benefcios do
PNAA sero concedidos, na forma desta Lei, para unidade familiar com renda mensal per
capita inferior a meio salrio mnimo196.
Outros programas como o Auxlio-Gs, regulamentado pelo Decreto 4.102, de 24 de
janeiro de 2002, e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, tambm utilizam
o parmetro de renda per capita familiar inferior a (meio) salrio mnimo para ns de
concesso dos benefcios assistenciais.
Assim, h de se estabelecer igual tratamento jurdico no que concerne vericao
da situao scio-econmica da famlia, para que se evitem distores que conduzam a
situaes desprovidas de razoabilidade197.
(194) VIANNA, 2005, p. 688.
(195) FOLMANN, 2006, p. 382.
(196) BRASIL. Lei n 10.689, de 13 de junho de 2003. Cria o Programa Nacional de Acesso Alimentao PNAA.
Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 16 jun. 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/2003/L10.689.htm>. Acesso em: 8 nov. 2007.
FUNDAO
227
ANFIP
CONCLUSO
Os Estados Modernos se preocupam com a qualidade de vida dos seus cidados, e
diante desta preocupao, vm tentando erradicar a pobreza. Entretanto, diariamente, ainda
possvel deparar-se com pessoas miserveis nas ruas, muitas vezes decientes e idosos
desamparados.
Na tentativa de combater a pobreza no Brasil, o Estado criou Assistncia Social, a qual
implantou benefcios que visam proporcionar melhores condies de vida a muitas pessoas,
por meio de programas, servios, projetos e benefcios. Assim, impulsionada pela LBA
Liga Brasileira da Assistncia, surgiu o benefcio assistencial de prestao continuada da Lei
n 8.742 de 1993, o qual foi uma alternativa para atender queles decientes e idosos que
no possuem meios de prover a prpria subsistncia ou de t-la provida por sua famlia.
Dados do Ministrio de Assistncia Social apontam que no ano de 2005 foram concedidos
132.578 benefcios dessa natureza s pessoas portadoras de decincia, e 185.036 aos
idosos, num total de 317.614 benefcios. No ano de 2006, de um total de 305.459 benefcios,
131.774 foram para decientes e 176.685 para idosos198. Tais nmeros podem ser
considerados muito baixos se observado que no ano de 2005 existiam no Brasil 12.563.354
idosos, com 60 (sessenta) anos ou mais, no economicamente ativos, ou seja, idosos que
no possuam qualquer fonte de renda199. Este baixo percentual de assistidos deve-se,
talvez porque os excessivos rigores na lei, com relao aos critrios estabelecidos, so
difceis de serem atingidos por grande parte dos necessitados, impossibilitando a obteno
do benefcio pretendido.
Entretanto, constata-se ainda que a Assistncia Social no recebe muitos recursos do
Governo Federal. Em 2004, o oramento social direto do governo federal foi de R$ 248,9
bilhes, correspondendo a 14,1% do PIB. O oramento social total foi estimado em R$ 280,7
bilhes, equivalentes a 16,0% do PIB. Do total do gasto direto com a seguridade social,
67,6% gasto com previdncia social, 12,8% com sade, somente 6,5% com assistncia
social e menos ainda, cerca de 5,2% com educao200.
Ademais, ressalta-se que tambm falta da Assistncia Social um condo mais participativo,
pois as pessoas necessitadas muitas vezes nem sabem que teriam direito ao benefcio
assistencial, o que lhes proporcionaria uma condio de vida mais digna. A Assistncia
Social deveria promover mais campanhas, objetivando o esclarecimento populao dos
benefcios a que teriam direito, isto implicaria em um aumento signicativo na concesso
dos benefcios assistenciais e proporcionaria melhores condies de vida a grande parte da
(198) BRASIL. Anurio Estatstico da Previdncia Social de 2006. Disponvel em: <http://www.inss.gov.
br>. Acesso em: 22 fev. 2008.
(199) Ibid., Acesso em: 29 fev. 2008.
(200) BRASIL. Oramento Social do Governo Federal 2001-2004: sumrio executivo. Disponvel em: <http://www.fazenda.
gov.br>. Acesso em: 22 fev. 2008.
228 FUNDAO
ANFIP
populao.
O caput do artigo 20 da Lei n 8.742 de 1993, trata da concesso do benefcio assistencial
s pessoas decientes e idosas, o qual dispe que o benefcio de prestao continuada
a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa portadora de decincia e ao idoso com
65 (sessenta e cinco) anos ou mais (idade modicada pela Lei n 10.741 de 2003 - Estatuto
do Idoso) e que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem
de t-la provida por sua famlia. O 1 do referido artigo traduz o conceito de famlia, ou
seja, a unidade mononuclear, que vive sob o mesmo teto, cuja economia mantida pela
contribuio de seus integrantes, o que gera uma discusso nos tribunais, uma vez que h
pessoas que no fazem parte do grupo familiar do idoso ou deciente, mas que contribuem
signicativamente para o sustento da famlia que vive sob o mesmo teto. Casos em que a
jurisprudncia ca dividida, pois alguns consideram objetivamente o rol denido pelo 1,
desconsiderando toda e qualquer renda das pessoas que no pertencem ao grupo familiar,
ou ainda, h entendimentos que consideram toda e qualquer renda que contribua para o
sustento do benecirio, independentemente de sua origem. J o 2 determina que para
efeito de concesso deste benefcio, a pessoa portadora de decincia aquela incapacitada
para a vida independente e para o trabalho. Entretanto, o critrio vida independente tambm
discutvel, uma vez que o fato de uma pessoa poder se locomover sozinha e cuidar dos
seus afazeres pessoais sem a ajuda de terceiros no signica que ela possa prover o prprio
sustento. O 3 considera como incapaz de prover a manuteno da pessoa portadora
de decincia ou idosa a famlia cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do
salrio mnimo, dispositivo deveras rigoroso, uma vez que limita a concesso do benefcio,
deixando margem outra tantas pessoas que vivem em condies to miserveis quanto
aquelas, isto , as que recebem um pouco acima do limite legal estabelecido.
O que se deve ter em mente que a Assistncia Social dever ser prestada a quem dela
realmente necessitar. Para a prestao da Assistncia Social, bvio que critrios devem
ser estabelecidos, mas critrios que sejam passveis de ser atendidos pelo benecirio, e
no to rigorosos a ponto do benefcio ser concedido alguns deixando de fora outros to
miserveis quanto aqueles.
Ademais, em que pese a deciso do STF na ADIn 1232, a qual concluiu pela
constitucionalidade do 3, do art. 20, da Lei n 8.742 de 1993, a prpria jurisprudncia,
tem se mostrado sensvel a essas questes e vem analisando cada caso em separado,
levando muitas vezes em considerao a real situao da famlia, e no somente a renda
por ela auferida, adotando assim uma posio menos legalista e mais humanista. O
Superior Tribunal de Justia (STJ) e os Tribunais Federais, esto cientes da importncia do
benefcio de prestao continuada contido no artigo 203, Inciso V, da Constituio Federal
e na Lei n 8742/1993, seja atravs da manuteno de pedidos de antecipao de tutela,
FUNDAO
229
ANFIP
seja numa interpretao mais exvel da norma positivada. At mesmo o prprio STF em
deciso recente, de fevereiro de 2007, indeferiu uma medida liminar ao INSS e manteve a
deciso da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Pernambuco, no sentido
de se admitir que o critrio de 1/4 (um quarto) do salrio mnimo pode ser conjugado com
outros fatores indicativos do estado de miserabilidade do indivduo e de sua famlia para
concesso do benefcio em questo. O STF reconheceu ainda que a questo controversa
no judicirio brasileiro e at mesmo na Suprema Corte, o que far com que em breve o tema
seja reexaminado por este Tribunal.
Aqui, na condio de pesquisadora, fao questo de mencionar alguns casos que
presenciei enquanto estagiria da 1 Vara do Juizado Especial Federal Cvel e Previdencirio
de Curitiba. Dentre os milhares de processos que tramitam naquela Vara, alguns chamavam
ateno. Houve casos em que a pessoa sofria de uma grave decincia e necessitava de
muitos remdios, mas a renda da famlia era superior ao limite legal, mesmo assim, por
considerar que o deciente realmente precisava do benefcio, este foi concedido, pois h
pessoas que necessitam de muitos remdios e em que pese estes remdios serem adquiridos
em Postos de Sade, muitas vezes eles acabam e a parte se v obrigada a compr-los.
Mas, tambm houve casos em que a famlia aparentemente era humilde, pois se tratava do
casal de velhinhos que recebiam suas aposentadorias no valor mnimo e tinham uma lha
deciente, para quem pleiteavam o benefcio assistencial. Entretanto, ao analisar o Auto de
Constatao realizado pelo Ocial de Justia designado pelo juiz vericou-se que a famlia
residia em uma excelente casa, com mveis novos e em uma regio nobre de Curitiba, s
assim foi constatado que a renda declarada no condizia com a real condio da famlia.
Houve um caso, talvez o mais marcante, que se tratava de uma senhora, com apenas 33
(trinta e trs) anos de idade e que sofria de uma grave doena em seus pulmes, ela era me
de duas meninas, de 4 (quatro) e 6 (seis) anos, seu marido era motorista de nibus, e auferia
renda mensal de aproximadamente R$800,00 (oitocentos reais), se fosse aplicado o limite
objetivo legal, por bvio que a senhora no teria direito concesso do benefcio, entretanto,
era s observar os autos para se vericar que a famlia vivia em condies precrias. A
autora necessitava de oxignio vrias vezes ao dia, o que criava a necessidade de que em
sua casa tivessem vrios gales de oxignio para o seu uso. Ademais, ela muitas vezes
passava mal, e o seu marido era obrigado a faltar ao emprego para lev-la ao hospital, o que
fez com que ele perdesse o emprego vrias vezes. Mesmo a renda per capita familiar ter
ultrapassado consideravelmente o limite estabelecido (chegando a R$200,00), vericava-se
que a famlia necessitava do valor do benefcio, principalmente para custear as despesas do
tratamento mdico da autora.
Entretanto, deixar a critrio de cada juiz decidir casos concretos, sem que este se vincule
a algum critrio objetivo legal possibilita muita discricionariedade, pois um mesmo juiz poderia
230 FUNDAO
ANFIP
julgar diferentemente os casos acima mencionados. O certo que o prprio legislador reveja
os critrios para a concesso do benefcio, uma vez que em outros programas como Bolsa
Famlia, Acesso Alimentao, Bolsa Escola, j adotam o critrio de renda familiar per
capita inferior a meio salrio mnimo.
Atualmente, a poltica social brasileira tem sido insuciente para cobrir as necessidades
da populao de mais baixa renda, no somente em termos de quantidade, mas tambm
de qualidade. O Brasil tem adotado o sistema de bem estar social particularista, segundo a
diviso proposta por Richard Titmuss, no qual o Estado desempenha o papel mais relevante,
complementar da iniciativa privada, os benefcios so concedidos por mrito individual,
dependendo da produtividade e do empenho no trabalho, funcionando quase que como uma
recompensa pelo trabalho individual. Outros Estados adotam sistemas diferentes, como o
bem estar social residual, o qual prev que a participao do Estado deve ser mnima e
temporria, cabendo famlia e ao mercado satisfazer a maior parte das necessidades
humanas. Nestes casos, a assistncia social s concedida queles que se disponham
a ajudar a si mesmos. H ainda o estado de bem estar social redistributivo, no qual o
Estado assume papel essencial, os servios e benefcios so fornecidos de forma universal,
independentemente do mercado e de acordo com as necessidades individuais. Este modelo,
visa alcanar a maior igualdade possvel entre os cidados, por considerar que o bem-estar
individual responsabilidade da sociedade e que todas as pessoas tm direito cidadania
plena201.
Um exemplo a ser citado o sistema de seguridade social americano, pois os programas
de seguridade social em sua maioria cingem-se aos programas de assistncia social.
Os programas securitrios americanos desenvolvem-se prestando ajuda nanceira ou
servios especcos sem que haja uma contribuio prvia, o que lhes d a caracterstica
de programas assistenciais. Em geral, para ser benecirio de tal sistema, a pessoa deve
possuir renda inferior a determinado patamar (condio primria) e freqentemente, deve
atender a outros critrios (condies secundrias). Entretanto, a xao destes critrios
so feitas pelos estados e municpios, os quais estabelecem seus prprios parmetros,
tais como: faixa de renda para usufruir do plano e limites de pagamento de benefcios.
Em que pese este sistema ter ocasionado o fenmeno de migrao interna, uma vez que
os cidados americanos buscam mudar-se para determinados Estados com vistas a obter
maiores benefcios, o sistema adequado, pois cada municpio ou estado tem uma maior
controle sobre o benefcio e xam seus critrios com base na populao dos seus estados
ou municpio, pois utilizar um mesmo critrio para um pas, acaba deixando de fora muitas
(201) ALMEIDA, Guilherme Henrique de La Rocque. O Estado brasileiro contemporneo. Disponvel em: <http://jus2.uol.
com.br/doutrina/texto.asp?id=55>. Acesso em: 29 fev. 2008.
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outras pessoas, diante da enorme disparidade econmica entre as regies202.

O que certo, que as aes do Estado, enquanto seguridade social, devem ser
dirigidas aos cidados no sentido de garantir a todos a igualdade de oportunidade, para que
toda e qualquer pessoa tenha condies de prover o seu sustento, ou de t-la provido por
sua famlia sem necessitar da ajuda da assistncia social, pois a concesso do benefcio
pessoa necessitada no resolver todos os problemas sociais existentes, at mesmo porque
este deve ser apenas temporrio, at o cidado adquirir melhores condies. Para tanto
preciso que haja uma integrao entre todas as formas de assistncia social, e para isso,
fundamental que ocorra um efetivo comprometimento do poder estatal e de toda a sociedade.
S assim se estar mais prximo de atingir os objetivos constantes na Constituio Federal,
proporcionando a todo cidado o direito a uma vida digna.
ALMEIDA, Guilherme Henrique de La Rocque. O Estado brasileiro contemporneo. Disponvel em:

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______. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n 841060/SP. Sexta Turma. Rel. Min. Maria
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Sexta Turma. Rel. Min. Fernando Gonalves. DJ, 5 ago. 2002. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/
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______. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.232-1. Rel. Min. Ilmar
Galvo. DJ, 1 jun. 2001. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/portal/ principal/principal.asp>. Acesso
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______. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Medida Cautelar da Reclamao n

4427. Rel. Min. Cezar Peluso. DJ, 29 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/portal/principal/
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20 Anos Da Seguridade Social GRAF

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20 ANOS DA SEGURIDADE SOCIAL

FUNDAO Braslia, abril de 2009

Coordenador: Celecino de Carvalho Filho

Normalizao Bibliogrca: Bibliotecria com Registro CRB1-1159

Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social

1. Seguridade Social 2. Previdncia Social 3. Sade Pblica 4. Assistn-

ANFIP - Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil

Braslia, abril de 2009.

Fundao ANFIP e ANFIP

Este tema no pacco, tranqilo ou acabado.

1. A Constituio de 88 e a Previdncia Social,

Celecino de Carvalho Filho*

Dizer sobre a Constituio de 88 e, especialmente, sobre a Previdncia Social, nesses

Poltica, como reexo daquele enriquecedor momento da vida nacional.

E, ainda mais, ns no poderemos quantificar o seguinte: equivalncia de benefcios ur-

Em artigo publicado, em 931 pg. 35, armei o seguinte:

E prosseguia, afirmando: Comea a ganhar corpo, com dimenses gigantescas,

E desnudava a razo-maior da reao palaciana: O que estava em jogo, na

E, tendo vivenciado os movimentos, como agente operador do processo de

De fato, a regulamentao da LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social s veio a

Seguridade, j que estava claro para a Secretaria de Estudos a absoluta insucincia da

O Regime Geral de Previdncia Pr-Constituio de 88

concesso desse benefcio.

Cadastro de Ativos e Inativos

(2) Decreto 97.936, de 10 de julho de 1989.

Por que Seguridade Social?

Duas questes foram colocadas como primordiais. A diversicao das fontes de

A Constituio Aprovada - Principais Avanos

os 36 salrios-de-contribuio (ainda no havia cadastro que viabilizasse a ampliao do

pretendidos de solidariedade e de justia social.

Esses procedimentos so incompatveis com a indispensvel agilidade do processo

Retrocessos na Implementao da Constituio de 88

repartir esses recursos com Estados e Municpios, atropelando a Federao, e desonerar

recursos destinados Seguridade Social.

Na realidade, arranjou-se uma pretensa forma jurdica de justicativa para o chamado

um salrio mnimo, exceto a aposentadoria por tempo de contribuio.

Como, agora, aps a implementao desses avanos, alm da necessidade de avanar

Consideraes Finais, Enfrentando os Novos Desaos

_____. A Previdncia Social no Mundo, 5 volumes, 1997/99.

Borges, Mauro Ribeiro, Previdncia Funcional, Curitiba, Juru Editora, 2006.

Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado, 1988.

_____. Legislao previdenciria brasileira, desde 1923.

Carvalho, Celecino Filho, A tica da Previdncia Social no Fortalecimento de Mecanismos de Controle

_______. A proposta de Reforma Previdenciria encaminhada pelo governo ao Congresso Nacional,

_______. Tendncias dos Sistemas de Previdncia Social na Amrica do Sul, em Introduo ao

volume 1, n. 3, julho de 1999.

_______. Gesto Previdenciria: Modelos e Tendncias, Revista Brasileira de Administrao, Encarte

_______. A Alta Rotatividade na Administrao da Previdncia Social, artigo no publicado, 2008.

Carta Social e do Trabalho, CESIT/UNICAMP, n.8, agosto/2008.

Conselho Federal de Administrao, Lei de Responsabilidade Fiscal: uma abordagem gerencial.

Debates Contemporneos, economia social e do trabalho, 4, Previdncia Social: como incluir os

Fernandes, Annbal, A Previdncia Social Anotada, So Paulo, Edipro, 5 edio, 1997.

FUNDAO ANFIP, Anlise da Seguridade Social, Braslia, vrios anos.

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Stephanes, Reinhold, Reforma da Previdncia, sem segredos, Editora Record, 1998.

2. O legado da Constituio de 88:

1. O debate sobre excluso: o falso embate entre clientelas

Desde a criao do Sistema de Seguridade Social no Brasil, em 1988, e medida

de hiatos interpases adotadas pela EU.

Mdia EU-25 2,1 8,0 0,4 1,5

No Brasil, mnimos sociais so assegurados apenas a pessoas vivendo na indigncia11/

(11) Renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo.