Вы находитесь на странице: 1из 281

INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO

INSTITUTE OF COMPARATIVE LAW

ISSN 0039 2138 UDK 34

STRANI PRAVNI IVOT

FOREIGN LEGAL LIFE

2/2016
Beograd, 2016.
Redakcija
Editorial board

Prof. dr Miodrag Orli


redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu u penziji
Full Professor (retired), Faculty of Law University of Belgrade
Prof. dr Olga Cveji-Jani
redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu u penziji
Full Professor (retired), Faculty of Law University of Novi Sad

Prof. dr Spiridon Vrelis


redovni profesor Pravnog fakulteta u Atini i direktor Helenskog instituta za
meunarodno i strano pravo u Atini
Full Professor, Faculty of Law University of Athens, Director of Hellenic
Institute of International and Foreign Law in Athens

Prof. dr Mikele Papa


redovni profesor Pravnog fakulteta u Firenci
Full Professor, Faculty of Law University of Florence

Prof. Dr. habil. Dr. Wolfgang Rohrbach


redovni profesor, Dravni Univerzitet u Beu
Full Professor, State University in Vienna

Prof. dr Vid Jakulin


redovni profesor Pravnog fakulteta u Ljubljani
Full Professor, Faculty of Law University of Ljubljana

Dr Stefanos Kareklas
advokat iz Soluna
Attorney, Thessaloniki

Prof. dr Alesandro Simoni


redovni profesor Pravnog fakulteta u Firenci
Full Professor, Faculty of Law University of Florence

Prof. dr ore Ignjatovi


redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu
Full Professor, Faculty of Law University of Belgrade
Prof. dr ore orevi
redovni profesor Kriminalistiko-policijske Akademije u Beogradu
Full Professor, The Academy of Criminalistic and Police Studies,Belgrade

Prof. dr Dejan urevi


redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu
Full Professor, Faculty of Law University of Belgrade

Prof.dr Duan Vranjanac


vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu
Associate Professor, Faculty of Law University Union Belgrade

Ratomir Slijepevi
sekretar Komisije za izradu Graanskog zakonika Republike Srbije
Secretary of the Commission for drafting the Civil Code of the
Republic of Serbia

Prof. dr Goran Dajovi


vanredni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu
Associate Professor, Faculty of Law University of Belgrade

Dr Branislava Knei
nauni savetnik u Institutu za kriminoloka i socioloka istraivanja
Principal Research Fellow, Institute of Criminological and Sociological
Research, Belgrade

Branka Babovi
asistent na Pravnom fakultetu u Beogradu
Assistant, Faculty of Law University of Belgrade

Dr Jovan iri
nauni savetnik u Institutu za uporedno pravo
Principal Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Prof.dr Nataa Mrvi Petrovi


nauni savetnik u Institutu za uporedno pravo
Principal Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Prof. dr Vladimir olovi


nauni savetnik u Institutu za uporedno pravo
Principal Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade
Dr Aleksandra Rabrenovi
nauni saradnik u Institutu za uporedno pravo
Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Doc. dr Jelena erani


nauni saradnik u Institutu za uporedno pravo
Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Dr Katarina Jovii
nauni saradnik u Institutu za uporedno pravo
Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Prof. dr Vladimir uri


nauni saradnik u Institutu za uporedno pravo
Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

Dr Ana Kneevi Bojovi


nauni saradnik u Institutu za uporedno pravo
Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade
GLAVNI I ODGOVORNI UREDNIK
Editor in chief
Prof.dr Vladimir olovi

ZAMENIK GLAVNOG I ODGOVORNOG UREDNIKA


Deputy of editor in chief
Prof. dr Nataa Mrvi Petrovi

SEKRETARI REDAKCIJE
Secretaries of Editorial board
Mr Jelena Vukadinovi
Mr Milica Matijevi

TEHNIKI UREDNIK
Technical editor
Milo Stani

IZDAVA
Publisher
INSTITUT ZA UPOREDNO PRAVO
Institute of Comparative Law
Beograd, Terazije 41
e-mail:institut@icl.org.rs, www.comparativelaw.info
tel. + 381 11 32 33 213

TAMPA
Print
GORAGRAF

TIRA
Circulation
300 primeraka - copies
SADRAJ

Jean Pradel
LE RLE DU JUGE PNAL DANS LA CHARGE DE LA PREUVE
APPROCHE COMPARE DES SYSTMES DE COMMON LAW
ET ROMANO-GERMANIQUE (ULOGA SUDIJE KRIVIARA
U TERETU DOKAZIVANJA UPOREDNI PRISTUP
COMMON LAW I ROMANSKO-GERMANSKI SISTEM) .......................11
ore Ignjatovi
MIGRACIJE KAO KRIMINOLOKI PROBLEM:
KRIMINALITET MIGRANATA ISKUSTVA SAD ................................29
Slobodan Zeevi, Gordana Gasmi
EVROPSKI BEZBEDNOSNI I ODBRAMBENI
IDENTITET I MIGRANTSKA KRIZA ......................................................57
Toma Rajevi
DOBRO PRAVO ............................................................................................77
Vladimir Miki
PERSPEKTIVA PREZIDENCIJALIZACIJE
USTAVNOG SISTEMA TURSKE ...............................................................89
Marina Mati Bokovi
EU POLITIKA BORBE PROTIV TERORIZMA I
UTICAJ NA VLADAVINU PRAVA ...........................................................103
Velimir ivkovi
INVESTICIONA ARBITRAA KAO DOPRINOS
NACIONALNOJ VLADAVINI PRAVA ....................................................113
Slavia Vukovi, Goran Bokovi
KORUPCIJA I NJENA KONTROLA U SRBIJI I
EVROPSKOJ UNIJI ...................................................................................125
Samir Mani
ODGOVORNOST ZA NEDOSTATKE PROIZVODA U
PRAVU SJEDINJENIH AMERIKIH DRAVA
(RESTATEMENT (THIRD) OF TORTS,
PRODUCTS LIABILITY) ..........................................................................139
Ivana Markovi
GRANICE POMAGANJA U SAMOUBISTVU PREMA
NEMAKOM KRIVINOM PRAVU ......................................................157
Nevenko Vranje
ORGANIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE U
BOSNI I HERCEGOVINI ..........................................................................169
Sanja Stoi, Mihajlo Rabrenovi
ZDRAVSTVENO OSIGURANJE I PRAVA PACIJENATA U
ZEMLJAMA EVROPSKE UNIJE ............................................................185
Ivana Milju
ODNOS IZMEU SUDSKE POLICIJE I TUILATVA U
ITALIJI I PANIJI POTREBA REFORME ZAKONODAVSTVA .......199
Milan Tesla
MEUNARODNOPRAVNA ZATITA KULTURNIH DOBARA
U SLUAJU ORUANOG SUKOBA I OKUPACIJE ............................217
Branimir Nei
NASTANAK I RAZVOJ PRAVA EVROPSKE UNIJE U
OBLASTI ENERGETIKE ..........................................................................231
Zorana Nikoli Maksimovi
KRITIKA ROLSOVE DOKTRINE ..........................................................243
Iva Toi
OSNOVNE KARAKTERISTIKE CMR KONVENCIJE ........................261
TABLE OF CONTENTS:

Jean Pradel
THE ROLE OF THE CRIMINAL JUDGE IN THE BURDEN OF
PROOF COMPARATIVE APPROACH TO COMMON LAW
AND ROMANO-GERMANIC SYSTEMS ..................................................11
Djordje Ignjatovic
MIGRATIONS AS CRIMINOLOGICAL PROBLEM:
CRIME OF MIGRANTS USA EXPERIENCE .......................................29
Slobodan Zecevic, Gordana Gasmi
EUROPEAN SECURITY AND DEFENCE IDENTITY
AND MIGRANT CRISIS ..............................................................................57
Toma Rajcevic
GOOD LAW ...................................................................................................77
Vladimir Mikic
PERSPECTIVES OF THE PRESIDENTIALISATION OF
THE CONSTITUTIONAL SYSTEM OF TURKEY ..................................89
Marina Matic Boskovic
EU POLICY IN COMBATING TERRORISM AND
INFLUENCE ON RULE OF LAW ............................................................103
Velimir Zivkovic
INVESTMENT ARBITRATION AS A CONTRIBUTION TO
THE NATIONAL RULE OF LAW ............................................................113
Slavisa Vukovic, Goran Boskovic
CORRUPTION AND ITS CONTROL IN SERBIA AND
THE EUROPEAN UNION .........................................................................125
Samir Manic
LIABILITY FOR PRODUCT DEFECTS IN THE
USA LAW (RESTATEMENT (THIRD) OF TORTS,
PRODUCTS LIABILITY) ..........................................................................139
Ivana Markovic
THE LIMITS OF ASSISTED SUICIDE IN
GERMAN CRIMINAL LAW .....................................................................157
Nevenko Vranjes
ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
IN BOSNIA AND HERZEGOVINA ..........................................................169
Sanja Stosic, Mihajlo Rabrenovic
HEALTH INSURANCE AND PATIENTS RIGHTS
IN THE EUROPEAN UNION ....................................................................185
Ivana Miljus
RELATION BETWEEN JUDICAL POLICE AND PUBLIC
PROSECUTOR IN ITALY AND SPAIN - THE NEED FOR
THE REFORM OF LEGISLATION .........................................................199
Milan Tesla
INTERNATIONAL LEGAL PROTECTION OF
CULTURAL PROPERTY IN THE EVENT OF
ARMED CONFLICT AND OCCUPATION ...........................................217
Branimir Nesic
ORIGIN AND DEVELOPMENT OF EU LAW
IN THE FIELD OF ENERGY ....................................................................231
Zorana Nikolic Maksimovic
CRITIQUE OF RAWLS DOCTRINE ......................................................243
Iva Tosic
BASIC CHARACTERISTICS OF CMR CONVENTION ......................261
11

Professeur mrite Jean Pradel1 Originalni nauni rad


UDK: 343.14

LE RLE DU JUGE PNAL DANS LA CHARGE DE LA


PREUVE APPROCHE COMPARE DES SYSTMES DE
COMMON LAW ET ROMANO-GERMANIQUE

Rsum

Cet article traite le rle du juge pnal dans la charge de la preuve.


Lauteur prsente un approche compare des systmes de common law
et romano-germanique. Au cur de la procdure pnale, la thorie de la
preuve est en ralit un des chapitres les plus complexes de celle-ci. On
sait quen procdure deux systmes sopposent, au moins dans le principe,
le systme accusatoire et le systme inquisitoire. Cette distinction intresse
notamment la question de la charge de la preuve. Dans la conception
accusatoire, ce sont dans le principe les parties le poursuivant et laccus
qui recherchent activement la preuve. Le procs est une activit devant le
tribunal. Au contraire dans la conception inquisitoire (ou inquisitoriale),
cest dans le principe le juge qui, au centre du procs, recherche la vrit,
qui a donc la charge de dire qui a commis linfraction et comment; ds lors,
le procs est une activit du tribunal (ou plus gnralement du juge). Le
monde se divise en ralit sur le plan de la procdure pnale notamment,
entre un systme de common law (Angleterre, Amrique du Nord, Italie)
et un systme romano-germanique (ou europen continental). Et lon
ajoute que le common law est plutt accusatoire alors que le systme
romano-germanique est plutt inquisitoire. Les oppositions traditionnelles
entre les deux systmes sattnuent aujourdhui largement. Le monde de
la procdure pnale devient une sorte de melting pot. Dans le premire
partie lautour prsente les divergences classiques qui nont pas perdu
toute valeur, alors que la deuxime partie est consacre aux convergences
modernes qui prennent un grand poids. A la fin, lauteur donne son avis
selon lequel le meilleur systme (ou le moins mauvais) est le systme
inquisitoire tempr par le contradictoire.
Mot-cls: juge pnal, charge de la preuve, procdure pnale,
systme accusatoire, systme inquisitoire.
1
Professeur mrite de la Facult de droit de Poitiers; Membre titulaire de lAcadmie
internationale de droit compar
12 Strani pravni ivot

1. Au cur de la procdure pnale, la thorie de la preuve est


en ralit un des chapitres les plus complexes de celle-ci. Un jeune
processualiste franais, E. Vergs, note que la complexit du droit de la
preuve est telle que la matire rsiste celui qui tente de lapprhender
dans sa globalit. Mme Bentham ne parvint jamais achever son
Trait des preuves judiciaires, qui fut publi par Dumont partir des
manuscrits du premier2. Cest quen effet la preuve est une thorie
trois dimensions : qui appartient la charge dapporter la preuve ;
comment apporter la preuve3; comment apprcier la preuve prsente.
Cest le premier aspect qui seul nous retiendra ici. On pourrait croire
premire vue que cet aspect ne pose gure de problme puisque du fait de
la prsomption dinnocence4, cest aux parties, et dabord au poursuivant,
de dmontrer si laccus est bien lauteur des faits poursuivis. Mais alors
le juge naurait aucun pouvoir, aucun devoir dans cette charge?
2. En ralit, les choses sont bien plus complexes, compte tenu
de la diversit des droits et des conceptions quils consacrent. On sait
quen procdure deux systmes sopposent, au moins dans le principe, le
systme accusatoire et le systme inquisitoire. Cette distinction intresse
notamment la question de la charge de la preuve. Dans la conception
accusatoire, ce sont dans le principe les parties le poursuivant et
laccus qui recherchent activement la preuve: le tribunal assiste en
spectateur au dbat probatoire entre les parties qui se livrent un vritable
combat, un duel, et la fin du dbat le tribunal dclare quel plaideur a
fait la meilleure dmonstration5. Comme il a t dit, le procs est une
activit devant le tribunal6. Au contraire dans la conception inquisitoire
(ou inquisitoriale), cest dans le principe le juge qui, au centre du procs,
recherche la vrit, qui a donc la charge de dire qui a commis linfraction
et comment7; ds lors, le procs est une activit du tribunal (ou plus
2
E. Vergs, Elments pour un renouvellement de la thorie de la preuve en droit priv, Mlanges
en lhonneur du professeur Jacques-Henri Robert, Lexis-Nexis, 2012, 853.
3
Ce qui met lpreuve un corps de grands principes comme ceux de lgalit, de loyaut, de
proportionnalit ncessaires lencadrement de la recherche de la vrit: but ultime de tout
procs et notamment du procs pnal, v. M. de Kerchove, La vrit judiciaire: quelle vrit, rien
que la vrit, toute la vrit? Dviance et Socit, 2000, vol. 24, n 1, 95 et s.
4
Important, le principe est galement ancien, sa premire formulation tant due, semble-t-il, au
roi Louis XVI, dans une ordonnance de 1788. Add. J. Pradel, La prsomption dinnocence: un
colosse aux pieds dargile? Droit de la France et droits dailleurs, in Mlanges en lhonneur du
professeur Jacques-Henri Robert, Lexis-Nexis, 2012, 695 et s.
5
J. Sicard, La preuve en justice aprs la rforme judiciaire, d. Librairie du journal des notaires et
des avocats, Coll. Comment faire, Paris, 1960, 1.
6
R. Merle et A. Vitu, Trait de droit criminel, Tome 2, Procdure pnale, 4me d., 1989, n 4; On
pourrait dire plus gnralement que lactivit est devant le juge.
7
La vrit dans un sens plus large inclut non seulement la vrit factuelle, mais aussi la vrit
criminologique, fonde sur des explications mentales et des enqutes de moralit notamment.
Dans le prsent rapport on sen tiendra la vrit des faits
Jean Pradel 13

gnralement du juge)8.
On devine aussitt que la vrit, but du procs pnal, na pas la
mme nature dans lun et lautre systme. Dans celui de type accusatoire,
on parle volontiers de vrit formelle, cest--dire approximative car
chaque partie prsente sa vrit de sorte que le juge se trouve en face de
deux vrits ou de deux demi-vrits entre lesquelles il va devoir choisir.
Au contraire, dans le procs de type inquisitoire, cest de vrit matrielle
dont on parle, dune vrit vraie puisquobtenue par un tiers par
rapport aux parties. Dans la vrit matrielle, cest le juge qui prtend
faire concider la solution juridique avec la ralit des faits9. Ces ides
font apparaitre que le systme inquisitoire est peut tre moins protecteur
de laccus, mais meilleur pour lobtention de la vrit10.
Tels sont les principes. Quen est-il dans lapplication ? Un
auteur11 a montr la fragilit de la distinction propos du droit franais de
linstruction prparatoire.
3. Notre propos, sans doute trop ambitieux, est dlargir le dbat
gographiquement et juridiquement. On sait que le monde se divise en
ralit sur le plan de la procdure pnale notamment, entre un systme
de common law (Angleterre, Amrique du Nord, Italie) et un systme
romano-germanique (ou europen continental). Et lon ajoute que
le common law est plutt accusatoire alors que le systme romano-
germanique est plutt inquisitoire. Il y a l une diffrence dapproche
politico-judiciaire, le monde anglo-saxon nayant pas la mme approche
du juge que le monde romano-germanique, dorigine latine. Au vrai
tout travail comparatif est approximatif. Les oppositions traditionnelles
entre les deux systmes sattnuent aujourdhui largement. Le monde de
la procdure pnale devient une sorte de melting pot. Aux divergences
classiques qui nont pas perdu toute valeur rpondent des convergences
modernes qui prennent un grand poids.

I Des divergences classiques

4. Tous les ouvrages de procdure pnale dbutent par une


opposition entre laccusatoire et linquisitoire, ft-ce en forant le trait,
sans doute pour des raisons pdagogiques et aussi parce que les auteurs
sont volontiers anims par un esprit de systme. Il faut bien reconnaitre
8
Ph. Conte, Linstruction: le rle du juge et des parties dans ladministration de la preuve, in
Le rle du juge et des parties dans ladministration de la preuve, XVIIme colloque des IEJ,
Grenoble, 1989, 34.
9
A moins de dire que de la discussion nat la vrit. Est-ce bien certain?
10
Voir la thse brillante de C. Ambroise-Castrot, De laccusatoire et de linquisitoire dans
linstruction prparatoire, Bordeaux IV, 2000.
11
C. Ambroise Castrot, prcit.
14 Strani pravni ivot

que le common law est dessence accusatoire alors que le romano-


germanique est desprit inquisitoire. Cette opposition tait trs nette voici
encore un demi-sicle. Mme si elle saffaiblit aujourdhui, elle comporte
encore une part de vrit. En common law, le juge dispose de faibles
pouvoirs au regard de la charge de la preuve alors quen terres romano-
germaniques le juge dispose de pouvoirs puissants sur ce plan.

A Un juge aux pouvoirs faibles dans le systme de common law

5. Le juge anglo-saxon est socialement un notable et juridiquement


un crateur de normes (Judge made law), mme si aujourdhui il ne peut
plus crer dinfractions12. Or sagissant de la recherche de la preuve, le
juge est plutt passif: la preuve pnale est laffaire des parties de sorte que
la procdure pnale se rapproche de la procdure civile. Dans la tradition
classique du common law, les pouvoirs du juge sont rduits, quil sagisse
de la phase de lenqute ou de la phase de jugement13.
6. La phase denqute est certes inquisitoire, mais en ce sens
quelle est mene par la police14. Le common law reste tout fait tranger
linstitution du juge dinstruction. De plus, les lments recueillis au
cours de lenqute nautorisent pas la condamnation car ils ne servent
qu dcider sil y a lieu de traduite lintress en jugement ou sil faut
arrter la procdure. Ainsi la prparation de laudience (si elle a lieu)
est relativement sommaire et elle ne comporte pas de juge dinstruction
symbole du systme inquisitoire.
Pourtant la fin de la phase denqute, un lment daccusation
apparat, les parties jouant un rle essentiel dans la prise de dcision
effectue par un juge sur la suite donner la procdure. En effet la dcision
du juge l o il existe est prise la suite dun dbat contradictoire
entre le poursuivant et laccus. La procdure est cependant susceptible
de variantes. On en voquera trois, avec un point commun, celui que le
juge nest pas le juge de jugement:
- En droit canadien, le juge de paix tient une audience dite
prliminaire (preliminary enquiry) au cours de laquelle il entend les
tmoins cits par laccusation, puis ceux cits par laccus. Ces tmoins
sont entendus la demande dune partie, puis contre interrogs par lautre
(art .540 C. crim.). Il est vrai que le prvenu et le poursuivant peuvent

12
J. Pradel, Droit pnal compar, 3me d., Dalloz, 2008, n 647 et s.
13
Le common law est trs attach lide de neutralit du juge.
14
Soit par la police seule en Angleterre, Canada et Etats-Unis, soit par la police dirige par le
ministre public en Italie et Allemagne par exemple, galement dans le nouveau CPP argentin de
2016 dont larticle 8 dcide que le ministre public a la charge des investigations sur le dlit et
la promotion de laction pnale contre les auteurs.
Jean Pradel 15

renoncer la tenue de cette audience (art. 549 C. crim.) en sorte que le


juge renvoie directement le cas la juridiction de jugement15.
- Le systme est proche en droit amricain, avec renonciation
possible de laccus laudience prliminaire (dite preliminary hearing)
dont lobjet est de vrifier lexistence dune probable cause de commission
des faits pour laccus. Une particularit est signaler, celle du grand jury
qui existe dans les Etats situs lest du Mississipi et qui peuvent envoyer
laccus en jugement aprs avoir entendu les tmoins de laccusation, et
eux seulement, ce qui donne un tour alors inquisitoire la procdure16.
- Le Code italien de procdure pnale de 1989 a institu lissue de
lenqute prliminaire une audience prliminaire (audienza preliminare)
prside par le juge de lenqute prliminaire (art. 416 et s. C.P.P.). A
louverture de laudience, le ministre public expose le contenu de son
dossier et laccus peut demander dtre soumis un interrogatoire
auquel le juge procde. Le juge peut demander aux parties de produire
des documents et de citer des tmoins. In fine, le juge dcide de classer
ou de saisir le tribunal.
De ce rapide survol, il apparait que la clture de lenqute est
assez contradictoire. Le juge prend certes la dcision, mais aprs avoir
entendu les deux parties17. Le schma est un peu le mme pour laudience
de jugement, mme si le caractre accusatoire est plus accus encore.
7. Lors du droulement de la phase dcisoire, le principe est
nettement accusatoire, mais ce nest quun principe.
a) Le rituel est connu de tout le monde, consacr en Angleterre,
aux Etats-Unis et au Canada notamment .En premier lieu, les tmoins de
laccusation sont entendus et ils le sont dabord par la poursuite (direct
examination ou examination in chief). Ensuite, les tmoins de laccusation
font lobjet dun contre-interrogatoire par la dfense (cross examination),
celle-ci cherchant dtruire la crdibilit de leurs affirmations en montrant
lexistence dun prjug ou dun intrt chez ce tmoin; la dfense peut
en gnral poser des questions orientes (leading questions) dans le
sens o elles suggrent la rponse18. Mais le poursuivant peut rpliquer
en rinterrogeant le tmoin de laccusation, mais seulement sur les points
abords lors de la cross examination (redirect examination). Et la dfense
peut son tour procder une recross examination, limite aux seuls
15
P. Bliveau et J. Pradel, La justice pnale dans les droits canadien et franais, Etude compare
dun systme accusatoire et dun systme inquisitoire, Bruylant et Y.Blais 2007, n 1638.
16
J. Cdras, La justice pnale aux Etats-Unis, 2me d., Economica, 2005, n 477 et s.; Advanced
Criminal Procedure par Mark E. Cannack et Norman M. Garland, Saint Paul, Minnesota, 2001,
60 et s.
17
Voire la victime si elle sest constitue partie civile en Italie.
18
G. Pugh, Ltablissement de la culpabilit dans le systme de justice criminelle des Etats-
Unis, Rev. internat. de dr. pn. 1986, 726.
16 Strani pravni ivot

points abords loccasion de la redirect examination. On assiste ainsi


un jeu procdural presque sans fin o la technique du poursuivant et de la
dfense joue un rle essentiel. En second lieu sont entendus les tmoins
de la dfense, avec application des mmes rgles, les interrogatoires
manant de lavocat de laccus, puis du poursuivant, puis encore de
lavocat de laccus.
Le systme de la cross examination est une des grandes caractristiques
du systme accusatoire, si favorable aux parties. La doctrine y est en gnral
trs favorable et lon se souvient encore du vibrant plaidoyer de lAmricain
J.-H. Wigmore19.
Dans ce systme, laccus une place particulire. Certes il est
considr comme un tmoin, linstar des vrais tmoins. Mais il
nest pas tenu de parler: en effet, il peut son choix, exercer son droit au
silence (qui lui est notifi par le juge au dbut de laudience) ou sexprimer,
tant alors tenu de prter serment comme tout tmoin et devant mme
videmment se plier au jeu de linterrogatoire et du contre-interrogatoire.
Le droit anglais apporte ici des prcisions originales; si laccus parle et
reconnat sa culpabilit (guilty plea), il bnficie dun rabais automatique
de 30% de la peine, ce qui constitue une pression sur laccus. Si laccus
ne veut pas tmoigner, le Criminal Justice and public Order Act. 1994,
dispose en son article 35 que le juge peut interprter son refus comme une
charge supplmentaire.
b) Tout cela est compliqu et lourd. Cest sans doute le prix payer
pour avoir une justice contradictoire et prcise. Mais ce prix est trs, sinon
trop lev et cest pourquoi partir de la seconde moiti du XIXme sicle,
des accords informels se sont nous entre poursuivant et accus. Apparat
ainsi le plea bargaining, sorte de ngociation entre les parties, laccus
reconnaissant sa culpabilit et le procureur sengageant rclamer une peine
rduite, voire oublier certains chefs daccusation sil y en a plusieurs20.
Evidemment les principes sont bafous et notamment celui dun procs
quitable, notamment dans sa composante de la prsomption dinnocence.
Mais le plaidoyer de culpabilit est le seul moyen de rendre la justice dans
des dlais raisonnables. Le Chief Justice amricain Burger na pas hsit
19
.-H. Wigmore, Evidence in Trials at Common law, 1940, vol. 5, 1367. Pour un point de
vue plus nuance, J. Spencer et R. Flin, The evidence of children. The Law and the Psychology,
2me d., Blackstone, 1993, ch. 10. On a remarqu que cette recherche de la neutralit du juge
se fait au prix dun risque de dformation du tmoignage, linterdiction partielle des leading
questions, questions suggrant au tmoin la rponse dsire pouvant fausser lobjectivit de la
recherche de la vrit.
20
J.-P. Richert, La procdure de plea bargaining en droit amricain, RSC 1975, 375 et s.; S.
M. Cabon, Laveu dans la procdure accusatoire amricaine, in La preuve pnale. Problmes
contemporains en droit compar, Colloque du IIme Congrs du comit international des
pnalistes francophones, organis par lInstitut de sciences criminelles de Bordeaux, mai 2012,
paratre
Jean Pradel 17

crire que ce tour de passe-passe, permet seul de traiter toutes les


affaires dont la justice est saisie21. Et tout ce qui est dit sur les USA vaut
aussi pour les autres pays de common law22. Les Italiens rallis au systme
accusatoire en 1987 ont invent eux aussi le pattegiamento (applicazione
su richiesa delle parti, art. 444 448 C.P.P.) : le ministre public et le
prvenu sentendent pour proposer au juge de lenqute prliminaire ou
au juge de jugement une peine dtermine subir; et par exemple en cas
dassociation de malfaiteurs, le peine ne peut dpasser deux ans23.
Le pnaliste de tradition romano-germanique, en apprenant lexistence
de tels accords, est fort tonn car il a t form dans un systme o le juge
dispose dun pouvoir fort, du moins dans une conception classique.

B Un juge aux pouvoirs forts dans le systme germano-


germanique

8. Ce systme est souvent qualifi dinquisitoire. Cest le juge,


qui nest pas une partie, qui recherche la vrit, le but du procs tant la
recherche de la vrit matrielle, cest--dire la ralit des faits.
9. Au cours de la phase prparatoire, le juge est le juge
dinstruction, figure emblmatique de la conception inquisitoire, invente
par des juristes franais qui dans lordonnance de 1690 parlaient du
lieutenant criminel24.
a) On peut dabord donner lexemple du droit franais. Aujourdhui,
larticle 81 al. 1 CPP rappelle que le juge dinstruction procde
conformment la loi tous les actes dinformation quil juge utiles
la manifestation de la vrit. A vrai dire, le juge dinstruction dispose
travers ce texte de pouvoirs importants, mais qui ne sont tout de mme pas
sans limites25.
Le magistrat instructeur dispose, cest vrai, de gros pouvoirs pour
obtenir la vrit. Il peut procder tous interrogatoires de suspects,
toutes auditions ncessaires, des perquisitions et saisies, des transports
sur les lieux et des reconstitutions26; il peut aussi commettre un expert.
La chambre criminelle de la Cour de cassation a mme fait preuve
daudace propos de procds modernes de preuve que navaient pu
imaginer les rdacteurs du Code de procdure pnale de 1959. Ainsi ont
21
Burger, Adress ABA Annual Convention, New York Times, 13 aot 1970, cite par J. Cdras,
La justice pnale aux Etats-Unis, 2me d., Economica, 2005, 234.
22
On notera que lon reste dans le cadre accusatoire car seules les parties participent la
ngociation, le juge y tant tranger, se bornant en fait accepter le plus souvent laccord.
23
M. Chiavario, Diritto processuale penale, Profilo istituzionale, 6me d., UTET, 2015, passim
24
Il semble que les Franais sont attachs au juge dinstruction comme les Anglais le sont au jury.
25
J. Pradel, Procdure pnale, 18me d., 2015, n 712 et s. , Cujas.
26
Qui sont mme le principe en matire criminelle.
18 Strani pravni ivot

t approuvs des juges dinstruction qui avaient ordonn des coutes


tlphoniques, ce procd si utile pour dbusquer les dlits de trafic,
comme le trafic de drogue, ou le dlit de corruption, cest--dire des
infractions qui supposent toujours une pluralit dagents et des ententes
entre eux. Plus rcemment, la chambre criminelle a valid la dcision
dun juge dinstruction qui avait fait placer une balise de golocalisation
sur le vhicule dune personne suspecte de trafic de drogue, l encore sur
la seule base de larticle 8127.
Malgr tout, le systme inquisitoire ne permet pas tout: larticle
81 dispose lui-mme que le magistrat procde conformment la loi.
Et puis, depuis une loi du 8 dcembre 1897, un avocat assiste son client
aux interrogatoires et peut mme consulter le dossier avant ces actes.
Faut-il ajouter que le ministre public disposait dj des mmes droits
depuis le Code dinstruction criminelle de 1808. De plus, les perquisitions
ne peuvent pas commencer avant 6 heures et aprs 21 heures sauf pour
certaines infractions trs graves (terrorisme, trafic de drogue). Si la
perquisition est effectue dans un cabinet mdical ou davocat, le juge
doit pralablement aviser le prsident de lOrdre dpartemental des
mdecins ou le btonnier de lOrdre des avocats.
Enfin, ce magistrat instruit charge et dcharge (art. 81 al. 1
in fine), ce qui vrai dire est (ou devrait tre) vident.
b) La situation est trs proche dans ceux des Etats qui ont galement
le juge dinstruction. LEspagne a hrit du systme franais en ce que le
Ley de enjuiciamiento criminal de 1882 (ou LECRIM) sinspire du code
franais dinstruction criminelle de 1808. Le juge peut et doit raliser
toutes les diligences quil estime ncessaires pour la vrification du dlit et
la responsabilit de son auteur (art. 311, 312 et 315 LECRIM). Noublions
pas cependant que le juge dinstruction opre sous linspection direct
du procureur du tribunal comptent (art. 306 LECRIM). La Belgique
connait galement le juge dinstruction et la doctrine observe quil
dispose dans la recherche des preuves de pouvoirs considrables, tant
sur la personne souponne davoir commis une infraction que sur ses
biens Il est mme le seul pouvoir disposer ainsi de la libert et de la
vie prive des citoyens avant quune condamnation soit prononce 28.
Bref, il peut procder tous actes ncessaires la recherche de la vrit.
Mais l aussi, le juge nest pas totalement libre Selon larticle 61 du
Code dinstruction criminelle, le procureur du Roi a le droit de se faire
communiquer le dossier tout moment, suivre linstruction pas pas

27
Crim., 22 novembre 2011, D. 2012, Panorama, 2122.
28
M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, Manuel de procdure pnale, 3me d., 2009, d.
Larcier, 434.
Jean Pradel 19

et adresser des rquisitions au juge29. On ajoutera un mot sur le droit


portugais o la phase prparatoire comporte deux sous phases, lune
ncessaire appele inquerito o la preuve est ralise par le parquet, et une
seconde, facultative, ouverte la demande de linculp ou delassistente
(sorte daccusateur priv) appel instruao, juridictionnelle et mene par
le juge dinstruction (art. 286 et s. CPP)30. En fait, linstruao nest pas trs
importante quantitativement. Elle fait apparatre des doutes chez certains
sur les bienfaits du juge dinstruction.
10. Au cours de la phase dcisoire, on trouve la conscration du
juge (ou prsident) nanti de gros pouvoirs. On en donnera trois exemples
qui vont nous convaincre que le principe inquisitoire ne se limite pas
la phase antrieure laudience, mais imprgne aussi laudience de
jugement.
Le premier intresse la direction des dbats et surtout la conduite
des investigations, en ce que cest au juge (en fait au prsident en
cas de collgialit, ce qui est frquent) de poser les questions aux
personnes poursuivies, aux tmoins, aux experts. En Allemagne, cest le
prsident qui interroge les intresss (art. 238 St PO), tout comme en
Espagne (art. 688 et s. LECRIM) ou en France (art. 328 et s. CPP pour
la Cour dassises ; art. 442 CPP pour le tribunal correctionnel) etc
Evidemment, le prsident doit agir avec tact et impartialit, cest--dire
sans manifesterprmaturment son opinion31.
Le second exemple est tir du droit allemand: selon le 244 al. 2
St PO, en vue dtablir la vrit, la cour peut tendre doffice la preuve
tous faits et moyens de preuve qui savrent ncessaire ltablissement
de sa dcision. Comme la indiqu la doctrine, cette disposition constitue
une grande diffrence par rapport au systme accusatoire le tribunal
a (en effet) le devoir de rechercher la vrit matrielle dans laffaire
et selon ce modle, il nest pas ncessaire pour les parties de prsenter
leurs propres preuves32. Et ce qui doit tre bien soulign, cest que le
tribunal a le devoir dclairer laffaire, dinstruire doffice sur tous les
faits susceptibles de jouer un rle dterminant quant la preuve sous

29
M. Franchimont, A. Jacobs et A. Masset, prcit, p. 513. Le Code franais contient la mme
rgle, art. 82 CPP
30
Ce juge dinstruction va vrifier juridiquement, aprs avoir procd des investigations si la
dcision du procureur de poursuivre ou de classer tait bonne, v. Maria Joao Antunes, Codigo de
processo penal, Coimbra editora, 2005, 15.
31
Nombreuse jurisprudence, par exemple en France, Crim., 14 juin 1989, Bull. crim., n 259;
D. 1989, Somm. 390, obs. J. Pradel; RSC 1990, 368, obs. Braunschweig: atteinte au devoir
dimpartialit par le prsident des assises disant laccus Ne pensez-vous pas que vous niez
lvidence et que vous avez une position insoutenable?
32
M. Bohlander, Principles of German Criminal Procedure, Studies in International and
Comparative Criminal Law, 2012, 163-164.
20 Strani pravni ivot

rserve cependant de leur lgalit33. Certes le Code franais de procdure


pnale connat une disposition apparemment proche: larticle 463 relatif
aux affaires correctionnelles dispose que sil y a lieu de procder un
supplment dinformation, le tribunal commet par jugement un de ses
membres qui dispose des pouvoirs prvus aux articles 151 155 du
CPP, relatif aux commissions rogatoires. Le texte est pourtant moins fort
que celui du 244 St PO: alors que le texte allemand instaure un devoir
pour le tribunal, la disposition franaise parat moins imprative34.
Enfin une dernire illustration de linquisitoire laudience de
jugement peut tre donne avec le pouvoir discrtionnaire du prsident
des assises en droit franais. Larticle 310 al. 1 CPP dispose : Le
prsident est investi dun pouvoir discrtionnaire en vertu duquel il
peut en son honneur et en sa conscience prendre toutes mesures quil
croit utiles pour dcouvrir la vrit . Comment expliquer ce pouvoir
qui nexiste pas en matire correctionnelle ou contraventionnelle ? Il
peut arriver que le dossier ait t mal instruit par le juge dinstruction ou
plus souvent quun lment probatoire nouveau apparaisse laudience.
Comme il est difficile de renvoyer laffaire cause de la prsence des
jurs35, le lgislateur a accord au prsident le pouvoir de jouer le rle
de juge dinstruction. Cest donc le principe de continuit des dbats qui
explique le pouvoir discrtionnaire.
Telles sont dans leurs grandes lignes la tradition romano-
germanique et celle du common law. Mais que deviennent aujourdhui ces
modles? Nont-ils pas perdu de leur puret? Avec le dveloppement de
la criminalit et avec la pression croissante des principes fondamentaux
qui viennent notamment de la CEDH de Strasbourg, la ralit change36.
On peut peut tre encore parler de systme de common law et de systme
romano-germanique, mais la cloison nest plus aussi tanche entre eux
(si elle la peut-tre t autrefois). Dsormais, actuellement, ces deux
systmes sont placs de plus en plus sous le signe de rapprochements
vidents. Les frontires se brouillent. En effet, mme si tout ce qui vient
dtre dit vaut encore, des lments nouveaux apparaissent, signes de
convergences modernes.

33
E. Schlchter, Procdure pnale allemande, 3me d., traduit de lallemand par E. Mathias;
Euwi-Verlag, Thngersheim, Frankfurt/Main, 2002, 200-201.
34
Lopportunit dordonner un supplment dinformations relve de lapprciation souveraine
des juges du fond, Crim., 19 mars 2002, pourvoi n 01-84.551.
35
Qui par ailleurs devront tre dfrays de leurs frais et qui souvent sont peu enthousiastes
lide de devoir siger une seconde fois.
36
A vrai dire la CEDH se montre indiffrente en ne voulant pas prendre partie entre les deux
systmes. Ce quelle veut en revanche, cest que la procdure soit contradictoire.
Jean Pradel 21

II Des convergences modernes

11. Aujourdhui les modles juridiques circulent de plus en plus


sous leffet des ncessits dune lutte concerte contre la criminalit,
souvent internationale. Il en rsulte que les systmes se contaminent
mutuellement et que plus prcisment, chacun fait des emprunts
lautre37. Cest ce double mouvement quil nous faut dcrire.

A Le systme romano-germanique emprunte au common law

12. Ce premier mouvement est le plus connu, au point que certain


auteurs, ne voyant que cet aspect, sont ports dire que le systme de
common law rgne plus ou moins sur le monde entier. On parle par
exemple damricanisation du droit pnal tandis que dautres, allant plus
loin encore, voquent lide dune mondialisation du droit38. Il convient
dy regarder de plus prs et rechercher plus prcisment ce que la famille
romano-germanique a intgr du modle accusatoire du common law.
13. Cest dabord ngativement en quelque sorte que le systme
romano-germanique se rapproche du common law. Plusieurs lgislations
dEurope continentale ont abandonn le juge dinstruction: lAllemagne
en 197539, lItalie en 1989, lAutriche en 2005 ; la Suisse en 200940,
toutes ces nations qui lavaient consacr au dbut du XIXme sicle sous
linfluence franaise alors conqurante. Dsormais, la mise en tat des
affaires est assure par le parquet aid de la police judiciaire. En pratique,
cest la police qui commence les investigations et lorsque celles-ci sont
largement entames, voire acheves, elle saisit le procureur.
Un trait important caractrisent ces lgislations dorigine inquisitoire
et devenues plutt accusatoire, cest le rle des poursuivants et la prsence
dun juge pour dcider les mesures attentatoires la libert (dtention
provisoire) et, celles qui sont intrusives comme les perquisitions ou les
coutes tlphoniques. Les Allemands parlent de juge de linstruction et les
Italiens de juge de lenqute prliminaire. Ce juge dans le principe ne fait
donc pas dactes dinvestigations. Il se borne ordonnerceux qui sont trs
graves par leur objet (atteintes la libert ou lintimit de la personne).
37
Il existe en France, au sein du ministre de la justice, un Service des affaires europennes
internationales (SAEI) qui est presque systmatiquement consult ds quun projet de loi est
envisag par le ministre de la justice. Le SAEI procde alors des tudes de droit compar
qui seront utiliss pour inspirer les rdacteurs du projet de loi.
38
M. Delmas-Marty, Pour un droit commun, d. Seuil, 1994; Trois dfis pour un droit mondial,
d. Seuil, 1998; La mondialisation du droit, in Revue des deux mondes, n sur le droit franais
samricanise t-il? 2000,83 et s.
39
Il est vrai quen Allemagne, le juge dinstruction jouait un rle mineur.
40
Les rsistances furent importantes, notamment en Romandie (Genve par exemple).
22 Strani pravni ivot

Toutefois, comme par un souvenir discret de lancien systme, le


droit allemand fait un clin dil au juge dinstruction. Le ministre public
allemand peut en effet faire appel au juge de linstruction quand il est
probable que ce dernier obtiendra des meilleurs rsultats que lui; il en
est ainsi des interrogatoires qui, sils sont mens par un juge suscitent
davantage la confiance du lgislateur que sils le sont par les procureurs
ou les policiers ( 133-135 St PO); il en va de mme lorsque le procs-
verbal rapportant laveu de laccus doit tre produit laudience, ce qui
nest permis que sil a t obtenu au cours dun interrogatoire judiciaire
( 254 al. St PO)41.
Le rapprochement entre les droits romano-germaniques et ceux de
common law va encore plus loin, par certains aspects positifs.
14. Cest en effet positivement que le systme romano-germanique
emprunte au common law certains de ses traits.
En premier lieu, le systme de linterrogatoire des tmoins par
les parties devant un juge observateur et finalement dcideur, stend
quelque peu dans les droits romano-germaniques. Prenons lexemple du
droit franais. Certes linstruction et laudience de jugement, cest le
juge ou le prsident qui mne linterrogatoire comme il a t dit (v. supra
I, B). Mais les parties sont prsentes et elles peuvent poser des questions
et mme demander des actes dinvestigation. Au cours de linstruction,
si les tmoins sont en principes entendus par le juge sparment et
hors la prsence des parties (art. 102 al. 1 CPP), il en va autrement en
cas de confrontation avec les parties et ds lors lavocat de ces dernires
peut leur poser des questions une fois que le juge a fini de poser les
siennes: en effet, selon larticle 120 CPP, le juge dinstruction dirige
des interrogatoires, confrontations et auditions. Le procureur de la
Rpublique et les avocats des parties peuvent poser des questions ou
prsenter de brves observations. Le juge dinstruction dtermine, sil y a
lieu, lordre des interventions et peut y mettre un terme lorsquil sestime
suffisamment inform. Il peut sopposer aux questions de nature nuire
au bon droulement de linformation ou la dignit de la personne. On
le voit, le ton reste assezinquisitorial, malgr ladmission dune dose de
contradictoire. Les rgles sont les mmes pour laudience de jugement.
Ainsi, en droit franais, les avocats et le parquet peuvent depuis une loi
du 15 juin 2000 (art. 312 CPP) interroger directement les tmoins, les
experts, laccus et la partie civile, sans passer par lintermdiaire du
prsident (alors que le principe classique et longtemps unique voulait
quils posent leurs questions au prsident qui les rpercutait ensuite
la personne sollicite de donner des informations): cest tout simplement
41
Sur ces cas et quelques autres, E. Schlchter, prcit, 46.
Jean Pradel 23

limportation de la cross examination42.


En second lieu, les pnalistes romano-germaniques, inquiets
eux-aussi de laccroissement de la criminalit, ont imagin des formes
apparentes au plea bargaining des Anglo-Saxons. On voquera deux
exemples. Celui de lAllemagne dabord qui fut longtemps dfavorable
des accords entre les parties. Mais avec laccroissement de la criminalit
et lide quune sentence accepte par le dfendeur sert mieux les buts de
la justice qui sont la rtribution et la rhabilitation, loptique change43. On
faisait valoir aussi que le Code allemand de procdure pnale ne prohibait
pas formellement les arrangements. Mieux, la Cour constitutionnelle
dclare en 1987 que les arrangements ne sont pas inconstitutionnels.
Finalement en 2009, fut cr le 257 c St PO qui envisage un accord
entre le juge, le poursuivant et laccus suite une proposition mise par
le juge (Absprachen im Strafprozess)44. Il faut videmment que laccus
ait reconnu les faits.
Notre second exemple concerne la France avec la cration en
2004 de la procdure de comparution sur reconnaissance pralable
de culpabilit (CRPC) ou plaidoyer de culpabilit : un accord sur la
culpabilit et la peine est scell entre poursuivant et prvenu, qui est
ensuite homologu par le prsident du tribunal de grande instance45. Ainsi
laccord sur la culpabilit et la peine est indiffrent la distinction entre
systmes romano-germanique et de common law, mme si des diffrences
techniques importantes apparaissent selon les droit nationaux46.
Linfluence, voire la sduction du common law est donc clatante
sur le systme romano-germanique. Mais des emprunts existent aussi
dans lautre sens. On devra apprcier leur importance.

42
R. Colson, La fabrique des procdures pnales, comparaison franco-anglaise des rformes de
la justice rpressive, RSC 2010, p. 365; C. Ayela et D. Dassa-Le-Deist, Le dveloppement de
la cross examination dans le procs pnal franais, JCP E 2006-I.186. Le rapport Lger, issu du
Comit de rflexion sur la justice pnale proposait la mme chose, septembre 2009, 32. Ce projet
faisant du prsident un arbitre allait lencontre de la tradition franaise et ne garantissait pas une
meilleure justice.
43
Voir le rle opr par un article publi en 1982 par un avocat sous le nom de Detlef Deal, in
S. Kobor, Bargaining in the Criminal Justice Systems of the United States and Germany, d.
Peter Lang, 2007, 123. On lira les pages suivantes o il apparait que les juges judiciaires furent
longtemps rticents.
44
Ce qui droge beaucoup la tradition anglo-saxonne et italienne o le juge nintervient pas
dans la ngociation.
45
Commentaires de B. de Lamy au D. 2004, chron. 1982, et J. Pradel au JCP 2004-I.132 .La
doctrine est considrable. Il faut bien saisir quen droit franais il y a plea sans bargaining,
cest--dire pas de ngociation.
46
J. Pradel, Le plaider coupable. Confrontation des droits amricain, italien et franais, Rev.
internat. dr. comp. 2005, 473 et s.
24 Strani pravni ivot

B Le systme de common law emprunte au


systme romano-germanique

15. On dit souvent quen common law, le rle du juge est


fondamental et lon oppose mme au titre des sources du droit le juge
en common law et la loi dans la famille romano-germanique. Seule fait
exception la matire de la charge de la preuve puisque cest aux parties
de prsenter les preuves, le juge se bornant les apprcier avant de
rendre sa dcision. Pourtant, la charge probatoire peut aujourdhui -
titre exceptionnel certes passer des mains des parties celles du juge.
16. Par exemple, lItalie qui est passe en 1989 au systme
accusatoire a conserv des souvenirs du systme inquisitoire. Le juge
peut encore rechercher la preuve dans certaines hypothses dont le poids
nest pas nul. Ainsi le CPP de 1989 a institu la procdure dincident
probatoire (incidente probatorio): selon les articles 392 et suivants, au
cours de lenqute, le ministre public et laccus peuvent demander au
juge de procder ladministration contradictoire dune preuve qui ne
pourra plus tre prsente laudience de jugement (dibattimento) et le
texte de larticle 392 donne les exemples du tmoin malade ou menac, ou
de lexpertise quil faut ordonner de suite. On peut y voir une parenthse
dans lenqute prliminaire47 pas si loign des dispositions allemandes
qui sont pourtant intgres dans un autre systme .En outre et toujours
en droit italien, lissue de lenqute se tient une audience prliminaire,
dj voque au cours de laquelle le juge peut procder de nouvelles
auditions pour complter son enqute et pour mieux tre mme de
prendre sa dcision de classement ou de poursuite (art. 422 CPP). En
ralit le juge de laudience prliminaire redevient juge dinstruction.
Enfin lors de laudience de jugement, le prsident - en principe
passif face aux parties qui lui prsentent la preuve devant le tribunal -
peut en cas de besoin prendre un rle plus actif: en effet selon larticle
507, une fois lacquisition de la preuve termine, le juge, en cas dabsolue
ncessit (se risulta assolutamente necessario) peut dcider doffice de
mettre en uvre dautres moyens de preuve, ce qui pourra entraner une
suspension du dbat48.
En second lieu, on trouve des arrts rvlateurs dune volution
vers un rle plus actif du juge. Un arrt remarqu de la Cour suprme du
Canada est all jusqu dcider: Il est clair que lon nexige plus du
juge la passivit dantan: dtre juge sphinx. Mais seulement acceptons-
nous aujourdhui que le juge intervienne dans le dbat, mais croyons-nous
aussi quil est parfois essentiel quil le fasse pour que justice soit rendue
47
M. Chiavario, Diritto processuale penale, Profilo istituzionale, 6me d., UTET 2015, 482.
48
Ce qui a mme t tendue par la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel italiens.
Jean Pradel 25

effectivement. Ainsi un juge peut et parfois doit poser des questions aux
tmoins, les interrompre dans leur tmoignage et, au besoin, les rappeler
lordre49.
17. Alors que conclure? Les frontires entre systme de common
law et systme romano-germanique sont devenusporeuses, Mais malgr
tout, il reste encore des diffrences entre eux. Les lgislations sefforcent
de concilier le respect de leurs traditions culturelles et lesncessits,
dune juste et rapide procdure car il y a souvent avantage voir ce que
fait le voisin. Aujourdhui, dans toutes les lgislations quelles soient
de type accusatoire ou inquisitoire, on retrouve toujours le principe du
contradictoire, qui est ainsi transversal. A notre avis personnel, le meilleur
systme (ou le moins mauvais) est le systme inquisitoire tempr par le
contradictoire: en effet la recherche de la vrit est effectue par un tiers
professionnel et objectif et les droits de la dfense ne sont pas sacrifis.
Dcidment, la procdure pnale est un subtil quilibre.

an Pradel (Jean Pradel)


Profesor emeritus Pravnog fakulteta u Poatijeu
lan Meunarodne akdemije za uporedno pravo

ULOGA SUDIJE KRIVIARA U TERETU DOKAZIVANJA


UPOREDNI PRISTUP COMMON LAW I ROMANSKO-
GERMANSKI SISTEM

Rezime

U radu se analizira uloga sudije kriviara u teretu dokazivanja.


Autor predstavlja uporedni pristup Common Law i romansko-
germanskom sistemu. U okviru krivinog postupka, teorija dokazivanja
predstavlja jedno od najsloenijih poglavlja. U uporednom pravu su se
iskristalisale dve, bar naelno, suprotstavljene koncepcije: adverzijalna
(kontradiktorna) i istrana. Ova distinkcija odnosi se posebno na pitanje
49
Cit in J. Pradel, Les procdures pnales dans les droits de commun law et romano-
germanique: des frontires qui se brouillent, in Les nouveaux territoires du droit et leur impact
sur lenseignement et la recherche, Colloque Poitiers-Montral, 2002, LGDJ 2004, 196. Il arrive
aussi au juge anglais de poser des questions quil estime ncessaire lintelligence de laffaire, v.
J. Spencer, La procdure pnale anglaise, PUF, Que sais-je? 1998, 87.
26 Strani pravni ivot

tereta dokazivanja. Kod kontradiktorne koncepcije, u principu, stranke


tuilac i tueni aktivno trae dokaze, a sud uestvuje kao posmatra
u raspravi. Dakle, postupak je aktivnost pred sudom. Suprotno tome, u
sluaju istrane koncepcije, sudija je taj koji je u sreditu procesa, traga
za istinom, i ima zadatak da utvrdi ko je uinio povredu i kako. Shodno
tome, postupak je aktivnost suda (ili tanije sudije). U svetu prava,
naroito kada je re o krivinom postupku, razlikujemo Common Law
sistem (Engleska, Severna Amerika, Italija) i romansko-germanski
sistem (ili evropski kontinentalni). Pri emu je Common Law sistem vie
adverzijalni, a romansko-germanski sistem vie istrani. Tradicionalna
suprotstavljenost izmeu ova dva sistema danas je u velikoj meri ublaena.
Sfera krivinog postupka postaje jedna vrsta melting pot-a. U prvom
delu rada, autor predstavlja klasine razlike, koje i dalje nisu izgubile na
znaaju, dok je drugi deo posveen modernim konvergencijama koje sve
vie dobijaju na teini. Na kraju rada, autor iznosi stav prema kome je
najbolja (ili najmanje loa) istrana koncepija ublaena kontradiktornom.
Kljune rei: sudija kriviar, teret dokazivanja, krivini postupak,
adverzijalni sistem, istrani sistem.

Jean Pradel
Professor Emeritus of the Faculty of Law in Poitiers
Member of the International Academy of Comparative Law

THE ROLE OF THE CRIMINAL JUDGE IN THE BURDEN


OF PROOF COMPARATIVE APPROACH TO COMMON LAW
AND ROMANO-GERMANIC SYSTEMS

Summary

The paper analyses the role of the criminal judge in the burden of
proof. The author presents comparative approach to Common Law and
Romano-Germanic systems. In criminal proceedings, theory of proof is one
of the most complicated issues. As regards the burden of proof, there are
at least, two conceptions: adversarial and inquisitorial. According to the adversarial
conception, burden of proof refers most generally to the obligation of a party
to prove its allegations at trial. Indeed, the proceedings are considered as
an activity in front of the Court. On the contrary, when it comes to the
Jean Pradel 27

inquisitorial conception, the judge is in the middle of the trial, searching


for the truth. His duty is to determine who committed the violation and
how. Consequently, the proceedings are an activity of the Court (or more
precisely of the judge). Nowadays two systems could be distinguished,
especially when it comes to the criminal proceedings: Common Law system
(England, North America, Italy...) and Romano-Germanic system (or
European continental). Whereby Common Law system is more adversarial,
Romano-Germanic system is more inquisitorial. So, the world of criminal
proceedings has become a kind of melting pot. In the first part of the article,
the author presents classical differences between these two systems, which
are still significant. The second part is devoted to the modern convergences,
gaining more and more importance. At the end, the author states that the
best solution (or the least bad solution) is inquisitorial conception mitigated
by adversarial one.
Key words: criminal judge, burden of proof, criminal proceeding,
adversarial system, inquisitorial system.


29

Prof. dr ore Ignjatovi1 Originalni nauni rad


UDK: 314.74:343.9.01(73)

MIGRACIJE KAO KRIMINOLOKI PROBLEM:


KRIMINALITET MIGRANATA ISKUSTVA SAD

Apstrakt

U radu se analizira jedan od kriminolokih aspekata migracija


onaj koji se tie povezanosti migracija i kriminaliteta i to u Sjedinjenim
Amerikim Dravama. Razmatranje tog odnosa je od velikog znaaja za
sagledavanje stvarnih konsekvenci horizontalne pokretljivosti velikih grupa
ljudi koja je poslednjih godina dobila dramatine razmere. U takvoj situaciji
prirodno je da se panja prvo usmeri na Ameriku ija kriminoloka nauka je
ve jedan vek najuticajnija u svetu. Srena okolnost je i to da se ta drava
od svog nastanka sree sa snanim talasom imigracije, pa bi svako ozbiljnije
prouavanje uticaja migracija na kriminalitet moralo poi njenih iskustava.
Kljune rei: migracije, kriminalitet, dezorganizacija, kulturni
sukob, etnika sukcesija

1.Uvod

Migracije su jedna od tema kojima se savremena kriminologija


intenzivno bavi i to ne samo u novije vreme. Istina, poslednjih godina
to interesovanje je poraslo zbog poznatih dogaaja koji su bili povod i
za odravanje vie skupova naunika i praktiara u naoj zemlji.2 Jedan
od aspekata koji bi pri svakoj analizi uzroka i, jo vie, drutvenih
efekata migracija ljudi3 trebalo imati u vidu je i kriminoloki. Zato emo
u ovom radu izbei naelna terminoloka pojanjenja i odmah izloiti
problematiku iz ugla te nauke.

1
Redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu; e-mail: ignjat@ius.bg.ac.rs
2
U tom nizu, posebno mesto ima Konferencija Migracije: pravni, bezbednosni, demografski
i socio-ekonomski problemi koja je u Beogradu odrana od 5-6. decembra 2015. godine.
3
Ovde e biti rei o migracijama ljudi (jer se ovaj izraz koristi i za seobe ivotinjskih vrsta koje
se odvijaju iz razliitih uzroka v. www.dictionary.com).
30 Strani pravni ivot

2. Migracije i kriminologija

Pre svega, potrebno je odmah objasniti kako se pojam migracije


shvata u kriminologiji. Ve vie od dve decenije u naoj literaturi istaknut
je stav da za potrebe ove nauke navedeni pojam treba odrediti kao seobu
veeg broja ljudi iz jednog socio-kulturnog ambijenta u drugi, obino
iz ekonomskih razloga4. Ne ulazei ovde u mogua ogranienja do
kojih usvajanje ove definicije moe dovesti,5 ni injenicu da se u njoj ne
pominje trajanje,6 moda bi trebalo istai da je potencijalno najranjiviji
deo definicije insistiranje da su za kriminologiju od znaaja samo one
promene mesta boravka koje podrazumevaju i promenu socio-kulturnog
ambijenta. Dalje izlaganje e pokazati koliko je takav stav osnovan.
Migranti su viestruko interesantni za kriminologiju. Bilo da se
oni pojavlju kao uinioci ili rtve kriminalnih dela. Ovu okolnost ne
smemo izgubiti iz vida ni u jednoj situaciji u kojoj razmatramo delovanje
ove kategorije lica. Jer, te uloge uinilaca rtava u ovom sluaju je teko
omeiti. To je jo jedan argument vie za uklapanje saznanja uenja o
rtvama (viktimologije) u kriminologiju kao jedinstvenu nauku, onako
kako ju je zamiljao poznati nemaki kriminolog Arman Mergen7.
Izlaganje o migracijama trai viedimenzionalni pristup i
svestrano sagledavanje iz ugla brojnih drugih nauka (demografije,
sociologije, prava, psihologije, ali i ekonomije, politikologije i srodnih).
Sa druge strane, u ovakvom radu ne mogu se obraditi ni svi kriminoloki
apsekti migracija. Zbog toga emo se u nastavku koncentrisati samo
na kriminalitet migranata i to u Sjedinjenim Amerikim Dravama.
Objanjenje zato se ba fokusiramo na njih je jednostavno i svodi se na
nekoliko razloga:
1) svorili su je imigranti - Thomas Bernard sa saradnicima8 naglaava da je
istorija Amerike proces zauzimanja, dominacije i sukcesije Evropljana
teritorije koju su pre toga zauzimali prastanovnici;
4
.Ignjatovi, Kriminologija, 2. izd., Beograd 1992, 172
5
Treba primetiti da se njome ne iskljuuju drugi mogui uzroci migracija, ali da oni ekonomski
imaju poseban znaaj govori i jedan podatak koji ne treba smetnuti sa uma. ak i kada se radi o
prisilnim izmetanjima stanovnitva sa prostora na kojima su do tada iveli (zbog ratnih dejstava,
npr.) izbeglice pokazuju elju ne samo da napuste mesta na kojima im je opstanak ugroen, nego
najee jasno istiu elju da se nau u zemljama koje im mogu ponuditi najbolje ivotne uslove.
Na ovaj nain razmilja i Dario Melossi u jednom novijem radu u kome konstatuje da iskustva
SAD i Evrope ukazuju da kod migracija centralnu ulogu imaju ekonomski faktori (D.Melossi,
Crime, Punishment and Migration, Los Angeles 2015, 78).
6
Jer se podrazumeva da se ovde ne radi o povremenim i privremenim seobama stanovnitva,
sezonskim i dnevnim kretanjima -v. B.urev, Migracije in: Socioloki renik (A.Mimica,
M.Bogdanovi eds.), Beograd, 2007
7
A.Mergen, Die Kriminologie, Mnchen 1978.
8
T.Bernard, J.Snipes, A.Gerould, Volds Theoretical Criminology, New York 2010.,135
ore Ignjatovi 31

2) od tada do danas SAD vae za jednu od najpoeljinijih destinacija imigranata


iz celog sveta;
3) amerika kiminologija je ve decenijama najuticajnija u svetu.

3. Kriminalitet migranata u SAD

3.1. Rani radovi



Jedan od savremenih kriminologa koji spada u najbolje poznavaoce
ove problematike - Dario Melossi9 - pie da je jo u drugoj polovini
XIX veka Cesare Lombroso smatrao da migranti imaju posebno mesto u
kriminologiji. Ovaj italijanski lekar, osniva kriminologije, u etvrtom
delu svoje knjige poznate knjige Luomo delinquente naslovljenom
kao Etiologija zloina - gustina naseljenosti, alkoholizam, blagostanje
i religioznost navodi da statistika u SAD ukazuje na visoke stope
kriminaliteta meu imigrantima, a posebno onim iz Italije i Irske ... od
49.000 uhapenih u Njujorku, 32.000 otpada na imigrante10
Ovo gledite dugo je dominiralo u kriminologiji, naroito u SAD
koje su poetkom XX veka bile izloene talasu imigranata iz inostranstva,
ali i internoj migraciji. Taj proces je posebno bio izraen u ikagu koji je
za sve istraivae postao velika kriminoloka laboratorija pod otvorenim
nebom. Podaci govore da je u tom gradu 1833. ivelo 4.100 ljudi, da bi
se broj stanovnika 1890. popeo na preko milion, a 1910. je iznosio dva
miliona. Meu doseljenicima su se, pored imigranata iz itravog sveta, po
brojnosti naroito isticali osloboeni Crnci iz junih drava. Kako navodi
John Tierney11, mnotvo razliitih drutvenih grupa koncentrisanih na
relativno malom prostoru stvorilo je urbanu dunglu u kojoj su sve
negativne drutvene pojave cvetale.
Prvo uticajnije prouavanje imigranata delo je dvojice autora.
U delu o poljskim seljacima imigrantima u SAD koje objavljeno u
nekoliko tomova u periodu 1918-1920. Amerikanac William Thomas
i Poljak Florian Znaniecki su primenom originalnog metoda koji je
predstavljao kombinaciju dokumentacione analize12 i prve primene

9
D.Melossi, 1
10
C.Lombroso, Criminal Man (translation), Durham 2006., 316-7. Ovde je citiran prevod
Lombrosovog dela na engleski ije tree izdanje je publikovano 2006. godine
11
J.Tierney, Criminology- Theory & Context, London 1996., 75
12
Kako bi rekonstrisali nain na koji su iveli, autori su analizirali pisma, autobiografije, tekstove
u lokalnim novinama, spiskove lanova crkvenih optina, policijske i sudske zapisnike i sve
druge dokumente koje su mogli nai u zasotavtini poljskih seljaka koji su se nastanili u SAD.
32 Strani pravni ivot

metoda ivotne istorije13 doli do zanimljivih saznanja o tome kako su se


ti ljudi prilagoavali novoj urbanoj sredini i industrijskom radu. Potekli
iz sredina u kojima je tradicionalni ivot u zajednici podrazumevao,
porodinu koheziju, uzjamno pomaganje i oseaj odgovornosti za druge,
oni su se nali u situaciji da navedene vrednosti zamenjuje individualizam,
to vodi u porodine razmirice, decu je sve tee kontrolisati. Primarne
grupe se raspadaju, menja se i tip nedozvoljenih dela koja vre njihovi
pripadnici. Ranije, kada se radi o ubistvima, liavani su ivota lanovi
porodice ili uiniocima bliska lica, sada su rtve

... lica sa kojima nema internog sukoba to su neki drugi ljudi koji ne
pripadaju njihovoj porodici, zajednici ili ak rasi... U sredinu u kojoj
nema poverenja, gde dominira oseanje ugroenosti nije jednostavno
osloboditi se stalnog oseaja da vam preti neko zlo ili ak zloin.
Nepoverenje nije strano ljudima sa sela koji su vekovima iveli u
kulturnoj izolaciji i u sredini koju karakterie drutvena suborinacija.
I ranije su njihove zajednice bile izloene neoekivanim drutvenim
nevoljama na ije uzroke nisu mogle da utiu, ali su one a naroito
poniavanje bili drugaiji i nisu dovodili do neprijateljskog odnosa.
To moe biti objanjenje za zloine koje emo navesti ...14 .

Vaan je i zakljuak autora da ono to je kasnije u drutvenim naukama


nazvano akulturacija (proces u kome se kultura jedne zajednice menja u
kontaktu sa drugom)15 kod prouavane populacije nije potpuno uspela. Kako
navodi Giulia Sinatti, Thomas i Znaniecki su utvrdili da su oni pre bili
Amero Poljaci, nego pravi Amerikanci. Osim toga, ovi autori su dali
definicije i nekih od kljunih kategorija na koje su amerikoj kriminologiji
bile neka vrsta orijentira za dalja istraivanja. U etvrtom tomu svoje knjige
oni odreuju pojam drutvene dezorganizacije (kao opadanje uticaja
postojeih drutvenih pravila na pojedince ili grupe ljudi) i dezorganizacije
zajednice (kao raspad drutvenih uverenja i solidarnosti lanova)16.
Znaaj ove monografije, iako su mnogi autori (kako e se to videti i
iz izlaganja koje sledi) usvajali navedne definicije i stavove koje u zastupali
Thomas i Znaniecki, dugo vremena je u amerikoj literaturi bio blago
reeno zanemaren. Skoro da se izbegavalo da se pomene iako je bilo jasno
da i na metodolokom planu i u pogledu razvoja jedne originalne grane
13
Giulia Sinatti navodi niz autora koji smatraju da su ova dvojica kriminologa po prvi put ukazali
na mogunost i domete primene kvalitativnih metoda u svojoj nauci, (G.Sinatti, The Polish
Peasant Revisited, Sociologica, no 2, 2008).
14
W.Thomas, F.Znaniecki, The Polish peasant in Europe and America: monograph of an
immigrant group, Vol V, Chicago 1920., 277
15
-v. N.Abercrombie, S.Hill, B.Turner, Dictionary of Sociology, Harmondsworth 1986., 13
16
W.Thomas, F.Znaniecki, 2;48
ore Ignjatovi 33

sociologije (tek nekoliko decenija kasnije Hylton Madge /1962/ istie da su


ovim svojim radom dvojica autora stvorili posebnu sociologiju migracija)
ona imala ogroman znaaj17. Nije jednostavno pronai razloge zato je ovo
delo u kasnijoj amerikoj kriminolokoj literaturi bilo skrajnuto.18
Zato izgleda da su temelje prve prave amerike kriminoloke kole
ikake postavili Robert Park, Ernest Burgess i Roderick McKenzie
u knjizi Grad (1925.) u kojoj su prouavali ekoloku organizaciju grada
koja podrazumeva ne samo prostornu ekonomsku povezanost i postojanje
odreene tom tipu naselja odgovarajue kulture, kakva postoji na primer
u delovima ikaga poput Male Italije u kojoj su u to vreme tradicionalno
iveli imigranti italijanskog porekla19. U takvim naseljima postoji odreeni
tip organizacije socijalnog ivota i normi koje reguliu meuljudske
odnose. Te norme esto se razlikuju od pravila formalno pravnog sitema,
ali i u odnosu na druge zajednice koje postoje u amerikim gradovima.20
Ove ideje razradio je Burgess koji je podelio urbano podruje
ikaga na pet zona, a za nae izlaganje od posebnog znaaja je druga (II ili
zona tranzicije) koja se nalazi odmah pored centralnog poslovnog dela
(loop); u njoj se nalaze i pripadnici drutvenih grupa koje se nalaze na
donjem delu drutvene lestvice (sirotinja) u koje se svrstavaju i imigranti21.
Oni nastoje da se nau u treoj (III) zoni u kojoj u pristojnijim uslovima
ive sa svojim porodicama radnici koji su uspeli da izau iz zone II.22
Cliford Shaw i Henry McKay odluili da provere da li je stopa
kriminaliteta u zoni tranzicije zaista najvia. Viegodinjim istraivanjem23
u kome su analizirali injenice koji su se odnosile na period od 65 godina,24
ova dvojica autora doli su do zakljuka da su ne samo kriminalitet, nego i
druge socijalno patoloke devijantne pojave (alkoholizam, prostitucija,

17
H.Madge, The Origins of Scientific Sociology, New York 1962.
18
Mogue je da je jedan od razloga bio politiki William Thomas (1863-1947) je 1918. izgubio
mesto profesora na ikakom Univerzitetu posle hapenja od strane FBI iji razlozi nisu do danas
razjanjeni (moda to ima veze sa injenicom da je deo studija proveo u Nemakoj u Getingenu
i Berlinu). Posle toga, univerzitetski izdava u ikagu odbija da izda trei i naredne tomove knjige
Polish Paesant, pa je to uinila jedna mala kompanija iz Bostona.
19
R.Park, E.Burgess, R.McKenzie, The City, Chicago 1925., 3
20
Autori navode da takve rezidencijalne enklave postoje i drugim urbanim zajednicama: u San
Francisku i Njujorku (ajna taun), Bostonu (Bruklin)..., R.Park, E.Burgess, R.McKenzie, 10.
21
R.Lilly, F.Cullen, R.Ball, Criminological Theory- Context and Consequences, 4th ed.,
Thousand Oaks, 2007., 37
22
Bernard sa saradnicima navodi da je Burgess pokazao kako su se jevrejski imigranti po dolasku
u ikago prvo nali u zoni II, da bi vremenom veina njih prela u zonu III, a samo neki u jo
poeljnije zone IV i V., T.Bernard, J.Snipes, A.Gerould, 125
23
Koje je zapoeto tridesetih godina XX veka, a njegovi rezultati objavljeni skoro dve decenije
kasnije; C.Shaw, H.McKey, Juvenile Delinquency and Urban Areas, Chicago 1942. (deo ovog
rada preveden je -u: .Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 244 et seq.)
24
Naroita panja posveena je podacima koje su sadrale evidencije ikakih sudova za
maloletnike.
34 Strani pravni ivot

samoubistva,25 ...) najzastupljenije u toj prelaznoj zoni u kojoj dobar deo


stanovnitva ine doseljenici. Njihov sastav se vremenom menjao: godine
1884. ak 90% populacije smetene u zoni II inili su Nemci, Englezi,
kotlanani i Skandinavci, dok su oko 1930. godine esi, Italijani, Sloveni
(Poljaci, Jugosloveni i drugi) inili 85%.26
Jedna od teza ovih autora bila je da su loa gradska podruja mesta
gde postoji rivalitet izmeu devijantnih i konvencionalnih vrednosti. To
stanje samo je jedan od indikatora drutvene dezorganizacije koju neki autori
smatraju kljunom za objanjenje porasta stope kriminaliteta u sredinama
koje karakterie etnika i rasna heterogenost. Meu njima posebno mesto
zauzimaju Mabel Elliott i Francis Merril koji su 1934. objavili poznato delo
Socijalna dezorganizacija27 u kome su se posebno pozabavili problemom
migracija kao jednim od generatora dezorganizacije drutva. Njih izaziva
istovremeno dejstvo suprotnih inilaca onih koji lice teraju (e. push) iz
jednog ambijenta i onih koji ga vuku ka (e. pull) drugaijoj sredini. Sama
promena vodi moderne migrante u stanje kulturnog oka jer oni ne mogu
u novoj sredini koristiti kulturni obrazac iz sredine iz koje potiu, niti mogu
usvojiti kulturu u sredini u koju su stigli. U ovakvoj situaciji nalaze se kako
oni koji su napustili Evropu i nali se u Novom svetu, tako i migranti koji
su preli iz sela u grad i raseljena lica koja su ratna dejstva naterala da
napuste svoje drave28. Svi oni suoavaju se sa mnotvom problema od
porodine, preko ekonomske do religiozne dezorganizacije; zbog toga se
jedan broj takvih lica opredeljuje za kriminalno ponaanje, a neto manji
broj bira samoubistvo.
Drugi znaajan pravac koji se u kriminologiji naslonio na
izuavanja koja su vrili Shaw i McKay bilo je uenje o diferencijalnoj
asocijaciji (razliitom povezivanju) koje je razvio Edwin Sutherland.
Ovaj ikaki naunik je u jednom od svojih prvih radova zakljuio da
siromatvo u modernim drutvima dovodi do segregacije u grupe koje
pristaju na slabo plaene poslove, izolovanost od kulturnih uticaja i
izloenost degradirajuim uticajima. Melossi navodi njegove rei29:

25
Marshall Clinard i Robert Meier skoro vek kasnije takoe dovode u vezu migracije i
samoubistvo i pozivaju se na rezulate do kojih je doao Steven Stack po njima, stope migracije i
samoubistva su u korelaciji; Stack S. Suicide- A Decade Review of the Sociological Literature,
Deviant Behavior, no 4, 1982.
26
Vesrovatno je da se radi o lapsusu kaada Thomas Bernard sa saradnicima bukvalno navodi
...esi. Italijani, Poljaci, Sloveni i drugi kao da esi i Poljaci nisu Sloveni?; T.Bernard,
J.Snipes, A.Gerould, 137
27
Bilo nam je dostupno tree izdanje ove knjige - M.Elliot, F.Merrill, Social Disorganization, 3rd
ed., New York 1950.
28
M.Elliot, F.Merrill, 578
29
D.Melossi, 40
ore Ignjatovi 35

Siromatvo istovremeno znai nizak drutveni status u kome se


malo ta ima izgubiti, potovanje i inae ne uivaju, malo se ime
mogu ponositi ... stambene prilike su loe, ive u naseljima bez
kanalizacije, poeljne drutvene institucije su daleko ... roditelji su
odsutni i na poslu, o deci nema ko da se brine ... ona su izolovana
od kulturnih uticaja i izloena su antidrutvenim podsticajima.
Istovremeno, slike bogatstva ih zapljuskuju iz izloga prodavnica
i sa ulica izazivajui zavist i mrnju prema bogatima koja je
povezana sa oseanjem da su prikraeni u mnogo emu jer ne mogu
da zadovolje ni svoje elementarne potrebe. Siromatvo navodi
ljude da kradu i prostituiu se ako ele da izbegnu glad... Vie bi
trebalo da nas udi kako malo siromanih ljudi se opredeljuje za
zloin od toga koliko ih je sa druge strane zakona30.

ini se, ipak, da je najznaajniji doprinos pokuaju da se objasni


kriminalitet migranata u amerikim krivinim naukama u prvoj plovini
XX veka dao jedan kriminolog vedskog porekla Thorsten Sellin.
Podsticaj za njegova razmiljanja bila su zapaanja niza naunika da
izmeu normi i vrednosti kulture koja je karakteristina za sredinu u
koju se naseljavaju i one koju su migranti doneli iz starog kraja postoji
nesaglasnost, ak sukob. Neko je trebalo da odgovori na pitanje moe li se
ta injenica povezati sa kriminalitetom migranata. Potencijalno, postojale
su dve mogunosti: prva, da je njihova kriminalna aktivnost plod sukoba
do kultura nastalog pri susretu imigranata sa amerikim nainom ivota;
druga da ovaj uticaj nastaje kasnije, kada ova lica budu asimilovana to
bi trebalo da znai da poznaju normativni sistem u koji su doli, ali ga
ne prihvataju i nastavljaju da se ponaaju po pravilima svojih predaka31.
U svom poznatom izvetaju pod nazivom Sukob kultura i kriminalitet
koji je 1938. podneo Potkomitetu za delinkvenciju Saveta za istraivanje
u drutvenim naukama32 Sellin je pokuao da odgovori na ova pitanja. On
ukazuje da

30
E. Sutherland, Criminology, Philadelphia 1924., 170
31
C.Goff, T.Sellin, Culture Conflict and Crime in: Encyclopedia of Criminological Theory
(Cullen F., Wilcox P., eds.), Los Angeles 2010., 823
32
U literaturi Colin Goff se moe nai podatak da su lanovi Saveta 1935. u sastav kooptirali
Sellina i Sutherlanda kako bi razjasnili pitanje koliko sukob kultura utie na vrenje zloina. To
je bilo vreme kada je Sutherland stvarao svoju teoriju diferencijalne asocijacije, dok se Sellin
prevashodno bavio problemima razvoja kriminologije kao nauke. Posao su zapoeli zajedno,
ali je zanimljivo da je kao jedini autor Izvetaja prezentovanog 1938. godine potpisan Thorsten
Sellin; C.Goff, T.Sellin, Culture Conflict and Crime in: Encyclopedia of Criminological Theory
(Cullen F., Wilcox P., eds.), Los Angeles 2010., 823. Tu injenicu navodi i Milutinovi u svom
udbeniku; M.Milutinovi, Kriminologija, Beograd 1990., 133
36 Strani pravni ivot

... postoje drutvene grupe sa sistemima normi ponaanja koje ih,


zbog razlika u nainu ivota i drutvenih vrednosti koje su ove grupe
razvile, razdvajaju od ostalih grupa u mnogo, ili najveem broju
karakteristika. Moemo oekivati konflikte normi kada se seoski
stanovnik preseli u grad, ...(a jo vie) kada se ovek iz korzikanskih
planina spusti u nie delove istonog Njujorka! Konflikti kultura
su neizbeni kada norme jedne kulturne ili subkulturne oblasti
migriraju ili dou u dodir sa normama neke druge ... Sukobi izmeu
normi divergentnih kulturnih kodeksa mogu se javiti: 1) kada se ovi
kodeksi sukobe na granici susednih kulturnih oblasti; 2) kada se,
kao to moe biti sluaj sa pravnim normama, zakon jedne kulturne
grupe protegne preko granice na teritoriju druge; ili 3) kada se
pripadnici jedne kulturne grupe presele u drugu33.

Kasnije je objavljena istoimena knjiga u kojoj Sellin (u delu koji


nosi naziv Imigranti i nae pravo) naglaava da je veoma rairen stav kako
su migranti u znaajnoj meri odgovorni za visoku stopu kriminaliteta u
Americi34. Vie autora pisalo je o kriminalitetu tih grupa, ali je oigledno da
su njihova gledita zasnovana na neadekvatnim podacima. Pretpostavka
za donoenje bilo kakvih zakljuaka su pouzdane injenice o amerikoj
populaciji i stanju kriminaliteta koje bi trebalo da nam prue kriminalne
statistike. Kada se radi o prvoj grupi podataka, suoavamo se, naglaava
Sellin, sa nedovoljno preciznim kategorijama ako kaemo da se radi o
grupi Rusa to mogu biti pripadnici razliitih etnikih grupa od Rusa,
preko Jevreja, ali i pripadnika brojnih drugih naroda koji su iveli na
teritoriji tadanjeg SSSR;35 kada se radi o ovoj drugoj,
Sellin je, kao odlian poznavalac dometa i svih nedostataka
kriminalne statistike, svoje rezerve u odnosu na njih izloio u vie tekstova.
Nevalidnost ovih statistika, smatra on, kree se u oba pravca - s jedne
strane, u tim evidencijama se zbog onoga to se u literaturi danas naziva
rasno / etniko profilisanje36 mogu nai i imigranti koji nisu izvrili
krivino delo, ali ih istrani organi rutinski oznaavaju kao takve. S druge
strane, Sellin ukazuje da je najvei broj krivinih dela kod kojih su akteri
33
T.Sellin, Culture Conflict and Crime, New York, 1938., 63 (deo ovog rada preveden je u:
.Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 249 et seq.)
34
T.Sellin (1938), 70 et seq.
35
Slina je situacija bila i sa ehoslovakom ili tadanjom SFR Jugoslavijom (s tim to Sellin
ovu drugu ne pominje).
36
Radi se o predrasudi koja upuuje policiju da uinioce nerasvetljenih krivinih dela (naroito
najteih) trae meu pripadnicima odreenih rasnih / etnikih grupa; za rasno profilisanje
-v. H.Greene, Race and Crime in: Critical Issues in Crime and Justice: Thought, Policy and
Practice (Maguire M., Okada D., eds.), Los Angeles 2011.; S. Gabbidon, H. Greene, Race and
Crime, 2nd ed., Los Angeles 2009.
ore Ignjatovi 37

imigranti nepoznat organima gonjenja jer oni takve stvari reavaju izvan
sistema krivine pravde.37
On navodi i rezultate koje je objavila posebna Komisija (Wickersham
Comission) a odnose se na poreenje stope kriminaliteta izmeu lica roenih
u Evropi sa Belcima koji su na svet doli u Americi. U tu analizu ukljueni
su rezultati etiri istraivanja: (1) stopa uhapenih lica koje je policija
privela lokalnim sudovima u 31 gradu 1929. i 1930. godine uzorak preko
100.000; (2) stopa punoletnih lica koja su 1929. uhapena i optuena za
krivina dela i tee prekraje u Njujorku; (3) podatke o stopama mukaraca
starijih od 20 godina koji su u periodu 1925-1929. optueni za krivina
dela u ikagu; i (4) stope lica starijih od 15 godina koja su optuena za est
najteih krivinih dela devet gradova iste godine.

Tabelarni prikaz prvog istraivanja (1) pokazuje da Grci i Litvanci


imaju viu stopu od roenih Amerikanaca (koji su treem mestu)38.
U drugoj tabeli (2) samo su Grci bili ispred u SAD roenih Belaca;
u treoj (3) nijedna grupa imogranata nije imala viu stopu, dok su
u poslednjoj (4) iznad starosedelaca nali Italijani i Litvanci.39 ...

Metodologiji kojom su podaci prikupljeni i prikazani moe se,


smatra Sellin,40 zameriti dosta toga:

evidencije nisu potpuno uporedne jer je u onima oznaenim sa (1) i (3)


stopa utvrena u odnosu na 10.000 lica, dok je u ostale dve ona kako
je u kriminologiji inae uobiajeno - izraunata u odnosu na 100.000;
uzrast lica nije odreen na isti nain, kao ni njihov pol;
ni kriterijum razvrstavanja tip delikata, ni teritorija za koju su podaci
prikupljeni ne poklapaju se;
najzad, postavlja se pitanje zato su u analizu ukljueni samo imigranti iz
Evrope? Utoliko pre to iz tabele41 proizlazi da dve kategorije lica roenih
van SAD svrstane u rubrike Meksikanci i ostali imaju viestruko vie
37
T.Sellin (1938), 63. Tu se on poziva na dve studije: onu iji autor je William Smith /1937/
koji je ukazao da japanski imigranti sporove, ukljuujui i dela koja spadaju u krivina, reavaju
izmeu sebe jer smatraju da je to bolji nain odravanja slike koju drugi imaju o njima; autor
drugog rada je Sophia Moses /1936/ koja je istu pojavu uoila u getima Njujorka; S.Moses, Can
Delinqency be Measured? New York 1936.
38
Interesantno je da su se na estom (posle Poljaka i Italijana) nalazili Jugosloveni.
39
Jugosloveni su se ovde nali na 11. mestu (iza Grka, Poljaka, Austrijanaca, Francuza, Rusa,
Kanaana i Britanaca).
40
On se inae u literaturi smatra jednim od najboljih poznavalaca dometa i ogranienosti primene
statistikih metoda. J. Pinatel, T. Sellin an the Principal Trends in Modern Criminology in: Crime
and Culture Essays in Honor of Thorsten Sellin (Wolfgang M. ed.), New York 1968., 7
41
U njoj se nalaze stope (izraunate na 100.000) lica starijih od 18 godina koje su u dravi Njujork
uhapena i optuena za tea krivina dela 1929. godine.
38 Strani pravni ivot

stope kod vie krivinih dela (to se moe videti iz podataka prikazanih
u sledeoj Tabeli

Vrsta dela Roeni Evropljani sa


Amerikanci Meksikanci ostali max. stopom
razbojnitvo 36 200 40 11 (Francuzi)
teka telesna povreda 57 521 162 233 (Grci)
provalna kraa 55 361 50 36 (Litvanci)
kraa 53 161 94 102 (Grci)
kraa automobila 12
38 80 23
(Skandinavci)

Tabela 1.

I pored svega reenog, Sellin smatra da se iz postojeih injenica


ipak mogu izvesti dva zakljuka: prvi je da grupe imigranata iz Evrope
ne pokazuju isti nivo sklonosti za vrenje krivinih dela, kao i da njihovo
uee u odreenim tipovima kriminalne aktivnosti varira; i drugi je
da kriminalitet imigranata ne predstavlja poseban problem, bar kod
migranata prve generacije.
Kada se radi o njihovim potomcima druga generacija Sellin
ukazuje na rezultate istraivanja sprovedenih u Detroitu i Bafalu iz kojih
se da zakljuiti da su u ovom drugom gradu potomci deseljenika skloniji
vrenju silovanja, razbojnitva, kraa (provalnih, obinih i automobila),
ilegalnom kockanju, nanoenju tekih i lakih telesnih povreda, i krenju
propisa o distribuciji alkoholnih pia (Prohibicija). U Detroitu, sa druge
strane, bili su skloniji vrenju razbojnitava, provalnih kraa i delima
protiv porodice.
Godine 1933., Statistiki biro SAD u nastojanju da utvrdi stopu
zatvorenika u federalnim i dravnim zavodima poslao je tim ustanovama
upit radi utvrivanja zemlje roenja roditelja lica lienih slobode. Podaci
su se odnosili na 1930. godinu i odgovorili su zavodi iz 26 drava
obuhvatajui oko 90% populacije koja je u njima smetena. Samo u devet
drava stopa van SAD roenih bila je via od one zabeleene za roene
Amerikance. Kada se radi o odnosu roditelji deca imigranti, samo
u jednoj dravi Arkanzasu je konstatovana via stopa kod roditelja
u odnosu na njihove potomke. To je i logino kada se ima u vidu da
pripadnici druge generacije ne pripadaju vie kulturi svojih roditelja,
a nemaju mogunost da dostignu eljeni drutveno-ekonomski poloaj
zbog neadekvatnog obrazovanja, bednih uslova ivota i porodine
situacije koju karakterie dezorganizacija. Zato su esto nezaposleni ili
rade slabo plaene poslove. Takva situacija, a ne poreklo, vodi ove mlade
ore Ignjatovi 39

ljude po pravilu u vrenje kanjivih dela.42 Zbog toga su i pripadnici


prve generacije Italijana bili najee osueni za nasilnika dela,43 dok
su njihovi potomci ee bili osueni za imovinse delikte (uglavnom
krae)44.
U amerikoj literaturi bilo je i pokuaja da se razliito uee
imigranata u kriminalnim aktivnostima objasni polazei od rasnih
inilaca. Tako je bilo gledita po kojima su nie stope starih doseljenika
objanjavane njihovim nordijskim poreklom, za razliku od novih koji
su dominantno poticali iz Mediterana (Mediteranska rasa). Sellin ih
odbacuje i smatra da krivina dela koja vre migranti treba dovesti u vezu
sa sledeim iniocima: 1. sukob pravila ponaanja koja postoje u staroj
(onoj iz koje potiu) i novoj (one u kojoj su se nali) kulturi; ili 2. prelazak
iz ruralnog u urbano okruenje; 3) naputanje dobro organizovanog
homogenog drutva i dolazak u dezorganizovano i heterogeno45.
Uticaj koji je Sellin ostvario na kriminoloko objanjenje migracija
je neosporan. Marvin Wolfgang smatra knjigu Sukob kultura i kriminalitet
najuticajnijim teorijskim delom u perodu od trideset godina koje su
sledile njenom objavljivanju.4647 Istini za volju treba pomenuti da je u
periodu koji je sledio dolo do povremenog opadanja talasa migranata,48 a
sa tim je u tim periodima interesovanje za ovu temu u amerikoj literaturi
poelo da se fokusira na neka nova pitanja i trai nova objanjenja.
Sledei poznati ameriki kriminolog koji je doprineo objanjenju
kriminaliteta migranata (i svih ostalih ljudi na niim poloajima na
drutvenoj lestvici) bio je Robert King Merton. On tvrdi da je najei
uzrok opredeljenja tih ljudi za vrenje krivinih dela u neskladu od
drutva nametnutog cilja (bogatstvo) i (ne)dostupnost sredstava da se
do tog cilja doe na legitiman nain. Takvo stanje dovodi do najeeg
42
Tu tezu koju je istakao Harold Ross, a prihvataju je i Eleanor Glueck i Sellin. H.Ross, Crime
and the Native-Born Sons of European Immigrants, Journal of Criminal Law and Criminology,
no 2, 1937.; E.Glueck, Culture Conflict and Delinquency, Mental Hygiene, no 1, 1937.
43
Rezultati istraivanja koja je sproveo Holmes Stoffler /1935/ pokazuju da se esto radilo o
ubistvima pri svaama alkoholisanih aktera, posle branih i porodinih razmirica, branog
neverstva i radi zatite asti porodice.
44
T.Sellin (1938), 98
45
T.Sellin (1938), 85
46
M.Wolfgang, Preface in: Crime and Culture Essays in Honor of Thorsten Sellin (Wolfgang
M. ed.), New York 1968., viii
47
Pinatel navodi jednu intersantnu injenicu: Sellin, koji je u jednom od ranih radova istakao
kasnije dosta citiranu konstataciju kriminolog je kralj bez kraljevstva zavrio je kao predsednik
Meunarodnog udruenja za kriminologiju i borac za njenu komstituisanje kao jedinstvene i
samostalne i nezavisne discipline koja na nauni nain prouava kriminalni fenomen (J.Pinatel
(1968), 8). Oigledno je da je na njega u tom pogledu veliki uticaj izvrio velikan kriminologije
Enrico Ferri kome je Sellin posvetio poseban rad u knjizi Pioniri kriminologije; T.Sellin, Enrico
Ferri in: Peoneers in Criminology (Mennheim H. ed.), London 1960.
48
-v. podatke o tome u: M.Elliot, F.Merrill, 587
40 Strani pravni ivot

oblika devijantnog ponaanja koje Merton naziva inovacija logika je,


najjednostavnije govorei, sledea: ako je cilj obogatiti se, u situaciji kada
ga ne mogu postii na legalan nain, ostaje mi mogunost da ga postignem
vrenjem krivinih dela49.

3.2. Period posle II svetskog rata

Drugi svetski rat doneo je masovne migracije koje su bile posledice


ratnih dejstava i relaizacije politike istrebljenja pojednih naroda i rasnih
grupa. Neki od njihovih pripadnika nali su se u SAD i to je dalo novi
impuls pokuajima objanjenja uticaja horizontalne (prostorne) pokretljivosti
ljudi na njihovo kriminalno ponaanje. Doprinos su dali predstavnici vie
teorijskih orijentacija od diferencijalne asocijacije, preko teorija o kulturama,
o gangovima delinkvenata, interakcionizma i etiketiranja i drugih.
Prvo e biti rei o autoru koji je ve pominjan. U pitanju je Edwin
Sutherland koji je u kasnijim radovima pokuao da objasni zato se neki
pojedinci koji ive u sredinama koje karakterie drutvena dezorganizacija
ponaaju konformistiki, a drugi protivzakonito. U poznatom radu Principi
kriminologije /1947/ dolazi do nekoliko osnovnih stavova koji se mogu
svesti na nekoliko osnovnih: 1) kriminalno ponaanje se ui; 2) uenje
se odvija u interakciji (meudelovanju) sa drugim licima u procesu
komunikacije; 3) uenja kriminalnog ponaanja vri se unutar bliskih
personalnih grupa; 4) uenje kriminalnog ponaanja obuhvata: a. tehnike
vrenja zloina i b. specifino usmerenje motiva, energije, racionalizacije
i stavova. 5) to usmeravanje ui se iz doivljavanja pravnih pravila kao
povoljnih ili nepovoljnih; 6) pojedinac postaje delinkvent zbog jaeg
uticaja stavova u prilog krenja zakona u odnosu na shvatanja koja govore
protiv; 7) diferencijalne asocijacije mogu se razlikovati po frekvenciji,
trajanju, prioritetu i intenzitetu; 8) proces uenja kriminalnog ponaanja
putem asocijacije sa kriminalnim i antikriminalnim obrascima obuhvata
sve mehanizme koji su ukljueni u bilo koje drugo uenje; i 9) iako je
kriminalno ponaanje izraz optih potreba i vrednosti, ono njima ne moe
biti objanjeno poto je i nekriminalno ponaanje izraz istih potreba i
vrednosti. Najjednostavnije govorei, lica iz dezorganizovanih sredina
opredeljuju se za kriminalno ponaanje zbog povezivanja sa kriminalnim
uzorima u tom ambijentu koje je mnogo intenzivnije od povezivanja sa
konformistima.
U petom izdanju ove knjige (koautor je Donald Cressey), Edwin
Sutherland se suprotstavlja autorima koji su tvrdili da je u periodu
intenzivnog useljavanja u SAD migracija bila najznaajniji kriminogeni
49
R.Merton, Social structure and anomie, American Sociological Review, no 3 1938., 672 (deo
ovog rada preveden je -u: .Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 280 et seq.)
ore Ignjatovi 41

faktor u toj zemlji. On tvrdi da su migranti pristigli u Novi svet relativno


izolovana grupa koju karakterie dosta niska stopa kriminaliteta. Za
razliku od njihovih potomaka iz druge generacije kod kojih je zabeleena
via stopa50, na njih se u potpunosti mogu primeniti Sutherlandove
skoro pesnike konstatacije o delovanju siromatva na opredeljenje za
kriminalno ponaanje izreene 1924. godine. Logika je sledea: prva
generacija migranata je za osnovni cilj imala da se odri u novoj sredini
po cenu odricanja i patnje. Nove generacije nemaju to optereenje i
daleko im je vidljivije kako drugi ljudi demonstriraju bogatstvo na
svakom koraku. ak i ako ive bolje od svojih roditelja, pripadnici druge
generacije moraju biti nezadovoljni jer nemaju ni deo onoga to imaju
njihovi vrnjaci iz srednje i vie klase (ovaj fenomen koji je Jock Young51
nazvao relativna deprivacija).52
Sutherlandov i Mertonov uenik Albert Cohen,53 koga u novijoj
literaturi neki autori54 smatraju jednim od najznaajnijih zastupnika teorije
potkultura, obogatio je kriminologiju shvatanjem o uticaju potkultura na
nastanak delinkventnog ponaanja. U doktorskoj disrtaciji, koje je kasnije
preraena i objavljena kao monografija pod nazivom Delinkventni deaci-
kultura ganga /1955/ Cohen detaljno prikazuje potkulture mladih iz
(radnikih i ostalih) porodica koje se nalaze na dnu socijalne stratifikacije;
bitna crta te potkulture je otpor njenih lanova dominantnim drutvenim
normama koje promovie srednja klasa, a pre svega njenom visokom
vrednovanju kolskog postignua. Deaci koji pripadaju ovoj potkulturi,
naprotiv, odustaju od kolovanja i odbacuju i ostala merila kojima srednja
klasa vrednuje ponaanje mladih (e. middle-class measuring rod).
Neuspeh da se ostvare nametnuti ciljevi dovodi mlade u stanje frustracije
koja dovodi do delinkventnog ponaanjabez obzira da li potiu iz radnikih
porodica, ili su deca imigranata.55

50
E.Sutherland, D.Cressey, Principles of Criminology, Chicago, 1955., 92
51
J.Young, The Exclusive Society, London, 1999., 9
52
Nju treba razlikovati od apsolutne deprivacije koja oznaava stanje u kome su ljudi lieni
elementarnih preduslova za opstanak.
53
Kurs sociologije pratio je kod Metona i Talcotta Parsonsa, master studije je zavrio kod
Sutherlanda.
54
Meu njima je i Mitchell Miller; M. Miller M., Cohen Albert in: Encyclopedia of Criminology,
Vol 1, New York 2005., 195
55
Jo neki autori bili su pod uticajem Sutherlanda i Mertona. Water Miller /1958/ ukazuje da
zbog odsustva oca u porodicama iz niih drutvenih slojeva deaci pristupaju maloletnikim
gangovima jer je to nain da izgrade identitet mukarca. Marvin Wolfgang i Franco Ferracuti
govore o potkulturi nasilja koju karakteriu dve crte: njene pripadnike odlikuje to to mnogo
vie vrednuju ast, a znatno manje ljudski ivot od ljudi koji pripadaju dominantnoj kulturi. W.
Miller, Lower class culture as generating milieu of gang delinquency, Journal of Social Issues,
no 3 1958.; M.Wolfgang, F.Ferracuti, The Subculture of Violence, London 1967. (deo ovog rada
preveden je -u: .Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 260 et seq.)
42 Strani pravni ivot

Na stavove Mertona i Cohena naslanjaju se Richard Cloward i


Lloyd Ohlin u knjizi Delinkvencija i mogunost- teorija o gangovima
delinkvenata /1960/. Ako je, kako navodi Wayne Morrison56, Cohen
insistirao na univerzalnom cilju pojedinca da se obogati (simbol uspeha
je novac), a Cohen na postizanju drutvenog statusa Cloward i Ohlin
prave tipologiju mladih iz niih drutvenih slojeva tako to ih grupiu u
etiri grupe prema tome da li ele da ostvare status pripadnika srednje
klase (SPSK) i / ili bogatstvo (BTST). Da bi ova podela bila jasnija
prikazaemo je tabelarno

1) i SPSK i BTST 2) SPSK, ali ne BTST


3) BTST, ali ne SPSK 4) ni SPSK, ni BTST

Tabela 2.

Iako se delinkvencija javlja i u grupama (1) i (2), ipak je najvie
zastupljena kod mladih iz grupe (3); oni iz poslednje (4) su namanje
skloni problematinom ponaanja, iako su izloeni stalnoj kritici
pripadnika srednje klase zbog nedostatka ambicije. Iz ove podele nastala
je i klasifikacija potkultura mladih koju daju Cloward i Ohlin (kriminalna,
konfliktna i potkultura podvijenog repa). Ovi autori naroito istiu da
veliki znaaj u ovakvom razmatranju etiologije kriminaliteta mladih imaju
karakteristike sredine u kojoj ive jer ona odreuje mogunosti da se izvri
protivzakoniti akt i njegovu vrstu.57 Zato Morrison uenje Clowarda i
Ohlina naziva teorija o razliitim strukturnim mogunostima).58
Teorija socijalnog interakcionizma i etiketiranja polazi od stava da
je ako ne bitnije, ono bar isto tako vano koje delo je neko izvrio, kao
i kako je drutvo reagovalo na to ponaanje. Jedan od njenih osnivaa
Edwin Lemert u knjizi Socijalna patologija /1951/59 bavio se i pitanjem
nejednakog uea razliitih rasnih i etnikih grupa u vrenju krivinih
dela. On navodi podatke koji pokazuju da su stope hapenja Crnaca
nesrazmerno vie od njihovog uea u stanovnitvu. Pozivajui se na
jedan rad koji je napisao sa Judy Rosberg, on navodi da je stopa optuenih
u Los Anelesu u odnosu na 100.000 mukaraca bila:

56
W.Morrison, Theoretical Criminology- from modernity to post-modernism, London 1995., 284
57
To vai i za sredine u kojima ive imigranti i tu ideju razvie, kako emo videti kasnije, vie autora.
58 -e. theory of differential opportunity structure; W.Morrison, 285
59
U kojoj objanjava mehanizme postajanja devijantom (i prestupnikom) kroz proces pojaavanja
u kome se u svakoj sledeoj fazi (prvu ini primarna devijacija poslednju, sedmu, prihvatanje
drutvenog statusa devijanta odn. kriminalca) naizmenino poveava antidrutvenost uinica,
odn. jaa otrina drutvene reakcije.
ore Ignjatovi 43

Belci - 248 Kinezi - 201


Meksikanci - 356 Japanci - 101
Crnci - 835 Filipinci - 483
Jevreji - 256 Indijanci - 2.540

To to Crnci (posle Indijanaca) imaju najviu stopu kriminaliteta


Lemrt tumai tvrdnjom da je objanjenje o veoj vidljivosti dela koje vre
Crnci i veoj sklonosti organa reda da ih hapse i pravosua da ih osuuje
za izvrena dela. Ovde se, kako navodi, radi o pristrasnosti i predrasudama
koje opredeljuju administraciju pravosua da uinioce dela ijeg uinioca
nisu otkrili trae u manjinskim grupama60.
U pogledu kriminaliteta lica koja su roena izvan SAD, ovaj autor
navodi da je u kriminolokoj literaturi jedno od optih mesta tvrdnja da ona
imaju niu stopu kriminaliteta od onih koji su roeni u Americi. Takoe, da
stopa kriminalteta dece imigranata via od one koja se belei za vrnjake
roene u SAD. Na alost, kae Lemert rigorozna kontrola podataka ne
potkrepljuje uvek navedene zakljuke61. Ovde postoji i konceptualni
metodoloki problem ovakva istraivanja esto zanemaruju da su
imigranti dominantno ljudi koji su u evropskim dravama iveli na selu i
da je poreenje njihovih stopa kriminaliteta sa svim starosedecima koji ve
ive u gradovima (u kojima su se doseljeni nali) problematian zahvat.
Jedino logino poreenje bilo bi kada bi se stopa kriminaliteta stranaca
poredila sa stopom roenih Amerikanaca koji su seoski nain ivota
zamenili gradskim.
Rasne i etnike grupe razlikuju se meusobno i po stopi liavanja
slobode, bilo da se radi o osudi na kaznu zatvora ili o pritvaranju. One
takoe nejednako vre pojedine vrste krivinih dela. Tako se meu licima
roenim u drugim zemljama po stopama kriminaliteta izdvajaju Italijani
i Irci, pri emu ovi prvi ee vre krivina dela za koje se izrie kazna
zatvora. Takoe, postoje dokazi da pojedinci iz prve i druge generacije
imigranata Italijana, Iraca i (neto manje) Jevreja uestvovali vie od
ostalih grupa u vrenju dela iz oblasti organizovanog kriminaliteta. Ovde
se Lemert poziva na podatke koje su objavili Arthur Wood i John Waite, a
odnose se na etniku pripadnost gangstera i reketaa u vreme Prihibicije u
ikagu: 85% bili su Italijani (poglavito sa Sicilije), 10% su bili Jevreji, a
5% Irci62.

60
E. Lemert, Social Pathology- A Systematic Approach to the Theory of Sociopathic Behavior,
New York 1951., 289 (deo ovog rada preveden je -u: .Ignjatovi, Teorije u kriminologiji,
Beograd 2009., 336 et seq.)
61
E. Lemert, 290
62
A.Wood, J.Waite, J., Crime and its Treatment, New York 1941.
44 Strani pravni ivot

Januara 1961., Leonard Savitz u Filadelfiji pred Komisijom za


meuljudske odnose iznosi rezultate svog viegodinjeg istraivanja koje
je naslovljeno sa Delinkvencija i migracije koje je kasnije objavljeno u
knjizi Sociologija kriminaliteta i delinkvencije63. Na poetku, trebalo je
odrediti operacionalne definicije oba kljuna pojma: delinkventom je
smatrao svakog maloletnika koji se u svojstvu optuenog pojavio pred
Sudom za maloletnike (bez obzira da li je bio lien slobode, da li je ve
imao kriminalni dosije i kako se ta krivina stvar okonala); migraciju
radno definisao kao roenje izvan gradske zone Filadelfije. Hipotetiki
okvir je, najkrae govorei polazio od dva kljuna stava: da na stope
delinkvencije maloletnika utiu rasna / etnika pripadnost i da na tu stopu
utie duina boravka u Gradu. Uz to, varijable su bile i kvalitet meuodnosa
u zajednicama gde maloletnici ive i stepen (dez)organizacije tih sredina.
Uzorak su inila 1.062 lica (od tog broja 84% su inili Crnci, 10% Belci, 5%
Portorikanci), a kao jedna od varijabli korien je i podatak koliko godina
su imala kada su se nala u Filadelfiji (raspon se kretao od 6-11 godina).
Kljuni stavovi do kojih je Savitz doao su: uporedno gledano,
maloletni Crni doljaci bili su manje optereeni deinkventnim
ponaanjem od svojih vrnjaka iste rase koji su roeni u Filadelfiji; to je
boravak migranata u gradu bio krai, i njihova stopa delinkventnosti je bila
nia, to znai da za rizik od odavanja delinkventnom ponaanju kljuno
vreme izloenost rizicima ivota u velikom gradu. Ove rezultate Savitz
komentarie vrlo detaljno i navodi mogue inioce koji objanjavaju zato
maloletnici roeni u Filadelfiji ee postaju delinkventi od doljaka
istog uzrasta, ali i zato oni vre tee delikte (provale, razbojnitva, ak
ubistva). Kao jedno od tumaenja on navodi mogunost da uticaj imaju
sledee injenice: doljaci e ee ostati neotkriveni jer nisu poznati
organima koji se bave maloletnicima i njihovim potrebama; osim toga
oni su manje od maloletnika starosedelaca izloeni sistematskom
diskriminatornom odnosu tih organa; najzad, mogue je da uticaj
ostvaruje i to to su maloletnici imigranti, bar neko vreme, izolovani od
delinkvetnih vrednosti svojih vrnjaka roenih u Filadelfiji.
Na kraju, Savitz izvodi kljuni zakljuak da migracija nema
kriminogeni uticaj, to se ogleda ne samo u nioj stopi delinkvencije kod
maloletnika iz migrantskih porodica64. Takoe, oni vre lake delikte, ree
potiu iz razbijenih porodica, manje su sklona skitnienju. Najzad, rezultati
istraivanja su potvrdili da meuodnosi u zajednicama u kojima maloletnici
ive i dezorganizovanost tih sredina ima uticaja na njihovo delinkventno
ponaanje.
63
L. Savitz, Delinquency and migration in: Sociology of Crime and Delinquency (Wolfgang
M., Savitz L,, Johnston N., eds.), 2nd ed. New York 1970.
64
L. Savitz, 479
ore Ignjatovi 45

I drugi kriminolozi su se bavili odnosom migracija i kriminaliteta.


Meu njima je i tvorac teorije suzdravanja Walter Reckless. Istina, od
autora koji je u tekstu u kome je inaugurisao tu svoju koncepciju izriito
naglaavajui da se ona ne odnosi na kriminalnu ili delinkventnu aktivnost
... plemena u Indiji ili vokaciju i zanate Cigana, porodice prosjaka i odreene
forme deliinkventne supkulture i organizovanog kriminaliteta... ne bi se
oekivao da se bavi navedenim pitanjem65. Meutim, u knjizi Problem
kriminaliteta on objanjava kako socijalna i dezorganizacija sredine66 utie
na kriminalitet. On kae

drutva sa niskim kriminalitetom izgleda da su istovremeno relativno


izolovana, sa niskom mobilnou populacije, neznatnim promenama,
sa stanovnitvom koje pokazuje rasnu i kulturnu homogenost, sa
niskom institucionalnom dezorganizacijom, minimalnom podelom
na klase i socijalne grupe, sa jedinstvenim sistemom obiajnih
normi i snanom kontrolom svojih lanova. Sa druge strane, drutva
sa visokom stopom krenja normi izgleda da su ona sa velikim
brojem kontakata sa spoljnmim svetom, iji lanovi manifestuju
visok stepen mobilnosti, pokretljivost i sklonost promenama; ona
su klasno i kulturno heterogena, podeljena po klasnom kriterijumu
i sa mnotvom specijalnosti. U njima se dogaa znatan broj sukoba
normi ponaanja, a socijalna kontrola lanova je slaba.
Brza promena lokalne zajednice iz stabilnog podruja farmera u
visokoindustrijalizovani region ili prelazak u novu sredinu ili u
nove uslove proizvodnje stvara razumljiv haos i demoralizaciju67.

Jasno je da je se karakteristike ovo drugog tipa drutva vae i za


zajednice u kojima su smeteni imigranti u SAD.
Kasnije se javljaju i autori koji pokuavaju da revitalizuuju
kljune stavove koje su afirmisali Shaw i McKay. Tako Ruth Kornhauser
ponovo skree panju na dva kljuna pojma u njihovoj teoriji - drutvena
dezorganizacija i potkultura i konstatuje da oni, po njima, ostvaruju
jednak uticaj68. Za ovu autorku, poslednji stav je pogrean i po njoj
socijalna dezorganizacije je primarni uzrok delinkvencije. Ona tu tvrdnju
nastavlja piui o onome to naziva kontrola zajednice: siromani, ljudi
koji ive u rasno i etniki nehomogenim sredinama, koji se esto kreu

65
W.Reckless, A new theory of delinquency and crime, Federal Probation, no 25 1961. (deo
ovog rada preveden je -u: .Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 300 et seq.)
66
W.Reckless, The Crime Problem, New York 1955., 107. Usvaja definicije ovih pojava koje
je dao William Thomas 1920. godine.
67
W.Reckless (1955), 105-6
68
R. Kornhauser, Social Sources of Delinquency, Chicago 1978.
46 Strani pravni ivot

iz mesta u mesto, nemaju mogunost da uspostave i odravaju normalne


drutvene odnose i institucije koje bi im pomogle da normalno ostvare
uobiajene aspiracije i ciljeve takve sredine takoe se optereene
visokim stopama kriminaliteta i delinkvencije.
Sline stavove, kako navode Bernard i saradnici69 zastupaju i
Robert Bursik i Jim Webb70 koji takoe istiu socijalnu dezorganizaciju
zajednice kao primarnu za objanjenje viskih stopa delinkvencije koje
ih karakteriu. Oni su pokazali ta se sredinom prolog veka dogodilo
kada su Crnci pokuali da ponove ono to su pre njih uinile druge rasne
i etnike grupe da postepeno iz zone II preu u zonu III. Taj njihov
pokuaj doiveo je snano protivljenje Belaca, to je dovelo do skoro
potpune socijalne dezorganizacije zajednica i visoke stope delinkvencije.
Kada se populacija u zajednicama stabilizovala, navedena stopa u tim
srednama nije vie odskakala u odnosu na druge.
Na ova gledita naslanjaju se Rodney Stark /1982/ i Robert
Sampson71. Prvi je nastavljajui, uenje o sukcesiji razliitih grupa u
ivotnom okruenju, postavio hipotezu da je visoka stopa kriminaliteta
karakteristika odreenih zajednica, nezavisno od pojedinaca koji ih
nastanjuju. On je meu 30 inilaca koji utiu na tu stopu (grupisao ih je
u etiri celine) posebno izdvojio: gustinu naseljenosti; meovitu namenu
zemljita (izmeane stambene, industrijske i graevine namenjene
trgovanju u istom rejonu); stambenu mobilnost; i zaputenost.
Robert Sampson je razvio teoriju o kolektivnoj efikasnosti u kojoj
nastoji da objasni visoke stope kriminaliteta u pojedinim sredinama i
tvrdi da siromatvo, samo za sebe, nema takvo dejstvo, ali povezano sa
rezidencijalnom mobilnou, moe uticati na porast stope nasilnikog
kriminaliteta. Kao i kidanje prodinih veza (olieno u porastu stope
razvoda i porastu broja familija bez oca) i prenaseljenost sredine. Tu
je anonimnost obezbeena, a mogunost da se uestvuje u zajednikim
aktivnostima zajednice svedena na minimum. Rezultat je porast zloina
i nasilja, on opet utie na dodatno uruavanje zajednice i oni koji potuju
zakon nastoje da se odatle udalje to pre.72
Kao i Shaw, i Sampson koristi pojam drutvena dezorganizacija, ali
mu daje drugaije znaenje - kao nemogunost date sredine da realizuje
zajednike vrednosti. Jedan od razloga vezan je za pojam socijalni kapital,
odn. drutvene mree koje ukljuuju zajednitvo normi, vrednosti i shvatanja
69
T.Bernard, J.Snipes, A.Gerould, 141 et. seq.
70
R.Bursak, J.Webb, Community change and patterns of delinquency; American Journal of
Sociology, no 1, 1982.
71
R.Sampson, The community in: Crime (Wilson J., Petersilia J. eds.), San Francisco, 1995
72
Ove stavove razrauju kasnije u poznatom radu o strategiji razbijenih prozora James Wilson
i George Kellig J.Wilson, G.Kellig, The police and neighborhood safety- broken windows,
Atlantic Monthly, no 3, 1982.; v. . Ignjatovi, Kriminologija, 12. izd., Beograd 2015., 158
ore Ignjatovi 47

zahvaljujui kojima se olakava zajedniko delovanje i omoguava


postizanje zajednikih ciljeva.73 Sampson ukazuje da u sredinama u kojima
postoji mnotvo drutvenih odnosa meu stanovnicima (gde je socijalni
kapital vei) manje i zloina. U jednom kasnijem koautorskom radu,
Sampson uvodi pojam kolektivna efikasnost koji odreuje kao sposobnost
sredine da odrava red na javnim povrinama (ulicama i parkovima). Ona se
demonstrira kada stanovnici odreenog naselja preduzimaju sami odreene
aktivnosti kako bi iveli u sigurnoj sredini ili obraanjem organima reda da
organizuju program susedskog nadziranja.74 Ovakve aktivnosti mogue
su samo ukoliko zajednicu krase kohezija i uzajamno poverenje.75
Najzad, u jednom radu koji je Sampson objavio sa saradnicima
ukazuje na uticaj formalne socijalne kontrole na dezorganizaciju u jednoj
socijalnoj sredini, posebno se osvrui na uticaj zatvaranja prestupnika76.
Na prvi pogled izgleda da ono poveava stepen bezbednosti sredine
dok se osuenik nalazi na izdravanju kazne. Ali kada se uzme u obzir
da se takva lica najee vraaju u sredinu iz koje su odvedena na
izdravanje kazne, Sampson i saradnici navode da istraivanja pokazuju
kako kampanje zatvaranja lica ne vode smanjenju, ve poveanju stope
kriminaliteta u sredinama iz kojih potiu.77
Jedan broj kriminologa je u kasnijim radovima govorio o
uticaju migracija posredno, izlaui probleme uticaja urbanizacije i
industrijalizacije na kriminalitet, dok su se drugi posebno koncentrisali
na pojedine vrste kriminalnih aktivnosti koje se u literaturi povezuju sa
statusom imigranta.
U prvu grupu spada na primer Gresham Sykes koji ukazuje da
urbanizacija i industrijalizacija dovode do talasa migracije gde ljudi iz
homogenih zajednica u kojima su okrueni roacima i bliskim licima,
pre svega u primarnim grupama, odlaze u metropole u kojima takve veze
ne postoje i bivaju zamenjene povrnim kontaktima karakteristinim
za stanovnike gradova, a religiozne i druge organizacije u koje se stupa
dobrovoljno gube uticaj78. Takva temeljna promena vodi u dezorganizaciju
sredine u kojoj oni ive, to rezultira devijantnim ponaanjem, ukljuujui i
alkoholizam, samoubistva, zloin i delinkvenciju.
Taj stav ovaj autor ponavlja i u zakljuku u kome naglaava
da ukazuje na postojanje indicija da urbanizacija utie na porast stopa
73
-v. S.Tomanovi, Socijalni kapital in: Socioloki renik (Mimica A., Bogdanovi M. eds.),
Beograd 2007., 530
74
-v. . Ignjatovi (2015), 151
75
-v. T.Bernard, J.Snipes, A.Gerould, 144
76
R.Sampson, J.Morenoff, T.Gennon-Rowley, Assesing neighborhood effect- social processes
and new directions in research, Annual Review of Sociology, no 1, 2002.
77
Ibid.
78
G.Sykes, Criminology, New York 1978, 249
48 Strani pravni ivot

kriminaliteta, dok povezanost migracija i porasta broja zloina trai


dalja istraivanja79. Autor istovremeno ukazuje na to da su se ve u to
doba SAD srele sa problemom ilegalne imigracije iz Meksika sa Kariba
i slae sa sa autorima dvoje autora (John Huss i Melanie Wirken) koji su
ove ilegalne imigracije nazvali skrivenom populacionom bombom80.
Ova konstatacija dobar je predloak za izlaganje o jednoj drugoj
poasti u kojoj, kako se dugo mislilo, imigranti daju kljuni peat
radi se o organizovanom kriminalitetu. Ve je Lemert, kako smo videli,
ukazivao na rezultate istraivanja koja su pokazala natproseno uee
nekih etnikih i rasnih grupa u organizovanim kriminalnim delatnostima.
Ovakve stavove podrava i Donald Cressey koji je u svom uvenom
izvetaju u svojstvu efa Predsednike komisije za primenu zakona
i administraciju pravosua (koji je pod naslovom Aktivnosti i lokacija
organizovanih kriminalaca usvojen i pretoen u istoimeni dokument 1967.
godine)81 podrao ideju o postojanju nacionalnog kriminalnog sindikata
koji predstavlja opasnost za sveukupni ameriki nain ivota. U tom i
kasnijim radovima ovaj autor izjednaava organizovani kriminalitet sa
italijanskom organizacijom pod nazivom Cosa Nostra, piramidalno
ureenom po uzoru na kriminalne familije mafijakog tipa sa Sicilije82.
Ovakav stav podudarao se nainom na koji je FBI eleo da u amerikoj
javnosti bude predstavljen organizovani kriminalitet.
Mnogo znaajniji pristup pitanju odnosa etnike pripadnosti i
organizovanog kriminaliteta imao je Francis Ianni, tvorac teorije jedne
originalne teorije. U jednom radu, on zapaa da je vie generacija etnikih
grupa u Severnoj Americi povezano sa organizovanim kriminalitetom i to
ga je navelo da objasni pojavu koju je nazvao etnika sukcesija (e. ethnic
succession)83. Radi se o procesu u kome su jedna za drugom (sukcesivno) u
Ameriku, u potrazi za boljim ivotom, dolazile razliite etnike grupe, ali se taj
cilj pokazao kao neostvariv jer njihovi lanovi nisu raspolagali odgovarajuim
osobinama (obrazovanje, dobro znanje jezika i obuenost za traene poslove)
koje su smatrane pretpostavkama za njegovo postizanje. U takvim sluajevima,
uestvovanje u organizovanom kriminalitetu bio je grupno zasnovan odgovor
na ovu neusklaenost ciljeva i sredstava za njihovo ostvarenje. Zato su u SAD
prvo Irci, zatim Jevreji, pa Italijani i na kraju crnci bili dominantno ukljueni u
organizovani zloin. I obrnuto, kada su ove grupe obezbedile pristup legitimnim
sredstvima koja omoguavaju eljeni uspeh i kada su se, zahvaljujui tome

79
G.Sykes, 610
80
J.Huss, M.Wirken, Illegal Immigration The Hidden Population Bomb, Futurist, no 2, 1977.
81
Izvetaj je objavljen dve godine kasnije -v. Presidents Commision /1967/
82
D. Cressey, The national and local structures of organized crime in: Delinquency, Crime and
Social Process (Cressey D., Ward D. eds.), New York 1969., 873
83
F.Ianni, Family Business, New York 1972.
ore Ignjatovi 49

popele na drutvenoj lestvici, njihovo uee u organizovanom kriminalitetu


je opalo84.
Primer Iraca je u tom pogledu karakteristian. Oni su u XIX veku
vladali kriminalnim podzemljem, da bi postepeno, poetkom XX veka poeo
njihov uspon na skali socijalne stratifikacije amerikog drutva. Time kao da su
otvorili prostor za druge etnike grupe koje su ih nasledile u organizovanom
kriminalitetu. Zato se dogodilo da u vreme uvoenja Prohibicije policijom
dominiraju Irci, a podzemljem Jevreji i Italijani. to se Jevreja tie i meu
njima je bilo dosta gangstera koji su delovali uglavnom u Njujorku. Oni su
na svoj nain obeleili istoriju amerikog organizovanog kriminaliteta s kraja
XIX i poetka XX veka, a neki od njih odrali su se i kasnije.
Dugo vremena, sve negde do 80-tih godina XX veka ne samo u javnosti,
nego i meu kriminolozima, prevladavao je stav da u svetu organizovanog
kriminaliteta glavnu ulogu imaju Italijani. Sve je poelo 1890. sa ubistvom
lokalnog efa policije u Nju Orleansu za koje je on izdiui optuio Italijane
(abare). To ubistvo ne samo da je dovelo do najmasovnijeg linovanja koje
su u SAD dogodilo posle Graanskog rata, nego je u medijima, ali i meu
mnogim kriminolozima stvorilo predstavu da je organizovani kriminalitet u
Americi isto to i Mafija, mada je bilo jasno da postoji jo niz drugih etnikih
grupa koje se njime bave. U SAD se takva predstava o organizovanom
kriminalitetu kao o italijanskoj stvari odrala skoro 100 godina i pored
ukazivanja da poiva na predrasudama i oito je antiitalijanski usmerena jer
zanemaruje da najvei deo Italijana u Americi predstavlja asne graane.85
Poslednjih decenija XX veka niz autora ukazuje da u kriminalnom
podzemlju postoje i mnoge druge grupe osim pomenutih. Meu prvim
tekstovima koji su se bavili ovom pojavom je knjiga Crna mafija koju je
takoe objavio Ianni86. Po njemu, Crnci su izlazei iz geta u kojima su do
tada iveli, poeli (zajedno sa Portorikancima) da od Italo-Amerikanaca
preuzimaju deo poslova u kriminalnom podzemlju. Frank Hagan navodi
argumente kojima je Ianni objanjavao zato je organizovani kriminalitet tako
privlaan Crncima (i Portorikancima): - za njih, organizovani kriminalitet je
drugo lice amerikog biznisa; - na ovakva dela navodi ih siromatvo i nemo,
kao i oekivanje da e ih vrenje ovakvih dela dovesti do cilja bogatstva; -
boravak u kaznenim ustanovama (u kojima su, naroito Crnci nesrazmerno
zastupljeni) omoguava im da se lake ukljue u svet kriminalnog podzemlja.87
84
F.Hagan, Political Crime- Ideology and Criminology, Needham Heights 1987., 197 et seq.
85
Kao primer moe se navesti da je sve do pred kraj prolog veka policija demonstrirala poseban
oblik etnikog profilisanja samo je Italijanima u dosije (bez obzira zbog kog krivinog dela
su privedeni) upisivala napomenu OC (e. organized crime), odn. organizovani zloin v.
.Ignjatovi, M.kuli, Organizovani kriminalitet, 2 ed., Beograd 2012., 127
86
F.Ianni, Black Mafia, New York 1974.
87
F. Hagan, 198. Ovde Ianni na originalan nain kombinuje stavove teorija o potkulturama, o
uenju (kriminalnih vetina - Sutherland) i o socijalnoj dezorganizaciji.
50 Strani pravni ivot

U jednom kasnijem delu Ianni ukazuje da je ulazak u svet kriminalnog


podzemlja istovremeno i nain da drutvene grupe sa dna socijalne lestvice
obezbede bolji kontakt sa nosiocima politike moi putem korumpiranja88.
U istoriji je poznato da su etnike grupe uspevale da pojaaju svoj uticaj u
politici u istoj meri u kojoj i u kriminalitetu. Ove dve forme pokretljivosti uvek
su povezane, zahvaljujui pre svega endemskoj korumpiranosti amerikog
politikog sistema.89
U novije novije vreme, pored Crne mafije kojoj je Sean Griffin
posvetio izvanredan rad koji je rezultat njegovog istraivanja u Filadelfiji, govori
i o drugim, na etnikim osnovama stvorenim kriminalnim grupama kao delu
organizovanog kriminaliteta u Americi.90
Ova saznanja odravaju javnost u uverenju da u kriminalnom
podzemlju dominiraju stranci, ubeenju koje poiva na ksenofobiji i
manipulisanju javnou (organima reda odgovara da se iri mistika o
sveprisutnim kriminalnim organizacijama sa kojima borba predstavlja
neverovatno teak zadatak), mediji iz komercijalnih razloga prihvataju
i ire takvo uverenje, bez obzira to veina kriminolokih istraivanja ne
podrava tezu o poveanom ueu imigranta u kriminalnim delatnostima
u SAD.
A onda se dogodio teroristiki napad 11. septembra 2001. Od tada,
SAD su objavile novi rat rat terorizmu koji delom podrazumeva da su
svi stranci potencijalni teroristi naroito ako dolaze iz nekih zemalja ili
delova sveta. U tom smislu u knjizi koju je simbolino nazvao rtveni jarci
11. septembra- zloini mrnje i kriminalitet drave Michael Welch istie da
su ameriki imigracioni organi, zajedno sa FBI sproveli specijalni program
koji je obuhvatio ispitivanje 82.000 lica strane nacionalnosti koji borave na tlu
SAD91. Imigracioni slubenici su dobili instrukcije da takvim licima uteruju
strah, a uz to ih dovedu u stanje da se oseaju posramljeno.
Pripadnici odreenih rasnih i etnikih grupa smatrani su po definiciji
opasnim po Ameriku, a brojni sluajevi protivzakonitog postupanja sa njima
predmet su brojnih obraanja organizacija za zatitu ljudskih prava svetskoj

88 F.Ianni, Social banditry and a Black Mafia in: Crime and Society (Oatman E. ed.), vol 3,
New York 1979.
89
Ili, kako je to formulisao Chambliss /1971/ ... korumpiranje pravno-politikih organizacija
je kritini deo, ila kucavica kriminalnih udruenja. zato je izraz prouavanje organizovanog
kriminaliteta pogean to izuavanje trebalo bi da za predmet ima korupciju, birokratiju i mo.
90
S.Griffin, Philadelphias Black Mafia- A Social and Political History, Dodrecht 2003. Tako
se pominju meksike, kolumbijske, kubanske, kineske i japanske bande; haianska i ruska
mafija. Kod veine ovih organizacija karakteristian je princip etnike pripadnosti lanova i
zadravanje veze sa nekadanjom zemljom porekla, to im daje meunarodni karakter.
91
M.Welch, Scapegoats of September 11th- Hate Crimes & State Crimes in the War on Terror,
New Brunswick 2006., 79
ore Ignjatovi 51

javnosti.92 Dogodilo se ono to je Anthony Romero kratko okarakterisao


sledeeim reima rat protiv terorizma ubrzo se pretvorio u rat protiv
imigranata93. Moda je jo vei apsurd ono to navodi Geoffrey R. Skoll u
knjizi simbolinog naziva Evaluacija sistema krivine pravde u kapitalistikim
zemljama: penitencijarni system SAD belei da veinu populacije smatene
u korekcione ustanove ine uinioci delikata imigranata94. Ali, razmatranje
navedenih injenica spada u jedan drugi problem kojim se takoe bavi
kriminologija ali ne spade u temu ovog rada imigranti kao rtve kriminalnih
delatnosti.

4. Zakljuna razmatranja

Prikaz razmiljanja o uticaju migracija na kriminalitet poinje u


ovom radu od 20-ih godina prolog veka kada se kriminologija u SAD
emancipuje od evropskih uzora i sa zaetnicima prve prave amerike
teorije ikake kole poinje razvoj koji u periodu pred Drugi svetski
rat rezultira dominacijom u svetskim razmerama. U radu su analizirani
najznaajniji predstavnici ekoloke, teorije potkultura, teorije uenja i
njihovi naslednici u drugoj polovini XX veka. Njihovi radovi predstavlaju
bogat inventar ideja koje mogu posluiti razumevanju meuodnosa
horizontalne pokretljivosti velikih grupa ljudi iz jednog socio-kulturnog
ambijenta u drugi i kriminaliteta. Sa druge strane, apsurd je svoje vrste
to to se ini da na razmiljanja o uticaju migracija na kriminalitet, bar
kada se radi o SAD, vie utiu tradicionalne predrasude javnosti koje
podgrevaju nosioci vlasti i njima odani mediji nego nauna istraivanja
koja pokazuju da migracije, same za sebe nisu kriminogeni faktor.
Meutim, to ne znai da migranska kretanja, udruena sa drugim
iniocima kakvi su dezorganizovana sredina u koju dolaze, porodini
odnosi, uticaj kriminalnih potkultura i slini - ne mogu dovesti do
kriminalnih dela. Ovo se naroito odnosi na maloletnike i pripadnike
imagrantskih zajednica koji nastoje da ostvare uspeh u ivotu (obogate
se) nelegitimnim sredstvima. Takvi se esto opredeljuju za pristupanje
grupama iz kriminalnog podzemlja i postaju deo organizovanog
kriminaliteta. Moda je najbolje objanjenje za to teorija o etnikoj
sukcesiji koja se, kako se ini, moe primeniti i na kriminalne aktivnosti
pripadnika niih drutvenih klasa u drugim dravama. Kao uostalom i

92
Poseban problem su uslovi u zavodima gde su imigranti smeteni. Karen Douglas nazvala ih je
Ameikim gulazima; K.Douglas, American gulag: Inside U.S. immigration prisons. Berkeley
2004.
93
M.Welch, 100
94
G.Skoll, Contemporary Criminology and Criminal Justice Theory- Evaluating Justice
Systems in Capitalist Societies, New York 2009., 191
52 Strani pravni ivot

drugi teorijski pristupi iju primenljivost u drugim sredinama treba


evaluirati i razdvojiti one koji su ekskluzivno stvoreni da objasne
situaciju karakteristinu za ameriku sredinu od onih koji bi mogli imati
univerzalni znaaj.

LITERATURA

Abercrombie N., Hill S., Turner B., Dictionary of Sociology, Harmondsworth 1986.
Bernard T., Snipes J., Gerould A., Volds Theoretical Criminology, New York 2010.
Bursak R., Webb J., Community change and patterns of delinquency; American
Journal of Sociology, no 1, 1982.
Chambliss W., Vice, corruption, burreaucracy and power, Wisconsin Law
Review, no 1150, 1971.
Cloward R., Ohlin L., Delinquency and Opportunity- A Theory of Delinquent
Gangs, New York 1960. (deo ovog rada preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u
kriminologiji, Beograd 2009.,287 et seq.)
Cohen A., Delinquent Boys- The Culture of Gang, Glencoe 1955. (deo ovog
rada preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 252
et seq.)
Cressey D., The national and local structures of organized crime in:
Delinquency, Crime and Social Process (Cressey D., Ward D. eds.), New York
1969.
Douglas K., American gulag: Inside U.S. immigration prisons. Berkeley 2004.
urev B., Migracije in: Socioloki renik (Mimica A., Bogdanovi M. eds.),
Beograd 2007.
Elliot M., Merrill F., Social Disorganization, 3rd ed., New York 1950.
Gabbidon S., Greene H., Race and Crime, 2nd ed., Los Angeles 2009.
Glueck E., Culture Conflict and Delinquency, Mental Hygiene, no 1, 1937.
Goff C., Sellin, Thorsten: Culture Conflict and Crime in: Encyclopedia of
Criminological Theory (Cullen F., Wilcox P., eds.), Los Angeles 2010.
Greene H., Race and Crime in: Critical Issues in Crime and Justice: Thought,
Policy and Practice (Maguire M., Okada D., eds.), Los Angeles 2011.
Griffin S., Philadelphias Black Mafia- A Social and Political History,
Dodrecht 2003.
Hagan F., Political Crime- Ideology and Criminology, Needham Heights, 1987.
Huss J., Wirken M., Illegal Immigration The Hidden Population Bomb, Futurist,
no 2, 1977.
Ianni F., Family Business, New York 1972.
Ianni F., Black Mafia, New York 1974.
ore Ignjatovi 53

Ianni F., Social banditry and a Black Mafia in: Crime and Society (Oatman E.
ed.), vol 3, New York 1979.
Ignjatovi ., Kriminologija, 2. izd., Beograd 1992.
Ignjatovi ., Teorije u kriminologiji, Beograd 2009.
Ignjatovi ., Kriminologija, 12. izd., Beograd 2015.
Ignjatovi ., kuli M., Organizovani kriminalitet, 2 ed., Beograd 2012.
Kornhauser R., Social Sources of Delinquency, Chicago 1978.
Lemert E., Social Pathology- A Systematic Approach to the Theory of Sociopathic
Behavior, New York 1951. (deo ovog rada preveden je u: . Ignjatovi, Teorije
u kriminologiji, Beograd 2009., 336 et seq.)
Lilly R., Cullen F., Ball R., Criminological Theory- Context and Consequences,
4th ed., Thousand Oaks 2007.
Lombroso C., Criminal Man (translation), Durham 2006.
Madge H., The Origins of Scientific Sociology, New York 1962.
Melossi D., Crime, Punishment and Migration, Los Angeles 2015.
Mergen A., Die Kriminologie, Mnchen 1978.
Merton R., Social structure and anomie, American Sociological Review, no
3, 1938. (deo ovog rada preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji,
Beograd 2009., 280 et seq.)
Miller M., Cohen Albert in: Encyclopedia of Criminology, Vol 1, New York
2005.
Miller W., Lower class culture as generating milieu of gang delinquency,
Journal of Social Issues, no 3, 1958.
Milutinovi M., Kriminologija, Beograd 1990.
Morrison W., Theoretical Criminology- from modernity to post-modernism,
London 1995.
Moses S., Can Delinqency be Measured? New York 1936.
Park R., Burgess E., McKenzie R., The City, Chicago 1925.
Pinatel J., Thorsten Sellin an the Principal Trends in Modern Criminology in:
Crime and Culture Essays in Honor of Thorsten Sellin (Wolfgang M. ed.),
New York 1968.
*** Presidents Comission on Law Enforcement and Administration of Justice,
Activities and location of organized criminals in: Delinquency, Crime and
Social Process (Cressey D., Ward D. eds.), New York 1969.
Reckless W., The Crime Problem, New York 1955.
Reckless W., A new theory of delinquency and crime, Federal Probation, no
25, 1961. (deo ovog rada preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji,
Beograd 2009., 300 et seq.)
Ross H., Crime and the Native-Born Sons of European Immigrants, Journal of
Criminal Law and Criminology, no 2, 1937.
Sampson R., The community in: Crime (Wilson J., Petersilia J. eds.), San
Francisco 1995.
54 Strani pravni ivot

Sampson R., Morenoff J., Gennon-Rowley T., Assesing neighborhood effect-


social processes and new directions in research, Annual Review of Sociology,
no 1, 2002.
Savitz L., Delinquency and migration in: Sociology of Crime and Delinquency
(Wolfgang M., Savitz L,, Johnston N., eds.), 2nd ed. New York 1970.
Sellin T., Culture Conflict and Crime, New York 1938. (deo ovog rada preveden
je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 249 et seq.)
Sellin T., Enrico Ferri in: Peoneers in Criminology (Mennheim H. ed.),
London 1960.
Shaw C., McKey H., Juvenile Delinquency and Urban Areas, Chicago 1942.
(deo ovog rada preveden je -u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd
2009., 244 et seq.)
Sinatti G., The Polish Peasant Revisited, Sociologica, no 2, 2008.
Skoll G., Contemporary Criminology and Criminal Justice Theory- Evaluating
Justice
Systems in Capitalist Societies, New York 2009.
Smith W., Americans in Process, Ann Arbor 1927.
Stack S., Suicide- A Decade Review of the Sociological Literature, Deviant
Behavior, no 4, 1982.
Stoffler H., A Study of National and Cultural Defferences in Criminal Tendency,
Archives of Psychology, no May 1935.
Sutherland E., Criminology, Philadelphia 1924.
Sutherland E., Principles of Criminology, Philadelphia 1947. (deo ovog rada
preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 277 et seq.)
Sutherland E., Cressey D., Principles of Criminology, Chicago 1955.
Sykes G., Criminology, New York 1978.
Thomas W., Znaniecki F., The Polish peasant in Europe and America:
monograph of an immigrant group, Vol V, Chicago 1920.
Tierney J., Criminology- Theory & Context, London 1996.
Tomanovi S., Socijalni kapital in: Socioloki renik (Mimica A., Bogdanovi
M. eds.), Beograd 2007.
Young J., The Exclusive Society, London 1999.
Welch M., Scapegoats of September 11th- Hate Crimes & State Crimes in the
War on error, New Brunswick 2006.
Wilson J., Kellig G., The police and neighborhood safety- broken windows,
Atlantic Monthly, no 3, 1982.
Wolfgang M., Preface in: Crime and Culture Essays in Honor of Thorsten
Sellin (Wolfgang M. ed.), New York 1968.
Wolfgang M., Ferracuti F., The Subculture of Violence, London 1967. (deo ovog rada
preveden je u: . Ignjatovi, Teorije u kriminologiji, Beograd 2009., 260 et seq.)
Wood A., Waite J., Crime and its Treatment, New York 1941.
55

Prof. Djordje Ignjatovic Ph.D


Faculty of Law, University of Belgrade

MIGRATIONS AS CRIMINOLOGICAL PROBLEM: CRIME OF


MIGRANTS USA EXPERIENCE

Summary

Review of thoughts about influence of migrations (in this article


migrations are defined as horizontal movements of large groups of people
from one sociocultural environment into another) on crime begins in
this paper with the origins of the first real american theory Chicago
School and it ends in our time. The article analyzes the most important
representatives of ecological theory, subcultural theory, social-learning
theory as well as their successors in the second half of the 20th century.
Their work encompasses an abundant inventory of ideas that could be
used in comprehension of correlation between crime and migrations.
On the other hand, it is absurd that it seems that thoughts of influence
of migrations on crime, at least in the USA, are more influenced by
traditional prejudices in the public encouraged by the representatives of
the authority and to them loyal media, instead of the scientific research
which show that migrations are not criminogenic factor.
However, this does not mean that migrant movements do not
contribute, together with other factors (disorganized environment in which
they come, family relationships, influence of criminal subcultures and
groups) to criminal offences. This especially refers to juveniles and members
of migrant communities that make efforts to succeed (enrich themselves)
in life by illegitimate means. Those often decide to join groups from the
criminal underworld and to become part of organized crime. Perhaps the best
explanation offers the theory of ethnic succession, which could partially be
applied on the crime of lower social classes in other countries.
Key words: migrations, crime, disorganization, cultural conflict,
ethnic succession.
57

Prof. dr Slobodan Zeevi1 Originalni nauni rad


Prof. dr Gordana Gasmi2 UDK: 325.14/.2(4)

EVROPSKI BEZBEDNOSNI I ODBRAMBENI IDENTITET I


MIGRANTSKA KRIZA

Apstrakt

Evropski bezbedonosni i odbrambeni identitet, odnosno kapacitet


Evropske unije (EU) da reava hitnu migrantsku krizu sagledan je u
svetlu pravnih aspekata mehanizama predvienih osnivakim ugovorima,
a posebno vaeeg Ugovora o EU iz Lisabona (2009). Poetkom XXI
veka EU je bila pogoena sa nekoliko sukcesivnih kriza. Re je o svetskoj
finansijskoj krizi iz 2007. godine ije je izvor bio na finansijskom tritu
SAD, o dunikoj krizi Grke koja traje od 2008. godine i koja je eskalirala
u leto 2015., a posebno se radi o izbeglikoj krizi. Prethodno pomenuti
dogaaji su ukazali da nedovreni suverenitet EU, uzrokovan zastojem u
izgradnji evropske federalne drave je spreava da ima adekvatne odgovore
na krizna stanja.
Zbog svojih meudravnih i konfederalnih odlika EU ne moe da
reaguje na brz, jedinstven i adkevatan nain na migrantsku krizu, kao i na
druge izazove u globalizovanom svetu. Sve vie se govori i o formalnom
tj zvaninom ukidanju engen sporazuma, koji je pravno simbolizovao
prostor bez granica meu dravama lanicama, a u situaciji podizanja
betonskih i ianih prepreka na graninim prelazima meu tim istim
dravama i u jeku njihovog meusobnog optuivanja za nedostatak
solidarnosti u zbrinjavanju izbeglica. Ukidanje engena krajem 2015. se
desilo na faktiki nain, odnosno vaninstitucionalno i bez formalne odluke
na nivou organa Unije. Situacija je tim vie zaotrena kada se ima u vidu
negativna bezbedonosna dimenzija migrantske krize. Naime, lanice EU
odbijanjem solidarnosti poruuju da ne ele bezbedonosne probleme
na svojoj teritoriji, koje priliv izbeglica neminovno sobom nosi. Dve
odluke EU (2015) o pravednoj raspodeli traioca azila na ostale zemlje
lanice , kako bi umanjili pritisak na Italiju, Grku i Maarsku znaile
su privremeno ukidanje Dablinskog sistema azila. Dablinski sistem azila
je najvie kritikovan od strane A. Merkel, nemake kancelarke, ali i od
1
Nauni savetnik, Institut za evropske studije, Beograd, e-mail: szecevic5@gmail.com
2
Vii nauni saradnik, Institut za uporedno pravo, e-mail: gordana.gasmi@gmail.com
58 Strani pravni ivot

strane drugih zvaninika EU, jer omoguava najvei pritisak na zemlje


koje su na prvoj liniji migrantskog fronta. U svom pledoajeu, Merkelova se
uz upozorenje da je takav sistem azila zastareo, zaloila za uvoenje novog
zajednikog sistema EU na bazi pravedne raspodele tereta davanja azila i
uz ukidanje nacionalnih egoizama. Da li je na sceni Evropa - Tvrava
ili Evropa bez granica, ostaje da se vidi kroz rasplet migrantske krize u
predstojeem srednjeronom periodu.
Odsustvo bezbednosnog i odbrambenog identiteta i EU suvereniteta
ini Uniju neefikasnom, posebno u migrantskoj krizi bez presedana, ime se
potpiruju rasprave o svrsi njenog postojanja. uveni an Mone je, meutim,
davno rekao da su krize ujedno i veliki ujedinitelji, te ostaje da se vidi da li e
ova vizionarska misao prevladati aktuelno uskogrudi pristup u EU.
Kljune rei: Evropska unija, bezbednost i odbrana, migrantska
kriza, migraciona politika EU

1. Uvod

Evropska integracija pokrenuta u ekonomskoj sferi je imala


neskrivenu politiku poruku i eljeni ishod. Naime stvaranje zajednikog
koje je preraslo u unutranje trite Evropske unije (EU) je imalo za
cilj da omogui izgradnju politikog i vojnog federalizma. Meutim,
iako su tvorci Ugovora iz Mastrihta oekivali dalji razvoj evropske
integracije na izgraenim ekonomskim temeljima, u meuvremenu se
stalo sa federalizacijom Unije. Primera radi jedinstveno trite i valuta
nisu upotpunjeni konzistentnim federalnim poreskim sistemom koji bi
napunio budet Unije. Time je spreeno da se iz evropskog budeta vre
strukturni transferi inae uobiajeni u federalnim dravama od bogatih
ka siromanim posebno u kriznim situacijama. Bez federalne vlade EU
je uskraena za ministarstvo odbrane i embrion jedinstvnenih federalnih
vojnih snaga koje bi titile njenu teritoriju ali i davale kredibilitet njenoj
spoljnoj politici u svetu. Zbog institucionalnih slabosti moemo da
kaemo da EU zapravo nije nadlena za odbranu sopstvene, ve preputa
NATO paktu da kolektivno titi teritoriju EU.
Uspostavljanje i strukturiranje saradnje izmeu drava lanica
EU u oblasti spoljnih poslova, bezbednosti i odbrane jeste nesumnjiv
uspeh ako imamo u vidu da je re o poljima koja najvie zadiru u dravni
suverenitet. Ova saradnja omoguava dravama lanicama da usklade
svoje aktivnosti na meunarodnoj sceni i da afirmiu vrednosti kojima
su privrene, a to je promocija mira, demokratije i ljudskih prava. EU
naravno, mora da utie na razvoj dogaaja u globalizovanom svetu,
jer ima svoje ekonomske interese (npr. snabdevanja energentima ili
zatita ivotne sredine), ali i civilizacijske vrednosti koje eli da proiri
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 59

na neposredno okruenje (Ukrajina, Rusija) ali i van njega (severna i


kontinentalna Afrika).
Primetno je i da saradnja u oblasti spoljnih poslova i odbrane
sa svakom promenom ugovora o osnivanju EU dobija neto efikasniji
oblik. Ugovor iz Lisabona iz 2009. godine unapredio je institucionalne
mehanizme u ovoj oblasti. Pored prethodno pomenutog, EU je dobila
status pravnog lica koji joj omoguava da zakljuuje meunarodne
ugovore ne samo u privrednoj sferi, to je bio sluaj do sada, ve i u
oblasti spoljne politike i odbrane.

2. Zajednika politika bezbednosti i odbrane u Ugovoru iz Lisabona


(2009)

2.1. Meunarodni intervecionizam Evropske unije

Ugovor o EU iz Lisabona, koji je stupio na snagu 2009. godine,


predvia poseban odeljak posveen odredbama o politici bezbednosti i
odbrane koja je u njegovom tekstu preimenovana u Zajedniku politiku
bezbednosti i odbrane. Odredbe ugovora produbljuju saradnju drava
lanica bez unoenja revolucionarnih promena u ovoj oblasti. Naime,
Ugovor iz Lisabona utvruje da Unija ima zajedniku politiku bezbednosti
i odbrane koja je sastavni deo njene zajednike spoljne i bezbednosne
politike.3 Dakle, Unija bi mogla da koristi zajednike operativne civilne i
vojne snage kao produenu ruku svoje u meudravnim organima (Evropski
savet i Savet ministara) utvrene spoljne politike. Prethodno pomenute
snage Uniji stavljaju na raspolaganje drave lanice i to radi intervencije
van njene teritorije u cilju prevencije konflikata, odravanja mira i jaanja
meunarodne bezbednosti. Evropska saradnja u oblasti o kojoj je re treba
postupno da se izgrauje, da bi na kraju dovela do uspostavljanja zajednike
odbrane na osnovu jednoglasne odluke u Evropskog saveta. Ovu odluku bi
zatim trebalo da potvrde drave lanice putem postupka ratifikacije.
U meuvremenu, Ugovorom iz Lisabona predvieno je da politika
Unije u oblasti odbrane ne ugroava specifinu prirodu politike odbrane
svake od drava lanica (ovde se misli na one opredeljene za neutralnost),
ali i onih koje imaju obaveze prema NATO paktu.4 Iz prethodno iznetog,
proizilazi da se u ovom trenutku ne stvara jedinstvena evropska vojska
koja bi branila teritorijalni integritet Unije i slobodu i prava njenih
stanovnika. Re je o tome da Unija obavezivanjem drava lanica da stave
na raspolaganje Uniji deo njihovih vojnih i civilnih kapaciteta, obezbeuje
3
J.L. Sauron, Comprendre le Traite de Lisbonne, Gualino editeur, Paris, 2008. - lan 42 stav 1
Ugovora o Evropskoj uniji.
4
lan 42 Ugovora o Evropskoj uniji.
60 Strani pravni ivot

operativne vojne i civilne kapacitete u cilju ostvarivanja zajednike


politike bezbednosti i odbrane.5 Unija zapravo deluje van svoje teritorije
u misijama iji je cilj odranje mira, predupreivanje sukoba ili jaanje
meunarodne bezbednosti u skladu sa poveljom Ujedinjenih nacija.

2.2. Sadraj politike bezbednosti i odbrane

- Stavljanje na raspolaganje Uniji dela vojnih snaga i razvoj odbrambenih


kapaciteta

Drave lanice EU se pre svega obavezuju da stave na raspolaganje


Uniji deo svojih civilnih i vojnih kapaciteta kako bi se ostvarili ciljevi koje
u ovoj oblasti utvruje Savet bez uea Evropskog parlamenta u procesu
donoenja odluka. Drave lanice se pored toga obavezuju da ojaaju svoje
vojne kapacitete u saradnji sa Evropskom agencijom za naoruanje.6
Agencija treba da utvrdi operativne potrebe EU i da preduzetim merama
doprinese jaanju industrijskih i tehnolokih osnova odbrane kao i da razvije
evropske kapacitete u naoruanju. Ovde je prevshodno re o potrebi da se
racionalizuju trokovi kroz zajednike programe proizvodnje savremenog
naoruanja. Meutim, rad Evropske odbrambene agenecije umnogome zavisi
od stavova drava lanica. Tako Francuska smatra da bi pomenuta agencija
trebalo da se bavi uspostavljanjem osnova za razvoj evropske odbrambene
industrije, dok Velika Britanija misli da bi ova trebala da kupuje vojnu
opremu i kod isporuilaca van EU.7 U ovom kontekstu treba imatu u vidu
da su ministri odbrane drava lanica na inicijativu Evropske odbrambene
agencije 2007. godine utvrdili strategiju za ustanovljavanje industrijske i
tehnoloke osnove evropske odbrane. Prethodno pomenuti tekst podvlai
potrebu da se utvrde tehnologije koje Unija mora da osvoji, kao i industrijski
kapaciteti koji treba da se odre ili stvore. S tim u vezi, dvadeset drava
lanica je odobrilo sredstva za zajednika istraivanja u visini od pedeset pet
miliona evra koja su namenjena poboljanju operativne zatite vojnika, kao i
za razvoj bespilotnih letelica koje se koriste u vojne svrhe.8

- Meusobna solidarnost u sluaju napada na jednu od drava lanica

Posebno treba podvui da je Ugovorom o EU iz Lisabona uvedena


odredba o meusobnoj odbrani drava lanica koja je inae postojala u
5
lan 42 stav 3 Ugovora o Evropskoj uniji.
6
lan 42 stav 3 Ugovora o Evropskoj uniji.
7
B. Alomar, S. Daziano, T.Lambert, J. Sorin, Grandes questions europeennes, Sedes, 3 edition,
Paris, 2013, 509.
8
Ibid.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 61

ugovoru o Zapadno-evropskoj uniji kao i u nacrtu ugovora o Evropskoj


odbrambenoj zajednici iz 1952. godine. Ukoliko je jedna od drava
lanica predmet oruane agresije na svojoj teritoriji, druge drave lanice
Unije su dune da joj pomognu svim raspoloivim sredstvima.9
Meutim, ova odredba ne ugroava specifinu prirodu politike
odbrane i bezbednosti pojedinih drava lanica odnosno onih koje su
opredeljene za neutralnost poput Austrije, Finske, Irske i vedske. Pored
toga predmetna odredba nalae da preuzete obaveze i saradnja u ovom
kontekstu moraju da budu u saglasnosti sa preuzetim obavezama u NATO
paktu koji ostaje za njegove lanice osnova kolektivne bezbednosti i
instanca za njeno sprovoenje. Dakle, pruanje pomoi iskljuivo e
zavisiti od suverene odluke drave lanice.
U sluaju teroristikog napada, ljudske ili prirodne katastrofe
svaka od drava lanica je duna da svim raspoloivim sredstvima prui
pomo pogoenoj lanici Unije.10 Do anticipirane primene ove odredbe
dolo je prilikom teroristikih napada u paniji od 11. marta 2004. godine
kroz deklaraciju Evropskog saveta o borbi protiv terorizma.11
Interesantno je meutim da se povodom teroristikih napada
u Parizu od 13. novembra 2015. godine francuski predsednik Fransoa
Oland (Hollande) pozvao na lan 42. stav 7 Ugovora o EU smatrajui da
je re o oruanoj agresiji, a ne o teroristikom napadu na Francusku. Re
je o politikom stavu odnosno o potrebi da se povede usklaena evropska
vojna akcija protiv takozvane Islamske drave nastale na teritoriji Iraka
i Sirije koja je stajala iza napada u Parizu.12 Indikativno je takoe, da se
francuski predsednik opredelio da aktivira odredbu o evropskoj vojnoj
solidarnosti umesto da korisiti ugovor o Severno-atlantskoj alijansi koji u
lanu 5 nudi istu mogunost. Naime, ministar odbrane Francuske an Iv
Le Drian (Jean Yves Le Drian) se 17. novembra 2015. godine zvanino
obratio Savetu minstara u nameri da obezbedi podrku za intervencije
Francuske u Africi (Mali), ali i da ih pozove da se pridrue akciji protiv
Islamske drave. Ovim potezom Francuska je elela da promovie
evropsku samostalnost i podstakne vojnu saradnju unutar Evropske unije.
Drave lanice EU su odgovorile da su spremne da pomognu Francuskoj u
granicama svojih mogunosti. U praksi, pored Francuske pet drava lanica
angaovane su u borbi protiv Islamske drave, ali pre svega na teritoriji
Iraka. Re je o Velikoj Britaniji, Holandiji, Belgiji, Italiji i Danskoj. Od
avgusta 2015. godine Britanci su proirili udare i na sirijsku teritoriju. U
9
lan 42 stav 7 Ugovora o Evropskoj uniji.
10
lan 31 Ugovora o Evropskoj uniji i lan 222 ugovora o funkcionisanju Evropske unije.
11
J.L.Sauron, 122.
12
Maxime Vaudano, La France peut-elle contraindre les pays europeens a lui porter assistance.
www.lemonde.fr, 16.11.2015.
62 Strani pravni ivot

ovom kontekstu postavlja se pitanje u emu bi konkretno mogla da se


sastoji evropska podrka Francuskoj. U odsustvu primera iz pravne prakse
u vezi sa korenjem lana 42. stav 7 Ugovora o EU, mogue je osvrnuti
se na lan 5 ugovora o Severno-atlanskoj alijansi koji predvia da se radi o
slanju trupa ili pak o finasijskoj ili medicinskoj pomoi, o korienju vojnih
baza, ili pak o davanju odobrenja za prelet teritorije.

- Mogunost uvoenja stalne ojaane strukturne saradnje u oblasti


odbrane izmeu drava lanica koje to ele

Ugovor iz Lisabona ostavlja mogunost uspostavljanja stalne ojaane


strukturne saradnje izmeu drava lanica koje to ele u oblasti odbrane.13
Re je o dravama koje odgovaraju visokim kriterijumima u pogledu vojnih
kapaciteta. Drave lanice koje ele da ustanove jau i stalnu strukturnu
saradnju u oblasti odbrane treba da prijave svoje namere Savetu i Visokom
predstavniku Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku.14 U roku
od tri meseca od prijave Savet na osnovu odluke donete kvalifikovanom
veinom i po konsultovanju Visokog predstavnika za spoljne poslove i
bezbednosnu politiku, odobrava uspostavljanje stalne strukturne saradnje.15
Druge drave lanice kasnije takoe mogu da se prikljue ve uspostavljenoj
stalnoj strukturnoj saradnji na osnovu prijave upuene Savetu i Visokom
predstavniku. Savet donosi odluku o prikljuenju nove drave lanice stalnoj
strukturnoj saradnji na osnovu odluke donete kvalifikovanom veinom, a
po konsultovanju Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu
politiku. Drava lanica po istom postupku moe da bude suspendovana
iz stalne strukturne saradnje ukoliko vie ne ispunjava uslove za uee u
njoj.16 Drave lanice koje to ele, mogu pak da se povuku iz uea u stalnoj
strukturnoj saradnji na osnovu prijave koju su dostavile Savetu.17 Inae,
odluke i preporuke Saveta koje se donose u okviru stalne strukturne saradnje
usvajaju se jednoglasno od strane predstavnika drava lanica uesnica.
Odredba o ojaanoj vojnoj strukturnoj saradnji pojedinih drava lanica
podsea na podsticajni proces stvaranja vieg nivoa integracije korien
prilikom usvajanja engenskih sporazuma o ukidanju graninih kontrola
izmeu lanica Unije. Re je o tome da se pravno omogui i podstakne vii
nivo vojne saradnje izmeu drava lanica koje to ele, a koje primera radi,
uestvuju u evropskim programima za proizvodnju vojne opreme i koje
mogu odmah da stave borbene jedinice na raspolaganje Uniji.18
13
lan 42 stav 6 Ugovora o Evropskoj uniji.
14
lan 46 stav 1 Ugovora o Evropskoj uniji.
15
lan 46 stav 2 Ugovora o Evropskoj uniji.
16
lan 46 stav 4 Ugovora o Evropskoj uniji.
17
lan 46 stav 5 Ugovora o Evropskoj uniji.
18
J.L.Sauron, 122.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 63

- Poveravanje odreenog zadatka skupini drava lanica

Ugovorom iz Lisabona Savet je pored ostalog dobio nadlenost da


poveri odreeni zadatak skupini drava lanica u cilju ouvanja vrednosti
kojima je Unija privrena i radi sluenja njenim interesima.19 Re je o
dravama lanicama koje imaju neophodne kapacitete za takav zadatak.
Odluka Saveta sadri odredbe o cilju misije, njenom obimu i o nainu
izvoenja. Drave lanice uesnice zajedno sa Visokim predstavnikom
za spoljne poslove i politiku bezbednosti rukovode akcijom uz redovno
obavetavanje Saveta.20 Ukoliko povereni zadatak proizvodi ozbiljne
posledice ili pak zahteva sutinske izmene ciljeva, Savet je duan da
donese nove odluke u tom smislu. Zadaci o kojima je re mogu da budu
vojne i civilne prirode. U Ugovoru o EU se govori o:21 razoruanju,
humanitarnim zadacima evakuacije, o vojnoj asistenciji, o prevenciji
sukoba i odranju mira, o upravljanju krizama angaovanjem borbenih
snaga, o uspostavljanju mira, stabilizaciji i okonanju sukoba, kao i o
borbi protiv terorizma.

3. Institucionalni sistem zajednike politike bezbednosti i odbrane


Evropske unije

3.1. Relevantni pravni aspekti

Obzirom da je zajednika politika bezbednosti i odbrane EU


zasnovana na saradnji drava lanica uz potovanje dravnog suvereniteta,
logino je da u institucionalnom smislu ovom oblau dominira donoenje
odluka u meudravnim institucijama. Tako je Evropski savet koji okuplja
efove drava ili vlada lanica Unije, nadlean da prepozna strateke
interese Unije, utvrdi ciljeve i opte pravce spoljne politike ukljuujui i
ona pitanja koja imaju uticaj na oblast odbrane.22 Evropski savet donosi
odluke u tom smislu. Sa svoje strane Savet na nivou ministara inostranih
poslova drava lanica, a na osnovu stratekih opredeljenja Evropskog
saveta donosi odluke koje se odnose na politiku bezbednosti i odbrane na
osnovu predloga Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu
politiku ili jedne od drava lanica23.
Ipak, jasna je namera da se kroz Ugovor iz Lisabona iz 2009.
godine institucionalno ojaa efikasnost odluivanja i zastupanja Unije na
19
lan 42 Ugovora o Evropskoj uniji.
20
lan 44 Ugovora o Evropskoj uniji.
21
lan 43 Ugovora o Evropskoj uniji.
22
lan 26 Ugovora o Evropskoj uniji.
23
lan 44 stav 4 Ugovora o Evropskoj uniji.
64 Strani pravni ivot

meunarodnom planu. Tako Ugovor iz Lisabona predvia da Evropski


savet kvalifikovanom veinom glasova i uz saglasnost predsednika
Komisije imenuje na pet godina Visokog predstavnika Unije za spoljne
poslove i bezbednosnu politiku koji je ujedno i potpredsednik Komisije.24
Ovim reenjem je stvorena institucionalna veza Saveta i Komisije u oblasti
spoljnih poslova i bezbednosti. Naime, Visoki predstavnik za spoljne
poslove i bezbednosnu politiku predsedava sednicama Saveta u formaciji
spoljni poslovi (ministri inostranih poslova) i ima nadlenost da svojim
predlozima doprinese utvrivanju spoljne i bezbednosne politike Unije.25
Visoki predstavnik dakle, dobija ulogu predlagaa odnosno inicijatora
odluka koju imaju lanovi Komisije kao predlagai zakonodavnih akata
u oblasti ekonomije. Ipak, treba imati u vidu da Visoki predstavnik, za
razliku od privredne oblasti, nije iskljuivi podnosilac predloga spoljno-
politikih i odbrambenih odluka, budui da to pravo imaju i predstavnici
drava odnosno njihovi ministri koji zasedaju u Savetu. Visoki predstavnik
na osnovu naloga Saveta ovlaen je da zastupa odnosno izvrava politiku
Unije u oblasti spoljnih poslova i odbrane na meunarodnom planu. U
tom smislu ovaj moe da vodi politiki dijalog sa treom stranom i da
iznosi stavove Unije u meunarodnim organizacijama i na meunarodnim
konferencijama. Visoki predstavnik ima hijerarhijsku nadlenost
rukovoenja Jedinicom za planiranje i rano uzbunjivanje.26 Ovaj organ
osnovan Ugovorom o EU iz Amsterdama u sastavu je sekretarijata Saveta, a
ine ga strunjaci iz sekretarijata Saveta, drava lanica i Komisije. Njegov
zadatak je da prati meunarodnu situaciju, kao i da ustanovi krizne oblasti
u svetu, interese Unije i da o tome obavetava Savet.

3.2. Mehanizam konstruktivnog uzdravanja

Donoenje odluka u Evropskom savetu i Savetu u oblasti spoljnih


poslova i odbrane bilo je i ostaje zasnovano na jednoglasju, te tu Ugovor
iz Lisabona nije nita promenio.27 Dovoljno je da je jedna od dvadeset
osam lanica protiv predloene odluke pa da se ista ne donese. Usvajanje
zakonodavnih akata u ovoj oblasti je iskljueno. Meutim, u ovom
kontekstu treba imati u vidu da je jo Ugovorom o EU iz Amsterdama28
predvieno da drave lanice mogu da pribegnu konstruktivnom
uzdravanju29 prilikom glasanja ime omoguavaju da se donose odluka
24
lan 18 Ugovora o Evropskoj uniji.
25
lan 27 Ugovora o Evropskoj uniji.
26
B. Alomar, S. Daziano, T.Lambert, J. Sorin, 456.
27
lan 31 Ugovora o Evropskoj uniji iz Lisabona
28
B. Alomar, S. Daziano, T.Lambert, J. Sorin, 455.
29
lan 31 Ugovora o Evropskoj uniji.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 65

i sprovodi politika Unije. Izglasana odluka ne obavezuje dravu lanicu


apstinenta, ali je primorava da ne ulazi u sukob sa usvojenom politikom.
Mehanizam konstruktivnog uzdravanja je primenljiv sve dok
broj uzdranih drava lanica ne prelazi treinu od ukupnog broja lanica
Unije. Izuzetno, odluke u oblasti spoljnih poslova i bezbednosti mogu da
budu donete i kvalifikovanom veinom glasova Saveta. Re je o odlukama
primene zajednike strategije koja je prethodno jednoglasno usvojena
u Evropskom savetu ili o odlukama kojima se sprovodi zajedniki stav
ili akcija, a koja je prethodno jednoglasno usvojena u Savetu. Savet
odluuje kvalifikovanom veinom i o stavu ili akciji Unije koju usvaja na
predlog Visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku,
ako je Evropski savet od Visokog predstavnika traio da podnese predlog
u tom smislu. Ipak i u ovim sluajevima predstavnici drava mogu da
se usprotive odluivanju kvalifikovanom veinom ukoliko smatraju da
bi time bili ugroeni neki od njihovih vitalnih nacionalnih interesa, pod
uslovom da obrazloe o kakvim interesima je re. 30 U ovom sluaju
Visoki predstavnik za spoljne poslove i bezbednosnu politiku ovlaen
je da u kontaktu sa dravom lanicom koja se poziva na zatitu vitalnih
interesa pokuava da za nju pronae prihvatljivo reenje. U suprotnom,
Savet ima mogunost da na osnovu odluke donete kvalifikovanom
veinom prosledi sporno pitanje vioj instanci, tj. Evropskom savetu
koji pak odluuje jednoglasno.
Iz prethodno izloenog uoava se da nadnacionalni organi Unije u
oblasti spoljnih poslova i odbrane imaju sporednu ulogu. Tako su Komisiji
uskraena gotovo monopolska ovlaenja u pogledu podnoenja predloga
zakonodavnih akata koja inae ima u oblasti privrede. Pored toga, Evropski
parlament nema zakonodavne nadlenosti u oblasti spoljne politike i
bezbednosti. Visoki predstavnik za spoljne poslove i bezbednosnu politiku
duan je samo da konsultuje Evropski parlament u vezi sa glavnim
aspektima i sutinskim opredeljenima spoljne i bezbednosne politike Unije
i da ga obavetava o istoj. Evropski parlament ima pravo da postavlja pitanja
i upuuje preporuke Savetu i Visokom predstavniku za spoljne poslove i
bezbednosnu politiku, kao i da dva puta godinje organizuje rasprave na
tu temu.31 Pored Evropskog parlamenta, ni Sud pravde EU nema sutinska
ovlaenja u oblasti spoljne politike i odbrane, ime se jo jednom podvlai
meudravna priroda ovih saradnji.

30
lan 31 stav 2 Ugovora o Evropskoj uniji.
31
lan 36 Ugovora o Evropskoj uniji.
66 Strani pravni ivot

4. Institucionalni problemi EU u svetlu migrantske krize

4.1. EU standardi migracione politike

EU je tokom burne protekle 2015. godine pretrpela ogroman priliv


izbeglica, zatim duniku krizu Grke i dva talasa teroristikih napada u
Parizu. Od svega toga, najrazornija je ipak migrantska kriza, koja je ukazala
na institucionalne probleme EU i odsustvo zajednike migracione politike
Unije. Naime, sve vie se govori o ukidanju engen sporazuma, koji je
pravno simbolizovao prostor bez granica meu dravama lanicama, a u
situaciji podizanja betonskih i ianih prepreka na graninim prelazima
meu tim istim dravama i u jeku njihovog meusobnog optuivanja za
nedostatak solidarnosti u zbrinjavanju izbeglica.
Situacija je tim vie zaotrena kada se ima u vidu negativna
bezbedonosna dimenzija migrantske krize, jer bez transparentne
registracije izbeglica i u poveerje napada migranata u Nemakoj (Keln),
Finskoj i Austriji32, niko ne moe da garantuje da meu izbeglicama nema
i odreenog broja uveenih i dobro obuenih terorista. Sa druge strane,
to je posluilo jaanju nacionalnih ekstremno desniarskih pokreta i
euroskeptika u okviru zemalja lanica EU, a jo vie postalo indikator
institucionalnih slabosti Unije.
Sporazum iz engena (1985) predstavlja refleksiju ideje slobodnog
kretanja ljudi, ali ujedno i odraz strepnji od imigracije i prekograninog
kriminala33. engenskom sporazumu je sledila Konvencija o njegovoj
primeni (1990), koja je stupila na snagu 1995. To su osnove tzv. engen
Acquis, koji je poev od usvajanja Ugovora o EU iz Amsterdama (1999)
postao sastavni deo pravnih tekovina Unije tj. Acquis Communautaire.
Mnogi propisi u okviru engen Acquis su preporuke tj. Tzv. soft law o
EU standardima migracione politike, prava ulaska, boravka i povratka
stranaca, kao i pitanja spreavanja ilegalnih migracija, suzbijanja
trgovine ljudima tj. trafikinga i zatite linih podataka. Sve navedene
vrste preporuka su upuene dravama lanicama u cilju stvaranja i
primene zajednike migracione politike. Karakteristino je da se krug
potpisnica engen Acquis postepeno irio, iako nikada nije obuhvatio
sve zemlje lanice. Naime, Velika Britanija, Danska i Irska su ostale
izvan, kao i nove lanice koje su morale da prou period usklaivanja sa
32
J.Yardley, Sexual Attacks Widen Divisions in European Migrant Crisis, Reuters, January
2016.
33
Potpisale su ga zemlje Beneluksa (Holandija, Belgija i Luksemburg), SR Nemaka i
Francuska koje ine pet lanica osnivaa Zajednice, da bi se krug potpisnica sukcesivno irio.
Sporazum iz engena je prvobitno predviao postepenu suspenziju kontrola na unutranjim,
zajednikim granicama ovih zemalja. Detaljnije vid. kod: Sporazum iz engena Za Evropu
bez granica, prir. D.Lopandi i M.Janjevi, Beograd, 1996, 225.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 67

kriterijumima engena (Rumunija i Bugarska i u novije vreme Hrvatska),


dok je Kipar izvan engena usled nereenog pitanja okupiranog severnog
dela ostrva od strane Turske. Drave koje nisu lanice EU su takoe
potpisnice engena (Norveka i Island, 2001), zatim vajcarska (2008),
kao i Lihtentajn34.
Konvencijom o primeni engen sporazuma osnovan je Izvrni
komitet sa zadatkom da normativno regulie primenu odredbi Sporazuma
iz engena i da vri kontrolu njihove primene. Konvencijom je takoe
detaljnije regulisano ukidanje kontrole na unutranjim granicama lanica
engen sporazuma i uslovi ulaska stranaca tj. svih lica koja nisu dravljani
neke od zemalja EU. Exempli causa, konkretne posledice za dravljane
treih zemalja, tj. onih drava koje nisu lanice engen sporazuma, znae
da odbijanje vize od strane jedne zemlje lanice engena, automatski
znai da taj stranac nema mogunost dobijanja vize ni u drugoj lanici
engen podruja. Ugovor o EU iz Mastrihta (1993) u odrdbama l. 100c
uvodi zajednike vizne liste i jedinstveni format vize u lanicama EU.
Na taj nain su pitanja povezana sa viznim reimom (spisak treih
zemalja za ije dravljane su potrebne vize), prenet u nadlenost organa EU
odnosno prvi stub nadnacionalnog odluivanja. To nije sluaj sa ostalim
pitanjima saradnje zemalja lanica EU u domenu pravosua i unutranjih
poslova, koja su inila nekadanji trei stub35 (pre Ugovora o EU iz Lisabona
i stapanja sva tri stuba u jednu celinu pravne linosti EU). Tu oblast
karakterie meuvladina saradnja drava lanica, odnosno koordinacija
nacionalnih politika zemalja lanica i jednoglasno odluivanje.
Ugovor iz Amsterdama (1999), koji predstavlja reviziju Ugovora
iz Mastrihta donosi novine. Pored toga to je oblast viza, azila i pravosudne
saradnje u civilnim pitanjima komunitarizovana tj. preneta u nadlenost
organa EU, uinjen je korak napred u pravcu produbljivanja interne
integracije engen Acquis integrisan je u Ugovor o EU. To je posebno
znaajno, jer od potpisivanja engen sporazuma, on nije bio sastavni deo
Acquis Communautiare, odnosno nije formalno-pravno bio povezan sa
pravom EU, jer ga nisu zakljuile sve lanice EU. Sledi dalja evolucija
u EU. Ugovorom iz Amsterdama je proklamovano stvaranje podruja
slobode, bezbednosti i pravde, to je zatim potvreno u revidiranom
Ugovoru o EU iz Nice (2003). Ugovor iz Lisabona (2009) formalno
ukida odvojenost ove saradnje drava lanica i bivi trei stub stapa u
jedinstveno pravno lice Unije. Time, meutim nije ukinuta meudravna
sutina ove saradnje na principima preovlaujueg konsenzusa i primarne
34
J.C. Piris, The Lisbon Treaty A legal and Political Analysis, Cambridge University Press,
2010, 192-193.
35
S.Ivanda , Trei stup jo najmanje odraava integriranost. Monografija: Schengenski
sporazumi i unutarnja sigurnost, Zagreb, 2001, 17.
68 Strani pravni ivot

zatite nacionalnih vitalnih interesa. Preciznije, i dalje je u nadlenosti


Saveta ministara da utvruje tzv. bele i crne liste viznog reima. Jedan od
takvih primera je Uredba Saveta br. 539 iz 2001. godine36.
Sloenost saradnje zemalja lanica u domenu bezbednosti, pravosua
i unutranjih poslova, pored egzisiranja razliitih nacionalnih interesa,
dodatno je pojaala migrantska kriza. Ukidanje engena krajem 2015. se
desilo na faktiki nain (de facto), odnosno vaninstitucionalno i bez formalne
odluke na nivou organa Unije. Uprkos nastojanju da se izgradi bezbedonosni
i spoljno-politiki identitet Unije, realnost je demantovala ova nastojanja.

5. Migrantska kriza u EU - u potrazi za jedinstvom

Vanredno zasedanje Saveta ministara spoljnih poslova odrano


septembra 2015. pod predsednitvom Luksemburga nije donelo jedinstvo
meu lanicama EU u pogledu predloga o kvotama za raspodelu izbeglica.
Uestali su bili pozivi na solidarnost od strane predsedavajueg ministra J.
Aselborna (Jean Asselborn) i Visoke predstavnice EU za spoljnu politiku
i bezbednost F. Mogerini (Federica Mogherini).
Uprkos vaenju Dablinske konvencije o azilu u zemljama EU
od poetka 90-tih, ukazano je na znaajne razlike meu lanicama EU
u odnosu na dinamiku procesuiranja zahteva za azil i imajui u vidu
stope priznavanja azila. Otuda se predsedavajui Saveta tom prilikom
zaloio za ustanovljavanje specijalnih ovlaenja na nivou EU, koji bi
bili povereni EU Kancelariji za podrku azila37 da ustanovi zajednika
pravila i principe za sluajeve azila, koji bi bili obavezni za sve zemlje
lanice Unije. Ovo zalaganje je posebno podrao na zasedanju ministar
inostranih poslova Nemake, tajnmejer (Frank-Walter Steinmeier).
Maarska je prva zemlja na udaru azil procedure, koja prema
Dablinskoj konvenciji predvia da prva zemlja u kojoj traioci azila
podnesu zahtev, primeni proceduru registracije traioca azila i razmatranja
razloga za azil. Migranti su masovno odbijali registraciju, to je uzrokovalo
sukob sa maarskom policijom i pojaalo tenzije i u okviru Unije, posle
uvoenja zabrane njihovog daljeg kretanja ka ostalim lanicama EU.
Otuda je Italija, u liku svog ministra spoljnih poslova entiljonija (Paolo
Gentiloni) istakla zahtev za donoenjem jedinstvenih EU propisa o azilu.
Naime, konstatovano je da sistem podnoenja zahteva za azil u zemlji
lanici u kojoj se prvo migranti nau vie nije odriv, to je pokazao
primer Maarske. Sa druge strane, neophodno je potovati vrednosti
36
Council regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals
msut be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are
exempt from that requirement, Official Journal of EC, L 81, 21 March 2001, pp. 1-7.
37
European Asylum Support Office (EASO)
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 69

EU koje tite ljudska prava i demokratiju, te obezbediti da izbeglice u


duhu UN enevske konvencije (1951), koje bee od rata ili mranih
dikatorskih reima budu zatiene i odvojene u tretmanu od ekonomskih
migranata. Italija i Nemaka su istakle da bavljenje problemima azila na
nacionalnom nivou drava lanica dramatino ugroava funkcionisanje
engena i slobodu kretanja u EU.
Mnogi analitiari38 ak postavljaju pitanje da li je dolo do nove
podele na Istok Zapad u okviru EU, imajui u vidu protivljenje zemalja
lanica nekadanje Viegrad grupe (1991), Maarske, eke, Slovake i
Rumunije, uspostavljanju dobrovoljne raspodele migranata kroz sistem
kvota. Poljska je u poslednjem momentu podrala veinsko stanovite
zemalja lanica na septembarskom zasedanju Saveta ministara (2015).
Moe se oceniti da se ipak ne radi o novoj podeli na Istok Zapad unutar
EU, iako vlada nedostatak jedinstva meu lanicama EU. Naime, zemlje
biveg istonog bloka nisu bile kolonijalne sile, te nemaju tradiciju
prihvata imigracionog stanovnitva u svoja drutva. Takoe, razlikuju se
demokratske tradicije, shvatanja o konceptima vrednosti Unije, stepen
politike kulture i percepcije identiteta EU i njenog mesta u svetu u
odnosu na njihove zapadne susede, osnivae EU.
Doza straha i neprihvatanja izbeglica koje dolaze van Evrope,
moe se objasniti neznanjem i prilinim nivoom zatvorenosti istono-
evropskih drutava zbog bive pripadnosti Istonom bloku. Ako se
navedenim kulturolokim razlozima, dodaju i ekonomski problemi
u ovim zemljama, gde trita rada nisu tako atraktivna kao na Zapadu
Unije, situacija postaje lako objanjiva. Primera radi, minimalna plata za
radni sat u Bugarskoj i Rumuniji je oko jedan evro, dok je u Nemakoj
vie od osam evra (poev od 2015)39.
Kompleksnosti migrantske krize doprinosi i meavina ekonomskih
migranata sa ratnim izbeglicama, ali i pogreno poistoveivanje islamske
religije sa terorizmom u mnogim zemljama EU, posebno u Francuskoj,
kao i u Nemakoj. Na ovaj nain se koncept multikulturalizma, na kome
poiva ujedinjena EU uruava. In varietate concordia40 predstavlja geslo
EU koje titi posebnosti razliitih nacionalnih identiteta i kultura zemalja
lanica EU41. U situaciji migrantske krize, ova ideja je fundamentalno
poljuljana. Ostaje da se vidi da li e doi do dubljeg politikog
ujedinjavanja zemalja lanica u okviru EU i sledstveno tome, daljih

38
L.Macek, Refugee Crisis: A new East West rift in Europe?, 27TH OCTOBER 2015 /
EUROPEAN INTERVIEW N88 / FONDATION ROBERT SCHUMAN, www.robert-schuman.eu
39
T.Schulten, Contours of a European Minimum Wage Policy, Study, Friedrich Ebert
Stiftung, http://www.fes.de/international/moe, October 2014, 4 6.
40
Ujedinjeni u razlikama.
41
G.Gasmi, Pravo i osnovi prava EU, Beograd, 2013,105.
70 Strani pravni ivot

znaajnih pravnih reformi Unije u predstojeem periodu njenog razvoja.


Pravne i institucionalne reforme Unije su preduslov daljeg privrednog
snaenja EU u meunarodnim ekonomskim odnosima42.
Upozoravajua je pozicija Maarske, iji se premijer Orban
usprotivio sistemu kvota u migrantskoj krizi, iako bi upravo Maarska
bila glavni dobitnik takvog sistema. Mehanizam primene kvota bio
bi, meutim, nadnacionalni. Neuspeh jednoglasnog uvoenja takvog
jedinstvenog sistema na nivou EU, na utrb nacionalnih suvereniteta
zemalja lanica predstavlja lakmus test politikog jedinstva u okviru EU.
To je svakako bio razlog da veina lanica EU ipak donese odluku o
sistemu kvota u cilju efikasnosti.
Liberalna partija u Evropskom parlamentu zatraila je primenu
odredaba l. 7 protiv Maarske, ija vlada je donela odluku o angaovanju
vojnih snaga na njenim granicama. Slovenija je sledila primer Maarske
kod upotrebe vojnih snaga u migrantskoj krizi. Radi se o pravnoj
mogunosti svojevrsnog kanjavanja zemlje lanice zbog njenog
krenja baznih vrednosti Unije, ukljuujui vladavinu prava. Preventivni
mehanizam l. 7. Ugovora iz Lisabona moe biti aktiviran samo u sluaju
jasnog rizika od ozbiljnog krenja osnovnih vrednosti EU. Tada Savet
upuuje konretnoj lanici upozorenje. Mehanizam sankcija osnosno
kanjavanja neposlune lanice nastupa samo u sluaju ozbiljnog i
upornog krenja osnovnih vrednosti Unije43 od strane drave lanice u
odreenom vremenskom periodu. Tada Savet moe da suspenduje neka
prava koja potiu iz lanstva u EU, ukljuujui i pravo glasa te zemlje u
Savetu ministara. Suspenzija se moe odnositi i na ukidanje korienja
sredstava iz strukturnih fondova Unije.
U novijoj praksi, poev od 2009. od stupanja na snagu Ugovora
iz Lisabona, meutim, nije dolazilo do primene preventivnog niti
sankcioniueg mehanizma, odnosno odredaba l. 7. Naime, Komisija,
kada je bivala suoena sa krenjem vladavine prava ili krenja drugih
osnovnih vrednosti EU, u nekoj od lanica EU, primenjivala je politiki
pritisak na tu zemlju ili je pribegavala tubi Evropskom sudu pravde u
sluajevima krenja konkretnih propisa EU.
Osnovne vrednosti su definisane odredbama l. 2. Ugovora
o EU iz Lisabona: potovanje ljudskih prava, dostojanstva, slobode,
demokratije, jednakosti, vladavine prava i potovanje prava manjina.
Pored toga, drutva zemalja lanica se zasnivaju na nediskriminaciji,
pluralizmu, toleranciji, pravdi, solidarnosti i jednakosti meu polovima,
Pravna zatita fundamentalnih vrednosti Unije sadrana je u odredbama
l. 7. Pored Komisije i Saveta ministara, ostale institucije EU takoe
42
Ibid., 105.
43
J.C. Piris, 71-72.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 71

tite osnovne vrednosti EU, te je Evropski parlament u nekoliko situacija


pokretao inicijativu za redovno ocenjivanje lanica EU o tome da li
kontinuirano sprovode osnovne vrednosti Unije, a posebno potovanje
demokratije i vladavine prava. Takodje, decembra 2014. Zemlje lanice
su se u okviru Saveta obavezale da ustanove godinji dijalog izmeu svih
lanica u Savetu, u cilju unapreenja i zatite vladavine prava definisane
osnivakim ugovorima o EU.

6. Kriza zajednike politike azila u EU

Na nivou EU nema tanih i pouzdanih podataka o broju izbeglica


tokom 2014. i 2015. To znai da nedostaje objektivna faktografska baza za
donoenje zajednikih odluka u okviru Unije. Procene se kreu da se radi
o oko million podnetih zahteva za azil u lanicama EU u 2015, nasuprot
oko 600.000 istih u 2014. godini. Podaci variraju, kako na nacionalnom,
tako i na nivou Unije usled razliitih metodologija, odsustva registracije
izbeglica, ali i nedostatka politike volje zemalja lanica EU.
Neki analitiari spominju ak fenomen invazije izbeglica u
odsustvu tanih podataka, ali je nesporno da vie od polovine zahteva za
azil ide ka Nemakoj, koja je najomiljenija destinacija azilanata44 u EU.
Na meunarodno-pravnom planu, enevska konvencija iz 1951. o zatiti
izbeglica obavezuje takoe i lanice EU. Na regionalnom polju, vaea
je Evropska konvencija o osnovnim ljudskim pravima (1950) Saveta
Evrope, a zatim i odredbe l. 18. Povelje EU o fundamentalnim pravima
oveka, koja je postala pravno obavezna stupanjem na snagu Ugovora o
EU iz Lisabona.
Izbeglicama, koji su traioci azila, garantuje se da nee biti vraeni
u zemlju porekla gde im preti opasnost po ivot i zdravlje. Traioci azila
imaju pravo na pravednu i efektivnu proceduru i odgovarajuu pomo za
odranje ivota. Na osnovu ovih principa, zemlje lanice su ustanovile
zajedniku politiku davanja azila. U praksi, meutim, pokazale su se
ogromne slabosti ustanovljenog sistema u EU, uz izraenu moralnu krizu
odsustva solidarnosti. Simbol moralnog posrnua primene osnovnih
vrednosti EU je beivotno telo sirijskog deaka davljenika u moru, slika
koja je obila svet i uasnula milione ljudi.
Nesuglasice meu zemljama lanicama EU u pogledu primene
zajednike politike azila lako je objasniti kada se pogledaju nacionalne
statistike o izbeglicama koje je objavio Eurostat45. Naime, u 2014. godini
Poljska je primila 720 izbeglica, baltike zemlje ukupno 120, eka
44
Henri Labayle, The Crisis of the Common Asylum Policy in the European Union, 13 TH

OCTOBER 2015 / EUROPEAN ISSUES N367 / FONDATION ROBERT SCHUMAN, www.robert-schuman.eu,


2.
45
Ibid.,. 5.
72 Strani pravni ivot

765 izbeglica, a Slovenija 45. Nasuprot tome, panija je donela 1585


pozitivnih odluka o azilu iste godine, dok je Bugarska preplavljena sa
7020 izbeglica. Zatim u Belgiji je doneto 8045 pozitivnih odluka o azilu,
dok je vedska prihvatila 30,650 izbeglica.
S obzirom na ogroman pritisak izbeglica, posebno tokom 2015.,
Nemaka je istakla ozbiljnu pretnju daljem funkcionisanju engena,
odnosno prostoru bez granica. Preciznije reeno, engen sporazum je
kreiran u doba mira i ekonomskog procvata Zajednice, te ne moe da se
nosi sa velikom migrantskom krizom dananjice. Isto vai i za proceduru
ustanovljenu Dablinskom konvencijom o azilu.
Komisija je na septembarskom zasedanju Saveta (2015) predloila
kao privremenu meru raspodelu traioca azila (kvote), kako bi umanjila
pritisak na Nemaku, Grku, Italiju, ali i vedsku. Predsednik Komisije,
Junker odrao je istorijski govor pozivajui lanice EU na solidarnost.
Problem je nastao kada je sistem dobrovoljne raspodele traioca azila u
okviru EU kao privremena mera, nezgrapno bio predstavljen kao sistem
kvota. Italija i Grka nisu bile sposobne da upravljaju situacijom i to je
navelo Nemaku da pribegne merama nacionalnog otvaranja granica za
izbeglice iz ratom zahvaenih podruja, preteno Sirije i Eritreje. To je
dovelo u pitanje opstanak Dablinskog sistema azila na nivou EU46.
Dve odluke EU (2015) o pravednoj raspodeli traioca azila
na ostale zemlje lanice , kako bi umanjili pritisak na Italiju, Grku i
Maarsku znaile su privremeno ukidanje Dablinskog sistema azila.
Uvedeni su kriterijumi procene receptivne sposobnosti zemalja lanica.
To su sledei parametri: 40% od veliine stanovnitva i BDP47, 10%
stopa nezaposlenosti, prosean broj zahteva za azil za poslednje etiri
godine. Prva odluka EU odnosi se na preseljenje izbeglica pristiglih u
Italiju i Grku od 24. Marta 2015. dok se druga odluka odnosi na traioce
azila koji su doli od 15. Avgusta 2015. Otvoreno pitanje se, meutim,
postavlja kako regulisati situaciju potencijalnih azilanata, koji su stigli u
Grku i Italiju pre navedenih datuma.
Krajem 2015. je izvreno preseljenje izbeglica, ali su nacionalni
organi lanica EU iskazali nedopustivu sporost u sprovoenju procedura
za azil. Vanredno zasedanje Evropskog saveta odrano 23. septembra
2015. u smirenoj atmosferi bilo je fokusirano na operativne I finansijske
mere za jaanje politike nadzora nad spoljnim granicama EU, kao i na
pomo susedima u aktuelnoj migrantskoj krizi. Poetkom 2016. godine
i dalje su glasni zahtevi mnogih zvaninika lanica EU (A. Merkel i dr.)
za ujedinjenim odgovorom EU na migrantsku krizu u pravcu formiranja
nove zajednike migracione politike i politike azila.
46
Ibid., 6.
47
BDP bruto drutveni proizvod
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 73

7. Zakljuna razmatranja

Odsustvo solidarnosti meu lanicama EU u migrantskoj krizi


pojaava prisutnu struju evro-skeptika i njihove politike predstavnike u
okviru Unije. To navodi na zakljuak da je konkretna posledica prisutna
u vidu odsustva bezbedonosnog, kao i odbrambenog identiteta odnosno
odsustva bezbedonosne celovitosti EU.
Naime, lanice EU odbijanjem solidarnosti poruuju da ne
ele bezbedonosne probleme na svojoj teritoriji, koje priliv izbeglica
neminovno sobom nosi. Takvi sluajevi su se ve deavali u istoriji
evopskih integracija, kao npr. 1956. kada se desila kriza u Austriji48.
Osnovna opasnost koja odatle proistie jeste povratak na nacionalne
sisteme kontrole granica to je suprotno konceptu engena i osnovnih
vrednosti na kojima poiva Unija.
an Mone je, meutim, davno rekao da su krize ujedno i veliki
ujedinitelji, te ostaje da se vidi da li e ova vizionarska misao prevladati
aktuelno uskogrudi pristup u EU.
Kada se migrantska kriza razmatra sa ekonomskih aspekata,
proistie da bi odgovor bio daleko pozitivniji da je u toku jak privredni
rast Unije i niska nezaposlenost u zemljama lanicama. To naalost nije
sluaj, jer je EU u stanju ekonomske depresije, sa ostarelim stanovnitvom,
slabim odbrambenim samostalnim kapacitetima i bez bezbedonosnog
celovitog identiteta.
Da li je na sceni Evropa - Tvrava ili Evropa bez granica, ostaje
da se vidi kroz rasplet migrantske krize u predstojeem srednjeronom
periodu. Dablinski sistem azila je najvie kritikovan od strane A. Merkel,
nemake kancelarke, ali i od strane drugih zvaninika EU, jer omoguava
najvei pritisak na zemlje koje su na prvoj liniji migrantskog fronta. U svom
pledoajeu, Merkelova se uz upozorenje da je takav sistem azila zastareo,
zaloila za uvoenje novog zajednikog sistema EU na bazi pravedne
raspodele tereta davanja azila i uz ukidanje nacionalnih egoizama.
Sloboda kretanja se postavlja kao osnovno ljudsko pravo, a ujedno
je i jedna od etiri slobode na kojima bazira unutranje trite EU49. Sa
druge strane, zatita izbeglica je pravno garantovana, a nasuprot tome
stoji opravdana bojazan lanica Unije od masivne poplave izbeglica i
prateih neizbenih bezbedonosnih rizika. U situaciji odsustva celovitog
bezbedonosnog i odbrambenog identiteta Unije, zahtevi za pojaanom
48
Vincent Cochetel, Political Asylum in Europe: responding to the challenges of the
Mediterranean, 8TH SEPTEMBER 2015 / EUROPEAN ISSUES N365 / FONDATION
ROBERT SCHUMAN, www.robert-schuman.eu
49
Detaljnije kod: J.Fairhurst , Law of the European Union, Longman, Pearson Education
Limited, GB, 2010, 372-427.
74 Strani pravni ivot

kontrolom spoljnih granica EU i za internom reformom zajednike


migracione politike Unije su nuna posledica.
Tree zemlje su jo u teoj situaciji (Turska, balkanske zemlje:
posebno Srbija i Makedonija), jer nemaju odgovarajuu finansijsku podrku
EU u reavanju migrantske krize, niti su deo njenih institucija u donoenju
vitalnih odluka. Tree zemlje ne samo da su taoci aktuelnih institucionalnih
slabosti EU i odsustva solidarnosti meu lanicama EU, nego generalno
sagledavaju Uniju kao daleku metu bez mudre politike u hitnoj migrantskoj
krizi. tavie, migrantska kriza predstavlja najznaajniji problem sa
kojim se suoava Unija, prema rezultatima isptivanja Eurobarometra50 o
stavovima dravljana lanica EU, u jesen 2015.
Svojevremeno je EU mudro zakljuila Beku Deklaraciju (2006)
o bezbednosnom partnerstvu izmeu Unije i njenih suseda. Beka
deklaracija je fokusirana inter alia i na izazove upravljanja migratornim
tokovima kao jednom od podruja bezbednosnih pretnji (pored terorizma,
organizovanog kriminala, trgovine drogom i korupcije). Posle skoro jedne
decenije savremeni procesi ukazuju da je neophodno partnerstvo EU i
balkanskih suseda u ovoj oblasti, paralelno sa efikasnom zajednikom
migracionom politikom EU, upravo u pravcu izgradnje celovitog
bezbedonosnog i odbrambenog identiteta Unije.

Prof. Slobodan Zecevic, Ph.D


Principal Research Fellow, Institute of European Studies, Belgrade
Prof. Gordana Gasmi, Ph.D
Senior Research Fellow, Institute of Comparative Law, Belgrade

EUROPEAN SECURITY AND DEFENCE IDENTITY AND


MIGRANT CRISIS

Summary

European Security and Defence Identity, ie the capacity of the


European Union (EU) to address the urgent migrant crisis is analyzed
in the light of the legal aspects of the mechanisms envisaged by the
founding treaties, especially the valid EU Treaty of Lisbon (2009). At the
50
White Paper by the Global Agenda Council on Europe, Europe What to watch out for in
2016 2017, World Economic Forum, January 2016, p. 3.
Slobodan Zeevi
Gordana Gasmi 75

beginning of the XXI century, the EU has been hit by several successive
crises. Those are the world financial crisis of 2007, whose source was the
US financial market, the debt crisis of Greece, which lasts from 2008 and
which has escalated in the summer of 2015, and in particular the case of
the refugees crisis. The mentioned events have shown that incomplete
sovereignty of the EU, caused by a slowdown in building a European
federal state prevents it from having adequate responses to emergencies.
Because of its inter-governmental and confederal features, the EU
cannot act in a fast, unified and adequate way in migrant crisis, as well
as in other challenges in a globalized world. More and more there are
rumours and calls for the formal, ie the official abolition of the Schengen
Agreement, which is a legal symbol of the space without borders among
member states, and in a situation of raising concrete and wire fences at
border crossings between these same countries and in the midst of their
mutual accusations of a lack of solidarity in the management of refugees.
The abolition of Schengen in late 2015 happened in a factual manner (de
facto), which is non-institutional way and without formal decisions at the
level of the Union. The situation is even more sharpened when one takes
into account the negative safety dimensions of the migrant crisis. The
EU Member States by refusing solidarity announce that they do not want
security problems on own territory, which the influx of refugees inevitably
brings. Two decisions of the EU (2015), on an equitable distribution of
asylum seekers to other Member States, in order to lessen the pressure on
Italy, Greece and Hungary meant a temporary suspension of the Dublin
asylum system. Dublin asylum system is the most criticized by A. Merkel,
the German Chancellor, and also by other EU officials, because it allows
the greatest pressure on countries that are on the front line of migrant
flows. In her expose, Merkel, with a warning that such asylum system is
outdated, called for the introduction of a new common EU asylum system
based on a fair distribution of the burden of granting asylum and with the
elimination of national egoism. Is it the Europe - Fortress underway or
the Europe without borders, remains to be seen through the outcome of
the migrant crisis in the upcoming mid-term.
The absence of security and defense identity and a lack of the EU
sovereignty makes the Union inefficient, especially in migrant crisis of
unprecedented wealth, thus fostering the debate about the purpose of the
EU existence. Famous Jean Monnet, however, said a long tome ago, that
the great crisis are also great unifiers, and it remains to be seen whether
this visionary idea is to be leading in overcoming the current narrow-
minded EU approach.
Key words: The European Union, security and defense, migrant
crisis, EU migration policy
77

Dr Toma Rajevi1 Originalni nauni rad


UDK: 340.134

DOBRO PRAVO

Apstrakt

U prvom delu lanka autor objanjava doktrinu dobrog prava koja


je nastala u uporednoj sudskoj prakse i dokumentima Evropske Unije,
iji je cilj da se postigne to kvalitetnije zakonodavstvo i posebno iznosi
osnovne kriterijume dobrog prava. U drugom delu lanka autor objanjava
osnovne principe za unapreenje zakonodavnog procesa kao sistema u
kome nastaje dobro pravo, s posebnim osvrtom na principe i preporuke
Evropske Komisije, OECD-a koje predlae za usvajanje u Srbiji, te na
kraju iznosi specifine predloge za izmene zakonodavnog procesa u Srbiji.
Kljune rei: Dobro pravo, pametno pravo, zakonodavna inflacija,
harmonizacija sa pravom EU, teorija sukoba interesa, zatita nacionalnog
interesa, zakonodavni proces, zakonodavna politika.

1. Uvod

Dobro pravo mori Srbiju i ceo savremeni svet, posebno SAD,


Francusku, Englesku, Nemaku i EU, koje su i razradile doktrinu dobrog
prava. U Srbiji je ona u povoju. Dobro pravo je jednostavno i efikasno2,
neophodno, dobro izraeno, jasno formulisano i solidno3. Rezultat je
dugog i sloenog zakonodavnog procesa, koji zapoinje odlukom da
se propis usvoji a zavrava njegovom primenom, pa je sutina dobrog
prava u usavravanju zakonodavnog procesa. Dobar zakonodavni proces
kljuan je u tranziciji, krizi i pridruivanju EU jer utvruje odreeni balans
sukobljenih interesa4. Taj balans se moe identifikovati sa nacionalnim
interesom jer sublimira reavanje sukoba svojstveno datoj dravi. Interes
je teko odrediti i u zemljama koje u obzir uzimaju samo unutranji sukob
(opti i privatni interes), tee je kada se ukljue meunarodni a najtee
kada se ukljui i evropski (usvajanje i primena prava EU).
1
Advokat u Parizu, Melot et Buchet Avocats, e-mail: toma.rajcevic@nmb-avocats.com
2
Sporazumu Evropskog Saveta i Evropske Komisije od 16. decembra 2003. o Boljoj
regulativi.
3
Zakonodavni vodi francuskog Dravnog saveta i Generalnog sekretarijata francuske Vlade.
4
Posebno Anri Batifol.
78 Strani pravni ivot

Doktrina dobrog prava odgovor je na zakonodavnu inflaciju5.


Do nje dovodi sloenost savremenog sveta koji tei da uredi sve aspekte
meuljudskih odnosa, pa i lobiranje, pritisak javnog mnjenja ili predvianje
nepredvidivog Proizvodnja prava, primena i harmonizacija sa pravom
EU su tu da stvar zabibere6, pa je Evropska Komisija ovu doktrinu proglasila
prioritetom7 i stalno preispituje zakonodavnu politiku, propise i sporazume
i uvodi instrumente da bi zadovoljila ciljeve8 a zamolila je i OECD da

5
Kvantitet je obrnuto proporcionalan kvalitetu. Za uporedni pregled stanja u SAD i Francuskoj
: P. Rrapi, La qualit de la loi Vagueness Doctrine at the French Constitutional Council, http://
www.hastingsconlawquarterly.org/archives/V37/I2/Rrapi.pdf. Za Francusku: La qualit de la loi,
Snat, Septembre 2007, http://www.senat.fr/ej/ej03/ej03_mono.html .
6
Sa ekspanzijom zakonodavstva EU, u pojedinim oblastima su preklapanja i dupliranje bili
neizbeni. Sredstva i instrumenti koji su izabrani za odreene politike moda nisu uvek bila
savreno proporcionalna ciljevima. Odreeni sklopovi evropskih zakona i propisa koji su se
tokom vremena razvili ostavljaju prostora za pojednostavljivanje da bi se iskljuile svi nepotrebne
naslage. Takoe postoji potreba da se razmotre kumulativna optereenja koja proistiu iz raznih
propisa i da se smanje zahtevi koji se ponavljaju i preklapaju () Ipak, percepcija da je
pravo EU posebno odgovorno za takvo stanje je pogrena. Neke kritike briselske birokratije,
ispostavlja se, za uzrok imaju nacionalno zakonodavstvo. EU esto ide ka svojim cijevima
usvajajui direktive koje uspostavljaju opte principe i ciljeve i ostavljaju dravama lanicama
da definiu primenu. Drave lanice mogu tada da odlue kako da zadovolje ciljeve direktive,
koje su prilagoene njihovim sopstvenim institucionalnim i administrativnim kulturama. esto
se tada dodaju ulepavanja i podeavanja koja pravo EU ne propisuje, a to rezultuje dodatnim
trokoviima i optereenjima. O tome se nekada govori kao o pozlati - Better Regulation -
simply explained, European Commission, Brussels, 2006.
7
Da bi izbegla loe koncipiranu, slabo razmotrenu, preteranu, suvie detaljnu, skupu,
kontraproduktivnu i preklapajuu regulativu i da bi postigla auriranu regulativu koja prati brz
tehnoloki razvoj i u toku je sa svetom koji se brzo kree, u skladu sa osnovnim principima
proporcionalnosti i subsidijarnosti - Better Regulation - simply explained, European Commission,
Brussels, 2006.
8
Pre nego to EU preduzme bilo koji akt, Komisija objavljuje planove koji opisuju planirane
inicijative i ocenjuje uticaj planiranih propisa koji imaju znatan ekonoski, drutveni ili uticaj na
ivotnu sredinu, za nezakonodavne incijative (bele papire, akcione planove, programe trokova,
vodie za pregovaranje meunarodnih sporazuma) ime definie budue politike, kao i za pojedine
mere za primenu propisa i akte kojji mogu imati znatan uticaj. Kada se propis usvoji, ona prati
primenu, proverava uspenost i, kroz REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme
- Program za regulatornu usklaenost i kvalitet), utvruje mogunosti da se smanji regulatorni
teret i pojednostave postojei propisi kroz pojednostavljivanje (ime pravo EU postaje jasnije i
jednostavnije za razumevanje). Procene su osnovni deo procesa odluivanja. Na njih obavezuje
Finansijska Uredba a sprovode se prema standardima procene. Na razliitim stepenima procesa,
preduzea, privatna lica i organizacije mogu da iznesu svoje poglede kroz javne konsultacije. Da
bi se dalje unapredio kvalitet propisa, Komisija je usvojila Saoptenje o regulatornom fitnesu,
koja odreuje ciljeve meu kojima se posebno nalaze ekonomski imperativ (pametan, odriv i
inkluzivni razvoj na korist graana, preduzea i radnika), bolja uspenost (kroz procenu uticaja,
ocene, konsultacije graana i drugih faktora), poboljanje primene (kroz podrku dravama
lanicama i kroz injenje prava EU jasnijim i pristupanijim). To je zajednika misija Komisije,
Evropskog Parlamenta, Saveta, savetodavnih tela i drava lanica. Konani rezultat mora biti
jednostavan, jasan, stabilan i predvidljiv regulatorni okvir za preduzea, radnike i graane iz koga
se jasno vidi dodata vrednost, koji daje puno zadovoljenje po najnioj ceni i koji potuje principe
subsidijarnosti i proporcionalnosti. To znai da je dobra regulativa obavezna u pravu EU i da se
ona garantuje zakonodavnim procesom.
Toma Rajevi 79

analizira stanje u petnaest drava lanica i preporui usavravanje9. Slino


je u svim dravama lanicama i kandidatima a i u Srbiji, gde se zakonodavni
proces stalno menja10. Naalost, rezultati esto ne prate ciljeve, naruavaju
objektivne interese11, zakonodavna politika se nejasno utvruje12, nema
pravih kriterijuma za osnivanje i finansiranje radnih grupa13, inostrana
ekspertiza se zasniva na principima Resavske kole, konsultacije i javne
rasprave su retke, bez ozbiljnih kriterijuma i kontraproduktivne14, nema
znanja za donoenje odluka, pisanje i primenu propisa15, nadleni ministri
koordinaciju smatraju zamornom i beskorisnom, Skuptina je protono
crevo bez uticaja na zakonodavni proces i kvalitet prava, a to sve esto
vodi do propisa koji nemaju veze sa potrebama, drutvenim, ekonomskim i
pravnim okvirom, loijih od prethodnih, loe primenjenih, sa neoekivanim
i udnim posledicama16, delimino usaglaenih sa pravom EU17, sve to
kada Srbija ubrzava reforme i reava sofisticirana pravno-politika pitanja
u oblastima od najveeg interesa u kojima nema znanja i iskustva. Zato se
mora usvojiti doktrina dobrog prava.

9
Recomendation of the Council on regulatory policy and governance,OECD,http://www.oecd.
org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf.
10
Posebno, nedavno je utvrena obavezna RIA analize (analiza efekata), proirene su
konsultacije i unapreena su parlamentarna sluanja i uloga skuptinskih odbora.
11
Zakoni o prijavljivanju oduzete imovine i restituciji, podsticaji za strana ulaganja i harmonizaciju
u oblasti poljoprivrede i zatite ivotne sredine doneli su velike budetske gubitke.
12
Ukljuujui i odgovore na pitanja kako i zato, osim iste volje da se sprovede harmonizacija
sa pravom EU. Takve odluke esto donose neposredno ministri, u skladu sa linim pogledima.
13
Posebno, srpskog javnog finansiranje radnih grupa je nedovoljno.
14
Doivljavaju se kao sredstvo za blokiranje reformi pa se izbegavaju.
15
RIA analiza, razumevanje prava i politike EU i mogunosti izbora u harmonizaciji, kapacitet
za utvrivanje nacionalne politike, poznavanje opteg i posebnog znanja za odluka i pisanje
zakona, posebno u slobodnom protoku kapitala (spreavanje pranja novca blokira meunarodne
tokove), javnim nabavkama (princip odgovornosti), zatiti konkurencije (politike odluke,
proceduralne greke u zatiti), finansijskim uslugama (nedostatak kontrole i zatite potroaa),
regionalnoj saradnji (reforma ZMPP e unazaditi regionalnu saradnju), poljoprivrede i seoskog
razvoja (nedostatak vizije srpske poljoprivrede u EU integracijama), pravosua i osnovnih
prava (sukcesivne neuspene reforme pravosua) zatite ivotne sredine i klimatskih promena
(nedostatak analize efekata).
16
Sukcesivne reforme graevinskih propisa vode do sve sloenijih uslova i opstrukciju
povoljnih reenja; reforme pravosua usporile su i ak blokilare postupke i izvrenje krivinih
sankcija; liberalizacija bankarskog sektora dovela je do nemogunosti vraanja kredita, posebno
u vajcarskim francima; neke odredbe zakona o hipoteci o objektima u izgradnji i neupisanih
nekretnina su neprimenjive; reforma krivinog je suprotna i evropskim iskustvima; komplikovani
postupci na tritu medicniskih i farmacetuskih vode do zaobilaenja srpskog trita i sive
ekonomije lekova za sidu i tuberkulozu a oni koji imaju dozvolu Evropske zdravstvene
organizacije (IMA) u Srbiji ne mogu da se prodaju; propisi o prijavljivanju oduzete imovine i o
restituciji su dovrili privatizaciju oduzete imovine a nema sredstava za odtetu.
17
Evropska Komisija smatra da se zakonodavni proces u Srbiji mora unaprediti kroz bolju
pripremu propisa, konsultacije, bolje kapacitete za parlamentarni uvid i planiranje politike,
koordinaciju, primenu i punu harmonizaciju sa pravom EU - Miljenje Evropske Komisije o
kandidaturi Srbije za lanstvo u Evropskoj uniji od 12. oktobra 2011,http://europa.rs/srbija-i-
evropska-unija/kljucni-dokumenti/upitnik-i-misljenje-evropske-komisije-o-kandidaturi/.
80 Strani pravni ivot

Dobro pravo je obaveza EU integracija18, osnovno pravo Evropske


konvencije o pravima oveka i prakse Strazburkog suda19 i ustavna obaveza
utvrena u uporednom pravu (ako je engleski model teko primeniti u Srbiji20,
u Francuskoj se radi o lanovima 4, 5, 6 i 16 Deklaracije o pravima oveka i
graanina iz 1789. i 21 i 34 Ustava iz 1958 godine21). Ti principi postoje u srpskom
Ustavu i praksi Ustavnog suda22 a neki elementi i u Jedinstvenim metodolokim
pravilima za izradu propisa iz 2010. godine (Metodologija), to sve prua osnov
za usvajanje doktrine (I) i usavravanje zakonodavnih pravila (II).

2.Doktrina

Doktrina dobrog prava nastaje u praksi Vrhovnog suda SAD


1938. kroz vagueness doctrine a u Evropi se razvija od devedestih godina
XX veka kroz praksu ustavnih, meunarodnih i evropskih sudova23,
dokumente Evropske komisije24 i skuptinske izvetaje25. U Srbiji je
treba razraditi, ozakoniti i proizvesti u ustavnu kategoriju, na osnovu
Evropske konvencije o ljudskim pravima i ustavnih odredbi o jednakosti
pred zakonom i obavezi Skuptine da donosi zakone26, da bi propisi bili
precizni, potpuni, nedvosmisleni, nezavisni od buduih, jasni, pristupani,
razumljivi, normativni, jednostavni i koherentni, to doktrina i nalae.
18
Srbija treba da se usaglasi sa principima EU o boljoj regulativi i politici - Better regulation
package,http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/key_docs_0en.htm. Evropska
Komisija jasno je definisala ciljeve koje treba ostvariti u skladu sa nacionalnim interesom i
pravnim okvirom Srbije - Miljenje Komisije o srpskoj kandidaturi za lanstvo u Evropskoj uniji
od 12. oktobra 2011: bolja priprema pravnih tekstova, vie konsultacija sa zainteresovanima, bolji
parlamentarni uvid i planiranje vladine politike, koordinacija, primena i puna harmonizacija sa
pravom EU.
19
Posebno, zabrana arbitrernosti tj. da zakon mora biti predvidljiv, precizan i pristupaan -
sluajevi Malone c. The United Kingdom,
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57533#{itemid:[001-57533]}, i Rotaru c. Romania,
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-58586#{itemid:[001-58586]}.
20
U Engleskoj poiva na principima transparentnosti, isplativosti, pravinog postupka i uea
K. Yeng, Better Regulation, Administrative Sanctions and Constitutional Values, http://
onlinelibrary.wiley.com.
21
Sloboda je prirodno pravo ogranieno samo zakonom, radi zatite slobode drugih; zakon
zabranjuje samo tetno za drutvo i samo se zakonom moe braniti ili nametati; pred zakonom i
javnom slubom svi su jednaki; prava oveka garantuju se samo podelom vlasti; skuptina donosi
a vlada primenjuje zakone; u domenu zakona ne moe se delovati drugaije. Vidi na primer A.
Besson, Principe de clart et objectif de valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit
de la loi, http://www.droitconstitutionnel.org/congresmtp/textes5/BESSON.pdf.
22
Neustavnim proglaava nejasne, nepotpune i kontradiktorne zakone a lan je mree ustavnih
sudova sa kojima razmenjuje iskustva.
23
Ustavni sudovi Srbije i drava lanica, Evropski sud za ljudska prava, Evropski sud pravde,
Vrhovni sud SAD (rodonaelnik doktrine kvalietnog prava od 1938. - vagueness doctrine).
24
Papiri o Smart Regulation.
25
Npr., La qualit de la loi Snat de la Rpublique Franaise, Septembre 2007, http://www.
senat.fr/ej/ej03/ej03_mono.html.
26
Svi su pred zakonom jednaki, zakon mora biti dovoljno dobar da svakome garantuje jednakost,
u suprotnom, Skuptina je povredila obavezu da donosi zakone.
Toma Rajevi 81

2.1. Preciznost i potpunost

Precizan i potpun propis je nedvosmislen. Dvosmislenost proistie


iz teksta, pripremnih radova i pravne praznine a vodi do nejednakosti pred
zakonom, arbitrernosti i samovolje. Kako se svaki propis mora tumaiti a
ivot je duhovitiji od svake mate, skroz precizna pravila su nemogua pa
doktrina dobrog prava ne nalae omnipotentnost ve propise koji se mogu
dobro tumaiti. Ona zabranjuje dugake i detaljne a nalae jezgrovite i
kratke propise iz kojih jasno proistie suverena volja, to jest predvidljive
propise. Predvidljivost je kljuna posebno u praksi Strazburkog suda.
Potpuna predvidljivost je nemogua pa se i ne zahteva. Propis ne sme biti
rigidan. Dakle, uoptena terminologija se ne samo tolerie ve i nalae, pa je
uloga pravosua kljuna 27. Precizan i potpun zakon je i samoizvriv, to jest
podzakonski akt za primenu ne sme biti pravilo ve sme biti dozvoljen samo
izuzetno i ako se brzo usvoji.

2.2. Jasne posledice

Posledice propisa moraju biti nesumnjive jer nejasnoa vodi u


samovolju. Na primer, mora biti jasno da nepotovanje propisa vodi do
nitavosti a potovanje do sticanje odgovarajueg prava.

2.3. Nezavisnost postojeih od buduih zakona

Postojei zakon ne sme biti vezan za nepostojei, budui zakon


(to ne vai za podzakonske akte28) jer razvodnjava, krivotvori i osujeuje
suverenu volju i obavezu Skuptine da donosi zakone, stvara pravnu
nesigurnost, dilatoran je i zloupotrebljava pravni sistem. Zavisnost se
doputa izuzetno, u optem interesu koji mora biti obrazloen i ne sme da
vodi u zloupotrebu, kao propisi o restituciji29.

27
Vidi o tome na lanak Code civil i pravosudno stvaranje prava, Uvod u pravo Francuske,
Institut za uporedno pravo, Beograd, 2013, str. 227 i sledee. Na primeru sukoba u vremenu
zakona o planiranju i izgradnji, novi propis treba da pojednostavi i olaka postupke a u prelaznim
odredbama se navodi da nalae primena starog zakona na postupke u toku pa se kri se osnovni
princip upravnog postupka da se uvek ima primeniti povoljniji propis pa to treba propisati i u
prelazinim odredbama.
28
Npr, da bi se primenile odredbe prava konkurencije o pripajanjima preduzea treba odrediti
kriterijume o snazi preduzea, to mora biti predmet uredbi.
29
Zakon o prijavljivanju oduzete imovine iz 2005. godine daje pravo na restituciju ali za
ostvarivanja upuuje na budui zakonom, to je dilatorno, a ostvarivanje uslovljava prijavom
pre nego to se dilatorni zakon donese, to je za proklamovani cilj imalo da se utvrdi koliina i
odrede naini i sredstva za povraaj ali je upotrebljeno da se dovri privatizacija i time smanji
koliina i uvea odtetna masa pa su i budet i prava starih vlasnika na restituciju u naturi
povreena, to je kontradiktorno i suprotno optem interesu.
82 Strani pravni ivot

2.4. Jezik

Svaki izraz mora biti jasan, imati jedno ili bar uobiajno znaenje u
pravnom ili bar govornom jeziku 30 jer svako, to jest proseno inteligentan
ovek, treba da razume rei, reenice i sintagme propisa da bi slobodno
izabrao zakonito ili nezakonito ponaanje (Vrhovni sud SAD). Izrazi ne
moraju biti pravni, pa francuski Ustavni savet npr. smatra da sintagmu
organizovana banda savreno jasnom. Jasnost podrazumeva i preciznost
pa se u sofisticiranim oblastima struni izrazi smatraju jasnim.

2.5. Pristupanost i razumljivost

Pretpostavka da svako poznaje pravo pada ako je ono nedostupno


ili nerazumljivo. Pravo zato mora biti mora pristupano (lako i besplatno
dostupno) i razumljivo (bez posebnih znanja, sem u sofisticiranim
oblastima). Prosean ovek treba lako da vidi o emu se radi i ta je
zabranjeno31. Radi se o jezikim, smisaonim i finansijskim aspektima ali i
dobroj sistematizaciji: odredba u propisu koji ureuje neku drugu oblast je
nepristupana i nerazumljiva, jer e je teko neko ba u tom propisu traiti.
Pristupanost i razumljivost doputaju sloenost u specijalizovanim
oblastima ali ne veu od neophodne, uslovljenu optim interesom, pa se se
pojam svako tumai kao onaj kome je propis namenjen (francuski Ustavni
savet). Npr., poreske odredbe daju izbor svim graanima, pa je u Francuskoj
odredba s kojom se teko rauna iznos poreza proglaena nepristupanom
i nerazumljivom, ba kao i dugake odredbe ili one koje upuuju na druge
odredbe istog ili drugih propisa. Opti interes moe da znai i budetski profit
pa su sloene odredbe i u tom cilju ponekada dozvoljene (Francuska)32.

2.6. Normativnost

Normativan propis sadri pravna pravila (propisuje, zabranjuje,


dozvoljava), inae nije pravni i neustavan je. Npr, nitava je odredba da
je fizika aktivnost vaan faktor ravnotee, zdravlja i linog ispunjenja
jer moe da vodi u spor oko prava radnika na nju o troku poslodavca
(Francuska). Nenormativne odredbe su doputene u orijentacionim i
programskim, politikim zakonima koji daju opte politike smernice ali
one moraju poivati na ovlaenjima Skuptine, koja mora da primenjuje
30
Razlikovati od nedvosmislenosti, vidi gore.
31
Finansijski aspekt pritupanosti reen je besplatnim Pravno informacionim sistemom ali
pristup sudskoj praksi nije.
32
Ponovo zakon o prijavljivanju oduzete imovine koji upuuje na budue zakone a koji je
uveao budetsko optereenje dovravanjem privatizacije oduzete imovine o kojoj do tog
zakona nije bilo centralizovanih podataka, pa se umesto povrata ima platiti odteta iz budeta.
Toma Rajevi 83

Ustav pa su odredbe koje ga prepisuju neustavne. Isto je sa podzakonskim


aktima koji prepisuju zakone. Prepisivanjem se meaju ustavotvorna,
zakonodavna i upravna funkcija i naruava podela vlasti.

2.7. Jednostavnost

Pravno treba urediti samo neophodno, to je Ustavom dovoljno


obraeno ne detaljisati, zakonom urediti samo zakonodavnu materiju a
drugo ostaviti podzakonskim aktima i obrnuto. Inae se vlast koncentrie
kod onoga kome Ustavom nije poverena. Tako u Francuskoj Ustavni savet
sankcionie uredbe sa snagom zakona donete na osnovu skuptinskog
odobrenja Vladi a koje ureuju zakonsku materiju u sluaju da je zakon
nejasan i zahteva donoenje jasnog zakona. Meutim, poto ko moe vie
moe i manje, Ustavni savet zakon koji zae u domen uredbe smatra
uredbom a niti uredbe koje zadiru u domen zakona.

2.8. Subsidijarnost i proporcionalnost

Ovi osnovni principi prava EU nisu deo doktrine dobrog prava


ali su neophodan uslov jednostavnosti, jer znae da vii organ ne treba
da ini ono to nii organ moe sam osim ako nii organ to ne radi
dobro (subsidijarnost) te da su dozvoljeni samo neophodni akti koji ne
prevazilaze date okolnosti (proporcionalnost).

2.9. Koherentnost

Hiperprodukcija propisa i hitni postupci vode u neusaglaenost


novih sa starim i u okviru novih propisa te u arbitrernost, jer se ne zna ta
se i kako primenjuje. Koherentnost se moe postii striktnom primenom
principa prior tempore potior iure i dobrim zakonodavnim procesom.

3. Zakonodavni proces

EU se ozbiljno bavi usavravanjem zakonodavnog procesa (A). Ta


iskustva mogu se preneti na Srbiju (B)

3.1. Iskustvo EU
3.1.1. Preporuke OECD-a

Evropska Komisija je zamolila OECD da ispita stanje u 15 drava


lanica i preporui poboljanja. OECD je predloio usvajanje doktrine
dobrog prava, transparentnost i uee svih zainteresovanih u svim fazama,
84 Strani pravni ivot

nadzor zakonodavne politike, procenu efekata od poetka odluivanja,


sistematske analize rezultata u odnosu na jasne ciljeve, redovno praenje
i objavljivanje rezultata uspenosti zakonodavne politike, uokvirivanje
nezavisnih regulatornih tela, sistem provere zakonitosti i potenja propisa
i odluka, analizu rizika, javnost u izradi i primeni prava, usaglaavanje
nadnacionalnog, nacionalnog i lokalnog nivoa, jaanje kapaciteta lokalne
samouprave i usvajanje meunarodnih standarda i njihovih efekata33.

3.1.2. Pametno pravo

Smart Regulation policy34 je skup detaljnih dokumenata Evropske


komisije o dobrom pravu u specifinim EU procesima koji treba uzeti u
obzir uprkos specifinosti.

33
http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf.
34
Staff Working Document Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT): Initial
Results of the Mapping of the Acquis SWD(2013) 401 final; The Commission report to
the Spring European Council on Smart Regulation Responding to the needs of small and
medium-sized enterprises (COM(2013)122); Communication from the Commission to the
European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions - EU Regulatory Fitness, {SWD(2012) 422 final}, {SWD(2012) 423
final}; Commission staff working document - Review of the Commission Consultation Policy,
accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament,
the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions EU
Regulatory Fitness {COM(2012) 746 final}, {SWD(2012) 423 final}; Commission staff working
document - Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU Final Report,
accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament,
the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions
EU Regulatory Fitness {COM(2012) 746 final}, {SWD(2012) 422 final}; Communication
from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and
Social Committee and the Committee of the Regions - Smart Regulation in the European Union,
COM(2010) 543 final; Communication from the Commission to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions -
Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the European Union, {SEC(2007)
84}, {SEC(2007) 85}; European Parliament, Council and Commission Interinstitutionnal
agreement on better law-making (2003/C 321/01); European Governance - A White Paper,
COM(2001) 428 final; Mandelkern Group on Better Regulation Final Report, 13 November
2001; Impact assessment guidelines, 15 January 2009, SEC(2009) 92; Communication from the
Commission - Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and
minimum standards for consultation of interested parties by the Commission, COM(2002) 704
final; Report from the Commission, 29th Annual report on monitoring the application of EU Law
(2011), COM(2012) 714 final; Communication from the Commission - A Europe of Results -
Applying Community Law, COM(2007) 502 final; Report from the Commission, Annual Report
2012 on Subsidiarity and Proportionality; Legislative drafting - A Commission Manual; Inter-
Institutional Common Approach to Impact Assessment (IA) sve na http://ec.europa.eu/smart-
regulation/better_regulation/key_docs_en.htm
Toma Rajevi 85

3.2. A Srbija?

Srpski zakonodavni proces uporediv je sa uporednom praksom35,


ali se mora poboljati36. Osnivanje Visokog saveta za dobro pravo (1) i
bolja zakonodavna pravila (2) bi mogli da pomognu.

3.2.1. Visoki savet

Ako eli dobro pravo, Srbija mora da okupi snage ratrkane po


institutima, univerzitetima, kancelarijama, pravosuu i upravi, moda
kroz nezavisno regulatorno telo - Visoki savet za dobro pravo koji bi
ukljuio najuglednije linosti kao stalne i ad hoc lanove (dokazano
visoko strune i iskusne sudije, advokate, profesore, autore i strunjake
iz raznih oblasti), finansiran iz budeta, koji bi kontrolisao proces kroz
davanje obaveznih miljenja na nacrte propisa, savetodavnih miljenja
na predloge zakona, predlaganje reformi i praenje kvaliteta postojeih i
buduih propisa i predlaganje poboljanja. Bio bi podrka Generalnom i
Sekretarijatu za zakonodavstvo, Kancelariji za pridruivanje i celoj Vladi.

3.2.2. Zakonodavna pravila

- Zakonodavna politika

Propis mora da poiva na jasnoj, prosvetljenoj odluci zasnovanoj


na srpskim potrebama, politikoj, finansijskoj i pravnoj analizi uticaja
i usaglaenosti sa pravom EU. Sve to je jo uvek maglovito pa se esto
dovoljnim osnovom smatra pridruivanje EU, umesto koristi graana
proverljivoj kroz kriterijume zadovoljenja u svim fazama procesa.

35
Pojednostavljeno, u pretskuptinskoj fazi, ministarstvo odluuje da predloi izmene postojeeg
ili izradu novog zakona. Ta odluka je u praksi isto politika a treba da se donese na osnovu
godinjih radnih planova Skkuptine, Vlade i ministarstva koji treba da se usvajaju na osnovu
metodologije donoenja politikih odluka. Ministarstvo potom formira radnu grupu od unutranjih
i spoljnih saradnika. Nacrt treba da se pie u skladu sa Jedinstvenim metodolokim pravilima
za izradu propisa, koja se slabo potuju, uoptena su i nedovoljna. Ministarstvo onda moe da
organizuje konsultacije a ponekada je obavezna javna rasprava, mora da pribavi miljenja, uradi
procenu uticaja, izjavu o usaglaenosti i tabelu usklaenosti sa pravom EU i podnese konani nacrt
Vladi, gde ministarske konsultacije nisu javne, a posle toga i provere usaglaenosti sa pravnim
sistemom Vlada moe nacrt da odbije, vrati ga nadlenom ministarstvu na doradu, izmeni, dopuni
i/ili usvoji, pa nacrt postaje predlog koji se podnosi Skuptini. U skuptinskoj fazi, posle provere
zakonitosti koju sprovodi zakonodavni sekretarijat, predsednik Skuptine moe da predlog vrati
Vladi radi usaglaavanja sa skuptinskim poslovnikom ili ga dostavi narodnim poslanicima i
odborima, koji treba da podnesu izveaje poslanicima, predloe odbijanje ili usvajanje predloga.
Poslanici treba da razmatraju, mogu da podnesu amandmane i da usvoje predlog. Hitan postupak
je dozvoljen, izmeu ostalog, i u pitanjima usaglaavanja sa pravom EU. Ako je usvojen, zakon
donosi predsednik republike, objavljuje se u Slubenom glasniku i stupa na snagu.
36
Naroito izvetaji o napretku i miljenje o otvaranju pregovora.
86 Strani pravni ivot

- Metodologija

Doktrinu dobrog prava treba ugraditi u Metodologiju i urediti


radne grupe (1), uee zainteresovanih strana i hitnost (2) i propratnu
dokumentaciju (3).

-Radne grupe

Posebno, metodologija nepotpuno ureuje formiranje i finansiranje:


kada je formiranje neophodno, kada grupa ukljuuje lanove van uprave,
profil lanova, obaveznost njihovog uea i nain odluivanja.

- Javnost i hitnost

Nepotpuno ureene, javne rasprave i konsultacije su u praksi


nedovoljne pa vode u promociju neobjektivnih interesa, neprihvatanje
propisa od strane korisnika i izbegavanje primene. Pritom, one su esto
kontraproduktivne jer blokiraju neophodne i opravdane reforme pa im
treba dati pravo mesto a hitnost potpuno iskljuiti, posebno u harmonizaciji
gde su osnovne promene sprovedene.

- Dokumentacija

Sve nadlene i zainteresovane treba direktno ukljuiti u proces, makar


kroz miljenja u svim fazama. Izjavu i tabelu usaglaenosti i analizu efekata
treba zasnovati na sutinskoj pravno-politikoj analizi prema stanju u Srbiji
te srpskim, evropskim i meunarodnim interesima. Skuptinske odbore
treba obavezati na miljenja o predlogu zakona ali ne dopustiti da izostanak
blokira proces, npr. tako to bi se novano kaznio predsednik odbora koji
nije dao miljenje. Posebno, zakonodavni odbor treba da daje miljenje
na svaki predlog zakona u skladu sa doktrinom dobrog prava, resorni na
osnovu metodologije donoenje pravno-politikih odluka a odbor za EU
integracije na osnovu usaglaenosti i interesa Srbije u usaglaavanju. Sva
miljenja, detaljno obrazloena, trebalo bi trebalo davati u konsultacijama
sa Visokim savetom ali miljenja na predlog ne smeju biti obavezujua
jer konana odluka pripada Skuptini. Rokovi moraju biti relativno dugi,
makar petnaest dana, osim u sluaju hitnosti gde moe biti 24 sata.
Toma Rajevi 87

4. Zakljuak

Doktrina dobrog prava i unapreeni zakonodavni proces dovee


do boljeg prava koje e ispravno reavati sukob interesa pa je to danas
osnovni nacionalni interes Srbije koja upravo fino podeava pravni sistem
da bi ula u EU. Uniji treba pristupiti kao ravnopravan partner, sposoban
da ostvari svoje interese koji su danas potpuno nejasni a u pravnoj dravi
oni mogu poivati samo na pravu. Stoga je jedini nain da Srbija najzad
utvrdi i zadovolji svoje objektivne interese usvajanje doktrine dobrog
prava. Ipak, nijedan sistem ne moe da zameni slab ljudski faktor pa je
zato jo vanije usavravanje kadrova u zakonodavnoj tehnici, doktrini
dobrog prava, pravu EU i analizi srpskih potreba. Ako se sve to sprovede,
dobro pravo vie nee zvuati kao vic.

Toma Rajcevic Ph. D.


Attorney at Law in Paris, Melot & Buchet Avocats

GOOD LAW

Summary

In the first part of the article the author explains the Good law
doctrine built in the comparative jurisprudence and the documents of the
European Union, that has for the purpose to achieve legislation as good
as possible and, particularly, explains fundamental criteria of the good
law. In the second part of the article the author explains fundamental
principles of enhancing the legislative process as the system in which
good law is created, with particular regard to the principles and the
recommendations of the European Commission and the OCDE that he
suggests for adoption in Serbia and; in the end, he suggests specific
suggestions for modifications of the legislative process in Serbia.
Key words: Good Law, smart law, legislative inflation,
harmonization with EU law, theory of conflict of interests, protection of
national interest, legislative process, legislative policy.
89

Dr Vladimir Miki1 Originalni nauni rad


UDK: 342.4/.511(560)

PERSPEKTIVA PREZIDENCIJALIZACIJE
USTAVNOG SISTEMA TURSKE

Apstrakt

U radu se ispituju potrebe za revizijom Ustava Turske iz 1982.


godine, kao i mogunosti za njeno ostvarivanje. Budui da su u zapoeti
nezvanini proces ustavne revizije ukljueni brojni relevantni akteri, kao
i da on traje prilino dugo, stvoreni su uslovi za usvajanje teksta kojim
bi bili osnaeni civilni i demokratski potencijali potrebni za uvrivanje
vladavine prava i liberalnog konstitucionalizma u Turskoj. Ipak, vaan cilj
vladajuih politikih inilaca ispoljen je u predlogu za snaenjem uloge
predsednika republike, u okviru postojeeg ustavnog sistema, ili u sastavu
institucionalne strukture novog ustava. Koraci koji su preduzeti u pravcu
ubrzavanja rada na ustavnoj reviziji vode zakljuku da se Turskoj sprema
uvoenje predsednikog sistema, bez obzira na druge, prioritetne ustavne
potrebe njenog drutva, kao i uprkos protivljenjima takvoj ideji. U radu
se analiziraju pravci predloenih izmena i vri se njihovo poreenje sa
postojeim ustavnim reenjima. U njemu je ponuen i kritiki osvrt na
pokuaj prezidencijalizacije, kao manipulativni postupak bez opravdane
svrhe, kojim se ne prua odgovor na stvarne potrebe za ustavnom reformom.
Kljune rei: Turska, predsednik, predsedniki sistem, izmena ustava

1. Uvodne napomene

Ustav Republike Turske od 7. novembra 1982. godine (u daljem


tekstu: Ustav; Ustav Turske)2 jedan je od starijih vaeih akata najvie
pravne snage u Evropi. S obzirom na tu injenicu, najave da e pojedine
njegove odredbe uskoro pretrpeti znaajne izmene ne bi trebalo da
predstavljaju iznenaenje. Ipak, te izmene bi za prvenstveni cilj trebalo da
imaju bitnu promenu sadrine normi koje za predmet imaju institucionalnu
1
Struni saradnik u Sektoru za studije i nauku Rektorata Univerziteta u Beogradu, mail:
vladimir.mikic@rect.bg.ac.rs.
2
Slubena verzija na engleskom jeziku dostupna je na zvaninoj Internet adresi Ustavnog
suda Republike Turske: https://global.tbmm.gov.tr/docs/constitution_en.pdf, 05.02.2016.
90 Strani pravni ivot

strukturu Ustava, odnosno status i ovlaenja predsednika Republike


Turske (u daljem tekstu: predsednik). Ostvarenje takvih najava moglo bi
da predstavlja vanu prekretnicu u istoriji turske ustavnosti.
Ustav Turske se u teoriji naziva jo i Ustavom hunte3, poto
je usvojen nakon dravnog udara koji su 1980. izvele oruane snage te
zemlje. Budui da je uticaj oruanih snaga na politiki ivot zemlje u
meuvremenu vidljivo opao, Ustav predstavlja moda i najznaajnije
politiko naslee vojne diktature.4 Upravo je umanjenje znaaja vojske
kao politikog inioca uticalo na irenje pokreta za usvajanje novog
ustavnog dokumenta, ije bi prvo obeleje bio diskontinuitet u odnosu na
autoritarni politiki ambijent iz 1980-ih.
Postupak revizije Ustava neformalno je zapoet formiranjem
komisije iz redova Velike nacionalne skuptine Turske (u daljem tekstu:
Skuptina), jednodomog turskog zakonodavnog organa. U Komisiji
ustavnog usaglaavanja (u daljem tekstu: Komisija), obrazovanoj 2011.
godine, brojano su podjednako zastupljene vladajua Stranka mira i razvoja
(Adalet ve Kalknma Partisi; u daljem tekstu: AKP) i ostale tri parlamentarne
stranke. Poto Komisija za vie od etiri godine svog postojanja nije ostvarila
cilj zbog kojeg je stvorena, a to je izrada nacrta novog ustava, od novembra
2015. Komisijom predsedava prvi ovek (predsedavajui) Skuptine, koji e
biti duan da, utvrivanjem pravila za odravanje rasprava i usvajanje odluka
u Komisiji, doprinese promeni njene unutranje radne dinamike.5
Pored objektivnih razloga za ustavnu reformu (koji e biti
pobrojani u radu), u turskoj javnosti ve dugo se iznose posebni, uslovno
reeno, subjektivni razlozi, odnosno motivi. Re je o tome da je AKP,
koja je na vlast u zemlji (pobedom na parlamentarnim izborima) dola
2002, poslednjih godina kao kljuni element eljene ustavne reforme
istie snaenje funkcije predsednika.6 Da je re o subjektivnom razlogu
za promenu Ustava ukazuje to to je Redep Erdogan (Recep Tayyip
Erdoan), doskoranji predsednik AKP, nakon dugog perioda vrenja
dunosti predsednika Saveta ministara (u daljem tekstu: premijer),
pobedio na izborima za predsednika odranim 2014, te da on i njegova

3
Amani Aslan, Turkeys growing constitutional conundrum, https://www.opendemocracy.net/
aslan-amani/turkeys-growing-constitutional-conundrum, 24.02.2016.
4
Vojna uplitanja u politika pitanja nisu poela dravnim udarom iz 1980, a nisu ni okonana
stupanjem Ustava na snagu, poto je vojska u javnosti i pre i posle tog datuma doivljavana kao
uvar zvanine ideologije, zasnovane na ouvanju naslea Ataturka (Mustafa Kemal Atatrk),
prvog predsednika (1923-1938) i oca osnivaa moderne Turske.
5
Turkeys constitutional reform committee to meet, http://aa.com.tr/en/turkey/turkeys-
constitutional-reform-committee-to-meet/514743, 07.02.2016.
6
Jedan od kljunih fokusa kampanje AKP na izborima za Skuptinu odranim u junu 2015.
bila je mogua promena u pravcu predsednikog sistema vladavine: uropean Commission,
Turkey 2015 Report, Brussels, 10.11.2015 (SWD(2015) 216 final), 7.
Vladimir Miki 91

dojueranja stranka7 nastoje da ustavni sistem preustroje u pravcu


jaanja predsednikih ovlaenja. Pojam prezidencijalizacija, za
potrebe ovog rada, treba razumeti kao pokuaj dodatnog jaanja funkcije
predsednika u odnosu na druge ustavne inioce, budui da su odreeni
uslovi za oznaavanje turskog ustavnog sistema kao predsednikog
neposredan izbor predsednika od strane biraa8 i izuzetno otean postupak
njegovog opoziva u parlamentu9 ve ostvareni. Ipak, ne treba odbaciti
mogunost uvoenja istog predsednikog sistema, u kojem bi jedno
isto lice, obavljajui dunosti predsednika, predvodilo izvrnu vlast u
istovremenom svojstvu efa drave i prvog oveka vlade.
U strukturi ovog rada su, pored uvodnih napomena i zakljunih
razmatranja, sadrane celine posveene: argumentima u korist promene
Ustava Turske, opisu postojeeg ustavnog statusa predsednika, iznoenju
sutine predloga za snaenje njegove funkcije, kao i rizicima prevelike
politizacije postupka promene Ustava. Cilj rada sastoji se u utvrivanju
koliko su realne potrebe, kao i mogunosti, za promenu Ustava, naroito
u svetlosti zamisli potencijalnih ustavopisaca da predsedniku povere
znatno ira ovlaenja od postojeih.

2. Objektivne potrebe za izmenom Ustava

Prvi krupni problem u vezi sa Ustavom odnosi se na injenicu da je


pisan po vojnom diktatu. Uporedno posmatrano, Turska je jedna od retkih
drava na evropskom ustavnom podruju (a njena pripadnost tom podruju ne
bi trebalo da bude sporna, ako ne iz geografskih, onda iz istorijsko-politikih
razloga) iji najvii pravni akt nije usvojen niti potvren od strane redovnog
zakonodavnog organa ili ustavotvorne skuptine. Ustavni akt u ijem bi
usvajanju uee uzeli predstavnici svih vanijih stranaka u zemlji imao
bi potrebnu meru demokratske legitimnosti. Izmena Ustava koji snano
odraava autoritarni (...) mentalitet svojih vojnih utemeljitelja10 pogodovala
bi punoj demilitarizaciji politikog sistema u Turskoj. Dobar potez u tom
pravcu predstavlja napor uloen u cilju stvaranja to ireg konsensualnog
osnova za reformu Ustava. Uz to, rad Komisije mogao bi za rezultat da ima i
prevazilaenje ranijih antagonizama izmeu kljunih stranaka.
Poseban argument za usvajanje novog ustava proistie iz injenice
da je vaei Ustav pretrpeo vie znaajnih, ali pojedinanih izmena i
7
l. 101, st. 4. Ustava nalae da novoizabrani predsednik, ukoliko je kao lan ili funkcioner neke
stranke stupio na tu dunost, prekine svaki odnos sa njom.
8
Shodno l. 101, st. 1. Ustava.
9
l. 105, st. 3. Ustava glasi: Predsednik republike moe da bude opozvan zbog veleizdaje,
na predlog najmanje jedne treine ukupnog broja lanova [Skuptine], odlukom najmanje tri
etvrtine ukupnog broja [njenih] lanova.
10
E.zbudun, Turkeys Search for a New Constitution, Insight Turkey, Vol. 14/No. 1/2012, 39.
92 Strani pravni ivot

dopuna, kojima, ipak, nije otklonjena logika nekonzistentnost izmeu


nedemokratskog porekla Ustava i njegove sve liberalnije sadrine. Od
duha Ustava posebno odstupa sadrina amandmana s poetka ovog veka,
usvojenih u funkciji ispunjenja dela uslova za lanstvo Turske u Evropskoj
uniji, na nain koji u znatnoj meri podsea na svojevremeni postupak
turske kodifikacije graanskog prava.11 Naime, amandmanima iz 1987,
1995, 2001, 2004. i 2010. promenjeno je vie od polovine prvobitnog
ustavnog teksta.12 Posle serije ovih izmena i dopuna moe se rei da to vie
nije isti dokument kao onaj koji je usvojen pre gotovo tri i po decenije.13
Novim izmenama bi se, pri tom, dodatno odstupilo od normi iz 1982.
godine. Znaajno je i to to se sve stranke koje su zastupljene u Komisiji
zalau za usvajanje potpuno novog ustava,14 a posebno to to je, nakon
referendumske potvrde najobimnije revizije Ustava (2010. godine), ideju
o usvajanju sasvim novog ustavnog akta odluno prigrlila i AKP.15
Najzad, Ustav je preobiman dokument,16 kojim je u znatnoj meri
regulisana materija koja treba da bude ureena podustavnim aktima.17
Njegov tekst esto odlikuju nepotrebno sloene reenine strukture,18
a ponekad i dogmatski pristup autora.19 Ustav je, dakle, obiman i esto
nejasan. Novi ustav treba da bude jeziki pojednostavljen, a njegova
sadrina bitno rastereenija u odnosu na postojei ustavni dokument.

11
Radi se o vremenima (...) kada je Zapad od poraene Turske u najveoj moguoj meri, traio
(...) modernizacijske socio-politiko-ekonomske reforme (...): J. iri, Nevolje sa uporednim
pravom, Strani pravni ivot 1/2008, 13.
12
A.Bockel, I.Karaka, La rforme constitutionnelle et les droits de lhomme, Questions
internationales, No 12, mars avril 2005, 38.
13
Plod izuzetno visokog nivoa aktivnosti Skuptine u periodu usvajanja navedenih
amandmana Evropska komisija je, u svom izvetaju iz septembra 2004, ocenila kao tihu
revoluciju: .Yazmaci, Lopinion publique turque, entre europhilie et europhobie, Questions
internationales, No 12, mars avril 2005, 74.
14
Turkeys constitutional reform committee to meet, Ibid.
15
Warhola James W., Reform of The Turkish Constitution:AStep Forward or Backward?, http://
www.e-ir.info/2012/05/23/reform-of-the-turkish-constitution-a-step-forward-or-backward/,
24.02.2016. AKP je jo 2007. zapoela proces izrade potpuno novog ustava: E.zbudun, 43.
16
Ustav ima 194 lana; prvih 174 lana rasporeeno je u est celina (delova), nakon kojih
sledi esta celina (Privremeni lanovi) u kojoj je sadrano 17 posebnih lanova.
17
To je sluaj sa odredbama l. 134-136 (javne obrazovne i kulturne), l. 161-164 (dravni
budet) i l. 168-170 (zatita ivotne sredine) u velikoj meri spadaju u tipinu zakonsku materiju.
Navedene grupe odredaba istaknute su ovde tek exempli causa.
18
Primera radi, l. 159 (Visoki savet sudova i tuilaca) broji ak 13 stavova, od kojih skoro
svaki sadri po jednu ili vie opirnih reenica. Posebno su problematina esta ponavljanja
identinih naloga razbacanih du teksta Ustava. poput odredbe l. 105, st. 1, koja kae da sve
predsednike ukaze, izuzev onih koje je predsednik republike ovlaen da sm izda bez potpisa
premijera i nadlenog ministra, u skladu sa odredbama Ustava i zakona, potpisuju premijer i
nadleni ministar (kurziv: VM). Primera takve vrste ima previe.
19
Ovo naroito vai za reference na Ataturka i njegovo politiko naslee, sadrane u preambuli
(na dva mesta), u l. 2, l. 42, st. 3. i l. 58, st. 1, l. 81. l. 103. Ustava.
Vladimir Miki 93

3. Nadmona uloga predsednika kao prvenstveni cilj ustavne


revizije

Konstitucionalizacija nadmone uloge predsednika, proirenjem


njegovih nadlenosti u odnosu prema drugim ustavnim organima,
predstavljala bi vanu politiku pobedu Erdoganove (izgleda samo formalno
bive) stranke.20 Teite predloga za promenu Ustava koji za cilj ima de
facto dominaciju predsednika sastoji se u tome to bi gotovo svim dravnim
poslovima na dnevnom nivou upravljao predsednik, ime bi funkcija premijera
bila ili ukinuta, ili zadrana, uz znatno suavanje postojeih ovlaenja.21 Ovo
reenje moglo bi da predstavlja odgovor na izazove politike nestabilnosti,
u skladu sa uzorom koji je primenjen u Sjedinjenim Amerikim Dravama i
uglednim ustavnim dokumentom te zemlje.22
Premijer i inae po vaeem Ustavu nema previe precizno
utvrena ovlaenja. On je, u svojstvu predsedavajueg Saveta ministara,
zaduen da obezbeuje saradnju meu ministrima i nadzire primenu
opte politike Saveta ministara (l. 112, st. 1 Ustava) i stara se o
tome da ministri vre svoje dunosti u skladu sa Ustavom i zakonima i
preduzima korektivne mere u tu svrhu (l. 112, st. 4). Navedene odredbe
jasno upuuju na zakljuak da premijerova ustavnopolitika uloga nije
dominantna (naroito u odnosu prema predsedniku), ali bi spajanje dvaju
inokosnih izvrnih funkcija (premijer i predsednik) u jednu (predsednik)
nuno dovelo do porasta uticaja preostalog inioca na dravne poslove.
To se naroito osnovano moe pretpostaviti ukoliko bi predsedniku
bila dodeljena postojea ovlaenja premijera (predsedavanje Savetom
ministara i koordinacija rada njegovih lanova).
Po zamisli AKP, predsednik bi bio nadlean za imenovanje 8 od
ukupno 17 lanova Ustavnog suda, bez ikakve prethodne ili naknadne
kontrole tog izbora od strane Skuptine,23 koja bi, sa druge strane,
trebalo da drugu polovinu lanova Ustavnog suda imenuje glasovima
najmanje dve treine svojih lanova.24 Po vaeem ustavnom reenju (l.
146, st. 3), predsednik imenuje 7 lanova Ustavnog suda, ali to ne ini
samostalno, ve izborom kandidata sa spiska koji mu dostavljaju druge
dravne institucije. Tako bi usvajanjem predloga AKP predsednik stekao
mogunost da potpuno nezavisno od drugih institucija imenuje gotovo
polovinu lanova Ustavnog suda. Najzad, cilj AKP je i da uticaj visokih
20
Tako su Erdoganovi prioriteti ukljuivali usvajanje novog ustava, kojim bi bio ustanovljen
predsedniki sistem: European Commission, Turkey 2015 Report, 9.
21
A.Aslan, ibid.
22
Ibid.
23
Ibid.
24
Gne Murat Tezcr, Why is the constitutional process blocked,
http://www.turkeyconstitutionwatch.org/index.php, 26.02.2016.
94 Strani pravni ivot

sudskih instanci (Vrhovnog suda i Ustavnog suda) na vrenje ovlaenja


politikih institucija (a pre svega, izvrne vlasti) bude bitno umanjen. Tako
se jedan od predloga sastoji u ideji o prenosu nadlenosti za donoenje
odluke o opozivu predsednika sa Skuptine na Ustavni sud.25
Vano je rei da je predsednika funkcija ve bila predmet
ustavne revizije, i to tako to je ona na posredan nain osnaena.
Predsednika, naime, biraju graani na optim izborima (tanije reeno,
shodno odredbi l. 101, st. 1 Ustava, bira ga javnost), to predstavlja
reenje koje je uvedeno ustavnim amandmanom iz 2007. godine (prema
izvornom tekstu Ustava, predsednik je bio biran od strane Skuptine).
Amandmanom usvojenim iste godine, i mandat predsednika produen je
sa 4 godina na 5 (mandat Skuptine, prema l. 77, st. 1, traje 4 godine, a
zanimljivo je da je mandat predsednika trajao 4 godine jo od prvih dana
Republike, odnosno od Ustava iz 1924).26 Tako se razvoj ideje o irenju
predsednikih ovlaenja i osamostaljivanju njegove uloge u odnosu na
Skuptinu (i, posredno, na Savet ministara) uklapa u trend postepene
prezidencijalizacije, zapoet u periodu u kojem je AKP ve postala veoma
vaan politiki inilac u zemlji.

4. Status i ovlaenja predsednika po vaeem Ustavu

Da bi predloene izmene Ustava bile analizirane na adekvatan


nain, potrebno je utvrditi status, dunosti i ovlaenja predsednika, koji su
utvreni odredbama l. 101-106 Ustava. italac tih odredaba stie utisak
da, pored formalnih (ceremonijalnih) ovlaenja, predsednik raspolae
odreenim vanim prerogativima, koji ga moda postavljaju na najvidljivije
mesto u ustavnoj institucionalno-politikoj shemi. Pre svega, predsednik,
kao ef drave (l. 104, st. 1 Ustava), izvrnu vlast obavlja zajedno27 sa
Savetom ministara (l. 8). U klasina ovlaenja i dunosti predsednika
mogu da budu ubrojane njegova obaveze da proglaava usvojene zakone
(l. 104, st. 2, ta. a, al. 3)28 i potpisuje ukaze (l. 104, st. 2, ta. b, al.
12), ali i njegovo pravo da se lino obraa Skuptini (l. 104, st. 2, ta. a,
al. 1) i pred Ustavnim sudom pokree postupke za ocenu ustavnosti propisa
(l. 150). Predsednik je, uz to, duan da obezbeuje primenu Ustava i
25
Ibid.
26
Velika narodna skuptina vri izvrnu vlast preko Pretsednika Republike koga bira meu
poslanicima i iji mandat traje 4 godine, to jest onoliko koliko traje i jedna skuptinska
legislatura: Z.Sv.Tomi, Kamal Atatuk, tvorac nove Turske, Beograd 1939., 270.
27
Izvrnu vlast i funkciju vre i sprovode predsednik Republike i Savet ministara, u skladu
sa Ustavom i zakonima.
28
Predsednik ima i pravo da u Ustavom utvrenom roku vrati Skuptini radi daljeg
razmatranja zakon koji je usvojen a za koji predsednik, uz obrazloenje, proceni da je u
celini ili delimino nepodoban za proglaenje (l. 89, st.2).
Vladimir Miki 95

redovno i usklaeno funkcionisanje dravnih organa (l. 104, st. 1) i


ovlaen je da vri odgovarajue izbore i imenovanja na javne dunosti
(l. 104, st. 3).29 On je vrhovni zapovednik oruanih snaga (l. 117, st. 1)
i predstavlja Republiku Tursku i jedinstvo turske nacije (l. 104, st. 1),
potvruje i proglaava meunarodne ugovore (l. 104, st. 2, ta. b,
al. 5),30 akredituje diplomatske predstavnike Turske u inostranstvu i prima
akreditive diplomatskih predstavnika stranih drava u zemlji (al. 4).
U ovlaenja kojima predsednik raspolae u sluaju neredovnih
okolnosti ubraja se njegovo pravo da, u skladu sa odlukom Saveta
ministara usvojenoj na sednici kojom on predsedava, objavljuje opsadno
stanje ili vanredno stanje, te da izdaje ukaze sa zakonskom snagom
(l. 104, st. 2, ta. b, al. 11)31 i donosi odluku o mobilizaciji oruanih
snaga (al. 7), iako u obliku odstupanja od opteg reima ureenja pitanja
mobilizacije.32 Uz to, predsednik je, prema l. 118, st. 1, predsedavajui
Nacionalnog saveta bezbednosti, a ovlaen je i da saziva sednice tog tela
(l. 104, st. 2, ta. b, al. 9) i utvruje im dnevni red (l. 118, st. 4).
Snaga institucije predsednika u odnosu na druge organe vlasti
vidljiva je i iz sadrine odredbe l. 105, st. 2. Ustava, prema kojoj nikakva
alba ne moe da bude uloena nikakvoj vlasti, ukljuujui i Ustavni sud,
protiv odluka i naredbi koje predsednik izda na svoju vlastitu inicijativu,
kao i iz naloga iz l. 125, st. 2, u skladu sa kojim radnje predsednika,
preduzete u okviru vrenja njegovih ili njenih nadlenosti, (...) ne mogu
da budu ispitivane pred sudom. Uz to, svaki predsedniki ukaz, izuzev
onih za koje je izriito Ustavom utvreno drugaije, premapotpisuju
premijer i nadleni ministar, koji i snose odgovornost za te ukaze (l.
105, st. 1). Najzad, predsednik raspolae i jednom dodatnom dunou
(koja je, istovremeno, i njegovo pravo): kada god proceni da je to
neophodno, on predsedava Savetom ministara i saziva sednice tog tela
(l. 104, st. 2, ta. b, al. 3). Poslednje navedeno ovlaenje od naroitog
je znaaja zbog toga to, kao to je ve navedeno, predsednik ima pravo
29
Jedno od znaajnijih ovlaenja predsednika jeste i njegovo pravo da imenuje premijera, u
skladu sa odredbom l. 109, st. 2 i l. 104, st. 2, ta. b, al. 1, te pravo da, na predlog premijera,
imenuje i razreava ostale lanove Vlade (l. 104, st. 2, ta. b, al. 2). Predsednik, izmeu
ostalog, imenuje vrhovnog operativnog zapovednika oruanih snaga (l. 104, st. 2, ta. b, al.
8), rektore univerziteta (l. 104, st. 2, ta. b, al. 17 i l. 130, st. 6) i lanove Saveta za visoko
obrazovanje (l. 104, st. 2, ta. b, al.16).
30
Skuptina je, sa druge strane, ovlaena da potvruje ugovore (l. 87 i l. 90, st.1).
31
Tokom trajanja opsadnog stanja, Savet ministara kojim (tada) predsedava predsednik, moe
da izdaje uredbe sa snagom zakona o pitanjima ije reavanje opsadno stanje iziskuje (l. 122,
st. 2) i koje se dostavljaju Skuptini na odobrenje (l. 121, st. 3).
32
Ukoliko je zemlja izloena iznenadnoj oruanoj agresiji, dok je Skuptina rasputena ili ne
zaseda, predsednik ima ovlaenje da odlui o mobilizaciji oruanih snaga, ali pod uslovom da
su okolnosti takve da postaje imperativno da o upotrebi oruanih snaga bude doneta trenutna
odluka (l. 104, st. 2, t. b, al. 7).
96 Strani pravni ivot

da opsadno ili vanredno stanje proglasi u skladu sa odlukom Saveta


ministara usvojenoj na sednici kojom on predsedava.
Ipak, Ustav sadri i odreena implicitna ogranienja predsednike
funkcije. Pre svega, predsednik ne raspolae pravom predlaganja zakona
(za razliku od Saveta ministara i pojedinanih lanova Skuptine, shodno
l. 88, st. 1 Ustava), pa ni pravom pokretanja postupka promene Ustava
(u skladu sa l. 175, st. 1, ovo pravo ima najmanje jedna treina ukupnog
broja poslanika). Dalje, on je jedan od retkih evropskih efova drave koji
nemaju pravo dodeljivanja pomilovanja, jer ono, uz pravo proglaenja
amnestije, pripada iskljuivo Skuptini, u skladu sa l. 87.33 Predsednik je
lien i prava dodeljivanja dravljanstva, koje, u formi usvajanja zakona,
pripada Skuptini (l 66, st. 3). Pored toga to Skuptina (a ne predsednik)
objavljuje ratno stanje (l. 92, st. 1 i l. 87), poloaj vrhovnog zapovednika
oruanih snaga pripada ponovo Skuptini, mada ga predstavlja
predsednik republike; ova funkcija zakonodavnog organa neodvojiva je
od duhovnog postojanja Turske velike nacionalne skuptine (l. 117, st.
1 Ustava). Slino tome, predsednik predstavlja vrhovnu vojnu komandu
turskih oruanih snaga u ime Turske velike nacionalne skuptine (l. 104,
st. 2, ta. b, al. 6. Ustava). Konano, jedno ogranienje predsednikih
ovlaenja navedeno je, na nivou naela, u preambuli Ustava: izriito
je odbaen superioran poloaj bilo kojeg ustavnog organa, poto naelo
podele vlasti ne implicira red premoi meu organima drave, ve se
odnosi samo na vrenje odreenih dravnih vlasti i obavljanje dunosti
koje su ograniene na saradnju i podelu funkcija meu tim organima.

5. Kritika predloenih prezidencijalistikih reenja i opasnosti od


politizacije ustavne revizije

Na osnovu tumaenja pravila kojima ureuje mogunost sopstvene


izmene, Ustav Turske moe biti postavljen na zamiljenu sredinu putanje
od gipkih do krutih ustavnih dokumenata.34 Naime, prema odredbi
l. 175, st. 2. Ustava, postupak ustavne revizije zapoinje se tako to tekst
predloga Ustava (dakle, bilo delimine, bilo potpune izmene Ustava)
33
Predsednik, dodue, ima pravo umanjenja kazne, pa ak i njenog potpunog ukidanja, ali samo
u sluaju hronine bolesti, nesposobnosti, ili starosti osuenih lica (l. 104, st. 2, ta. b, al. 13).
34
Inae, jedine odredbe Ustava ija izmena, shodno l. 4. Ustava, nije doputena, imaju za
predmet: republikanski oblik dravnog ureenja (iz l. 1), elemente definicije drave (Republike),
pobrojane u l. 2, kao i odredbe l. 3, koje utvruju pravilo nedeljivosti drave, uz navoenje opisa
dravne zastave i himne i imena glavnog grada. Zanimljiv je (i vaan) propust autora Ustava, na
osnovu kojeg je, na posredan nain, mogua izmena navedenih, zatienih odredaba Ustava.
Naime, sam l. 4. Ustava nije pokriven zatitom koju nudi odredbama l. 1, 2 i 3, pa je (makar
u teoriji) mogue brisanje l. 4. iz teksta Ustava. Tako bi izmena (ili brisanje) odredaba prva tri
lana postala formalno izvodljiva.
Vladimir Miki 97

podnosi najmanje treina ukupnog broja lanova Skuptine. Za usvajanje


predloga zahteva se potvrdan glas najmanje tri petine ukupnog broja
lanova Skuptine. Prema st. 3 istog lana, predsednik je ovlaen je da
usvojen predlog zakona o izmeni Ustava uputi Skuptini radi ponovnog
razmatranja, ali, ukoliko ova (bez ikakvih izmena) usvoji predlog
glasovima najmanje dve treine ukupnog broja lanova, predsednik moe
da ga dostavi na izjanjavanje biraa, odnosno na referendum. U skladu
sa st. 5 ovog lana, predsednik moe da predlog ovog zakona dostavi na
referendumsko izjanjavanje ak i u sluaju da je on podran glasovima
najmanje dve treine ukupnog broja lanova Skuptine. Obavezno
izjanjavanje biraa o predlogu izmene Ustava predvieno je (odredbom
st. 3. navedenog lana) u sluaju da ga usvoji veina od tri petine (ali manje
od dve treine) ukupnog broja poslanika, a da ga predsednik ne uputi
nazad Skuptini radi ponovnog razmatranja.35 U svetlosti navedenog, a
poto je teko zamislivo da bi predsednik Erdogan uloio veto na predlog
izmene Ustava koji bi predstavljao predmet inicijative njegove stranke,
promenu Ustava mogue je ostvariti usvajanjem novog ustava glasovima
veine od tri petine lanova Skuptine, uz ispunjenje dodatnog uslova
koji bi se sastojao u njegovom potvrivanju na referendumu. Najzad,
treba naglasiti da uprkos potrebi za raskidom sa nasleem hunte, nema
naroito osnovanih razloga za formalni ustavni diskontinuitet, poto novi
ustav, usvojen u skladu sa opisanom procedurom, moe da predstavlja
ishod demokratskog pluralistikog procesa.
Dodatnim argumentom za kritikovanje namera AKP ukazuje se
na opasnost od marginalizacije Skuptine, ija bi uloga predvienim
ustavnim reenjima ostala u senci monog predsednika. Predsednik
koji bi (uprkos odredbi l. 101, st. 4. Ustava) zadrao de facto kontrolu
nad stranakom veinom u Skuptini, i ijoj bi funkciji bila pridruena
odreena vana ovlaenja, mogao bi da uspostavi punu dominaciju u
okviru sistema koji ve sadri odstupanja od reenja uvedenih prvim
ustavnim aktom moderne Turske;36 istorijski posmatrano, od prvih
dana republikanskog ureenja u ovlaenjima Skuptine bile su spojene
izvesne vane funkcije kako zakonodavne, tako i izvrne vlasti.37 U to
vreme bio je mogu zakljuak prema kojem se karakteristika turskog
35
Ovako su usvojeni amandmani iz 2010: poto je AKP ostvarila uslov veine od najmanje tri
petine poslanika, a nije mogla da dosegne prag dvotreinske veine, raspisan je referendum
na kojem su se birai veinski izjasnili u korist usvajanja tih amandmana.
36
Ustavom iz 1924. uvedena je apsolutna vlast parlamentarne veine: E.zbudun, 40.
37
Tako je 25. aprila 1920. Skuptina izabrala Ataturka za svog predsedavajueg, kao i
(istovremeno) za premijera, ime ga je zvanino priznala za efa novostvorene drave, pretee
dananje Turske Republike.: Z.Sv.Tomi, 79. U jednom slubenom dokumentu iz tog perioda,
iji je potpisnik Ataturk, podvueno je: Izvrna i zakonodavna vlast nalaze se u krilu Velike
narodne skuptine, koja je jedini i pravi predstavnik naroda: Ibid, 91.
98 Strani pravni ivot

ustava sastoji u tome to su zakonodavna i izvrna vlast koncentrisane


u Velikoj narodnoj skuptini a ne odvojene, kao to je to obino sluaj,
odnosno da izvrnu vlast, iako putem delegacije, vri Skuptina.38
Slinu, pa i neposredniju vrstu kontrole predsednik bi mogao jo
lake da uspostavi u odnosu prema Savetu ministara, sve i ukoliko bi
funkcija premijera bila zadrana i nakon ustavne revizije. Uslov za to
sastojao bi se u stranakoj (ili makar ideolokoj) identifikaciji izmeu
lanova Saveta ministara i predsednika. Sa druge strane, osnaeni
predsedniki poloaj mogao bi, u sluaju tzv. kohabitacije izmeu
elemenata dualne egzekutive (predsednika i Saveta ministara), da dovede
do opasnosti od ozbiljne partijske polarizacije odnosa izmeu njih,
posebno zbog toga to su mandati ovih nosilaca najvanijih funkcija
ogranieni na razliite vremenske duine (mandat Saveta ministara de
facto traje najvie 4 godine, koliko traje period saziva Skuptine, a u
sluaju vanrednih parlamentarnih izbora i krae).
Predlog da Ustavni sud bude nadlean za opoziv predsednika sam
po sebi ini se legitimnim, poto je takvo reenje prisutno u znatnom
broju evropskih ustavnih sistema.39 Ipak, ovakvo reenje ne moe se
posmatrati odvojeno od okolnosti da bi upravo predsednik sm imenovao
gotovo polovinu lanova Ustavnog suda. Postavlja se pitanje: da li je
objektivno mogue da Ustavni sud, iju je polovinu sastava samostalno
imenovao ef drave, bude u tolikoj meri nezavistan da, utvrdivi da je
ovaj povredio Ustav, donese odluku o njegovom razreenju? Davanje
pozitivnog odgovora podrazumevalo bi da prethodno postoje visoko
razvijena ustavna kultura i standardi vladavine prava, to su atributi
kojima turski ustavni i politiki sistem ne moe da se podii.40
Snaenje poloaja predsednika ne mora per se da predstavlja odraz
autoritarnih politikih tendencija u okviru odreenog ustavnog sistema. Ipak,
u svetlosti razvoja ustavnosti Turske, taj proces moe da predstavlja odraz
nepotrebnog ustavnog avanturizma, koji bi mogao da dovede do neprimereno
velike uloge jedne od ustavnih institucija. Sveih uporednih iskustava na

38
Ibid, 271.
39
Ustavni sud donosi odluku o opozivu predsednika republike u: Albaniji (l. 90, st. 2. i l. 131,
t. dh Ustava iz 1998), Bugarskoj (l. 103, st. 3. Ustava iz 1991), Italiji (l. 134, ta. 3. Ustava
iz 1947), Makedoniji (l. 87, st. 2. Ustava iz 1991), Moldaviji (l. 81, st. 3. Ustava iz 1994),
Nemakoj (l. 61, st. 1. Osnovnog zakona iz 1949), Sloveniji (l. 109. Ustava iz 1991), Hrvatskoj
(l. 104, st. 3. Ustava iz 1990) i Crnoj Gori (l. 149, st. 1, ta. 4. Ustava iz 2007). U Francuskoj,
shodno odredbi l. 68, st. 2. Ustava iz 1958, takvu odluku donosi specijalni Visoki sud (slino
reenju iz l. 101, st. 1. Ustava Finske iz 1999, odnosno iz l. 49, st. 3. Ustava Grke iz 1975, te
l. 145, st. 1. Ustava Poljske iz 1997), a u Rumuniji, po l. 96, st. 4. Ustava iz 1991. to ovlaenje
ima Visoki sud kasacije i pravde.
40
O slabostima ustavnosudske jurisprudencije u Turskoj, v: J.W.Warhola, ibid.
Vladimir Miki 99

tom planu ima dovoljno, ak i na tlu Evrope,41 a opasnost uspostavljanja


autoritarnog predsednitva realizovana je na samom poetku ivota Ustava.42
Rizik od neodmerenog snaenja predsednika raste ako su uzmu u obzir
kompleksni (krizni) meunarodni kontekst u kojem se Turska nalazi i ocena
Evropske komisije da je u toku 2015. godine u toj zemlji bezbednosna
situacija izuzetno pogorana.43 Ne treba izostaviti ni odreene (autoritarne)
elemente politike linosti aktuelnog predsednika, koji je istaknut pobornik
ideje prezidencijalistikog projekta.44
injenica je AKP svoje gledite o potrebi za usvajanjem potpuno
novog ustava iznela znatno pre onog o eljenom snaenju funkcije
predsednika i to nakon izbora Erdogana na tu funkciju govori o tome
da je na snazi tipian primer instrumentalizacije ustavotvornog procesa
u partijske (ak, personalne) svrhe, odnosno kapitalizacije trenutnih
politikih dobitaka jedne stranke i jedne politike linosti. Ustavni projekt
AKP nema za cilj izradu i usvajanje dokumenta koji bi sluio snaenju
podele vlasti i vladavine prava, ve legalizaciju (konstitucionalizaciju)
faktike politike uloge sadanjeg predsednika. Sa druge strane, ako
je najvaniji cilj izrade i usvajanja novog ustava raskid sa nedavnom
antidemokratskom i uzurpatorskom politikom prolou, nejasna je
potreba za snaenjem uloge odreenog ustavnog organa.
Ciljevi ustavne reforme moraju da budu funkcionalno odreeni, ali
ne iz uske perspektive politikih inilaca koji presudno utiu na taj proces.
Pohvalna je namera AKP da u proces izmene ustavnog modela ukljui, na
ravnopravnom osnovu, sve vanije stranake konkurente. Pokazatelj
ispravnog postupanja u tom smislu ogleda se u nainu usvajanja ustavnih
amandmana na prelazu iz 20. u 21. vek, u okviru procesa koji se odlikovao
intenzivnim meustranakim pregovorima i kompromisima, te,
posledino, ubedljivim parlamentarnim veinama kojima su amandmani
usvajani.45 Na slian nain bi i sastav Komisije trebalo da odrazi potrebu
za konstituisanjem sveopteg nacionalnog ustavnog dijaloga u Turskoj,
jer ostvarivanje odgovarajueg nivoa uea relevantnih demokratski
legitimisanih aktera u procesu stvaranja novog ustavnog ureenja cilja
41
U Belorusiji su izmene Ustava iz 1994, uvedenim amandmanima iz 1996. i 2004, sluile
uvrivanju predsednike vlasti (uz istovremeno uklanjanje ogranienja broja mandata efa
drave). U Gruziji je Ustav iz 1995. prvobitno menjan amandmanima iz 2004, radi snaenja uloge
predsednika (prvenstveno, uvoenjem ovlaenja po kojem on stie pravo da raspusti parlament),
da bi 2010, nakon iskustava sa zloupotrebama ovlaenja od strane predsednika, njegova uloga
novim amandmanima bila znatno ograniena.
42
Voa hunte i prvi predsednik po Ustavu iz 1982, general Evren (Kenen Evren), nije prezao od
toga da vri tutelarna ovlaenja nad Savetom ministara i premijerom: E.zbudun, 42.
43
uropean Commission, Turkey 2015 Report, 4.
44
Erdogan je u vie navrata (...) javno osporio ostale institucije, a posebno sudstvo i centralnu
banku i dao niz izjava protiv medija i drugih sredstava izraavanja: Ibid, 8.
45
E.zbudun, 43.
100 Strani pravni ivot

na stavljanje take na prethodnu praksu donoenja ustavnih akata (1924,


1961. i 1982) od strane nelegitimnih (vojnih) inilaca.
Ukoliko nema saglasnosti o uvoenju drugaijeg modela za odnose
izmeu institucija vlasti, dobro bi bilo da ustavna reforma ima za predmet
efikasniju zatitu temeljnih prava i sloboda, to je, u izvesnoj meri, bio
sluaj i poetkom prve decenije ovog veka (ukidanje smrtne kazne u
avgustu 2002, uz dodatne izmene Ustava u pravcu zatite pojedinanih
sloboda u krivinom postupku).46 Ovo posebno stoga to primenu zatite
prava i sloboda u Turskoj karakteriu vani nedostaci, koji se sastoje u
nepotpunoj primeni prava koja proistiu iz Evropske konvencije o zatiti
ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i prava proisteklog iz jurisprudencije
Evropskog suda za ljudska prava; posebno su u tom smislu sporne zatita
ugroenih (manjinskih) grupa i nedovoljna borba protiv diskriminacije
koja bi bila u liniji sa evropskim standardima.47 Dobar primer u tom
smislu predstavljaju amandmani iz 2010, kojima su uvedeni: funkcija
zatitnika prava graana (ombudsmana), institut ustavne albe, zatita
odreenih novih osnovnih prava i sloboda i proirenje obima onih
prava i sloboda koje su ve priznata Ustavom.48 Konano, u Ustav moe
da bude uvedena i odredba o moguem ulanjenju u Evropsku uniju, to
bi zahtevalo brisanje l. 6, st. 1 Ustava, kojim je odreeno da suverenost
potpuno i bezuslovno poiva u naciji, s obzirom da Ustav Turske spada u
retke evropske ustavne dokumente koji praktino ograniavaju mogunost
prenosa suverenih ovlaenja drave na meunarodne organizacije.49

6. Zakljuak

Potrebno je da Ustav pretrpi vane izmene, prvenstveno zbog


potrebe turskog drutva da bude nainjen formalni raskid sa nasleem
vojne diktature i drugim autoritarnim elementima politikog ureenja
te zemlje. Ne postoje nikakve pravne niti istorijsko-logike prepreke da
se tim izmenama ide do kraja, odnosno da one za ishod imaju izradu i
usvajanje sasvim novog ustava. Ipak, uvoenje predsednikog sistema, koji
predstavlja vaan ustavotvorni cilj aktuelnog predsednika i parlamentarne
veine, ini se suvinim i tetnim. Iako snaenje ovlaenja predsednika ne
predstavlja samo po sebi proces koji bi trebalo da naie na osudu strune
i opte javnosti, iskustva savremene turske ustavnosti, kao i naglaene

46
P.Dumont, Europe-Turquie: une histoire partage, Questions internationales, No 12, mars
avril 2005, 8.
47
uropean Commission, Turkey 2015 Report, 5.
48
E.zbudun, 48.
49
M. Tima, Ustav drave lanice kao pravni osnov i okvir evropske integracije, Strani
pravni ivot 2/2011, 209.
Vladimir Miki 101

potrebe vladajuih politikih inilaca da kljuna karakteristika novog


ustava bude znatno osnaena uloga predsednika, vode zakljuku da proces
ustavne revizije gubi svoju prvobitnu svrhu i svoj opti smisao. Pravi zadaci
procesa promene ustavnog okvira sastoje se u uvoenju dodatnih jemstava
zatite temeljnih prava i sloboda, jaanju nezavisnosti nepolitikih organa
vlasti (ukljuujui sudstvo i ustavno sudstvo), pa i ekonominijoj primeni
jezika ustavnog teksta. U tom smislu, preraspodela ovlaenja izmeu
predsednika, vlade i zakonodavnog organa jeste legitiman pravac oekivane
ustavne reforme, ali ne moe da bude njen pravi razlog.
Kakvo god bilo konano opredeljenje pisca ustava, njegov rad ne
bi trebalo da ima za svrhu ispunjenje pojedinanih ili partijskih interesa.
Zbog svega navedenog, bilo kakav oblik nametanja reenja od strane AKP
u pravcu snaenja funkcije predsednika50 (a opozicione stranke sve se
redom protive tom predlogu)51 vodio bi ka tome da poetni entuzijazam
politikih elita u pravcu usvajanja novog ustava bude zloupotrebljen,
ideja za punom demokratizacijom politikog sistema neosnovano
monopolisana od strane aktuelne vlasti, a oekivanja za uspostavljanjem
kvalitetnog ustavnog modela izneverena za dui period u budunosti.

Vladimir Mikic, PhD


Consultant, University of Belgrade

PERSPECTIVES OF THE PRESIDENTIALISATION


OF THE CONSTITUTIONAL SYSTEM OF TURKEY

Summary

This article examines the needs for reforming the constitutional


system of Turkey, created by the Constitution of 1982, as well as the
possibilities for implementing these needs. Since numerous relevant
stakeholders are included in the informal process of constitutional revision,
conditions have been created for the adoption of a document which would
50
Indikativna u tom smislu je izjava aktuelnog premijera, koji je poetkom 2016. upozorio
lanove opozicije da ne optuuju (...) Erdogana tokom ustavnih rasprava, dodavi da bi stavljanje
naeg predsednika u sredite razgovora i njihovo pretvaranje u raspravu o personalizaciji
predstavljalo izdaju ustavotvornog procesa, s obzirom da ovo pitanje za nas nije lina stvar:
Turkeys constitutional reform committee to meet, Ibid.
51
A.Aslan, ibid.
102 Strani pravni ivot

aim at consolidating and fostering the civilian and democratic resources,


needed for the strengthening of rule of law and liberal constitutionalism
in Turkey. However, the ruling political forces have manifested their
goal in submitting proposals for making the office of the president more
effective and independent from other institutional forces in the country.
Steps made towards speeding up the work on revision of the Constitution
suggest the strong possibility of introduction of the presidential system,
regardless of other constitutional priorities, and despite the fact that
important parts of the Turkeys political system are opposed to it. This
article analyzes the proposed changes, particularly by comparing them
with the existing constitutional framework, and offers a critical review of
the attempt to presidentialize the constitutional system of Turkey, labeling
it as manipulative, depleted of any purpose, and providing no answers to
the real needs of the constitutional reform.
Key words: Turkey, President, Presidential System, Constitutional
Revision.
103

Dr Marina Mati Bokovi1 Originalni nauni rad


UDK: 323.28(4-672EU)

EU POLITIKA BORBE PROTIV TERORIZMA I UTICAJ NA


VLADAVINU PRAVA

Apstrakt

Teroristiki napadi na Njujork i Vaington, kao i kasniji na London


i Madrid uvrstili su politiku borbe protiv terorizma u jedan od prioriteta
Evropske unije. Od tada Evropska unija ulae napore i pokuava da pronae
odgovarajuu strategiju u borbi protiv terorizma. Uloga odreenih EU
organa je ojaana, a stvorene su i nove institucije. Najznaajnije institucije
u borbi protiv terorizma su Evropska komisija, kao predlaga propisa,
Europol i Eurojust. Intenzivna je normativna aktivnost na novu EU, a
najznaajnija je Okvirna odluka o borbi protiv terorizma iz 2002. godine
koja po prvi put na nivou EU daje definiciju krivinog dela terorizma, kao i
predlog Uputstva koji je usvojla Komisija u decembru 2015. godine, nakon
teroristikog napada na Pariz. Iako donoenje ovih akata unapreuje
delotvornost akcija EU u prevenciji i borbi protiv terorizma, sa druge
strane otvara pitanje naruavanja osnovnih prava i graanskih sloboda.
Autor u tekstu analizira pravne aspekte EU politike borbe protiv terorizma.
Iako su odreeni pozitivni rezultati ostvareni, potrebno je da se uloi jo
napora kako bi se unapredio normativni okvir EU u ovoj oblasti.
Kljune rei: borba protiv terorizma, definicija terorizma, Okvirna
odluka o borbi protiv terorizma, naela krivinog postupka, pravosudna
saradnja u krivinim stvarima.

1. Uvod

Stvaranjem jedinstvenog trita, a zatim i jedinstvenog engenskog


prostora, bez unutranjih granica, Evropska unije morala je da obezbedi
graanima prostor slobode, bezbednosti i pravde. U tom pravcu kretali su
se i evropski zakonopisci donosei brojne okvirne odluke, a zatim nakon
stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona 2009. godine i uputstva kojima se
utvruju minimalna pravila za definisanje krivinih dela. Razlog za takve
aktivnosti je potreba da graani Evropske unije oseaju sigurnost da gde
1
Istraiva-saradnik, Institut za uporedno pravo Beograd; e-mail: maticmarina77@yahoo.com
104 Strani pravni ivot

god se kreu u Evropskoj uniji njihove slobode i bezbednost su dobro


zatieni u skladu sa vrednostima Unije, ukljuujui vladavinu prava i
osnovne slobode.2
Novo razdoblje u EU polici borbe protiv terorizma nastaje 1975.
godine osnivanjem Grupe za terorizam, radikalizam, ekstremizam i
meunarodno nasilje, poznatije kao TREVI grupa i donoenjem Evropske
konvencije o borbi protiv terorizma 1977. godine. TREVI grupu osnovale
su policijske slube drava lanica EU u cilju razmene informacija i
uzajamne saradnje u borbi protiv terorizma i povezanih krivinih dela sa
meunarodnim elementom. Predstavljala je forum za razmenu informacija
o oranizovanom kriminalu i terorizmu, a inili su je visoki predstavnici
Ministarstva unutranjih poslova i pravde, kao i visoki predstavnici
obavetajnih slubi. TREVI grupa postojala je do 1992. godine i
donoenja odredbi Ugovora iz Mastrihta koje su se odnosile na trei
stub i politiku migracija i azila, policiju, carinu i pravosudnu saradnju.3
Ugovor iz Mastrihta predvideo je osnivanje Europol-a, Evropske policijske
kancelarije. Pripremna grupa za borbu protiv terorizma osnovana je 1997.
godine kako bi utvrdila ulogu Europol-a u oblasti borbe protiv terorizma.
Uprkos poveanoj policijskoj saradnji u okviru TREVI grupe, a
kasnije i Europol-a, mora se naglasiti da je evropska saradnja u oblasti
borbe protiv terorizma bila ograniena do napada na Njujork i Vangton
11. septembra 2001. godine, i to pre svega zbog otpora drava lanica
Evropske unije da prenesu deo svojih ovlaenja u tako osetljivoj oblasti
kao to je bezbednost.4
Iako je borba protiv terorizma u naelu u nadlenosti drava lanica,
Evropska unija podrava njihove napore uspostavljanjem pravnog okriva
i mogunosti za saradnju.5 Meunarodni terorizam je postao jedan od
prioriteta evropske politike agende posle napada na Njujork i Vaington
u septembru 2001. godine. Iako je to bio napad na Ameriku, dovljen
je kao napad na Zapad i njegove vrednosti to je uticalo na donoenje
odluke da se i Evropska unija ukljui u oblast borbe protiv terorizma.
Postoji veliki broj obavezujuih i neobavezujuih akata koji se odnose
na ovu oblast, a cilj je uspostavljanje efikasnije brobe protiv terorizma na

2
Evropska agenda za bezbednost, COM(2015) 625 final, 2. decembar 2015.
3
J. Peek, International police cooperation within justified political and judicial frameworks: Five
theses on TREVI, u J. Monar, R. Morgan (ur), The third pillar of the European Union, Brussels,
European Interuniversity Press, 1994, 201-207.
4
P. Wilkinson, International Terrorism: The Changing Threat and the EUs Response, Institute
for Security Studies Chaillot Paper, br. 84, oktobar 2005., 29-31.
5
C. C. Murphy, Counter-Terrorism Law and Policy: Operationalisation and Normalisation of
Exeptional Law after the War on Terror, u: D. A. Arcarazo, C. C. Murphy, EU Security and
Justice Law, After Lisbon and Stockholm, Hart Publishing, 2014, 168.
Marina Mati Bokovi 105

teritoriji Evropske unijie.6 Tako su doneti 2001. godine EU Akcioni plan


za borbu protiv terorizma,7 2002. godine Okvirna odluka o borbi protiv
terorizma 2002/475/JHA, 2004. godine ministri pravosua i unutranjih
poslova doneli su Deklaraciju o borbi protiv terorizma,8 2005. godine
ministri pravosua i unutranjih poslova usvojili su Strategiju borbe
protiv terorizma,9 2005 godine doneta je Odluka Saveta 2005/671/JHA o
razmeni informacija i saradnje u krivinim delima terorizma.10
Nakon bombakog napada na London 2005. godine, odran je
vanredni sastanak ministara unutranjih poslova drava lanica na kojem
je odlueno da se hitno primeni niz mera koje su ve usvojene: Evropski
nalog za hapenje, jaanje engenskog informacionog i viznog sistema,
biometrijski podaci na pasoima, borba protiv finansiranja terorizma,
spreavanje regrutovanja i radikalizacije, vea kontrola trgovine, skladitenja
i transporta eksploziva.11
Na operativnom nivou, najznaajniji rezultati u borbi protiv
terorizma nakon 11. septembra 2001. godine su jaanje uloge Europola,
osnivanje Eurojust-a i Agencije za spoljne granice (FRONTEX), kao i
imenovanje EU koordinatora za borbu protiv terorizma. Kad su u pitanju
pravni akti, pored Okvirne odluke o borbi protiv terorizma iz 2002.
godine, veliki znaaj imaju i instrumenti koji se ne odnose samo na oblast
borbe protiv terorizma, kao to su Okvirna odluka o evropskom nalogu za
hapenje iz 2002. godine kojom su na nivou EU zamenjeni tradicionalni
nacionalni instrumentrumenti ekstradicije, kao i Okvirna odluka o
evropskom nalogu za dostavljanje dokaza, kojom je uspostavljanjen
standardni obrazac za zahtevanje stvari i dokumenta u sluajevima sa
prekograninim elementom.12
6
C. C. Murphy, EU Counter-Terrorism Law: Pre-emption and the rule of Law, Hart Publishing, 2012.
7 EU Action Plan on Combating Terrorism: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/06/
st05/st05771-re01.en06.pdf
8
Council of the European Union, Declaration on Combating Terrorism, Brussels, 25 March
2004: http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/DECL-25.3.pdf
9
Council of the European Union, EU Counter-terrorism Strategy, 2697th Council Meeting,
Brussels 1-2 December 2005, doc. 14390/05 (Presse 296),
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/JHA,1-2.12.05.pdf
10
Council Decision of 20 September 2005 on the exchange of information and co-operation
concerning terrorist offences, available at: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/
oj/2005/l_253/l_25320050929en00220024.pdf.
11
Council of the European Union, Extraordinary Council Meeting, Justice and Home Affairs,
Brussels, 13 July 2005; available at: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_ Data/docs/ pressdata/en/
jha/85703.pdf
12
Za razvoje EU politike borbe protiv terorizma videti: EU Council Secretariat, The European
Union and the Fight Against terrorism, fact sheet, 9 March 2007, Brussels, available at: http://
www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Factsheet-fight%20against%20terrorism%20
ENMarch2007.pdf; D.J. Koenig, D. K. Das (ur.), International police cooperation, New York,
Lexington Books, 2001; P. De Cesari, The European Union, u G. Nesi (ur.) International
Cooperation in Counter-Terrorism: the United Nations and Regional Organizations in the Fight
against Terrorism, Ashgate, 2006, 207-229.
106 Strani pravni ivot

Poslednjih godina nove pretnje su pojaale potrebu za


uspostavljanjem blie saradnje na svim nivoima. Mnoge pretnje po
bezbednost u Evropskoj uniji potiu od nestabilnosti u dravama koje
su u bliem okruenju, kao i od promenjih formi radikalizacije, nasilja i
terorizma. Pretnje su raznolike i imaju prekogranini elementima.
Kako bi utvrdili zajedniki odgovor Evropska komisija, Savet,
Evropski parlament, Evropski ekonomski i socijalni komitet i Komitet
regiona doneli su u aprilu 2015. godine13 Evropsku agendu za bezbednost.
Cilj Agende je da omogui bolju razmenu informacija, poveanu
operativnu saradnju i uzajamno poverenje, kao i da obezbedi da unutranja
i spoljanja dimenzija bezbednosti zajedno funkcioniu. Poriteti definisani
u Agendi su terorizam, organizovani kriminal i visokotehnoloki kriminal
kao povezane oblasti sa izrazitom prekograninom dimenzijom i gde
zajednika EU akcija moe da dovede do rezultata.

2. Predlog Uputstva

Kao odgovor na teroristike napade Islamske drave na Pariz u novembru


2015, ali i kao deo primene Evropske agende za bezbednost u decembru
2015. godine godine, Evropska komisija usvojila je predlog EU Uputstva o
borbi protiv terorizma.14 Predlog Uputstva zamenie Okvirnu odluku o borbi
protiv terorizma koja je usvojena 2002. i izmenjena 2008. godine. Usvajanjem
Uputstva omoguava se poveanje uticaja EU prava na nacionalno krivino
pravo, pre svega materijalno u oblasti borbe protiv terorizma.
Veina odredbi sadranih u predogu Uputstva se ve nalaze u
Okvirnoj odluci, tako da nee zahtevati znaajne aktivnosti u pogledu
unoenja odredbi Uputstva u nacionalno pravo drava lanica.
Dok se ne usvoji uputstvo, najznaajniji akt u ovoj oblasti ostaje
Okvirna odluka od 13. juna 2002. godine o borbi protiv terorizma.15 Do
donoenja Okvirne odluke jedan od problema u borbi protiv terorizma
u okviru EU predstavljao je nedostatak jedinstvene definicije terorizma,
kao i sa njim povezanih krivinih dela. Nedostatak jedinstvene definicije
otvorio je pitanje koja sve ponaanja bi trebalo da budu obuhvaena
pravnom definicijom terorizma.16 Tekoe u utvrivanju zajednike
definicije vidljive su i u EU politikim i pravnim dokumentima koji su
upuivali na terorizam, ali nisu sadrali definiciju krivinog dela. Nakon
13
The European Agenda on Security, Strasbourg, 28.4.2015, COM(2015) 185 final.
14
COM(2015) 625 final, Brisel, 2.12.2015.
15
D. Kolari, Meunarodni standardi u oblasti borbe protiv terorizma i nacionalno krivino
zakonodavstvo Okvirna odluka Saveta EU o borbi protiv terorizma, Zbornik radova sa
naunostrunog skupa Tara, Kriminalistiko-policijska akademija, 2010, 289299; D. Kolari,
Suzbijanje terorizma i Krivini zakonik Nemake, Strani pravni ivot, broj 2, 2012, 5671.
16
Vie u M. Shaw, International Law, fifth edition, Cambridge University Press, 2003, 1048-1053.
Marina Mati Bokovi 107

11. septembra 2001. godine, nastala je potreba za usvajanjem zajednike


definicije, tako da je Okvirna odluka o borbi protiv terorizma uvela
sveobuhvatnu definiciju terorizma u EU pravo.
Originalnost definicije ogleda se u uvoenju krajnjeg politikog
cilja kao osnovnog kriterijuma za razlikovanje teroristikog krivinog
dela od drugih krivinih dela. Okvirnom odlukom definiu se krivina
dela u ovoj oblasti i predvia se odgovornost pravnih lica.17 Na ovaj nain
se stvaraju minimalna pravila za harmonizaciju definicije krivinih dela
terorizma u dravama lanicama EU.18 Koncept terorizma iz lana 1. stav
1. Okvirne odluke ima dva glavna elementa:

Objektivni element, gde se upuuje na listu tekih krivinih dela koja


postoje u nacionalnim zakonodavstvima (ubistvo, telesna povreda,
kidnapovanje ili uzimanje taoca, iznuda, proizvodnja oruja, izvrenje
napada ili pretnja izvrenjem napada itd); i
Subjektivni element, jer se ovi akti smatraju teroristikim krivinim
delima kada su izvreni s ciljem zastraivanja stanovnitva uticanja
na vladu ili meunarodnu organizaciju da izvri ili ne se uzdri od
izvrenja odreene radnje, ili ozbiljnog destabilizovanja ili naruavanja
osnovnih politikih, ustavnih, ekonomskih ili drutvenih struktura u
dravi ili meunarodnoj organizaciji.

Okvirna odluka u lanu 2. stav 1. daje definiciju teroristike grupe


kao ureene organizacije koju ine vie od dva lica, koja postoji odreeni
vremenski period i deluje sporazumno u cilju izvrenja teroristikih
krivinih dela.
Drave lanice Evropske unije obavezuju se da obezbede da
odreene radnje izvrene u nameri budu predviene kao krivina dela
povezana sa teroristikim aktivnostima, ak i ako teroristiki napad nije
izvren.19 Okvirnom odlukom se navode koje su to radnje koje drave
moraju inkrimminisati: javna provokacija da e se izvriti krivino delo
terorizma, regrutovanje i obuka za terorizam, razbojnika kraa, iznuda
ili falsifikovanje dokumenata u cilju izvrenja krivinog dela terorizma.
Okvirnom odlukom u lanu 5. stav 1. predvia se obaveza za
drave lanice da u nacionalnom pravnom sistemu predvide odredbe koje
e sadrati delotvorne, srazmerne i odvraajue krivine sankcije, zbog
ije visine se moe traiti izruenje. U lanu 5. stav 3. ove odluke utvruje
17
A. Klip, European Criminal Law An integrative Approach, 216.
18
D. Kolari, Nova koncepcija krivinih dela terorizma u Krivinom zakoniku Repubike
Srbije, CRIMEN (IV), broj 1/2013, 4971.
19
V. Mitsilegas, The third wave of third pillar law: which direction for EU criminal justice?,
European Law Review, Vol. 34, No. 4, 2009., 524.
108 Strani pravni ivot

se i najmanja duina trajanja kazne zatvora za krivino delo terorizma


koje bi drave lanice trebalo da unesu u domae zakonodavstvo.
U strunoj javnosti sadrina Okvirne odluke izaziva nedoumice u
pogledu stepena zatite ljudskih prava, iako se i u preambuli insistira da
EU poiva na demokratiji i vladavini prava.20
Predlog Uputstva koji je usvojila Evropska komisija ima prednosti u
odnosu na Okvirnu odluku. Prvo radi se o novom instrumentu koji se usvaja
u formi uputstva na osnovu lana 83. stav 1. i lana 82. stav 2. Ugovora iz
Lisabona, to znai da e institucijama Evropske unije biti na raspolaganju
svi mehanizmi za sprovoenje Uputstva i unoenje u nacionalno
zakonodavstvo drava lanica, kao i pokretanje postupka pred Sudom
pravde EU protiv drave lanice zbog nepotpunog ili neblagovremenog
unoenja uputstva u domae pravo. Kada je u pitanju okvirna odluka, kao
instrument nekadanjeg treeg stuba, ti mehanizmi sprovoenja nisu mogli
da se primenjuju. Meutim, ostaje da se vidi koliko e navedeni instrumenti
biti korisni, s obzriom da su odredbe Uputstva veoma iroke i nije jasno
kako e se oceniti da li je u potpunosti uneto u nacionalno zakonodavstvo.
Takoe, uputstvo se nee odnositi na Dansku, kao ni na Veliku
Britaniju i Irsku jer su se Protokolom 21, odnosno Protokolom 22 Ugovora
iz Lisabona izuzele iz primene mera koje se donose u oblasti slobode,
bezbednosti i pravde.21 U sluaju da ni jedna od ove tri drave ne odlui da
pristupi uputstvu, u dve e se i dalje primenjivati Okvirna odluka (Irska i
Danska), to je od znaaja jer postoje veoma male razlike u tekstu Okvirne
odluke i predloga Upustva. Sloenost pregovora oko teksta predloga Uputstva
i njegove primene u svim dravama lanicama, pokazuje koliko je oblast
krivinog prava u EU veoma kompleksna, posebno na ustavnom niovu, to
utie na operativnu efikasnost i na zatitu graanskih prava i sloboda.
Novine u predlogu Uputstva proistiu iz meunarodnih standarda
u oblasti borbe protiv finansiranja terorizma i putovanja stranih terorista.
Najznaajniji standardi u ovoj oblasti, koji su uneti u predlog Uputstva su
Rezolucija Saveta beznednosti UN 2178 iz 2014. godine koja se odnosi
na pretnje iz Islamske drave i Dodatni protokol uz Konvenciju Saveta
Evrope o spreavanju terorizma. lanom 9 i 10 predloga Uputstva uvodi se
obaveza za drave lanice da uvedu krivino delo putovanja u inostranstvo
zbog terorizma i organizovanje ili omoguavanje takvog putovanja. Drave
lanice moraju preduzeti neophodne mere i predvideti kazne za takve
radnje, kao za krivina dela koja su izvrena u nameri. lanom 8 predloga
Uputstva predvia se novo krivino delo obuka za terorizam, iji je cilj da
20
S. Peers, EU Responses to Terrorism, International and Comparative Law Quarterly, Vol.
53, No. 1, 2003, 227243.
21
S. Peers, UK and Irish opt-outs from EU Justice and Home Affairs (JHA) law, University of
Essex 2009.
Marina Mati Bokovi 109

otkrije pojedince koji mogu postati radikalni i obuiti se koristei materijale


dostupne na internetu ili na drugi nain.
Predlog Uputstva sadri odredbe o rtavama terorizma. Tako se
lanom 22 predvia zatita i podrka rtvama terorizma. Od posebnog je
znaaja zahtev da se rtvama prui emotivna i psihika podrka, kao to je
savetovanje i podrka zbog pretpljene traume. Nije ureeno kako e drave
lanice obezbediti da podrka bude poverljiva, besplatna i lako dostupna
rtvama terorizma. Odredba sadri obavezu da drave obezbede sredstva i
usluge medicinskih slubi, to je veoma znaajno, ali e finansiranje takve
podrke predstavljati izazov u praksi.
Pojedine odredbe u predlogu Uputstva su izmenjene, kao to je na
primer definicija terorizma. Meutim u pojedinim sluajevima izmene
su vie jezike a manje sutinske, tako da drave lanice koje su ve
posvetile vreme da unesu Okvirnu odluku u nacionalno zakonodavstvo
nee morati da uloite dodatne napore kako bi samo usaglasile definiciju.
Odreene sutinske razlike postoje izmeu Okvirne odluke i predloga
Uputstva. Jedan od primera je lan 1. stav 2. Okvirne odluke. Ovom
odredbom se predvia da Okvirna odluka ne menja obaveze potovanja
osnovnih ljudskih prava i pravnih naela utvrenih lanom 6 Ugovora o
Evropskoj uniji. U smislu primene, ova odredba nije imala velikog znaaja
jer sekundarno zakonodavstvo ne moe da menja odredbe Osnivakih
ugovora, meutim imala je deklarativni znaaj. Kada je u pitanju predlog
Uputstva primeuje se da ova odredba nije uneta u tekst predloga, to ve
izaziva kritike strune javnosti.
Posmatrajui u celini, predlog Uputstva nastavlja sa uvoenjem
ogranienja kretanje finansija, informacija i ljudi u ime borbe protiv
terorizma. Ova ogranienja predstavljaju simbol meunarodnih napora u
borbi protiv terorizma poev od 11. septembra 2001. godine i teroristikog
napada na Njujork i Vaington. Ali sa druge strane sva uvedena ogranienja
i kontrole nisu donele oekivanu operativnu delotvornost, to je pokazao i
teroristiki napad na Brisel u martu 2016. godine. Kolika e biti delotvornost
ovog novog instrumenta, koji e verovatno biti usvojen do kraja holandskog
predsedavanja Evropskom unijom zavisi od naina na koji e biti unet u
nacionalno zakonodavstvo i od njegove primene u praksi.
U oblasti borbe protiv terorizma znaajna je i Uputstvo 2013/40/EU o
napadima na informacione sisteme. Iako se ova odluka ne odnosi neposredno
na oblast terorizma, postoji mogunost da teroristi koriste informacione
sisteme za napade, na ta upuuje i predlog Uputstva u lanu 3. Ona obavezuje
drave lanice da obezbede da se nelegalni pristup informacionim sistemima,
nelegalni sistemi i ometanje podataka, kao i podstrekavanje, pomaganje i
pokuaj izvenja kanjavaju kao krivino delo, kao i da se uvedu minimalne
krivine sankcije.
110 Strani pravni ivot

3. Borba protiv terorizma i vladavina prava

Predlog Uputstva ponovo otvara temu odnosa borbe protiv


terorizma i potovanja i zatite vladavine prava. Terorizam, kao pojava,
postavlja izazove za vladavinu prava, pre svega u pogledu akcija koje
drave preduzimaju kao odgovor na terorizam. I dok terorizam predstavlja
odbacivanje vladavine prava, pravu pretnju za demokratiju najee
predstavlja odgovor drave na nasilje, a ne samo nasilje.22
U miljenju na predlog Uputstva koje su uputili Amnesty
International, Meunarodna komisija pravnika (ICJ), Inicijativa
otvorenog drutva za pravosue (OSJI) i Institut Otvorenog drutva za
evropsku politiku u februaru 201623 ukazuju da predlog Uputstva ne
potuje obaveza drava lanica koje proizlaze iz meunardnog prava,
posebno u oblasti ljudskih prava, i to pre svega na:

- Nedostatak odgovarajuih garancija zatite ljudskih prava u primeni


uputstva u dravama lanicama;
- iroke definicije mnogih krivinih dela ureenih predlogom Uputstva,
to ima posledice na naelo zakonitosti i zabranu arbitrernosti,
nesrazmernih i diskriminatornih sankcija;
- Opis drugih krivinih dela ili pokuaja kao dela povezana sa terorizmom;
- Neprecizna definicija posebne namere koja se zahteva kako bi se
utvrdila odgovornost za odreeni broj krivinih dela i nedostatak
zahteva za voljnim ili dobrovoljnim izvrenjem dela;
- Predlog Uputstva dovodi u pitanja obaveze drava po meunarodnom
humanitarnom i meunarodnom krivinom pravu.

Tako danas imamo anti-teroristiko zakonodavstvo koje nije u


potpunosti usklaeno sa tradicionalnim vrednostima i demokratskim
principima krivinog prava, a sa druge strane otvorenu dilemu kako
da pravosudni sistem delotvono odgovori na izazove novog fenomena.
Osnovni cilj pravosudnog sistema da obezbedi i promovie ljudska prava,
kako rtava krivinih dela, tako i onih koji su su osumnjieni ili osueni.
Pravosudni sistem se ne moe koristit za sprovoenje bezbednosne
politike. Bezbednosna politika i ima cilj da ouva bezbednost i mir i
da sprei teroristike napade, ali ne moe da poniti ciljeve i naela na
kojima poiva krivino pravo i pravosudni sistem.
Dosadanje evropske politike borbe protiv terorizma su se oslanjale
na razvoj i unapreenje razmene podatka i to posebno obavetajnih
22
C. C. Murphy, EU Conter-Terorism Law, Hart Publishing Oxford, 2012, 5.
23
https://www.opensocietyfoundations.org/publications/submission-european-commission-
proposed-antiterrorism-directive, 10.04.2016.
Marina Mati Bokovi 111

podataka, i jaanje policijskih resursa. Ovakav pristup je razumljiv, jer bez


dobrih i efikasnih obavetajnih slubi i dobro pripremljenih policijskih
snaga, nije mogue spreiti i izbei teroristike napade. Ukoliko se
paralelno ne unapreuju i kapaciteti pravosudnih sistema, koji e
sprovoditi delotvornu kontrolu istraga koje vode policijske i obavetajne
slube nee biti mogue zatiti osnovne demokratske vrednosti.
Postojanje dobro pripremljenog pravosua koje je osposobljeno
da u kratkim rokovima postupa po zahtevima policije, omoguilo bi
da uvoenje vanrednog stanja nakon napada ili pretnje teroristikim
napadom ne traje dugo, jer u osnovi kri vrednosti demokratskog drutva.
Krivina saradnja u borbi protiv terorizma otvara dva pitanja koja
je neophodno razmotriti: jedno se odnosi na unapraenje i usaglaavanje
evropskog prava kako bi se izbegla fragmentiranosti i razliitost zakona
drava lanica, kojim se definiu radnje koje se smatraju teroristikim
aktima; a drugo se odnosi na razliite nivoe zatite i nacionalnih ustavnih
garancija, koji su znaajni zbog ocene prihvatljivosti dokaza prikupljenih
tokom istrage u razlliitim dravama lanicama.
Kada se radi o prvom pitanju, mogue je postii znaajniji
napredak i ubrzati proces harmonizacije u dravama lanicama, posebno
jer je u nekoliko izvetaja o saradnji u borbi protiv terorizma navedeno
da je neusaglaeno zakonodavstvo razlog neuspenih istraga i suenja.
Razlog za to lei u injenici da se odreena ponaanja u jednoj dravi
smatraju krivinim delom terorizma, dok se u drugoj ne smatraju.
U pogledu prihvatljivosti dokaza, problem je sloeniji i poiva na
razliim istorijskim okolnostima koje su postojale u pojedinim dravama.
Tako se u okviru Evropske unije nalae drave sa dugom demokratskom
tradicijom, drave koje su uspostavile demokratske reime posle Drugog
svetskog rata, neke drave su to uinile tek 70. godina prolog veka
nakon svrgavanja diktatroskih reima, kao i one koje su tek 90. godina
XX veka uspostavile demokratske sisteme. Ove istorijske razliitosti
uticale su na stvaranje razliite kulture i garancija graanskih prava i sve
te nacionalne osobenosti se odravaju u nacionalnim krivinoprocesnim
zakonodavstvima. Instrumentima uzajamnog priznanja omoguava se
razmena i dostavljanje dokaza izmeu drava lanica, ali ostaje otvoreno
pitanje njihove prihvatljivosti na sudu, posebno kada su u pitanju ovako
osetljivi sluajevi koji se odnose na terorizam.
Sve ove izazove u pogledu garancija osumnjienih i okrivljenih
moraju imati na umu i poslanici u Evropskom parlamentu kada budu
glasali za Uputstvo o borbi protiv terorizma. Jasno je da je neophodna
unapreena saradnja i laka razmena podataka, ali uz potovanje naela
krivinog prava i krivinog postupka.
112 Strani pravni ivot

Marina Matic Boskovic, Ph.D


Research Associate
Institute of Comparative Law, Belgrade

EU POLICY IN COMBATING TERRORISM AND INFLUENCE


ON RULE OF LAW

Summary

Terrorist attacks in New York and Washington, as well as latter


attacks in London and Madrid put counter-terrorism as one of the priorities
in the EU. The EU since then has put efforts to find proper response and
strategy in counter-terrorism. The role of some EU bodies is strengthen
and new institutions are established. The most important institutions in
fight against terrorism are European commission, as initiator of legal
acts, Europol and Eurojust. Legislative activity has been intensified in
the EU and the most important document is 2002 Framework decision
on counter-terrorism in which for the first time we could find European
common definition of terrorist offences, as well as draft Directive on
counter-terrorism that was adopted by Commission in December 2015
after terrorist attacks in Paris. While adoption of this legal acts improves
efficiency f EU actions in prevention and fight against terrorism, on the
other hand, they have raised concerns of violation of fundamental rights
and civil liberties. Author analyzed legal aspects of EU counter-terrorism
policy. Although some positive results are achieved there is a need to
put additional efforts to improve EU legal framework in the area of fight
against terrorism.
Key words: counter-terrorism, definition of terrorism, Framework
decision on counter-terrorism, criminal procedure principles, judicial
cooperation in criminal matters.
113

Velimir ivkovi1 Originalni nauni rad


master, MJur (Oxford) UDK: 339.727.22:341.6

INVESTICIONA ARBITRAA KAO DOPRINOS


NACIONALNOJ VLADAVINI PRAVA

Apstrakt

Investiciona arbitraa ima veliki potencijal da unapredi vladavinu


prava na nacionalnom nivou, pod uslovom da cilj decentralizovane mree
investicionih tribunala prestane da bude nezahvalan zadatak izgradnje ,,novog
upravnog prava na meunarodnom nivou ili prosto prihvatanje najire
diskrecije arbitara kao neminovnosti. Stoga je potrebno preusmeravanje
normativnog fokusa u investicionim arbitraama. Nacionalni pravni sistem
i vladavivna prava na domaem nivou su u naelu daleko znaajniji za
stranog investitora i dugorono privlaenje stranih ulaganja od oslanjanja
na investicionu arbitrau. Doprinos njihovom jaanju, pored elementa
zatite konkretnog investitora u pojedinanom sluaju, je stoga kompletniji
i legitimniji nain ostvarivanja ciljeva meunarodnog investicionog prava.
Kljune rei: pravo zatite stranih ulaganja, meunarodna arbitraa,
vladavina prava.

1. Uvod

Osnovna ideja ovog rada je da bi arbitri u investicionim arbitraama


izmeu stranih investitora i drava trebalo da iskoriste visok stepen
diskrecionog odluivanja koji im je omoguen na nain koji omoguava
jaanje vladavine prava i dobrog upravljanja u tuenim dravama. Shvatanje
vladavine prava i uopte relevantnog pravnog okvira bi, u meri u kojoj je
to opravdano mogue, trebalo da prati shvatanja koja preovlauju u samoj
dravi domainu nasuprot pokuajima forsiranja nejasnih i kontroverznih
,,transnacionalnih ideja o ovim konceptima. Jaanje vladavine prava na
ovaj primarno (mada ne potpuno) institucionalni i instrumentalni nain
omoguava potpunije i promiljenije ostvarivanje sveukupnih ciljeva

1
Doktorant; Istraiva saradnik u Institutu za uporedno pravo, Beograd; e-mail: velimir85@
yahoo.com
114 Strani pravni ivot

meudravnih sporazuma o zatiti stranih investicija (BIS).2 Takva promena


u shvatanju investicione arbitrae omoguava i ostvarivanje dodatnih ciljeva.
Prvo, moe u izvesnoj meri doprineti poboljanjima administrativnog
okruenja i za domae investitore, druge strane investitore i graane. Drugo,
moe dorpineti procesu ponovne ,,legitimizacije investicionih arbitraa i
meunarodnog investicionog prava (MIP) uopte, to je proces koji se ini
neophodan sa stanovita kontroverznog porekla i razvoja ovih oblasti.
U relativno kratkim crtama, ovaj rad e biti posveen nekim od
osnovnih naela gore navedenog pristupa, pogotovo znaenju vladavine
prava u ovom kontekstu (II) pre razmatranja samog procesa unapreenja
(III) i zakljunih napomena (IV).

2. Investiciona arbitraa i vladavina prava - kog prava?

- Dvostruka priroda ideje vladavine prava

U literaturi je mogue nai tvrdnje da su odredbe BIS, poput


potrebe za ,,fer i pravednim tretmanom i zabrane eksproprijacije bez
odgovarajueg postupka i naknade zapravo manifestacija ideje vladavine
prava i nain spreavanja arbitrarnih postupaka.3 Meutim, kako bi bilo
mogue analizirati kompleksan odnos investicione arbitrae i vladavine
prava na meunarodnom i nacionalnom nivou, potrebno je nakratko
pozabaviti se odreenim osnovim idejama i pojmovima.
Potrebno je odmah napomenuti da se u ovom radu kao data uzima
pretpostavka da su vladavina prava i dobro upravljanje (bez obzira na razlike
u definisanju ovih pojmova) privlani za strane investicije. Mada postoji
dosta kontroverzi u pogledu ove pretpostavke, posebno u ekonomskoj
literaturi,4 za potrebe ovog rada dovoljno je ostati u okvirima konvencionalne
i u velikoj meri zdravorazumske pretpostavke da strani investitori preferiraju
poslovanje u zemljama sa solidnom vladavinom prava.
Sa ovim u vidu, potrebno je istai da u temeljima MIP i investicione
arbitrae postoji tenzija izmeu dve bitne injenice. Prva injenica je da
domae, nacionalno pravo, vie ili manje direktno, regulie odreenu stranu
investiciju od njenog nastanka do eventualnog zavretka. Druga je da pravna
zatita te iste investicije, a pogotovo reavanje spora kroz investicionu
2
Skraenica BIS koja e biti dalje koriena u ovom radu oznaava bilateralne investicione
sporazume, to je uobiajen naziv. Ono to je potrebno imati u vidu je da sporazumi ne moraju biti
iskljuivo bilateralni, ali s obzirom na njihovu predominantnost skraenica BIS je dovoljno precizna.
3
Videti za jedan od primera, Stephan W Schill, Fair and Equitable Treatment, the Rule of
Law, and Comparative Public Law u S.W. Schill (ur.), International Investment Law and
Comparative Public Law, Oxford 2010.
4
Videti, na primer, diskusiju u A.Santos, World Banks Uses of the Rule of Law Promise
in Economic Development u D.Trubek and A. Santos (ur.), The New Law and Economic
Development: A Critical Appraisal Cambridge, 2006.
Velimir ivkovi 115

arbitrau, moe svesti to isto nacionalno pravo na nivo ,,injenice ili dovesti
do potpunog zanemarivanja uloge domaeg prava. Pogotovo nakon odluke
u sporu Wena Hotels,5 ,,isto meunarodno pravo moe biti proglaeno kao
potpuno dovoljno za donoenje odluke u sporu, bez potrebe za analizom
ili primenom nacionalnog prava kao ,,prava a ne jedne od potencijalno
relevantnih injenica.
Shodno tome, teoretski je mogue formiranje dva paralelna izvora
pravila koje bi drava trebalo da potuje u odnosu sa stranim investitorom.
To je s jedne strane domae a sa druge meunarodno pravo, a pogotovo
MIP kao njegov sastavni deo. Ovo nije preterano iznenaujue i u skladu
je sa idejom da hijerarhijski nadreeno meunarodno pravo moe uticati
na nain na koji se domae pravo stvara i primenjuje. Drave su generalno
u velikom broju sluajeva suoene sa dualitetom pravnih reima, i opti
princip (kodifikovan u pogledu meunarodnih ugovora u lanu 27. Beke
konvencije o pravu ugovora) je da u sluaju sukoba, meunarodnopravne
obaveze preovlauju. U tom sluaju, drava moe biti meunarodno
odgovorna i postupci mogu biti pokrenuti pred odgovarajuim institucijama,
ve u zavisnosti od konkretne obaveze koja je prekrena.
Konkretni problemi nastaju usled odreenih jedinstvenih osobina
MIP i investicione arbitrae. Naime, MIP kao deo meunarodnog prava,
karakteriu dve izuzetne osobine skoro neogranien doseg krajnje
neodreenih odredbi koje obavezuju dravu i mogunost da krenje
tih odredaba bude direktno i efikasno sankcionisano kroz mehanizam
investicione arbitrae.
- Vladavina prava u investicionoj arbitrai

Kao rezultat, arbitri imaju mo, esto nesputanu usled ogranienog


ili nepostojeeg drugostepenog nadzora, da ocenjuju itave oblasti domaeg
prava kroz prizmu standarda kao to su ,,fer ili ,,postojanje legitimne javne
potrebea da pritom ne smeju odluivati ex aequo et bono.6 Stoga je ovim
neodreenim standardima potrebno dati konkretno pravno jezgro, nasuprot
shvatanju da predstavljaju priliku za odluivanje po pravdi i pravednosti.
U neku ruku paradoksalno, domai pravni sistemi od kojih MIP
pokuava da ,,oslobodi (ili makar delimino zatiti) strane investitore su
objektivno daleko pogodniji da daju konkretan pravni sadraj zatiti stranih
investicija. Iako i u domaim i meunarodnom pravu vai pretpostavka
njihove potpunosti (u smislu neprihvatljivosti non liquet presuda),
meunarodno pravo ni u kom smislu ne moe po detaljnosti parirati
5
Wena Hotels Ltd. v. Arab Republic of Egypt, ICSID Case No. ARB/98/4 (Odluka u postupku
ponitaja od 28. januara 2002).
6
Ovakvo odluivanje je mogue samo u sluaju izrazite saglasnosti strana, a takav sluaj jo
uvek nije zabeleen u javno dostupnim arbitranim odlukama.
116 Strani pravni ivot

domaim pravima u pogledu regulisanja odnosa izmeu hijerarhijski


nadreenog javnog organa vlasti i entiteta pod ijom je nadlenou (u
ovom sluaju stranog investitora). Meunarodno javno pravo se, tokom
najveeg dela svoje istorije, jednostavno nije razvijalo u pravcu regulisanja
takvih odnosa. Pitanja koja u mnogo emu podseaju na upravno ili ustavno
pravo nisu neto to je odgovarajue za odnose suverenih entiteta koji su
makar nominalno jednaki na svetskoj sceni.
Naravno, odnosi drave i privatnih entiteta jesu tema u
meunarodnom javnom pravu, pogotovo u pogledu zatite stranih
dravljana i u pogledu uvek kontroverznog minimalnog standarda tretmana
stranaca. Ali bilo bi nerealno smatrati da pravila u ovim oblastima, pogotovo
ona koja su postojala pre ,,eksplozije investicionih arbitraa, mogu da
prue zadovoljavajui nivo pravne sigurnosti i predvidljivosti. Ne samo
da je klasino shvatanje minimalnog standarda tretmana u znamenitom
sluaju Neer ozbiljno dovedeno u pitanje,7 ali ak i da se smatra nespornim
autoritetom, pitanje je kako standardi poput ,,oiglednog pravnog nasilja,
,,grube nesavesnosti ili ,,razumnog i nepristrasnog oveka mogu da slue
kao dovoljno detaljan vodi i time usmere diskreciju arbitara.8
Sa ovim u vidu, potrebno je paljivo ponovno razmotriti posledice
upliva meunarodnog prava u domen upravnih odnosa i novog statusa
privatnih lica kao subjekata meunarodnog prava. Sa naglim porastom
investicionih arbitraa, odluivanje u ovim domenima je postala redovna,
skoro svakodnevna pojava. Prola je era kada su uvene arbitrane
odluke bile retke, sa godinama ili ak decenijama pauze izmeu njih, i
gde su tribunali gradili jo uvek validne temelje meunarodnog prava i
meunarodnog reavanja sporova. Danas stotine tribunala sprovode, kako
je dobro obrazloeno u literaturi, administrativnu reviziju i esto odluuju
u pitanjima upravnopravnog karaktera.9 Tema iznenadnog porasta broja
tela koja nastoje da primene, tumae i dalje razvijaju meunarodno javno
pravo je interesantna kao nezavisno polje istraivanja, ali je ovde od
posebnog znaaja razmotriti kako bi arbitri mogli da sprovode navedenu
reviziju sa objektivno vrlo malo konkretnih smernica koje postojei
principi i pravila pruaju.10
Jedan mogui odgovor bi bio da se na meunarodnom nivou
autonomno stvori paralela upravnom pravu. Drugi je da se takav
7
J.Paulsson, G. Petrochilos, Neer-ly Misled? (2007) 22 ICSID Review 242.
8
Dodatnu konfuziju unose skoranje odluke koje dalje razvodnjavaju shvatanje minimalnog
tretmana. Videti, na primer, Bilcon of Delaware v. Government of Canada, PCA Case No. 2009-
04 (Odluka o nadlenosti i odgovornosti od 17. marta 2015).
9
G.Van Harten, Investment Treaty Arbitration and Public Law, Oxford 2008.
10
Primer do ega ovo moe dovesti je standard prvi put primenjen u sluaju Tecmed protiv
Meksika, gde se zahteva potpuno predvidljivo i transparentno ponaanje drave. Takav standard
je sa odobravanjem primenjen u mnogim kasnijim odlukama, ali je sa stanovita ostvarivosti u
praksi vrlo problematian.
Velimir ivkovi 117

ambiciozni poduhvat u praksi zameni prihvatanjem (od strane svih


aktera) injenice da e arbitri jednostavno imati visok stepen diskrecije u
odluivanju, to istie jedinstvenost svakog sluaja ponaosob. Koji je od
ova dva mogua odgovora preovladao u praksi nije lako zakljuiti. Mnoge
odluke izriito govore o izgradnji pravnog reima na meunarodnom
nivou, mnoge ne a brojne osciliraju izmeu (makar nominalne) primene
postojeeg meunarodnog prava, domaeg prava i prostog korienja
slobode u odluivanju bez prevelikog napora da se pojasni priroda i
meusobni odnosi primenjenih pravila. Mada bi i ove specifinosti same
po sebi bile interesantan predmet akademskog istraivanja, potencijal koji
arbitrane odluke imaju da krucijalno utiu na nacionalne budete11 ovim
razmatranjima daje vrlo konkretan praktian znaaj i zahteva ponovno
razmatranje ovih pitanja u praksi i teoriji.
Da li bi stoga neki oblik meunarodne vladavine prava bio
odgovarajui cilj, kako bi se u materiji MIP uneo zadovoljavajui stepen
pravne predvidljivosti i omoguilo efikasnije i legitimnije disciplinovanje
drava? Mnogi pozivi na reformu, i brojni radovi u ovoj oblasti, neizostavno
kritikuju manjak konzistentnosti u odluivanju i predlau razliite naine
postizanja jednoobraznosti koja bi mogla pomoi dravama da koriguju
svoje ponaanje pre izbijanja spora. Meutim, kljuno pitanje ostaje na
stolu koja konkretna supstantivna reenja bi trebalo da budu vodilja za
jednoobraznost? Zato bi jedna u nizu formalno nepovezanih odluka u
decentralizovanom sistemu reavanja sporova kao to je arbitraa trebalo
da bude vredna dalje primene u vidu precedenta? Kako se istie u teoriji,
konstantna primena loeg reenja ni po emu sutinski nije bolja od
razliitih, ali manje predvidljivih odluka.12
ak zanemarujui zabrinutost sa stanovita legitimnosti u pogledu
ovakvog kreiranja prava od strane arbitara, pitanja, iznosi i posledice koje
su u igri (kao i dosadanje iskustvo) namee odbijanje pomalo darvinistike
ideje da e ,,najbolje odluke preiveti kao fokus izgradnje pravnog reima.
Posle etvrt veka stalnog porasta broja sluajeva, ideja jasnih i predvidljivih
pravila za drave jednostavno nije ostvarena. Ostvarenje ideala vladavine
prava, a ne vladavine pravnika jo uvek je daleko.13 Trebalo bi shvatiti da
injenica da odreena drava ostaje u mrei BIS nije dovoljno opravdanje

11
Potrebno je imati u vidu da su presude u nekim sluajevima bile u iznosima preko 1,5
milijarde dolara, zanemarujui pritom najveu presudu u istoriji meunarodne arbitrae u
sluaju Jukosa protiv Rusije od preko 50 milijardi dolara, koja je nedavno dovedena u pitanje
ponitavajuom presudom nadlenog holandskog suda.
12
T. Schultz, Against Consistency in Investment Arbitration u Z. Douglas, J. Pauwelyn and
J. E. Vinuales (ur.) The Foundations of International Investment Law: Bringing Theory into
Practice, Oxford 2014.
13
Videti, na primer, J. Pauwelyn, The Rule of Law without the Rule of Lawyers? Why
Investment Arbitrators are from Mars, Trade Adjudicators from Venus (2015) 109 AJIL 761.
118 Strani pravni ivot

za oekivanje da e takoe biti spremna da bude zamore za viedecenijsko


eksperimentalno razvijanje ,,meunarodnih ili ,,transnacionalnih
standarda, suoavajui se pritom sa finansijski drastinim presudama. U
situaciji koja sa pravom moe biti ocenjena kao problematina, rezonovanje
u presudi protiv drave moe biti dovoljno detaljno da bi se izbeglo
ponitavanje te odluke, ali da sa druge strane bude potpuno ignorisano (ili
otro kritikovano) u daljem razvoju MIP.14 Obaveza drave da plati, pak, u
svakom sluaju ostaje netaknuta.

- Normativni obrt

U paketu sa novim predloenim ili postojeim institucionalnim


i proceduralnim reformama, u investicionoj arbitrai je potreban
normativni obrt u odluivanju kroz ponovno promiljanje pravih ciljeva
koje je potrebno ostvariti. Potrebna je spremnost da prioritet ne bude
izgradnja novog reima MIP i/ili nekritiko prihvatanje diskrecije arbitara
u kvazi-aequo et bono maniru. Primenljivo pravo, shvaeno u potpunosti,
bi trebalo da omogui jaanje vladavine prava i dobrog upravljanja u cilju
podizanja privlanosti te drave za dalji priliv stranih ulaganja.
Neophodno je donekle pojasniti koncept vladavine prava u
ovom kontekstu. Shvatanja pojma vladavine prava mogu biti smetene
izmeu vie razliitih polova.15 S jedne strane, mogue je razlikovati
institucionalno shvatanje (gde se akcenat stavlja na usaglaenost akata
sa pravom i pravilima, bez razmatranja same supstance tih pravila) i
supstantivno (gde se postojanje odreenog koncepta ,,prave vladavine
prava vezuje za postojanje konkretnih vrednosti ili garantovanih prava).
S druge strane, mogua je podela na instrumentalno (gde se vladavina
prava vidi kao orue u ostvarivanju odreenog cilja u konkretnoj dravi) i
samodovoljno shvatanje (gde je vladavina prava pozitivna vrednost sama
po sebi, bez obzira na ,,upotrebnu vrednost).
Pristup predloen u ovom radu je pre svega u saglasju sa
institucionalnim i instrumentalnim shvatanjima. Institucionalni koncept je
znatno prilagoeniji zadatku arbitara i primeni domaeg prava. Zahtevanje
postojanja odreenih supstantivnih kvaliteta u domaem pravu vodi u
kontroverze u pogledu ideologije, to bi trebalo izbei ukoliko ne postoje
dovoljno jasne smernice u primenjivanom BIS-u ili drugim relevantnim

14
Postoji, naravno, i druge legitimne opcije na raspolaganju dravama. Modifikacija ili zvanina
interpretacija BIS ili pak naputanje sistema MIP u potpunosti su neke od njih. U ovom radu, za
razliku od mnotva drugih u ovoj oblasti, se ne razmatraju te opcije. U meri u kojoj BIS ostaju
sastavni deo svakodnevice u meunarodnom pravu, i dokle god je to sluaj, potencijal MIP za
unapreenje nacionalne vladavine prava bi trebalo da bude prepoznat i iskorien.
15
Videti A. Santos, 258-259.
Velimir ivkovi 119

instrumentima. S druge strane, instrumentalno shvatanje je u velikoj meri


odreeno esto izriitim ciljevima BIS, a to su priliv stranih investicija i
ekonomski razvoj.
S druge strane, supstantivni upliv u odluivanju ne moe biti do
kraja iskljuen. Standardi sadrani u BIS sadre mogunost fleksibilnog i
diskrecionog odluivanja koje, mada ne bi smelo da ima poetni prioritet,
svejedno treba da postoji kako bi bilo kontratea potpuno institucionalnoj
viziji vladavine prava. Sve to drava odlui ne moe biti prihvatljivo
samo zato to je legalno, jer je to onda vladavina pravom a ne vladavina
prava. U situacijama kada je to potrebno, mora postojati mogunost da se
utvrdi krenje odredaba BIS i na osnovu supstantivnih razloga, bez obzira
na eventualnu saglasnost odreenog problematinog akta sa ostatkom
domaeg prava.
Arbitrana odluka bi u idealnom scenariju trebalo da na ubedljiv
nain pokae jednu od tri stvari: 1) da je ponaanje drave bilo u suprotnosti
sa domaim pravom, i to u dovoljnom intenzitetu da zavreuje meunarodnu
odgovornost; 2) da je ponaanje drave bilo u saglasnosti sa domaim
pravom, ali da postoji odgovornost jer je to pravo samo po sebi u nesaglasju sa
meunarodnim pravom (uz mogunost upotrebe gorepomenute diskrecione
moi) ili 3) da je ponaanje bilo u saglasnosti i sa domaim i sa meunarodnim
pravom. U sluajevima 2) i 3), od velike je vanosti da arbitri prepoznaju
objektivni manjak preciznosti mnogih pravila meunarodnog prava i da
obuzdaju preterani entuzijazam za ,,progresivnim razvojem tih pravila po
svaku cenu. I usvajanje i odbijanje zahteva investitora bi trebalo da nuno
bude praeno sistematinom i rigoroznom argumentacijom, o emu e sada
biti neto vie rei.

3. Unapreenje nacionalne vladavine prava

Preokret u shvatanju svrhe investicione arbitrae poiva na tri


osovine: a) ponovnom razmatranju najboljeg naina za ostvarivanje
ciljeva zatite stranih ulaganja; b) potpunijem shvatanju primenljivog
prava i v) posebnoj posveenosti kvalitetu i ubedljivosti rezonovanja.16

- Ponovno razmatranje ciljeva

U najkraim crtama, promena u sveukupnom pristupu arbitara prema


ciljevima BIS i MIP bi trebalo da obuhvata prestanak shvatanja pojedinane
zatite individualnih investitora kao apsolutnog prioriteta i dovede do
16
Vano je napomenuti da reorijentacija u normativnom smislu ne podrazumeva i naputanje
svih dosadanjih dostignua u praksi investicionih tribunala. Razliite odluke pruaju primere u
skladu sa iznetim idejama i fokus bi u tom sluaju trebalo da bude na njihovom daljem razvoju.
120 Strani pravni ivot

stavljanja akcenta na doprinos odluke konstantnom unapreenju vladavine


prava. Kao cilj, ovo bi zapravo trebalo da omogui (kroz unapreenje
ponaanja drave) izbegavanje buduih tubi, makar u odreenoj oblasti
delovanja.
Primenjujui, uz manje izmene, uvenu izreku, moe se rei da
prevashodni cilj ne bi trebalo da bude se ,,ribom (pravnom zatitom) nahrani
samo konkretni investitor, ve da se pomogne u tome da drava dosledno
,,peca (privue i zadri investitore kroz vladavinu prava i dobro upravljanje).
Svakako, pojedini autori u ovoj oblasti smatraju da postojee arbitrane
odluke, kroz odgovarajuu naknadu tete, ve doprinose tome da drava bude
opreznija u budunosti. Meutim, imajui u vidu gore pomenute probleme u
predvidljivosti supstantivnih pravila, neophodno je dublje razmatranje kako
kljuni elementi ubedljivosti rezonovanja i omoguavanja odgovarajueg
ponaanja drave u budunosti mogu da dobiju primarnu ulogu.

- Potpuniji pristup merodavnom pravu

Unapreenje vladavine prava zahteva vrlo konkretnu analizu,


diskusiju i primenu merodavnog prava u sporu, obuhvatajui i domau i
meunarodnopravnu komponentu. Ono to je potrebno je formiranje potpune
liste relevantnih domaih i meunarodnih pravila koja su imala (ili bi trebalo
da su imala) uticaja na ponaanje drave u konkretnoj pravnoj situaciji koja
je dovela do spora. Formiranje takve liste pravila je odraz meuzavisnosti
i komplementarnosti domaeg i meunarodnog prava u ovoj materiji,
nezavisno od konkretnog instrumenta na osnovu koga je pokrenut spor.17
U zavisnosti od specifinosti konkretnog sluaja (na primer,
relevantnosti pitanja ljudskih prava) analiza isto domae komponente
primenjivog prava moe obuhvatiti ustav, zakone i podzakonske akte,
kao i domau sudsku praksu. Meunarodnopravne obaveze drave mogu
biti naene u bilo kom od izvora iz lana 38. Statuta Meunarodnog
suda pravde, posebno imajui u vidu odredbe Beke konvencije o pravu
ugovora i generalno poeljnom cilju ostvarivanja jedinstva meunarodnog
prava. tavie, ovakva analiza je u skladu sa najveim brojem odredaba o
merodavnom pravu u investicionoj arbitrai.18
Stoga je ne samo mogue, nego i potpuno opravdano, proglasiti
dravu odgovornom za eventualno krenje odredaba svih ovih
instrumenata, iako moda u praksi neke od tih odredbi obino nisu deo
17
H.E Kjos, Applicable Law in Investor-State Arbitration: The Interplay Between National
and International Law (Oksford 2013) 302.
18
Ukratko, u sluajevima kada odredbe postoje, BIS u naelu predviaju primenljivost i
domaeg i meunarodnog prava. U sluajevima kada nema odredbe, lan 42(2) Vaingtonske
konvecije (u sluajevima ICSID arbitraa) i pravila skoro svih relevantnih arbitranih institucija
predviaju ili omoguavaju isti ishod.
Velimir ivkovi 121

razmatranja u investicionim sporovima, niti ih drava u praksi potuje


u svom odnosu prema domaim entitetima. Unikatan poloaj i mo
investicione arbitrae moe biti upotrebljen za ovakvo ,,disciplinovanje,
ali uvek imajui u vidu potrebu za paljivim obrazlaganjem.
Upravo spremnost tribunala da se uhvate u kotac sa svim ovim
odredbama moe potencijalno dovesti do unapreenja vladavine prava u
tuenoj dravi. Potpuno, sistematino i ubedljivo obrazlaganje odluka ne
doprinosi samo prihvatljivosti potencijalno negativnog ishoda za dravu,
ve omoguava pruanje ,,signala dobrog upravljanja za budunost.19

- Ubedljivost rezonovanja

Vano pitanje je kako investicioni tribunal moe dostii


zadovoljavajui nivo ubedljivosti u razmatranju merodavnog (pogotovo
domaeg) prava i da se nametne kao autoritet ije odluke e biti prihvaene
kao legitimne od strane obe strane u sporu, ali pogotovo tuene drave.
Dva aspekta ovog pitanja zavreuju panju. Prvi je da li tribunali
mogu pokazati zadovoljavajui nivo poznavanja izvora i principa domaeg
prava. Sa te strane, moe se rei da dosadanja praksa investicionih
tribunala prua primere da ovo moe biti uinjeno ubedljivo i efikasno,
nezavisno od relativne ,,opskurnosti pojedinih pravnih sistema.20
Mada saznavanje odredaba pojedinih, arbitrima slabo poznatih, pravnih
sistema nije bez izazova, investicioni arbitri su u naelu dovoljno iskusni
profesionalci ije sposobnosti u ovom pogledu ne bi trebalo potcenjivati.
Intrigantniji aspekt je postizanje uverljivosti i legitimnosti kada je u
pitanju presuda da je odreena odredba domaeg, demokratski stvorenog,
prava neprihvatljiva jer je u neskladu sa relevantnim standardom u BIS.
Poseban izazov je da takva odluka ne bude viena kao previe subjektivna
ili kao previe zavisna od objektivno dosta neodreenih principa
meunarodnog prava.
U ovakvim situacijama, oslonac na uporedno pravo i praksu
bi trebalo da igra znaajnu ulogu. Kako se istie u literaturi, odluka
tribunala e biti razumljivija i prihvatljivija ako se oslanja na analizu
ponaanja drugih drava, a ne iskljuivo na miljenja lanova tribunala
koji su i sami delimino postavljeni kao predstavnici suprotstavljenih
strana i stoga stvaraju inicijalni privid neobjektivnosti ka drugoj strani.21
Paljivo izabrani pravni sistemi za uporednopravne argumente, pre
19
International Thunderbird Gaming Corporation v. The United Mexican States (Odvojeno
miljenje Tomasa Valdea od 1. decembra 2005.) 123. Videti takoe 16 istog miljenja.
20
Videti, na primer, analizu islamskog prava Jemena u odluci Desert Line Projects LLC v. The
Republic of Yemen, ICSID Case No. ARB/05/17 (Odluka od 6. februara 2008.) 207.
21
T. Cole, The Structure of Investment Arbitration, London 2013., 51.
122 Strani pravni ivot

svega na osnovu opravdanih veza i slinosti sa sistemom tuene drave,


kao i dovoljno sistematina uporedna analiza, mogu znaajno doprineti
legitimnosti odluke tribunala ali i pruiti odreene smernice dravi ka
potencijalnoj reformi u cilju izbegavanja buduih sporova.

- Izazovi

Neophodno je, naravno, imati u vidu objektivna ogranienja


investicione arbitrae kao orua za unapreenje vladavine prava.
Mogunost ostvarivanja rezultata zavisi od niza faktora. Oigledan faktor
je uopte postojanje spora, ali od jednake vanosti je i priroda pitanja koja se
razmatraju. Pitanja poput zakonodavne aktivnosti, pravnog okvira, ljudskih
prava ili dobrog upravljanja ne javljaju se u svakom sporu neki od njih su
pre svega bazirani na (konceptualno jednostavnijem) tumaenju odredaba
konkretnih ugovora. Konano, presuda koja se zapravo bavi pitanjima
vladavine prava, i to na ubedljiv i sistematian nain, ne mora nuno stei
dovoljan publicitet u pravnim krugovima (ili iroj javnosti) kako bi mogla
postati predmet diskusije ili inspiracija za reforme u tuenoj dravi.
Makar u pogledu ovog poslednjeg izazova, reorijentacija u
supstantivnom pogledu je komplementarna proceduralnim reformama.
Naime, skoranje reforme u pogledu jaanja transparentnosti postupaka u
investicionoj arbitrai pokazuju da je tajnost postupaka (ostatak naslea
trgovinske arbitrae u razvoju sistema MIP) u definitivnom opadanju.
Dostupnost podnesaka i samih odluka je preduslov za iru diskusiju,
koja bi mogla da sa sadanjih dosta kritikih tonova prema investicionoj
arbitrai pree u sferu razmatranja unapreenja vladavine prava. Jaanje
transparentnosti omoguava sve vei broj uesnika u ovom procesu.

4. Zakljune napomene pogled unapred

Investiciona arbitraa ima veliki potencijal da unapredi vladavinu


prava na nacionalnom nivou, pod uslovom da cilj decentralizovane mree
investicionih tribunala prestane da bude nezahvalan zadatak izgradnje
,,novog upravnog prava na meunarodnom nivou ili prosto prihvatanje
najire diskrecije arbitara kao neminovnosti. Mada su napori ka izgradnji
meunarodnog pravnog poretka moda i oekivana ,,profesionalna
deformacija meunarodnih pravnika,22 i iroka diskrecija moe delovati
privlano za arbitre, osobine i istorijat MIP, kao i potencijalne finansijske
posledice odluka na drave i njihovo stanovnitvo, ukazuju da odluivanje
mora biti praeno oprezom i rigoroznom sistematinou.
22
M.Kumm, Constitutional Democracy Encounters International Law: Terms of Engagement
u Sujit Choudhry (ur), The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge 2006., 260.
Velimir ivkovi 123

Stoga bi arbitrano odluivanje u ovim sporovima trebalo da bude


praeno preusmeravanjem normativnog fokusa. Nacionalni pravni sistem
i vladavina prava su u naelu daleko znaajniji za stranog investitora i
dugorono privlaenje stranih ulaganja od razvoja samog MIP. Doprinos
njihovom jaanju, pored elementa zatite konkretnog investitora, je stoga
potpuniji i legitimniji nain ostvarivanja ciljeva BIS. U svetlu razliitih
skoranjih deavanja i debata u pogledu budunosti MIP, vreme je za nove
ideje kako da nacionalna vladavina prava preuzme prioritet u odnosu na
vladavinu investicionog prava.

Velimir Zivkovic,
LL.M, MJur (Oxford), PhD Candidate
Associate Researcher, Institute of Comparative Law, Belgrade

INVESTMENT ARBITRATION AS A CONTRIBUTION TO THE


NATIONAL RULE OF LAW

Summary

Investment arbitration has an enormous potential to enhance the


rule of law at the national level, provided that the atomized investment
tribunals network foregoes the perilous task of attempting to single-
handedly build new administrative law on the international plane or to
consider exercise of broad discretion as a normatively satisfactory type
of reasoning in awards. Arbitral decision-making should thus turn its
normative focus. A national legal system and the rule of law is generally
a more immediate concern for a foreign investor and arguably far more
relevant for the attraction of foreign direct investment in the long term.
The contribution to its enhancement in addition to providing piecemeal
protection is thus a more complete and legitimate pursuit of international
investment agreements aims, in addition to other incidental benefits.
Keywords: law on protection of foreign investments, international
arbitration, rule of law.
125

Prof. dr Slavia Vukovi1 Pregledni nauni rad


Prof. dr Goran Bokovi2 UDK: 343.352(497.11+4-672EU)

KORUPCIJA I NJENA KONTROLA U SRBIJI I


EVROPSKOJ UNIJI

Apstrakt

U radu se uporeuju stanje korupcije i naini njene kontrole u Srbiji


i zemljama EU kako bi se uoile razlike, odnosno faktori koji opredeljuju
obim i trend korupcije i uspeh u njenoj kontroli. Analiza pokazuje da ne
postoji sutinska razlika u spektru mera koje se sprovode i problemima
koji se javljaju u njihovoj primeni izmeu Srbije i zemalja EU. Postojee
razlike u percepciji graana o rasprostranjenosti korupcije proizvod su
uticaja vie faktora, a pre svega obima direktnog iskustva graana sa
podmiivanjem i iskustva graana u ostvarivanju prava legalnim putem.
Regulatorni mehanizmi koji treba da obezbede efikasnu kontrolu korupcije
imaju ogranieni domet, prvenstveno oni koji ureuju finansiranje politikih
stranaka i prijavljivanje imovine funkcionera. U radu se ukazuje i na
nedostatak sadanjeg dobrovoljnog pristupa registraciji lobiranja u EU,
kao i na potrebu unapreivanja domaeg sistema za kontrolu korupcije u
skladu sa iskustvima zemalja EU.
Kljune rei: korupcija, stanje, kontrola, Srbija, Evropska unija

Jedan od kljunih principa koje treba ispotovati u procesu


prikuljuenja Evropskoj uniji svakako je vladavina prava, pa otuda i
obezbeivanje uspene kontrole korupcije predstavlja imperativ za svaku
zemlju koja tei punopravnom lanstvu u Uniji, meu kojima je i Srbija.
Iako preovlauje stav da je u Srbiji korupcija prisutna gotovo u svim porama
drutva neophodno je uporediti stanje korupcije u Srbiji sa stanjem korupcije
u zemljama lanicama EU, a naroito uporediti naine na koje se korupcija
kontrolie u Srbiji i EU. To je neophodno kako bi se eventualno uoile mogue
razlike u politici kontrole korupcije, ali i da bi se uoili drugi faktori koji
eventualno opredeljuju obim i trend korupcije mimo postojeih mehanizama
1
Vanredni profesor, Kriminalistiko-policijska akademija, Beograd; mail: slavisa.vukovic@
kpa.edu.rs
2
Vanredni profesor, Kriminalistiko-policijska akademija, Beograd; mail: goran.boskovic@
kpa.edu.rs
126 Strani pravni ivot

za kontrolu korupcije. Za poetak, vano je istai da je odreenje korupcije


u Srbiji u skladu sa definicijom korupcije koja se koristi u EU, a od koje se
polazi u razmatranju politike njene kontrole u Uniji. Tako, Zakon o Agenciji
za borbu protiv korupcije odreuje korupciju kao odnos koji se zasniva
zloupotrebom slubenog, odnosno drutvenog poloaja ili uticaja, u javnom
ili privatnom sektoru, u cilju sticanja line koristi ili koristi za drugoga3, dok
Evropska komisija u svom Izvetaju protiv korupcije u Evropskoj uniji,
korupciju odreuje kao svaku ,,zloupotrebu ovlaenja za privatnu dobit4.

1. Stanje korupcije u Srbiji i Evropskoj uniji

Iako se na osnovu statistikih pokazatelja korupcije u javnom


sektoru, prvenstveno preko agregatnog indikatora Kontrole korupcije
Svetske banke i Indeksa percepcije korupcije koji izraunava Transparency
International, ocenjuje napredak Srbije u borbi protiv korupcije od strane
Saveta Evrope i Evropske komisije, teko je utvrditi stvarni nivo korupcije
u Srbiji, naroito u javnom sektoru. Zbog toga se poslednjih nekoliko
godina ukazuje da rezultati evaluacije napretka Srbije u borbi protiv
korupcije moda mogu biti bolji nego to jesu ako bi se osim postojeih
informacija napredak u toj oblasti procenjivao na potpunijim i auriranim
podacima, a posebno kada bi postojali domai indikatori korupcije ili
metode evaluacije progresa u borbi protiv korupcije5. Ipak, u nedostatku
tih preciznijih informacija uobiajeno je da se stanje i napredak Srbije
u borbi protiv korupcije procenjuje preko Indeksa percepcije korupcije
(CPI) koji objavljuje Transparency International. Taj Indeks za 2015.
godinu pokazao je da je Srbija drugu godinu zaredom zabeleila neznatan
pad indeksa percepcije korupcije. Sa skorom 40, Srbija zauzima 71.
mesto meu 168 zemalja i teritorija (prole godine bila je na 78. mestu,
od ukupno 175 zemalja), to pokazuje da je Srbija i dalje, kao i prethodnih
15 godina, svrstana meu zemlje sa veoma raprostranjenom korupcijom6.
I pored toga, istraivanje javnog mnjenja pokazuje da veina
ispitanika ne smatra korupciju najozbiljnijim problemom u zemlji, jer se ona
rangira na treem ili etvrtom mestu od 8,7 do 18 procenata. Prema jednom
od istraivanja iji su rezultati objavljeni 2012. godine7, direktno iskustvo

3
Slubeni glasnik RS, br. 97/08, 53/10 i 66/11 US
4
European Commission, Report from the Commission to the Council and the European
Parliament. EU Anti-corruption report, European Commission, Brussels 2014, 2.
5
J. RadoviStojanovi, Statistiki pokazatelji korupcije u javnom sektoru u Srbiji, Finansije
16/2010, 78-103.
6
http://www.transparentnost.org.rs/index.php/sr/59-srpski/naslovna/8180-cpi-2015-bez-
napretka-u-borbi-protiv-korupcije
7
P. van Duyne, E. Stocco, J. Dimitrijevi, Corruption policy in Serbia from black box to
transparent policy making, Tilburg University, Viktimoloko drutvo Srbije, Beograd 2012.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 127

davanja mita imalo je od 15 do 20 % ispitanika, a ak 20 % ispitanika


nije nezadovoljno zbog toga. Graani su, prema tom istraivanju, smatrali
da je korupcija najzastupljenija u politikim partijama (76,7 %), zatim
u zdravstvenom sektoru (73,6 %), kao i u Vladinim institucijama, meu
kojima je policija najbolje rangirana sa 62,3 %. Ipak, stopa prijavljivanja
korupcije policiji je bila niska, jer je 35 % onih koji su iskusili davanje mita
smatralo prijavljivanje bespredmetnim, poto niko za to ne brine.
Kao i u itavom regionu, korupcija u Srbiji smatra se jednim od
tri najvea drutvena problema posle nezaposlenosti i siromatva, stav je
polovine ispitanika u istraivanju Centra za liberalnodemokratske studije8.
Istraivanje tog Centra pokazalo je da postoje varijacije kada su u pitanju
starost stanovnitva, obrazovanje i prihod. Gotovo 60 % ispitanika uzrasta
4559 godina opaa korupciju kao problem, dok u grupi starijih od 60 godina
takvo opaanje ima 42%. U grupi ispitanika sa visokom strunom spremom
skoro 60% vidi korupciju kao glavni problem, dok u grupi sa osnovnim
obrazovanjem vidi samo 37%. Slino tome, svega 44% najsiromanijih
stanovnika (sa prihodom po lanu domainstva ispod 89 evra) vidi korupciju
kao veliki problem, dok je kod najbogatijeg dela stanovnitva (sa prihodom
domainstva po lanu veim od 169 evra) taj udeo 63%.
Da korupcija i drugi oblici krivinih radnji predstavljaju veliku
prepreku u poslovanju privrednih subjekata u Srbiji i da negativno utiu
na investicije pokazuje istraivanje Kancelarije UN za droge i kriminal
u saradnji sa Republikim zavodom za statistiku iz 2013. godine9. Mito
daju najee subjekti ije poslovanje je povezano sa uslugama smetaja
i ishrane, saobraajem i skladitenjem i sa trgovinom na veliko i malo.
Najvie se podmiuju slubenici javnih komunalnih slubi, policajci,
optinski ili pokrajinski slubenici i carinici. Od svih poslovnih subjekata
koji su imali kontakt sa dravnim/javnim slubenikom u periodu od 12
meseci pre istraivanja, 17 procenata je dalo mito, to je ee nego
podmiivanje od strane graana (9,3%). U proseku poslovni subjekti
godinje su platili mito sedam puta. Podmiivanje je znatno ee meu
malim poslovnim subjektima (do devet zaposlenih) nego meu onima
sa veim brojem zaposlenih10. Najvei deo mita isplauje se u novcu
8
Centar za liberalnodemokratske studije, Izvetaj o proceni korupcije: Srbija, Centar za
liberalnodemokratske studije, Beograd 2014, 5.
9
Kancelarija Ujedinjenih nacija za drogu i kriminal, Poslovanje, korupcija i kriminal u Srbiji:
Uticaj korupcije i ostalih krivinih radnji na poslovno okruenje, Kancelarija Ujedinjenih nacija
za drogu i kriminal, Be 2013.
10
Da se korupcija opaa kao vei problem u manjim kompanijama pokazalo je i ranije istraivanje
Organizacije UN za industrijski razvoj i Kancelarije UN za droge i kriminal, a mogui razlozi za to
su relativno vei stepen neformalnosti i bliskih odnosa izmeu osoblja u manjim kompanijama to
moe stvoriti kulturu gde se korupcija lake tolerie, kratkorona vizija i perspektiva u poslovanju,
kao i ogranieni finansijski resursi. UNIDO, UNODC, Corruption prevention to foster small
and medium-sized enterprise development (volume II), United Nations Industrial Development
Organization, United Nations Office on Drugs and Crime, Vienna 2012, 2.
128 Strani pravni ivot

(45,2%) u proseku 52.588 dinara po mitu ili 935 evra, u vidu hrane i
pia (25,5%) i ostale robe (21,7%). U 43,5% sluajeva plaanje mita nudi
predstavnik poslovnog subjekta a da to nije traeno od njega. Najee
se mito plaa radi ubrzavanja procedura koje se odnose na poslovanje
(40,3%), dobijanja boljeg tretmana (19%) i omoguavanja zavravanja
procedure (11,3%). U 23,4% sluajeva mito se daje za budue interakcije
od interesa. Znaajno je naglasiti da nijedan poslovni subjekt nije prijavio
podmiivanje, jer smatraju da je uobiajeno da se to radi (34,2%), da
nikoga ne bi bilo briga za to (30,8%) ili da je to znak zahvalnosti za
pruanje usluge (21,6%). Podmiivanje se odvija i izmeu poslovnih
subjekata kako bi se obezbedile poslovne transakcije (6,6%).
U zemljama lanicama Evropske unije stanje korupcije pokazuju
dva istraivanja Eurobarometra koja su sprovedena za pripremu
Antikorupcionog izvetaja EU poetkom 201311. Za najvei broj zemalja
rang CPI indeksa Transparency International-a u skladu je sa rezultatima
Eurobarometra. Najbolje stanje je u Danskoj, Finskoj, Luksemburgu
i vedskoj, u kojima je manje od 1 % ispitanika imalo iskustvo sa
podmiivanjem, dok je broj osoba koje misle da je korupcija rairena ispod
proseka EU (20 %, 29 %, 42 % i 44 %). U Velikoj Britaniji je manje od
1 % ispitanika imalo iskustvo sa plaanjem mita, to je najbolji rezultat u
Evropi, ali u njoj 64 % ispitanika misli da je korupcija rairena. U Nemakoj,
Holandiji, Belgiji, Estoniji i Francuskoj vie od polovine ispitanika misli da
je korupcija rasprostranjena, dok je broj osoba od kojih se oekivalo da
plate mito oko 2 %, a u Austriji oko 5 %. Lino iskustvo sa podmiivanjem
u Maarskoj imalo je 13 %, Slovakoj 14 % i Poljskoj 15 % posebno u
sektoru zdravstvene zatite, dok je u drugim sektorima takvo iskustvo
imalo manje od 1 % ispitanika (npr. policija, carina, politiari, javni tuioci,
itd.). Percepcija rairenosti korupcije u tim zemljama je vea od proseka
EU (82 % u Poljskoj, 89 % u Maarskoj i 90 % u Slovakoj). U Portugalu,
Sloveniji, paniji i Italiji iskustvo sa podmiivanjem se kree 1-3 %, ali se
korupcija vidi kao ozbiljan problem verovatno zbog politikih skandala,
finansijske i ekonomske krize (90, 91, 95 i 97 %). U Hrvatskoj, ekoj
Republici, Litvaniji, Bugarskoj, Rumuniji i Grkoj udeo ispitanika od kojih
je traeno ili oekivano mito kree se izmeu 6 % i 29 % ispitanika, dok 84
% do 99 % misli da je korupcija rairena u njihovoj zemlji. Letonija, Malta,
Irska i Kipar ne odudaraju od proseka EU, odnosno na evropskom nivou
76 % ispitanika smatra da je korupcija rairena u njihovoj zemlji, dok 26
% Evropljana smatra da su lino pod uticajem korupcije u svakodnevnom
ivotu. Na evropskom nivou vie od 4 od 10 kompanija smatra da je
korupcija problem u poslovanju, a takvo miljenje u sektoru graevine
11
European Commission, 57.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 129

ima 50 % i 33 % u sektoru telekomunikacija i informacionih tehnologija.


to je kompanija manja ee se korupcija i nepotizam ine kao problem
za poslovanje. Korupcija se najee posmatra kao problem u poslovanju
kompanija ekoj Republici (71 %), Portugalu (68 %), Grkoj i Slovakoj
(u obe 66 %).

2. Kontrola korupcije u Srbiji i Evropskoj uniji

Srbija je preduzela niz aktivnosti s ciljem efikasnijeg spreavanja i


suzbijanja korupcije u skladu sa dokumentima meunarodnih i regionalnih
organizacija12. Krivino zakonodavstvo Republike Srbije u velikoj meri
ispunjava standarde koje su postavili Krivinopravna konvencija o
korupciji Saveta Evrope, Dodatni protokol uz Krivinopravnu konvenciju
o korupciji i Konvencija Ujedinjenih Nacija protiv korupcije. Najvei
deo obaveza preuzetih ratifikacijom meunarodnih dokumenata Srbija
je ispunila stupanjem na snagu Krivinog zakonika Srbije 01.01.2006.
godine, a krivina dela za suzbijanje korupcije prvenstveno se nalaze
meu krivinim delima protiv slubene dunosti (zloupotreba slubenog
poloaja u lanu 359, trgovina uticajem u lanu 366, primanje mita u
lanu 367. i davanje mita u lanu 368), ali i meu krivinim delima
protiv privrede (zloupotreba poloaja odgovornog lica iz lana 234. i
zloupotreba u vezi sa javnom nabavkom iz lana 234a)13.
Narodna skuptina Republike Srbije usvojila je Nacionalnu strategiju
za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018.
godine u kojoj su utvrene oblasti prioritetnog delovanja i to: politike
aktivnosti; javne finansije; privatizacija i javno-privatno partnerstvo;
pravosue; policija; prostorno planiranje i izgradnja; zdravstvo; obrazovanje
i sport; i mediji14. Te oblasti utvrene su na osnovu analize indikatora
o trendovima, obimu, pojavnim oblicima i drugim pitanjima vezanim
za korupciju korienjem godinjih izvetaja Agencije za borbu protiv
korupcije (ABPK) o sprovoenju Strategije za borbu protiv korupcije iz
2005. godine, izvetaja Saveta za borbu protiv korupcije, izvetaja Evropske
komisije o napretku Srbije iz 2012. godine, analiza Grupe drava za borbu
protiv korupcije Saveta Evrope (GRECO), Organizacije za ekonomsku
saradnju i razvoj, Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, modela
planova integriteta nastalih u saradnji sa organima vlasti u procesu koji

12
Opirnije u: S. Vukovi, N. Radovi, Prevencija organizovanog kriminala, Dosije studio,
Beograd 2012.
13
D. Kolari, Evropske integracije i suzbijanje korupcije u privatnom sektoru, Srpska
politika misao 4/2014, 9495.
14
http://www.acas.rs/wp-content/uploads/2010/06/Nacionalna_strategija_za_borbu_protiv_
korupcije.pdf
130 Strani pravni ivot

je koordinirala ABPK, analize percepcije graana o korupciji, izvetaja


civilnog sektora i drugih relevantnih dokumenata.
Nacionalna strategija ukazuje na potrebu sprovoenja niza
aktivnosti u prevenciji korupcije u svim prioriternim oblastima poev od:
analize rizika na korupciju u postupku pripreme propisa; zapoljavanja
i napredovanja u organima vlasti na osnovu kriterijuma i zasluga;
transparentnosti u radu organa vlasti; edukacije o korupciji i nainima
borbe protiv nje; aktivnijeg uea civilnog drutva i privatnog sektora u
toj borbi; praenja sprovoenja zakljuaka i preporuka Narodne skuptine
povodom izvetaja nezavisnih dravnih organa; irenja i preciziranja
nadlenosti i unapreenja kadrovskih kapaciteta i uslova rada Agencije
za borbu protiv korupcije, Zatitnika graana, Poverenika za informacije
od javnog znaaja i zatitu podataka o linosti i Dravne revizorske
institucije; efikasnije zatita uzbunjivaa; do spreavanje sukoba
interesa zaposlenih u javnom sektoru. U oblasti politikih aktivnosti u
Strategiji se ukazuje da nedostaju potrebni kapaciteti organa nadlenih
za kontrolu finansiranja politikih aktivnosti, da Agencija za borbu
protiv korupcije ima potekoe u vezi sa proverama izvetaja o imovini
i prihodima funkcionera zbog neprecizno definisanog zakonskog pojma,
prava i obaveza funkcionera i nepostojanja kataloga javnih funkcija.
Neprecizno definisana ovlaenja i dunosti Agencije u postupku
kontrole i neadekvatna saradnja sa nadlenim organima, dodatno
oteavaju postupak provere dostavljenih podataka. Kao faktori rizika u
Strategiji su izdvojeni i nedovoljno uee javnosti u procesu usvajanja
propisa kroz obavezne javne rasprave, neregulisan proces lobiranja i jo
uvek nedovoljno jasni kriterijumi za predlaganje kandidata za direktore
javnih preduzea komisiji koja vri konanu selekciju, kao i kriterijumi
za njihovo razreenje i nain vrednovanja njihovog rada.
U Izvetaju o radu za 2014. godinu ABPK ukazuje se da je
potrebno izvriti odgovarajue izmene i dopune zakonske regulative,
kako bi Agencija dobila odgovarajue mehanizme za sprovoenje svojih
nadlenosti15. U tom izvetaju se dalje ukazuje da Agencija nema dovoljno
ljudskih i materijalnih resursa za praenje imovine i prihoda funkcionera,
posebno imajui u vidu broj i uestalost redovnih i vanrednih izbora od
nacionalnog do lokalnog nivoa, kao i este promene zakonodavstva o
finansiranju politikih aktivnosti. Zbog toga se u Izvetaju konstatuje da
obavljanje funkcija Agencije nije omogueno u potpunosti u smislu lana
6. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije i ukazuje na miljenje
iz izvetaja Evropske komisije o napretku Srbije da treba unaprediti
kapacitete Agencije za prikupljanje i analizu podataka, obezbediti joj
15
Agencija za borbu protiv korupcije, Izvetaj o radu za 2014. godinu, Agencija za borbu
protiv korupcije, Beograd 2015, 8384.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 131

pristup relevantnim bazama podataka, adekvatne nadlenosti i sredstva


kako bi ona mogla da ostvari svoj mandat. Takoe, treba izmeniti i
dopuniti zakonodavstvo kako bi Agencija mogla da vri nadzor nad
sprovoenjem Strategije i Akcionog plana. Zbog navedenih razloga
Agencija je podnela Ministarstvu pravde inicijativu za donoenje novog
zakona o ABPK, jer je tokom primene vaeeg zakona uoena potreba da
se vei broj odredaba pojasni i precizira i da se na drugaiji nain urede
odreena bitna pitanja vezana, pre svega, za sukob interesa, kumulaciju
javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda funkcionera i ovlaenja
Agencije16. To je potrebno i za usklaivanje sa Nacionalnom strategijom
za borbu protiv korupcije i Akcionim planom za njeno sprovoenje.
Uz to, u preporukama 8 i 9 Izvetaja o Treem krugu evaluacije koju
je sproveo GRECO 2010. godine istaknuto je da je neophodno da se
preciziraju mandat i ovlaenja Agencije za borbu protiv korupcije
u pogledu nadzora nad finansiranjem politikih stranaka i izbornih
kampanja, da se toj Agenciji poveri, na nesumnjiv nain, vodea uloga u
tom smislu, kao i da se poveaju njeni finansijski i ljudski kapaciteti tako
da bude osposobljena da obezbedi sutinsku, proaktivnu i brzu kontrolu
finansiranja stranaka17. U svakom sluaju u 2014. godini u oblasti sukoba
interesa i kontrole imovine Agencija je donela vie meritornih odluka
nego 2012. godine (1093 prema 337), dok je u kontroli imovine podneto
14 krivinih prijava, za razliku od 2012. godine kada je podneta jedna.
Kakvo je aktuelno stanje kontrole korupcije u zemljama
lanicama EU pokazuje Antikorupcijski izvetaj Evropske komisije iz
2014. godine18. U tom Izvetaju se ukazuje da su GRECO evaluacije o
finansiranju politikih partija uticale su na reformu zakonodavstva u toj
oblasti u velikom broju zemalja lanica EU i poveanje transparentnosti.
U vreme objavljivanja Izvetaja u dve zemlje lanice nije bilo ogranienja
u pogledu anonimnih donacija politikim partijama, a u jednoj od njih
objavljivanje rauna politikih stranaka nije bilo obavezno. Kao primer
dobro ureenog i transparentnog sistema sistema finansiranja stranaka
navedena je Finska koja je izmenila Zakon o politikim strankama
2010. godine u skladu sa preporukama GRECO. Ipak, opta je ocena da
proaktivni nadzor i odvraajue sankcionisanje ilegalnog finansiranja
stranaka jo uvek nisu redovne prakse u zemljama EU, pa je zato
ukazano da treba bolje sprovoditi zakone u praksi. esto je bio sluaj da

16
http://www.acas.rs/agencija-podnela-inicijativu-za-donosenje-novog-zakona-o-agenciji-za-
borbu-protiv-korupcije-2/ 14.03.2016
17
GRECO, Trei krug evaluacije. Izvetaj o evaluaciji transparentnosti Finansiranja politikih
stranaka za Republiku Srbiju (Tema II), Savet Evrope, Generalni direktorat za ljudska prava i
pravne poslove, Direktorat za monitoring, Strazbur 2010, 31.
18
European Commission, 812.
132 Strani pravni ivot

se otvaraju nove rupe u zakonu kada se jedne zatvore, kroz kreditiranje,


eme sa viestrukim donacijama, nedovoljan nadzor fondacija ili drugih
tela povezanih sa politikim strankama, itd.
Preventivne politike u kontroli korupcije u lanicama EU, prema
podacima iz navedenog Izvetaja, obuhvataju razliite aktivnosti, kao to
su: usvajanje jasnih etikih pravila, jaanje svesti o opasnosti korupcije
i mogunostima njenog spreavanja i suzbijanja, izgraivanje kulture
integriteta, zauzimanje jasnog stava rukovodstva u odnosu na pitanja
integriteta u pojedinanim organizacijama, uspene mehanizme unutranje
kontrole, jaanje transparentnosti, lak pristup javnosti podacima od javnog
znaaja, uspene sisteme za evaluaciju performansi javnih institucija, itd.
U nekim lanicama te aktivnosti ne daju ubedljive rezultate dok su u
drugim uspene i doprinose dugotrajnoj reputaciji istih zemalja, kao
to je sluaj u Holandiji u kojoj se aktivno unapreuje integritet javnog
sektora i u kojoj je osnivana Kancelarija za unapreivanje integriteta u
javnom sektoru u sastavu Ministarstva za unutranje poslove i odnose
Kraljevstva. Mnogi gradovi i lokalne zajednice u toj zemlji sprovode
lokalnu politiku integriteta koja je poslednjih 20 godina postala sastavni
deo lokalnog upravljanja. Ipak, ocena je da je interna kontrola u mnogim
lanicama EU slaba i nekoordinisana posebno na lokalnom nivou19.
Problem predstavlja i nedostatak usklaene definicije javni
funkcioner na nivou EU koja bi ukljuila izabrane funkcionere. Zato
je Evropska komisija predloila usvajanje direktive 2012. godine sa
definicijom javnog funkcionera koja obuhvata i osobe koje imaju
zakonodavnu funkciju, ali su pregovori sa Savetom i Evropskim
parlamentom pokazali nedostatak podrke20. Opti trend u EU je ka
striktnijim zahtevima za prijavljivanje imovine javnih funkcionera tako
da se u nekim lanicama trae brojne informacije o njihovoj imovini,
dok se u drugim trai manje informacija ili se one uopte ne trae. Za
proveru tih prijava u nekim lanicama nadlena tela imaju ograniena
ovlaenja i sredstva, u drugim je malo dokaza o aktivnoj implementaciji
tih pravila, a u manjem broju zemalja sistem provere je sloen i obiman
i doprinosi uspehu. Ipak, manje je primera da se sprovodi temeljna
verifikacija od strane specijalizovanih nezavisnih agencija koja imaju
neophodna ovlaenja i sredstva za proveru porekla imovine kroz razne
baze podataka (poreske administracije, trgovinski registar, itd.). Propisi
i sankcije kod postojanja sukoba interesa razlikuju se meu lanicama,
zakonodavstvo u nekim zemljama pokriva irok spektar izabranih i
postavljenih javnih funkcionera, kao i specijalizovane agencije nadlene
za provere. Meutim, verifikacije su esto formalnost, ograniene su
19
Ibid, 10.
20
Ibid, 9.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 133

na administrativne provere, a kapaciteti za nadzor esto su nedovoljni.


Sukobi interesa po pravilu nisu inkriminisani u EU (u jednoj zemlji jesu),
nema izvetaja o primerima uspenog gonjenja, a pitanje nezavisnosti
policije i tuilatva je istaknuto kao problem u nekim lanicama EU21.
Od sredine 1990-ih, Evropska unija je preduzela i dodatne napore
da uspostavi dijalog sa civilnim sektorom i ukljui ga u proces donoenja
politika i propisa na nivou Evropske unije, a praksa pridruivanja je
pokazala da je u svim dravama, naroito onima koje su dugo bile pod
autokratskom vladavinom, neophodno jaanje demokratskih institucija
i uspostavljanje demokratskih procesa u emu znaajnu ulogu ima
aktivan dijalog sa civilnim sektorom22. Na nivou EU jasno je uoena i
potreba ureivanja procesa lobiranja kako bi se na taj nain smanjio upliv
korupcije na proces kreiranja politike EU. Prema podacima iz Izvetaja
Transparency International EU23, Evropska komisija je prijavila ukupno
4318 lobi sastanaka u periodu od decembra 2014. do juna 2015. godine, od
kojih je 75% odrano je od strane evropskih Komesara i njihovih najbliih
savetnika sa predstavnicima interesa korporacija, odnosno kompanija i
industrije. 18% su sastanci sa nevladinim organizacijama, 4% sa ekspertima
i 2% sa lokalnim vlastima. Google, General Electric i Airbus su meu
najaktivnijim lobistima, a prva dva opredeljuju i najvie godinje budete
za te namene u Briselu (3.5 miliona). Od 7821 registrovanih organizacija
iz EU Registra transparentnosti (registar lobista u Briselu) 4879 nastoji da
utie na politike odluke EU za interese korporacija. Exxon Mobil, Shell
i Microsoft (svi 4.5-5 miliona) su prva tri potroaa. Jaka je povezanost
izmeu koliine novca koji se troi i broja sastanaka koji se dobija, posebno
kod finansijskih, digitalnih i energetskih portfelja. Kompanije sa vie od
10 sastanaka na visokom nivou sa Evropskom komisijom u analiziranih 6
meseci prijavile su najmanje 900,000 godinje trokova za lobiranje, sa
izuzetkom Airbus-a koji je prijavio 400,000. Portfelji za Klimu i Energiju
(487 sastanaka), Zapoljavanje i Razvoj (398), Digitalnu ekonomiju (366)
i Finansijska trita (295) trenutno imaju najveu panju lobista. Velike
globalne nevladine organizacije, poput WWF i Greenpeace, su meu prvih
10 organizacija po broju sastanaka, ali se ti sastanci esto odravaju kao
veliki okrugli stolovi sa puno uesnika.
Navedeni podaci iz Izvetaja Transparency International EU
pokazuju samo mali deo slike o uticaju lobista na kreiranje politika EU,
jer se odnose na 1% zvaninika Evropske komisije i 20% registrovanih
21
Ibid, 1112.
22
Opirnije u: A. Kneevi Bojovi, Uee civilnog sektora u procesu pridruivanja
Evropskoj uniji i praksa nacionalnog konventa o EU, Strani pravni ivot, 2/2015, 131-144.
23
Podaci koji slede navedeni su prema: D. Freund, EU Intergity watch Brussels lobbying in
numbers, Transparency International EU, Brussels 2015, 35.
134 Strani pravni ivot

lobi organizacija. U pitanju su najvie rangirani zvaninici Komisije,


odnosno do 300 takvih lica od ukupno 30,000 koliko ih radi u Evropskoj
komisiji. Poto se zvaninici lobiraju na svim nivoima potrebna je vea
transparentnost kako bi se javnost uverila u integritet kreiranja politika EU,
posebno kroz objavljivanje tzv. zakonodavnog otiska javnog izvetaja
lobi sastanaka i drugih uticaja na politike i zakonodavstvo24. Mnogo lobi
organizacija jo uvek nije u registru, meu kojima je 14 od 20 najveih
advokatskih kancelarija na svetu koje imaju svoje kancelarije u Briselu
(npr. Clifford Chance, White & Case, Sidley Austin). Od tih 14 advokatskih
kancelarija 11 su registrovane kao lobi organizacije u Vaingtonu gde je
registracija obavezna, to ukazuje na nedostatak sadanjeg dobrovoljnog
pristupa registraciji lobiranja u EU25. Mnoge informacije koje lobisti
dobrovoljno popunjavaju u registru lobiranja nisu tane, niti kompletne, a
nekada su i potpuno besmislene. Tako, na primer, preko 60% organizacija
koje su lobirale Evropsku komisiju za trgovinski sporazum EUUS nisu
adekvatno objavile te aktivnosti, a mnoge banke ukljuujui HSBC, BNP
Paribas i Lloyds koje su imale sastanke na temu reforme paketa finansijskih
usluga nisu objavile u registru lobiranja da su aktivne u toj oblasti26.

3. Zakljuna razmatranja

Unapreivanje mehanizama s ciljem spreavanja i suzbijanja


korupcije nije samo potreba u Srbiji, ve kao to se moe videti i u
brojnim lanicama Evropske unije. Izazovi koje postavlja kontrola
korupcije veliki su i ne podrazumevaju samo normativno-pravno
unapreivanje mehanizama kontrole korupcije, ve i stvaranje uslova
za to dosledniju primenu postojeeg pravnog okvira. Neophodno je
jaati svest o znaaju dosledne primene i kontinuiranog unapreivanja
normativno-pravnog okvira koji ureuje mehanizme kontrole korupcije,
posebno u zemljama u tranziciji ija je ekonomija nedovoljno jaka,
odnosno koje su optereene problemima siromatva i nezaposlenosti, i u
kojima zbog vlasnike transformacije kapitala posebno treba smanjivati
uslove za razvoj razliitih oblika finansijskog kriminala27. Poreenje
mehanizama za kontrolu korupcije u Srbiji i zemljama EU ukazuje da
ne postoji sutinska razlika ne samo u spektru mera koje se sprovode,
nego i u problemima koji se javljaju u njihovoj primeni u zemljama

24
Ibid, 8.
25
Ibid, 9.
26
Ibid.
27
Opirnije u: S. Novakovi, D. Vukasovi, Modaliteti finansijskog kriminala kod vlasnike
transformacije kapitala u tranzicionim ekonomijama, NBP urnal za kriminalistiku i pravo,
1/2014, 173-184.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 135

lanicama EU. Postojee razlike u percepciji graana o rasprostranjenosti


korupcije proizvod su uticaja mnogobrojnih faktora, a pre svega obima
direktnog iskustva graana sa podmiivanjem i s tim u vezi iskustva
graana u ostvarivanju prava legalnim putem. Nije realno oekivati da
pravna nadgradnja (ukljuujui i etike kodekse) ostvari vei efekat
na spreavanje korupcije ako ona treba da se primenjuje u drutvu u
kome se korupcija smatra moralno prihvatljivom28. Jednostavno sticanje
punopravnog lanstva u EU ne garantuje da e time biti obezbeena i
uspena kontrola korupcije u zemlji lanici, o emu svedoi i iskustvo
Hrvatske29. S obzirom da istraivanja u Srbiji pokazuju da su graani
preokupirani reavanjem kljunih problema siromatva i nezaposlenosti
teko je oekivati da e oni preuzeti aktivniju ulogu u smanjivanju nivoa
korupcije, to praktino znai da e mehanizmi za kontrolu korupcije jo
dugo morati biti preokupacija dravnih organa. Na to upuuju i zakljuci
analize iskustava u 115 zemalja u razvoju sa relativno visokim nivoom
korupcije koja je pokazala da politika korupcija postaje znaajan
faktor koji utie na ishod izbora u situacijama kada reim ne uspeva
da odri dovoljan nivo ekonomskog rasta30. Do tada praktino znai
da se korupcija na neki nain neformalno tolerie od strane graana i
da ne treba oekivati da e graani na izborima kazniti korumpiranu
politiku vlast. S druge strane, u konsolidovanim demokratijama gde su
demokratske vrednosti i norme duboko usaene u svesti graana i gde je
nivo ekonomskog razvoja dovoljno visok da podri njihovo blagostanje
moe se oekivati da graani na izborima izvre takav uticaj u smislu
kanjavanju korumpiranih politiara31.
Brojni regulatorni mehanizmi koji treba da obezbede efikasnu
kontrolu korupcije za ije sprovoenje su nadleni dravni organi takoe
imaju ogranieni domet, prvenstveno kada je re o onim mehanizmima
koji ureuju finansiranje poltikih stranaka i lobiranje32. Ovo zbog toga to
koruptivni uticaj moe biti ostvaren kroz donacije privatnih korporacija
za izborne kampanje. U prilog tome ide i istraivanje podataka o
finansiranju izbornih kampanja i politikoj korupciji u 78 zemalja, koje je
pokazalo da korupcija moe nastati iz aktivnosti koje su legalne, a kojima
28
N. MrviPetrovi, Sukob interesa kao neetino ponaanje, Bezbednost, 1/2013, 516.
29
D. Dobri, A. Matijevi, Korupcija u javnoj upravi s osvrtom na Republiku Hrvatsku,
Strani pravni ivot 2/2013, 291-314.
30
E. Choia, J. Woo, Political corruption, economic performance, and electoral outcomes: a
cross-national analysis, Contemporary politics 3/2010, 249262.
31
Ibid, 259.
32
Opirnije u: J. iri, Finansiranje politikih stranaka i sukob interesa, Borba protiv
organizovanog kriminala u Srbiji od postojeeg zakonodavstva do sveobuhvatnog predloga
reforme, UNICRI, Institut za uporedno pravo i Univerzitet u Firenci Odsek za uporedno i krivino
pravo, Beograd 2008.
136 Strani pravni ivot

se donatorima uzvraa za njihove doprinose33. Autorka tog istraivanja


ukazuje da iako je uzvraanje za date donacije ilegalno ono se odvija tako
to dravni slubenici koriste svoje pozicije moi da izvitopere pravila i
prilagode propise i odluke u prilog svojih finansijera, ime se neutralie
svrha zakona. Zato su statistiki modeli pokazali da izborni propisi ne
igraju znaajnu ulogu u prevenciji korupcije i da privatne korporacije
koriste izborne zakone da izbegnu etiketu kriminalaca, tako da donacije
mogu znaajno uticati na ishode politike, ne nuno neposredano, ve
opte dugorono, u smislu oblikovanja uslova za nadmetanje na tritu
ili pokuaja rukovoenja institucijama kako bi se preoblikovali politiki
odnosi34. U tom smislu treba realno sagledati mogunosti spreavanja
korupcije kroz postojee mehanizme koji se po svom usmerenju i
problemima u primeni ne razlikuju sutinski od onih u zemljama EU.
ini se da poboljanje ekonomskog blagostanja i otklanjanje nedostataka
u primeni tih mera u Srbiji kroz uenje na iskustvu zemalja EU moe
biti ne samo ispravan nego i realan put ka izgradnji efikasnog domaeg
sistema za kontrolu korupcije.

Slavisa Vukovic, Ph.D., Associate professor


Academy of Criminalistics and Police Studies, Belgrade
Goran Boskovic, Ph.D., Associate professor
Academy of Criminalistics and Police Studies, Belgrade

CORRUPTION AND ITS CONTROL IN SERBIA AND THE


EUROPEAN UNION

Summary

The paper compares state of corruption and way of its control


in Serbia and the EU in order to identify differences and factors that
determine the extent and trend of corruption and success in its control.
The analysis shows that fundamental differences dont exist in spectrum
of measures implemented and problems that arise in their application
between Serbia and the EU. Existing differences in perception extent of
33
N. Evertsson, Political corruption and electoral funding: a cross-national analysis,
International criminal justice review 1/2013,
34
Ibid.
Slavia Vukovi
Goran Bokovi 137

corruption by citizens are product of several factors influence, primarily


the volume of direct citizens experiences with bribery and experiences of
citizens in accomplishing their rights through legal channels. Regulatory
mechanisms which should ensure efficient control of corruption have a
limited range, especially those governing financing of political parties
and declaration of assets of public officials. The paper points to a problem
with the current voluntary approach to registration of lobbying in the EU,
as well as the need to improve the national system for the control of
corruption in line with the experiences of the EU countries.
Key words: corruption, state, control, Serbia, the European Union
139

Dr Samir Mani1 Pregledni nauni rad


UDK: 366.546(73)

ODGOVORNOST ZA NEDOSTATKE PROIZVODA U PRAVU


SJEDINJENIH AMERIKIH DRAVA (RESTATEMENT
(THIRD) OF TORTS, PRODUCTS LIABILITY)

Apstrakt

U ovom radu su pojedina pitanja odgovornost za tetu od proizvoda


s nedostatkom u pravu SAD prikazana u kontekstu njihovog odnosa sa
reenjima iz Direktive o odgovornosti za proizvode s nedostatkom 85/374/
EEC Evropske unije (EU). Razmatra se problem definisanja pojma
nedostatka kod proizvoda, kao i oblik odgovornosti koji se primenjuje
u zavisnosti od vrste nedostatka kod proizvoda. Takoe, u radu se
razmatraju i druga pitanja kao to su: krug odgovornih i oteenih lica,
dokazivanje postojanja nedostatka, vrste tete i odgovornost za posebne
grupe proizvoda.
Kljune rei: nedostaci kod proizvoda, neispravan proizvod, teta,
odgovornost proizvoaa.

1. Uvodna razmatranja

Restatement (Third) of Torts2 je objavljen 1998. godine od strane


Amerikog pravnog instituta. Smisao donoenja Treeg Ristejtmenta je u
razmatranju postojeeg stanja u pravu Sjedinjenih Amerikih Drava (SAD)
i predlaganju odreenih pravaca koje treba slediti u budunosti.3 Trei
Ristejtment nije zvanian zakonski akt tako da sudovi nisu u obavezi da slede
pravila koja se nalaze u njemu. Sudovi mogu, shodno svojoj diskrecionoj
oceni, pravila iz Treeg Ristejtmenta usvojiti u potpunosti ili u delovima.4
Odgovornost za tetu od proizvoda s nedostatkom u pravu SAD
bie prikazana u kontekstu njenog odnosa sa Direktivom o odgovornosti

1
Asistent na Departmanu za pravne nauke Dravnog univerziteta u Novom Pazaru; e-mail:
smanic@np.ac.rs ; manicsamir@hotmail.com
2
U daljem tekstu Trei Ristejtment.
3
W. McKechnie, Consumer Protection under the European Product Liability Directive and the
Restatement (Third) of Torts: Product Liability, Irish Student Law Review, Vol. 9, (2001), 52.
4
Ibid., 53.
140 Strani pravni ivot

za proizvode s nedostatkom 85/374/EEC Evropske unije (EU).5 Kao i


veina pitanja iz oblasti privatnog prava u SAD i odgovornost proizvoaa
proizvoda s nedostatkom preputena je svakoj od drava pojedinano, pa
moe da varira od jedne do druge drave. Zbog ove injenice, prikazaemo
samo glavne tokove odgovornosti za proizvode s nedostatkom kroz njihovu
komparaciju sa Direktivom 85/374/EEC.

2. Nedostaci kod proizvoda

U SAD, Restatement Second of Torts (1965)6 nije pravio


razliku izmeu razliitih nedostataka kod proizvoda.7 U ovoj fazi u
razvoju prava SAD, smatralo se da proizvod ima nedostatak ukoliko je
previe opasan.8 Kasnije, u sudskim odlukama donetim posle Drugog
Ristejtmenta, uspostavlja se razlika izmeu tri razliite vrste nedostataka,
i to: proizvodnih nedostataka, nedostataka u dizajnu i nedostataka u
upozorenjima.9 Takoe, i za Trei Ristejtment je karakteristina tripartitna
podela koja formira razliite uslove odgovornosti u zavisnosti od vrste
nedostatka kod proizvoda.10
U delu 2. Treeg Ristejtmenta govori se o kategorijama nedostataka
kod proizvoda. Navodi se da je proizvod neispravan kada, u trenutku
prodaje ili distribucije, sadri nedostatak nastao u postupku proizvodnje,
neispravnost u dizajnu, ili ima nedostatak zbog neodgovarajuih uputstava
ili upozorenja. Proizvod: a) sadri nedostatak nastao u postupku proizvodnje
kada proizvod odstupa od predvienog projekta proizvoda iako je pokazana
sva mogua panja tokom proizvodnje i marketinga proizvoda; b) ima
nedostatak u dizajnu kada se predvidljivi rizik od tete, koji sa sobom nosi
proizvod, mogao smanjiti ili izbei usvajanjem razumnog alternativnog
dizajna (...), a proputanje alternativnog dizajna ini da proizvod nije
razumno bezbedan; c) je defektivan zbog nedostataka odgovarajuih
uputstava i upozorenja kada se predvidljivi rizik od tete, koji sa sobom
nosi proizvod, mogao smanjiti ili izbei obezbeenjem razumnog uputstva
ili upozorenja (), a proputanje uputstva ili upozorenja ini da proizvod
nije razumno bezbedan.
5
Council Directive of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and
administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products
(85/374/EEC) - u daljem tekstu: Direktiva 85/374/EEC
6
U daljem tekstu - Drugi Ristejtment.
7
C. J. Gonzalez, Products Liability in Europe and the United States, Revista Chilena de
Derecho, Vol. 39, Issue 2 (May-August 2012), 279.
8
D. G. Owen The Evolution of Products Liability Law, Review of Litigation. Fall2007, Vol.
27 Issue 1, 986.
9
J. Zekoll, Liability for Defective Products and Services, American Journal of Comparative
Law Supplement, 2002., Vol. 50, 123; R. W. Wright, Principles of Product Liability, Review
of Litigation, Vol. 26, Issue 4 (2007), 1072; D. G. Owen (2007), 986.
10
W. McKechnie, 53; J. Zekoll, 123; D. G. Owen (2007), 986- 987.
Samir Mani 141

Ilustracije radi, ukoliko je odreeni automobil proizveden sa


neispravnim gumama, radi se o proizvodnom defektu; nasuprot tome,
ako svi automobili iz iste marke i modela imaju isti nedostatak, radi se
o nedostatku u dizajnu; i, na kraju, ako je teta prouzrokovana usled
neadekvatnih upozorenja o korienju i karakteristikama guma, radi se o
nedostatku u upozorenjima.11
Prema miljenju odreenog broja autora, najvei doprinos Treeg
Ristejtmenta je definisanje nedostataka u dizajnu i u odgovarajuim
uputstvima i upozorenjima.12 Ova konstatacija se pokazala tanom i zbog
injenice da je najvie raspravljana odredba Treeg Ristejtmenta upravo
odredba koja se odnosi na definisanje nedostatka u dizajnu.13 Izriito
oslanjanje Treeg Ristejtmenta na koncept razumne bezbednosti, izraene
u kontekstu dokazivanja da je sigurniji, razuman, alternativan dizajn bio
dostupan u vreme prodaje proizvoda s nedostatkom, odraava stav veine
u pravu SAD.14
Prema lanu 6. Direktive 85/374/EEC proizvod ima nedostatak kada
ne obezbeuje sigurnost koja se sa pravom moe oekivati, uzimajui u obzir
sve okolnosti, ukljuujui: a) reklamiranje proizvoda; b) svrhu za koju se
razumno moglo oekivati da e proizvod biti korien; i c) vreme stavljanja
proizvoda u promet. Ovaj nain odreivanja nedostatka proizvoda moe biti
izvor brojnih rasprava, ali i ansa sudija da pod velom tumaenja izgrade
sopstveni, svrsishodni pristup ovom problemu.15 Bitna karakteristika Direktive
85/374/EEC ogleda se u injenica da se putem njenih odredaba predvia
isti reim objektivne odgovornosti za sve vrste nedostataka. Odnosno, kod
Direktive 85/374/EEC se ne pravi razlika izmeu proizvodnih nedostataka,
nedostataka u dizajnu i nedostataka u upozorenjima, i tu injenicu navode
mnogi autori kao jedan od njenih nedostataka.16

2.1. Nedostaci nastali u postupku proizvodnje - proizvodni nedostaci

Nedostaci nastali u postupku proizvodnje su nedostaci koji nastaju


kao posledica odstupanja od nameravanog plana proizvoda i obino
se javljaju u samo nekim od proizvoda.17 Neki autori smatraju da Trei
11
Primer preuzet od: C. J. Gonzalez, 279.
12
J. A. Henderson, A. D. Twerski, What Europe, Japan, and Other Countries Can Learn from
the New American Restatement of Products Liability, Texas International Law Journal, Vol. 34,
Issue 1 (Winter 1999), 7.
13
Ibid.
14
Ibid.
15
G. Howells, Product liability a history of harmonisation, Product Liability in Comparative
Perspective (ed. Duncan Fairgrieve), Cambridge, 2005a., 211.
16
Vidi: J. A. Henderson, A. D. Twerski, 13- 14; J. Stapleton, Bugs in Anglo-American products
liability, Product Liability in Comparative Perspective (ed. Duncan Fairgrieve), Cambridge,
2005, 305.
17
R. W. Wright, 1073; J. Zekoll, 123-124.
142 Strani pravni ivot

Ristejtment bez potrebe koristi naziv Manufacturing Defects (nedostaci


nastali u postupku proizvodnje) umesto Construction Defect (nedostatak u
konstrukciji), jer nedostatak moe nastati (npr. zbog pogrenog rukovanja)
i dok proizvod prolazi kroz lanac komercijalne distribucije posle njegove
proizvodnje, pa e objektivna odgovornost pogoditi bilo kog prodavca ili
distributera u lancu koje prelazi proizvod u defektnom stanju.18
Odgovornost za tetu prouzrokovanu od nedostatka nastalog u
postupku proizvodnje je objektivnog karaktera.19 Ova konstatacija jasno
proizilazi iz pravila Treeg Ristejtmenta gde je svako raspravljanje o
mogunosti razumnog postupanja proizvoaa izriito iskljueno.20
Ovaj tip nedostatka kod proizvoda vezuje za sebe istinsku objektivnu
odgovornost, jer proizvoa se ne moe osloboditi odgovornosti za tetu
dokazujui da je preduzeo sve neophodne mere i pokazao svu moguu
panju koja je bila potrebna u proizvodnji i prometu proizvoda.21 Tuilac
treba samo da pokae odstupanje proizvoda od predvienog projekta, to
govori u prilog zakljuku da e odgovornost biti izreena za sve tipove
nedostataka nastalih u postupku proizvodnje ukljuujui i nepredvidljive,
nesaznatljive, nedostatke.22 Takoe, iz stanja sudske prakse proizilazi
da u SAD, izuzev nekoliko drava koje nisu usvojile nikakav oblik
objektivne odgovornosti za tetu od proizvoda s nedostatkom, postoji
opta saglasnost da je odgovornost za tetu zbog nedostataka nastalih u
postupku proizvodnje objektivnog karaktera.23

2.2. Nedostaci u dizajnu

Posmatrano sa ekonomskog aspekta, nedostaci u dizajnu kao i


nedostaci u upozorenjima i uputstvima su mnogo vaniji od nedostataka
koji nastaju u postupku proizvodnje, zbog same injenice da utiu na
itave serije proizvoda.24
Kada se radi o nedostacima u dizajnu odreenog proizvoda,
oteenom licu se ne prua isti stepen zatite kao u sluaju nedostataka
nastalih u postupku proizvodnje. Odgovornost proizvoaa za tetu
od proizvoda s nedostatkom u dizajnu i adekvatnim upozorenjima i
uputstvima, koja je zasnovana na krivici, najverovatnije je najupadljivije
18
R. W. Wright, 1073.
19
G. Howells, (2005a), 207.
20
W. McKechnie, 54; G. Howells, Defect in English law lessons for the harmonisation
of European product liability, Product Liability in Comparative Perspective (ed. Duncan
Fairgrieve), Cambridge, 2005b., 141.
21
J. Zekoll, 123.
22
W. McKechnie, 54.
23
R. W. Wright, 1073.
24
J. Zekoll, 124; C. J. Gonzalez, 279.
Samir Mani 143

obeleje celokupne odgovornosti predviene Treim Ristejtmentom.25


Odeljak 2 (b) Treeg Ristejtmenta ograniava razmatranje na
predvidljive rizike od tete.26 Teret dokazivanja je na tuiocu koji mora
dokazati postojanje alternativnog dizajna, koji je bio razuman ili prikladan
u kontekstu vaeih standarda na dan kada je proizvod stavljen na trite.27
Pored ove okolnosti, tuilac je, takoe, duan dokazati i injenicu da usvajanje
alternativnog dizajna smanjuje ili izbegava rizik od tete.28 Sutinski, fokus
je na dokazivanju postojanja razumnog alternativnog dizajna, kao i na
injenici da je alternativni dizajn omoguavao veu sigurnost po razumnoj
ceni bez nepotrebnog ugroavanja korisnosti proizvoda.29 Umesto da
ispituje nedostatak proizvoda u kontekstu oekivanja potroaa, ovaj
test se zasniva na odluci optuenog da izabere jedan dizajn u odnosu na
drugi.30 Stoga, za razliku od EU, gde dominira test baziran na oekivanjima
potroaa, u SAD se koristi test rizik-korisnost koji ima sve veu primenu,
i izgleda, prema miljenju odreenih autora, kao trend budunosti.31 Pristup
baziran na testu rizik-korisnost ima za posledicu razmatranje koje je slino,
ako ne i identino, sa razmatranjima kod odgovornosti po osnovu krivice.32
Naime, krajnje pitanje kod obe koncepcije je da li je izbor okrivljenog u
ponaanju u skladu sa izborom razumne osobe 33
U nekim sudskim odlukama zauzet je stav da postojanje alternativnog
dizajna nije uvek neophodno da bi se jedan proizvod proglasio defektnim.
Kada su u pitanju naroito opasni proizvodi, ija drutvena korisnost je
veoma mala, u pojedinim dravama se smatra da su defektivni ak i u
odsustvu bilo kakvog praktinog alternativnog dizajna.34
Zahtevi koji se postavljaju za uspeh u sporu tuioca imaju niz
znaajnih efekata meu kojima je, svakako, onaj koji se vezuje za
ustanovu razvojnog rizika. Nee postojati odgovornost proizvoaa
prema pravilima Treeg Ristejtmenta kada je proizvod neispravan zbog
injenice da poseduje nedostatak u dizajnu jo u vreme kada je stavljen
u promet, a nivo naunog i tehnikog znanja nije bio dovoljan da se
nedostatak otkrije u tom trenutku, ve je otkriven kasnije, u trenutku kada
25
D. G. Owen (2007), 987.
26
W. McKechnie, 55.
27
Ibid., 55- 56.
28
Ibid., 56.
29
J. Zekoll, 124.
30
J. Zekoll, 124; D. G. Owen (2007), 988.
31
C. J. Gonzalez, 280.
32
H. C. Taschner, Product liability: basic problems in a comparative law perspective,
Product Liability in Comparative Perspective (ed. Duncan Fairgrieve), Cambridge, 2005., 156;
J. Zekoll, 124
33
J. Zekoll, 124.
34
McCarthy v. Olin Corp., 119 F.3d 148 (2d Cir. 1997)., navedeno prema: J. Zekoll, 124; J. A.
Henderson, A. D. Twerski, 8.
144 Strani pravni ivot

je nivo tehnikog i naunog znanja i iskustva porastao i bio dovoljan


za utvrivanje nedostatka u dizajnu proizvoda.35 Trei Ristejtment je
ukljuivanjem predvidljivosti u definisanju nedostatka otklonio svaku
odgovornost za nesaznatljive opasnosti, kako u kontekstu dizajna, tako i
u kontekstu upozorenja.36
I Direktivom 85/374/EEC je predviena ustanova razvojnog
rizika kojom se omoguava proizvoau da se u kontekstu razmatranja
o njegovoj objektivnoj odgovornosti razmatra i pitanje mogunosti
proizvoaa da zna za nedostatak proizvoda.37 Direktivom 85/374/EEC je
data ansa proizvoau da se oslobodi odgovornosti ukoliko dokae da se
nedostatak proizvoda nije mogao objektivno utvrditi u trenutku stavljanja
proizvoda u promet ni korienjem naunog i tehnikog znanja najvieg
nivoa koje je u tom trenutku bilo dostupno.38 Sutina ove ustanove sastoji
se u injenici da se rizik tete od proizvoda s nedostatkom prebacuje sa
proizvoaa na potroae. Ukoliko proizvoa uspe u sporu, oslanjajui se
na ustanovu razvojnog rizika, celokupan teret tetnih posledica proizvoda
s nedostatkom pada na oteena lica.
Odredba l. 7. (e). nije, svakako, u skladu sa duhom same Direktive
85/374/EEC. Osnovni cilj Direktive 85/374/EEC jeste zatita potroaa od
proizvoda s nedostatkom. Ovom ustanovom se postie sasvim suprotno,
tite se interesi proizvoaa. Upravo ova okolnost je bila razlog brojnih
rasprava o opravdanosti uvoenja ustanove razvojnog rizika. Da bi se
postigla odreena izbalansiranost interesa lanom 15. st. 1. (b). Direktive
85/374/EEC data je mogunost dravama lanicama EU da predvide u
okvirima svojih zakona odstupanje od lana 7. (e)., odnosno od tzv. odbrane
razvojnim rizikom. Naime, odstupanje bi se sastojalo u tome da lanice
EU mogu predvideti odgovornost proizvoaa proizvoda s nedostatkom
i u sluaju kada nivo naunog i tehnolokog znanja u vreme kada je
proizvod stavljen u promet nije bio dovoljan da postojanje nedostatka
bude otkriveno. Od zemalja lanica EU samo su Luksemburg i Finska
prihvatile ovu mogunost.39 U Nemakoj samo proizvoai medicinskih
proizvoda se ne mogu pozivati na osloboenje od odgovornosti po
osnovu razvojnih rizika.40 panija je generalno inkorporisala ustanovu
35
W. McKechnie, 56; E. Wertheimer, Biter Bit: Unknowable Dangers, the Third Restatement,
and the Reinstatement of Liability without Fault, Brooklyn Law Review, Vol. 70, Issue 3 (Spring
2005), 924.
36
E. Wertheimer (2005), 924.
37
Directive 85/374/EEC, article 7. (e).
38
H. C. Taschner, Harmonization of Products Liability Law in the European Community, Texas
International Law Journal, Vol. 34, Issue 1 (Winter 1999), 31- 32; M. Karaniki, Odgovornost
za razvojne rizike, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, godina LIII, br. 2/ 2005, 168.
39
M. Mildred, The development risks defence, Product Liability in Comparative Perspective
(ed. Duncan Fairgrieve), Cambridge, 2005., 168.
40
Ibid.
Samir Mani 145

razvojnih rizika, ali iskljuuje je u odnosu na medicinske proizvode,


namirnice i prehrambene proizvode za ljudsku ishranu.41 U Francuskoj,
pozivanje proizvoaa na ustanovu razvojnih rizika iskljueno je za
delove ljudskog tela i proizvode dobijene iz njih.42 Sudei prema broju
zemalja lanica EU koje su prilikom inkorporacije odredaba Direktive
85/374/EEC u svoja zakonodavstva iskljuile ustanovu razvojnog rizika,
odnosno primenu odredbe iz l. 7. (e). Direktive 85/374/EEC, moemo
konstatovati da se u veini zemalja lanica EU tite interesi proizvoaa,
a ne interesi potroaa.

2.3. Nedostatak odgovarajuih uputstava i upozorenja

Trea kategorija nedostataka, propust da se izdaju odgovarajua


uputstva i upozorenja, takoe ostaje u velikoj meri zasnovana na principima
krivice.43 Proizvod je defektivan zbog nedostataka odgovarajuih
uputstava i upozorenja kada se predvidljivi rizik od tete mogao smanjiti
ili izbei obezbeenjem razumnog uputstva ili upozorenja.44 Za obe vrste
nedostataka, nedostataka u dizajnu i u uputstvima i upozorenjima, Trei
Ristejtment se oslanja na tradicionalni test razumnosti, racionalnosti, u
proceni da li se odgovorno lice ponaalo nepaljivo.45
Oigledno je da su pojmovi predvidljivost i razumnost osnovni
sastojci odgovornosti zasnovanoj na krivici, kao i da veina sudija
nastavlja sa nametanjem standarda krivice zasnovanog na dokazivanju
tuioca da je optueni znao ili je trebalo da zna rizike koji su prouzrokovali
tetu tuiocu.46 Osnovna obaveza je, stoga, u obezbeenju adekvatnih
uputstava i upozorenja iji je cilj smanjenje predvidljivih rizika.47
Neki autori navode da definicija nedostataka odgovarajuih
uputstava i upozorenja u delu 2 (c) Treeg Ristejtmenta ignorie bitnu
razliku izmeu informacija o smanjenju rizika - upozorenja u vezi sa
pravilnim korienjem, koja ako se slede smanjuju ili eliminiu rizik koji
korienje proizvoda nosi sa sobom, i obavetenja o izboru - upozorenja
u vezi sa svojstvenim, neotklonjivim, rizicima upotrebe proizvoda, koja
nee dovesti do bilo kakvog smanjenja rizika pri korienju proizvoda,
ali moe uticati na osobu da izbegne te rizike na taj nain to nee
koristiti proizvode.48 Racionalno dizajniran proizvod sa racionalnim
41
Ibid.
42
Ibid., 168-169.
43
R. W. Wright, 1073; J. Zekoll, 124; C. J. Gonzalez, 292.
44
Section 2(c) of the Restatement Third.
45
R. W. Wright, 1073; C. J. Gonzalez, 292.
46
Vassallo v. Baxter Healthcare Corp., 696 N.E.2d 909 (1998)., navedeno prema: J. Zekoll, 124.
47
J. Zekoll, 124.
48
R. W. Wright, 1074.
146 Strani pravni ivot

upozorenjima za redukciju rizika pri upotrebi je razumno bezbedan,


uprkos odsustvu obavetenja o izboru u upozorenjima o svojstvenim,
neizbenim, rizicima, koja ako su data mogu dovesti odreene ljude u
poziciju da ne upotrebljavaju proizvod, to je i njihovo pravo.49 Takoe,
odsustvo obavetenja o izboru u upozorenjima moe, ak, i smanjiti
ukupnu tetu, ako upotreba proizvoda, iako ukljuuje neotklonjiv rizik,
eliminie ili smanjuje vei rizik od tete iz nekog drugog izvora.50
Pored predprodajnih i prateih upozorenja, veina sudskih odluka
namee obavezu proizvoaima da izdaju upozorenja o opasnostima koje
su postale uoljive nakon prodaje proizvoda.51 Standard za post-prodajnu
obavezu upozorenja je takoe razumnost, racionalnost, i obuhvata takvo
razmatranje koje se kree u razmerama rizika i mogunosti da se efikasno
doe do potroaa.52
Ne moraju sva upozorenja biti usmerena prema krajnjem korisniku
proizvoda. Naime, kod lekova i medicinskih sredstava veina sudova
smatra da su proizvoai duni da daju upozorenja lekarima koji su u
najboljoj poziciji da sude o potrebama pacijenata.53 U veini jurisdikcija
ne postoji dunost da se upozore potroai na oigledne i opte poznate
opasnosti proizvoda.54
Prenosei odgovornost za tetu proizvoaa proizvoda s nedostacima
u dizajnu i adekvatnim upozorenjima i uputstvima sa principa objektivne
odgovornosti na principe odgovornosti po osnovu krivice, Trei Ristejtment
je uinio ono to su sudovi u SAD dugo ve radili ali se o tome nije mnogo
govorilo.55 Naime, dugi niz godina u SAD postojala je javna tajna da sudovi,
iako tvrde da primenjuju objektivnu odgovornost na tetu zbog nedostataka
u dizajnu i upozorenjima i uputstvima, u stvari su primenjivali principe koji
strano podseaju na odgovornost po osnovu krivice.56

3. Oteena lica

Jedan od prilino velikih nedostataka Direktive 85/374/EEC


jeste injenica da Direktiva ima nedostatak jer ne sadri definicije nekih
od krucijalnih pojmova, kao npr. pojma potroaa. U SAD, u sluaju
objektivne odgovornosti, kao i u sluaju odgovornosti zbog krivice, kao
49
Dan B. Dobbs, The Law Of Torts 974 (2000), supra note 6, at 1006., navedeno prema: R.
W. Wright, 1074.
50
R. W. Wright, 1074.
51
J. Zekoll, 125.
52
Restatement (Third) of Torts: Products Liability 10(b)(1)-(4).
53
West v. Searle & Co., 806 S.W.2d 608 (1991), navedeno prema: J. Zekoll, 125.
54
Lederman v. Pac. Indus., Inc., 119 F.3d 551 (7th Cir. 1997)., navedeno prema: J. Zekoll, 125.
55
D. G. Owen (2007), 988.
56
D. G. Owen, Design Defect Ghosts, Brooklyn Law Review, Vol. 74, Issue 3 (Spring 2009), 931.
Samir Mani 147

tuilac se moe pojaviti, ne samo kupac proizvoda, ve i korisnik proizvoda,


kao i sluajni posmatra odnosno prolaznik koji pretrpi tetu od proizvoda
s nedostatkom.57 Iako Drugi Ristejtment ostavlja otvoreno ovo pitanje,
sluajevi iz sudske prakse su jasno pokazali da sluajni prolaznici, isto kao
i kupci i korisnici proizvoda, mogu se javiti kao tuioci u postupku, bilo
po osnovu objektivne odgovornosti, ili odgovornosti po osnovu krivice.58

4. Odgovorna lica

Odgovornost je usmerena prema licima koja se bave poslovima


prodaje ili na drugi nain vre distribuciju proizvoda, odnosno protiv
lica koje je prodalo ili distribuiralo defektan proizvod ako je nedostatak
izazvao fizike povrede na linosti oteenog ili imovini.59
Prema sudskoj praksi veine jurisdikcija SAD, objektivna
odgovornost ne odnosi se samo na proizvoae ve na sve elemente
sistema distribucije proizvoda.60 Pojam prodavca i distributera ukljuuje
ne samo proizvoae proizvoda (ukljuujui i proizvoae sastavnih
delova), ve i trgovce na veliko, na malo, davaoce lizinga, jemce i ostala
lica u komercijalnom lancu distribucije proizvoda.61 injenica da se u
krug odgovornih lica ukljuuju trgovci na veliko i malo podrazumeva
uvoenje prave objektivne odgovornosti za tetu od proizvoda s
nedostatkom, zbog injenice da se ova lica redovno nalaze van kruga
lica koja utiu na izbor dizajna ili na obavljanje proizvodnih procesa.62
Prodavci i distributeri objektivno su odgovorni za prodaju ili distribuciju
defektnog proizvoda, ak iako relevantna definicija nedostatka zahteva
nemar na strani proizvoaa.63
Razlog za proirenje odgovornosti prema svakoj karici u lancu
distribucije je viestruk. Naime, sa jedne strane, proizvoa nee uvek
biti dostupan oteenom licu, dok sa druge strane, zbog injenice da su
svi komercijalni prodavci odgovorni, stvara se jedan uzvodni pritisak na
proizvoaa da uini proizvod to sigurnijim.64 U sutini, pored injenice
da su esto tuena strana u postupcima naknade tete, prodavci na veliko
ili trgovci na malo retko snose krajni teret odgovornosti za tetu od
57
J. Zekoll, 125.
58
Mark Geistfeld, Principles Of Product Liability (2006), supra note 6, at 252., navedeno prema:
R. W. Wright, 1071; W. McKechnie, 64.
59
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, chapter 1, topic 1 ( 1.).
60
J. Zekoll, 125.
61
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, chapter 4, topic 3 ( 20.); R. W.
Wright, 1071.
62
J. Zekoll, 125- 126.
63
R. W. Wright, 1071.
64
J. Zekoll, 126.
148 Strani pravni ivot

proizvoda s nedostatkom.65 Ukoliko budu proglaeni odgovornim oni


imaju mogunost pokretanja postupka prema proizvoau proizvoda.66
Nekoliko jurisdikcija SAD ograniava objektivnu odgovornost na
proizvoae, i mnogi prodavci i distributeri podleu objektivnoj
odgovornosti samo ako proizvoa nije dostupan, ili je nelikvidan, ili
e verovatno postati nelikvidan.67 Ovim reenjima se pribeglo zbog
okolnosti da su prodavci na veliko i malo esto izloeni velikim rizicima
i trokovima u postupcima koje oteena lica vode protiv njih, kao i u
postupcima koji oni vode protiv proizvoaa.68
Da li e odgovorna lica odgovarati po osnovu objektivne
odgovornosti ili po osnovu krivice zavisi od vrste nedostataka kod
proizvoda.69 I kada postoji objektivna odgovornost, odgovornost zbog
krivice je uvek moe dopuniti, jer tuilac uvek moe pokrenuti postupak
tubenim zahtevom baziranim na krivici.70 Ako postoji objektivna
odgovornost, postoji za prodavce i distributere proizvoda, ali ne i usluga,71
i obino samo ako je u pitanju nov proizvod ili remontovan.72
Shodno Direktivi 85/374/EEC, pod proizvoaem se podrazumeva
lice koje proizvodi finalni proizvod, sirovine ili delove finalnog proizvoda,
kao i lice koje, stavljajui svoje ime, zatitni znak, ili drugi znak
raspoznavanja na proizvodu predstavlja sebe kao proizvoaa.73 Za tetu
od proizvoda s nedostatkom, stoga, odgovarae i kvazi-proizvoa tj.
lice koje je sebe prestavilo kao proizvoaa stavljajui svoje ime, zatitni
znak ili drugo obeleje pogodno za obeleavanje i distinkciju proizvoda.
Ukoliko se utvrdi objektivna odgovornost proizvoaa sastavnog dela
ili sirovine, proizvoa finalnog proizvoda se ne oslobaa odgovornosti,
ve solidarno odgovara za tetu.74 Takoe, solidarno odgovaraju stvarni
proizvoa i kvazi-proizvoa (lice pod ijim se imenom ili zatitnim
znakom ili drugim znakom raspoznavanja proizvod prodaje).75 Ako teta
potie od proizvoda s nedostatkom koji je u EU uvezen u cilju dalje
prodaje, zakupa, lizinga, ili nekog drugog oblika distribucije, odgovornost,
bez obzira na odgovornost proizvoaa, snosi uvoznik.76 Uvoznik i

65
Ibid.
66
J. Zekoll, 126.; W. McKechnie, 63.
67
R. W. Wright, 1071; J. Zekoll, 126.
68
J. Zekoll, 126.
69
R. W. Wright, 1070.
70
Ibid.
71
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, chapter 4, topic 3 ( 19.) (b).
72
R. W. Wright, 1071.
73
Directive 85/374/EEC, article 3. (1).
74
Directive 85/374/EEC, article 5.
75
Ibid.
76
Direktive 85/374/EEC, article 3. (2).
Samir Mani 149

proizvoa (koji nije sa teritorije EU) odgovaraju oteeniku solidarno.77


Ovim je poloaj potroaa u EU znatno olakan, jer se teret voenja spora
protiv stranog proizvoaa prebacuje sa njih na uvoznike proizvoda s
nedostatkom. Ukoliko se proizvod distribuira iz jedne lanice, gde je
proizveden, u drugu lanicu EU nee postojati odgovornost uvoznika, u
skladu sa formulacijom odredbe Direktive 85/374/EEC svako lice koje
uvozi u Zajednicu. Ova formulacija se moe odnositi samo na injenicu
uvoza proizvoda iz zemalja ne-lanica EU u EU.78 Kada proizvoa
proizvoda ne moe da se identifikuje, svako lice koje vri snabdevanje
proizvodom smatra e se proizvoaem ukoliko ne informie oteenu
osobu, u razumnom roku, o identitetu proizvoaa ili lica koje mu je
isporuilo proizvod.79

5. Dokazivanje postojanja nedostatka

Bazini elementi objektivne odgovornosti za tetu od proizvoda s


nedostatkom su: nedostatak, uzrona veza i teta. Posmatrano sa aspekta
tuioca, najzahtevniji element je utvrivanje postojanja nedostatka kod
proizvoda.80 Specifinost tereta dokazivanja zavisi od vrste nedostataka
kod proizvoda.81 Kod nedostataka nastalih u postupku proizvodnje, teret
dokazivanja sastoji se u utvrivanju postojanja nedostatka u momentu
kada je proizvod napustio ruke proizvoaa.82 Ako, u toku nezgode,
proizvod nije izgubljen ili uniten, nedostatak je prilino lako utvrditi na
osnovu dokaza koji pokazuju da proizvod odstupa od predvienog projekta
proizvoda.83 Naalost, u mnogim sluajevima unitenje ili oteenje
proizvoda onemoguava takvo dokazivanje.84 Meutim, iako neki sudovi
odbijaju konstataciju da proizvod treba smatrati s nedostatkom ukoliko
loe funkcionie, veina jurisdikcija ne zahteva dokazivanje specifine
prirode defekta ukoliko posredni dokazi omoguavaju zakljuak da je

77
Direktive 85/374/EEC, article 5.
78
H. C.Taschner (1999), 30: Uvoz iz jedne u drugu lanicu EU nije pokriven Direktivom 85/374/
EEC. Takva obaveza je nepotrebna zbog Briselske konvencije o sudskoj nadlenosti i priznanju
i izvrenju odluka u graanskim i trgovakim stvarima iz 1968. godine. Konvencija omoguava
direktno izvrenje presuda pod jurisdikcijom drugih zemalja lanica EU. Zbog injenice da ista
mogunost ne postoji prema drugim dravama ne-lanicama, uvoznici proizvoda u EU suoavaju
se sa odgovornou.
79
Directive 85/374/EEC, article 3. (3).
80
J. Zekoll, 127.
81
Ibid.
82
Ibid.
83
McKenzie v. S.K. Hand Tool Corp., 650 N.E.2d 612 (111. 1995)., navedeno prema: J. Zekoll, 127.
84
D. G. Owen (2007), 985.
150 Strani pravni ivot

teta izazvana usled nedostatka proizvoda.85 Ovo oslanjanje na posredne


dokaze snano podsea na princip dokazivanja res ipsa loquitu razvijen
od strane sudova da olaka poloaj tuioca u sluajevima odgovornosti
po osnovu krivice.86 Trei Ristejtment otvoreno podrava ovaj pristup
svojim 3 gde se kae da: postojanje nedostatka moe se ustanoviti bez
postojanja specifinih dokaza kada je incident koji dovodi do oteenja
tuioca: a) bio od vrste koja redovno nastaje kao posledica nedostatka
proizvoda; i b) nije bio, u konkretnom sluaju, iskljuivo posledica drugih
uzroka ve nedostatka proizvoda koji je postojao u trenutku prodaje ili
distribucije proizvoda.87
Utvrivanje nedostatka proizvoda u dizajnu nailazi na odreene
tekoe zbog injenice da je, sa obzirom na velike varijacije izmeu
razliitih jurisdikcija, nemogue utvrditi jedinstven standard za
dokazivanje postojanja nedostatka od strane tuioca.88 esto, mada ne i
u svim sluajevima, dokazivanje postojanja nedostatka u dizajnu zahteva
uporeivanje izmeu postojeeg i alternativnog dizajna proizvoda.89
Prema pravilima Treeg Ristejtmenta, tuilac treba da dokae da bi
alternativni dizajn smanjio predvidljive opasnosti uz razumne trokove,
te da propust alternativnog dizajna ima za posledicu da proizvod nije
razumno bezbedan, kao i da je alternativni dizajn bio dostupan u vreme
distribucije proizvoda.90 Sa obzirom na injenicu da je dokazni postupak,
sa jedne strane dosta naporan, a sa druge strane veoma skup, jer npr.
zahteva angaovanje vetaka i drugih kompetentnih lica, u sudskoj praksi
SAD postoji tendencija smanjenja broja postupaka koji se vode zbog
naknade tete nastale usled nekog nedostatka u dizajnu proizvoda.91
Neki autori kritikuju injenicu da tuilac mora dokazati postojanje
alternativnog dizajna kojim bi se poveala sigurnost proizvoda, zbog
okolnosti da se time tite proizvoai iji proizvodi nisu bezbedni, a za koje
ne postoji alternativni dizajn, odnosno ne postoji mogunost da se njihova

85
Dietz v. Waller, 685 P.2d 744 (Ariz. 1984)., navedeno prema: J. Zekoll, 127; D. G. Owen
(2007), 985: Npr. ukoliko se nov aparat za kafu spontano zapali, dolazi do potpunog sagorevanja
njegovih komponenti tokom poara, razumno je pretpostaviti, u nedostatku adekvatnih dokaza,
da je poar izazvan zbog nekog nedostatka u proizvodnji elektrinih mehanizama aparata. Ovo
vai, iako je, zbog prirode nesree, direktan dokaz o neispravnosti samog proizvoda putem
njegovog ispitivanja jednostavno nedostupan; J. A. Henderson, A. D. Twerski, 8.
86
J. Zekoll, 127; D. G. Owen (2007), 985; J. A. Henderson, A. D. Twerski, 8.
87
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, Chapter 1, topic 1( 3)
88
J. Zekoll, 128.
89
Ibid.
90
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, Chapter 1, topic 1( 2), (b).
91
J. Zekoll, 128- 129.
Samir Mani 151

sigurnost popravi.92 Naime, zahtevanje razumnog alternativnog dizajna od


strane Treeg Ristejtmenta oigledno je retrogradno,93 i ima za posledicu
okolnost da proizvoai nikada nee biti odgovorni, izuzev sluaja kada se
njihov proizvod mogao napraviti i uiniti sigurnijim.94 Odnosno, proizvoa
e biti odgovoran samo ukoliko njegov proizvod ima izleive opasnosti, a
nikada za opasnosti koje se ne mogu smanjiti ili eliminisati.95
Kada su u pitanju nedostaci u odgovarajuim uputstvima i
upozorenjima tuilac treba da dokae da adekvatna upozorenja i uputstva
nisu obezbeena.96

6. Vrste tete

Iz objektivne odgovornosti, kao i odgovornosti po osnovu krivice,


jasno proizilazi da je dozvoljena naknada tete koja nastaje kao posledica
telesnih povreda linosti tuioca ili njegove imovine.97 Kao posledica
povreivanja telesnog integriteta linosti tuioca u obzir dolazi i naknada
nematerijalne tete za bol i patnju.98
U veini jurisdikcija SAD ne postoji deliktna odgovornost, bilo
po osnovu objektivne odgovornosti ili odgovornosti za krivicu, za ist
ekonomski gubitak - povrede tuioevih ekonomskih oekivanja koje
nisu rezultat stvarne tete na linosti ili imovini tuioca.99 U veini
jurisdikcija SAD teta na samom proizvodu tretira se kao ist ekonomski
gubitak, dok u nekim jurisdikcijama, pak, tretira se kao teta koju treba
nadoknaditi ako se javlja odjednom, a ne postepeno.100 U sutini, teta na
samom defektivnom proizvodu je stvar ugovornih potraivanja izmeu
prodavca i kupca, ist ekonomski gubitak kao to je gubitak profita ili
smanjenje vrednosti proizvoda.101
U poetku, pod zajednikim zakonom nije bilo nikakvih
ogranienja visine naknade tete.102 Stvari su se promenile u poslednjih
dvadesetak godina kada je veina jurisdikcija donela tzv. reformske zakone
92
E. Wertheimer, Death by Definition: The Exclusion of Product Category Liability from
the Third Restatement Kansas Journal of Law & Public Policy, Vol. 10, Issue 1 (2000), 122:
Proizvoai cigareta i slinih proizvoda ne bi trebalo da izbegnu odgovornost za svoje proizvode
samo zato to njihov proizvod ne moe da se popravi.
93
E. Wertheimer, (2005), 932.
94
Ibid.
95
Ibid.
96
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, Chapter 1, topic 1( 2), (c).
97
J. Zekoll, 129.
98
W. McKechnie, 64; J. Zekoll, 129.
99
R. W. Wright, 1072.
100
Ibid.
101
E. River S.S. Corp. v. Transamerica Delaval, Inc., 476 U.S. 858 (1986)., navedeno prema:
J. Zekoll, 129; W. McKechnie, 64.
102
J. Zekoll, 130.
152 Strani pravni ivot

kojim su uvoena odreena ogranienja naknade tete, bilo pojedinanih


iznosa, ili celokupne tete za pojedine vrste potraivanja ili za sva deliktna
potraivanja.103 Neki od ovih zakona proglaeni su neustavnim od strane
dravnih sudova zbog injenice da su krili pravo porote na suenje kao
i pravo graana na jednaku zatitu.104 Vei broj drava je poveao teret
za tuioca i u drugim aspektima, kao to je uvoenje veeg dokaznog
optereenja i skraivanje roka za zastarelost potraivanja naknade tete.105
Odredbom lana 9. Direktive 85/374/EEC pod pojmom tete se
podrazumeva teta prouzrokovana smru ili telesnim povredama, kao
i teta izazvana oteenjem ili unitenjem bilo koje stvari iz imovine,
izuzev same stvari s nedostatkom, a iji iznos nije manji od 500 ECU-a
(danas 500 ), pod uslovom da je uobiajena namena te stvari privatna
upotreba ili potronja i pod uslovom da je oteeni preteno koristio tu
stvar za svoje privatne potrebe ili potronju.
Odredba lana 9. Direktive 85/374/EEC ne utie na nacionalne
propise drava lanica koji se odnose na nematerijalnu tetu.106 Shodno
tome, prema odredbama Direktive 85/374/EEC odgovara se samo za
materijalnu tetu, dok su za nematerijalnu tetu merodavna opta pravila
o odgovornosti za nematerijalnu tetu drava lanica EU.107 Poto se u
odredbama Direktive 85/374/EEC govori samo o stvarnoj teti, distinkcija
se pravi i izmeu stvarne tete i izmakle koristi. Stoga se izmakla korist
ne moe traiti pozivajui se na pravila Direktive 85/374/EEC, ve e se
ovo pitanje reavati prema nacionalnim propisima drava lanica EU.108
Direktiva 85/374/EEC, takoe, pravi razliku izmeu stvari u
privatnoj upotrebi i stvari koje slue za profesionalnu upotrebu. teta
izazvana na stvarima koje slue za obavljanje profesionalne delatnosti nije
pokrivena odredbama Direktive 85/374/EEC, pa se za odgovornost zbog
tete izazvane na stvarima koje se koriste pri profesionalnoj delatnosti
primenjuju tradicionalna pravila o odgovornosti drava lanica EU.109
Odredbama Direktive 85/374/EEC nije pokrivena ni teta koja nastaje
na samom defektnom proizvodu. Naknada ove tete moe se zahtevati
jedino prema pravilima o ugovornoj odgovornosti za tetu, a na bazi
garantovanog kvaliteta prodate i predate stvari.
U skladu sa odredbama Direktive 85/374/EEC minimalna donja
granica za koju se moe traiti naknada tete iznosi 500 . U sluaju da je
teta vea od pomenutog iznosa, dosuuje se samo onaj deo naknade koji
103
Ibid.
104
Ibid.
105
Ibid.
106
Directive 85/374/EEC, article 9. (2).
107
Directive 85/374/EEC, article 13.
108
Ibid.
109
H. C. Taschner (1999), 31.
Samir Mani 153

premauje 500 , tanije iznos od 500 se oduzima od ukupnog iznosa


naknade.110 Oteena lica, svakako, imaju pravo da za tete iji iznos ne
prelazi 500 zahtevaju naknadu prema pravilima nacionalnih propisa
drava lanica EU.111 Ovako dizajniran reim objektivne odgovornosti je
pogodan da bude primenjen samo na znaajne tete, u cilju izbegavanja
prekomernog broja sporova.112

7. Pravila odgovornosti za posebne grupe proizvoda

Propisi kojima je regulisana oblast lekova i medicinskih sredstava


esto se razlikuju od propisa kojima su regulisani ostali proizvodi.113
Ovo je posebno naglaeno kada se radi o nedostacima u adekvatnim
uputstvima i upozorenjima. Naime, kada se govori o nedostacima u
adekvatnim uputstvima i upozorenjima, veina sudova zalae se za pravilo
koje zahteva da proizvoa direktno upozori i uputi uenog posrednika
(davaoca zdravstvenih usluga).114
Slina je situacija i kada se radi o nedostacima u dizajnu
proizvoda. Veina jurisdikcija propisuje razliita pravila odgovornosti za
tetu od lekova i medicinskih sredstava s nedostatkom u dizajnu u odnosu
na standardna pravila odgovornosti.115 Ovo je posebno istaknuto u onim
jurisdikcijama u kojima je otean poloaj tuioca. Sudovi ovih jurisdikcija
su usvojili pristup, koji je zagovarao Drugi Ristejtment, a kojim se
iskljuuje odgovornost za tetu od nuno nebezbednih proizvoda.116
Posebna pravila odgovornosti za tete od lekova i medicinskih sredstava
s nedostatkom u dizajnu, pravdaju se injenicom da bi standardna pravila
odgovornosti uguila inovacije u ovim vanim oblastima.117
Isti stav zauzet je i u Treem Ristejtmentu u kome se navodi da lek
ili medicinsko sredstvo nisu razumno bezbedni zbog nedostataka u dizajnu
ako su predvidivi rizici od tete, koje sa sobom nosi lek ili medicinsko
sredstvo, dovoljno veliki u odnosu na predvidive terapijske koristi, tako
da razuman zdravstveni radnik, znajui za rizike i terapijske koristi, ne bi
propisao lek ili medicinsko sredstvo za bilo koju klasu pacijenata.118
110
H. C. Taschner (1999), 31; M. Stanivukovi, Zatita potroaa u pravu Evropske unije-
odgovornost proizvoaa za tetu od proizvoda, Pravo Evropske Unije (ur. Dobrosav M.
Mitrovi, Obrad Rai), 1996., 348.
111
Direktive 85/374/EEC, article 13.
112
D. Fairgrieve, LException francaise? The French law of product liability, Product
Liability in Comparative Perspective (ed. Duncan Fairgrieve), Cambridge, 2005., 95.
113
J. Zekoll, 132.
114
Ibid.
115
Ibid., 133.
116
Ibid.
117
Ibid.
118
Restatement of the Law, Third, Torts: Products Liability, chapter 1, topic 1 ( 6.) (c).
154 Strani pravni ivot

8. Zakljuna razmatranja

Generalno posmatrano, koncepcija odgovornosti za tetu nastalu


usled odreenih nedostataka proizvoda u pravu EU bazira se na objektivnoj
odgovornosti i pri tome se ne pravi nikakva razlika izmeu razliitih vrsta
nedostataka kod proizvoda. U pravu SAD, Drugi Ristejtment predviao je,
takoe, primenu objektivne odgovornosti bez obzira na vrstu nedostataka
kod proizvoda. Meutim, Trei Ristejtment razlikuje razliite kategorije
nedostataka kod proizvoda i primenjuje objektivnu odgovornost samo u
sluaju proizvodnih nedostataka, a za nedostatke u dizajnu i u odgovarajuim
uputstvima i upozorenjima predvia odgovornost po osnovu krivice.
Kada su u pitanju nedostaci u dizajnu, postoje dva mehanizma za
procenjivanje da li je odreeni proizvod defektan ili ne. Prvi se bazira na
oekivanjima potroaa, a drugi predstavlja odreeno balansiranje izmeu
rizika i korisnosti. Test baziran na oekivanjima potroaa dominira u
pravu EU, dok je za pravo SAD karakteristian test rizik-korisnost.
Kada je u pitanju odgovornost za tetu nastalu usled nedostataka
kod proizvoda, jedna od specifinih razlika izmeu sistema odgovornosti
u EU i sistema odgovornosti u SAD ogleda se u irini potencijalno
odgovornih lica. U pravu SAD, krug lica koja mogu biti pozvana
na odgovornost je znatno iri od kruga odgovornih lica u pravu EU.
Oigledan primer za to je tendencija u sudskoj praksi SAD gde se davaoci
zdravstvenih usluga, u sve veem broju sluajeva, smatraju objektivno
odgovornim licima za tetu koju pacijenti pretrpe od medicinskih
sredstava sa nedostatkom. Poveanjem primene tehnolokih tvorevina u
oblasti pruanja zdravstvenih usluga, dolazi sve vie do transformacije
prirode lekarske profesije, koja se nekad sastojala iskljuivu u pruanju
zdravstvenih usluga, u profesiju koja podrazumeva promet velikog
broja raznovrsnih medicinskih sredstava. Ovakva konstatacija proizilazi
iz injenica da su bolnice jedini kanal kroz koji pacijenti mogu dobiti
odreena, najee, implantabilna i protetika medicinska sredstva. Ako
je pacijentu neophodan pejsmejker, ovaj implantant je sutina transakcije
i pacijent, a ne bolnica, krajni je korisnik ovog medicinskog sredstva.
Sutina nije samo u tome da su bolnice karika u lancu distribucije
medicinskog sredstva, ve u tome to su, najee, jedina mogua karika
u lancu distribucije medicinskog sredstva. U ovakvim sluajevima,
postoji tendencija u sudskoj praksi SAD da se bolnice uine objektivno
odgovornim za tetu koju pacijenti pretrpe zbog nedostataka medicinskih
sredstava.119 Bolnice nisu vie dobrotvorne ustanove sa par lekara i
119
Vidi u: R. B. Adler, Device Dilemma: Should Hospitals be Strictly Liable for Retailing
Defective Surgical Devices?, Albany Law Journal of Science & Technology, Vol. 5, Issue 1
(1994), 95 i dalje.
Samir Mani 155

jo manje pacijenata, one su danas moni privredni subjekti koji stiu


ogromnu dobit na medicinskim transakcijama koje podrazumevaju
distribuciju medicinskih sredstava.

Samir Manic, Ph.D


Teaching assistant - State University of Novi Pazar

LIABILITY FOR PRODUCT DEFECTS IN THE USA LAW


(RESTATEMENT (THIRD) OF TORTS, PRODUCTS LIABILITY)

Summary

In this paper, the author deals with the problems of liability for
defective products. Some of these issues in the US law are shown in the
context of their relation with the solutions from Directive 85/374/EEC -
liability for defective products (EU). The author considers the problem of
defining the notion of defective products, as well as the form of liability
applied depending on the type of defect. Furthermore, he considers
other issues: the circle of responsible and damaged persons, proving
the existence of defect in the product, types of damage and liability for
specific product groups.
Keywords: defects in product, defective product, damage,
manufacturers liability.
157

Ivana Markovi, dipl. pravnik - master 1 Pregledni nauni rad


UDK: 343.614(430)

GRANICE POMAGANJA U SAMOUBISTVU PREMA


NEMAKOM KRIVINOM PRAVU

Apstrakt

U radu su obraena konkretno dva pitanja u vezi sa pomaganjem


u samoubistvu prema nemakom pravu, i to razgranienje (nekanjivog)
pomaganja u odnosu na odgovornost zbog nepravog neinjenja i
razgranienje u odnosu na krivino delo nepruanja pomoi ( 323c StGB)
sa neinjenjem kao glavnom sponom koja povlaenje granice ne ini uvek
jasnim. Panja je posveena i novouvedenom krivinom delu poslovnog
podsticanja samoubistva ( 217 StGB), kojim se suava polje nekanjivosti
asistiranog suicida.
Kljune rei: pomaganje, samoubistvo, neinjenje, vlast nad
delom, nepruanje pomoi, Nemaka.

Die willkrliche Entleibung seiner selbst kann nur dann


allererst Selbstmord (homicidium dolosum) genannt werden, wenn
bewiesen werden kann, dass sie berhaupt ein Verbrechen ist.

Immanuel Kant
Die Metaphysik der Sitten VI, S. 422.

1
Asistent, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu; e-mail: ivana.markovic@ius.bg.ac.rs.
158 Strani pravni ivot

1.Uopteno o pomaganju u samoubistvu

Etimoloki gledano, re suicid2 vodi poreklo od latinske rei


suicidium, tj. od sua manu caedere i znai pasti od sopstvene ruke.3 Pod
time se podrazumeva neprirodna smrt zbog svesnog zahvata usmrenoga
u sopstveni ivotni proces.4 Svesni zahvat sadri svesnu i voljnu
komponentu; svesnu koja iskljuuje postojanje samoubistva kada je lice
delovalo u zabludi, i voljnu koja iskljuuje postojanje samoubistva kada
je lice delovalo pod prinudom.5 Moe se vriti injenjem ili neinjenjem
(na primer, neuzimanjem neophodnih lekova, hrane, vode); analogno
krivinom delu ubistva.
Pomaganje u samoubistvu nalo se u centru panje kao poseban
oblik eutanazije, odnosno, pomaganja u umiranju (Sterbehilfe).6 U ovoj
podeli pod-podelu ini situacija pomaganja u samoubistvu uinjeno od
strane lekara/medicinskog osoblja (rztlich/medizinisch assistierter
Suizid), pod ime se podrazumeva svaka radnja lekara, odnosno lana
medicinskog osoblja preduzeta u nameri da se drugom licu na njegov
slobodan zahtev omogui samostalno samoubistvo tako to e se, po
pravilu, prepisati lek i/ili e se postaviti tako da ga pacijent sm uzme.7
U nemakom pravu je samoubistvo8 nekanjivo, jer radnja lienja
ivota nije usmerena protiv drugog oveka, to je centralna odlika delikta
2
Nemaki etiki savet ukazuje na oko 100.000 pokuaja samoubistva godinje; 2013. je 10.076
ljudi uspelo u svojim pokuajima. Deutscher Ethikrat: Zur Regelung der Suizidbeihilfe in einer
offenen Gesellschaft: Deutscher Ethikrat empfiehlt gesetzliche Strkung der Suizidprvention.
Ad-hoc-Empfehlung, 18.12.2014, 3.
3
Nemaki jezik poznaje nekoliko sinonima za re samoubistvo Suizid, Selbstttung, Selbstmord,
Freitod i arhaini, Selbstentleibung. Svaki od ovih izraza, premda istog znaenja, poseduje
svojevrsni intenzitet i kontekst, pa se tako i nemaki zakonodavac opredelio za neto blai pojam
Selbstttung (samolienje ivota) i neutralni Suizid umesto za Selbstmord (samoubistvo).
Ova re sadri, naime, tabuizirajuu, kriminalizirajuu moralnu ocenu, a potie iz vremena kada
je na nemakom govornom podruju (pokuani) suicid bio smatran grehom. U njemu sadrana
re ubistvo asocira ne nepravo sadrano u krivinom delu ubistva iz 211. Freitod, pak,
ima heroizirajui, idealizirajui prizvuk, pa je, iz istog razloga a drugaijeg predznaka, takoe
izbegavan. K. Gavela, rztlich assistierter Suizid und organisierte Sterbehilfe, Springer Verlag,
Heidelberg 2013, 4.
Slian rezon opredelio je i odluku srpskog zakonodavca kada je ubistvo iz milosra u Krivinom
zakoniku naslovio sa lienje ivota iz samilosti (lan 117. KZ).
4
O. Bernstein, Die Bestrafung des Selbstmords und ihr Ende, Schletter, Leipzig 1907, 1; ista
definicija kasnije preuzeta i od F. Beckert, Strafrechtliche Probleme um Suizidbeteiligung und
Sterbehilfe, Shaker, Maastricht 1906, 7 i K. Chatzikostas, Die Disponibilitt des Rechtsgutes
Leben, Peter Lang Verlag, Frankfurt a. M. 2001, 20.
5
K.Gavela, 3.
6
U cilju distanciranja od nacionalsocijalistikih programa eutanazije, u nemakoj naunoj
misli i praksi pojam eutanazije izbegava se korienjem rei Sterbehilfe.
7
U tom smislu: Council of Europe (Hrsg.), Euthanasie, Bd. 1, 177.
8
Statistiki podaci pokazuju da je u Nemakoj u 2014. godini 10.209 lica izgubilo ivot na
ovaj nain. 1981. godine je ova brojka iznosila 18.825. Vie o tome: http://de.statista.com/
themen/40/selbstmord/, 09.04.2016.
Ivana Markovi 159

ubistva.9 Poto nema protivpravnog, umiljajnog glavnog dela, nekanjivi su


i uestvovanje u, i pokuaj samoubistva (princip limitirane akcesornosti).10
Savezni vrhovni sud Nemake (Bundesgerichtshof, u daljem tekstu: BGH)
kao kriterijum razgranienja nekanjivog samougroavanja koristi liniju
razdvajanja izvrilatva i sauesnitva, a tu liniju ini vlast nad ugroavanjem
(Gefhrdungsherrschaft).11 Drugim reima, ako samoubica sm sebe lii
ivota, radie se o suicidu; ako neko drugi celokupni dogaaj dri u svojim
rukama, radie se o lienju ivota na zahtev ( 216 StGB).12 Izvrilaka volja
nije od znaaja, to je BGH jo 60-ih godina utvrdio, postavljajui stvarnu
vlast nad dogaajem koji je doveo do smrti kao merilo.13

2. Odgovornost zbog (nepravog) neinjenja (lienje ivota na zahtev


iz 216 StGB izvreno neinjenjem)

BGH je u svojoj odluci iz 1960. godine u sluaju kai (Gurt-


Fall) prvi put tematizovao tzv. vlast nad delom. Verenik se u prisustvu
svoje verenice, optuene, ubio tako to se obesio o kai, dok ona nita nije
uradila da bi ga u tome spreila iliti spasila. Pod pritiskom ome i teine
tela, on je u roku od nekoliko sekundi ostao bez svesti, postavi samim tim
nesposoban za delanje. Optuena je napustila prostoriju kada je on ve bio
u tom stanju. Mogla je, sa verovatnoom koja se graniila sa sigurnou, da
sprei nastupanje njegove smrti da je delovala u roku od nekoliko minuta.
Sud je u ovoj odluci argumentovao da dunost da sprei suicid nastupa od
momenta u kom je suicident dovrio svoju radnju lienja ivota ili je postao

9
Th. Fischer, Strafgesetzbuch Kommentar, 62. Aufl., Beck, Mnchen 2015, 1401.
10
BGHSt 24, 343: Ko umiljajno kao pomaga sauzrokuje smrt samoubice, ne moe
se kazniti, jer samoubistvo nije krivino delo.
11
BGH, in: NStZ 2003, 538.
12
N. Jacob, Aktive Sterbehilfe im Rechtsvergleich und unter der Europischen
Menschenrechtskonvention, Tectum, Marburg 2013, 66. 216 StGB glasi: Ako je neko
putem izriitog i ozbiljnog zahteva lica koje je lieno ivota odreeno da izvri lienje ivota,
kaznie se zatvorom od est meseci do pet meseci.
13
BGHSt 19, 135 ff. Do ovakvog rezonovanja Suda dolo se postepeno. U prethodnim
odlukama najpre je bila usvojena ekstenzivna odgovornost zbog proputanja, kada je garant
uvek bio kanjiv (sluaj veanja [Erhngen-Fall] iz 1952. godine kada je supruga oglaena
krivom za ubistvo neinjenjem, jer je, u svojstvu suprunika, imala dunost da kao garant
sprei samoubistvo supruga, nezavisno od njegove nesvesti, tj. pre prelaska vlasti nad delom
i nezavisno od njegove elje za umiranjem; BGHSt 2, 150), da bi se u sluaju Hamertajh
(Hammerteich-Fall, BGHSt 13, 162) iz 1959. godine, lice (zet) koje je potovalo tuu (tatinu)
elju za umiranjem uprkos vlasti nad delom samo pomaga u delu, jer nije imalo izvrilaku
volju. Kritika prvopomenute odluke ogleda se u tome to se elja lica za umiranjem uopte
ne uzima u obzir, dok je u drugopomenutoj odluci potekoa u utvrivanju vrlo subjektivnog
postulata, tj. pitanja koliko intenzivno i tvrdoglavo je samoubica eleo da se ubije i u kojoj meri
se garant povinovao toj njegovoj volji, to je u kasnijoj odluci u sluaju Gizela odbaeno
kao neispunjivo. V. W. Bottke, Suizid und Strafrecht, Duncker & Humblot, Berlin 1982, 84.
160 Strani pravni ivot

nesposoban za delanje, ime je vlast nad delom (Tatherrschaft)14 prela na


prisutnog, jer se od tada njegova volja ne moe vie prepoznati, tj. on je ne
moe vie iskazati, revidirati, menjati niti odustati. Ko u tom momentu (...)
svesno proputanjem svoje obaveze delanja time (sa)uzrokuje nastupanje
smrti, odgovoran je zbog umiljajnog (ukljuujui eventualni umiljaj)
lienja ivota i onda kada mu je smrt drugog lica bila svejedna. Drugim
reima, to bi znailo da nije kanjivo da pomaga priprema samoubistvo,
ali da od momenta nesvesti samoubice, on poseduje vlast nad delom,15 a
samim tim i dunost da reaguje.
U ovom kontekstu jo citiraniji je sluaj Vitig (Wittig-Fall) iz
1984. godine:16 teko bolesna 76-godinja ena ostavila je svom kunom
lekaru pisanu poruku da je ne uputi u bolnicu ili dom i da joj ne da lekove
koji bi joj produili ivot jer eli dostojanstveno da umre. Nakon toga je
popila prekomernu dozu morfijuma i lekova za spavanje. Kada je lekar,
kasniji optueni, doao u rutinsku posetu, ena je ve bila u nesvesti, ali
se mogla spasiti. Znajui za njenu elju za umiranjem, on je nije uputio
u bolnicu, ve je saekao da nastupi smrt. Lekar u ovom sluaju nije
oglaen krivim, ali samo zato to se radilo o graninoj situaciji, jer bi
ena, da je bila spaena, snosila teke i nepovratne posledice po zdravlje.
Razgranienje izmeu kanjivog lienja ivota na zahtev iz 216
StGB (Ttung auf Verlangen) i nekanjivog pomaganja u samoubistvu vri
se zapravo pomou kriterijuma razgranienja izvrilatva i sauesnitva.17
Odluujue je, dakle, Eser-ovim reima reeno, da li se dogaaj
naposletku prikazuje kao samoraspolaganje ili kao tue raspolaganje:
ako ubijenom nakon poslednjeg doprinosa drugoga ostaje da slobodno
odlui o ivotu i smrti (na primer, kroz naputanje prostorije, odbijanje
pruene ae), onda se radi o pomoi u suicidu; u suprotnom (na primer,
kroz pucanj iz oruja, povlaenje ome, smrtonosnu inekciju) e postojati
lienje ivota na zahtev.18
14
U tom kontekstu znaajna je i odluka u sluaju Gizela (Gisela-Fall, BGH, 14.08.1963 2 StR
181/63): Optueni i 16-godinja Gizela, zbog zabranjene ljubavi, reili su da zajedno okonaju
svoje ivote tako to e izduvne gasove upaljenog automobila preusmeriti u njegovu unutranjost
u kojoj su se oboje nalazili. Optueni, na vozaevom mestu, upalio je motor i pritisnuo gas do
kraja dok nije pao u nesvest usled dejstva ugljendioksida. Sutradan su ih pronali u automobilu sa
upaljenim motorom, bez svesti, ali ive. Optueni je spaen, dok je Gizela preminula. Sr izreke
je glasila da se kod jednostrano neuspelog samoubistva dvoje ljudi, preiveli kanjava prema
216 StGB (lienje ivota na zahtev) ako je imao vlast nad dogaajem (Tatherrschaft) koji je
doveo do smrti. U suprotnom, radie se o nekanjivom pomaganju u samoubistvu.
15
Tako i Th.Fischer: Bitno je ko zaista imao vlast nad dogaajem koji je doveo do smrti i koju
teinu je dobilo raspolaganje ubijenog nad svojim ivotom u okviru stvarnog izvrenja plana.
Prema tome, nakon gubitka svesti rtve, uinilac ima punu vlast nad delom koje vodi do smrti.
Th.Fischer, 1421.
16
BGHSt 32, 367.
17
Th.Fischer, ibid.; N.Jacob, 75.
18
A. Schnke, H. Schrder, Strafgesetzbuch Kommentar, 29. Aufl., Beck, Mnchen 2014, 1423, 1424.
Ivana Markovi 161

Tumaenje gorepomenutih sluajeva viestruko je sporno. Najpre,


autonomija pacijenta se ignorie; ne vrednuje se to to je uzroni tok
upravo ona slobodno i samoodgovorno pokrenula, ime je iskazala
svoje pravo samoodreenja.19 Posebno tamo gde postoji izriit veto na
spaavanje (kao u poslednje pomenutom sluaju), utie se na obavezu
garanta tako to se ona suava ili iskljuuje. Dalje, smisao nekanjivosti
pomaganja u samoubistvu biva pervertiran ako se aktivno podsticanje
najpre dozvoljava (time to se ne kanjava), da bi se u momentu gubitka
svesti rtve preobratilo u svoju suprotnost tako to se od pomagaa sada
oekuje da sprei ono to je do malopre podsticao, emu je doprinosio.
Jedan, po pravilu, neodredivi momenat nekanjivog pomagaa pretvara
u kanjivog garanta. Dalje, zavisie od sluajnosti da li e suicident
moi sebi da oduzme ivot bez prethodnog gubitka svesti ili ne. Teko je
utvrdivo kada je pomaga napustio lice koje je elelo da umre; da li pre
gubitka svesti ili nakon toga. Ovakvo tumaenje bi znailo za garanta da
se, ako eli da ostane nekanjiv, to pre udalji; to dalje znai da je tek
tada i tim pre samoubica preputen sm sebi; umiranje mu se oteava ili,
obrnuto, njegovo eventualno predomiljavanje, tj. odustanak od umiranja
imalo bi manje izgleda za uspeh ako, da ne bi podvrgao pomagaa
odgovornosti, nuno ostane sm.
Roxin ukazuje da vlast nad delom i obaveza spreavanja
nastupanja posledice nije isto. Pod vlau nad delom podrazumeva se da
se konkretna situacija dri u rukama; mogunost spreavanja posledice
znai samo da je proputena prilika da se lice spasi. Da li se odatle
moe izvui zakljuak da je dogaaj bio u rukama garanta, nije jasno.20
Slino Fischer, koji smatra da vlast nad delom kao takva ne moe da
zasnuje (novu) garantnu obavezu.21 Otto ukazuje na to da se vlast nad
nekim dogaajem prostire do momenta dovrenja pokuaja u smislu 24
StGB, dakle, to nije i konstantna faktika vlast nad tokom dogaaja do
nastupanja povrede pravnog dobra.22 Ako je samoubica ve preduzeo
sve da doe do povrede dobra (njegove smrti), ako je time ostvario
sve preduslove, onda je i zadrao vlast nad delom; ako je eventualnim
gubitkom svesti izgubio sposobnost da deluje ne znai da je time predao
i svoju odgovornost.23

19
K.Gavela, 39.
20
C. Roxin, NStZ 1987, 346.
21
Th.Fischer, 1403.
22
H. Otto, Recht auf den eigenen Tod? Strafrecht im Spannungsfeld zwischen
Lebenserhaltungspflicht und Selbstbestimmung, -in: Verhandlungen des 56. DJT, BD. I, 1986,
D 68.
23
Ibid.
162 Strani pravni ivot

3. Nepruanje pomoi ( 323c StGB)

Shvatanje teorije je da se kod suicidne volje koja je slobodna,


doneta na sopstvenu odgovornost (freiverantwortlich)24 i koja je odrana
do (smog) smrtnog kraja (...), moe poi od toga da se kod potovanja
ovakve odluke ne moe uspostaviti krivinopravna odgovornost ni zbog
nespreavanja samoubistva, ni zbog odustanka od mera za spaavanje, i
to ni za odgovornost kao garanta, ni prema 323c StGB (...).25 Krivino
delo nepruanja pomoi (unterlassene Hilfeleistung) iz pomenutog
paragrafa ini ko kod nesrenih sluajeva ili opte opasnosti ili nude
ne prui pomo, iako je ovo nuno i od njega se moe oekivati prema
okolnostima (sluaja, prim. I.M.), posebno ako je to mogue bez znatne
opasnosti po njega i bez povrede drugih vanih obaveza. Propisana je
kazna zatvora do jedne godine ili novana kazna.
Diskusija o tome kada je volja slobodna i doneta na sopstvenu
odgovornost (freiverantwortlich), bila je, prirodno, pod socijalnoetikim i
moralnoteolokim uticajima. Vladajue shvatanje polazi od teorije pristanka,
tj. od kriterijuma koji vae za ozbiljnost zahteva kod krivinog dela lienja
ivota na zahtev ( 216), kada se proverava da li je suicident imao sposobnost
razumevanja i odluivanja, lieno mana volje.26 Ako povuemo paralelu sa
216 StGB, to neki smatraju ne samo opravdanim, ve nunim,27 onda
to znai da bi teorija morala da se preimenuje u vie od pristanka, jer se
upravo o tome i radi kod krivinog dela iz 216: zahtev je vie od pristanka;28
(...) ono je vie od pasivno-trpee saglasnosti;29 ona poiva na autonomiji
koja zahteva konzistentnost i konsekventnost htenja.30
Pojam nesrenog sluaja promenio je svoje znaenje. Sud Rajha
(Reichsgericht) je ovo tumaio kao svaki iznenadni spoljni dogaaj koji
nanosi znatnu tetu ljudima ili stvarima i koji preti da e izazvati dalju
tetu,31 dakle, kao neto sluajno, neoekivano, na ta se nije raunalo

24
Ukoliko ona nije bila slobodna i doneta na sopstvenu odgovornost (tj. ukoliko nema
Freiverantwortlichkeit), radie se o lienju ivota od strane posrednog izvrioca.
25
A. Schnke, H. Schrder, 211 ff., Rn. 41.
26
Druga linija argumentacije podrava teoriju ekskulpacije, koja ovaj kriterijum vrednuje shodno
normama koje govore o odgovornosti 19 (neodgovornost deteta), 20 (neuraunljivost zbog
duevnih poremeaja) i 35 StGB (izvininjavajua krajnja nuda). Ona nije veinski prihvaena,
jer se smatra da je suvie usko postavljena. T. Hfling, Eine rechtliche Beurteilung der
Sterbebegleitung unter besonderer Bercksichtigung der Kodifizierung der Patientenverfgung,
Verlag Dr. Kova, Hamburg 2013, 155 156.
27
B. Jhnke, StGB Leipziger Kommentar, Vorb. 211 ff., Rn. 26.
28
BGH 50, 80, 92.
29
Th.Fischer, 1423.
30
V. Gerhardt, Selbstbestimmung. Das Prinzip der Individualitt, Reclam, Ditzingen 1999, 397.
31
RGSt 75, 70.
Ivana Markovi 163

i pod ta se suicid nije podvodio,32 da bi se nedugo nakon toga njegovo


poimanje promenilo.
BGH 1954. godine utvruje da kroz pokuaj samoubistva za
samoubicu nastaje ozbiljno opasno stanje u kom se mora pomoi.33
Pod pojam nesrenog sluaja podvodi se svaki relativno neoekivano
nastupajui dogaaj (...), koji nosi ili preti da donese sa sobom znatnu
opasnost, svejedno da li je stanje opasnosti za ugroenog nastalo spolja
ili je, kao kod samoubice, bilo izazvano njegovom voljom,34 ime se
odustaje od kriterijuma da opasnost potie od spoljanjeg izvora. Niko ne
sme da raspolae svojim ivotom, reeno je, a pored toga se od sluajnih
prolaznika u takvoj situaciji ne moe oekivati da procenjuje da li je
samoubica delao slobodno, tj. da li i dalje stoji pri svojoj odluci da se
ubije.35 Nekoliko godina kasnije je ovo dopunjeno odrednicom da nesreni
sluaj, samim i tim obaveza da se pomogne, nastupa u trenutku kada se
lice nae u neposrednoj opasnosti po ivot.36 Da li je to oekivljivo
treba, meutim, posebno proveriti.37 Ovako postavljena obaveza naelno
vai za svakoga; da odluka samoubice o lienju ivota nije od znaaja,
potvreno je u ve pomenutom sluaju Wittig. Tu je, naime, naglaeno
da opta obaveza pomaganja, koja vai za svakoga, ne moe zavisiti
od toga da li u konkretnom sluaju samoubica deluje ili je delovao na
osnovu slobodne i odgovorne ili na manama volje zasnovane odluke.
Ovo na mestu dogaaja u kratkom vremenskom roku u kom je mogue
doneti eventualno spasonosnu odluku nije mogue pouzdano proceniti
bez psihijatrijsko-psiholokog strunog znanja i bez paljivo promatranih
spoljnih i unutranjih motivacionih faktora.38
Ovakvo shvatanje zasluuje kritiku. U skladu sa linijom tumaenja
kod odgovornosti garanta, treba izbei ignorisanje volje samoubice.
Ovako iroko postavljena obaveza delanja voljnih spasilaca kosi se,
naime, sa pravnopolitikom odlukom da je pomaganje u samoubistvu
nekanjivo; pozivajui se na uinioevu povredu opte obaveze
pomaganja prema 323c StGB naokolo se nekanjivost uestvovanja u
suicidu zaobilazi.39 Obaveza spreavanja samoubistva nailazi, meutim,
32
K. Gavela, op.cit., S. 42. Ovakvom tumaenju se najpre priklonio i BGH kada je u odluci 1952.
godine utvrdio da je nesreni sluaj pojmovno i jeziki iskljuen, sve dok odgovorno ponaanje
samoubice sutinski oblikuje opasnost po ivot kako je on to zamislio i dok postoji njegova volja
da sebe lii ivota. BGHSt 2, 151.
33
BGHSt 6, 153.
34
BGHSt 6, 152. Pored toga, naglaeno je da je ovakvo tumaenje logina koncekvenca
nemoralnosti samoubistva. BGHSt 6, 153.
35
Ibid.
36
BGHSt 13, 162.
37
Th.Fischer, op.cit.
38
BGHSt 32, 376.
39
K.Gavela, 44.
164 Strani pravni ivot

na granicu tamo gde to diktira princip samoodgovornosti,40 a to je tamo


gde postoji dobro promiljena, ozbiljna i konana odluka da se okona
svoj ivot.41 Pozivanje na moralnu obavezu solidarisanja ljudi tu nita
ne menja;42 postupanje suprotno slobodnoj volji lica nije pomo, niti akt
ljubavi prema blinjem, ve jedna oktroisana prinudna mera koja lice
koje eli da se ubije protivno njegovom dostojanstvu tera da dalje ivi.43
Opti interes za solidariuim odbijanjem tete u situaciji opasnoj po
ivot, drugim reima - zakonski motiv inkriminisanja 323c, uokviren je
autonomijom pojedinca. Sve suprotno tome, ovu krivinopravnu normu
stavilo bi u slubu paternalizma.44

4. Inkriminisanje poslovnog podsticanja samoubistva ( 217 StGB)

Na osnovu Zakona o kanjivosti poslovnog podsticanja na


samoubistvo iz novembra 2015. godine uvedeno je novo, istoimeno
krivino delo u StGB poslovno podsticanje samoubistva.
Kaznom zatvora do tri godine ili novanom kaznom kaznie se
ko u nameri da podstakne samoubistvo drugoga, njemu za to poslovno
prui, stvori mogunost ili u tome posreduje (stav 1). Nee se kazniti kao
sauesnik ko to ne ini u okviru svog poslovanja i koji je ili lan porodice
lica navedenog u stavu 1 ili njemu blisko lice (stav 2).
Zakonodavac ne dovodi u pitanje naelnu nekanjivost
samoubistva i uestvovanja u tome; njegova intencija je, kako se iz
prateih zakonodavnih materijala moe saznati, da sprei da se poslovne
ponude asistiranog suicida razviju u uslugu koja se nudi u sklopu
zdravstvene zatite,45 imajui u vidu da broj sluajeva u kojima udruenja
ili pojedinci46 redovno nude svoju pomo u samoubistvu raste, ime preti
40
Vie o tome: D. Dlling, Suizid und unterlassene Hilfeleistung, NJW 1986, 1016.
41
Ibid., 1015.
42
K.Gavela, 45.
43
V. W. Bottke, 297.
44
K.Gavela, 45.
45
Entwurf eines Gesetzes zur Strafbarkeit der geschftsmigen Frderung der
Selbstttung, Drucksache 18/5373, 2.
46
Tako je na primer jedan berlinski lekar priznao da je u proteklih 20 godina asistirao kod preko
200 suicida. Hart aber fair: Therapie Tod drfen rzte beim Sterben helfen?, Sendung vom
6.10.2014. Udruenje pomo u umiranju Nemaka, iji je predsedavajui bivi senator pravde
Hamburga R. Kusch, je od 2010. do 2013. 118 puta pruio tu vrstu pomoi. Kamann: Befrdert
Sterbehelfer Roger Kusch sich selbst ins Aus?. In: Die Welt, 14.5.2014. Identifikovana je i
pojava tzv. eutanazijskog turizma, tj. putovanja u vajcarsku, dravu sa liberalnijim pristupom
eutanaziji, ne bi li tamo okonali svoj ivot uz tuu pomo. U 2014. godini je u toj dravi
zabeleeno 25% vie asistiranih suicida u odnosu na prethodnu godinu; od toga znaajan broj
nemakih dravljana. Kobler: Selber entscheiden, wann genug ist. In: Neue Zrcher Zeitung,
13.3.2015). Prema podacima jedne vajcarske organizacije, samo ih je u 2011. godini bilo 74.
Interview von Christian Rath mit Ludwig Minelli: Gute Arbeit soll bezahlt werden. In: Die
Tageszeitung, 16.8.2012.
Ivana Markovi 165

drutveno normalizovanje, navikavanje na ove organizovane oblike


asistiranog suicida. Posebno stari i/ili bolesni ljudi mogu da se navedu na
to ili ak da se direktno ili indirektno osete prinuenim na to.47 Zatiena
dobra su ljudski ivot i individualna sloboda odluivanja. Izvrilac
naelno moe biti svako.
Radi se o krivinom delu ugroavanja sa apstraktnom opasnou.
Radnja pomaganja, koja se nalazi u predvorju pokuaja glavnog
dela (samoubistva) podignuta je na rang radnje izvrenja. Poslovno
nije isto to i u vidu zanimanja; ve to ini ko pruanje, stvaranje ili
posredovanje mogunosti za samoubistvo ini stalno ili kontinuirano,
nezavisno od namere ostvarenja dobiti i nevezano za privredne delatnosti
ili zanimanja, jer se i bez te namere stvaraju navike i odnosi zavisnosti koji
ugroavaju autonomiju pojedinca, naglaavajui da je razlika u odnosu
na palijativnu negu ne stepenasta, ve kategorina.48 Komunikacija i
razmena informacija o samoubistvu ne ulaze u zakonski opis.49
Kod pruanja mogunosti znai da su spoljne okolnosti koje su
podobne da omogue ili znatno olakaju suicid ve date (na primer,
preputanje prostorija ili sredstava za samoubistvo); kod stvaranja se
uinilac brine o tome da ih bude (na primer, nabavka tih sredstava).
Posredovanje znai da uinilac omoguuje konkretan kontakt izmeu
potencijalnog suicidenta i lica koje prua ili stvara mogunost za to,
pri emu je on na vezi sa oba lica sa kojima je barem naelno razjasnio
spremnost za ovakvu vrstu pomoi. Za dovrenje dela nije nuno da su
suicident i pomaga ve stupili u kontakt, dok se kod pruanja i stvaranja
mogunosti delo smatra dovrenim onda kada su spoljne okolnosti za
samoubistvo povoljnije oblikovane.50
Kritika se odnosi na irinu objektivnog bia; obeleje
poslovnosti e postojati i kada je radnja po prvi put preduzeta, ako
to predstavlja poetak delatnosti koja je postavljena tako da e se
nastaviti. Obuhvaen je na primer i sluaj kada se suicidentu stavlja na
raspolaganje prostorija u kojoj e lice nakon prestanka uzimanja lekova
umreti, neto to se redovno deava na palijativnim odeljenjima. Poto
bi dalje prinudno leenje suprotno aktuelnoj ili ranije utvrenoj volji
pacijenta (Patientenverfgung) bilo kanjivo, a izvrilac moe biti svako,
ukljuujui lekare, ija je delatnost po definiciji poslovna i nije ograniena
47
Ibid. Istraivanje u Nemakoj je pokazalo da se ljudi plae dugog toka umiranja (61, 8%),
jakih bolova ili potekoa sa disanjem (60, 1%) i padanja na teret svojoj porodici (53, 8%). V.
Sozialwissenschaftliches Institut der Evangelischen Kirche in Deutschland: Sterben? Sorgen
im Angesicht des Todes. Ergebnisse einer bundesweiten Umfrage des Sozialwissenschaftlichen
Institutes der EKD, 12.5.2015.
48
Bundesdrucksache 18/5373, 17.
49
Ibid., 18.
50
Ibid., Th.Fischer, op.cit.
166 Strani pravni ivot

na pojedinani sluaj, ispostavlja se da je to opisom zakona obuhvaeno51


i da ini jedan itav deo (specijalistike) lekarske delatnosti kanjivim.

5. Zakljune napomene

Relativno liberalan stav nemakog zakonodavca prema


nekanjivosti asistiranog suicida doiveo je nekoliko ogranienja. Najpre
su lienje ivota na zahtev izvreno neinjenjem ( 216 StGB) i nepruanje
pomoi ( 323c StGB) tumaeni toliko ekstenzivno (lagvorti - prelazak
vlasti nad delom i nesreni sluaj) da su svoju kanjivu zonu proirili
na (inicijalno nekanjivo) pomaganje u samoubistvu.
Okvir nekanjivosti iznova je suen novim krivinim delom
poslovnog podsticanja samoubistva ( 217 StGB), ije je uvoenje
obrazloeno zatitom integriteta i autonomije ljudi od sukoba interesa
i mogunosti zloupotrebe, proisteklih iz komercijalizacije ovog vida
pomaganja.
Ova ogranienja zasluuju kritiku, jer se u jednoj slobodarskoj
pravnoj dravi ne moe graanima nametnuti opta obaveza na ivot,
potiskujui njihovu slobodnu i jasno izraenu volju za neogranienim
raspolaganjem tim svojim, istina najviim, dobrom, to posebno vai u
situacijama ireverzibilno naruenog zdravstvenog stanja. Izlaz iz ovako
iroke kriminalne zone mogao bi se nai u primeni osnova iskljuenja
kanjivosti (pristanku pacijenta52 i krajnjoj nudi).53

51
E. Hilgendorf, Eine Norm fr die Wissenschaft, http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/
gesetzgebung-sterbehilfe-tatbestandsmerkmale-analyse/, pristupljeno stranici: 23. april 2016.
godine.
52
Vie o tome: I. Markovi, Pristanak povreenog u krivinom pravu, u: Kaznena reakcija u
Srbiji I deo (ur. . Ignjatovi), Beograd 2011, 282-296; I. Markovi, Preduzimanje medicinskog
zahvata kao osnov iskljuenja protivpravnosti sa posebnim osvrtom na nepostojanje pristanka
pacijenta, u: Kaznena reakcija u Srbiji II deo (ur. . Ignjatovi), Beograd 2012, 306-324.
53
U tom smislu i E. Hilgendorf, op.cit.
167

Ivana Markovic
Assistant at the Faculty of Law
University of Belgrade

THE LIMITS OF ASSISTED SUICIDE IN GERMAN


CRIMINAL LAW

Summary

This paper begins with the evaluation of the limitations between the
not punishable suicide assistance and killing on request done by omission
( 216 CC, mercy killing), with the change of rule over the act as central
criterion of the analysis. A delimitation to failure to render assistance (
323c CC), where suicide is (mis)interpreted as accident in terms of this
offense, leading to narrowing of impunity, has also been made.
The second part deals with another limitation of impunity of those
who are assisting suicide, currently being in center of focus because of
the new offense of business-like support of suicide ( 217 CC), which
is now, with a few exceptions, prohibiting the business-like providing,
making available and mediating the possibility for suicide.
Keywords: Aiding and abetting, assisting, suicide, omission, rule
over act, failure to render assistance, Germany.
169

Doc. dr Nevenko Vranje1 Pregledni nauni rad


UDK: 352.07(497.6)

ORGANIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE U


BOSNI I HERCEGOVINI

Apstrakt

Organizacija lokalne samouprave u sloenim dravama je veoma


kompleksno pitanje. Ovo pitanje dodatno problematizuje injenica da je
Bosna i Hercegovina drava atipine organizacione strukture sa nekoliko
nivoa vlasti. Budui da je lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini u
nadlenosti njenih entiteta, rad analizira organizaciju lokalne samouprave
u Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i Hercegovine i Brko distriktu
Bosne i Hercegovine. Rad polazi od teorijskih i pozitvnopravnih odreenja
lokalne samouprave analizirajui njihove meusobne implikacije. Takoe,u
korelaciju se dovodi i trenutni poloaj lokalne samouprave u Bosni i
Hercegovini sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Analiza
organizacione strukture lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini pokazuje
da lokalna samouprava proizilazi iz njene ustavne strukture te da se susree
sa nizom problema politike prirode sa kojima se susree i sama drava.
Drugaije reeno, postojei politiki i pravni ambijent ne pogoduje razvoju
lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini.
Kljune rei: decentralizacija, lokalna samouprava, Bosna i
Hercegovina, jedinice lokalne samouprave, optina i grad.

1. Odreenje lokalne samouprave

Lokalna samouprava je ini se jednako i politiko i pravno pitanje.


Politika koncepcija lokalne samouprave kao vanog segmenta javne uprave
proizilazi najveim delom iz drutveno-politikog ureenja konkretne
drave ali u zadnje vreme i neminovnih zahteva evropskih integracija.
Politiko shvatanje lokalne samouprave bez sumnje oblikuje njeno
veoma vanije pravno odreenje.
Pravno ureenje lokalne samouprave oznaava i nain njene
operacionalizacije odnosno provoenja. Ovaj poloaj ima svoju
1
Fakultet politikih nauka Univerziteta u Banjoj Luci, e-mail: nvranjes@blic.net.
170 Strani pravni ivot

organizacionu i funkcionalnu (materijalnu dimenziju). Organizaciona


dimenzija obuhvata krug subjekata, organa i organizacija koji vre poslove
lokalne samouprave dok funkcionlna odnosno materijalna dimenzija
oznaava sadrinu poslova odnosno delatnost koju organizacioni subjekti
lokalne samouprave obavljaju. Pozitvno pravo mora da d odgovore na oba
pitanja.
Pozitivnopravni pojam lokalne samouprave obuhvata vaeu vizu
propisa kojom se ureuje pravni poloaj lokalne samouprave. On se kree
od Ustava, preko mnogobrojnih zakonskih pa do podzakonskih akata ali
i meunarodnopravnih akata.
U teorijskom smislu, gotovo svi autori, samoupravu uopte i lokalnu
samoupravu vezuju za decentralizaciju. Tako, Radomir Luki razlikuje
birokratsku i demokratsku decentralizaciju. Birokratska decentralizacija
podrazumeva birokratski karakter decentralizovanih organa pri emu
birokratske organe postavlja i smenjuje centralna vlast. S druge strane,
demokratska decentralizacija je veli punija od birokratske i stvarnija. Pri
tome su decentralizovani organi u demokratskoj decentralizaciji birani
od strane stanovnitva. Takva decentralizacija je samouprava.2
Prema Slobodanu Jovanoviu, optinska samouprava je prisutna
tamo gde je optina organizovana kao javnopravna korporacija kada se
vrioci optinske vlasti smatraju kao optinski organi, a ne kao dravni.
Oni su pod nadzorom centralne vlasti ali ne i pod njenom zapovednou.3
Eugen Pusi, takoe dovodi lokalnu samoupravu u korelaciju sa
decentralizacijom te tvrdi da se od decentralizacije oekuju izvesne prednosti
koje bi se ogledale u sledeem: (1) spreavanje koncentracije politike moi;
(2) lokalizacija politikih konflikata; (3) sudelovanje graana u upravljanju,
sve do samoupravljanja u sferi autonomnih lokalnih interesa i (4) poboljanje
kvaliteta slubi usled pritiska bliskih lokalnih potreba i zahteva.4
Sublimirajui navedena odreenja, a ako se izuzme determinacija
javnopravna korporacija, upravo ovakvo miljenje odgovara i dananjem
shvatanju odnosa lokalne samouprave i dravne uprave koji podrazumeva
nadzor ali ne i centralistiko upravljanje jedinicama lokalne samouprave
od strane dravnih organa. U suprotnom lokalna samouprava ne bi imala
nikakav smisao i svela bi se na puku dekoncentraciju vlasti, a nikako
na decentralizaciju to i jeste njena sutina. Dakle, decentralizacija
sa demokratizacijom vlasti predstavlja imperativ moderne lokalne
samouprave.

2
R. Luki, B. Kouti, Uvod u pravo, osmo izdanje, Nauna knjiga, Beograd 1988., 180.
3
S. Jovanovi, Drava II, Geca Kon, Beograd 1936., 307.
4
E. Pusi, Upravni sistemi, 1 Uvod Razvoj upravljanja, Grafiki zavod Hrvatske i Pravni
fakultet u Zagrebu, Zagreb 1985., 311.
Nevenko Vranje 171

Ratko Markovi, lokalnu samoupravu vidi kao oblik odluivanja


i upravljanja u lokalnim zajednicama, konstituisanim na uim delovima
dravne teritorije, i to neposredno od strane njenih stanovnika ili putem
njihovih predstavnika, koje oni neposredno biraju, kao i drugih lokalnih
organa. To je lokalna vlast koju vre lokalni organi, samovlada graana u
lokalnim zajednicama. Lokalna samuprava je originerna, svojstvena, pa i
osnovna organizacija vlasti.5
Takoe, vezujui lokalnu samoupravu za decentralizaciju vlasti,
orije Blai tvrdi, da je lokalna samouprava sloena i dinamina kategorija
te da se moe posmatrati sa ustavnog, upravnog, finansijskog i pravnog
aspekta. U tom smislu, kao istorijska, demokratska i moderna, lokalna
samouprava je proizala iz prirodne tenje lokalnog stanovnitva da manje
ili vie samostalno upravljaju poslovima lokalne zajednice, da preko svojih
predstavnika u organima lokalne samouprave odluuju o svim pitanjima od
posebnog lokalnog interesa.6
Nakon sublimacije irih teorijskih shvatanja razliitih autora, Milan
Vlatkovi posmatra lokalnu samoupravu kao ustavom i zakonom utvreno
pravo graana i javno-pravnih kolektiviteta (jedinica lokalne samouprave), te
da je lokalna samouprava ustavna pa zatim i zakonska kategorija, da graani
na osnovu sopstvene odgovornosti upravljaju posredno ili neposredno
delom javnih poslova koji imaju lokalni karakter i od interesa su za lokalno
stanovnitvo (...), navodei i druga odreenja (slino Blaiu) koja vie
predstavljaju pozitivnopravnu nego teorijsku materiju.7
Tri poslednje navedena stava, razume se, novijeg datuma ukazuju
na zaokret autora koji teorijski odreujui lokalnu samoupravi prilino
odlaze na teren prava i koji u determinaciju lokalne samouprave uvode
sutinske termine koje deklarie Evropska povelja o lokalnoj samoupravi i
drugi dokumenti koji su vezani za dananji diskurs posmatranja koncepta
lokalne samouprave. Dakle, preovlauju instituti da je lokalna samouprava
pravo graana, pravo njihovih izabranih predstavnika, lokalna vlast, lokalni
interes i drugi sa njima povezani pojmovi koje nalazimo prvenstveno u
Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i jo nekim drugim dokumentima
moderne evropske provenijencije.
Sudei po navedenim teorijskim shvatanjima lokalne samouprave,
kako onima starijeg tako i onima novijeg datuma, moemo zakljuiti da
oni ne daju potpuno odreenje lokalne samouprave ni u organizacionom ni
u funkcionalnom smislu ali svakako sadre izvesne putokaze u kom pravcu
zakonodavac treba da se kree.
5
R. Markovi, Ustavno pravo i politike institucije, dvanaesto osavremenjeno izdanje, Pravni
fakultet Univerziteta u Beogradu i JP Slubeni glasnik, Beograd 2008., 403.
6
. Blai, Sistem lokalne samouprave (teorijsko, meunarodno-pravno, komparativno i
pozitivno-pravno), Fakultet za dravne i evropske studije, Podgorica 2011., 82.
7
M. Vlatkovi, Pravo lokalne samouprave, BLC i Besjeda, Banja Luka 2008., 16-17.
172 Strani pravni ivot

Potpuno odreenje lokalne samouprave odnosno njenih organa


i delatnosti nalazimo u pozitivnopravnim aktima konkretne drave.
Naveemo ih neto kasnije ali ve sada moemo konstatovati da se ona u
Bosni i Hercegovini temelje na Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi.
U pogledu delatnosti odnosno kruga poslova koji su u nadlenosti
jedinica lokalne samouprave razlikujemo poslove izvornog i poslove
prenesenog delokruga. Upravo zbog primene naela supsidijarnosti
iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi sve vie se proiruje krug
izvornih poslova. Poslovi izvornog delokruga mogu biti odreeni optom
ili generalnom klauzulom i enumeracijom. Evropska povelja o lokalnoj
samoupravi se opredeljuje za optu klauzulu, a to je prihvaeno u veini
kontinentalnih zemalja zapadne Evrope i Skandinavije kao i u bivim
socijalistikim zemljama.8
Meutim, kada je u pitanju Bosna i Hercegovina sudei prema
zakonskim reenjima, naroito u Republici Srpskoj gde je prisutna iroka
i detaljna enumeracija nadlenosti lokalne samouprave u oblasti izvornog
delokruga (razvojni programi, urbanizam, komunalne delatnosti,
finansije, graenje, inspekcijski nadzor, katastarski poslovi, utvrivanje
i naplata izvornih prihoda, obrazovanje, sport, kultura i dr.), ne moemo
govoriti o generalnom pristupu odreivanja poslova izvornog delokruga.
tavie, preovladava detaljno razraen sistem enumeracije kroz desetine
zakonskih lanova i vie desetina stavova.9

2. Odnos Bosne i Hercegovine prema lokalnoj samoupravi

Bosna i Hercegovina je sloena drava sui generis karaktera.


Ustavnopravni i politiki sistemi ne poznaju oblik ureenja koji je danas
prisutan u Bosni i Hercegovini. Kao takva, ova drava ima i elemente
federacije ali i konfederacije.10 Konkretnije, Bosna i Hercegovina se
sastoji od dva entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Republike
Srpske te jednog zasebnog administrativno-teritorijalnog subjekta koji
podjednako pripada i Bosni i Hercegovini i njenim entitetima i nosi naziv
8
I. Kopri, Djelokrug lokalne i podrune (regionalne) samouprave, Hrvatska javna
uprava, 1/2005, 45-48.
9
Uporediti: l. 12-27 Zakona o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik Republike Srpske, br.
42/05, 118/05 i 98/13.
10
Kao sloena sui generis drava Bosna i Hercegovina ne ispunjava ni sve federalne i ne sve
konfederalne standarde. Naime, zbog veoma jakog ustavnog poloaja entiteta (mnogi jai nego
to to imaju drave lanice u federacijama), a i zbog samog poloaja drave Bosne i Hercegovine
u kontekstu odnosa prema entitetima, Bosnu i Hercegovinu ne moemo smatrati federacijom.
Takoe, uprkos preovlaujuim konfederalnim elementima (pozicija entiteta veoma bliska
dravnoj, mogunost otvaranja entiteta na meunarodnom planu, struktura i jaina entitetskih
institucija i dr.) nije mogue rei da se radi o konfederaciji. Videti: A. Fira, Enciklopedija ustavnog
prava bivih jugoslovenskih zemalja, IV tom, SANU i Agencija Mir, Novi Sad 1999., 73-76.
Nevenko Vranje 173

Brko Distrikt Bosne i Hercegovine. Konstitutivnost pripada njenim


narodima, a kao konstitutivni narodi na teritoriji cele Bosne i Hercegovine
proglaeni su: Srbi, Hrvati i Bonjaci. Ostali narodi uprkos njihovom
nesumnjivom prisustvu nemaju mogunost po vaeem Ustavu pasivnog
birakog prava u najviim strukturama izvrne i zakonodavne vlasti.11
Svakako da sloena struktura Bosne i Hercegovine uslonjava i
organizaciju vlasti. Kako je Ustavom Bosne i Hercegovine ustanovljena
presumpcija nadlenosti u korist entiteta, entitetima pripadaju sve one
nadlenosti koje nisu u iskljuivoj nadlenosti Bosne i Hercegovine, a u
nadlenosti institucija Bosne i Hercegovine spadaju: (1) spoljna politika;
(2) spoljnotrgovinska politika; (3) carinska politika; (4) monetarna
politika; (5) finansiranje ustanova i meunarodnih obaveza Bosne i
Hercegovine; (6) politika i propisi za useljavanje, izbeglice i azil; (7)
sprovoenje krivinih zakona na meunarodnom planu i izmeu entiteta,
ukljuujui i odnose sa Interpolom; (8) uvoenje u rad sredstava za
meusobne i meunarodne komunikacije (9) regulisanje saobraaja
izmeu entiteta i (10) kontrola vazdunog saobraaja.12 Za sve pomenute
nadlenosti bila su predviena dva ministarstva i to Ministarstvo spoljnih
poslova i Ministarstvo spoljne trgovine. Prenosom nadlenosti sa entiteta
na dravni nivo i intervencijom Kancelarije visokog predstavnika danas
Savet ministara Bosne i Hercegovine ini devet ministarstava.
Sudei prema ovakvoj raspodeli nadlenosti Bosna i Hercegovina
je najblia federalno-konfederalnom obliku ureenja.13
Za razmatranje poloaja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini
vano je konstatovati da se radi o zemlji predimenzionisane javne uprave
u organizacionom smislu to svakako ima implikacije i na poloaj lokalne
samouprave kao bitnog segmenta javne uprave. Tako, BiH zemlja sa
nepuna etiri miliona stanovnika ima etiri potpuno odvojena nivoa vlasti sa
11
Ovakvo ustavno reenje dovelo je do spora pred Evropskim sudom za ljudska prava u predmetu
Sejdi i Finci protiv Bosne i Hercegovine (Apelacije br. 27996/06 i 34836/06). Sud je 22.
decembra 2009. godine uvaio apelaciju konstatujui da su apelantima povreena ljudska prava
zbog toga to im je onemogueno da se kandiduju na izborima za Dom naroda i Predsednitvo
Bosne i Hercegovine zbog njihovog romskog i jevrejskog porekla te da postoji krenje l. 14.
u vezi sa l. 3. Protokola br. 1. kao i povreda lana 1. Protokola br. 12 Evropske konvencije o
ljudskim pravima i osnovnim slobodama.
ire videti predmet: Sejdi and Finci v. Bosnia and Herzegovina (no. 27996/06), dostupno na: http://
www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=hearings&w=2799606_03062009&language=lang,
pristupljeno: 28.04. 2016. godine. Navedena presuda uprkos viegodinjem meunarodnom
pritisku ni do danas nije provedena zbog nemogunosti postizanja unutranje politike saglasnosti
oko izmene Ustava tako da pomenuti elementi diskriminacije i dalje ive u Ustavu Bosne i
Hercegovine. Danas, ini se da meunarodna zajednica vie i ne pominje navedenu presudu.
12
l. III Ustava Bosne i Hercegovine, Dejtonski mirovni sporazum, Aneks IV i Slubeni glasnik
Bosne i Hercegovine, br. 25/09.
13
R. Kuzmanovi, Ustavno pravo, tree izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet
Univerziteta u Banjoj Luci, Banja Luka 2002., 308.
174 Strani pravni ivot

zasebnim upravnim strukturama koje, izmeu ostalih ine 136 ministarstava


(i isto toliko ministara), preko 1000 javnih ustanova, preko 300 upravnih
organizacija, 146 jedinca lokalne samouprave i mnogi drugi subjekti javne
uprave, koje je gotovo nemogue identifikovati i u potpunosti nabrojati,
budui da se organi uprave formiraju kako generalnim tako i posebnim
zakonima pa ak i podzakonskim aktima. Svakako da se ovako glomazna,
komplikovano ustrojena i hijerarhijski razuena organizacija uprave
odraava na njenu efikasnost i funkcionalnost uopte. Pitanje ekonomske
odrivosti ovlikog broja javnih subjekata u maloj i nerazvijenoj zemlji sa
gotovo devastiranim realnim sektorom je izlino i postavljati.14
Ustav Bosne i Hercegovine ni jednom rei ne pominje lokalnu
samoupravu ni u organizacionom niti u funkcionalnom smislu. Imajui
u vidu raspodelu nadlenosti izmeu drave i entiteta i injenicu da se
nadlenost nad lokalnom samoupravom nije nala na spisku nadlenosti
institucija Bosne i Hercegovine, valja zakljuiti da nadlenost nad
lokalnom samoupravom u Bosni i Hercegovini pripada njenim entitetima.
Stoga u nastavku rada organizaciju lokalne samouprave sagledavaemo
na nivou njenih entiteta.

3. Organizacija lokalne samouprave u Republici Srpskoj

Organizacija lokalne samouprave u Republici Srpskoj regulisana


je Ustavom i zakonima. Zakonski poloaj lokalne samouprave propisan
je sutinski Zakonom o lokalnoj samoupravi i Zakonom o teritorijalnoj
organizaciji Republike Srpske, a tangiran je Zakonom o statusu funkcionera
jedinice lokalne samouprave, Zakonom o budetskom sistemu Republike
Srpske, Zakonom o referendumu i graanskoj inicijativi i dr.
Ustav Republike Srpske, ureuje pitanje lokalne samouprave
istina ne garantujui pravo na lokalnu samoupravu. U tom smislu, Ustav
Republike Srpske ve u l. 5 ureuje, da se ustavno ureenje Republike
Srpske inter alia, temelji na lokalnoj samoupravi. Nadalje, l. 66 Ustava,
ureuje da (...) ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom,
samostalnost i jednak poloaj preduzea i drugih organizacija, ustavni
poloaj i prava jedinica lokalne samouprave osnova su i mjera ovlaenja
i odgovornosti republikih organa (kurziv u tekstu je moj).15
U Glavi VI Ustava Republike Srpske pod nazivom Teritorijalna
organizacija, stoji odredba da se teritorijalna organizacija Republike
ureuje zakonom, a zatim se u l. 102 nabrajaju nadlenosti optina,
14
N. Vranje, Organizacioni problemi javne uprave u Bosni i Hercegovini, Administracija i
javne politike, 2/2015, 58.
15
Ustav Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96,
15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02, 69/02, 31/03, 98/03, 115/05 i 117/05.
Nevenko Vranje 175

nakon ega sledi odredba da se sistem lokalne uprave ureuje zakonom


te da se zakonom moe poveriti vrenje poslova lokalne uprave u gradu.
Dakle, Ustav govori o lokalnoj upravi to je svakako termin razliit od
termina lokalna samouprava ali se da izvesti implicitno da se zapravo
time ustavom regulie pitanje lokalne samouprave. Drugaije reeno,
Ustav Republike Srpske ureuje da se poslovi lokalne (samo)uprave
obavljaju u optinama i gradovima. Time je izraena i opredeljenost
Republike Srpske za jednostepenim modelom lokalne samouprave budui
da Ustav ne pominje druge organizacione oblike koji bi postojali izmeu
optinskog i republikog nivoa vlasti.16
l. 2 Zakona o lokalnoj samoupravi definie: lokalna samouprava
je pravo graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski
izabranih predstavnika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa
stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne
samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim
poslovima koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog
stanovnitva.17
U narednom stavu citiranog lana propisano je da se lokalna
samouprava ostvaruje u optinama i gradovima, a izvravaju je graani i
organi jedinica lokalne samouprave.
Poredei dosledno citiranu zakonsku definiciju loklane samouprave
sa definicjom iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi koja glasi:
lokalna samouprava podrazumeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti
da, u granicama zakona, reguliu i rukovode znatnim delom javnih poslova
na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva.,18
prepoznajemo gotovo istovetno odreenje lokalne samouprave kakvo je
dato u Evropskoj povelji i lokalnoj samoupravi.
Vaei zakon o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj definie
optinu kao osnovnu teritorijalnu jedinicu lokalne samouprave. Optina se
obrazuje za deo naseljenog mesta ili za jedno ili vie naseljenih mesta. Pored
optine, lokalna samouprava se odvija i u gradu. Grad se prema postojeem
zakonskom reenju, moe uspostaviti zakonom na urbanom pordruju koje
ini koherentnu geografsku, socijalnu, ekonomsku, istorijsku i teritorijalnu
celinu sa odgovarajuim nivoom razvoja. Gradovi mogu biti monolitnog
sastava ili sastavljeni od vie optina. Oni gradovi koji u svom sastavu
nemaju vie optina imaju istu nadlenost kao i optine.
Pored injenice da se osniva posebnim zakonom, te da u svom
sastavu moe imati vie optina, ne postoji sutinska razlika izmeu
16
Ibid.
17
l. 2 Zakona o lokalnoj samoupravi, Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 42/05, 118/05 i 98/13.
18
l 3. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi,
Kancelarija Saveta Evrope i OEBS misija u BiH, publikacija, Sarajevo 2003., 6-7.
176 Strani pravni ivot

optine i grada. Navedeni kriteriji u kojima je izostavljena neophodna


teritorijalna povrina i broj stanovnika kao kriteriji te uoptena odrednica
da to mora biti urbano pordruje koje ini koherentnu geografsku,
socijalnu, ekonomsku, istorijsku i teritorijalnu celinu sa odgovarajuim
nivoom razvoja daju iroku diskrecionu mo predlagau zakona i samom
zakonodavcu da na jedan dosta prizvoljan nain mogu osnivati gradove.
Smatramo da se upravo to i desilo u zadnja dva kruga osnivanja
gradova u Republici Srpskoj. Prvo, kada su tokom 2012. godine optine
Prijedor, Doboj, Bijeljina i Trebinje dobili status grada, i drugo, kada
je tokom 2016. godine status grada dobila i tadanja optina Zvornik.
Tako danas Republika Srpska ima sedam gradova od kojih su dva (Banja
Luka i Istono Sarajevo) osnovani Zakonom o teritorijalnoj organizaciji
Republike Srpske,19 te pet pojedinanim zakonima za svaki grad. Od
svih pomenutih jedino grad Istono Sarajevo u svom sastavu ima vie
optina i to njih pet: Istono Novo Sarajevo, Istona Ilida, Istoni Novi
Grad, Pale, Sokolac i Trnovo. Upravo to je i jedina razlika izmeu grada
Istono Sarajevo i svih drugih gradova u Republici Srpskoj. Takoe,
kako u organizacionom tako i u funkcionalnom smislu izmeu gradova
u Republici Srpskoj nema gotovo nikakvih razlika pa se opravdano
postavlja pitanje osnivanja novih gradova.
U tom smislu, Republika Srpska je na tragu poboljanja ili bar
preciziranja postojeeg zakonskog okvira kroz novi Zakon o lokalnoj
samoupravi. Prema nacrtu pomenutog zakona, grad se moe uspostaviti
zakonom na urbanom podruju koje ini jedinstvenu geografsku,
socijalnu, ekonomsku, istorijsku i teritorijalnu celinu sa odgovarajuim
nivoom razvoja i ako: (1) ima vie od 70.000 stanovnika i (2) je u zadnje
tri godine na osnovu odluke o utvrivanju stepena razvijenosti jedinica
lokalne samouprave imao status razvijene jedinice lokalne samouprave.
Takoe dodaje se i odrednica da teritorija za koju se formira grad
predstavlja prirodnu geografsku celinu, ekonomski povezan prostor koji
poseduje izgraenu komunikaciju meu naseljenim mestima sa seditem
grada kao gravitacionim centrom.20
Iz predloenog zakonskog reenja vidljivo je da staus grada
podrazumeva i dodatne kriterije po pitanju broja stanovnika i stepena
ekonomske razvijenosti koji podrazumeva dugotrajniji status ekonomski
razvijene lokalne zajednice. Ukoliko predloeno reenje bude usvojeno
status grada po kriteriju broja stanovnika mogli bi izgubiti Trebinje koje
prema preliminarnim rezultatima popisa satnovnitva iz 2013. godine
ima 31. 433 stanovnika kao i novouspostavljeni grad Zvornik za kojeg
19
l. 24., st. 1 Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike
Srpske, br. 69/09, 70/12, 83/14 i 106/15.
20
l. 10 Zakona o lokalnoj samoupravi nacrt, http://www.narodnaskupstinars.net/, 01.05. 2016.
Nevenko Vranje 177

preliminarni rezultati pokazuju da ima 63. 686 stanovnika.21


Danas, Republika Srpska pored navedenih sedam gradova ima i
57 optina to ukupno ini 64 jedinicu lokalne samouprave.
Optine u Republici Srpskoj kao najrasprostranjenije jedinice
lokalne samouprave imaju itav niz specifinosti.
Prvo, u pogledu veliine, beleimo izrazito male (patuljaste
optine) koje ne prelaze ni hiljadu stanovnika i izrazito velike optine
odnosno gradove koje imaju neuporedivo veliki broj stanovnika. Tako,
postoji optina Istoni Drvar koja ima 109 stanovnika, optina Istoni
Mostar koja ima 280 stanovnika, optina Kupres 320 stanovnika i dr.
Kao izrazito velike jedinice lokalne samouprave (optine pa i gradovi)
ubrajaju se grad Banja Luka (198. 000 stanovnika), optina Foa (40. 513
stanovnika), grad Bijeljina (114.663 stanovnika) itd. Kada je u pitanju
povrina optine u Republici Srpskoj jedna treina optina ima povrinu
veu od 500 km2 dok je prosena povrina optine 400 km2. Poreenja
radi, evropski standard za povrinu optine kree se od 10 do 50 km2,
dok preporueni broj stanovnika treba da bude 10. 000.22 Dakle, radi se o
optinama veoma niskog demografskog potencijala, duboko siromanim
i nesamostalnim sa gotovo nikakvim izgledima za samoodrivost. Kao
takve one ne mogu ispunjavati dodeljene im zadatke ni minimalnom
broju stanovnika koje imaju pruati neophodne javne usluge i servise. 23
Drugo, nema razlike izmeu postojeih optina u pogledu
nadlenosti, pravnog statusa i drutvenog tretmana. Tako, odreeni autori
govore o sistemu omnibus nadlenosti u kojem jedinice lokalne samouprave
bez obzira na razliite teritorijalne, demografske, ekonomske i druge razlike
vre gotovo iste poslove.24 Takoe, meu optinama se na pravi razlika
na seoske i gradske niti postoji razvijen poseban koncept seoske odnosno
gradske optine, tako da i u tom pogledu vlada monolitna opcija.
Tree, postojea koncepcija optina vodi poreklo iz prethodnih
sistema uz promene minmalne vrednosti. Promene su se desile
uglavnom da je stvoren odreen broj manjih optina povlaenjem linije
razgranienja izmeu Federacije BiH i Republike Srpske potpisivanjem
Dejtonskog mirovnog sporazuma 1995. godine kada je odreeni broj
optina preseen bez ikakvih kriterija, u omeru 51:49 % u korist
21
Videti: Preliminarni rezultati popisa stanovnitva, domainstava i stanova u Bosni i
Hercegovini 2013, Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.bhas.
ba/, 01.05. 2016.
22
Milievi, N. i dr., Lokalna i regionalna samouprava, Centar za promociju civilnog
drutva Sarajevo, Sarajevo 2001., 194.
23
C. Jokay, Local Government in Bosnia and Herzegovina-Chapter 3 in Stabilization of
Local Governments, Open Society Institute, Budapest 2001., 99.
24
P. Dimitrijevi, . Blai, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za dravne i evropske studije,
Podgorica, 2008., 167.
178 Strani pravni ivot

Federacije BiH, pri emu je nastao odreen broj manjih optina uz


entitetsku granicu. Recidivi ranijeg koncepta se ogledaju i u primeni
uglavnom politikih kriterija pri koncepciji optine kao osnovne jedinice
lokalne samouprave. Tome ide u prilog i injenica da granice optina i
njihova struktura nisu ustavom zatiena kategorija. Nadalje, uniformost
i jednoobraznost optina je karakteristika komunalnog sistema koji je
bio prisutan u bivoj SFRJ gotovo etiri decenije kada je optina bila
odreena kao osnovna drutveno-politika zajednica u kojoj se sprovodi
samoupravljanje i vri vlast radnih ljudi i graana. Pri tome je uvedena
jednoobraznost u poloaju i samoupravnoj strukturi optine u ruralnim
i urbanim naseljima (monotipska organizacija).25 Meutim, pri tome se
ne moe zaboraviti da su optine u BiH izmeu 1970. i 1990. godine
doivele uspon u ekonomskom i kulturnom razvoju. Citirajui akademika
Duana Bilandia, Mirko Pejanovi navodi da je u tom vremenu u BiH
zaposleno milion radnika, da su velika preduzea poput Energoinvesta,
Unisa i ipada bili vodei izvoznici proizvoda i usluga na strana trita.
Pored sarajevskog, otvoreni su univerziteti u Tuzli, Mostaru i Banja Luci.
Takoe, izgraeno je 1000 osnovnih kola, a sve optine formirale su
svoje srednjokolske centre.26 Inae, prema veini konstitucionalista
optina tog vremena (naroito Ustavom iz 1974. godine) postaje faktor
ne samo optinskih ve i republikih pa i federalnih interesa. O jaini
i znaaju optine prema Ustavu iz 1974. godine govori i poseban dom
(vee) republikih i pokrajinskih skuptina gde pored Vea udruenog
rada i Drutveno-poitikog vea postoji i Vee optina.27
Prema nekim autorima, uloga optine prema Ustavu iz 1974.
godine ide do te mere da je uspostavljena presumpcija nadlenosti u
korist optine odnosno njenih organa u odnosu na savezne i republike
odnosno pokrajinske organe vlasti budui da su optinski organi uprave
bili osnovni nosioci poslova uprave svih drutveno-politikih zajednica
u zemlji dok su vii nivoi vlasti obavljali samo one poslove koji su im
izriito dodeljeni usatvom i zakonima.28

25
M. Pejanovi, Drutveno-istorijski razvoj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini u XX
stoljeu, pristupno predavanje u svojstvu dopisnog lana Akademije nauka i umjetnosti BiH,
dostupno na: http://www.ifimes.org/ba/9044, 02.05. 2016.
26
Ibid.
27
Uporediti: D. Kuli, Promene u ustavnom sistemu Jugoslavije od Ustava SFRJ 1963. do
Ustava SFRJ 1974. godine, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Niu, Ni 1977., 73-96.
28
P. Dimitrijevi, Odnosi optinskih organa uprave i organa uprave irih drutveno-politikih
zajednica, Anali, 1-2/1981, 97-99, navedeno prema: P. Kuni, Upravno pravo-drugo izmijenjeno
i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci i Uprava za policijsko obrazovanje,
Banja Luka 2010., 53.
Nevenko Vranje 179

4. Organizacija lokalne samouprave u


Federaciji Bosne i Hercegovine

Federacija Bosne i Hercegovine je jedan od dva entiteta koji uz Brko


Distrikt Bosne i Herecegovine konstituiu Bosnu u Hercegovinu. Federacija
Bosne i Hercegovine formirana je Vaingtonskim sporazumom koji je
potpisan u martu 1994. godine izmeu Republike Hrvatske i muslimansko-
hrvatske strane u Bosni i Hercegovoni s prvenstvenim ciljem zaustavljanja
rata izmeu bosanskih Hrvata i Muslimana. Valja zapaziti, da je taj Ustav
potpuno iskljuio jedan itav konstitutivni narod iz ustavnopravnog
poretka. O tome govori l. 1 navedenog Ustava: Bonjaci i Hrvati kao
konstitutivni narodi, zajedno sa ostalima, i graani Republike Bosne i
Hercegovine, ostvarujui svoja suverena prava, preoblikuju unutranju
strukturu teritorija s veinskim bonjakim i hrvatskim stanovnitvom u
Republici Bosni i Hercegovini u Federaciju Bosne i Hercegovine koja se
sastoji od federalnih jedinica sa jednakim pravima i odgovornostima (..).
Iz dela ovako expressis verbis citirane odredbe, vidljivo je da je srpski narod
u tako stvorenoj tvorevini potpuno diskriminisan. Navedeno potvruje i
potonja odluka Ustavnog suda BiH iz 1998. godine, da su Bonjaci, Srbi
i Hrvati konstitutivni narodi na celoj teritoriji Bosne i Hercegovine, pa
samim tim i na podruju Federacije Bosne i Hercegovine.29
Vaei Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, ureuje da se
lokalna samouprava ostvaruje u optini, te da se za podruje dve ili vie
optina koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama
graana, formira grad kao jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu
sa federalnim zakonom. Pri tome Ustav je predvideo dva garada Sarajevo
i Mostar. Nadalje, Ustav je nadlenost nad lokalnom samoupravom
prepustio kantonima kojih ima deset. Ustavni sud obezbeuje zatitu
prava na lokalnu samoupravu. Ustavni sud odluuje o sporovima izmeu
jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtev optinskog
ili gradskog vea, naelnika optine ili gradonaelnika grada, ili udruenja
opina i gradova Federacije Bosne i Hercegovine.30
Zakonom o federalnim jedinicama (kantonima-upanijama)
utvruju se federalne jedinice (kantoni-upanije) u Federaciji Bosne i
Hercegovine, odreuje njihov broj, podruje, metode i postupci za fiziko
odreivanje granica izmeu kantona-upanija i druga pitanja od znaaja
za utvrivanje granica izmeu kantona-upanija.31
29
Videti: Odluka Ustavnog suda BiH, br. U 5/98-III. Takoe uporediti: N. Ademovi, M. Joseph,
G. Markovi, Ustavno pravo BiH, Konrad Adenauer Stiftung, Sarajevo 2012., 329-333.
30
Videti: l. 2, l. 4, l. 7 i l. 10 Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, neslubeni preieni
tekst, Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, http://www.ustavnisudfbih.ba/.
31
l. 1 Zakona o federalnim jedinicama (kantonima-upanijama), Slubene novine Federacije
BiH, 9/96.
180 Strani pravni ivot

Podruje kantona-upanija ine optine i delovi optina utvreni


Zakonom o federalnim jedinicama (kantonima-upanijama). Dakle,
ovakvom zakonskom normom ureena je i teritorijalna organizacija
Federacije Bosne i Hercegovine. Valja istai da ovaj zakon nije propisao
nikakve odredbe o nainu promene utvrene teritorijalne organizacije.
Shodno pomenutom zakonu, Federacija Bosne i Hercegovine
se sastoji od deset kantona odnosno upanija. Svaki kanton (upanija)
je zapravo federalna jedinica budui da ima sopstveni ustav, vladu,
skuptinu, policiju, lokalnu samoupravu i dr.
Lokalna samouprava u Federaciji Bosne i Hercegovine ostvaruje
se u kantonima, a na federalnom nivou postoji Zakon o naelima lokalne
samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine. Pomenutim zakonom
se ureuju: definicija lokalne samouprave, samoupravni delokrug, tela
jedinica lokalne samouprave, meusobni odnosi vea i naelnika/ca
jedinica lokalne samouprave, mesna samouprava, finansiranje i vlasnitvo,
javnost rada, neposredno uee graana u odluivanju, upravni nadzor,
saradnja jedinica lokalne samouprave i viih tela vlasti, odnos i saradnja
federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica lokalne samouprave, nadzor nad
primenom zakona, kao i druga pitanja.32
Zakonsko odreenje lokalne samouprave u Federaciji
Bosne i Hercegovine je identino kao i u Republici Srpskoj i
prati Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi. Neto drugaije
odreenje sreemo kod definicije optine koaj se odreuje kao
osnovna jedinica lokalne samouprave koja je na osnovu ispunjavanja
propisanih kriterija uspostavljena zakonom. Takoe, zakon propisuje
i grad kao jedinicu lokalne samouprave koja predstavlja urbanu,
infrastrukturnu celinu povezanu svakodnevnim potrebama stanovnitva.
Grad se, osim ustavom, uspostavlja federalnim zakonom na osnovu
sporazuma o udruivanju dve ili vie optina, odnosno odluke optinskog
vea optine koja ispunjava propisane kriterije, a koja ima najmanje
30.000 stanovnika, odnosno u ijem gradskom sreditu kao zaokruenom
urbanom podruju ivi najmanje 10.000 stanovnika. U svakom sluaju
grad e biti i ona jedinica lokalne samouprave koja ne ispunjava ove
uslove ukoliko je u njemu sedite kantona (upanije). Uprkos pomenutoj
odredbi, danas sva sedita kantona (upanija) nemaju status grada budui
da u Federaciji Bosne i Hercegovine trenutno postoji est gradova
(Sarajevo, Mostar, Biha, Zenica, Tuzla i iroki Brijeg), dok Federacija,
kao to smo rekli ima deset kantona.
Svaki kanton svojim ustavom i zakonima ureuje poloaj lokalne
samouprave. Meutim postoje kantoni koji su tek nedavno, gotovo 20 godina
32
l. 1 Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine,
Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine, br. 49/06 i 51/09.
Nevenko Vranje 181

nakon uspostavljanja doneli zakone o lokalnoj samoupravi (kanton Sarajevo),


dok drugi donesene zakone gotovo ne primenjuju te lokalnu samoupravu
temelje veui se za federalni zakon i podzakonske akte, prvenstveno staute
(Srednjobosanski kanton). Kao razlozi ovakvog stanja smatra se nedostatak
politike volje i dogovora vladajuih elita ovog entiteta.
U organizacionom smislu lokalnu samoupravu danas u Federaciji
Bosne i Hercegovine ini 81 jedinica lokalne samouprave (ubrajaju i Brko i
ako se radi o posebnoj teritoriji-distriktu koji podjednako pripada i Federaciji
BiH i Republici Srpskoj), od ega 75 optina i est pomenutih gradova.
Optine i gradova u Federaciji Bosne i Hercegovine po svojoj
strukturi, nainu organizovanja, i teritorijalnom aspektu veoma nalikuju
optinama i gradovima u Republici Srpskoj. Izuzetak je naravno grad
Sarajevo koji je i glavni grad Federacije ali i Bosne i Hercegovine.
Takoe, ovaj grad je i sedite sarajveskog kantona. Grad Sarajevo u svom
sastavu ima etiri optine i to: Centar, Novi Grad, Novo Sarajevo i Stari
Grad. Podseanja radi preratno Sarajevo je u svom sastavu imalo deset
gradskih optina.
U pogledu veliine optina (povrine i broja stanovnika) i u
Federaciji Bosne i Hercegovine kao i u Republici Srpskoj nalazimo
izrazito male optine kao to su: Dobretii (2.000 stanovnika), Pale-Praa
(1.043 stanovnika), Doboj-Jug (4.409), Trnovo-FBiH (1.830 stanovnika).
S druge strane, postoje izrazito mnogoljudne jedincie lokalne samouprave:
Sarajevo (291.422 stanovnika), Mostar (113.169 stanovnika), Travnik
(57.543 stanovnika) itd. Valja istai, da je grad Mostar bio sastavljen od
pet optina sve do 2004. godine kada je tadanji Visoki predstavnik za
BiH Paddy Ashdown nametnuo statut grada Mostara i ukinuo optine.
Pomenutim statutom je formirana jedinstvena gradska uprava, bive
optine su pretvorene u izborne jedinice, u gradskom veu uvedene su
nacionalne kvote prema kojima ni jedan narod ne moe imati veinu.
Zbog navedenih problema Grad Mostar nije proveo lokalne izbore 2012.
godine budui da se politike strukture ne mogu usaglasiti da li grad treba
imati gradske optine.33
Nadlenosti jedinica lokalne samouprave u Federaciji Bosne i
Hercegovine ograniene su sloenom strukturom ovog entiteta. Naime,
postoje poslovi od iskljuive nadlenosti Federacije, zatim poslovi u
iskljuivoj nadlenosti kantona te najzad zajedniki poslovi Federacije
i kantona. Drugaije reeno, lokalna samouprav u Federaciji Bosne i
Hercegovine ima one nadlenosti koji na nju prenese kantonalna vlast.
Upravo iz tih razloga postoje kantoni slabe i jake madlenosti kao i lokalne
samouprave slabe i jake nadlenosti. Odreivanje tih nadlenosti naalost
33
Decision Enacting the Statute of the City of Mostar, www.ohr.int/?p=65647&print=pdf, 02.05.
2016. godine.
182 Strani pravni ivot

neretko biva predmet politike i nacionalne nadmoi da li kantonalnog ili


lokalnog nivoa vlasti, pri emu pravni i struni kriteriji ostaju zanemareni.
Tako uoavamo da kanton (Katton broj 10 Livanjski kanton)
sa veinski zastupjenim srpskim stanovnitvom u jedinicama lokalne
samouprave je potpuno uzrupirao nadlenosti lokalnim zajednicama o
emu svedoe brojne sudske odluke. O predimenzionisanju javne uprave
pa i lokalne samouprave u Federaciji BiH izlino je igovoriti, budui
da ovaj entiet ima 16 federalnih ministarstava te da svaki kanton u
proseku ima 10 ministarstava (ukupno oko 100) plus kantonalne uprave,
kantonalne ustanove i zavodi te administrativni aparat 81 jedinice
lokalne samouprave. Jasno je da je ovakav sistem distribucije nadlenosti
neodriva i da on predstavlja neuralginu taku Bosne i Hercegovine koja
treba da bude teite interesovanja i predmet reforme.

5. Brko distrikt Bosne i Hercegovine

Brko distrikt Bosne i Hercegovine je atipina tvorevina koja u


svemu podsea na jedinicu lokalne samouprave specifinog karaktera.
Pravni poloaj Brko distrikta Bosne i Hercegovine utemeljen je na
Statutu Brko distrikta BiH.34 Takoe, jedini amandman na Ustav Bosne
i Hercegovine do sada donesen je onaj koji se tie Brko distrikta Bosne i
Hercegovine, a njime je distrikt definisan kao jedinica lokalne samouprave
sa vlastitim institucijama, zakonima i propisima.35 Ovakva situacija u
kojoj se od strane dravnog nivoa vlasti koji inae nema nadlenost nad
lokalnom samoupravom (nivo Bosne i Hercegovine) daje status jednoj
jedinici lokalne samouprave i uz to joj se daje i zakonodavna nadlenost,
predstavlja retku situaciju u modernim politikim i pravnim sistemima.
Nekim teoretiarima ovakva pozivija distrikta asocira na trei entitet36
Statut odreuje Brko distrikt BiH kao jedinstvenu administrativnu
jedinicu lokalne samouprave, koja je pod suverenitetom Bosne i
Hercegovine. Distrikt ima naelnika Distrikta, Skuptinu distrikta i Vladu
distrikta. Upravu Brko distrikta BiH jo ini: Pravna sluba i Kancelarija
za privatizaciju, zatim Poreska uprava, Uprava javnih prihoda, Komisija
za papire od vrednosti, Policija Brko distrikta BiH i drugi.
Navedeana odeljenja, slube, kancelarije i drugi subjekti uprave
Brko distrikta BiH realizuju upravnu delatnost, kako iz nadlenosti
Brko distrikta, tako i iz nadlenosti Bosne i Hercegovine.
34
Statut Brko distrikta BiH, Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, br. 1/00, 17/08, 39/09 i
2/10. Takoe videti: Amandman I na Ustav BiH, Slubeni glasnik BiH, br. 25/09.
35
Amandman I. na Ustav Bosne i Hercegovine, Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine, br. 25/09.
36
ire videti: M. Blagojevi, Pravna priroda Brko distrikta deceniju poslije, Slubeni glasnik
Republike Srpske, Banja Luka 2011; N. Ademovi, M. Joseph, G. Markovi, Op. cit., 314-329.
Nevenko Vranje 183

6. Zakljuak

Organizacija lokalne samouprave u sloenim dravama je veoma


kompleksno pitanje. Budui da je Bosna i Hercegovina sloena drava sa
zajednikim institucijama vlasti, dva entiteta i jednim distriktom te veoma
nedoreenom ustavom strukturom organizacija njene lokalne samouprave
predstavlja i vie od izazova.
Posebno nedelotvoran pravni okvir lokalne samouprave nalazimo u
Federaciji Bosne i Hercegovine gde je Ustavom nadlenost nad lokalnom
samoupravom preneta na entitete, to zapravo jeste praksa u sloenim
dravama, a onda je federalni nivo vlasti doneo Zakon o principima lokalne
samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine kojim je zapravo kantonima
nametnuo model lokalne samouprave i znaajnije uzurpirao nadlenosti nad
ovom materijom. Slino je uraeno i kada je u pitanju teritorijalni aspekt
lokalne samouprave usled postojanja Zakona o federalnim jedinicama
(kantonima-upanijama). Takoe, pojedini kantoni su svojim zakonima iz
ini se nacionalno-politikih razloga ograniili vlast lokalne samouprave u
nekim optinama Federacije Bosne i Hercegovine.
Teritorijalnu organizaciju lokalne samouprave u entitetima Bosne
i Hercegovine prate manje ili vie istovetni problemi koji se odnose
na neracionalno organizovane jedinice lokalne samouprave koje ili su
patuljasto male ili su enormno velike u pogledu prostorne veliine i broja
stanovnika. Kao takve one ne mogu efikasno provoditi dodeljene im
nadlenosti niti pruati adekvatne servise graanima.
Takoe u oba entiteta postoji problem u odreivanju broja i statusa
gradova kao jedinica lokalne samouprave. Po sadanjim reenjima razlike
izmeu grada i optine gotovo da ne postoje izuzev optinske strukture
gradova koja je prisutna u samo dva grada (Sarajevo i Istono Sarajevo)
od ukupno 13 gradova koliko danas ima u Bosni i Hercegovini.
Organizacioni aspekt lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini
izdvaja i postojanje Brko distrikta Bosne i Hercegovine koji ima ustavni i
statutarni status jedinice lokalne samouprave to je proizvelo u odnosu na
Dejtonski Ustav svojevrsnu contra constitutionem situaciju. Naime, iako
je Ustav Bosne i Hercegovine nadlenost nad lokalnom samoupravom
implicitno poverio entitetima, jedinim amandmanom na Ustav, Brko
distrikt Bosne i Hercegovine ureeno je kao jedinica lokalne samouprave
sa izvrnom, sudskom i zakonodavnom nadlenou to je u svetu
nepoznat sluaj. Time dananji distrikt vie asocira na trei entitet nego
na jedinicu lokalne samouprave.
Najzad, valja konstatovati da organizacija lokalne samouprave u Bosni
i Hercegovini predstavlja vie politiko nego pravno i struno pitanje to ini
se posebno dolazi do izraaja na podruju Federacije Bosne i Hercegovine.
184 Strani pravni ivot

Assistant Prof. Nevenko Vranjes, PhD


Faculty of Political Sciences, University of Banja Luka

ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN


BOSNIA AND HERZEGOVINA

Summary

The Organization of local self-government in complex countries


makes a very complex issue. The fact that Bosnia and Herzegovina
represents an untypical organizational structure with several levels of
government makes the problem bigger, indeed. Since local self-government
in Bosnia and Herzegovina is under supervision of its entities, this article
analyses the organization of the ones in Republic of Srpska, Federation of
Bosnia and Herzegovina and Brcko District of Bosnia and Herzegovina.
Theoretical and positive legal regulations of local self-government, as well
as the analysis of their mutual implication are the point this article starts
with. Also paper analyses the actual position of local self-government
in Bosnia and Herzegovina in comparison with European Charter of
Local Self-Government. The analysis of organizational structure of local
self-government in Bosnia and Herzegovina confirms that Local Self-
Government derive from its constitutional structure. Moreover, it has the
same political problems as the state itself.
In other words, actual political and legal ambience is unsuitable
for development of local self-government in Bosnia and Herzegovina.
Key words: decentralization, local self-government, Bosnia and
Herzegovina, administrative units, municipality and city.
185

Doc. dr Sanja Stoi1 Pregledni nauni rad


Doc. dr Mihajlo Rabrenovi2 UDK: 364.32+614.253.83(4-672EU)

ZDRAVSTVENO OSIGURANJE I PRAVA PACIJENATA U


ZEMLJAMA EVROPSKE UNIJE

Apstrakt

Predmet ovog rada je evolucija pravno-organizacionog okvira


za zdravstvenog osiguranja u Evropskoj uniji. Politika Evropske Unije je
evoluirala sa svakim proirenjem Unije u cilju da obezbeenja slobodnog
kretanjaljudi, robe, usluga i kapitala, a to je pratilo i zdravstveno
zakonodavstvo. Sve drave su se i pre lanstva ponaale u skladu sa
strategijama za ostvarivanje optih, meunarodnih ciljeva zdravstvenog
sistema i unapreivale zdravstveno stanje stanovnitva u skladu sa svojim
kapacitetima. Meutim, zbog velike razlike u razvijenosti zdravstvenih
sistema lanica, u jednom trenutku su sloboda kretanja ljudi i njihovo
zdravstveno osiguranje dovedeni u pitanje. Pri uspostavljanju sistema
zdravstvenog osiguranja koji e biti harmonizovan na nivou Evropske unije,
Sud pravde Evropske unije je svojim presudama u vie sluajeva imao
znaajnu ulogu u ostvarivanju prekograninog prava na zdravstvenu zatitu.
Cilj ovog naunog rada jeste da prui uvid u nain na koji je zahvaljujui
pravno-oranizacionom ureenju u zdravstvenom osiguranju prevazien
princip teritorijalnosti, tako da je omoguena zdravstvena zatita graanima
Evropske unije u svim zemljama unije i ire. Uspostavljen je mehanizam kao
i mrea organizacija sa zadatkom da omogui slobodno kretanje pacijenata
li da im mogunost da koriste zdravstvenu zatitu koja nee uvaavati samo
princip teritorijalnosti, ve i njihove objektivne potrebe.
Kljune rei: Evropska unija, zdravstveno osiguranje, sloboda
kretanja, zdravstvena zatita, prava pacijenata, organizacija

1. Uvod

Pravo na zdravlje i zdravstvenu zatitu je jedno od osnovnih


ljudskih prava i savremena drutva imaju obavezu da ga u skladu sa
1
Fakultet za poslovne studije u Beogradu; e-mail: stosicsanja@gmail.com
2
Fakultet za poslovne studije u Beogradu; Predsednik Upravnog odbora Instituta Torlak;
e-mail: mihajlo.rabrenovic@sbb.rs
186 Strani pravni ivot

raspoloivim resursima obezbede svim svojim graanima3. Zatita


zdravlja ukupne populacije je vano pitanje od javnog znaaja, kako na
nacionalnom, tako i na meunarodnom nivou. Iz perspektive ljudskih
prava, pravo na zdravlje moe biti kolektivno, to se ostvaruje kao zatita
javnog zdravlja, pri emu moe biti u suprotnosti sa interesima pojedinca.
Tipian primer je zatita od zaraznih bolesti i drugih takozvanih
zdravstvenio-bezbednosnih pretnji. Naime, dok javnost ima pravo da
bude zatiena od irenja zaraznih bolesti, pojedinci imaju pravo da budu
zatieni od nepotrebnih smetnji njihove privatnosti. Drugim reima, dok
pravo na zdravlje potencijalno obuhvata i pravo na javno zdravlje, to moe
da dovede do konflikata u ostvarivanju pojedinanih prava, ukljuujuci
prava na fiziki integritet, privatnost i slobodu kretanja4. Budui da su
ljudska prava i slobode jedna od osnovnih tekovina EU, odnos izmeu
evropskog prava, zdravlja i zdravstvene politike je viestruk, pogotovu sa
aspekta slobodnog protoka ljudi, robe, usluga i kapitala. Tokom izgradnje
EU, ingerencije pojedinih institucija unije, ukljuujui i Sud pravde
Evropske unije su proirene na brojne oblasti koje utiu na zdravstvenu
zatitu. Ova uzajamna interakcija zdravstvenog sektora i evropskog prava
vec predstavlja niz izazova za postojece lanice, dok proces proirenja
samo doprinosi kompleksnosti5.
Opti, meunarodno deklarisani ciljevi zdravstvenih sistema
su jasni, a prvenstveno se odnose na unapreenje zdravstvenog stanja
stanovnitva i pruanje finansijske zatite od trokova zbog bolesti.
Meutim, svaka drava razvija svoj zdravstveni sistem, ije karakteristike
zavise od razliitih istorijskih, tradicionalnih, politikih, finansijskih i
drugih okolnosti. Stoga su od svog osnivanja, svi sistemi zdravstvene
zatite postavili manja ili vea ogranienja u pogledu usluga koje se
pruaju stanovnitvu. Jedano od eksplicitnih ogranienja, zajedniko
svim sistemima, je princip teritorijalnosti6. Drugim reima, zdravstvena
zatita se uobiajeno obezbeuje samo u objektima koji su na nacionalnoj
teritoriji. Naravno, postoje i izuzeci, naroito kada su u pitanju manje
zemlje u kojima je neracionalno razvijati pojedine oblike zdravstvene
zatite. Na primer, postoji duga tradicija da drave kao to su Malta i
Kipar alju pacijente u Veliku Britaniju radi leenja odreenih bolesti. U
3
Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, lan 25, 1948
4
B. Toebes Human rights and public health: towards a balanced relationship, International
Journal of Human Rights, Vol. 9, No. 4, 2015, 488-504. http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.
1080/13642987.2015.1044814, 24.10.2015.
5
M. McKee et al.,Health policy and European Union enlargement, European Observatory on
Health System and Policies Series,
2004,http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/98392/E82999.pdf,16.11.2015
6
R.Cornellisen, The Principle of Territoriality and the Community Regulations on Social
Security,Common Market Law Review, No. 3, 1996
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 187

zemljama izvan EU, odluka da se pacijent uputi na leenje u inostranstvo


se uglavnom donosi od strane nadlenih fondova zdravstvenog osiguranja,
ukoliko se proceni da je to neophodno. Situacija u EU je neto drugaija, s
obzirom da naelo slobodnog kretanja ljudi, robe i usluga podrazumeva da
pojedinac ne treba da se suoi sa preprekama u ostvarivanju zdravstvene
zatite u drugoj dravi lanici.
Tokom aktuelnog procesa pridruivanja Srbije EU e biti
potrebno znaajno prilagoavanje zdravstenog sistema, to e, izmeu
ostalog, ukljuivati mogunost leenja naih graana u drugim zemljama
EU, i obrnuto. Ovo istraivanje se fokusira na dostupnost korienja
prekogranine zdravstvene zatite, odnosno mobilnost pacijenata u
okviru EU i zakonsku regulativu koja to omoguava ili ograniava.

2. Evolucija zakona koji ureuju zdravstveni sektor pri


proirenju EU

Savremena istorija meunarodne saradnje u oblasti socijalne


sigurnosti i zdravstvenog osiguranja u Evropi poinje pod pokroviteljstvom
Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC) koja je formirana Ugovorom
iz Pariza 1951. godine. Potreba za globalnim pristupom kada je u pitanju
bezbednost na radu i zdravlje radnika postala je jo oiglednija sa osnivanjem
Evropske ekonomske zajednice (EEZ) Rimskim ugovorom koji je stupio
na snagu 1. januara 1958. godine. Jedan od osnovnih principa novog
zajednikog evropskog trita je slobodno kretanje radne snage. lanom
48 Ugovora iz Rima omogueno je slobodno kretanje radnika u okviru
EEZ bez diskriminacije na osnovu dravljanstva u pogledu zapoljavanja,
naknada i drugih uslova rada, pri emu se radnicima omoguava da u drugoj
zemlji lanici rade u skladu sa odredbama koje reguliu zapoljavanje
graana te drave7. Takoe, u originalnoj verziji ugovora iz Rima postoji
nekoliko odredbi koje se odnose na zdravlje.lanovi 117 i 118 su posveeni
bezbednosti na radnom mestu, a lanovi 52-59 slobodnom kretanju usluga
koje imaju uticaj na medicinsku profesiju8.
Tokom vremena se nametnula potreba za modernizacijom i boljom
koordinacijom u pogledu socijalne sigurnosti. Od naroitog znaaja, ne
samo za zdravstvenu zatitu radnika, ve i za mobilnost pacijenata, je
Uredba (EEC) broj 1408/71. Prema ovoj Uredbi, lica koja su zaposlena,

7
Y. Jorens,50 years of social security coordination : past, present, future: report of the conference
celebrating the 50th Anniversary of the European Coordination of Social SecurityPrague 7 & 8
May 2009,Luxembourg: Publications Office of the European Union.
8
Eurocare (The European Alcohol Policy Alliance), Public Health at EU level - Historical
Background,http://www.eurocare.org/resources/policy_issues/eu_health_strategy/public_
health_at_eu_level_historical_background, 24.10.2015.
188 Strani pravni ivot

ili su bila zaposlena, u nekoj od drava lanica i koja su dravljani


jedne od drava lanica, ili koji su lica bez dravljanstva, ili izbeglice sa
prebivalitem na teritoriji jedne od drava lanica, kao i lanovi nihove
porodice i njihovi potomci, podleu istim obavezama i uivaju iste
pogodnosti po zakonu bilo koje drave lanice kao i dravljani te drave9.
Jedinstveni Evropski Akt (Single European Act SEA) iz 1986.
godine predstavlja prvu znaajniju reviziju Ugovora iz Rima, koja
omoguava formiranje jedinstvenog evropskog trita. Ovim aktom
su iniciranievropska monetarna i politika unija, razvoj slobodnog
unutranjeg trita, regulisana spoljnopolitika saradnja drava lanica,
proirena iskljuiva nadlenostEEZna oblasti kao to su zatita ivotne
sredine, istraivaka, tehnoloka i regionalna politika i izvrene su znaajne
institucionalne promene. Najvanije odredbe koje se tiu zdravstva su
u lanu 100a, naroito u stavu 3. U njemu se navodi da kada Zajednica
sprovodi mere harmonizacije za stvaranje jedinstvenog trita, Komisija
ce uzeti visok nivo zatite zdravlja kao osnovu za svoje predloge u oblasti
zdravlja, bezbednosti, zatite ivotne sredine i zatite potroaa.
EU formalno nastaje 1992. godine putem Ugovora iz Mastrihta koji
se prvenstveno odnosi na pitanja fiskalne i monetarne politike, stvarajui
odgovarajuu platformu za uspostavljanje zajednike valute, evra. U cilju
regulisanja i harmonizacije zdravstvenog sektora, ugovor iz Mastrihta je
unapreen time to je dodat lan 129 koji prvi put daje Evropskoj komisiji
(EK) okvir za pravno delovanje u oblasti javnog zdravlja10. U sutini, on
odreuje ulogu Komisije u koordinaciji nacionalnih zdravstvenih politika
koje se bave aktivnostima od opteg interesa, kao to su prevencija bolesti,
zdravstvene informacije i obrazovanje.to je jo vanije, precizira se da
zdravstvena zatita predstavlja sastavni deo i drugih politika Zajednice.
Zajednica preuzima ulogu da doprinosi akcijama drava lanica u cilju
ouvanja i unapreenja zdravlja. U ovom lanu je naznaeno da drave
lanice imaju obavezu da redovno izrauju izvetaje o zdravlju i svojim
aktivnostima i odgovornostima u vezi sa zdravljem11. Blie je odreena
uloga EK u zdravstvenom sektoru koja treba da podrava nacionalne
politike u delovanju usmerenom ka poboljanju javnog zdravlja,
spreavanju bolesti i izbegavanju izvora opasnosti po ljudsko zdravlje.
Podsticana je saradnja izmeu zemalja lanica, kao i sa zemljama treceg
sveta i nadlenim meunarodnim organizacijama u oblasti javnog
zdravlja. Takoe je predvieno da Savet Evrope, postupajuci u skladu sa
9
Ibid.
10
Ibid.
11
M. McKee et al.,Health policy and European Union enlargement, European Observatory
on Health System and Policies Series, 2004,http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_
file/0004/98392/E82999.pdf, 16.11.2015
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 189

procedurom iz lana 251, a nakon konsultacija sa Ekonomskim i Socijalnim


komitetom i Komitetom regiona, treba da doprinese postizanju ciljeva
iz ovog lana kroz usvajanje preporuka mera za postavljanje visokih
standarda kvaliteta i bezbednosti organa i materija ljudskog porekla, krvi
i krvnih derivata, zatim mera iz veterinarske i fitosanitarne oblasti iji
je neposredni cilj zatita javnog zdravlja i podsticajnih mera za zatitu
i poboljanje zdravlja ljudi, ne ukljuujuci usklaivanja sa zakonima i
propisima drava lanica.
Na sastanku Evropskog saveta u Kopenhagenu 1993. godine
usvojeni su kriterijumi iz Kopenhagena, set pravila koja definiu da
li zemlja ispunjava uslove za prikljuenje Evropskoj uniji. Kriterijumi
zahtevaju da drava ima institucije za ouvanje demokratskog upravljanja
i ljudskih prava, funkcionalnu trinu privredu i da prihvata obaveze
i namere EU. Pri tome se prvenstveno podrazumevaju: stabilnost
institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava
i potovanje, kao i zatitu manjina; postojanje funkcionalne trine
privrede, kao i kapacitet da se nosi sa pritiscima konkurencije i trinim
snagama unutar Unije; sposobnost preuzmanja pravnih tekovina EU
(Aquis communautaire), ukljuujuci potovanje ciljeva politike,
ekonomske i monetarne unije, kao i stvaranje uslova za integraciju putem
izmene administrativnih struktura, tako da zakonodavstvo EU moe biti
transponovano u nacionalno zakonodavstvo efikasno putem odgovarajucih
administrativnih i sudskih struktura. Poglavlja zakonodavstva EU u okviru
Acquis communautaire koja su od posebnog znaaja za zdravstveni
sektor su poglavlje 13, o socijalnoj politici, i poglavlje 23, o potroaima i
zdravstvenoj zatiti. Meutim, gotovo sva poglavlja imaju neke direktne,
ili indirektne implikacije na zdravstveni sektor.Pravni okvir EU je u
stalnom procesu usavravanja, a znaajan napredak predstavlja Ugovor
iz Amsterdama (potpisan je 1997.godine, a stupio je na snagu 1999.
godine) kojim je Evropski parlament dobio vea ovlaenja u razliitim
oblastima, ukljuujuci nove mogucnosti da donosi propise koji se odnose
na imigraciju, graansko i krivino pravo, da vodi spoljnu i bezbednosnu
politiku, kao i da impementira institucionalne promene koje omoguavaju
ekspanziju EU putem pridruivanja novih zemalja lanica12. Kao posledica
potrebe da se ojaa nadlenost u sektoru javnog zdravlja u Ugovoru iz
Amsterdama, u lanu 152 je navedeno visok nivo zdravstvene zatite e
biti osiguran pri implementaciji politike i aktivnosti zajednice. lan 152
proiruje domen politike u oblasti javnog zdravstva koji nagovetava da
e Unija potovati odgovornosti u dravama lanicama za organizovanje
i pruanje zdravstvenih usluga i medicinske nege. Meutim, EU ima
12
Ibid.
190 Strani pravni ivot

posebno pravo da donosi zakone o krvi, organima i tkivima (sigurnost i


kvalitet krvi, krvnih derivata, ljudskih tkiva i elija u leenju).
U prilog zapaanju da EU sve vie panje poklanja unapreenju
zdravlja graana govori i injenica da je 2000. godine formiran Direktorat
za zdravstvenu zatitu i zatitu potroaa (SANCO)13i intenzivirane su
aktivnosti na razliitim programima za ouvanje i unapreenje zdravlja
na nivou unije.

3. Prepreke za slobodno kretanje pacijenata

Drave lanice su pokuavale da izoluju svoje zdravstvene


politike i zdravstvene sisteme od uticaja EU, za ta postoje opravdani
razlozi. Naime, pojedine drave ulau vie u svoje zdravstvene sisteme
i imaju bolje razvijenu slubu zdravstvene zatite od drugih, a te razlike
nisu beznaajne ni u okviru EU. Stoga im nije u interesu da dravljani
drugih zemalja lanica troe njihove resurse, pogotovu ako se ima u vidu
injenica da se ulaganja u zdravstveni sistem odreene drave planiraju na
nacinalnom nivou tako da zadovolje predviene potrebe svojih graana.
Takoe im, uglavnom, nije u interesu da njihovi graani ostvaruju prava
iz oblasti zdravstvene zatite u inostranstvu, jer se u tim sluajevima
moraju izdvojiti dodatna sredstva za refundaciju tako nastalih trokova.
EU je prvobitno izgraena na ekonomskim principima i njena
uloga u sistemu socijalne zatite drava lanica je relativno slaba. Ipak,
nadlenosti EU u oblasti zdravstva se stalno razvijaju. Tome je znaajno
doprineo Sud pravde Evropske unije (ranije Evropski sud pravde - ESP)
svojim presudama koje se odnose na refundaciju trokova u oblasti
zdravstvene zatite. Meu prvima i najpoznatijima su sluajevi Kohll
i Decker14. Radi se o graanima Luksemburga kojima je njihov fond
zdravstvenog osiguranja odbio da isplati naknadu za trokove u drugim
lanicama EU koji su se odnosili na nabavku naoara u Belgiji (sluaj
Decker), odnosno zubne proteze za dete u Nemakoj (sluaj Kohll), sa
obrazloenjem da nisu prethodno dobili saglasnost za ostvarivanje ovih
prava izvan zemlje. ESP je u ovim sporovima presudio u korist graana.
Obrazloeno je da pravilo koje se odnosi na prethodno traenje odobrenja
za kupovinu naoara predstavlja prepreku za slobodno kretanje roba, s
obzirom da podstie osiguranike da radije kupuju medicinske proizvode u
13
Eurocare (The European Alcohol Policy Alliance), Directorate General Heath and Consumer
Affairs (DG SANCO), http://www.eurocare.org/resources/policy_issues/eu_health_strategy/
public_health_at_eu_level_historical_background, 24.10.2015.
14
Judgments of the Court of Justice in Cases C-120/95 and C-158/96 Nicolas Decker v Caisse
de Maladie des Employs Privs andRaymond Kohll v Union des Caisses de Maladie, Press
and Information Division Press ReleaseNo 26/9828 April 1998, http://curia.europa.eu/en/actu/
communiques/cp98/cp9826en.htm, 08.10.2015
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 191

svoj zemlji, nego u drugim dravama lanicama. U sluaju stomatoloke


terapije u vanbolnikim uslovima, ESP je zauzeo stav da se takav tretman
moe smatrati uslugom, pa bi prethodno traenje odobrenja predstavljalo
barijeru kada je u pitanju sloboda pruanja usluga. Sud je prilikom
izricanja presude naveo da u sluajevima neopravdanog i nekontrolisanog
korienja zdravstvene zatite u inostranstvu postoji rizik od ozbiljnog
podrivanja ravnotee sistema socijalnog osiguranja, to moe opravdati
barijere poput instituta predhodne saglasnosti, ali je utvrdio da naknada
navedenih trokova, poto je u skladu sa tarifama u Luksemburgu, nee
imati znaajan uticaj na finansiranje sistema zdravstvene zatite u ovoj
dravi lanici. Ove presude iz 1998. godine se smatraju prekretnicom u
ostvarivanju prava pacijenata na slobodno kretanje i zdravstvenu zatitu
u okvirima EU.
ESP je presudio u korist pacijenata i u sluajevima bolnikog
leenja. U literaturi se kao prvi citiraju sluajevi Smits i Peerbooms iz
2001. godine15. Bez dobijanja prethodne saglasnosti od svog zdravstvenog
osiguranja, graani Holandije su zbog neurolokih bolesti leeni u
Nemakoj (sluaj Smits), odnosno Austriji (sluaj Peerbooms), pri emu
su primenjeni modaliteti leenja koji u to vreme nisu bili dostupni u
Holandiji. Holandsko zdravstveno osiguranje je odbilo da plati leenje sa
obrazloenjem da je terapija koju su ovi pacijenti dobili neuobiajena, a
da je adekvatno leenje bilo dostupno u Holandiji. U ovim sluajevima
presuda se takoe odnosila na primenu principa slobode pruanja
usluga, konkretno, na to da li zahtev za dobijanje prethodne saglasnosti
za bolniko leenje u inostranstvu predstavlja prepreku za slobodu
pruanja usluga? Uprkos argumentima da bolniko leenje ne predstavlja
privrednu aktivnost u smislu Ugovora EU, a samim tim u ovoj sferi ne
vai sloboda pruanja usluga, ESP je ocenio da zdravstvene delatnosti,
ukljuujui i bolniku negu spadaju u okvir lana 60 Ugovora. Sud je i u
ovim sluajevima ocenio da, iako uslov prethodne saglasnosti za bolniko
leenje u drugim zemljama EU predstavlja ogranienje slobode pruanja
usluga, ovakav postupak bi se mogao opravdati primarnim razlozima
koji se odnose na stabilnost nacionalnih sistema socijalnog osiguranja.
Meutim, naknada trokova ne moe po automatizmu biti odbijena
ukoliko ne postoji prethodna saglasnost, ve to moe biti uinjeno samo
ako pacijent moe da dobije istu, ili jednako efikasnu terapiju, i to bez
nepotrebnog odlaganja, koju obezbeuje fond zdravstvenog osiguranja u
zemlji iji je graanin.
U cilju boljeg regulisanja prava slobodnog kretanja pacijenata u
okviru EU od strane Evropskog parlamenta i Saveta doneta je Uredba (EZ
15
A. E. Pauluset al.,Cross Border Health Care: An Analysis of Recent ECJ Rulings,European
Journal of Law and Economics, 14, 61-73, 2002.
192 Strani pravni ivot

) br 883/2004. Graani EU kojima je potrebno leenje tokom privremenog


boravka u inostranstvu, na primer za vreme godinjeg odmora, dobijaju
pravo da zatrae Evropsku karticu zdravstvenog osiguranja (European
Health Insurance Card - EHIC) od svog nacionalnog tela socijalnog
osiguranja. U sluaju potrebe za hitnim medicinskim zbrinjavanjem u
inostranstvu, kartica im obezbeuje pravo na leenje iji e trokovi biti
nadoknaeni od strane zemlje porekla. Pratei evropski princip solidarnosti,
sve zemlje EU i 4 lanice evropskog prostora slobodne trgovine (EFTA)
uspostavile su 2006. godine sistem za primenu ove kartice. EHIC se
izdaje besplatno i omogucava svakome ko je osiguran da dobije lekarsku
pomoc u nekoj drugoj dravi lanici besplatno, ili po snienoj ceni, ako
je neophodno hitno leenje zbog bolesti ili nesrece, ili ako ima hroninu
bolest koja zahteva medicinsku negu, kao to su bolesti bubrega zbog
kojih su neophodne este dijalize. Rok vaenja kartice varira u zavisnosti
od zemlje izdavanja. Sistem je stvoren sa namerom da omoguci ljudima
da nastave svoj boravak u inostranstvu, bez povratka kuci kako bi dobili
zdravstvenu negu. Odreene zemlje imaju i dodatne uslove za izdavanje
EHIC kartice (npr. Rumunija zahteva najmanje 5 godina posedovanja
nacionalnog zdravstvenog osiguranja). U Srbiji zdravstveno osiguranje
priznaje EHIC kartice samo iz pojedinih zemalja EU16.
U celini, moe se smatrati da Uredba 883/2004 omoguava pokrie
trokova zdravstvene zatite u inostranstvu, tradicionalno zasnovano
na pravu koje se odnosi na radnike migrante, hitne tretmane tokom
boravka graana i privremenu terapiju hroninih pacijenata za vreme
boravka u inostranstvu uz predhodno odobrenje naknade trokova. Ona
ne predstavlja znaajan napredak u pogledu veih prava na zdravstvenu
zatitu u instranstvu, ve se fokusira na praktine aspekte njihovog
ostvarivanja, to je pojednostavljeno uvoenjem meunarodne kartice
zdravstvenog osiguranja.
ire tumaenje uredbi koje se odnose na slobodan protok robe,
kapitala, usluga i ljudi unutar Unije, ukljuujui i sudsku praksu sa
presudama u korist graana, omoguilo je stvaranje nove kategorije
mobilnih pacijenata iji status nije eksplicitno regulisan predhodnim
Uredbama. To, na primer, ilustruje situacija u kojoj obian graanin EU
putuje u druge drave lanice EU, bez prebivalita na toj teritoriji, da
dobije lekarsku pomoc bez prethodnog odobrenja od svoje institucije
zdravstvenog osiguranja. Ova konstelacija je predmet nove Direktive
2011/24/ES Evropskog parlamenta i Saveta EU od 9. marta 2011. godine

16
Citizns information,
http://www.citizensinformation.ie/en/travel_and_recreation/travel_abroad/e111.html, 23.10.2015.
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 193

o primeni prava pacijenata u prekograninoj zdravstvenoj zatiti17. Ova


novousvojena Direktiva se naziva i Direktiva o mobilnosti pacijenata
i odnosi se na sve graane EU koji ele da dobiju zdravstvenu zatitu
u drugim dravama lanicama. Ona tei da donese jasan okvir za
prekogranini medicinski tretman, pri emu naknada trokova koji
nastaju u inostranstvu postaje transparentna za pacijente.

4. Direktiva 2011/24/EUEvropskog Parlamenta i Saveta o primeni


prava pacijenata u prekograninoj zdravstvenoj zatiti

Direktiva se zasniva na lanovima 114. i 168. Ugovora o


funkcioniranju Europske unije (UFEU). lan 114 predstavlja odgovarajui
pravni temelj, s obzirom da je cilj veine odredbi ove Direktive
poboljanje funkcionisanja unutarnjeg trita i slobodno kretanje roba,
ljudi i usluga, to treba da vai i kada su u pitanju zdravstvene usluge.
Ovim lanom je izriito propisano da je pri postizanju harmonizacije
zakonodavstva u okviru EU potrebno osigurati visok nivo zatite zdravlja
ljudi. Zdravstveni sistemi u dravama lanicama Unije predstavljaju
centralnu komponentu koja omoguava visok nivo socijalne zatite
i doprinose socijalnoj koheziji, pravdi i odrivom razvoju. Oni su deo
ireg okvira usluga od opteg interesa. Bez obzira na mogunost da
pacijenti dobiju prekograninu zdravstvenu zatitu prema ovoj Direktivi,
drave lanice zadravaju odgovornost za pruanje sigurne, kvalitetne,
efikasne i koliinski zadovoljavajue zdravstvene zatite graanima na
svojoj teritiriji. Meutim, inkorporisanje ove Direktive u nacionalno
zakonodavstvo i njena primena ne bi trebalo da predstavljaju podsticaj
pacijentima da se lee izvan drave lanice iji su graani.
Na osnovu zakljuaka Evropskog saveta iz 2006. o zajednikim
vrednostima i naelima u zdravstvenim sistemima EU, postoji niz naela
funkcionisanja koja su im zajednika i koja su neophodna kako bi se
osiguralo poverenje pacijenata u prekograninu zdravstvenu zatitu koja
je potrebna za ostvarenje mobilnosti pacijenata i visokog nivoa zatite
zdravlja. Savet smatra da se praktini naini na koje se ostvaruju te
vrednosti i naela znatno razlikuju izmeu drava lanica. Konkretno,
odluke o paketu zdravstvene zatite na koju graani imaju pravo i
mehanizmi koji se koriste za njeno finansiranje i pruanje, moraju se
uzeti u nacionalnom kontekstu. Ovom se Direktivom potuje i ne dovodi
u pitanje sloboda svake drave lanice da odlui koju vrstu zdravstvene
17
Directive 2011/24/EU of the European Parliament and the Council of 9 March 2011 on the
application of patients rights in cross-border healthcare,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:088:0045:0065:en:PDF,
03.11.2015
194 Strani pravni ivot

zatite smatra prikladnom. Stoga jasna prava koja graani imaju kada se
kreu iz jedne drave lanice u drugu imaju posebnu vrednost kako bi se
osigurala pravna sigurnost. Direktiva daje detaljan pravni okvir fokusiran
na tri glavne oblasti:

1. pravila koja se odnose na naknadu trokova prekogranine


zdravstvene zatite
2. odgovornosti drava lanica u vezi prekogranine zdravstvene zatite
3. saradnja zdravstvenih sistema18

S obzirom da nedovoljna saradnja izmeu zdravstvenih sistema i


nedovoljna informisanost pacijenata predstavlja jedan od glavnih razloga
pravne nesigurnosti, Direktiva predvia razvoj nacionalnih kontakt taaka
(National Contact Points - NCP) i Evropske referentne mree (European
Reference Network - ERN). NCP treba da predstavljaju institucije koje
pruaju podrku pacijentima u njihovim postupcima za refundiranje
trokova nastalih usled leenja u inostranstvu, kao i da im omogucavaju
da na osnovu relevantnih informacija naprave najbolji izbor u pogledu
ostvarivanja prava iz oblasti zdravstvene zatite koja se nudi u drugim
dravama lanicama EU. ERN ima za cilj da olaka pristup dijagnostici
i zdravstvenim uslugama u sluaju potrebe za visoko specijalizovanim
medicinskim tretmanima, posebno kada se radi o pacijentima pogoenim
retkim bolestima.
Da bi se izbegao rizik od podrivanja nacionalnih zdravstvenih
sistema sa aspekta planiranja i finansiranja, drave mogu propisima
predvideti postupak prethodnog dobijanja saglasnosti za odreeni vid
prekogranine zdravstvene zatite, posebno ukoliko se radi o bolnikom
leenju ili korienju visoko specijalizovanih medicinskih ustanova ili
skupe opreme. Prilikom obrade zahteva za prekograninu zdravstvenu
zatitu, drave lanice moraju uzeti u obzir zdravstveno stanje pacijenta,
kao i hitnost specifinih okolnosti. Drava pripadnosti moe odbiti
da izda saglasnost u specifinim sluajevima, ali se u skladu sa ovom
Direktivom smatra da ona automatski postoji ako zdravstvena sluba ne
moe da obezbedi neophodno leenje na teritoriji pacijenta u roku koji je
medicinski opravdan s obzirom na zdravstveno stanje pacijenta.
Vecina drava lanica je formalno ukljuila Direktivu u svoje
zakonodavstvo. Meutim, naini na koji ova direktiva stupa u interakciju
sa zakonima koji se bave nacionalnim zdravstvenim sistemima su
kompleksni, i postoji politiko neslaganje u mnogim dravama lanicama.
Prvi izvetaj pokazuje da relativno mali broj pacijenata u EU koristi pravo
18
Ibid., 7
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 195

na prekograninu zdravstvenu zatitu.. Stope mobilnosti pacijenta za


sada ostaju na niskom nivou, to se tumai razlozima kao to su dodatni
trokovi, elja da se leenje obavlja u poznatom mestu, jezike barijere i
sl. Po miljenju Komisije, mobilnost pacijenta ostaje za sada nedovoljno
koriena prilika u EU19.

5. Zakljuak

Iako su zdravstveni sektor i zdravstvene usluge izuzeti iz Ugovora


u Mastrihtu, na osnovu teksta ugovora iz u Amsterdama, zdravstvene
usluge mogu da budu pruene samo ako celokupan prostor EU funkcionie
kao jedno trite. U skladu sa osnovnim ekonomskim zakonitostima
je da jedinstveno trite moe da funkacionie samo ako garantuje
slobodu kretanja ljudi i ako ti ljudi mogu da putuju bez straha od gubitka
zdravstvene zatite koju uivaju u svojoj zemlji. Postavljen je mehanizam,
ne samo za razliite grupe ljudi iji rad obuhvata prekogranina
putovanja, ve i za graane koji se nalaze izvan svoje domovine, tako da
dobiju zdravstvenu negu i u drugim dravama lanicama. Dakle, proces
stvaranja zajednikog zdravstvenog sektora jeste jedan od predmeta
evropskog prava koje je u neprekidnom procesu dogradnje. EU je razvila
regulatorna tela sa odgovarajuim transparentnim i nediskriminatornim
zakonodavstvom koje pokriva mnoge oblasti koje su direktno ukljuene
u pruanje zdravstvene zatite. Ovaj sistem ukljuuje kompleksan skup,
u velikoj meri regulisanih odnosa izmeu institucija za prikupljanje i
distribuiranje sredstva i provajdera koji pruaju zdravstvene usluge u
skladu sa odreenim pravilima i standarima. Kao posledica toga, mnoge
drave lanice su imale probleme da se ukljue u proces zdravstvene
zatite na jedinstvenom evropskom zdravstvenom tritu. Razlike izmeu
zdravstvenih sistema u dravama lanicama EU postale su uoljivije
sa pristupanjem jednog broja bivih socijalistikih zemalja centralne i
istone Evrope. Osim razliitih vrsta zakona vezanih za pravnetekovine
EU-a, vrlo je vano i postojanje onoga to se naziva mekim pravom
(soft law), a u ijem stvaranju uestvuje mrea razliitih organizacija20.
Meko pravo sastoji se od niza neformalnih sporazuma o saradnji,
razliitih vrsta savetovanja i pokuaja primene najbolje prakse. Cilj je
bolja koordinacija politika zdravstvene zatite i poboljanje zdravstvenih

19
Eur-Lex, Compliant with the obligations foreseen under Article 20(3) of Directive 2011/24/EU
of the European Parliament and of the Council of 9 March 2011 on the application of patients rights
in cross-border healthcare, Report from the Commission to the Coincil nad the european Parliament,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52014DC0044, 24.11.2015
20
F. Terpan,Soft Law in the European Union The Changing Nature of EU Law, European
Law Journal, Wiley, 2014, pp.40.
196 Strani pravni ivot

ishoda u dravama lanicama. Iako takve mree i sporazumi jo uvijek


nisu deo pravne tekovine EU-a i nemaju snagu zakona, ini se da su ipak
doveli do pozitivnih rezultata u podruju javnog zdravstva. Moe se rei
da pravni okvir i institucije koje se bave slobodom kretanja ljudi u EU i
dalje evoluiraju u skladu sa osnovnim ciljevima slobode kretanja, a pri
tome se sve vie vodi rauna o slobodnom protoku zdrvastvenih usluga i
mobilnosti pacijenata.

Assistant professor Sanja Stosic, Ph.D


Faculty of Business Studies in Belgrade
Assistant professor Mihajlo Rabrenovic, Ph.D
Faculty of Business Studies in Belgrade
Chairman of the Managing Board of the Institute Torlak

HEALTH INSURANCE AND PATIENTSRIGHTS IN THE


EUROPEAN UNION

Summary

Human rights and freedoms are one of the main achievements


of the European Union. This paper is about the evolution of the legal
and organisational framework that regulates health insurance in the
European Union. EU policy has evolved with each enlargement of the
EU in order to ensure the free movement of people, goods, services and
capital, health legislation evolved as well. All states have behaved in
accordance with international health sector goals to improve the health
status of the population in accordance with its powers, however due to
the large differences in the of health sector development, at one time the
freedom of movement of people and their health insurance is brought
into question. In establishing a health insurance system that which
would be implemented throughout the European Union, the European
Court of Justice handed down its judgment in several cases and played
an important role in the developing the European health insurance card.
The goal of this scientific paper is to provide an insight into the ways in
which, thanks to the legal regulation of the health insurance, principle of
territoriality has been overcame in order to enable health care to citizens
of the European Union in all EU countries and beyond. Institutions
Sanja Stoi
Mihajlo Rabrenovi 197

were created in order to regulate whether cost of treatment made abroad


could be refunded. Mechanism was created for that purpose as well as a
network of organizations in order to enable free movement of people and
give them the opportunity to use health care is needed.
Key words: European Union, health insurance, freedom of
movement, health care, patients rights, organisation.
199

Ivana Milju, ..1 Pregledni nauni rad


UDK: 351.74:343.16 (450+460)

ODNOS IZMEU SUDSKE POLICIJE I TUILATVA U


ITALIJI I PANIJI
POTREBA REFORME ZAKONODAVSTVA2

Apstrakt

Autor u radu analizira odredbe dva evropska zakonodavstva u


kojima je prethodna faza krivine procedure u osnovu razliito regulisana.
Uloga javnog tuioca i sudske policije u Italiji i paniji izvire iz ustavnih
temelja koji pruaju neophodne garancije osnovnih ljudskih prava i
sloboda i podele vlasti.
Predmet razmatranja su pojam sudske policije, ovlaenja
sudske policije i javnog tuioca i mehanizmi delovanja javnog tuioca
na obavljanje policijskih poslova i poloaj policijskih slubenika. Cilj
rada je da se putem uporednopravne analize uz kritiki osvrt izdvoje
tendencije, da se istaknu primeri prihvatljivih i nunih reenja, kao i
potreba usklaivanja prava Republike Srbije, te pravci budue reforme
pravnog i procesnog poloaja i odnosa organa postupka.
Uoljiva je tendencija uvoenja javno tuilake istrage. U
Republici Srbiji, na javno tuilatvo se prenose ovlaenja nezavisnog
sudskog organa, a javnotuilavo ne uiva garancije nezavisnosti, to je
neophodna pretpostavka radi ostvarivanja podele vlasti. Pored toga, nova
uloga javnog tuioca zahteva usklaivanje procesnih odredaba u pogledu
novih pravnih sredstava i mehanizama.
Kljune rei: javni tuilac, sudska policija, ljudska prava, podela vlasti

1. Uvod

Italijanski krivini postupak, prema Zakoniku o krivinom postupku


iz 1930. godine (Codice Rocco), imao je karakteristike inkvizitorskog
postupka, po ugledu na francuski Code d`instruction criminelle
1
Vii sudijski saradnik u Prvom osnovnom sudu u Beogradu, e mail: miljusivana 85@gmail.com
2
Rad je rezultat istraivanja na projektu: Identitetski preobraaj Srbije iz oblasti Reforma
krivinog zakonodavstva Srbije, koji finansira i realizuje Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu
u toku 2016. godine
200 Strani pravni ivot

1808. godine. Prethodni Zakonik isticao je inkvizitorski karakter Zakonika


o krivinom postupku Italije stavljajui vei akcenat na fazu koja prethodi
suenju i skoro u potpunosti iskljuujui uee branioca u ovoj fazi.3
Codice di procedura penale od 1988. godine, stupio je na snagu
24.10.1989. godine i ustanovio je postupak sa izraenim karakteristikama
akuzatorskog postupka u kome je centralna faza postupka suenje,
kao stadijum u kome se izvode dokazi. Postupak usvaja adverzijalne
elemente kao to je istrana delatnost branioca, uvedena izmenama i
dopunama iz 2000. godine (Articulo 391 bis)4, a osnaene su i posebne
pojednostavljene forme postupanja. Pored toga, Zakonik i dalje regulie
fazu istrage - prethodna ili preliminarna istraga (indagine preliminare),
koja se procesno ne razdvaja od predistranog postupka, ali se jasno
odvaja od faze suenja.
Prethodna istraga poinje od momenta saznanja dravnog tuioca
da je izvreno krivino delo, bez donoenja formalne odluke o sprovoenju
istrage u vidu reenja ili naredbe. Zatim, uz pomo slubenih lica, tuioci
istrauju krivina dela, prikupljaju dokaze i vode krivino gonjenje kao
predstavnici celog drutva, a ne iskljuivo radi nekog privatnog interesa.5
Umesto sudske istrage u kojoj je istrani sudija prikuljao dokaze, Zakonik
uvodi tuilaku istragu, u kojoj sudija za prethodnu istragu (giudice per
le indagini preliminari) ima nadlenost da kontrolie da li je sprovoenje
prethodne istrage u skladu sa zakonom6, nadzire dravnog tuioca i
pravosudnu policiju, te da li se potuju prava lica protiv koga se vodi
istraga. Pratea pojava promene poloaja tuioca i promene koncepta
krivinog postupka jeste i promena poloaja i uloge policije u krivinom
postupku.7 Codice di procedura penale detaljno regulie ovlaenja
pravosudne policije (policia giudiziaria), kao funkcionalno odreenog
organa i ujedno uesnika prethodne krivine procedure.

3
A. Manna, E.Infante, Criminal Justice Systems in Europe and North America, Italy, The
European Institute for Crime Prevention and Control, affiliated with the United Nations, Helsinki
2000., 7.
4
Adverzijalni elemenat u krivinom postupku Republike Srbije prema Zakoniku o krivinom
postupku iz 2011. godine je stvaranje mogunosti za tzv. paralelnu istragu, odnosno formalno
omoguavanje odbrani da tokom javno tuilake istrage sama prikuplja odreene dokaze i
materijale V. M. kuli, Krivino procesno pravo, Beograd 2014., 23.
5
B. Miloevi, A. Tiri, Modul 3 krivina oblast, principi krivinog postupka i istraga, Visoko
sudsko i tuilako vijee BiH, Javna ustanova CEST FBIH I CEST RS, Sarajevo 2009., 23.
6
Ako dravni tuilac smatra da nema osnova za krivino gonjenje i ako eli da odustane od
krivinog gonjenja, obraa se sudiji za prethodnu istragu sa zahtevom da arhivira predmet i da
okona postupak. (Articulo 408). Sudija moe da zahteva od dravnog tuioca da nastavi istragu
i odredi mu da podigne optunicu ili da okona postupak. Preispitivanje odluke dravnog tuioca
da ne goni posledica je naela legaliteta (Articulo 405,408 i 125 Codice di procedura penale)
7
V. uri et al., Javno tuilatvo, policija, krivini sud i suzbijanje kriminaliteta, Udruenje
javnih tuilaca i zamenika javnih tuilaca Srbije, Beograd 2008., 216.
Ivana Milju 201

Adverzijalni elementi krivinog postupka su ublaeni odlukama


Ustavnog suda i kasnijim zakonskim izmenama na osnovu kojih se
omoguavalo korienje izjava datih tokom prethodne istrage kao
dokaznog materijala ime prethodna istraga dobija na veem znaaju.8
Rezultati radnji koje dravni tuilac i pravosudna policija
preduzimaju tokom prethodne istrage ne mogu da se koriste kao dokaz na
glavnom pretresu, osim izuzetaka predvienih u Zakoniku i radnji koje
ne trpe odlaganje koje se preduzimaju na dokazom roitu (incidente
probatorio). Po pravilu, dokazi se izvode u fazi suenja. Prema lanu 111
stav 5 Ustava, suenje se ureuje prema naelu direktnog sueljavanja
stranaka u dokaznom postupku. Zapravo, ceo sistem se zasniza na tzv
principu double dossier. 9 U fazi prethodne istrage u spisima predmeta
su rezultati radnji, mere koje preduzima dravni tuilac i pravosudna
policija, ukljuujui i policijske pisane izvetaje. U fazi suenja u spisima
predmeta nalaze se dokazi na kojima se moe zasnivati presuda.
Inkvizitorski neogranieno ureeni deo postupka je samo izviaj,
jer je izviajna vlast (dravni tuilac s pomonim mu organima), jedini
subjekt, a okrivljenog jo nema, ve najvie osumnjienika.10 Codice
di procedura penale uprkos akuzatorskim elementima i institutima
karakteristinim za adverzijalne sisteme (paralelna istraga) prihvata
kontinentalnu koncepciju odnosa javnog tuilatva i policije u istrazi
prema kojoj javni tuilac rukovodi prethodnom procedurom, odnosno
ostvaruje dominantnu ulogu putem nadzora nad radom policije. Javni
tuilac daje instrukcije i naloge policiji, kontrolie i usmerava njen
rad, a poseduje odgovarajue pravne mehanizme delovanja na karijeru
policijskih slubenika. U Engleskoj i SAD policija samostalno sprovodi
isleenje,bez kontrole javnog tuioca.
panski La Ley de Enjuiciamento Criminal od 1882. godine, kao i
veina evropskih krivinoprocesnih zakona, sledio je Napoleonov Code
dinstruction criminelle od 1808. godine, te je uveo meoviti sistem
procedure sa inkvizitorskim elementima u fazi istrage. Zakon je od
momenta donoenja bio predmet brojnih reformi, poslednji put oktobra
2015. godine. Bitna osobina krivinog postupka panije je da javni
tuilac nema monopol na pravo da krivino goni.11 Specifinost se ogleda
u pravu rtve i graana da gone.
8
Odlukom Ustavnog suda Italije broj 255 iz 1992. godine lan 500 paragraf 3 Zakonika proglaen
je neustavnim, jer nije predviao unoenje u sudske spise izjava svedoka koje su date pred javnim
tuiocem kada su osporene na glavnom pretresu.
9
K. Ligeti, Toward a prosecutor for the European Union Vol.1 A Comparative Analysis, Oxford
2013., 395.
10
T. ivanovi, Osnovni problemi Krivinog i Graanskog procesnog prava (postupka) II
odeljak, Beograd 1941., 58.
11
K. Ligeti, 706.
202 Strani pravni ivot

U fazi istrage (instruccin) nije predviena paralelna istraga


odbrane, te istraga nema adverzijalne elemente. Odnosi izmeu sudske
policije, javnog tuilatva i istranog sudije su sloeniji nego u Italiji.
Zakonik pravi razliku izmeu sudske istrage (instruccin judicial) i
preliminare istrage (diligencias preliminaries). panija zadrava sudsku
istragu, uz uvoenje nadlenosti javnog tuioca u skraenom krivinom
postupku i pojednostavljenim procedurama. Istrani sudija rukovodi
preliminarnim istragama u redovnom postupku. Odluku o sprovoenju
sudske istrage donosi istrani sudija (juez de instruccin). Ukoliko
javni tuilac primi kopiju policijskog izvetaja, u isto vreme kada je
istrani sudija obaveten, esto ima sudsku funkciju.12 Pre nego to
istrani sudija donese odluku o sprovoenju istrage, javni tuilac ima
ovlaenje u skraenom postupku da sprovede prethodnu istragu.13 U
pojednostavljenim procedurama, istrane radnje preduzima javni tuilac,
ali istrani sudija uvek moe da intervenie.
Dakle, u fazi istrage, faktiki razlikujemo postupak u nadlenosti
istranog sudije, podeljenu nadlenost istranog sudije i javnog tuioca
i nadlenosti istranog sudije da intervenie u proceduri koju vodi javni
tuilac. Postavlja se pitanje ko u paniji faktiki sprovodi istragu kada
Zakon omoguava uee oba organa postupka, odnosno sa kojim
organom sudska policija uspostavlja direktan procesni odnos. Zajedniki
rad javnog tuioca i istranog sudije u sprovoenju istrage vezuje se pre
svega za najsloenije sluajeve. Pitanje nije jasno reeno u zakonu, i kao
to smo naveli, zavisi od vise faktora: sloenost sluaja, linosti istranog
sudije i javnog tuioca (neki vide sebe prvenstveno kao pravnike i retko
daju naloge policiji, dok su drugi skloni da se aktivno meaju u policijske
aktivnost), prethodnog profesionalnog iskustva; instrukcija najvieg
javnog tuioca i glavnog javnog tuioca pred sudom itd..14 Nedostatak
preciznih odredaba daje slobodu policiji kome e podneti izvetaj,
istranom sudiji ili javnom tuiocu. U svakom sluaju, istrani sudija
uvek moe preuzeti sluaj od javnog tuioca.
Zakonik o krivinom postupku Republike Srbije od 26. septembra
2011. godine razdvaja fazu predistranog postupka od faze istrage. U
predistranom postupku javni tuilac ima rukovodeu ulogu. Zakonik

12
B. Elsner, B. Aubusson de Cavarlay, P. Smit, The Examining Magistrates Function and
Involvement in Investigative Matters, Eur J. Crim Policy Res 14/2008, 228.
13
Ukoliko javni tuilac donese odluku da ne nastavi svoju istragu, odnosno da arhivira sluaj
(smatra da delo nije krivino delo), mora o tome da obavesti oteenog, koji ima pravo da ponovi
prijavu istranom sudiji, koji moe da odlui o sprovoenju istrage (Artculo 773 prrafo 2 La
Ley de Enjuiciamento Criminal).
14
K. Ligeti, 715-716.
Ivana Milju 203

raskida sa pravnom tradicijom i uvodi istragu javno-tuilakog15


karaktera koja zapoinje na formalan nain - donoenjem naredbe javnog
tuioca. Kao noviteti koji su izazvali brojne rasprave u pravnoj teoriji i
ija primena je sporna u praksi, prisutni su elementi tzv. paralelne istrage
tj. prikupljanje dokaza i materijala u korist odbrane. Ovlaenja sudije
za prethodni postupak ograniena su na odluivanje merama procesne
prinude i o sprovoenju posebnih istranih tehnika.

2. Pravni poloaj dravnog tuilatva i policije u Italiji

Na osnovu Ustava iz 1947. godine na dravno tuilatvo


primenjuju se garancije za ureenje sudske vlasti. Dravno tuilatvo
uiva garancije samostalnosti i nezavisnosti koje uiva sudska vlast.16
lan 109 Ustava predvia da nosioci pravosudnih funkcija mogu direktno
da koriste sudsku policiju. Svrha ustavnog prava je da se izbegne de facto
gubitak nezavisnosti i samostalnosti magistrata u odnosu na izvrnu vlast,
to bi se desilo ukoliko bi sudska policija bila u potpunosti podreena
ministrastvu pravde.17 S druge strane, Ustavom je regulisano da ministvo
pravde ima organizaciona ovlaenja u odnosu na pravosudne slube i
ovlaenja vezana za njihove delovanje (lan 110). Ministarstvo pravde,
koje je pre donoenja Ustava iz 1947. godine vrilo samo operativnu
kontrolu nad kancelarijom tuioca, sada samo nadgleda legitimnost
njegovih funkcija.18
Pravosudno organizaciono pravo regulisano je posebnim zakonima
koji polaze od ustavnih naela i detaljno ih razrauju (Ordinamento
Giudiziario). Zakonom 195 1958. godine predvien je magistrat
(Consiglio Superiore della Magistratura), kao nezavistan i samostalan
pravosudni organ, u iji sastav ulaze sudije i tuioci. Ustavom se definie
kao jedinstven organ za sudije i tuioce, koji postavlja, zaduuje, premeta,
unapreuje i izrie disciplinske mere lanovima sudstva. Dakle, javno
tuilavo je integralni deo pravosua koje poiva na jedinstvenim naelima.
15
Zakonikom sudskom krivinom postupku za Kraljevinu Jugoslaviju iz 1929. godine
prethodni postupak se delio na izviaj, oji mogao biti izviaj dravnog tuioca, policijski i
sudski izviaj i istragu, oju sprovodio istrani sudija. Zakonom krivinom postupku iz 1948.
godine, koji je donet po ugledu na sovjetsko krivino procesno zakonodavstvo, jedno vreme i
prema Zakonu o krivinom postupku iz 1953. godine, istragu su vodili organi javnog tuilatva i
policije, javni tuilac imao veliki uticaj na sud i raspolagao velikim ovlaenjima kao dravni
organ, novelom iz 1967. godine istraga postala isto sudska i kao takva se odrala do danas.
Vie o tome V. M. Gruba, Krivino procesno pravo, Beograd 2008., 57-63.
16
Javno tuilatvo Republike Srbije, s obzirom na vezu sa izvrnom vlau, ne uiva ustavnu i
zakonsku garanciju nezavisnosti, ve samo samostalnosti i nepristrasnosti.
17
A. Manna, E.Infante, 29.
18
V.S. Pisano, The Organization and Responsibilities of the Italian Judicial Police, J Forensic
Sci vol. 24, 1/1979, 223-224
204 Strani pravni ivot

Na taj nain spreava se uticaj izvrne vlasti na odluke javnog tuioca


i osnauje se naelo legaliteta oficijelnog krivinog gonjenja. Pored
ustavnih garancija, Codice di procedura penale predvia da se odluke
tuilatva mogu preispitivati samo od strane sudije.
Prema Ustavu Republike Srbije javno tuilatvo je predvieno
kao samostalno, ne predvia se kao nezavisno, imajui u vidu vezu sa
izvrnom vlasti. Pozitivno pravo ne sadri efektivne garancije nezavisosti
niti samostalnost javnog tuilatva od uticaja drugih organa vlasti i
politikih uticaja to je neophodan preduslov za ostvarivanje funkcije
krivinog gonjenja, stupanjem na snagu novog Zakonikana tuilatvo
se prenose ovlaenja nezavisnog sudskog organa.19
Uvoenjem tuilake istrage novim Zakonikom o krivinom
postupku Srbije u pravnoj teoriji postavilo se pitanje preispitivanja
pravnog odnosa javnog tuilatva i policije. To bi na jednoj strani,
podrazumevalo da se zaposleni u odeljenjima policije koja postupaju po
nalozima javnog tuioca nalaze pod njegovom nadlenou, tako da ih
izvrna vlast, bez tuioeve saglasnosti, ne moe rasporediti na druge
funkcije.20 S druge strane, postavlja se pitanje sveobuhvatnog uticaja
javnog tuioca na karijeru policajaca, to je posebno regulisano samo za
tuilatvo posebne nadlenosti.21
Pojam policije u Republici Srbiji odreen je Zakonom o policiji,
Policija se definie najpre organizaciono, kao centralna organizaciona jedinica
Ministarstva. U skladu sa meunarodnim standardima, predvieno je naelno
da policija u obavljanju svojih poslova titi i unapreuje bezbednost graana
i imovine, potujui Ustavom zajemena ljudska i manjinska prava i slobode
i druge zatiene vrednosti u demokratskom drutvu. Upotreba sredstava
prinude mora biti na Ustavu i zakonu zasnovana.
Dravna policija u Italiji sastoji se od tri glavna korpusa: civilni
korpus Dravne policije, pod nadlenosti ministarstva unutranjih
poslova; Karabinjeri (sa civilnom i vojnom nadlenou) pod nadlenosti
ministarstva odbrane; Finansijka garda (prevencija i represija kod
krivinih dela vezanih za utaju poreza), pod nadlenosti ministarstva
finansija. U skladu sa pravnom terminologijom, u italijanskim policijskim
19
I. Milju, B. Stankovi, Nadlenost krivinog vanpretresnog vea u fazi istrage i optuenja
problemi u praksi in Sudjenje u razumnom roku i drugi krivinopravni instrumenti adekvatnosti
dravne reakcije na kriminalitet, Srpsko udruenje za krivinopravnu teoriju i praksu, Beograd
2015., 581.
20
G. Ili, Marginalije uz dilemu: Tuilaka istraga versus sudska istraga in- Stanje kriminaliteta
u Srbiji i pravna sredstva reagovanja II deo, Pravni fakultet u Beogradu 2008., 200.
21
Prema odredbi lana 10 stav 3 Zakona o organizaciji i nadlenosti dravnih organa u suzbijanju
organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno tekih krivinih dela, ministar nadlean
za unutranje poslove, uz pribavljeno miljenje Tuioca, postavlja i razreava stareinu Slube i
donosi akt kojim blie ureuje rad Slube, u skladu sa zakonom.
Ivana Milju 205

prirunicima policija je klasifikovana kao javne snage i dalje se


razmatra prema aspektima tehnikih funkcija kao bezbednosna policija,
administrativna policija, sudska policija i zatvorska policija.22 Dakle,
termin sudska policija je funkcionalan i oznaava policijske slubenike
imenovine iz sva tri korpusa, sa ovlaenjima u sprovoenju istrage prema
Codice di procedura penale, odgovorne pravosudnim autoritetima.
Specijalnu agenciju Direzione Investigativa Antimafia, osnovalo je
ministarstvo unutranjih poslova radi sprovoenja istraga za organizovani
kriminal, koja sudeluje sa nacionalnim tuiocem za mafiju. Postoji i vie
specijalizovanih grupa sudske policije za istrage vezane za organizovani
kriminal.
Zakonik je podeljen u 11 knjiga. Prva knjiga sadri odredbe
koje se odnose na procesne subjekte. Funkcije pravosudne policije, po
nalozima i u zavisnosti od pravosudnih autoriteta, pre svega obavljaju
kriminalistika odeljenja koja su smetena pri kancelarijama dravnog
tuioca i kriminalistike slube (Articulo 56). Slubenici u odeljenju
mogu biti rasporeeni na drugo mesto ili unapreeni samo uz pristanak
i miljenje nadlenog tuioca. Stareina slubi pravosudne policije je
odgovoran za svoj rad javnom tuiocu (Articulo 59 comma 2).
Pojedine radnje pravosudna policija mora da preduzima po
sopstvenoj inicijativi, dok je za preduzimanje pojedinih radnji potreban
nalog ili odluka pravosudnog organa. Zakonik u pogledu funkcija
pravosudne policije pravi razliku izmeu obavetavanja o izvrenom
krivinom delu, klasinih policijskih radnji koje se preduzimaju prema
pravilima kriminalistike (spreavanje daljih posledica krivinih dela,
traganje za uiniocem, preduzimanje neophodnih mera da se obezbede
dokazi i prikupljanje svega to je potrebno za sprovoenje zakona), s jedne
strane, te sprovoenja istraga i aktivnosti odreenih ili delegiranih od
strane pravosudnog organa, s druge strane (Articulo 55). Dakle, procesni
i pravni odnos, pravosudne policije i nadlenog tuioca uspostavlja se od
momenta saznanja tuioca da je uinjeno krivino delo, kada i zapoinje
faza prethodne istrage. Pravosudna policija je u obavezi da podnese
krivinu prijavu (denuncia). 23

3. Codice di procedura penale

Dravni tuilac i pravosudna policija preduzimaju isledne


procesne radnje. Dravni tuilac rukovodi prethodnom istragom i direktno
22
V.S. Pisano, 221.
23
Prema Codice di procedura penale denucia je jedna od vrsta krivine prijave. Policijski
slubenici i lanovi javnih autoriteta imaju zakonsku obavezu da prijave izvrenje krivinog
dela, dok, osim kada su u pitanju najtee krivina dela, takva obaveza ne postoji za graane.
206 Strani pravni ivot

raspolae sa pravosudnom policijom koja je ovlaena da, i nakon


podnete krivine prijave, pod zakonom predvienim uslovima, moe i
po sopstvenoj inicijativi preduzimati odgovarajue radnje (Articulo 327).
Prema Ustavu, organi javne sigurnosti mogu u hitnim sluajevima da
preduzimaju mere ogranienja line slobode, ali o tome moraju obavestiti
pravosudne organe u roku od 48 asova. Codice di procedura penale, za
hitne situacije predvia ovlaenje sudske police da preduzme hapenje i
zadravanje radi ispitivanja (fermi).
Zakonik u posebnoj glavi nabraja i detaljno regulie ovlaenja
pravosudne policije u fazi istrage: obavetenje dravnog tuioca o
izvrenom krivinom delu, obezbeenje izvora dokaza, identifikacija osoba
protiv kojih se vodi istraga i drugih lica, prikupljanje sumarnih informacija
od lica protiv kojih se vodi istraga, druge sumarne informacije, pretresanje,
zaplena paketa i prepiske, hitna istraivanja mesta, lica i stvari.
Zakonik izriito predvia formu podnoenja krivine prijave
(pisana forma), vreme podnoenja (bez odlaganja), kao i sadraj
krivine prijave (bitna obeleja bia krivinog dela i ostale okolnosti,
izvori dokaza, preduzete aktivnosti), te formiranje pisane dokumetacije,
to krivinu prijavu ini formalnijom. Zakonik o krivinom postupku
Republike Srbije, ne izdvaja posebno krivinu prijavu policije, ve sadri
samo sumarnu odredbu po kojoj podnosilac krivine prijave navodi
dokaze koje su mu poznati i preduzima mere da bi se sauvali tragovi
krivinog dela, predmeti i drugi dokazi, pa se u pravnoj teoriji istie da
je neopravdano policija izjednaena sa drugim podnosiocima krivinih
prijava.24 Prilikom obavljanja svojih funkcija pravosudna policija sprovodi
direktive dravnog tuioca i preduzima radnje po sopstvenoj inicijativi
o kojima odmah obavetava tuioca, a radi sprovoenja radnji moe da
angauje struna lica. Za uzimajnje biolokih uzoraka, kada ne postoji
saglasnost, potrebna je prethodna saglasnost tuioca bilo u usmenoj ili
pisanoj formi. ZKP RS predvia angaovanje strunih lica prilikom
preduzimanja dokazne radnje uvidjaja i prilikom uzimanja uzoraka, a za
uzimanje uzoraka potrebna je naredba tuioca ili suda.
Dravni tuilac i pravosudna policija mogu da uzimaju sumarne
informacije od lica koje se nalazi pod istragom (persona sottoposta
alle indagini) u prisustvu branioca. Policija moe samo da prikuplja
informacije od lica koja se nalaze na slobodi (Articulo 350). Kada
pravosudna policija prikuplja sumarne informacije od lica protiv koga
se vodi istraga, obavezno je prisustvo branioca. Ako se ne pronae
branilac ili se ne pojavi, policija se obraa dravnom tuiocu da obezbedi
24
Teko se moe oekivati da obini graani aktivno dokazno deluju, a ranije zakonsko reenje
je takvu obavezu ustanovljavao samo za dravne organe - V. M. kuli, Krivino procesno pravo,
Beograd 2014., 299.
Ivana Milju 207

branioca. Takoe, kao izuzetak je predvieno da, ako policija zatekne


lice pod istragom na mestu izvrenja krivinog dela, moe od njega da
prikuplja informacije korisne za neposredno nastavljanje istrage iako je
lice uhapeno in flagranti 25 ili zadrano. Sudska policija moe uzimati
izjave od lica protiv kojih se vodi istraga u vidu spontanih izjava, koje
ne mogu da se koriste na glavnom pretresu, osim pod uslovima izriito
predvienim Zakonikom, kao i od lica koja se mogu dovesti u vezu sa
okolnostima znaajnim za istragu, lica koja su uesnici u povezanom
krivinom postupku ili lica kojima se stavlja na teret krivino delo u vezi
sa predmetnim.
Materijal koji su sudska policija i tuilac prikupili u fazi istrage, postaje
sastavni deo dosijea, spisa predmeta, tuioca. U drugoj fazi prethodnog
postupka, tj. u fazi prethodnog roita, primenom naela kontradiktorsnosti
sagledavaju se i ispituju svi prikupljeni dokazi u prethodnoj istrazi i ocenjuju
njihova podobnost i valjanost da bi se predmet uputio na sudjenje.26 Sudija
za prethodno roite (giudice delle udienza preliminare) ceni i izjave lica
i pisanu dokumentaciju prikupljene u fazi prethodne istrage. Tuilac, na
glavnom pretresu, sadraj informacija iz dosijea, moe da iskoristi tokom
unakrsnog ispitivanja, radi provera navoda ispitanog lica, samo u sluaju
da se navodi iz istrage, razlikuju od navoda na glavnom pretresu (Articulo
503 comma 3). Na taj nain, materijal prikupljen sudelovanjem pravosudne
policije i tuioca, postaje znaajan za ocenu verodostojnosti navoda sa
glavnog pretresa i posredno dobija svoj znaaj.
Sudska policija pod Zakonikom predvienim uslovima koji se
odnose na propisanu kaznu za krivina dela i prirodu krivinih dela,
mora ili moe liiti slobode flagrantnog uinioca (obavezno, fakultativno
hapenje), a policijsko hapenje se odnosi na postojanje posebnih
okolnosti (opasnost od bekstva), odgovarajui stepen sumnje (ozbiljna
sumnja) da je izvreno krivino delo, propisana kazna, priroda dela.
U svakom sluaju policija o lienju slobode mora da obavesti tuioca.
Policija moe i na sopstvenu inicijativu zadrati radi ispitivanja lice
(fermi) pod zakonom predvienim sluajevima, u hitnim situacijama,
kada nije mogue obezbediti odluku dravnog tuioca. Uslovi za
zadravanje radi ispitivanja od strane policije su pootravani kako bi se
izbegla zloupotreba ovlaenja policije i povrede osnovnih ljudskih prava
i sloboda. Sudija za prethodno ispitivanje mora da potvrdi ovu meru u
roku od 48 asova i to na zahtev tuioca.
25
Arresto in flagranza je zakonom odreeno kao lienje slobode lica uhvaenog u samom
izvrenju krivinog dela ili neposredno nakon toga, sa oduzetim predmetom ili drugim
dokazom u posedu koji ukazuje na uinjeno delo.
26
A. Bokovi, V. Kuli, Italijanski model prethodnog krivinog postupka, Kultura polisa,
god. IX, posebno izdanje 1, Beograd 2012., 141.
208 Strani pravni ivot

U sluajevima propisanim Zakonom, policija moe i bez naloga


suda da izvri pretresanje i oduzimanje imovine, ali je u obavezi da u roku
od 48 asova obavesti tuioca koji verifikuje radnje policije. Policija radi
zaplene prosledjuje tuiocu zatvorena pismena, a u sluaju hitnosti kako
bi se obezbedili dokazi, tuilac moe odobriti otvaranje i upoznavanje sa
sadrinom prepiske. Samostalno ovlaenje policije je da prikuplja dokaze
i obezbeuje tragove izvrenja krivinog dela, izradi neophodne skice.
Ovlaenja policije su pojaana u smislu da radnje koje preduzima
nisu predmet bilo kojeg pravog preispitivanja od strane tuioca, sudije
koji ispituje ili suda na glavnom pretresu, osim u retkom sluaju kada
ovi organi podnose krivine prijave protiv policije.27 Faza istrage je
neformalna i njeni rezultati se po pravilu ne mogu koristiti kao dokaz na
suenju, pa se u formalnom smislu ne mogu ni izdvojiti kao nezakoniti
dokazi, ukoliko su povreene procesne odredbe prilikom prikupljanja
podataka i informacija od strane sudske policije.
Iako se ne moe uputiti kritika to se sudska policija klasifikuje
kao tehnika funkcija javnih snaga, paljiv osmatra, mogao bi da zapazi
da je sluba sudske policije vie sutinska: doprinos naelu podele vlasti
i konica i ravnotee.28 Sudska policija je deo izvrne vlasti, pa je kao
uesnik u krivinoprocesnoj fazi pre suenja koja zahteva pojaane
garancije osnovnih ljudskih prava i sloboda, pod kontrolom organa
pravosua sa kojim zajedniki deluje.
Zakonom o policiji RS (lan 14 stav 1) koji ureuje nadlenost
ministra, predvieno je da ministar moe da zahteva posebne izvetaje,
u vezi sa radom policije, a u pogledu mera i radnji koje policija preduzima
u skladu sa Zakonikom o krivinom postupku, posebne izvetaje moe
da zahteva samo radi postupanja po zahtevu javnog tuioca, odnosno
suda. Navedena odredba Zakona bila je predmet reforme u poslednjoj
izmeni ZOP (Sl. glasnik RS, br. 6/2016).29 Postavlja se pitanje da li
je nova odredba predviena iskljuivo kao nain realizacije lana 44
stav 2 ZKP u kome je jedino regulisana inicijativa javnog tuioca za
27
A. S. Goldsteint , M. Marcu, The Myth of Judicial Supervision in Three Inquisitorial
Systems: France, Italy, and German, The Yale Law Journal vol. 87, 2/77, 258.
28
V.S. Pisano, 226.
29
U prethodnom Zakonu o policiji bilo je predvieno da ministar unutranjih poslova ima pravo
da bude redovno informisan o radu policije kao i da zahteva izvetaje, podatke i dokumenta u vezi
sa radom policije,da daje policiji smernice i obavezna uputstva za rad, da moe naloiti policiji
da u okviru svoje nadlenosti izvri odreene zadatke i preduzme odreene mere i da mu o tome
podnese izvetaj, a zadrava navedena ovlaenja do trenutka kada javni tuilac bude obaveten
o krivinom delu i preuzme upravljanje nad policijskim postupanjem u pretkrivinom postupku.
Ukoliko se politikom nivou da mogunost da vodi ili da kontrolie istrane aktivnosti policije,
naroito neposredno nakon otkrivanja krivinog dela, to je odluujui momenat za svaku istragu,
prisutan je rizik od neprikladnog politikog uticaja -V. Delegacija Evropske unije u Republici
Srbiji, Vodi za primenu Zakonika o krivinom postupku Republike Srbije, Beograd 2015., 25.
Ivana Milju 209

postupanje ministra na taj nain to u sluaju kada policija ne postupi po


zahtevu javnog tuioca, javi tuilac po potrebi moe obavestiti nadlenog
ministra, ili je u pitanju drugaija intencija zakonodavca. Kada bismo
posmatrali nadlenost ministra u kontroli rada policije u vezi sa ZKP,
mogao bi se izvesti zakljuak da kontrola rada policije uvek mora poeti
od inicijative javnog tuioca, ali se postavlja pitanje da li se u sluaju
obavesti podrazumeva postojanje zahteva. Stoga je neophodno upotpuniti
i precizirati odredbe oba zakona koje se odnose na kontrolu rada policije.

4. Pravni poloaj javnog tuilatva i sudske policije u paniji

panija je ratifikovala sve meunarodno odobrene zakone,


potujui ljudska prava, kako na evopskom i meunarodnom, tako i na
supranacionalnom nivou.30
Javni tuioci imaju isti pravni poloaj kao sudije.Ustav regulie
njihov poloaj u delu koji se odnosi na sudsku vlast. Ustavnopravni
poloaj je osnaen garancijama u skladu sa Evropskom konvencijom za
zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Preporukom Saveta ministara
o ulozi javnog tuioca u sistemu krivinog pravosua REC (2000) 19.
Ustavom se predvia uloga javnog tuioca u unapreenju funkcija
pravosua, u zatiti vladavine prava, istovremeno i prava graana i
javnog intresa, kako po slubenoj dunosti, tako i na zahtev stranaka.31
Takoe se istie uloga javnog tuioca da titi nezavisnost sudova kao i da
obezbedi da se pred sudovima ostvaruje drutveni interes. Kao ustavna
i zakonska naela javnog tuilatva istaknuta su naela jedinstvenog
delovanja i herarhijske subordinacije, a javno tuilatvo obavlja svoje
dunosti u skladu sa principima vladavine prave i nepristrasnosti. Pravni
poloaj javnog tuilatva ureen je Zakonom 50/1981, od 30. decembra,
kojim se regulie Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal. U paniji
je tuilatvo, takoe, ureeno kao kolektivni organ, to proizilazi iz
odredbe da svi nosioci tuilake dunosti (naziv tuioci) nastupaju kao
predstavnici institucije (lan 23).32 Javno tuilatvo ima funkcionalnu
autonomiju u okviru pravosua. Pored toga, dravnog tuioca imenuje
Kralj na predlog Vlade, a nakon pribavljenog miljenja Optog Saveta za
pravosue. Dravni tuilac predlae Vladi nosioce tuilakih dunosti.
Pred sudovima se formiraju javnotuilake kancelarije, pri emu se za
30
J.L. Gomez Colomer, The right to a defence in the criminal procedure of the young spanish
democracy, Lex ET Scientia International Journal vol. 2, 20/2013, 115.
31
Preporuka Saveta ministara REC (2000) 19 predvia da javni tuioci moraju da budu
osposobljeni da tite ljudska prava i slobode, prava i osumnjienih i rtava i svedoka, da zahtevaju
da se obezbedi da krivino pravosue funkcionie to efikasnije.
32
M. kuli, G. Ili, Novi zakonik o krivinom postupku Srbije, Reforma u stilu Jedan korak
napred dva koraka nazad, Beograd 2012.,156.
210 Strani pravni ivot

teritoriju cele drave formiraju i specijalne javnotuilake kancelarije (za


trgovinu drogama, koruptivna krivina dela i za organizovani kriminal),
a kraljevskim dekretima se vre izmene u javnotuilakoj organizaciji.

U pravnom sistemu panije uvode se posebni mehanizmi
ostvarivanja garancije nezavisnosti javnog tuilatva. Radi obezbeivanja
vee nezavisnosti u obavljanju funkcija javnog tuilava, uvodi se neophodna
intervencija Vea javnih tuilaca (Junta de Fiscales de Sala), najveeg
pomonog organa dravnog tuioca u sudskim stvarima, uvek kada dravni
tuila daje instrukcije subordinirajuim tuiocima u bilo kom sluaju koji se
odnosi na lanove Vlade, koju god procesnu ulogu imali.33
Ustav pravi razliku izmeu bezbednosne policije i sudske policije.
Bezbednosne snage i korpusi, koji su u okviru Vlade, imaju dunost da
tite slobodno uivanje prava i sloboda graana i da garantuju bezbednost
graana. Kao i u Italiji, sudska policija se predvia i Ustavu panije.
Nacionalne, autonomne policijske snage ak i neke lokalne snage
razvile su posebno jedinice sudske policije. 34 Pored toga, sudska
policija moe da trai pomo bezbednosnih snaga i korpusa, kada joj
je neophodna, radi obavljanja svojih dunosti prema Zakonu (Artculo
772 prrafo 2). Obavljanje funkcija sudske policije u fazi istrage pod
kontrolom je sudija i javnog tuilatva. Razlika u ustavnopravnom
poloaju se ogleda u tome to se, na osnovu formulacije samog lana 126
iz koga proizilazi naelna obaveza sudske policije da o obavljanju svojih
dunosti tokom istrage obavetava sudije, sudove i javnog tuioca, moe
zakljuiti da je faktiki samostalniji karakter delatnosti sudske policije.
Javno tuilatvo daje naredbe i instrukcije sudskoj policiji. Pored toga,
istrani sudija moe narediti policiji i da sama preduzme neophodne
mere u cilju odreivanja prirode i okonosti dela (Artculo 777). Kada
sprovodi svoje funkcije bezbednosti i prevencije kriminalnih aktivnosti,
policija nastoji da sve vie i vie sprovodi istragu, to se prikladno moe
nazvati proaktivan rad policije, i nuno ne informie detaljno o svakoj
svojoj radnji javnog tuioca ili sudiju.35 Najee, policijske snage rade
same, a istrani sudija i javni tuilac primaju razliite izvetaje koje su
one napisale.36 Meutim, kada su u pitanju sluajevi od velike vanosti i
sloeni sluajevi, odluujua je uloga istranog sudije i/ili javnog tuioca.
33
Boletn de informacon -Estatuto Orgnico del Ministerio Fiscal,
http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/1292338956803?blobheader=applica-
tion%2Fpdf&blobheadername1=ContentDisposition&blobheadername2=SuplementosBole-
tin&blobheadervalue1=attachment%3B+filename%3DEstatuto_Organico_del_Ministerio_Fis-
cal.PDF&blobheadervalue2=1215327820969, 03.04.2016.
34
M. F. Aebi, M. Balcells, The Prosecution Service Function within the Spanish Criminal
Justice System, Eur J Crim Policy Res 14/2008, 318.
35
K. Ligeti, 705.
36
M. F. Aebi, M. Balcells, 319.
Ivana Milju 211

Bez obzira to u praksi dolazi do izraaja aktivno delovanje


policije, prihvata se evropsko kontinentalni model odnosa javnog
tuilatva i sudske policije. U paniji postoje organske veze izmeu
tuilatva i sudske policije, koja je odgovorna tuilatvu za sprovoenje
istraga, otkrivanje i hapenje poinilaca krivinih dela.37 S jedne strane,
Zakon ne predvia policijsku istragu, dok sa druge strane, ne predvia
ni u kom trenutku je policija duna da o pribavljenim informacijama
vezanim za krivino delo obavesti javnog tuioca ili istranog sudiju.
lan 17 Ustava panije sadri garacije prava na slobodu i
bezbednost. Preventivno lienje slobode ne moe trajati due nego to je
nuno da bi se sprovela istraga u cilju otkrivanja krivinog dela, a osoba
liena slobode mora biti predata pravosudnim organima u roku od 72h
ili putena na slobodu. Habeas corpus procedura propisae se zakonom
kako bi se obezbedilo da bilo koja osoba koja je nezakonito liena slobode
bude predata odmah pravosudnim organima.

5. Ley de Enjuiciamiento Criminal, Estatuto Orgnico del


Ministerio Fiscal

Zakon predvia dunosti i ciljeve policije: otkrivanje krivinog


dela, preduzimanje neophodnih mera za proveravanje i otkrivanje uinioca,
prikupljanje tragova, sredstava izvrenja krivinog dela, dokaza za koje
postoji opasnost da e se izgubiti i da ih uini dostupnim pravosudnim
organima, kao i posebne dunosti koje se odnose na rtvu (Artculo 282).
Pojam sudske policije takoe je funkcionalno odreen i obuhvata subjekte
koji pomau sudijama, sudovima nadlenim u krivinopravnoj materiji kao
i javnom tuilatvu i slede njihove instrukcije u pogledu krivinih istraga i
gonjenja uinilaca.38 Sudska policija u paniji ostvaruje direktnu procesnu
komunikaciju sa javnim tuilatvom i/ili sa sudom, to ima za posledicu da
istrani sudija ili tuioci formiraju dosije o ponaanju policijskih slubenika,
koji pod njihovim nadzorom obavljaju funkciju sudske policije, i o tome
obavetavaju svakog semestra njihove nadreene (Artculo 298).
Kada se radi o krivinim delima organizovanog kriminala, istrani
sudija i nadleni tuilac koji je duan da odmah obavesti istranog sudiju,
37
M. kuli, G. Ili, 136.
38
lan 283 taksativno nabraja lica koja ine pravosudnu policiju kada obavljaju navedene
funcije: slubena lica upravnih organa koja su zaduena za javnu bezbednost i gonjenje;
zaposleni ili podreeni u okviru bezbednosne policije; gradonaelnici, zamenici gradonaelnika,
predsednici optina; efovi, slubenici i pripadnici civilne garde i bilo kojih javnih snaga ija je
funkcija gonjenje uinilaca; straari, nadzornici i drugi policijski slubenici gradskih i seoskih
optina;uvari planina, polja, njiva, porotnika ili potvrenih od strane administracije; slubenici
posebnih zatvorskih korpusa; sudski izvritelji i potinjeni sudovima; slubenici Centralnog
organa za saobraaj zadueni za tehnike istrage saobraajnih nezgoda.
212 Strani pravni ivot

donoenjem obrazloene odluke mogu odobriti slubenicima policije da


deluju u svojstvu prikrivenog islednika.
Zakon o krivinom postupku predvia mogunost da sudska policija
direktno obavetava javnog tuioca ili istranog sudiju o izvrenom krivinom
delu. Organski zakon o javnom tuilatvu sadri opte procesne odredbe.
U njemu je regulisana naelna mogunost da javni tuilac intervenie u
krivinoj proceduri, da predlae sudu da se usvoje preventivne mere, da se
prijavi izvrenje krivinog dela direktno javnom tuilatvu, kao i ovlaenja
javnog tuioca u tom sluaju. Kada javni tuilac primi krivinu prijavu moe
da je prosledi sudu ili da je arhivira, u kom sluaju obavetava podnosioca
krivine prijave. Ako je potrebno da se razjasne injenice navedene u krivinoj
prijavi ili izvetaju, javni tuilac moe da naredi policiji da preduzme radnje
radi provere navoda. Javni tuilac moe da primi izjave od osumnjienog
u prisustvu advokata. Ova procedura moe trajati est meseci, a izuzetno
dravni tuilac moe produiti njeno trajanje. Takoe, u Organskom zakonu
predviaju se ovlaenja javnog tuioca da preduzme prethodne procedure
u cilju lakeg obavljanja funkcija koje mu zakon daje (skraeni postupak).
U delu koji regulie skraeni postupak, lanom 770 Zakona
predviena je dunosti sudske policije, kada ima saznanja da je izvreno
krivino delo, da odmah izae na lice mesta i da preduzme predviene
mere: da obezbedi prisustvo lekara ili medicinskog osoblja; fotografisanje i
snimanje lica mesta; prikupljanje i uvanje tragova, instrumenata ili dokaza
za koje postoji opasnost da e se izgubiti, da bi ih stavili na raspolaganje sudu;
pomeranje lea pronaenog na putu gde cirkulie saobraaj i postupanje u
hitnim situacijama u vezi sa pronaenim leom (opisivanje i obezbeivanje
lica mesta); prikupljanje linih podataka od lica zateenih na mestu izvrenja
krivinog dela; privremeno oduzimanje potvrde o registraciji i vozake
dozvole od lica za koje postoji sumnja da je izvrio krivino delo.
Takoe, u delu koji regulie skraeni postupak, Zakon predvia
da javni tuilac daje sudskoj policiji opte i pojedinane instrukcije radi
najefikasijeg izvrenja funkcija, da intervenie u proceduri, da trai od
istranog sudije da izvodi dokaze, da usvoji preventivne mere i da ih
ukine, kao i da trai da se zavri istraga. (Artculo 773 prrafo 1).
Nakon saznanja da je izvreno krivino delo, sudska policija
sadejstvuje sa tuilatvom i sudom pri emu se u izvesnim sluajevima
predvia mogunost samostalnog delovanja u odreenoj meri. Policija
sainjava izvetaj o preduzetim radnjama i njihovim rezultatima (atestado)
i podnosi krivinu prijavu sa prilozima javnom tuiocu ili istranom sudiji.
Policija ima zakonsku mogunost da, ukoliko joj je nepoznat uinilac
krivinog dela, zadri izvetaj koji je sainjen za tuilatvo ili sud, osim
kada su u pitanju izuzeci predvieni Zakonom. S druge strane, slubenici
sudske policije duni su da preduzimaju bez odlaganja mere koje je naloilo
Ivana Milju 213

javno tuilatvo i koje se odnose na dokazivanje krivinog dela i otkrivanje


uinilaca i svega to je odredio istrani sudija i da saine izvetaje o svom
postupanju. Zakon detaljno regulie situaciju kada policijski slubenici ne
mogu da izvre nalog i da napiu izvetaj u odreenoj formi. O preduzetim
merama moraju obavestiti sud ili javno tuilatvo u roku od 24 sata, osim u
sluajevima predvienim Zakonom. Izvetaji i obavetenja u drugoj formi,
kao rezultat preduzetih istraivanja smatraju se krivinim prijavama. U
sluaju krenja obaveze obavetavanja predvia se disciplinska odgovornost
policijskog slubenika.
Detaljno su regulisane dunosti policije u sluaju lienja slobode
koje se odnose na davanje pravnih pouka i rtvi. Zakon regulie vie
sluajeva u kojima je sudska policija duna da uhapsi lice (lice koje
je pokualo da izvri krivino delo, zateeno in flagranti itd.) i vezuje
se za propisanu kaznu, ili bez obzira na propisanu kaznu, ocenu da
raniji ivot ili okolnosti dela ukazuju da se lice nee odazvati na poziv
suda i za postojanje razumnih osnova da veruju da je lice uestvovalo u
krivinom delu. Predviena je dunost da se lice u roku od 24 asa preda
sudiji koji je najblii mestu hapenja, dok prekoraenje roka povlai
krivinu odgovornost prema krivinom zakonu. Zadravanje policije
radi ispitivanja podlee posebnoj habeas corpus proceduri. Istrani sudija
kontrolie zakonitost zadravanja, a posebnim zakonom se predvia vei
broj lica koja imaju pravo na pravni lek (i javni tuilac i ombudsman).
Ukoliko posmatramo sadanje faktike promene i tendencije koje
se odnose na ulogu i nadlenost istranog sudije, trend je da se javnom
tuiocu sve vie i vie ostavlja istrana kontrola, a policiji vodea uloga
u istragama pod uputstvima javnog tuioca.39 S jedne strane, sloeno i
neprecizno formalno regulisanje ovlaenja organa postupka u ranoj fazi
procedure, ostavlja slobodan prostor za zloupotrebe procesnih ovlaenja,
to dalje moe da ima reperkusije na prava uesnika u postupku. S druge
strane, Zakon posebnu panju posveuje pravnim poukama datim od strane
policije. Detaljno se reguliu pouke koje policijski slubenici daju kako
osumnjienima tako i rtvama krivinih dela i na taj nain se policiji daje
posebna uloga u zatiti osnovnih ljudskih prava, iji su integralni deo osnovna
procesna prava uesnika u postupku. Ne verujem da policija treba da se
kontrolie radi garantovanja prava. Ako je tako, omanuli smo i ne moemo
govoriti o demokratskoj policiji. Verujem da nam je policija potrebna upravo
da bismo garantovali prava.40

39
B. Elsner, B. Aubusson de Cavarlay, P. Smit, 228.
40
J. L. Trapero lvarez, Prevencin e investigacin del delito. Crimen organizad y corrupcin,
Revista Catalana de Seguretat Pblica, mayo 2010, 205.
214 Strani pravni ivot

6. Zakljuak

U veem delu Evrope, uoljiva je tendencija uvoenja javno


tuilake istrage i kontinentalna koncepcija odnosa izmeu javnog tuioca
i policije prema kojoj je, u prethodnoj proceduri, od otkrivanja krivinog
dela, odnosno od momenta saznanja javnog tuioca za izvreno krivino
delo, rukovodea uloga javnog tuioca. Ovu koncepciju odnosa prihvata i
krivinoprocesno zakonodavstvo Italije, uprkos adverzijalnim elementima
krivinog postupka, kao i krivinoprocesno zakonodavstvo panije, koje
karakteriu inkvizitorski elementi u fazi istrage. U Italiji javno tuilavo
je integralni deo pravosua, te uiva sve garancije sudske vlasti. Oba
zakonodavstva reguliu ovlaenja pravosudne odnosno sudske policije
u ranoj fazi krivine procedure. Termin sudska policija je funkcionalan i
oznaava policijske slubenike sa ovlaenjima u sprovoenju istrage, a
od pravnog poloaja javnog tuilatva i policije zavisi ostvarivanje naela
podele vlasti. Procesni odnos izmeu sudske policije i tuioca uspostavlja
se od momenta saznanja tuioca da je izvreno krivino delo. Javni tuilac
ima jasna ovlaenja da utie na obavljanje policijskih poslova, te na
karijeru policijskih slubenika. Codice di procedura penale predvia da
dravni tuilac raspolae pravosudnom policijom, posebno izdvaja krivinu
prijavu policije, a detaljno regulie ovlaenja pravosudne policije u fazi
istrage, pri emu jasno odreuje koje radnje pravosudna policija moe da
preduzima samostalno. Sa druge strane, ovlaenja pravosudne policije su
pojaana, imajui u vidu da je istraga neformalna faza. U pravnom sistemu
panije zadrana je nadlenost istranog sudije u sprovoenju istrage, ali
je faktika tendencija da se javnom tuiocu sve vie i vie ostavlja istrana
kontrola, a policiji vodea uloga. Postoje posebni mehanizmi ostvarivanja
garancije nezavisnosti javnog tuilatva. Pored toga, istie se uloga javnog
tuioca da titi nezavisnost sudova. Obavljanje funkcija sudske policije u
fazi istrage pod kontrolom je sudija i/ili javnog tuilatva, a u fazi istrage
sudska policija uspostavlja procesni odnos sa istranim sudijom i/ili
javnim tuiocem, to esto zavisi od faktikih kriterijuma. Posmatrajui
primer panije, moemo izvesti zakljuak da nepostojanje jasnih, preciznih
formalnih kriterijuma kojima se razgraniava uloga organa postupka, moe
da otvori vrata pravnoj nesigurnosti i zloupotrebama procesnih prava,
to u materiji krivinog prava moe da uslovi naroito teke posledice.
Posebno se da istai jaanje poloaja policije kao organa postupka, te kao
nuna, zakonom formulisana uloga policije u zatiti osnovnih ljudskih, te
procesnih prava, pre svega putem davanja prethodnih neophodnih pouka
uesnicima u postupku.
Pozitivno pravo Republike Srbije ne sadri garancije nezavisnosti
niti efektivne garancije samostalnosti javnog tuilatva od uticaja drugih
Ivana Milju 215

organa vlasti i politikih uticaja, to je neophodno za ostvarivanje


funkcija krivinog gonjenja. Stupanjem na snagu novog Zakonika
o krivinom postupku, uvedena je javnotuilaka istraga. Jasno se
razgraniava faza predistranog postupka i istrage i definie uloga organa
postupka. Meutim, na tuilatvo se prenose ovlaenja nezavisnog
sudskog organa, a javnotuilavo ne uiva garancije nezavisnosti, to
je neophodna pretpostavka radi ostvarivanja podele vlasti. Pored toga,
nova uloga javnog tuioca, zahteva usklaivanje Zakonika o krivinom
postupku sa Zakonom o javnom tuilatvu i Zakonom o policiji, naroito
u pogledu novih pravnih sredstava i mehanizama, uvedenim Zakonikom,
to se moe oekivati da bude pravac budue reforme.

Ivana Miljus, M.A.


Judicial Assistant, he First Magistrate Court in Belgrade

RELATION BETWEEN JUDICAL POLICE AND PUBLIC


PROSECUTOR IN ITALY AND SPAIN
- THE NEED FOR THE REFORM OF LEGISLATION

Summary

Author in the work analyzes the provisions of two European


legislations, in which the preliminary phase of criminal procedure is
differently regulated in its basis. The role of public prosecutor and judical
police in Italy and Spain comes from the foundation of Constitution
which supplies necessary guarantees of fundamental human rights and
freedoms and separations of powers.
The matters of consideration are concept of judical police, power of
judical police and public prosecutor and mechanisms of efficiency of public
prosecutor unto performance of police affairs and the position of police
officers. The aim of the work is to select tendencies through the comparative
law analysis along with critical review, to point out the examples of acceptable
and necessary solutions, as well as the need for adjustment of law of Republic
of Serbia and the directions of future reform of legal and procedural position
and the relations between the authorities conducting proceedings.
The visible thing is the tendency of introduction of public
prosecutorial investigation. In Republic of Serbia, the powers of independent
216 Strani pravni ivot

court authority are transfered unto the public prosecutor who do not carry
the privilege of independence that is necessary assumption on account of
achievement of separation of powers. Additionally, the new role of public
prosecutor demands the adjustment of procedural provisions concerning
the new legal instruments and mechanisms.
Key words: public prosecutor, judicial police, human rights,
separation of powers.
217

Mr Milan Tesla1 Pregledni nauni rad


UDK: 341.321:7.025

MEUNARODNOPRAVNA ZATITA KULTURNIH DOBARA


U SLUAJU ORUANOG SUKOBA I OKUPACIJE

Apstrakt

Kulturna dobra kao velike vrednosti, bez obzira na to kako se


odreivao pojam kulturnih dobara i da li su ona uvek kao takva oznaavana,
uvek su uivala odreenu pravnu zatitu. Ratovi povlae za sobom razaranja
u kojima neizbeno stradaju kulturna dobra. Do unitavanja kultutrnih
dobara dolazi bilo kao posledica vodjenja neprijateljstava, bilo kao svesno
i namerno unitavanje tih dobara kao nain ratovanja. Od davnih vremena
postoji tendencija da se kulturna dobra zatite od posledice voenja
neprijateljstava. Mnoga pravila o voenju rata sadravala su pravila koja
tite odreene objekte, najee religiozne prirode. Postojea obijana
pravila kodifikovana su prvi put sredinom 19. veka. Meunarodnopravna
zatita kulturnih dobara za vreme rata prvi put je dola do izraaja u
Hakoj konvenciji o zakonima i obiajima rata na koopnu iz 1899. godine
kojom se predviaju obaveze u pogledu zatite kulturnih dobara prilikom
opsada i bombardovanja. Istom konvencijom zabranjuje se unitavanje
objekata koji predstavlja-ju kulturna dobra. Kasnija Haka konvencija iz
1907. godine o zakonima i obiajima rata razradila je ova pravila u okviru
Pravilnika pridodatog Hakoj konvenciji. Najvaniju oblast svakako
predstavlja Haka konvencija o zatiti kulturnih dobara u vreme oruanog
sukoba iz 1954. godine i dva Protokola dodatih Konvenciji.
Kljune rei: kulturna dobra, rat, okupacija, meunarodni ugovori,
Haka konvencija o zatiti kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba,
Protokoli.

1. Uvodne napomene

Veliki znaaj koji se u modernim drutvima pridaje kulturnim


dobrima i sve vea ugroenost kulturnih dobara raznim oblicima napada
na njih ukazivali su da kulturna dobra nisu adekvatno pravno zatiena.
Zatita samo na nacionalnom planu pokazala se nedovoljnom, tako da se
1
Doktorand na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu; e-mail: milan.tesla69@gmail.com
218 Strani pravni ivot

poja-vila potreba da se deluje i na meunarodnom planu kako bi dolo do


sveobuhvatnije zatite. Na-pori su ili u pravcu stvaranja meunarodnih
ugovora o zatiti kulturnih dobara u sluaju orua-nih sukoba. Rat i
njegove posledice dovode do unitavanja mnogih kapitalnih dela i tekovina
lju-dske civilizacije,umetnikih dela, spomenika, muzeja itd. U nekim
sluajevima kulturna dobra stradaju sluajno kao usputna teta tj. posledica
voenja neprijateljstava.Ali,mnogo je ei slu-aj da se kulturna dobra
unitavaju namerno pozivanjem na imperativnu vojnu potrebu koja se
tumai kao neophodna u naporima savladavanja neprijatelja. Bez obzira
na sistematsko unitava-nje, ipak od poetka ljudske istorije postojali su
napori da se ona zatiti od posledica voenja ne-prijateljstava. Nastala su
mnoga obiajna pravila koja se pre svega titila religiozna mesta i osobe
koje su u tim mestima nali azil od proganjanja.
Obiajna pravila kojima se regulisalo voenje rata sistematizovana
su kodeksima od sredine 19. veka u oblasti meunarodnog prava. Danas
se ova oblast naziva meunarodno pravo oruanih sukoba. Prvi pokuaj
kodifikacije pravne zatite kulturnih dobara nastaje 1863. godine donoe-
njem Liberovog kodeksa koji se primenjivao u amerikom graanskom
ratu, a bio je od vanosti za napredak u proirivanju pravne zatite tih
dobara. Glavni deo ove naune analize odnosi se na meunarodne ugovore
koji se posebno bave zatitom kulturnih dobara. Pre svega, radi se o Ha-
koj konvenciji za zatitu kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba iz
1954.godine i dva doda-tna Protokola. S obzirom da Konvencija nije
potpuno ispunila oekivanja, dolazi do usvajanja Protokola. Posebno je
vaan II Protokol ija je namena da reafirmie i oivi odredbe iz Hake
konvencije. Taj Protokol je uneo vane novine i poboljao zatitu kulturnih
dobara u vreme rata. Pomenutom Konvencijom ire je razraena oblast
zatite kulturnih dobara. Veliki razvoj intere-sovanja za kulturna dobra nije
u dovoljnoj meri praen naunom obradom te problematike.

2. Istorijski razvoj pravne zatite kulturnih dobara od antike


do 19. veka

U oruanim sukobima tokom cele istorije, stradala su u velikoj meri


i kulturna dobra. Rueni su hramovi, paljene crkve, manastiri,damije i
druge bogomolje, unitavana i pljakana pokretna kulturna dobra. esto
su u oruanim sukobima unitavana umetnika dela. Neka od tih dela nisu
dola do nas ni u tragovima, ili su nam poznati turi opisi savremenika i
nepovratno su izgublje-na za kasnije generacije.2 U antiko doba pravila
rata predviala su da pobednici mogu unititi kulturno blago pobeene
drave. Unitenje kulturnog blaga Grka od strane persijskog cara
2
. Leaja, Zatita kulturnih dobara u oruanom sukobu, Zadubina Andrejevi, Beograd 2011, 3-5.
Milan Tesla 219

Kserksesa predstavlja esto navoen primer. Potpuno unitenje Kartagine


146. godine p.ne. od strane rimske vojske, i pljakanje Herodovog hrama
u Jeruzalemu 70. godine p.n.e. isto predsta-vljaju poznate primere.3
Kulturna dobra nisu u pogledu zatite posebno izdvajana od drugih
predmeta kao imovine, pa su na taj nain bivala zatiena u meri i na nain
kako se imovina uopte pravno titila. Tu se, u prvom redu moe uzeti u
obzir zatita od krae, kao i zatita od oteenja. Jo od najstarijih vremena
stare graevine, spomenici, hramovi, palate, grobnice i drugi objekti
velikog znaaja kao starine i kao objekti nesumnjve istorijske i umetnike
vrednosti, uvane su i odravane i njihovoj zatiti bila je poklanjana velika
panja4 Tako je npr. jo u Hamurabijevom zakonu iz vremena oko 2000.
godine p.n.e dola do izraaja zatita kulturnih dobara inkriminisanjem
krae iz hramova ili dvorova, sa smrtnom kaznom kao sankcijom kako
za uinioca, tako i za onoga ko je takve ukradene stvari primio.5 U 17.
veku, utemeljiva meunarodnog prava Hugo Grocius, prouavajui
praksu armija tokom milenijuma zakljuio je da je dozvoljeno naneti tetu
neprija-telju, i prema osobama i prema imovini. To je dozvoljeno ne samo
za onog koji vodi pravedan rat, ve to vai za svaku stranu bez razlike. Po
njemu, pravo naroda doputa unitenje i pljaka-nje imovine neprijatelja.6
.1758. godine Emerih De Vatel u svom uvenom delu Pravo naroda ili
principi prirodnog prava naglasio je da svi akti poinjeni tokom rata
koji povreuju neprijatelja bez preke potrebe, ili koji ne slue ostvarivanju
pobede i privoenja rata kraju su neopravdani i osueni od strane prirodnog
prava. Koji god bio uzrok da drava bude unitena, one graevine koje
su ponos ljudske rase i koje nisu prepreka snazi neprijatelja kao to su
hramovi, groblja, javne graevine i sve zgrade izuzetne lepote moraju biti
poteene.7 Iako se to jo nije oitovalo u pravu, ve u 16. veku preovladava
miljenje da umetnika dela i spomenici predstavljaju posebnu kategoriju
dobara. Paralelno se razvijala svest uene elite u Evropi o tome da umetnost
i nauka predstavljaju zajednika dobra .Ali, po tadanjoj doktrini vojne
potrebe, ukoliko je bilo neophodno da se takvi objekti unite radi vojnog
napredovanja, vojska je svakako imala pravo na to.8
Tokom Napoloenove ere, njegova vojska pljakala je kulturna
dobra. Francuskoj su predana vredna kulturna dobra pod uslovima
ugovora nametnutim poraenim dravama, i pomou toga nagomilane
3
J. Johnson, Under the new management; the obligation to protect cultural property during
military occupation, Military law review, 190/191, 2006/2007, 115.
4
. orevi, Krivinopravna zatita kulturnih dobara, Vojnoizdavaki zavod i Institut za
kriminoloka i socioloka istraivanja, Beograd 2011, 11.
5
Lj. Kandi, Praktikum iz opte istorije drave i prava, Slubeni list SFRJ, Beograd 1973, 36.
6
V: H.Grotius, On the law of war and peace, Batoche books, Kitchener 2001, 658
7
E. De Vattel, The Law of Nations, Philadelphia 1852, 294-295.
8
. Leaja, 13.
220 Strani pravni ivot

su ogromne koliine umetnina koje su bile izloene u muzeju Luvr i na


ostalim lokacijama. Prvi pokuaj kodifikacije zatite kulturnih dobara
doao je 1863. godine kada je donet . Liberov kodeks. On je regulisao
voenje rata od strane vojske SAD-a u graanskom ratu, i ovlastio je
da zaplenjuje za svoju korist javnu imovinu koja pripada neprijateljskoj
vlasti, Privatna imovina, meutim, bila je zatiena osim ako je bila na
neki nain ukljuena u neprijateljske ratne napore. Kodeks predvia da
imovina koja pripada crkvama, dobrotvornim ustanovama, muzejima nee
biti tretirana kao javna imovina podlona konfiskaciji, ve kao privatna
imovina koja mora biti potovana.9 1874. godine na predlog ruskog
cara Aleksandra II, odrava se u Briselu meunarodna konferencija na
kojoj se usvaja tzv. Briselska deklaracija. 1880. godine usvaja se tzv.
Oksfordski prirunik. U oba dokumenta nalazi se odredba kojom se
zabranjuje unitavanje neprijateljske imovine, osim ako to imperativno
zahtevaju potrebe rata. Oksfordski prirunik predvia i da e oni koji
povrede pravila koja on sadri biti kanjeni po krivinom zakoniku.10

3. Hake konvencije o ratnom pravu iz 1907. godine.

Poznato je da su mnogi napori uinjeni krajem 19. veka radi


regulisanja problema zatite kulturnih dobara u ratnom pravu. Ovaj proces
zavren je 1907.godine sa potpisivanjem u Hagu 13 konvencija, od kojih
se 12 odnosi na ratno pravo. Postoje kulturna dobra koja doprinose zatiti
takve imovine indirektno i ona koje se odnose na takvu imovinu direktno.
Obe kategorije mogu se nai u Pravilniku dodatom Hakoj konvenciji iz
1907. godine. U prvu kategoriju ukljuena su pravila koja ciljaju na zatitu
kulturnih dobara uopte. Npr. zabrana pljake, pravilo o zabrani unitenja
neprijateljske imovine, pravilo o zabrani napada ili bombardovanja gradova,
sela, mesta za stanovanje, ili graevina koji su nebranjeni. Ova pravila
indirektno tite kulturna dobra. Meutim, postoje i pravila koja se direktno
odnose na kulturna dobra. Npr.moe se navesti odredba:Prilikom opsada
i bombardovanja gradova moraju se preduzeti sve mere da se potede,
koliko je to mogue, zgrade posveene verskim obredima, umetnosti, nauci
i dobrotvornim svrhama, istorijski spomenici, bolnice pod uslovom da nisu
u isto vreme upotrebljeni u vojne svrhe.(Pravilnik o zakonima i obiajima
rata na kopnu, l. 27.) Istovremeno, Pravilnik je propisao obavezu za svaku
zaraenu stranu da ove objekte oznai specijalnim vidljivim znacima koji
e biti unapred saopteni napadau.11
9
J. Johnson, 119.
10
. Leaja, 16.
11
International dimensions of humanitarian law, Henry Dunant Institute, Unesco, Martinus
Nijhoff Publishers, Geneva 1988, 205.
Milan Tesla 221

U Devetoj hakoj konvenciji o bombardovanju po pomorskim


snagama u vreme rata iz 1907.godine , uveden je pojam vojnog cilja.
U toj konvenciji se uzimaju u obzir posebne okolnosti pomorskog rata
i svrha pomorskog bombardovanja, a ta je da se uniti ratna sposobnost
neprijatelja. Ta konvencija zabranjuje bombardovanje naseljenih mesta
tj. luka, gradova, sela, naselja i zgrada. U skladu sa Hakim pravilnikom
smatraju se kao nebranjena i utvrena mesta ako se stvarno ne brane, a kao
branjeno mesto smatra se svako mesto gde se prua otpor. I kod branjenih
mesta treba bombardovanje ograniiti na objekte koji imaju vojni znaaj.12

4. Period od prvog do drugog svetskog rata

Prvi svetski rat je pokazao da su postojea pravila o bombardovanju


gradova nedovoljna da bi se obezbedila delotvorna zatita. Podruje
operacija je znatno proireno, tako da je zauzimanje bilo kog grada bilo
mogue samo uz borbe, to je te gradove inilo branjenim.Razvojem
avijacije i njenom upotrebom dodatno je zakomplikovana situacija, zbog
nepostojanja pravila o vazdunom bombardovanju.13 U toku prvog svetskog
rata vojno vazduhoplovstvo je esto korieno, i postalo je vaan deo
oruanih snaga drave. Iskustva iz vazdunog ratovanja u Prvom svetskom
ratu aktuelizovala su potrebu da se razmotri mogunost formulisanja
pravila koja bi ustanovila odreena ogranienja na tom planu. Zato je na
Vaintgtonskoj konferenciji 1922. godine formirana Komisija pravnika sa
zadatkom da formulie takva pravila, to je ona uinila naredne godine u
formi Nacrta pravila vazdunog rata. Redaktori Nacrta pravila vazdunog rata
utvrdili su odreen broj pravila o vazdunom bombardovanju, potvrujui
da je ono zakonito samo kada je upereno protiv vojnih objekata, to znai
da je nezakonito ako je upereno na gradove, sela, mesta, stambene objekte
i kulturno-istorijske spomenika i to pod uslovom da nisu upotrebljeni u
vojne svrhe.14 Budui da su osnovne metode vazdunih napada na kulturna
dobra gaanje, raketiranje i bombardovanje, zatita i pridravanje mera
vojne prirode unose se u uputstva i propise ratnih vazduhoplovstava jo
u miru. Kod sloenih vazdunih napada, kao to su noni ili prilikom
nepovoljnih meteorolokih uslova, zatim pri jakoj protivvazdunoj odbrani
ili elektronskom ometanju, precizne provere nisu mogue a ni tako efikasne.
Zato je samo u uslovima preciznog bombardovanja mogue uskladiti
napade, uz to manja oteenja kulturnih dobara. Nacionalna uputstva
esto su vie sadravala sopstvene mere sigurnosti i zatite, kao u primeru
12
J.Andrassy, Meunarodno pravo, kolska knjiga, Zagreb 1990, 585-586.
13
. Leaja, 18.
14
Z. Vuini, Meunarodno ratno i humanitarno pravo,Javno preduzee Slubeni glasnik,
Beograd 2006, 215.
222 Strani pravni ivot

saveznih propisa vajcarske. Ti propisi predviaju izvesnu saveznu, ali i


kantonalnu odgovornost za uvanje kulturnih dobara i njihovu materijalnu
sigurnost. Oni se preteno odnose na zatitu prilikom napada iz vazduha.
U ratnom priruniku za oruane snage SAD poziva se na pridravanje
Rerihovog pakta koji prua neutralizovan i zatien status istorijskim
spomenicima, muzejima, naunim, umetnikim, kulturnim i prosvetnim
ustanovama u sluaju rata izmeu drava ugovornica.15
Posle prvog svetskog rata nije bilo znaajnijih kodifikacija po pitanju
zatite kulturno-istorijskih spomenika. Dodue, bio je pokuaj 1933. godine na
meunarodnoj konferenciji amerikih drava u Montevideu u vidu rezolucije
da se to pitanje rei tako to bi se donela konvencija o zatiti kulturno-istorijskih
spomenika, umetnikih i naunih institucija na inicijativu muzeja Rerih. Dve
godine kasnije, 1935. donet je Ugovor o zatiti umetnikih i naunih institucija
i istorijiskih spomenika u Vaingtonu, poznat po nazivu Rerih pakt.16 Godine
1938. Meunarodni muzejski ured Drutva naroda zavrio je prelimirarni
nacrt Konvencije o zatiti istorijskih spomenika i umetnikih dela u vreme
rata, ali drugi svetski rat prekinuo je ovaj proces pre nego to je diplo-matska
konferencija za njeno usvajanje mogla biti odrana. Inae, drugi svetski rat
bio je mraan period u pokuajima zatite kulturnih dobara tokom oruanih
sukoba. Kulturni objekti, graevine i ustanove bile su pljakani i unitavane
do krajnjih granica, posebno od strane nemakog naci-stikog reima.
Meunarodno pravo nije imalo efekta u bilo kom pogledu u spreavanju
velikih pljaki umetnikih galerija, crkava i muzeja irom okupirane Evrope.17
Adolf Hitler stvorio je direktno specijalnu organizaciju pod vodstvom Alfreda
Rozenberga, u cilju sistematske zaplene kulturnog blaga irom okupirane
Evrope i njihovo prebacivanje u Nemaku za korist nacisti-kog reima.
Organizacija je nazvana Einzatzstaab Rosenberg koja je fotografisala i
paljivo evidentirala zaplenjena dobra. Koliine su bile ogromne; zapisnici
su pokazali da je Nemaka zaplenila najmanje 21,903 umetnikih dela samo
iz Zapadne Evrope. Nemako ponaanje na Istonom frontu bilo je mnogo
drastinije. U Sovjetskom Savezu uniteno je 427 muzeja, 1670 pravoslavnih
crkava, 237 rimokatolikih crkava, 67 kapela i 532 sinagoge. Samo iz Ukrajine
4 miliona umetnikih dela nestalo je, dok je kulturno blago prevezeno u
Nemaku pomou 40 eleznikih vagona.18 Firer je za vou administracije
svih istonih teritorija imenovao Alfreda Rozenberga. U kulturnim stvarima,
dve agencije su u stalnom takmienju za blaga Sovjetskog Saveza. Posle

15
P. Peji, Vazduhoplovno ratno pravo, Vojnoizdavaki i novinski zavod, Beograd 1997, 173.
16
V. Joni, Meunarodno humanitarno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu,
Beograd 2010, 277.
17
D. Fleck, The handbook of humanitarian law in armed conflicts, Oxford University Press,
New York 2003, 433.
18
J. Johnson, 123.
Milan Tesla 223

borbene faze, naunici Anenerbea doveli bi istraivake institute da pokupe


arheoloki materijal i druge naune dokaze o superioronosti germanskih
rasa i nioj vrednosti Slavena. EER, takoe neborbena organizacija planirala
je da zapone svoje uobiajeno zaplenjivanje jevrejske i masonske imovine
i arhiva, te da oduzme sva kulturna dobra pogodna za ispitivanje protivnika
nacionalsocijalizma. Posebno je bila interesantna sudbina muzeja Ermita u
Lenjingradu. Vlasnitvo muzeja brojalo je oko dva i po miliona predmeta kao
to su slike, delikatni porcelan, staklo, kovani novac, nakit, veliki antikviteti,
nametaj i razni drugi predmeti dekorativne umetnosti. U prvim satima
napada, direktor muzeja naredio je da se 40 najvrednijih komada brzo odnese u
podrume.Radovi koji su mogli ostati u ramovima slagani su zajedno u sanduke
po veliini. Samo je jedna ogromna slika, Rembrantov Povratak bludnog sina
dobila svoj zaseban sanduk. Drugi sanduci uvali su koptske tkanine, skitsko
i helensko zlato, nakit iz 18. veka, burmutice, ak i srednjevekovne nemake
krigle za pivo. Dvesta slika u nemakom vlasnitvu koje su dole u Ameriku
bile su beskonano mali procenat miliona raseljenih radova koje su saveznike
vlade svakodnevno otkrivale. Nije bilo nikakvih nesuglasica oko toga ta bi
trebalo uraditi sa stvarima koje su oduzete zaplenom u osvojenim zemljama.
Trebalo je da se vrate tim zemljama. Ganski oltar je bio prvo umetniko delo
koje e se vratiti. Odlueno je da oltar formalno primi belgijski princ regent
na ceremoniji u kraljevskoj palati u Briselu. General Ajzenhauer je lino
naredio da se oltar Fajta tosa spremi za povratak u Poljsku. Odgovornost za
organizaciju ovog velikog prenosa umetnikih dela u potpunosti je pala na
kontingent MFAA. To je vojna jedinica poznata kao Oficiri za spomenike,
lepe umetnosti i arhive( Monuments, Fine Arts and Archives Officers).19
Nekoliko ugovora zakljuenih posle drugog svetskog rata bavi se
vraanjem kulturnih dobara izvezenih za vreme okupacije. Po Mirovnom
sporazumu izmeu Saveznikih sila i Italije zakljuenom 1947. godine, Italija
je imala obavezu da vrati kulturna dobra Jugoslaviji i Etiopiji. Po Konvenciji
o reavanju problema nastalih iz rata i okupacije, usvojenoj 1952. godine
Nemaka je bila obavezna da osnuje agenciju za istraivanje, povratak i
naknadu kulturnih dobara uzetih sa okupiranih teritorija tokom rata.20

5. Haka konvencija o zatiti kulturnih dobara u sluaju oruanog


sukoba iz 1954. godine

I pored nastojanja koja su imala nesumnjiv znaaj u vremenu u


kojem su preduzeta, tek posle drugog svetskog rata ova materija potpunije
19
L.Nicholas, Otmica Evrope;sudbina evropskih dragocenosti u Treem Rajhu i Drugom
svetskom ratu, Geopoetika izdavatvo, Beograd 2011, 196 i dalje.
20
J.M. Henckaerts, L. Doswald-Beck, Obiajno meunarodno humanitarno pravo, Tom I:
Pravila, Cambridge University Press, Cambridge 2005, 139.
224 Strani pravni ivot

je ureena Konvencijom za zatitu kulturnih dobara u sluaju oruanog


sukoba donetoj u Hagu 1954. godine. U tekstu preambule je istaknuto
da su kulturnim dobrima u poslednjim oruanim sukobima nanete teke
tete i da su ona usled razvoja ratne tehnike, sve ugroenija od razaranja.
Drave potpisnice izrazile su uverenje da tete nanete kulturnim dobrima
predstavljaju tetu kulturnom nasleu celog oveanstva, budui da svaki
narod daje doprinos svetskoj kulturi.21 Konvencija definie kulturna dobra
kao pokretna i nepokretna dobra koja su od velikog znaaja za kulturnu
batinu svakog naroda kao to su spome nici arhitekture, umetnosti ili
istorije, verski ili laiki, arheoloka mesta, skup graevina koje su kao
celina od istorijskog ili umetnikog interesa, umetnika dela, rukopisi,
knjige i drugi predmeti od umetnikog, istorijskog ili aheolokog interesa,
kao i naune zbirke i retke zbirke knjiga, arhiva ili reprodukcija. Pored tih
dobara, Konvencija pominje i zgrade ija je glavna i efektivna namena da
uvaju ili izlau pokretna kulturna dobra koja su navedena.22
Zabranjeno je u svako doba, koristiti kulturna dobra i sredstva za
njihovu zatitu, kao i njihovu neposrednu vojnu blizinu u vojne svrhe, na
bilo koji nain koji moe dovesti do napada na njih. U sluaju imperativne
vojne potrebe, strana u sukobu ih moe koristiti u vojne svrhe onoliko dugo
koliko ne postoji mogunost izbora izmeu takve upotrebe kulturnog dobra
i drugog ostvarljivog naina kojima se obezbeuje slina vojna korist23.
Kulturna dobra ne bi trebalo da se koriste za vojne svrhe tako da nema
potrebe da se ona napadaju. Tako se npr. zvonik crkve ili minaret dzamije ne
smeju koristiti kao vojna osmatranica. ak kad se kulturno dobro koristi
u vojne svrhe, odluka da se napadne neprijatelj koji ga koristi ne sme biti
olako doneta i treba na-praviti planove napada koji e rizik od oteenja
kojem se izlau kulturna dobra svesti na naj-manju meru.24 Konvencija
propisuje da e se, izuzev odredaba koje se primenjuju u doba mira, ostale
odredbe primenjivati u sluaju objavljenog rata ili svakog drugog oruanog
sukoba koji izbije izmeu drava ugovornica. Konvencija e se primenjivati
u svim sluajevima okupacije cele ili dela teritorije drave ugovornice, ak
ako okupacija ne naie ni na kakav vojni otpor. Konvencijom je stipulisana
obaveza za svaku dravu da potuje kulturna dobra koja se nalaze kako na
njenoj teritoriji, tako i na teritoriji drugih drava ugovornica.25 Konvencija
predvia i specijalnu meunarodnu zatitu kulturnih dobara. Pod takvu
zatitu moe da se stavi ogranien broj sklonita namenjenih za zatitu
21
Z. Vuini, 216.
22
V. Joni, 217.
23
M. Starevi, Prirunik iz meunarodnog humanitarnog prava u Vojsci Srbije, Medija Centar
Odbrana, Beograd 2004, 50.
24
Borba po pravilima;Prirunik o pravu oruanih sukoba, Drutvo Crvenog Krsta Srbije i Crne
Gore, Beograd 2004, 50.
25
Z. Vuini, 217.
Milan Tesla 225

pokretnih kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba, centri u kojima su


sakupljene kulturne znamenitosti, kao i druga nepokretna kulturna dobra
od vrlo velike vanosti, pod sledeim uslovima: da se nalaze na dovoljnom
odstojanju od velikog industrijskog centra ili od vanog vojnog objekta kao
to je npr. radio stanica, aerodrom,pri-stanite, eleznika stanica, ustanova
koja radi za odbranu itd, i da ne bude upotrebljena u vojne svrhe. Kulturna
dobra stiu pravo na specijalnu zatitu onog trenutka kad se upiu u Meuna-
rodni registar kulturnih dobara koja su pod specijalnom zatitom.26
Kulturna dobra koja su pod specijalnom zatitom obeleavaju se
sa tri znaka, rasporeena u obliku trougla, sa dva tita u gornjem i jednim
titom u donjem redu. Holandija je meu ma-lobrojnim zemljama koje su
obavile ovu vrstu promena, istakavi tit koji odgovara opisu na izvesnom
broju graevina, negde u blizini ulaza. Naalost, s obzirom da su mu vlasti
dale skromne dimenzije oko 10 santimetara visine- potreban je prilian
dar zapaanja da bi uopte mogao da se primeti.To ostavlja pitanje kakvu
zatitnu vrednost moe imati isticanje takvog znaka u sluaju oruanog
sukoba. Oigledna je injenica da je meu graevinama koje su oznaene
kao kulturno dobro i Ministarstvo odbrane u Hagu zgrada koja u skladu
sa svojom namenom nikako ne bi ispunila uslove za zatitu u vreme rata.27

5.1. Protokoli I i II uz Haku konvenciju o zatiti kulturnih dobara


u sluaju oruanog sukoba

U skladu sa odredbama Protokola I, strana koja je okupirala


teritoriju mora da sprei nezakoniti izvoz kulturnih dobara sa okupirane
teritorije i mora da vrati nezakonito izvezena dobra nadlenim vlastima
ranije okupirane teritorije. Obaveza da se sprei izvoz kulturnih dobara
sa okupirane teritorije ukljuena je u paragraf 1 I Protokola. Obaveza
vraanja kulturnih dobara koja su nezakonito izvezena, sadrana je
u paragrafu 3, I Protokola. Ovaj paragraf uopteno je formulisan kao
primenjiv na sve strane Protokola, a ne samo na okupacione snage. Ovo
pravilo formulisano je u smislu ue upotrebe na samu okupacionu silu
koja nije uspela da sprei izvoz, i mora da nadoknadi taj propust time to
e vratiti dobra.28 Ovde moramo pomenuti dogaaje iz 2003. godine za
vreme invazije Iraka od strane SAD. Tom prilikom dolo je do jedne od
najveih kulturnih tragedija. Usred haosa koji je usledio kao posledica
invazije, pljakai su nasrnuli na bagdadski Nacionalni muzej, planula
je Narodna biblioteka sa hiljadama knjiga i istorijskih dokumenata, a
26
V. Joni, 281-282.
27
F. Kalshoven, L. Zegveld, Constraints on the waging of war,International Committee of the
Red Cross, Geneva 2001, 49.
28
J.M. Henckaerts, L. Doswald- Beck, 138-139.
226 Strani pravni ivot

poela je i pljaka brojnih arheolokih lokaliteta. Nestala su ili unitena


nepro-cenjiva blaga stara i do 5000 godina.29 Televizijski snimci pljake
Nacionalnog muzeja u Bagdadu podigli su meunarodnu zabrinutost zbog
zatite kulturnih dobara u Iraku. Hake konvencije obezbeuju pravni
reim za zatitu kulturne batine. Haka pravila iz 1907. godine i Haka
konvencija za zatitu kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba iz 1954.
godine ine deo meunarodnog obiajnog prava. SAD nisu ratifikovale
nijedan od meunarodnih ugovora koji se odnose na zatitu kulturnih
dobara, a takoe ni Velika Britanija nije ratifikovala ove ugovore.30
II Protokol uz Haku konvenciju donet je 1999. godine u Hagu,
ime je konano zaokruen sistem zatite kulturnih dobara u ratu, a
poseban deo Protokola posveen je zatiti kulturnih dobara tokom
okupacije. Diplomatska konferencija na kojoj je usvojen II Protokol
odrana je u Hagu od 15. do 26. marta 1999. godine. Konferencija je
usvojila II Protokol bez glasanja. Proto-kol je otvoren za potpis u Hagu
17. maja 1999. u okviru stogodinjice Prve meunarodne kon-ferencije u
Hagu odrane 1899. godine. Potpisan je od strane 27 drava tog datuma.
Drava moe postati ugovorna strana II Protokola samo ako je ratifikovala
konvenciju iz 1954. godine. Novi ugovor predstavlja dodatni protokol
koji nee predstavljati amandman na Konvenciju iz 1954. godine, ali e
joj biti dopuna i bie primenjen samo od strane drava koje ga ratifikuju.31
Od okupacione sile se zahteva, da potujui okupiranu teritoriju, zabrani i
sprei bilo kakav nezakonit izvoz, drugo premetanje ili transfer vlasnitva
kulturnog dobra. Protokol obavezuje ugovorne strane da zabrane i spree
navedene akte ne samo onda kad su izvreni od strane sopstvenih snaga
i okupacione vlasti, ve takoe i kad su izvreni od strane privatnih
lica.32II Protokolom predviena je i poboljana zatita kulturnih dobara.
Poboljana zatita je dostupna i za pokretna i za nepokretna kulturna
dobra. Uslovi pod kojim neko kulturno dobro moe da bude stavljeno
pod poboljanu zatitu odreeni su l. 10 Protokola. Da bi bilo upisano
na Listu kultu-rnih dobara pod poboljanom zatitom, kulturno dobro
mora da bude kulturno naslee od najvee vanosti za oveanstvo,
da je zatieno odgovarajuim domaim pravnim i admini-strativnim
merama koje priznaju njegovu izuzetnu kulturnu i istorijsku vrednost
osiguravajui mu najvii nivo zatite, i da se ne koristi za vojne svrhe
ili da ne titi vojna podruja, kao i da je objavljena deklaracija strane

29
. Leaja, 46.
30
B. Clark, Military occupation and the rule of law; the legal obligation of occupying forces in
Iraq, Electronic Journal of Law, no.8, 2005, 16.
31
M.T.Dutli, J. Bourke Martignoni, J. Gaudreau, Protection of cultural property in the event of
armed conflict, International Committee of the Red Cross, Geneva 2002, 29.
32
D. Fleck, 468.
Milan Tesla 227

koja ima kontrolu nad kulturnim dobrom, kojom se potvruje da se


ono nee koristiti na taj nain. Zahtev lana 10. da kulturna dobra u
pitanju predstavljaju kulturno naslee od najvee vanosti predstavlja
snaniji uslov od onog iz lana 8. Konvencije koji govori o vrlo velikoj
vanosti..33 Izrada lanova o poboljanoj zatiti bila je inspirisana
Konvencijom o zatiti svetskog kulturnog i prirodnog naslea iz 1972.
godine. Takoe, to je slluaj sa lanom 10. II Protokola. Iskustvo od skoro
30 godina postojanja u trenutku odravanja Hake konferencije iz 1999.
nesumnjivo je uinilo Konvenciju o zatiti svetskog kulturnog i prirodnog
naslea vanim vodiem za izradu novog Protokola. Ako objekti paralelno
postoje kao zatiena kulturna dobra Konvencijom iz 1972.godine kao i
Konvencijom iz 1954. godine, manji je broj primera za muzeje, arhive
i biblioteke. Postoji razlika izmeu kulturnih dobara upisanih u Listu
svetske kulturne batine i onih kojima u budunosti moe biti odobrena
poboljana zatita. Bez ikakvog minimiziranja i omalovaavanja statusa
svetskog kulturnog naslea, efekti natpisa Liste svetske kulturne batine
su moralnog karaktera. Za krenje principa Konvencije o zatiti svetskog
kulturnog i prirodnog naslea, nisu predviene izriite sankcije osim
mogunosti da svetsko kulturno dobro moe biti skinuto sa liste u sluaju
ozbiljne degradacije i zanemarivanja zatite.34
II Protokol je predvideo osnivanje Komiteta za zatitu kulturnih
dobara i Fonda za zatitu kulturnih dobara. Pored tih institucija, kao
mehanizam kontrole predvien je i Sastanak strana ugovornica. Na taj
nain stvorene su pretpostavke za dalje poboljanje meunarodne zatite
kulturne batine od razaranja, ne samo u nominalnom nego i u faktikom
smislu. II Protokol je regulisao i niz vanih pitanja iz krivinopravne zatite
kao to su: nadlenost za utvrivanje povreda Konvencije i Protokola,
pokretanja krivinog postupka, ekstradicije i pruanja pomoi.35

6. Zakljuna razmatranja

Kulturna dobra u ratu danas su zatiena relevantnim ugovorima


meunarodnog prava. Meutim, bez obzira na tu injenicu kulturna
dobra postaju sve vie predmet napada u oruanim sukobima poslednjih
decenija. Odbrana kulturnih dobara je jo jedna dimenzija globalizacije
u kojoj ivi-mo. Pravila meunarodnog humanitarnog prava nikad nisu
bila dovoljno potovana, a pravila koja se odnose na kulturna dobra nisu
izuzetak. Pravila koja se odnose na zatitu kulturnih doba-ra u sluaju
oruanog sukoba su sastavni deo meunarodnog humanitarnog prava.
33
. Leaja, 56.
34
J. Toman, Cultural property in war; improvement in Protection,UNESCO, Paris 2009, 188-191.
35
Z. Vuini, 218-221.
228 Strani pravni ivot

Svest o zna-aju i vrednosti kulturnih dobara u ispoljena je poetkom


20. veka prilikom kodifikacije obia-jnih pravila ratovanja na Drugoj
mirovnoj Hakoj konferenciji 1907. godine. Meutim, tek posle drugog
svetskog rata ova oblast je potpunije i detaljnije ureena Konvencijom o
zatiti kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba u Hagu 1954. godine.
Uz Konvenciju, kao njen sastavni deo pridodati su Pravilnik za njeno
izvrenje i dva Protokola od kojih je poslednji donet 1999. godi-ne. Sutina
Konvencije jeste usvojen princip o jedinstvenom kulturnom nasleu celog
ovean-stva koje je stvarano pojedinanim doprinosom svakog naroda.
Drave lanice Hake konvencije i njenih Protokola, treba da striktno
primenjuju odredbe ovih ugovora. Potrebno je da oruane snage u svoje
aktivnosti ukljue i obuku iz oblasti meunarodnog humanitarnog prava
koji se odnose na zatitu kulturnih dobara u sluaju oruanog sukoba.
Neophodno je promovisati zatitu kulturnih dobara u svim slojevima
stanovnitva. Meunarodne organizacije kao to su UNESCO i druge
sline organizacije treba da igraju vanu ulogu u promovisanju zatite
kulturnih dobara.

Milan Tesla, LLM


PhD student at the Faculty of Law, University of Belgrade

INTERNATIONAL LEGAL PROTECTION OF CULTURAL


PROPERTY IN THE EVENT OF ARMED CONFLICT AND
OCCUPATION

Summary

Cultural property, having a great value, no matter how determined


the notion of cultural property, and whether they still were marked as
such, have always enjoyed a degree of legal protection. The wars involve
destruction where the cultural goods are inevitably destroyed. They
are destroyed, either as a consequence of enemies actions or through
the war itself where they are destroyed consciously and with intention.
However, there has always been a tendence to protect cultural goods from
the consequences of the war action. A number of rules relating to a war
conducted protect a lot of objects(religious places most often). Existing
rules of customary law were for the first time codified in the middle of 19th
Milan Tesla 229

century. International legal protection of cultural property during the war


for the first time founded on the Laws and customs of war on land of 1899. ,
which outlines the obligations concerning the protection of cultural property
du-ring the siege and bombardment. The same Convention prohibits the
destruction of property that presents cultural goods.. Subsequent Hague
convention of 1907. on the laws and customs of war elaborated these rules
in the framework of regulations. A major area is the analyzies of the \Ha-
gue convention of the protection of cultural property during the armed
conflict from 1954, and two additional Protocols.
Key words: cultural property, war, occupation, international
agreements, Hague convention of the protection of cultural property in
the event of armed conflicts, Protocols.
231

Dr Branimir Nei1 Pregledni nauni rad


UDK: 34:620(4-672EU)

NASTANAK I RAZVOJ PRAVA EVROPSKE UNIJE U OBLASTI


ENERGETIKE

Apstrakt

U radu je u sintetizovanom obliku prikazan razvoj prava Evropske


Unije u sferi energetike. Osnovni akcenat je stavljen ne genezu razvoja
primarnog prava EU u ovoj oblasti i osnovama koje je ono postavilo, u cilju
boljeg razumevanja savremenih procesa u oblasti energetike na evropskom
kontinentu. Posebna panja se posveuje pitanjima regulisanja energetike
u okviru osnivakih ugovora EU, a takoe i pitanjima zajednike evropske
energetske politike. Pored toga, vano mesto zauzimaju i razmatranja,
vezana za osnove razvoja sekudarnog prava EU u predmetnoj oblasti, pri
emu je poseban akcenat dat analizi Prvog energetskog paketa EU,
kao svojevrsne osnove potonjeg i savremenog instrumentarija pravnog
regulisanja energetike u EU. Sva pitanja o kojima se raspravlja u radu,
posmatrana su kroz prizmu, trenutno najaktuelnijih pitanja energetike,
izgradnje meunarodnih infrastrukturnih objekata namenjenih transportu
energenata.
Kljune rei: Pravo EU, energetika, osnivaki ugovori EU, Prvi
energetski paket EU

1. Uvodne napomene

U uslovima veoma brzog razvoja svetske ekonomije i sve


ogranienije dostupnosti prirodnih resursa, energetska sigurnost postaje
jedan od prioritetnih problema, gotovo svih drava, a meunarodna
saradnja u sferi energetike dobija sve veu aktuelnost u blioj perspektivi
razvoja medudravnih odnosa. Ove tendencije jednako proimaju sve
regione sveta. Energetska bezbednost u Evropi, na prelasku u XXI vek se
poela posmatrati iz ugla jednog iz prioritetnih pravaca delatnosti, kako
drava-lanica EU, tako i evropskih drava, koje nemaju taj status. Ovo se
potvruje, izmeu ostalog i tim faktom, to su pitanja, vezana za energetiku
1
Doktorska teza odbranjena na Univerzitetu RUDN, Moskva, Ruska Federacija; e-mail:
banenesic@yahoo.com
232 Strani pravni ivot

i energetsku bezbednost postala predmet pravnog regulisanja na nivou


EU. Bez obzira na to, to su pitanja vezana za sigurnost energetskog
snabdevanja nalazila svoje mesto jo u osnivakim aktima evropskih
integracija, bilo je potrebno vie od pola veka, da bi energetika postala
punopravna sfera pravnog sistema Evropske Unije. Potrebe savrmenih
procesa u sferi energetike na meunarodnoj areni, karakterizovanih
otrom geopolitikom pozadinom ukazuju na neophodnost formiranja
novih meunarodno-pravnih modela, podobnih za njihovo regulisanje.
U tom smislu, izuavanje i shvatanje procesa razvoja meunarodnog-
prava u sferi energetike unutar same EU, koje sve vie poprima obrise
samostalne pravne discipline, predstavlja neophodni uslov razumevanja i
irih aspekata meunarodne saradnje na evropskom kontinentu.

2. Znaaj energetskog sektora u razvoju evropskih integracionih


procesa i osnove regulisanja energetike u okviru osnivakih
ugovora EU

Energetika predstavlja jednu od osnovnih oblasti, utemeljenih


u osnovama evropskih integracionih procesa. Potrebe nadnacionalnog
regulisanja u ovoj sferi, pojavili su se iz nekoliko razloga, a pre svih zbog
neophodnosti ostvarivanja koordiniranog delovanja u proizvodnji elika
i uglja Nemake i Francuske poetkom 50-ih godina XX v.
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (u daljem
tekstu Ugovor o EZU) bio je potpisan 18.04.1951. godine u Parizu, od
strane Francuske, Nemake, Italije, Belgije, Luksemburga i Holandije kao
prvi od tri ugovora koja su postavili temelje Evropske zajednice. Osnovne
ciljeve Ugovora o EZU su predstavljali omoguavanje ekonomskog
razvoja, rast zaposlenosti i poveanje ivotnog standarda u dravama-
lanicama putem izgradnje zajednikog trita rudarskih i elinih privreda
i njihove proizvodnje; obezebeivanje urednog snabdevanja zajednikog
trita, jednak pristup proizvoaima svih potroaa, utvrivanje
minimalnih cena, podravanje uslova koji stimuliu rast proizvodnje i
poveanje kvaliteta proizvodne produkcije, racionalno korienje prirodnih
resursa, poboljanje uslova rada; uticaj na rast meunarodne trgovine i
ravnomernom poveanju i modernizaciji proizvodnje2 .Na osnovama
odredaba ovog Ugovora 10.02.1953. otvorena su zajednika trita uglja i
gvozdene rude, a 1.05.1953. i elika.
Drugi iz osnivakih ugovora EU, Ugovor o osnivanju Evropske
zajednice za atomsku energiju (dalje Ugovor o Evroatomu) je potpisan
25.03.1957.godine u Rimu. Po svom karakteru ovaj Ugovor predstavlja
2
.. etal., ,, 2000.,9.
Branimir Nei 233

osnivaki akt, koji regulie integraciono ujedinjavanje, kao i Ugovor o


EZU, posebne oblasti energetike. Ugovor o Evroatomu je stupio na snagu
1.01.1958. Godinu nakon stupanja na snagu ovog Ugovora, t.j. poev od
1 januara 1959 godine, poelo je da funkcionie i opte trite sirovina i
opreme atomske energetike, bile su u potpunosti ukinute takse i kvantitativna
ogranienja izmeu drava Zajednice i ustanovljena zajednika spoljna
politika uvoza predmetne robe iz treih zemalja (na nivou najnie tarife,
vaee u bilo kojoj iz drava-lanicana dan 01.01.1957.). Takoe, bile
su u potpunosti ukinute i carinske tarife na privredno korienje atomske
energije i ukinuta ogranienja u prelasicima strunjaka iz ove oblasti iz
drave u dravu.
Istovremeno sa Ugovorom o Evroatomu, u Rimu je 25 marta 1957.
bio potpisan i trei iz korpusa ugovora koji su dali osnovu EU Ugovor
o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (dalje Ugovor o EEZ). Po
svom karakteru, ovaj Ugovor je bio vie univerzalan proizilazei iz samog
predmeta svog regulisanja ujedinjenog ekonomskog prostranstva, a
njegove norme bile su primenjive prema energetskoj sferi u toj meri,
koliko su se ticale izgradnje opteg trita.
Naftna kriza 1973., koja se u velikoj meri odrazila i na situaciju
u evropskoj ekonomiji, uslovila je neophodnost izmena, fragmentarnog,
nadnacionalnog regulisnja u sferi energetike i znaaj koordiniranog
delovanja drava-lanica i Zajednice u energetskoj oblasti. U cilju
pripreme opte energetske strategije 1974. godine doneto je reenje
Saveta Evropskih zajednica, posveeno razradi nove strategije u oblasti
energetske politike.
Jednim od najvanijih dokumenata evropskih integracionih
pocesa, koji je pripremio prelazak ka osnivanju Evropske Unije3 smatra
se Jedinstveni evropski akt (dalje JEA), popisan 1986., stupio na snagu
1.06.1987. Razraujui unoenje izmena i dopuna u proces evropskog
institiucionalnog razvoja, pre svega unutar jedninstvenog unutranjeg
trita, ovaj akt je dotakao i pitanja koja se tiu enegetskog trita. U sutini
JEA je rairio kompetenciju EEZ, dopunivi je nizom novih optih politika:
nauno-tehnikoj (pog.6 Istraivanje i teholoki razvoj), ekolokoj
(pog. 7 ivotna sredina), koje su uticale na formiranje opteevropskog
energetskog kompleksa. Pored toga, JEA je i formalno-pravno uvrstio
koordinaciju spoljnopolitikog delovanja drava-lanica, izmeu ostalog i
u sferi energetske politike Zajednice.
U cilju ostvarivanja napred navedeog zajednikog delovanja, koja
se tiu energetskog trita, Evropska komisija je 1988. godine izdala
radni dokument pod nazivom Unutranje energetsko trite. U ovom
3
.. et al., 22.
234 Strani pravni ivot

dokumentu je predstavljen plan etapne liberalizacije energetskog sektora


ekonomija drava-lanica. Stvaranje unutranjeg energetskog trita bilo
je definisano kao najvanija cilj, neophodni korak za irenje jedinstvenog
trita 4.
Liberalizacija energetskog trita drava-lanica, razmatrana u
radnom dokumentu Evropske komisije 1988. prela je u fazu realizacije
1990. donoenjem Direktive 90/377 EEZ, koja se ticala procedure
Zajednice vezane za poveanje transparentnosti cena na gas i elektrinu
energiju namenjenih potroaima.
Kasnije, proces regulisanja energetskog snabdevanja je dodatno
uvren Direktitvama 90/547/EEZ od 29.10.1990. o tranzitu eketroenergije
kroz energetske sisteme5 i 91/296/EEZ od 31.05.1991. o tranzitu prirodnog
gasa kroz energetske sisteme6 . Zahvaljujui ovim direktivama stvorena su
unifikovana pravila namenjena tranzitu elektroenergije i gasa, to je uticalo
i na uvrivanje jedinstvenog trita energenata u okviru EEZ.
Sledei vaan korak u procesu razvoja kako energetskog prava i
politike u Evropi, tako i same Evropske Unije, predstavlja potpisivanje
Ugovora o Evropskoj uniji 7.02.1992. godine u Mastrihtu (dalje Mastrihtski
ugovor). U Mastrihtski ugovor inkorporirane su odredbe, neposredno
posveene oblasti energetike. lan 3 regulisao je pravce delatnosti Unije,
meu kojima su bile i one vezane za oblasti energetike, socijalne zatite i
turizma7 . U Ugovor su ,takoe, kao poglavlje XII Transevropske mree
ukljuena i pravila koja se tiu razvoja transevropskih mrea, iji sastavni
deo ini i energetska infrastruktura i povezivanje. Ciljevima Unije, na tom
planu se javljalo stimulisanje sadejstva nacionalnih mrea, a takoe i pristup
tim mreama. Odreenu panju Ugovor je posveivao i pitanjima koja se tiu
zatite potroaa, to ima znaaj i sa take gledita energetskog trita.
Vanu karakteristiku Mastrihtskog ugovora predstavlja i to, to
je on postavio temelje procesa razvoja zajednike, evropske, energetske
politike. Pod njegovim direktnim uticajem je bio donet dokument pod
nazivom Energetska politika za Evropsku Uniju. Osnovni ciljevi,
izloeni u Energetskoj politici za EU, donetoj u decembru 1995.
godine (tzv.beloj knjizi), svode se na zavretak stvaranja unutranjeg
energetskog trita i obezbeivanja postavki energenata na konkurentnoj
osnovi i energetskoj bezbednosti, a takoe i unapreenje ekolokih
aspekata energetike.
4
European Commission Working Document, The Internal Energy market, COM(88) 238 final,
Brussels 1988.URL: http://aei.pitt.edu/4037/1/4037.pdf., 13.08.2013.
5
Council Directive 90/547/EEC of 29 October 1990 on the transit of electricity through
transmission grids// Official Journal L 313, 13.11.1990., 30 33.
6
Council Directive 91/296/EEC of 31 May 1991 on the transit of natural gas through grids,
Official Journal, L14712.06.1991., 37 40.
7
Treaty on European Union,Official Journal, 191, 29.07.1992.
Branimir Nei 235

to se tie docnije donetih Amsterdamskog ugovora o izmeni


Ugovora o Evropskoj uniji, Ugovora o osnivanju Evropskih zajednica
i odreenih sa njima povezanih akata iz 1997. (dalje Amsterdamskog
ugovora) i Ugovora iz Nice o izmeni Ugovora o Evropskoj uniji, Ugovora
o osnivanju Evropskih zajednica i odreenih sa njima povezanih akata
iz 2001. godine (dalje Ugovor iz Nice), u njima ne nailazimo na bilo
kakve odredbe koje bi znaajnije uticale na sferu pravnog regulisanja u
oblasti energetike.
U procesu evropske integracije Ugovor o funkcionisanju
Evropske unije, koji je zajedno sa Ugovorom o Evropskoj uniji potpisan
13.12.2007.,i stupio na snagu 1.12.2009., smatra se, verovatno, najvanijom
etapom u razvoju kako primarnog zakonodavstva EU, tako i sveukupnih
institucionalnih okvira za razvoj energetske oblasti u Evropi. Ovaj Ugovor
predstavlja jedan od osnovnih izvora primarnog prava EU u kome je,
u glavi XXI, po prvi put oblast energetike izdvojena u odvojeni pravac
delovanja Unije. Osim toga, pitanja energetike su fragmentarno zastupljena
i u glavi I, u vezi sa definisanjem pravila koja se tiu uspostavljanja
nadlenosti izmeu Unije i drava-lanica, izmeu ostalog i po pitanjima
transevropskih mrea i energetike (l. 4. st. 2), a takoe i u glavi XVI, koja
regulie pravila o transevropskim mreama (l.170-72).
l.4 st.2 utvrena je unutranja podeljena nadlenost u oblastima
transevropskih mrea (taka H) i energetike (taka I) izmeu Unije i
drava-lanica. Na ovom mestu bi trebalo napomenuti, da je situacija,
vezana za utvrivanje spoljanje nadlenosti u sferi energetike mnogo
sloenija. Meunarodna aktivnost EU u oblasti energetike mogu,
u zavisnosti od njihovog predmeta i politikih reenja institucija
EU, podpadati kako pod sferu podeljene kompetencije EU i drava
lanica, tako i, u sluaju primene odgovaraju pravnih akata EU, u sferu
iskljuive kompetencije.8 U tom smislu, vanu ulogu ima doktrina
podrazumevajue iskljuive kompetencije9 koju je razradio Evropski
sud, a u skladu sa kojom delovanja EU u odreenoj unutranjoj sferi
podrazumevaju postojanje u EU iskljuive spoljne kompetenicije vezane
za zakljuivanje meunarodnih ugovora, koji se tiu te sfere. Drugim
reima, iskljuivo EU moe da zakljui meunarodni ugovor, predmet
koga je unutar EU u znaajnom stepenu regulisan zakonodavstvom
EU.10 Iz toga proizilazi, da primenjujui, u okvirima unutranje

8
.., .. , , ,
os 2014., 29.
9
Case 22/70 Commission v. Council (ERTA), (1971) ECR 263.URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/en/TXT/HTML/;ELX_SESSIONID=QQwvJhmF1bWyYlCyymTfJYbhkc24nY1Zw1
w1B9GKBGp5T1F6LJsp!-367730794?isOldUri=true&uri=CELEX:61970CJ0022.,14.05.2014.
10
.. , .. , 30.
236 Strani pravni ivot

podeljene kompetencije, akte energetskih aquis communautaire, EU iri


svoju spoljnu energetsku kompetenciju i na taj nain, putem detaljnijeg
i obimnijeg sekundarnog zakonodavstva, ojaava svoje pozicije u
sferi regulisanja energetskih odnosa sa treim zemljama. Meutim,
proizilazei iz delegiranog i ogranienog pravnog subjektiviteta EU, to
ojaavanje energetske kompetencije nosi formalni karakter budui
da,prema odredbama Lisabonskog ugovora, EU nema okvirni mandat
za zakljuivanje meunarodnih ugovora sa treim zemljama u sferi
energetike.
Kada se govori o realizaciji projekata izgradnje objekata energetske
infrastrukture, potrebno je spomenuti i stav 3 l. 171 Ugovora koji se
odnosi na transevropske mree i propisuje da EU moe odluiti da
sarauje sa treim dravama na promovisanju projekata od zajednikog
interesa i obezbeivanja uzajamne operacionalnosti mrea11. Ovo, u
sutini ukazuje na to, da se politika transevropskih mrea reflektuje ne
samo prema unutra, nego i prema spolja. Osim ovoga, sa take gledita
kompetencije EU u oblasti realizacije projekata energetske infrastrukture,
st.2 l. 172 poglavlja XVIposveenog Transevropskim mreama, igra
veoma vanu ulogu: Smernice i projekti opteg interesa, koji se odnose
na teritoriju drave-lanice, zahtevaju odobrenje te drave-lanice12 .
Dakle, na nivou osnivakog dokumenta EU, priznato je pravo dravama-
lanicama da kontroliu razvoj infrastrukture na svoim teritorijama. Ovo
se odnosi, imeu ostalog, i na energetsku infratstrukutru.
Ugovorom o funkcionisanju EU po prvi put su konkretizovana i
razraena i pitanja energetske politike na nivou osnivakog dokumenta
EU. Kao glavni ciljevi energetske politike Evropske unije, navedeni su:
a) obezbeivanje funkcionisanja energetskog trita; b) obezbeivanje
sigurnosti energetskog snabdevanja Unije; v) promovisanje energetske
efikasnosti i utede energije i razvijanje novih i obnovljivih formi energije;
g) promovisanje interkonekcija meu energetskim mreama13 . Stavom
2 l. 194 ovog Ugovora utvreno je da se dejstva Evropskog Parlamenta
i Saveta, u saglasnosti sa redovnom zakonodavnom procedurom, u smislu
ustanovljavanja mera, neophodnih za sprovonjenje glavnih ciljeva
energetske politike preduzimaju nakon konsultacija sa Ekonomskim i
Socijalnim Komitetom i Komitetom regiona14 .Treba napomenuti, da
napred navedene odredbe Ugovora o funkcionisanju EU ne utiu na
pravo drava-lanica da samostalno opredeljuju uslove ekspluatacije
11
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union,Official
Journal, 83/47, 30.03.2010., 123.
12
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union,125.
13
Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union, 134-135.
14
Ibid.
Branimir Nei 237

svojih energetslih resursa, biraju izmeu raznih izvora energije, a takoe


opredeljuju optu strukturu svog energetskog snabdevanja15 .
Vezano sa napred navedenim, moe se zapaziti se da na
savremenoj etapi energetika u okvirima prava EU regulie prilino gipko,
sa tendencijom ka daljem irenju. Ovkva tendencija se nalazi u direktnoj
zavisnosti od politiko-ekonomskih orijentira same EU.

3. Osnovi razvoja sekundarnog prava EU u sferi energetike

Proizilazei iz analize procesa formiranja primarnog prava Evropske


Unije i uloge energetskih pitanja u tom procesu, zapaa se da su gore
navedeni akti prava EU bez sumnje, dali osnovu za aktivni razvoj legislative
energetskog sektora EU. Tako, na primer, Jedinstveni evropski akt iz 1986.
godine je odigrao veoma znaajnu ulogu, kako u razvoju primarnog prava
EU, tako i pri razradi novih pravnih reenja u okvirima sekundarnog prava.
Pod njegovim uticajem je 1988. godine od strane Evropske komisije bio
opublikovan radni dokument Spoljno energetko trite, u kom je bio
predstavljen plan etapne liberalizacije energetkog sektora ekonomija drava-
lanica. Odredbe ovog dokumenta nale su svoju neposrednu primenu u
ve pomnutim direktivama, ali i potonjim aktima sekundarnog prava EU, u
kojima su fiksirana pravna reenja, koja reguliu ovu oblast prava EU.
Direktiva 90/377/EES od 29.06.1990.godine koja se tie procedure
Zajednice o poveanju transparentnosti cena za gas i elektrinu energiju
namenjenih konanim potroaima, smatra se prvim aktom sekundarnog
prava EU koji regulie oblast energetike. Ovom direktivom drave-
lanice su bile obavezne da Statistikom birou Evropske zajednice
dostave sledee informacije:

1) Cene i uslove isporuke gasa konanim potroaima u provredi;


2) Sistem cena koji se koristi;
3) Anaitike podatke o tritu potroaa i obimima potronje, po kategorijama
potroaa16.

Kao rezultat primene navedenog l.1 ove Direktive, Zajednici


je polo za rukom da se ovakve informacije vie nisu mogle smatrati
poverljivim. To je imalo za posledicu ujednaavanje cena za gas i
elektrinu energiju u okviru Zajednice u celini i dalo Zajednici mogunost
15
.. etal., :
, -, , 2008., 313.
16
Council Directive 90/377/EEC of 29 June 1990 concerning a Community procedure to
improve the transparency of gas and electricity prices charged to industrial end-users, Official
Journal,L185,1990.,1624.
238 Strani pravni ivot

da u izvesnoj meri kontorlie proces formiranja cena na tritu energenata


u dravama-lanicama17 .
Sa take gledita pravnog regulisanja tranzita energenata,
prvimaktima se javljaju Direktive o tranzitu i Odluka Evroparlamenta
i Saveta o transevropskim energetskim mreama. Direktiva 90/547/EES
od 29.10.1990.godine o tranzitu elektrine energije i Direktiva 90/296/
EES od 31.05.1991.godine o tranzitu gasa su, u velikoj meri ustrojile i
unifikovale tranzitna pravila to je, nadalje, uvrstilo poziciju zajednikog
trita energenata u okviru EEZ. Dejstvo obe direktive se odnosilo na
visoko voltne mree i gasovode visokog pritiska. Direktive su se
primenjivale na transakcije, koje su se ticale transporta elektrine enrgije i
gasa u sluajevima kada se: a) transport vri od strane jednog ili vie lica,
odgovornim u svakoj od drava-lanicaza visoko-voltne mree (gasovode
visokog pritiska), s izuzetkom razvodnih mrea; b) mrea nastanka ili mrea
prispea nalazi u EU; v) transport podrazumeva presecanje minimum jedne
granice unutar EU. Lica, odgovorna za gasovode visokog pritiska (visoko-
voltne mree), kao i sami gasovodi i mree, su bile navedene u prilogu
ovih tranzitnih Direktiva18 . Vrenje kontorole tranzita, prema navedenim
direktivama bilo je povereno Evrokomisiji.
U procesu integracije transportne infrastrukture, vaan dokument
predstavlja Odluka Evroparlamenta i Saveta br. 1254/96/ES od 05.06.1996.
godine, koja je ustanovila opte principe u odnosima tranevropskih energetskih
mrea. Kao prioritetne oblasti delatnosti Zajednice, koje se tiu sfere gasa,
bile su oznaene: gasifikacija novih regiona, sjedinjenje izolovanih mrea na
jednistvanu mreu i poveanje kapaciteta trasporta i skladitenja sa ciljem
zadovoljavanja tranje, a takoe diversifikacija izvora i poteva snabdevanja
gasom.
Razmatrajui naftno-gasni sektor, ne moe se ne ukazati i na jo
jedan dokument poetne etape procesa meunarodno-pravnog razvoja
energetske sfere. Radi se o Direktivi 94/22/ES od 30.05.1994. godine
o uslovima davanja i korienja dozvola za ispitivanje, istraivanje i
proizvodnju ugljovodonika19. Osnovna ideja direktive bile je u tome da
se ustanove opta pravila za dobijanje dozvola, koji bi se zasnivali na
objektivnim kriterijumima i bili unapred poznati zainteresovanim licima.20
Dokumenti, koji su zaokuili poetnu etapu formiranja unutranjeg
trita elektroenergije i gasa pripremani su 1996. godine: Direktiva 96/92/
17
.. , , 226.
18
.. , :
,, 5, 2008., 4959.
19
Directive 94/22/EC of the European Parliament and of the Council of 30 May 1994 on the
conditions for granting and using authorizations for the prospection, exploration and production
of hydrocarbons, Official Journal,L164,1994.,38.
20
.. ,
. ,48.
Branimir Nei 239

ES Evropskog parlamenta i Saveta koje se tiu optih pravila unutranjeg


trita elektroenergije od 19.12.1996.godine (dalje Prva elektroenergetska
direktiva)21 i Direktiva 98/30/ES Evropskog parlamenta i Saveta koje
se tiu optih pravila unutranjeg trita prirodnog gasa od 22.06.1998.
godine(Dalje Prva gasna direktiva)22 . Meutim, iako je njihova priprmea
i razrada poela istovremeno, Prva elektroenergetska direktiva je doneta
godinu i po dana ranije u odnosu na Prvu gasnu direktivu.
Cilj ovih direktiva, koje se u strunoj i naunoj literaturi objedinjuju
pod nazivom Prvi energetski paket EU, predstavlja utvrivanje osnovnih
pravila, koja se tiu, izrade, predaje i distribucije elektroenergije i gasa.
U preambulama direktiva, one se definiu kao nova faza u procesu
liberalizacije trita elektroenergije i gasa. Osim toga, u njima se razrauju
opte mere postepene izgradnje jedinstvenog trita i ukazuje na prepreke
u procesu ostvarivanja ovih mera, meu kojima se kao moda i najvea
javlja neujednaenost energetskih sektora drava-lanica EU.
U direktivama je po prvi put ureena mogunost obezbeivanja
pristupa treih lica ka mreama transporta i distirbucije energije,
a takoe razjedinjavanja vertikalno ingtegrisanih preduzea. Dalja
razrada ukazanih pitanja, bila je produbljena u okviru Drugog i Treeg
energetskog paketa i sa take gledita istraivanja meunarodno-
pravnih problema meunarodne energetske saradnje ima veliki znaaj
budui da, ba ona utiu na proces realizaciji velikih insvesticionih
projekata u zemljama-lanicama EU, u ovoj oblasti. Prva gasna direktiva
je davala dravama lanicama EU mogunost iskorienja alternativnih
varijanti obezbeivanja pristupa treih lica mreama transporta i
distribucije energije (l. 14-23): model pristupa na ugovornoj osnovi i
regulisani pristup. Pristup treih lica na ugovornoj osnovi podrazumevao
je da su gasna preduzea i kvalifikovani kupci u obavezi da dogovaraju
uslove pristupanja na sistem i u skladu sa tim i zakljuuju ugovore o
isporukama gasa, pri emu su duni da deluju savesno. Sa druge strane,
model regulisanog pristupa se primnjivao na kvalifikovane kupce na
osnovu tarifa, koje su pre toga javno objavljivane. Potrebno je rei da je
veina zemalja izabrala model regulisanog pristupa, koji se do donoenja
Direktiva uspeno primenjivao u Velikoj Britaniji.
Pravila razdvajanja vertikalno integrisanih preduzea utvrena
direktivama, realizovala su se najmekim metodom, od svih postojeih -
metodom razdvojenog knjigovodstva. Osim toga, Prva elektorenergetska
direktiva je, za razliku od Prve gasne direktive, propisisvala i razdvojeno
21
Directive 96/92/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996
concerning common rules for the internal market in electricity, Official Journal,L 027, 1997.
22
Directive 98/30/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998
concerning common rules for the internal market in natural gas,Official Journal,L 204, 1998.
240 Strani pravni ivot

upravljanje operatora sistema transporta.


Potrebno je napomenuti da vrenje kontrole nad procesima
razdvajanja vertikalno integrisanih preduzea u okvirima Prvog
energetskog paketa nije bilo. Meutim, osnivanje specijalizovanih
organa namenjenih vrenju takvih zadataka se, proizilazei iz konteksta
ustanovljenih ciljeva, podrazumevalo.

4. Zakljuak

Bilo je potrebno vie od pola veka kako bi oblast energetike


postala potpuno priznata sfera evropskih odnosa, propisana dokumentima
primarnog prava Evropske Unije. Tendencije ekonomskog razvoja
Evrope su takve, da za njen dalji razvoj energetika ima kljuno znaenje,
a energetska politika sve vie postaje neodvojivi deo zajednike politike
EU. Sa tim u vezi, moe se zapaziti da na savremenoj etapi sfera energetike
se u okvirima primarnog zakonodavstva EU regulie prilino gipko, uz
tendenciju sveobuhvatnijeg razvoja i produbljivanja. Ovakva tendencija
se nalazi u direktnoj zavisnosti od pravno-politikih orjentira same EU
koji su od momenta donoenja Prvog energetskog paketa, usmerenog na
formiranje jedinstvenog evropskog energetskog trita, u centar interesa
postavili potroaa, ija zatita predstavlja osnovu svih energetskih,
a sledstveno i ekonomskih odnosa EU. Dalji razvoj evropskih aquis
communautaire putem odredaba Drugog energetskog paketa, a naroito
Treeg energetskog paketa u sutini je samo dalja razrada postavljenih
ciljeva. Meutim, treba imati u vidu da proces razvoja i produbljivanja
evropskog zakonodavstva o ovoj oblasti kako danas, tako i u budunosti
zavisi, pre svega od energetske politike samih drava-lanica, budui da
u osnovi pravnog regulisanja ove sferi u EU stoji podeljena kompetencija
izmeu Unije i drava-lanica.
241

Branimir Nesic, Ph.D (University PFUR, Moscow)

ORIGIN AND DEVELOPMENT OF EU LAW IN THE FIELD OF


ENERGY

Summary

In this work is in concise form shown the development of European


Union law in the sphere of energy.The major accent was placed on the
genesis of the development of primary EU law in this area and basics
which it is set, in purpose ofa better understanding of contemporary
processes in the energy sector on the European continent. Particularly
attention is given to the issues of the regulation of energy sector under
the EUs founding treaties, as well as issues of common European energy
policy. In addition, an important place is taken by considerations related
to the development of the EU aquis communautaire in this field, with
particular accent to the analysis of First energy package, as a kind of
basis for the modern instruments of legal regulation of the energy sector
in the EU. All issues which was discussed in this work, was seen through
prism of, in this moment, the most important issue of energy sector, the
international cooperation in the field of construction of facilities for the
transportation of energy.
Keywords: EU law, energy, EU founding treaties, First energy
package of the EU.
243

Zorana Nikoli Maksimovi1 Pregledni nauni rad


UDK: 340.12Rawls J.

KRITIKA ROLSOVE DOKTRINE

Apstrakt

Doktrina Dona Rolsa pobuuje panju naune javnosti vie od


etrdeset godina. Teorijom pravde izloio je poseban nain razmatranja
ustrojstva liberalno-demokratskih drutava. On ne nudi samo nova
saznanja nego i metode i tehnike kako doi do njih. Poput svake uspene
teorije i ova je naila na pohvale i pokude. Ono to spaja oba pristupa
Rolsovom uenju je racionalna podloga teorijskih stavova, nezavisno na
epistemoloke ishode. Komunitaristi poput Sandela i Volzera istupaju
kao najotriji kritiari liberalnih gledita Dona Rolsa. Libertijanizam
M. Nozika se praktino gradio na kritici kljunih Rolsovih ideja. Tako da
su Rolsovu naunu reputaciju osim njega samog, gradili i mislioci koji su
prevashodno kritikovali njegove ideje. A to predstavlja uspeh po sebi. U
postsocijalistikim, tranzitnim zemljama Rols postaje posebno popularan
nakon korenitih promena drutvenog poretka. Kritika Rolsovog uenja
odnosila se na njegove kljune delove: teoriju pravde kao pravinosti,
tehniku veo neznanja, dva naela pravde, odnos pojedinca i zajednice,
relacije socijalne i pravne drave, slobode i jednakosti, pitanja morala,
konstruktivizam i td. Autor rada je nastojao da prikae i analizira osnovne
teorijske zamerke upuene stavovima Dona Rolsa.
Kljune rei: teorija pravde, veo neznanja, liberalizam, konstruktivizam,
komunitarizam, sloboda, jednakost

1. Uvodne napomene

Prolo je vie od etrdesetak godina od kada je nastala Rolsova


Teorija pravde, a razmiljanja o njoj je i dalje ine aktuelnom. Naravno, ona
je to sama po sebi. Mnogi smatraju da je to najznaajnije delo politike
filozofije napisano na engleskom jeziku nakon Drugog svetskog rata2.
Rolsova doktrina je razumljivo najvie vrednovana u zemljama razvijene
liberalno-demokratske tradicije, liberalnim i socijalnim dravama. Nakon
1
master pravnik, Novi Sad, e-mail: zokan987@gmail.com
2
E. Hejvud, Politika, Clio, Beograd 2004., 115.
244 Strani pravni ivot

uruavanja socijalistikih drutava, u periodu tranzicije, ove ideje su


postale popularne i meu liberalno orijentisanim teoretiarima. Svakako,
i na tim prostorima uoavamo i one mislioce koji se sa razliitih aspekata
kritiki odnose prema Rolsovoj doktrini. Ova koncepcija se stalno
oivljava prvenstveno zahvaljujui svojoj nauno-teorijskoj vrednosti ali
jednim delom i mnogim kritiarima. Ukoliko imate potrebu da se prema
nekome kritiki odnosite, znai da je taj zavrednovao vau panju. Od
osamdesetetih godina prolog veka intenziviraju se kritike analize Rolsove
teorije, kako one iz ranog tako i iz poznog perioda. Pozni period Rolsovog
stvaralatva karakteriu najpre njegova dva rada predstavljena knjigama
Prava naroda i Politiki liberalizam.3 Kritike upuene Rolsu su se kretale
u nekoliko pravaca. Prigovori da je Rols zanemario socijalni aspekt u
strogo liberalistikoj teorijskoj orijentaciji, nisu na mestu. On se posebno u
kasnijim radovima pribliava idejama socijalne pravde i socijalne drave.
Mada je to prisutno i u Teoriji pravde gde je kroz koncept pravde kao
pravinosti pokuao da izmiri ideje slobode i jednakosti. Rolsu se zamera
isuvie apstraktno postavljanje tehnike vela neznanja. Analitiarima
smetaju i njegova shvatanja morala i moralnih kategorija, kao i identiteta
pojedinaca i td. Analiza ove kritike kretala bi se u onim smerovima koji su
trasirali komunitaristi, Sandel, Volzer kao i Nozik. Ovde emo pokuati da
izdvojimo centralne delove znaajnijih kritikih pozicija.

2. Kljune ideje Rolsove doktrine

Stvaralatvo Dona Rolsa inspirie generacije pravnih i politikih


filozofa ali i teoretiara drugih naunih provenijencija4. Teorija pravde
kao pravinosti je ve uobiajeno tivo u analitici racionalno-teorijskih
koncepcija koje bi se mogle primeniti u drutvenoj stvarnosti. Mada
svoju teoriju ograniava na liberalne poretke, ona prua obilje materijala
kao saznajnog orijentira prestrukturiranja drutava drugaijih pravnih i
politikih ustrojstava. Mislimo da se to posebno odnosi na postsocijalistika
drutva u tranziciji.
Koreni Rolsovog uenja su teorije drutvenog ugovora. Hobsova,
Lokova, Rusoova. Ali, najznaajniji uticaj na njega u ovom pogledu su

3
Teorija pravde D. Rolsa je prvi put objavljena 1971. godine. Politiki liberalizam i Prava
naroda dospevaju u ruke italake publike dvadesetak godina kasnije: 1993. i 1999. godine.
4
Za upoznavanje i shvatanje uenja i stavova Dona Rolsa potrebno je konsultovati sledee
radove: J. Rawls, Justice and Fairness, The Philosophical Review 57/1958, 525-533.; J. Rawls,
A Theory of Justice, Mass: Harvard University Press, Cambridge 1971.; J. Rawls, The Law of
Peoples, Harvard University Press, Cambridge 1999.; D. Rols, Teorija pravde, JP Slubeni
list SFRJ, CID, Beograd, Podgorica 1998.; . Rawls, Political Liberalism, Columbia University
Press, New York 1993.; D. Rols, Prava naroda, Narodna knjiga, Alfa, Beograd 2001.
Zorana Nikoli Maksimovi 245

imale Kantove ideje, posebno njegov kategoriki imperativ 5. Razmatranja


i objanjenja pravde kao pravinosti utemeljene na Kantovoj filozofiji
polaze od osnovne saznajne pretpostavke: ljudi su racionalna, slobodna i
jednaka bia. Pojedinci kao slobodna i jednako racionalna bia odabiraju
naela sopstvenog delovanja. U tome se ogleda njihova autonomnost, stav
je Kanta6. Pravdi Rols pristupa kroz dve komplementarne perspektive: a)
normativne i b) etike. Ona jeste vrednosni kriterijum prava i tano je da
se radi o filozofsko-etikoj kategoriji.7 Ali, pravda se u kontekstu pravnog
poretka normatizuje kao ispravna praksa. Da bi se pravda potvrdila,
neophodno je proveriti njenu drutvenu valjanost u praksi. Zakoni, sa
druge strane, imaju reaktivni karakter. Potrebno je vremena da se uoi
kako je neko delanje tetno po drutvo, ili da je takvo postupanje od koristi
zajednici. Pravda upravo prelazi taj put. Rols teoriju pravde kao pravinosti
nije sveo na etiku ravan. On je ne izbegava, ali i ne poistoveuje svoj
politiko-pravni konstrukt sa nekom novom moralnom teorijom.
Rols se bavi distributivnom pravdom. Usaglaavanje oko kljunih
naela pravde zahteva odreenu nepristrasnu proceduru. U tu svrhu
koristi veo neznanja. Na taj nain obezbeuje jednakost lica u prvobitnom
poloaju, koja se iz te pozicije trebaju opredeliti za ono dobro koje e
biti ne samo ispravno nego i koje e pruati svima podjednake uslove
uspostavljanja eljenog statusa u drutvu.8 Ukoliko se gradi na osnovnim
principima pravde kao nepristrasnosti, drutvena struktura je pravedna.
Nepristrasnost je, smatra on, temelj pravde. Pojedinci jesu osnovni
akteri drutvene stvarnosti, ali su institucije te instance koje ustanovljeni
5
O teorijskim korenima svog uenja Don Rols u Teoriji pravde istie: Kao to tekst
nagovjetava, ja u kao najrazvijenije oblike ugovorne teorije posmatrati Lokovu Drugu
raspravu o vladi, Rusoov Drutveni ugovor i Kantove radove o etici poevi sa Osnovama
metafizike morala. Bez obzira na svoju veliinu, Hobsov Levijatan stvara posebne probleme.
D. Rols, Teorija pravde, JP Slubneni glasnik SFRJ, CID, Beograd, Podgorica 1998.,28.
6
H, Reiss, Kants Political Writings, The University Press, Cambridge 1970., 37-52.
7
Pravda je prva vrlina drutvenih ustanova, kao to je istina prva vrlina sistema miljenja.
Jedna teorija koliko god bila elegantna i ekonomina mora se odbaciti ili izmjeniti ako je
neistinita; na isti nain zakoni i ustanove, ma koliko bili efikasni i dobro ureeni, moraju se
reformisati ili ukinuti ako su nepravedni. D. Rols, 21.
8
U prvobitnom poloaju sva lica bi se nalazila iza koprene neznanja. Jedino znanje koje bi imali
je svesnost da smo racionalna ljudska bia i da cenimo sopstveno dobro. Ali, ne bismo znali kakvo
nam je poreklo, pol, etnika, konfensionalna i rasna pripadnost. Nepoznat bi nam bio drutveni
status, da li smo i za ta nadareni, kakve sklonosti imamo, kao ni kognitivne sposobnosti. Ne bismo
raspolagali znanjima o ureenju drutva kome pripadamo, politikom, ekonomskom i kulturnom
ambijetnu. Ni generacijska pripadnost nam ne bi bila poznata. Da bi formulisao temeljna naela
distributivne pravde Rols se oslanja na proceduralnu pravdu koja mu treba biti garant potenog,
pravinog sporazuma u ovom pogledu. Za tako neto smislio je tehniku koprene neznanja (ili vela
neznanja). Svaka racionalna osoba e uz ovu tehniku doi do zajednikih principa pravde, te ovaj
izbor sopstvenom voljom potvrditi. Na taj nain usaglaena naela bi postala univerzalna i kao
takva, rezultat njihovog racionalnog promiljanja.. Rawls, A Theory of Justice, Mass: Harvard
University Press, Cambridge 1971., 52-57.
246 Strani pravni ivot

poredak tite. Nepristrasnost kao i pravda moraju dobiti institucionalni


karakter. Kako? Normatizaciojom pravde i pravinosti, kao i svih onih
principa na kojima se zasnivaju. Na koji nain, uz pomo ega? Pravnog
poretka i pravnih akata. Ustava, zakona i drugih optih pravnih akata, kao
i pojedinanih koji proishode iz njih. Rols je jasan u formulaciji dva naela
distributivne pravde. Ona se nijansiraju kroz sledee stavove: 1. Svaka
osoba treba da ima podjednako pravo na najiru osnovnu slobodu koja
je saglasna sa slobodom drugih. 2. Drutvene i ekonomske nejednakosti
treba da su tako ureene da su a) uz razumna oekivanja svakome na
korist, i b) vezane uz poloaje i slube otvorene za sve.
Relacije slobode i jednakosti mnogo su polemisane u radovima
autora koji su analizovali teorijske stavove Dona Rolsa. I ovde se
uoava koherentnost u njegovim iskazima. Naelo slobode je objanjivo
i pojmljivo samo ukolko smo u stanju da utvrdimo koja su lica slobodna,
koji su kriterijumi njihove slobode, kao i dokle seu dometi realne
slobode ljudi. Ona mora biti jednaka za sve graane. Inae ne bi postojala.
Slobode se mogu i ograniiti samo ukoliko ta ogranienja proishode iz
principa pravde kao pravinosti.9 Jednak poetni poloaj svih u odabiru
i usaglaavanju naela pravde, iskustveno pretpostavlja otelotvorenje
principa jednakosti.
Naela pravde ustrojavaju pravednu strukturu drutva. Unutar nje,
vitalne institucije normativno ureuju i tite poredak. Tako se obezbeuje
sloboda, pravda, nepristrasnost i jednakost. Na taj nain lica su u stanju da
izgrade sopstveni stav o vrednostima, o tome ta je ispravno, ta je mera
dobrog, koja dobra imaju primat. Oni se naprosto ue kako da se koriste
svojim razumom i na koji nain da racionalizuju nizove iskustvenih situacija.
To je pokazatelj oveka kao slobodnog, nezavisnog i autentinog bia. A,
opet onog aktera koji je vezan za svoju zajednicu. Dakle, Rols, nikako ne
raskida ovu nit. Stoga, smatramo, prigovori komunitarista u ovom kontekstu,
ne odgovaraju istini. Zdrav razum tei da se raznovrsna dobra rasporeuju
prema moralnim zaslugama. Ali, svakodnevni svet je ivui svet. Sloen, sa
tendencijom daljeg uslonjavanja. Zato nije uvek mogue to postii. Rols
ima odgovor. On konstatuje da je pravda srea koja je saglasna sa vrlinom.
Tu saglasnost ne moemo uvek ostvariti. Znamo za sreu kao i emotivno
stanje suprotno od nje. Pravda je srea u skladu sa vrlinom10.
Jednakost lica obezbeuju principi dunosti i pravinosti. Oni
su izabrani u prvobitnom poloaju i njihov zadatak je da formuliu
9
Ako je sloboda manje obuhvatna, reprezentativni graanin mora nai da je to dobitak za
njegovu slobodu u ravnotei; ako je sloboda nejednaka, sloboda onih sa manje slobode mora biti
bolje zatiena. D. Rols, Teorija pravde, JP Slubneni glasnik SFRJ, CID, Beograd, Podgorica
1998., 229.
10
D. Rols, 286.
Zorana Nikoli Maksimovi 247

institucionalne odnose i veze meu pojedincima. Rols iz tog razloga


naglaava da je osnovna dunost podravanje pravednih institucija. Jer
one garantuju oivotvorenje pravde kao pravinosti, a sa njom i stabilnost,
te razvoj pravednog drutvenog poretka. Sklop odnosa koji izrasta iz ove
strukture nagovetava mogunost funkcionisanja sistema po svojevrsnom
automatizmu. Naravno, titei a ne tetei slobodama i pravima pojedinaca.
Rols se bavi i temom graanske neposlunosti. Nju objanjava kao
vrstu postupanja koje se nalazi na sredokrau izmeu pravnog protesta i
odbijanja poslunosti po osnovu prigovora savesti. Odbijanje na osnovu
prigovora savesti on objanjava u pravnikom kontekstu. Usmeren je na
nepotovanje kakve sudske odluke ili upravne naredbe. Dok graanska
neposlunost sadri jasan politiki prefiks, to ne mora biti i u sluaju
odbijanja po prigovoru savesti. Pojmovi ispravno i dobro su integralni
delovi teorije pravde kao pravinosti. Ispravno prethodi dobru, i Rols mu
daje primat. Pravda se drutveno potvruje ispravnim shvatanjem pravednog
i principa pravde. To shvatanje u vrednosnom i saznajnom pogledu mora biti
stabilno. Dobro korelira sa vrednostima, ali je neretko odreeno i interesnim
motivima. Teorija pravde zahteva da se od mnotva dobra pojedinac odlui za
ona koja su primarna. Principi ispravnog ne poznaju takve dileme, ali samo
u pravedno ureenim drutvima. ovek u takvim uslovima razvija potrebu
za pravdom kao i oseaj za nju. Potreba za pravdom izrasta na centralnim
vrednostima drutva. Oseaj za pravdu sledi ovaj trag. To je delotvorna elja
uspostavljanja i praktikovanja naela pravde.
Pozni radovi Dona Rolsa oznaavaju izvestan zaokret u ishodima
politikog konstruktivizma. Primeujemo najpre njegovu nameru da
teorija pravde zakorai i izvan nacionalih granica, i to ne samo u liberalnim
drutvima nego i onima koja su hijerarhijski ustrojena, razumna ali ne i
liberalna. Osim toga, on pokuava da dalje utvrdi osnove koji obezbeuju
i osnauju stabilnu drutvenu strukturu postuliranu naelima pravde.
Njegova doktrina se moe praktikovati i na meunarodnom planu11.
Prava naroda se mogu proiriti, a u tu svrhu on razmatra naine kao i
etape kako to uiniti. Jedan od uslova da se to postigne jeste prihvatanje
centralnih ideja i kljunih postulata liberalnog drutva. Linost mora
uivati slobode i prava. Prema njima se normativno odmeravaju dunosti
i obaveze. Proimajui konsenzus i javni um su jo dve teorijske take
kojima Rols upotpunjuje svoju teoriju. Konstrukt pravde mora biti
nezavistan u odnosu na bilo koje druge doktrine. Proimajui konsenzus
prati razloni pluralizam, a sam kao takav obezbeuje formalizaciju i
11
Naela koja postuliraju prava naroda, izgradila bi modele ponaanja naroda i drava na
meunarodnom planu. Istoveremeno bi predstavljala povelju asocijacije naroda.V. . Nardin,
Law, Morality and the Relations of States, Princeton Uiversity Press, New Jersey 1983., 269. u:
D. Rols, Prava naroda, Narodna knjiga, Alfa, Beograd 2001 60.
248 Strani pravni ivot

praktinu delotvornost principa tolerancije i graanskih sloboda. Svaki


pojedinac raspolae sopstvenim intelektom. Njihova rasudna moe je
razliita. A, potrebno je usaglasiti stavove oko temeljnih naela pravde
i potom ih na osnovama razuma ugraditi u svakodnevici. Iz tog razloga
Rols obrazlae znaaj i ulogu javnog uma. Njegov zadatak je da obezbedi
nain miljenja i zakljuvanja svih graana.

3. Nozikova kritika Rolsove teorije

Niz je aspekata sa kojih nastupa Robert Nozik u kritikoj analizi


Rolsove koncepcije pravde.12 Kakav je odnos prava graana i ovlaenja
drave? Prava graana su neotuiva ali ona ne smeju krnjiti dravni
suverenitet, svodei dravnu organizaciju na nonog uvara. Drava je ta
koja titi slobode i prava pojedinaca i koja se stara da ti isti pojedinci potuju
dunosti i obaveze. Isti je odnos prema institucijama sistema koje obezbeuju
ljudske i graanske slobode i prava. Nijedan pojedinac ili skupina ne mogu
zamijeniti dravu; dravne se aktivnosti mogu obavljati neposredno ili
delegiranjem13. Optimalnoj i pravednoj politikoj i pravnoj praksi je potrebna
optimalna drava: niti minimizirana niti totalitaristiki ustrojena. Anarhija
je nespojiva sa civilizovanim. Sve dok dosee dostojanstvo pojedinaca kao
slobodnih ljudi, dopiru granice ovlaenja drave.
Nozikova teorija ovlaenja je jo jedna instanca koja je teorijski
nesaglasna sa Rolsovim naelima. Prvi deo se tie izvornog sticanja
vlasnitva. Pitanje je pravednog sticanja prava vlasnitva. Drugi deo se
odnosi na prenos vlasnitva sa jednog lica na drugo. Na osnovu ega se
izvodi taj postupak, postoje li kakava proceduralna pravila, kakvog su
pravnog kvaliteta i da li se primenjuju na odgovarajui nain? Kako
neka osoba moe stei posjednitvo od druge osobe kojoj ono pripada?
U tu temu spadaju i opi opisi dobrovoljne razmjene, darivanja i (s druge
strane) prevare, kao i reference na odreene konvencionalne pojedinosti
utvrene u moderenom drutvu14. Naelo pravedne raspodele je
ispunjeno ukoliko svako ima pravo na vlasnitvo koje je utemeljeno na
zakonu. Nozik pokuava da i kroz treu temu ispravi nedostatke Rolsove
teorije pravde. ta initi ukoliko je nekada ranije izvrena nepravedna
raspodela, ako je neko nezakonito i nelegitimno prisvojio kakvo dobro?
12
Za Nozikovu i Rolsovu teoriju se smatra da su sedamdesetih godina prolog veka uinile
znaajan saznajni raskid sa do tada preovlaujuim logikim pozitivizmom i metaetikim
pristupom u analizi moralnih problema u drutvu, pravnom poretku i dravi. Sa njihovim
uenjem analitika se okree normativnim teorijama morala. V. P. Vallentyne, Robert Nozick,
Anarchy, State and Utopia, The Twentieth Century: Quine and After, of Central Works of
Philosophy, edited by John Shand, Acumen Publishing Vol. 5/2006., 86.
13
R. Nozick, Anarhija, drava i utopija, Naklada Jesenski i Turk, Zagreb 2003., 161.
14
R. Nozick, 203.
Zorana Nikoli Maksimovi 249

U tom sluaju se primenjuje princip rektifikacije. On je usmeren na


ispravljanje ranije uinjenih nepravdi.
Nozik pravi razliku meu principima pravde, koji poivaju na
istorijskom iskustvu, i principa krajnjeg stanja. To isto ini i sa principom
pravde koji postoje kao modeli postuliranja prava u raznim drutvenim
poslovima, pojavama i problemima u odnosu na one principe koji nemaju
takav znaaj. Istorijska naela pravde se temelje na potvrenom iskustvu
kao ispravnom, tako da je kontinuitet njihovo obeleje. Naela krajnjeg
stanja se zasnivaju na usvojenim, uoblienim i formalizovanim, stukturnim
naelima koja obezbeuju pravednu raspodelu resursa. Modelirani princip
pravde polazi od pretpostavke jasnih i formalizovanih standarda. Ovi
standardi uslovljavaju da se pravda kao stabilna kategorija praktikuje na
razliite naine. Ovi naini su zavisni od nekakvih inilaca subjekta na
koji se pravda treba primeniti. Da li je taj subjekt sam pravedan, da li je
njegovo postupanje u skladu sa moralom vrlina, ima li nekakve zasluge za
svoj kolektiv i slino? To ne osporava injenicu slobode privatnih lica. Niti
sputava njihova prava. Ali, trai od njih reciproan odnos prema drutvenoj
sredini kojoj pripada. Iz tog aspekta Nozik posmatra i tumai princip
pravednosti. Predstavljajui teoriju pravde u socijalnom kontekstu, Rols
se zalae da proizvodnja obezbeuje druveni proizvod koji je mogue
ali i potrebno nejednako distribuirati samo ako se na taj nain popravlja
stadnard onih u najnepovoljnijim egzistencijalnim pozicijama. Nozik se ne
bavi tim problemima. On upuuje na sledee: znati birati i biti izabran.
Naela krajnjeg stanja i modelirani principi pravde, ugroavaju
lina prava graana. Kao takva, nemaju podrku u moralu vrlina. Drugi
Rolsov princip pravde kao pravinosti je po Nozikovim vienjima, primer
principa pravde krajnjeg stanja koji proishodi iz modeliranog naela
pravde. Jo jedna razlika se uoava u stavovima ova dva teoretiara. Dok
se Rols bavi makro-problemima smatrajui da je nemogue iskustveno
utvrditi mikroproblematiku, Nozik to porie. Istraiva je u obavezi da se
posveuje obema dimenzijama drutvene stvarnosti. Distributivna pravda
Dona Rolsa i teorija ovlaenja Roberta Nozika izrastaju na potovanju
procedura u primeni pravde. Na taj nain stvaraju se uslovi povoljnog i
pravednog ishoda. Tri naela koja raspravlja Nozik, slue mu kao osnovica
proceduralnoj pravdi. Za razliku od njega, Rols proceduralnu pravdu
izgrauje na temeljima poetnog poloaja. Tu pojedinci ispod koprene
neznanja biraju pravedna naela, a saglasnost postiu na racionalom
odabiru onih koja su najsigurnija za sve, odnosno, za svakog ponaosob.
Sam uslov poetnog poloaja podrazumeva pravednost, smatra Rols. Tako
da sva naela koja nastaju na taj nain su takoe pravedna. Kod Nozika iz
pravedne procedure se raaju nove pravedne procedure. Rols principom
razlike uslovljava budue procedure sa mogunou da se neke procedure
250 Strani pravni ivot

odbace kao nepravedne. Drutvo je uslonjeno. Mrea uloga i poloaja


po horizontalnoj i vertikalnoj ravni, obazbeuje njegovo funkcionisanje i
razvoj. Funkcionalna diferencijacija povlai za sobom i razliito rangiranje
pojedinaca koji obavljaju razliito gradirane funkcije u drutvu. Princip
razlike je jedna vrsta stimulacije licima u najloijem poloaju. Kad se
naela zavrnog stanja raspodjelne pravde ugrade u pravnu strukturu
drutva, ona (poput veine uzorkovanih naela) daju svakom graaninu
ostvarivo pravo na neki dio ukupne sume individualno i grupno stvorenih
proizvoda15. Svi raspolaemo nekakvim talentima. Neije nadarenosti i
talenti vie odgovaraju datoj drutvenoj strukturi, te se stoga pozicija tih
lica na vertikalnoj lestvici kree uzlaznom putanjom. To im omoguava,
jednostavno, udobniji i lagodniji ivot kao dela valorizacije onoga to
je njihov resurs. Nozik tu nema dileme. Rols ima drugaiji stav. Takvim
talentima se vie crpe ovi resursi na raun resursa drutva. I ovo je potvrda
da Rols ne zauzima klasinu liberalistiku poziciju, ve da njegove ideje
ine svojevrsni kompromis linog i socijalnog.

3.1.Nozikove primedbe Rolsovoj tezi prvobitnog poloaja i


drutvene saradnje

Nozik kritikuje Rolsov postupak utemeljenja naela pravde.


Njemu je sumnjiv stav da je mogue postii punu saglasnost oko ovih
naela u diferenciranom drutvu, razliitih statusa, pa ma kako ono bilo
dobro ureeno. U realnom svetu teko je izvriti pravednu distribuciju
pravde na aktere drutvene stvarnosti. Drutvena saradnja oko zajednikih
interesa nesumnjivo postoji, ali ona nikada nije potpuna. Posebno u
uslonjenom drutvu, gde se integrie mnotvo linih interesa. Ne moe
se rei da e do sukobljavanja zahtjeva doi jedino tamo gdje postoji
drutvena saradnja; da pojedinci koji proizvode samostalno i snalaze se
(u poetku) sami, nee iskati pravdu u meusobnim odnosima16. Teko
je izmiriti line potrebe polazei od ovekove prirode. ovek je sklon
proceni, ali ta procena ne mora poivati na objektivnoj racionalnosti. Ona
moe biti izraz njegove socijalne i emocionalne nezrelosti, predrasuda,
sujete, prevelikih aspiracija i slino. Zbog toga Nozik predlae obrnut
primer: poi od apstrahovane drutvene nesaradnje. U situaciji
drutvene nesuradnje, moglo bi se rei da svaki pojedinac zasluuje ono
to dobije bez truda; odnosno, nitko drugi ne moe zahtijevati pravdu
u vezi s tim posjedom. U takvoj je situaciji posve jasno tko ima pravo
na to, tako da nije potrebna nikakva teorija pravednosti17. Drutvena
15
R. Nozick, 229.
16
R. Nozick, 246.
17
Ibid.
Zorana Nikoli Maksimovi 251

saradnja, istie on, zamagljuje saznanje koliki je doprinos svakoga od


njih? Nozik smatra da bi trebalo definisati pojam odredivog graninog
proizvoda, a to manjka teoriji Dona Rolsa. ...Vlasnici resursa sklapaju
posebne ugovore s poduzetnicima o uporabi njihovih resursa, poduzetnici
sklapaju ugovore s pojedinanim radnicima, ili skupine radnika najprije
postignu neki zajedniki sporazum a potom podnesu taj paket nekom
poduzetniku, i tako dalje.18. Ukoliko je teorija granine proizvodnosti
razumno primerena, onda e ljudi u dobrovoljnim prenosima dobijati
uglavnom svoje granine proizvode.
Rols grei kada projektuje poetnu situaciju kao situaciju
nezainteresovanih pojedinaca koji su racionalizacijom iz svog prosuivanja
liili sve razlike meu njima. One koje im ne idu na ruku, kao i one kojima
bi bili privilegovani. Nozik, prema tome, nije saglasan ni sa dva naela
pravednosti. On misli da ne treba poi ni od toga da li bi pojedinci uopte
odabrali naela koja obrazlae Rols. Ali, treba se pitati zato bi pojedinci
u poetnom poloaju izabrali naelo koje je usmereno na grupe a ne na
pojedince. Kakva bi bila promiljajua pozicija svakog pojedninca u odnosu
na sve druge? Na to pitanje Rols ne odgovara, nego ga skriva iza uoptavanja
interesa i ciljeva koje smeta u grupe i institucije. Talenat, sposobnost,
nadarenost, korespondiraju sa spremnou na saradnju. U poetnom poloaju
moda eliminiemo injenicu svesnosti o svojim vrednostima, ali u toku niza
praksi ona se javlja u ovekovoj svesti. Pre svega kroz procenu sa drugima.
Koliko doprinosim ja, a koliko ti? Koliko umem ja, a koliko ti? Koliko svako
dobija od drutvene saradnje? Ili, koliko svaki pojedinac dobiva opom
drutvenom suradnjom u usporedbi, ne s ne-suradnjom nego s ogranienom
suradnjom19? Ukoliko se ne uspe postii opti dogovor o naelima prema
kojima e se pojedinci ravnati pri raspodeli dobara koja su proizvod opte
drutvene saradnje, nee svi ostati u ne-suradnikoj situaciji ako postoji
neki drugi koristan suradniki angaman koji ukljuuje neke, ali ne i sve
ljude, a iji se sudionici mogu dogovoriti20. Na oveku je izbor saradnika,
saradnje ali i nesaradnje, kao i ograniene saradnje. Zato su ljudi racionalna
bia. Stoga su slobodni da biraju.
Drugo naelo pravednosti posebno smeta Noziku. Rolsovo
rezonovanje nije adekvatno. Korist u nejednakosti se ne moe svesti na
objanjenje da manje sposobni imaju korist u nejednakoj raspodeli ba
zbog svojih ogranienja. Rols tvrdi da manje sposobni dobijaju vie u
neravnopravnoj raspodeli nego u ravnopravnoj. Meutim, on ne uspeva
dokazati da najsposobniji pojedinac nema osnova za albu zato to se
od njega i oekuje da ima manje da bi neko ko nije na nivou njegove
18
R. Nozick, 248-249.
19
R. Nozick, 256.
20
Ibid., 256.
252 Strani pravni ivot

sposobnosti imao vie. Da li je to izraz pravednosti, i da li upuuje na


potovanje kljunog naela liberalizma koji polazi od sposobnosti, volje
i snage linosti?
Prvobitni poloaj koji utvruje Rols doveden je u pitanje u
pogledu postizanja opte saglasnosti, smatra Nozik. Veo neznanja iza
koga se postavljaju pojedinci, moe dovesti i do drugih reakcija. Njihova
racionalnost moe doi do drugih spoznaja. Oni mogu odluiti da ele
vie, otklanjajui strah od moguih gubitaka. Ljudi se ipak, hteli mi to ili
ne, pozivaju na kakvo iskustvo. Njega ne moemo zanemariti. Pojedinci
su mahom okrenuti sebi u svakim a pogotovo u kalkulacijama o vanijim
ivotnim pitanjima. A sa njima se susreemo gotovo svakodnevno. ovek
je sklon pojednostavljivanju. U njemu zakorai na utilitaristiko polje,
namerno ili nehotice. Kakva je korist od bilo kog naela? Zar to nije sasvim
promiljeno pitanje, i primereno svetu u kome ivimo? Sama pomisao
Rolsa o saglasnosti oko temeljnih naela pravde je aproksimativna. Kao
i njeni delotvorni ishodi. Ako bi se izbor naela pravde u poetnom
poloaju uzeo kao ispravan, tada nijedna koncepcija pravednosti koja se
zasniva na sticanju ovlaenja ne bi bila ispravna, naglaava Nozik.

4. Komunitarizam i Rolsova teorija pravde

Komunitaristika kritika Rolsovih stavova kree se u poznatim


koordinatama odnosa komunitarista i liberala.21 Zajednica je vrhovna
vrednost drutva i pojedinac se ostvaruje tek unutar nje, i u okviru
drutva koje je utemeljeno na ovoj paradigmi. Bez zajednice i oseaja
za zajednitvo, ni drutvo ne moe opstati. Linosti moraju polaziti od
interesa kolektiva, i nikako ne mogu imati primat nad njima. Zajednice
omoguavaju da pojedinci izgrade lini identitet kao i moralne predstave.
To naglaava i D. Bel u knjizi Komunitarizam i njegovi kritiari. Zato
bi sa moralnog aspekta bilo pogreno prihvatati ciljeve ili se odluiti
za odreeno ponaanje koje nam sugerie porodica ili drava, a da to
nije iskljuivo na izbor, pitaju se komunitaristi?22 Meutim, ovde je
zanemarena Rolsova ideja prelamanja individualnog i drutvenog,
21
Komunitarizam se javio krajem dvadesetog veka. U knjizi Danijela Bela Komunitarizam
i njegovi kritiari mogu se pronai osnovne teze komunitaristikih teorija. One nisu sasvim
jedinstvene. O tome Tvrtko Joli kae: Naime, filozofi za koje se komunitarizam obino
vee (Taylor, MacIntyre, Sandel i Walzer) u svojim djelima nikada nisu iznijeli to je bit
njihova pristupa filozofiji politike odbijajui ak i da se svrstaju u red komunitarista (str.
4). Pored tih autora ukazuje se i na izvore komunitarizma u povijesti filozofije, pri emu se
starim komunitaristima, Aristotelu i Hegelu, pridodaje i Heidegger. T. Joli, Daniel Bell,
Komunitarizam i njegovi kritiari, s engleskog prevela Maja Hudoletnjak Grgi, KruZak,
Zagreb 2004, 261 Prikazi knjiga, Prolegomena 3 (1/2004), 90.
22
T. Joli, 91.
Zorana Nikoli Maksimovi 253

liberalnog i socijalnog, pravne i socijalne drave. Komunitaristi zameraju


Rolsu stavove kojima gradi uenje o poetnom poloaju. Poetni poloaj
izrasta na racionalosti pojedinaca i usaglaavanju njihovih interesa i
ciljeva. Ali, rezonuju oni, pojedinci su u tom usaglaavanju interesno
orijentisani iskljuivo prema sebi. Mislimo da je ovo preterano, jer se
upravo iz korpusa mogunosti pojedinaca izostavljaju mnoge mogunosti
(i nemogunosti) da bi usaglaavanje imalo smisla. Naravno, posmatrano
iz ugla obezbeene sigurnosti pojedinaca. Individuum sa sveu i saveu
vri izbor. Mada se kree liberalnom putanjom, Rols ipak ne predstavlja
pojedinca u poetnom poloaju kao lice koje je iskljuivo okrenuto sebi.
Tu komunitarizam ide u drugu krajnost: ustupa slobodu pojedinca zbog
nejasno definisane ideje opteg dobra zajednice. Bez nje ovek ne bi
bio drutveno bie. Autarhinost nije njegova osobina nezavisno o kom
se teorijskom konceptu radilo: Rolsovom ili Marksovom, na primer.
Zamerka da liberalima vie odgovaraju liberalni principi pravde, sasvim
je razumljiva. I ne moe se osporiti.
Moral odgovara karakteru zajednice. Branei moral sa stanovita
zajednice komunitaristi su skliznuli u deskriptivni moralni relativizam
(kulturni relativizam). Moralna naela i moralne norme imaju relativnu
vrednost jer proishode iz pluralnih kultura i razvijaju se u pluranim drutvima.
Ovaj relativizam moe ii toliko daleko da kao etika prihvata sasvim razliita
moralna iskustva. Bilo da se radi o verovanju, sudovima, oseanjima. Idenitet
zajednice je temelj samosvojnosti odreenog tipa morala koji je svojstven za
nju. Oni su liberalima zamerali na nerealnoj slici oveka koji nije apsolutno
autonomno bie, a liberali njima na nerealnoj slici sveta u kojoj zajednice
odreuju lini identitet i usmeravaju postupanja pojedinaca prema njenim
standardima.23 Postoje i miljenja da su liberalizam i komunitarizam zapravo
dve korekcije savremene demokratije 24.

4.1. Sandelovo kritiko promiljanje Rolsovog koncepta pravde

Rolsova teorija pravde je utemeljena na deontolokom liberalizmu


jer ispravnost ina ima primat nad dobrim. Ako liberalna drava gradi
poredak na slobodi graana koji mogu da samostalno biraju vrednosti
od kojih treba polaziti i ciljeve kojima treba teiti, onda se taj poredak
temelji da konkretnim naelima, konstatuje Sandel. ta se deava, pita
se on, ako se ne pronau ili ne izgrade takva naela? ta je onda sa
pravednim i moralnim ivotom? Sklanjajui svoj koncept od klasinih
23
Ibid.
24
Diskusiju koju su pokrenuli Amerikanci ne stimuliraju stare teorije ve novi ivotni
problemi. D. Rodin, Liberalizam i komunitarizam: dvije korekcije suvremene demokracije,
Politika misao Vol. XXXII, 1995., 20.
254 Strani pravni ivot

utilitaristikih postavki, on svesno pribegava deontolokoj profilisanosti


teorije pravde.25 Objektivno, taj koncept ne poiva na ideji dobra, smatra
Sandel. Pravda i dobro moraju imati primat nad ispravnim. To kod Rolsa
nije sluaj, a to ukazuje i na nedostatke samog liberalizma a ne samo
njegovog uenja.26 Postavljajui konstrukciju pravde kao nepristrasnosti,
Rols tvrdi da svi pojedinci moraju usaglasiti i integrisati svoje ciljeve i
linu slobodu. Tu Rols ulae prilian trud, stav je Sandela. Volja oveka
ishodi iz razuma, i potom gradi motiv za datu praksu ili odustajanje od nje.
On je autonoman u svojoj volji, a nije proizvod neije volje.27 Raspodela
po principu razlike omoguava da oni koji imaju vie, preraspodele svoja
dobra onima koji imaju manje. To je mogue, kae Sandel, samo ukoliko
su sva dobra zajedniko vlasnitvo drutva. Rols ne polazi od sposobnosti
kao vrline pojedinaca koja im obezbeuje ono to im prema tome
pripada. Sve sposobnosti su inkorporirane kod njega u zajedniki interes.
Pojedinci raspolau razliitim vrlinama. Njih optereuju i nizovi mana.
Svesti sve njih, sa vrlinama i manama, na uniformnu linost je pogreno.
Rols upravo to izbegava ustanovljavajui koncepciju linosti koja svoje
ciljeve, potrebe, motive i intrese stavlja ispred interesa zajednice. Sandel
nije saglasan sa tim konceptom, ali ne uzima u obzir da se i na taj nain
moe tititi i unapreivati zajednica. Razlike ne moraju razgraivati
zajednicu. Na razliitosti u kulturolokom i funkcionalnom smilsu, moe
se u pravednom poretku razvijati i integrisati zajednica ljudi. I u ovom delu
prigovara Rolsu na nedovoljnoj vezi teorije sa praktinim, iskustvenim
ivotom. Ako je pravda osnovna vrlina drutvenih institucija, da li Rols
moe da dokae da ta injenica vai za sva drutva, pita se Sandel?28
Mada Rols i u ovom sluaju prua odgovor na koja drutva se odnosi
njegova koncepcija pravde.
Sandel istie da pojedinci gube sopstveni identitet i zanemaruju
line interese, elje, motive u poetnom poloaju, skriveni iza koprene
neznanja. Ali, u tom poloaju pojedinci se nalaze u jednakim pozicijama
prema drugima, koriste se razumom i tragaju za ispravnim odabirom
pravednog reenja. Svoju saglasnost kao razumni izbor, brane jasnim
iskustvenim argumentima. Tako da se u tom smislu ne moe opravdati
25
O tome pie i D. Pavlovi. V. Duan Pavlovi, Komunitaristika kritika rolsijanskog
liberalizma, www.policy.hu/pavlovic/Bibliografija/Komunitaristicka_kritika.pdf
26
Brent L. Pickett, Sandel, Ontology, and Advocacy, https://isistatic.org/journal-archive/.../
pickett.pdf.
27
V. M. Sandel, Liberalism and the Limits of Justice, Cambridge University Press, Cambridge
1982., 19-20. U slinom kontekstu raspravlja i D. Pavlovi. V. Duan Pavlovi, Komunitaristika
kritika rolsijanskog liberalizma,
www.policy.hu/pavlovic/Bibliografija/Komunitaristicka_kritika.pdf.
28
V. Brent L. Pickett, Sandel, Ontology, and Advocacy, https://isistatic.org/journal-archive/.../
pickett.pdf.
Zorana Nikoli Maksimovi 255

Sandelova teza o nekoherentnosti ove teorije. Sandel upozorava na ve


oformljene mogue stereotipe kod pojedinaca, nekakva sasvim lina ili
internalizovana uverenja. Sve se to mora potisnuti, nezavisno na vrednost
formiranih stavova. Samim tim, gubi se njegov identitet, naglaava
Sandel. Pitamo se, zato se nakon poetne pozicije pojedinci ne mogu
orijentisati prema linom u kontekstu strukturiranog? Liberalizam i ne
poiva na strogoj odvojenosti linog i zajednikog. Naprotiv, on pokuava
da jednim zatiti drugo, istovremeno uvajui autonomnost oba.
Rols smatra da pojedinac treba i da je u stanju da slobodno bira,
da je izbor stvar njegove autonomije. Svesnost o sopstvu pretpostavka je
samosvojnosti. Ali Sandel zamera Rolsu zbog personalnog ignorisanja
stava drugog o moralnom identitetu pojedinca.29 On misli da pojedinac
u uenju Rolsa ima metafiziki prioritet. ovek raspolae osobinom da
bira i selektuje ciljeve. Ona mu dominantno odreuje identitet. Sve ostale
osobine su potisnute ovom. Rols smatra da ciljevi nisu veite kategorije.
Oni se kod pojedinaca mogu menjati. I to je potvrda njegove racionalnosti
kao i elje da se racionalnost ugradi u pravedno.
Zaklonjeni velom (koprenom) neznanja, ljudi racionalno biraju
principe pravde koji e konstituisati optimalni ambijet za realizaciju
njihovih ciljeva, potreba, interesa. Meutim, Sandel napominje da
deontoloki koncept Dona Rolsa onemoguava pojedince da ostvare
sopstveno dobro, podreujui sopstveni identitet nekakvim apstraktnim
ciljevima. Poetna pozicija nije samo osnov za neutralnu teoriju pravde
kao nepristrasnosti. Ona je, pre svega, liberalni koncept koji treba da
obezbedi svakom pojedincu pouzdano utvrivanje i odabir naina kako
postii sopstveno dobro. A to mora uiniti bez ugroavanja dobra, prava i
sloboda drugih30. Rolsov deontoloki liberalizam se ne oslanja na bilo koju
teoriju prava, pravde ili linosti, navodi Sandel. Rols to ini svesno, jer
eli da ukloni sve koncepte koji nisu saglasni sa liberalnim vrednostima.
Taj koncept linosti se protivi nepristrasnosti poetne pozicije, tvrdi
Sandel. Iz tog razloga se i liberalistika paradigma dovodi u pitanje.

4.2. Volzerovi prigovori Rolsovom konstruktivizmu

Konstruktivizam se zasniva na ideji da je potrebno urediti osnovu


strukturu drutva na nepristrastan nain, a to je osnova njegove pravednosti.
Majkl Volzer misli da se Rols svojom teorijom pravde udaljio od realne
drutvene strukture, istovremeno uporno insistirajui na njenoj pravinosti.
29
Ibid.
30
Slinu primedbu iznosi i Negel. Vidi:T. Nagel, Rawls on Justice, The Philosophical Review,
Vol. 82, No. 2/1973, 220-234. u: N. Daniels, Reading Rawls, Stanford University Press, Stanford
1989., 10. Ovde se moe povui paralela sa Kantovim poimanjem slobode.
256 Strani pravni ivot

Konstruktivistika paradigma za njega nema uporite u realnom svetu. A


teorija i teoretiari ne smeju izgubiti tu vezu, tu nit koja spaja iskustveno i
teorijsko. Drutva su oduvek, a posebno u savremenim uslovima, morala
sadravati odgovarajui kulturni model koji je obezbeivao toleranciju
meu razliitostima. Tako se grade i pretpostavke njihovog zajednikog
ivota. Bez tolerancije nema ozbiljnijeg praktikovanja morala svojstvenih
razliitim zajednicama. Odriui se politikog konstruktivizma, Volzer se
zalae za formalizovan nain drutvene kritike koja je odgovarajua za
sve slojeve i grupe u drutvu. Volzer, dakle, smatra da je Rolsova teorija
pravde jedna vrsta oiglednog invencionizma jer mu naela pravde ne
ishode iz drutvene realnosti.31 Rols, nastavlja Volzer, u konstruisanju
vela neznanja iskljuuje niz objektivnih drutvenih injenica. Na koji
nain onda ta teorija moe pravilno formulisati pojmove ispravno, dobro,
pravda, pravednost? Drutvena ravnotea se ne moe predstaviti kao
refleksivna ukoliko se ne izgrauje u stvarnom drutvenom kontekstu.
Sporazum meu pojedincima, koga razmatra Rols, takoe nije proizvod
realnog ivota. On je hipotetiki i kao takav ostaje u domenu filozofske
spekulacije. ivot je stvaran, ljudi kao njegovi akteri takoe. Kako
onda da se temeljna naela koncepcije izvode na osnovu spekulacija,
i da u isto vreme budu uslov realnoj i pravednoj drutvenoj strukturi?
Da bi istinski zaiveo u drutvenoj stvarnosti, da bi omoguavao
oekivanu posledinost aktivnosti ljudi, ugovor meu njima mora biti
objektivan, naglaava Volzer. Pored toga, Rolsova teorija pravde nije
relevantna ni u pogledu ustanovljenja takvih drutvenih uslova koji e
u kulturnom, pravnom i politikom pogledu garantovati tolerantnost
meu raznim grupama u drutvu nacionalnim, religioznim, rasnim
i td. Veo neznanja ne ispunjava onaj zadatak koji joj je namenio Rols.
Nasuprot tome, on istinski projektuje neznanje racionalnih ljudi koji,
zahvaljujui takvoj koncepciji, gube orijentaciju u drutvenom prostoru.
Anahronost u stavovima, sasvim je oekivana posledica, zakljuuje
Volzer. Poput veine komunitarista i Volzer zastupa ideje deskriptivnog
moralnog relativizma. Ne postoji univerzalno moralno naelo. Teorijski
koncept koji nudi normativna etika ne odgovara stvarnosti u kojoj ljudi
ive. Norme moralnog vrednovanja i postupanja zavise od kriterijuma
moralnosti svakog drutva ponaosob32. Ali, Volzer ne odstupa od potrebe
intelektualne kritike sveta u kome ivimo i njegovih nemoralnosti. One
postoje, nezavisno kako im pristupali, sa kog teorijskog aspekta. Nije
svet onakakv kakav bi trebao da bude. Stoga su politiki angaovani

31
V. Duan Pavlovi, Komunitaristika kritika rolsijanskog liberalizma,
www.policy.hu/pavlovic/Bibliografija/Komunitaristicka_kritika.pdf.
32
M. Walzer, Spheres ofJustice, Basic Books, New York 1983., 314.
Zorana Nikoli Maksimovi 257

intelektualci u obavezi da ga kritiki promiljaju33. Postoji i odreen broj


taaka u kojima se dodiruje i /ili proima Rolsova i Volzerova teorija.
Jedna od njih je sadrana u problemu graanske neposlunosti. Zakoni i
moralnost se ne moraju poklapati. Neki zakoni su moralno neodbranjivi
iako se donose po legalnoj proceduri. Graanskom neposlunou koja
je nelegalna ali legitimna, moe se suprostaviti takvim zakonima. Ona
se javlja zbog odbrane sopstvenih sloboda i dunosti suprostavljanja
nepravdi34. Mirnim, nenasilnim putem. Graanska neposlunost se nalazi
na sredokrau izmeu pravnog protesta i odbijanja na osnovu prigovora
savesti35 Volzer takoe polazi od legitimnosti graanske neposlunosti iz
moralnih razloga, bez obzira da li je ona usmerena protiv nepravednog
zakona ili vee drutvene grupe, drave, pre svega 36.

5. Zakljuna razmatranja

Kritiari Rolsove teorije nastupaju iz razliitih paradigmatskih


pravaca. Nozik kritiku teorije pravde kao pravinosti usmerava u
nekoliko smerova: a) odnos prava i sloboda graana i suvereniteta drave,
b) teorija ovlaenja celovitije reava problem pravednog drutva, c)
neadekvatnost proceduralnih pravila u konstrusanju osnovnih principa
pravde kao pravednosti, d) odnos naela pravde i istorijskog iskustva,
e) prvobitni poloaj i objektivnost saradnje pojedinaca. U tekstu smo
nastojali da to jezgrovitije objasnimo vlastito vienje ovih primedbi
upuenih Rolsu. Generalno posmatrano, komunitarizam zamera Rolsu
potiskivanje zajednice u korist pojedinca. Neosporno je da liberalizam
poiva na personalitetu kao i da ga kao takvog favorizuje. Ali, to ne
znai da time ignorie zajednicu. Naprotiv, na taj nain ona jaa u svim
perspektivama a posebno na planu vrednosnih integracija. Institucije
obezbeuju pravednu strukturu. Zar se predstave koje niu na ovoj
podlozi, ne internalizuju kod slobodnih pojedinaca? Odnos pojedinca
i drutva Rols predstavlja kao dinamian proces koji je rukovoen
ciljevima, motivima, potrebama i interesima. Sandelova zamerka da se
kod Rolsa radi o deontolokom liberalizmu, ne mora da se shvati kao bilo
kakva kritika. Njegova kritika je zapravo kritika liberalne teorije. U tom
33
M. Volzer, Moral i prljave ruke, Albatros Plus, Beograd 2010., 8.
34
D. Rols, Teorija pravde, JP slubeni list SFRJ, CID, Beograd 1998., 330. Rols odreuje
graansku neposlunost na sledei nain: Ja u poeti tako to u definisati graansku
neposlunost kao javni, nenasilni, mada svjesno politiki in suprotan zakonu ili politikama
vlasti. D. Rols, 331.
35
V. Z. Nikoli Maksimovi, Rolsova teorija pravde i njeni kritiari, master rad, Pravni fakultet
univerziteta u Novom Sadu 2013., 27-28.
36
V. Michael Walzer, Obligations, Essays on Disobedience, War, and Citizenshi, http://books.
google.rs 5.12.2012.
258 Strani pravni ivot

kontekstu i on se pridruuje stavovima onih mislilaca koji ne prihvataju


Rolsov stav o primatu ispravnog u odnosu na dobro. Ispravnost injenja
i njegovog ishoda gradi predstavu o dobrom. Zar je dobro ono to donosi
loe ljudima? Sloboda linosti podrazumeva slobodu njegovih izbora. Da
nije tako, o kakvom bi se liberalizmu radilo? Sandel smatra da Rolsova
teorija pravde ne poiva na ideji dobra. Skriveni iza vela neznanja
pojedinci gube vlastiti identitet, misli Sandel. Kritika Volzera je zapravo
kritika politikog konstruktivizma uopte. Ali, ne vidimo nita loe
u ideji da se nepristrasno ureenje strukture drutva uzima kao temelj
njegove pravednosti. To da li se Rolsova teorija udaljila od realnog ivota
je pitanje koje se moe postaviti svakoj teoriji i teoretiaru. Volzer ima
puno pravo na njega.

Zoran Nikolic Maksimovic


master lawyer

CRITIQUE OF RAWLS DOCTRINE

Summary

The doctrine of John Rawls has aroused the attention of the


scientific public for more than forty years. A Theory of Justice brought
out a special way of looking at the structure of the liberal-democratic
societies. It offers not only new knowledge but also the methods and
techniques to reach them. As with any successful theory, this one too was
met with acclaim but criticism as well . What unites both approaches to
Rawlss learning is a rational foundation of theoretical positions regardless
of the epistemological outcomes. Communitarians like Sandel and Volzer
were the sharpest critics of the liberal views of John Rawls. Libertianism
of M. Nozick was practically built on the criticism of Rawlss key ideas.
Rawlss scientific reputation was not built on his work only but also
on the thinkers who mostly criticized his ideas. And that was a success
in itself. Rawls became especially popular in the post-socialist countries
after the radical change of the social system. Criticism of Rawlss
learning was related to its key parts: the theory of justice as fairness,
veil of ignorance technique, the two principles of justice, the relationship
between the individual and the community, social relations and the rule
Zorana Nikoli Maksimovi 259

of law, freedom and equality, questions of morality, constructivism and


so on. The author of this paper has tried to present and analyze the basic
theoretical objections to the attitudes of John Rawls.
Key words: theory of justice, the veil of ignorance, liberalism,
constructivism, communitarianism, freedom, equality.
261

Iva Toi1 Struni rad


UDK: 368.21:341.24

OSNOVNE KARAKTERISTIKE CMR KONVENCIJE

Apstrakt

U ekonomski razvijenim zemljama delatnost osiguranja tradicionano


predstavlja vaan instrument socijalne zatite i najznaajniju oblast
privrednog ivota. O njegovom znaaju govori pre svega veliki broj propisa,
bogata sudska praksa i pravna doktrina. U ovom radu autor se bavi pitanjem
uslova za osiguranje od odgovornosti prevozioca, kako u nacionalnom,
tako i u meunarodnom pravu. Najpre e biti rei o znaaju transportnog
osiguranja, pre svega u drumskom prevozu zatim o izvorima prava, a najvei
akcenat stavljen je na osiguranje od odgovornosti prevozioca u svetlu CMR
konvencije, uz osvrt na domae pravo. Sa aspekta harmonizacije i unifikacije
prava pitanje odgovornosti prevozioca je od kljunog znaaja, s obzirom da
zauzima centralno mesto prilikom regulisanja odreene grane saobraaja.
U okviru pitanja o osiguranju od odgovornosti prevozioca analizarae se:
predmet osiguranja, osnov osiguranja, irina pokria, dopunsko osiguranje,
ogranienje osiguranja,. pokrie stete, premija osiguranja itd.
Kljune rei: CMR konvencija, osiguranje, drumski transport,
odgovornost

1.Znaaj transportnog osiguranja

Osiguranje kao privredna delatnost u savremenom znaenju razvilo


se tokom XVIII i XIX veka, dakle, svoj puni razvoj dostiglo je u razvijenom
kapitalizmu.2 Transportno osiguranje je jedna od najstarijih vrsta osiguranja.
Rudimentarni oblici snoenja rizika na rekama, dakle u transportnom
osiguranju, javili su se jo pre tri hiljade godina u Kini, odnosno pre dve
hiljade godina u Vavilonu. Rodski zakon sadrao je odredbu da teta koja
nastane izbacivanjem tereta u more da bi se spreila vea teta, mora biti
nadoknaena od strane svih uesnika u tom pomorskom poduhvatu. Sa
daljim razvojem trgovine na kopnu i moru razvijalo se i osiguranje.
1
Student master studija, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu; e-mail: iva_tosic@
hotmail.com
2
B. Ivoevi, Transportno osiguranje, Tivat 2010, 17
262 Strani pravni ivot

U zavisnosti od razvoja proizvodnih snaga drutva mogu se


razlikovati tri kvalitativno odvojene faze razvoja transportnog osiguranja.
Prva faza obuhvata vreme od pojave prvih elemenata i primitivnih oblika
osiguranja u robovlasnikom i feudalnom sistemu, pa do prvih samostalnih
ugovora o osiguranju krajem srednjeg veka. Druga faza obuhvata vreme od
pojave prvih samostalnih ugovora o osiguranju, pa do osnivanja krupnih
kapitalistikih osiguravajuih drutava u XVIII veku. Trea faza obuhvata
period od osnivanja krupnih osiguravajuih drutava do danas.
O transportnom osiguranju u savremenom smislu rei moemo
govoriti tek od razvoja pomorskog osiguranja vezanog za londonski Lloyd.
Danas Lloyd predstavlja jedno od najvanijih trita osiguranja u svetu.
Lloyd nije osiguravajue drutvo ve skup inokosnih osiguravaa, od
kojih svaki odgovara samo za svoje obaveze. Pri tome Lloyd prua svojim
lanovima (kojih ima preko 28000) dragocene usluge koje im omoguavaju
uspeno poslovanje i konkurenciju s velikim osiguravajuim drutvima.
U dananje vreme meunarodna trgovina i transport robe, naroito
pomorskim putem, ne moe se uopte zamisliti bez transportnog osiguranja.
Transportno osiguranje je vano naroito iz razloga to je vrednost pojedinih
brodova i poiljaka nesrazmerno vea, nego to je bila ranije. Ono prua
svim uesnicima u meunarodnoj trgovini sigurnost, bez koje se moderni
instrumenti spoljne trgovine ne mogu ni zamisliti, a polisa osiguranja
dokument bez kojeg se dokumentarna prodaja danas vie ne moe realizovati.
Osnovni cilj transportnog osiguranja sastoji se u tome da se prui
obezbeenje osiguranicima kao i da se u sluaju ostvarenja osiguranog
sluaja da naknada za eventualne tete koje su osiguranici usled toga
pretrpeli.
Kada govorimo o optoj podeli transportnog osiguranja mislimo
na: 1)Kasko osiguranje - osiguranje prevoznih sredstava (pomorski, reni
i avionski) i 2) Kargo osiguranje osiguranje robe u prevozu.
Transportno osiguranje je od velikog znaaja za meunarodnu
trgovinu iz vie razloga:

1) Velika vrednost sredstava ukljuenih u odvijanje operacija drumskih


prevoza
2) Fenomen kumuliranja rizika: sutina kumuliranja rizika sastoji se u tome
da su opasnostima i rizicima u isto vreme izloene stvari koje pripadaju
razliitim licima. Nastupanje osiguranog sluaja moe u isto vreme naneti
tetu i vlasniku drumskog prevoznog sredstva i vlasniku tereta.
3) Obezbeenje sigurnosti: u uslovima distancione prodaje kupac esto
nema mogunost da sam vidi robu koja je predmet ugovora o prodaji.
Roba koja je predmet trgovinskih transakcija u toku prevoza esto
prelazi iz ruke u ruku. Ako se ima vidu da se roba moe nai u rukama
Iva Toi 263

razliitih lica jasno je da u mnogim sluajevima nee biti lako utvrditi


u kom trenutku je teta nastupila i ko je za nju odgovoran. U takvim
situacijama teko je potraivati i ostvariti naknadu od odgovornog lica.3

2.Izvori prava

Glavni nosioci unifikacije saobraajnog prava su meunarodne


institucije (vladine i nevladine) putem bilateralnih i multilateralnih
sporazuma, konvencija, direktiva i drugih propisa kojima se meusobno
usaglaavaju nacionalni propisi. Pitanja meunarodnog drumskog
saobraaja su regulisana veim brojem meunarodnih i nacionalnih
propisa. Srbija kao naslednik bive Jugoslavije, potpisnik je velikog
broja meunarodnih konvencija, multilateralnih i bilateralnih sporazuma
kojima su regulisana pitanja iz domena meunarodnog saobraaja. Sve
konvencije i sporazumi koje je naa zemlja ratifikovala su integrisani u
njen pravni sistem i praktino se primenjuju.

2.1. Nacionalni propisi

Znaajan broj nacionalnih propisa regulie problematiku


meunarodnog drumskog transporta putem zakona, bilateralnih
sporazuma, odluka, uredbi, reenja i drugih dokumenata koji se koriste u
regulativi nae zemlje. Osnovnu pravnu regulativu donosi Ministarstvo
graevinarstva, saobraaja i infrastrukture Repulike Srbije, Sektor za
drumski transport, puteve i bezbednost saobraaja, pri emu:

- obavlja poslove koji se odnose na pripremanje i izvravanje propisa, u


vezi sa uspostavljanjem i funkcionisanjem meunarodnog drumskog,
eleznikog, vazdunog i cevovodnog transporta,
- uestvuje u pripremi bilateralnih sporazuma i prati njihovo sprovoenje
sa svim dravama sa kojima postoji zajedniki interes u bilateralnom
transportu roba i putnika,
- priprema zakljuivanje meunarodnih ugovora i sporazuma iz oblasti
meunarodnog transporta, sarauje sa drugim dravama i inostranim
institucijama u kojima je Srbija lanica,
- dogovara kontigente bilateralnih i CEMT dozvola (multilateralna
dozvola na osnovu koje je dozvoljeno obavljanje meunarodnog
prevoza tereta izmeu drava lanica ITF-a ili u tranzitu preko
dravnog podruja jedne ili vie drava lanica CEMT-a vozilima koja

3
N. Petrovi Tomi, Odgovornost i osiguranje drumskog prevozioca po CMR konvenciji,
Usklaivanje poslovnog prava Srbije sa pravom EU 2013., 339-340
264 Strani pravni ivot

su registrovana u jednoj od drava lanica4) i drugih isprava koji se


koriste u meunarodnom transportu,
- obavlja raspodelu i distribuciju CEMT dozvola domaim prevoznicima,
- obavlja poslove izdavanja dozvola (licenci) prevoznicima za meunarodni
transport putnika i roba,
- obavlja usklaivanje meunarodnih redova vonje i utvruje osnovne
principe i koordinaciju aktivnosti,
- sarauje sa dravama u okviru pakta stabilnosti po pitanju transporta,
sarauje sa nadlenim organima entiteta i dr.

Pomenuemo i najvanije unutranje propise u ovoj oblasti:

- Zakon o meunarodnom prevozu u drumskom saobraaju5- Ovim


zakonom ureeni su uslovi za obavljanje meunarodnog javnog
prevoza, meunarodni javni prevoz putnika, meunarodni javni prevoz
stvari, meunarodni prevoz za sopstvene potrebe, naknada za puteve
i druga pitanja od znaaja za obavljanje meunarodnog prevoza u
drumskom saobraaju.

- Zakon o sporazumima o transportu u drumskom saobraaju6 sadri


itav niz ugovora u transportu:

Ugovor o osiguranju od odgovornosti prevoznika za tete na robi u


domaem drumskom saobraaju
Ugovor o transportu lomljivih stvari
Ugovor o transportu robe u drumskom saobraaju
Ugovor o transportu robe u meunarodnom drumskom saobraaju
Ugovor o uskladitenju robe
Ugovor o uskladitenju i prodaji robe
Ugovor o drumskom transportu robe
Ugovor o otpremanju i transportu robe (pediciji)
Ugovor o transportu putnika
Ugovor o kontroli kvaliteta robe
Generalna polisa o osiguranju poiljki u drumskom transportu itd.
- Zakon o prevozu u drumskom saobraaju7
- Zakon o bezbednosti saobraaja na putevima8
4
D. Kuevi, Konvencije i dokumenti u cestovnom prevozu robe, Sveuilite u Zagrebu
Fakultet prometnih znanosti 2015., 9
5
Sl.list SFRJ br. 60/98, 5/99 ispr., 44/99, 74/99 i 4/2000 ispr; Sl.glasnik RS br.101/2005,
101/2005 dr.zakon, 18/2010 i 68/2015 dr.zakoni
6
Sl.list SRJ br. 26/95
7
Sl.glasnik RS br. 46/95, 66/2001, 61/2005, 91/2005, 62/2006, 31/2011 i 68/2015 dr.zakoni
8
Sl.glasnik RS br. 41/2009, 53/2010, 101/2011, 32/2013, - odluka US, 55/2014, 96/2015
dr.zakon i 9/2016 odluka US.
Iva Toi 265

2.2. Zakonska regulativa EU

Komitet za suvozemni transport je komitet u okviru Sektora


saobraaja Ekonomske komisije Ujedinjenih nacija za Evropu. Svoj rad
on obavlja kroz podkomitete u okviru kojih je formiran vei broj radnih
grupa. Najznaajniji rezultat dugogodinjeg rada ovog sektora je donoenje
ak 55 meunarodnih sporazuma i konvencija koje obezbeuju zakonski
i tehniki okvir za razvoj drumskog, eleznikog, unutranjeg vodnog
i kombinovanog transporta u regionu. Ovi meunarodni sporazumi, od
kojih se mnogi primenjuju i u zemljama koje nisu lanice ECE9, odnose
se na razliitu problematiku saobraaja za koju su odgovorne Vlade
zemalja lanica i koja ima znaajan uticaj na meunarodni transport. Ovo
ukljuuje koherentnu meunarodnu infrastrukturnu mreu, ujednaene i
pojednostavljene procedure prelaska granica i ujednaena pravila i propise
koji imaju za cilj obezbeenje visokog nivoa efikasnosti, sigurnosti
i zatite ivotne sredine u okviru saobraajne delatnosti. Pomenuti
sporazumi i konvencije, koje se stalno auriraju, pravno povezuju zemlje
potpisnice u oblasti saobraaja.
U drumskom transportu, donet je veliki broj direktiva koje
obavezuju nau zemlju, a to su:
- Direktiva1999/62/EC10 koja se odnosi na utvrivanje putarine tekim
drumskim vozilima pri upotrebi odreene infrastrukture (pitanje
reciprociteta).
- Direktive 92/81/EEC11 i 92/82/EC12 koje se odnose na obraun trokova
goriva u drumskom prevozu.
- Direktiva 96/49/EC13 regulie prevoz opasnih materija drumom-dodatak
prilozima A i B ADR-a.
- Direktiva 96/35/EC14 definie obavezu postojanja institucije sa ulogom
savetnika za bezbednost u procesu transporta opasnih materija, bez
obzira na vid prevoza.
- Direktiva 2002/15/EC15 se odnosi na definisanje minimalnih standarada
zatite zdravlja i bezbednosti radnika na putevima, spreavanje nelojalne
konkurencije unutar EU i poveanje bezbednosti na putevima.
- Direktiva 2003/96/EC16 se odnosi na oporezivanje energenata i goriva
9
Ekonomska komisija Ujedinjenih nacija za Evropu
10
Official Journal of the European Communities, 17.Jun 1999
11
Official Journal of the European Communities, 19.Oktobar 1992
12
Official Journal of the European Communities, 19.Oktobar 1992
13
Official Journal of the European Communities, 23,Jul 1996
14
Official Journal of the European Communities, 03.Jun 1996
15
Official Journal of the European Communities. 11.Mart 2002
16
Official Journal of the European Communities, 27. Oktobar 2003
266 Strani pravni ivot

sa ciljem poveanja energetske efikasnosti i smanjenja zagaenja


ivotne sredine.
- Direktiva 98/70/EC 17 se odnosi na kvalitet benzina i dizel goriva itd.

2.3. Meunarodni izvori

Na meunarodnom nivou donet je veliki broj bilateralnih i


multilateralnih sporazuma, konvencija, a jedna od najznaajnijih je
svakako Konvencija o ugovoru za meunarodni prevoz robe drumom
(CMR)18. Srbija kao naslednik SFRJ potpisala je vie od 32 Sporazuma
o meunarodnom drumskom prevozu robe i/ili putnika sa sledeim
zemljama: Albanijom (Sl.list 12/84), Austrijom (10/61), Belgijom (4/64),
Belorusijom (3/66), Bugarskom (12/66), V.Britanijom i S.Irskom (35/70),
Grkom (51/68), Danskom (1/69), Holandijom (12/75), Hrvatskom (1/98),
Iranom (Ratifikovan Uredbom SIVa 271/91), Irskom (6/90), Italijom
(11/84), Kiprom (11/84), Luksemburgom (10/97), Maarskom (7/66
putniki i 11/84 prevoz robe), Makedonijom (5/96), Nemakom (11/78),
Norvekom (39/73), Poljskom (50/70), Portugalijom (10/84), Rumunijom
(9/69), Rusijom (SSSR, Ruskom federacijom, 1/99 i 2/87), Turskom
(11/84), Finskom (4/78), Fransuskom (37/71), ekom i Slovakom
(12/81), vajcarskom (9/81), panijom (286/89), koji se i danas nalaze u
primeni. Nakon osamostaljenja, Srbija je potpisala jo nekoliko sporazuma
sa Slovenijom (2002), Bosnom i Hercegovinom (2005), i dr.
Ovim Sporazumima regulisana su pitanja iz oblasti prevoza i
saobraaja, od najznaajnijih definicija, povremni saobraaj motornim
vozilima, prekogranini linijski saobraaj, tranzit, dozvole i izuzeci od
reima dozvola, vanost i kontigenti dozvola, isprave u vozilima, potovanje
nacionalog i meunarodnog prava, prekraji, porezi i naknade, mase i dimenzije
vozila, sankcije, kontrola dokumenata i dr. Svi ovi sporazumi objavljeni su u
Slubenim listovima. Naa zemlja aktivno uestvuje u radu meunarodnih
organizacija gde je potpisala i ratifikovala vei broj sporazuma i konvencija, a
na podruju motornih vozila donet je itav niz drugih sporazuma koji takoe
reguliu materiju u drumskom saobraaju, a to su:

- Evropski sporazum o glavnim meunarodnim pravcima, kojim je


definisan plan koordinirane akcije planiranja, izgradnje i rekonstrukcije
drumskih saobraajnica koje su od meunarodnog znaaja.
- Evropski sporazum o radu posada na vozilima koja obavljaju meunarodni
prevoz u drumskom saobraaju, utvruje uslove koje vozai moraju
da ispunjavaju u pogledu dnevnog odmora, vremena trajanja vonje u
17
Official Journal of the European Communities, 13. Oktobar 1998
18
Sl.list FNRJ Meunarodni ugovori i drugi sporazumi, br. 11/58
Iva Toi 267

toku jednog dana, maksimalnom trajanju vonje u toku sedam dana i u


toku 14 uzastopnih dana, sedminog odmora, kao i nain registrovanja
podataka i vrenja kontrole, tzv. AETR19.
- Evropski sporazum o meunarodnom prevozu opasnih materija u drumskom
saobraaju - ADR20 , utvruje postupke u toku prevoza opasnih roba,
kroz opte zahteve i zahteve u pogledu opasnih materija i predmeta (opti
propisi, klasifikacija, spisak opasnih roba prema UN-brojevima i slovnom
rasporedu, posebni propisi i slobodne koliine opasnih roba, granine
koliine, pakovanja i odredbe za cisterne, propisi za isporuku, propisi
za izradu i ispitivanje ambalae, velikih sredstava za pakovanje, velikih
pakovanja i cisterni, propisi za prevoz, utovar, istovar i manipulacije) i
kroz uslove u pogledu transportne opreme i transportnih operacija (propisi
za posadu, vozila, opremu, postupanje i dokumentacija, propisi za izradu i
odobrenje tipa vozila).
- Evropski sporazum o minimalnim uslovima za izdavanje i vanost vozakih
dozvola, kojim je regulisana problematika jednobraznosti propisa za
izdavanje i vanost vozakih dozvola, selekcija kandidata, redosled
polaganja ispita i dr.
- Opti ekonomski sporazum za meunarodni drumski transport, kojim
su regulisana pitanja ekonomije drumskog saobraaja, cene drumskih
vozila, naplata putarina, carinski problemi i dr. Postoje Konvencije po
ostalim vidovima saobraaja.
- Sporazum koji se odnosi na infrastrukturu meunarodnih puteva (AGR21)
- Sporazum koji se odnosi na kombinovani transport (AGTC22)
- Sporazum o meunarodnom prevozu lakokvarljivih namirnica u specijalnim
vozilima za njihov prevoz- ATP23. Ovim sporazumom odreuju se: minimalna
temperatura koja se mora odravati za razliite kategorije smrznutih ili
rashlaenih namirnica, dozvoljeno trajanje prevoza, zahtevi koje mora da
zadovolji vozilo i oprema i postupak ispitivanja njihove termike efikasnosti.
Jedan od najznaajnijih je i Sporazum o usvajanju jednoobraznih
tehnikih propisa za vozila sa tokovima, opremu i delove koji mogu biti
ugraeni i/ili korieni na vozila sa tokovima i uslovima za uzajamno
priznavanje dodeljenih homologacija na osnovu ovih propisa (Sl.glasnik
RS br.011/11). Na osnovu ovog sporazuma dosada je doneto 113 ECE

19
European Agreement concerning the Work of Crews of Vehicles engaged in International
Road Transport, 1999
20
European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road
21
European Agreement on Main International Traffic Arteries, 1975
22
Europen Agreement on Important International Combined Transport Lines and Related
Installations, 1991 sa Protokolom iz 1997. koji ukljuuje i vodni transport po unutranjim
plovnim putevima
23
Agreement on the International Carriage of Perishable Foodstuffs and on the Special Equipment
to be Used for such Carriage ,1970
268 Strani pravni ivot

pravilnika a u pripremi je jo nekoliko. Ovim pravilnicima su definisani


zahtevi i naini ispitivanja, kako motornih vozila u celini, tako i njihovih
delova i opreme, i to u pogledu bezbednosti i ekolokih karakteristika. Na
osnovu ovih pravilnika vri se homologacija motornih vozila, njihovih
delova i opreme. Naa zemlja je usvojila i primenjuje 55 ECE pravilnika.
Primena usvojenih pravilnika je obavezna i regulie se odgovarajuim
Uredbama, odnosno Naredbama, koje donosi vlada Srbije i koje se
objavljuju u slubenom glasniku RS. Za sprovoenje ovih pravilnika
nadlean je Savezni zavod za standardizaciju.
Konvencije su vrlo znaajni meunarodni dokumenti jer obavezuju
zemlje potpisnice usklade svoje unutranje zakonodavstvo sa odredbama
konvencije i moraju dozvoliti odvijanje meunarodnog saobraaja po
svim putevima na svojoj teritoriji a ne samo na meunarodnim putnim
pravcima. Konvencije dozvoljavaju ogranienje saobraaja zbog razloga
bezbednosti (gabarita, bruto i neto mase, neobeleenog vozila i dr.). U
osnovi postoji dve grupe konvencija: Svetske carinske organizacije i
donete pod pokroviteljstvom Ujedinjenih Nacija.
Bazna je Konvencija o saobraaju na putevima (doneta 1968)
sa nekoliko aneksa u kojima su regulisani najznaajniji faktori od kojih
zavisi razvoj i bezbednost drumskog saobraaja kako u teretnom tako i
putnikom saobraaju. Propisani su uslovi prihvatanje stranih vozila na
teritoriji drugih drava i uslovi koje ta vozila mora da ispunjavaju, pravila
saobraaja, vozake isprave, pristupanje i otkazivanje konvencije i dr.
Zakon o bezbednosti saobraaja je usaglaen sa ovom Konvencijom.
- Konvencija o ugovoru u meunarodnom prevozu drumom (CMR), kojom su
standardizovani uslovi za izvrenje meunarodnog prevoza tereta, posebno
u delu pratee dokumentacije (tovarni list) i u pogledu odgovornosti
prevoznika, za gubitak ili oteenje, zakanjenje u isporuci i sl.
- Konvencija o ugovoru o meunarodnom prevozu putnika i prtljaga
drumom (CVR)24, kojom su regulisane obaveze prevoznika za izdavanje
karata, povrede ili smrt u putu, tete, odgovornost prevoznika i dr.
- Carinska konvencija o meunarodnom prevozu robe na osnovu karneta
TIR25 Konvencija, kojom se pojednostavljuje i ubrzava carinski
postupak, a naroito u oblasti tranzita.
- Konvencija o zajednikom tranzitu, zajedniki tranzitni postupak (Common
transit procedure) sadri u osnovi dve konvencije: Konvenciju o
zajednikom tranzitu i Konvenciju o pojednostavljenim formalnostima u
trgovini robom za robu van zajednice (T1) i robu iz zajednice (T2).
Ima i drugih konvencija, koje su znaajne u meunarodnom
24
Sl.list SFRJ Meunarodni ugovori, br. 8/77
25
Sl.list SRJ Meunarodni ugovori, br.9/2001 i Sl.list SCG Meunarodni ugovori br. 5/2003
Iva Toi 269

drumskom transportu i saobraaju, kao to su: Konvencija o privremenom


uvozu ambalae, Carinska konvencija (ATA karnet), Carinska konvencija
o privremenom uvozu privatnih drumskih vozila, Carinska konvencija
o privremenom uvozu komercijalnih drumskih vozila, Evropska
konvencija o tretmanu paleta koje se koriste u meunarodnom transportu,
Meunarodna konvencija o harmonizaciji postupaka pregleda robe na
graninim prelazima, CRTD - Konvencija o civilnoj odgovornosti za tete
prouzrokovane tokom prevoza opasnih materija drumom, eleznicim i
plovidbom po unutranjim plovnim putevima, Bazelska konvencija o
prekograninom kretanju otpada i dr.26

3.Uslovi za osiguranje od odgovornosti prema CMR

CMR konvencija definie obaveze prevoznika i dokumente koji se


moraju nositi u vozilu koje obavlja meunarodni prevoz robe izmeu dve
zemlje od kojih je barem jedna potpisnica CMR konvencije. Pored toga,
Konvencija dalje definie odreene odgovornosti poiljaoca i primaoca
roba. Prema ovim uslovima vri se osiguranje odgovornosti prevozioca
(osiguranika) prema korisniku prevoza poiljaka preuzetih na prevoz
na osnovu zakljuenog ugovora o prevozu a u skladu sa odredbama
Konvencije o ugovoru za meunarodni prevoz robe drumom (CMR).
Prema ovim uslovima predmet osiguranja ne moe biti odgovornost:

1. za prevoz koji se obavlja bez zakljuenog ugovora o prevozu,


2. za prevoz koji se obavlja za sopstvene potrebe,
3. za besplatan prevoz (nije obraunata vozarina),
4. za prevoz potanskih poiljaka, vrednosnih poiljaka (kovani novac, papirni
novac, hartije od vrednosti, dokumenta i isprave), umetnikih predmeta
(slika, skulptura i dr.).

3.1. Predmet osiguranja

Predmet osiguranja je osiguranikova odgovornost kao prevozioca


prema korisniku prevoza sa iskljuenjem odgovornosti u sluaju:

1) nepopunjenih rubrika u tovarnom listu27;


2) gubitka ili netanog korienja dokumenata navedenih u tovarnom listu28;
3) kanjenja isporuke29;
26
B. Davidovi, Meumarodni transport i pedicija, Kragujevac 2013
27
Konvencija o ugovoru za meunarodni prevoz robe drumom-CMR 1956, l. 7 st. 3
28
CMR, l. 11 st. 3
29
CMR, l. 19
270 Strani pravni ivot

4) plaanja pouzeem30;
5) Deklarisane vrednosti31 ili posebnog interesa32 za odgovornost koja
premauje limit odgovornosti;
6) dela nelikvidnog vozara prilikom prevoza koji obavljaju sukcesivni
vozari33;
7) odgovornosti vee od definisane u skladu sa l. 37. a koju je osiguranik
preuzeo po dogovoru;
8) reklamacije usled provalne krae, razbojnike krae ili krae celog
vozila sa robom (dokazana kraa) ukoliko nije drugaije ugovoreno.

3.2. Osnov odgovornosti i polje primene

Prevozilac odgovara za sve gubitke i oteenja, osim za one za koje je


odgovornost iskljuena. On odgovara po pravilima objektivne odgovornosti,
za gubitak i oteenje, kao i za docnju u isporuci.34 Polje primene:
Racione loci- primenjuje se na ugovore o prevozu robe u
drumskom saobraaju ako se mesto otpreme i opredeljenja nalaze u
razliitim dravama od kojih je bar jedna potpisnica konvencije CMR,
bez obzira na domicil i nacionalnost stranaka.35
Ratione personae- drumski prevozilac ne odgovara samo za svoje
propuste i greke, vec i za greke njegovih pretstavnika i slubenika, i
drugih lica ije je usluge koristio.
Ratione materie- prevozilac odgovara za potpuni ili delimini
fiziki gubitak ili oteenje robe koje nastupi od vremena preuzimanja do
isporuke, kao i za zakanjenje u isporuci.36

3.3. irina pokria

Osigurava je obavezan da osiguraniku (korisniku prevoza)


nadoknadi sve iznose koji su osnovani i koje osiguranik treba da plati iz
osnova prevoznike odgovornosti, ako je teta nastala kao neposredna
posledica saobraajne nezgode (udesa) prevoznog sredstva, poara i/
ili eksplozije (osim tete nastale kao posledica samozapaljenja ili
eksplozije same robe), provalne krae, razbojnike krae ili krae celog
vozila sa robom (dokazana kraa).37 Osigurava e takoe nadoknaditi
30
CMR, l. 13
31
CMR, l. 24
32
CMR, l. 26
33
CMR, l. 38
34
CMR, l. 17 st. 1
35
CMR, l. 1 st. 1
36
N. Petrovi Tomi, 353-354
37
N. Petrovic Tomic, 358
Iva Toi 271

trokove spora i pravnih radnji koje je osiguranik preduzeo uz odobrenje


osiguravaa radi odbrane od neosnovanih ili previsokih zahteva treih
lica. Ove trokove nadoknauje i kada oni zajedno sa tetom premauju
iznos maksimalne odgovornosti (limita osiguravaa).

3.4. Ogranienje osiguranja

U sluaju odgovornosti za tete koje mogu nastati usled netanog


prikazivanja sadraja ugovora o osiguranju odgovornosti korisnicima
prevoza, tvrdnjom da je osigurana sama poiljka, za tete koje su nastale
van zakonske-deliktne odgovornosti ili za tete pokrivene iz osnova
odgovornosti prema treim licima sa kojima osiguranik nije u ugovornom
odnosu osiguranja nema.

3.5. Limit odgovornosti i trajanje pokria

Odgovornost osiguravaa za svaki pojedinani sluaj, bez obzira


na broj nosioca prava, je ograniena Konvencijom CMR na 25 franka
po kilogramu bruto teine manjka38 i navodom u polisi osiguranja.
Osigurava prema ovim uslovima pokriva odgovornost osiguranika
samo za vreme dok je roba bila u priteanju prevozioca i to od momenta
zavrenog utovara u prevozno sredstvo do momenta istovara39, ili do
momenta stavljanja prevoznog sredstva na raspolaganje primaocu
(javnom ili carinskom skladitu) radi istovara.

3.6. Zastarelost

Rok zastarelosti prava na pokretanje postupka iznosi jednu godinu. U


sluaju deliminog gubitka tete ili zakanjenja u isporuci rok tee od dana
isporuke, a u sluaju potpunog gubitka tridesetog dana po isteku ugovorenog
roka, ili kada taj rok ne postoji, ezdesetog dana od dana, kad je prevozilac
preuzeo robu. U ostalim sluajevima rok zastarelosti poinje da tee po
isteku roka od 3 meseca od datuma zakljuenja ugovora o isporuci40. U
sluaju namerno neispravnog postupka, ili propusta koji se smatra jednakim
namerno neispravnom postupku rok zastarelosti iznosi 3 godine.41

38
CMR, l. 23, st. 3
39
CMR, l.17, st.1
40
CMR. l 32, t. 1
41
CMR, l. 32, st. 1
272 Strani pravni ivot

3.7. Obaveze osiguranika

Osiguranik je duan da prilikom sklapanja ugovora o osiguranju


osiguravau prui podatke o prevoznom sredstvu: vrsti vozila (cisterna,
hladnjaa, kiper, vozilo za prevoz paletiziranog tereta, vozilo za prevoz
kontejnera, itd.), nosivosti vozila, registarskim oznakama, koji se unose
u polisu osiguranja. Svaku promenu registarskih tablica prevoznik je
obavezan da pismeno prijavi osiguravau, a osigurava je obavezan da o
prijavljenoj promeni izda dodatak polise.
Osiguranik je obavezan da ispuni zahtev iz pravnih propisa i ovih
uslova u pogledu izdavanja i sadrine tovarnog lista. Tovarni list treba da
sadri: - ime i adresu prevozioca, - ime i adresu poiljaoca, - mesto i adresu
primaoca, - mesto otpreme, - mesto istovara, . registarski broj vozila, - opis
stvari i nain pakovanja, - broj paketa i njihove oznake, - bruto masu ili
koliinu izraenu na drugi nain,- trokove u vezi sa prevozom itd.42
Osim navedenih podataka, u teretni list mogu se uneti i podaci
kao to su: iznos osiguranja, uputstva poiljaoca prevozniku u pogledu
osiguranja robe, ugovorni rok prevoza, naznaku vrednosti robe, trokove
koje preuzima poiljaoc. Osim navedenog, stranke mogu uneti u teretni
list i druge podatke koje smatraju korisnim.43
Osiguranik je obavezan da panjom dobrog privrednika brine o
ispravnosti pakovanja robe, protestvovanju za svaku nepravilnost tokom
utovara ili istovara, odgovarajuem spoljnom stanju i slaganju robe u
odnosu na njenu deklaraciju.
Osiguranik je, takoe, duan da brine i preuzima sve mere radi
nadziranja utovarenog prevoznog sredstva, posebno tokom prekida u
vonji (zvanini parking), kod obavljanja carinskih obaveza, ekanja
na istovar, itd. On je obavezan da neprekidno kontrolie tehniko stanje
prevoznog sredstva u eksploataciji kao i da nastale tehnike nedostatke
odmah otkloni. Osiguranik plaa premiju osiguranja za ceo period trajanja
osiguranja, odjednom, prilikom zakljuenja ugovora.

3.8. Obaveze u sluaju nastanka tete, isplata tete i regresno pravo

Prevozilac je odgovoran za potpuni ili delimini gubitak robe i za


oteenje koje nastupi od vremena preuzimanja do vremena isporuke, kao
i za zakanjenje u isporuci44 Osiguranik je duan da svaku vidljivu tetu,
koja je u smislu ovih uslova pokrivena osiguranjem, zapisniki utvrdi sa
primaocem, a pre predaje poiljke, na nain koji omoguava utvrivanje
42
CMR, l. 6, st. 1
43
D. Kuevi, 13
44
CMR, l. 17, st. 1
Iva Toi 273

uzroka, visine, odnosno obima oteenja poiljke. On je duan da preduzme


sve mere u cilju spreavanja tj smanjenja tete. Svaku eventualnu tetu
osiguranik je duan da prijavi osiguravau bez odlaganja.
Osigurava je duan da posle prijema svih neophodnih dokumenata
i utvrene odgovornosti osiguranika, kao i utvrene obaveze osiguravaa
za naknadu nastale tete, isplati tetu osiguraniku ili po njegovom nalogu
korisniku prevoza u ugovorenom roku. Nijedan odtetni zahtev nee
se likvidirati bez priloene pismene isprave o preuzimanju poiljke na
prevoz (tovarni list).
Kod dopunskog osiguranja rizika krae celog vozila sa robom,
osigurani sluaj nastaje po isteku roka od 30 dana od kada je vozilo sa
robom ukradeno, uz dokaz da nije pronaeno.
Ako osiguranik sazna na bilo koji nain gde se nalaze ukradene
stvari, duan je da preduzme sve potrebne mere radi povraaja istih i bez
odlaganja o tome izvesti osiguravaa.
Isplatom naknade za nastalu tetu, na osiguravaa prelaze sva
prava osiguranika koja ovaj ima prema licima odgovornim za tetu.
Osiguranik je duan da na vreme preduzme sve potrebne mere radi
obezbeenja regresnog prava prema licima odgovornim za tetu.Ukoliko
osiguranik ne postupi u skladu sa tim odgovoran je osiguravau za iznos
koji ovaj nije mogao ostvariti putem regresa od lica odgovornog za tetu.
Ukoliko oteeno lice podnese odtetni zahtev, osiguranik je duan
da ga odmah prosledi osiguravau, sa svim dokumentima neophodnim za
utvrivanje prevozilake odgovornosti.
Osigurava moe naknadno zahtevati i druge dokaze radi prihvatanja
odtetnog zahteva. Osiguranik ne moe bez saglasnosti osiguravaa da
izvri priznanje svoje obaveze na naknadu tete, niti da izvri plaanje iste.
Ukoliko postupi drugaije, osigurava e odbiti isplatu naknade potpuno
ili delimino, ukoliko utvrdi ili smatra da osiguranik nije bio odgovoran za
nastalu tetu ili da je njegova odgovornost manja od one koju je priznao.
Prevozilac se oslobaa odgovornosti ako je gubitak, teta ili
zakanjenje prouzrokovano pogrenom radnjom ili nehatom potraioca,
instrukcijama potraioca, prirodnom grekom robe, okolnostima koje
prevozioc nije mogao izbeci ili posledicama koje nije mogao spreiti.45

4. Uslovi za osiguranje od odgovornosti prevozioca u domaem


prevozu

Predmet osiguranja je osiguranikova odgovornost kao prevozioca


prema korisniku prevoza na osnovu Zakona o ugovorima o prevozu u
45
CMR, l. 17, st. 2
274 Strani pravni ivot

drumskom saobraaju i Zakona o obligacionim odnosima, uz iskljuenje


odgovornosti u sluaju :

1) nepopunjenih rubrika u tovarnom listu od strane poiljaoca;


2) gubitka ili netanog korienja dokumenata navedenih u tovarnom
listu od strane poiljaoca; 3) kanjenja isporuke; 4) plaanja pouzeem;
5) iznosa naknade za odgovornost koja premauje limit odgovornosti46;
6) reklamacije usled provalne krae, razbojnike krae ili krae celog
vozila sa robom (dokazana kraa) ukoliko nije drugaije ugovoreno.
U domaem pravu za razliku od reenja CMR konvencije postoji
pretpostavka odgovornosti prevozioca za gubitak i oteenje robe, kao i
za docnju u isporuci.47
U pogledu irine i trajanja pokria, ogranienja osiguranja,
iskljuenja tete, premije osiguranja i nadlenosti suda u domaem
prevozu vae ista pravila kao i u CMR konvenciji.
Neusklaenost osiguranja koje nude domai osiguravai u odnosu
na CMR konvenciju ogleda se pre svega u 3 elementa:

1) Pravo na direktnu tubu se ne priznaje za tete proizale iz odgovornosti


prema treim licima sa kojima osiguranik nije u ugovornom odnosu
2) Pokrie koje pruaju domai osiguravai identino je za meunarodni
i domai prevoz, iako se CMR i domai propisi razlikuju, to ga ini
preuskim i neprilagoenim potrebama drumskog prevozioca.
3) Postoji problem neusklaenosti sume osiguranja i iznosa ogranienje
odgovornosti prema merodavnim propisima.48

5. Zakljuak

Osiguranje od odgovorosti drumskog prevozioca je od izuzetnog


znaaja za pravo osiguranja, pre svega u cilju zatite poiljaoca a i samih
prevoznika. O ovom znaaju svedoi veliki broj izvora prava, ogroman
znaaj CMR konvencije uz injenicu da je ratifikovana od strane velikog
boja zemalja u Evropi, kao i to da se ona primenjuje uvek kada je barem
jedna od strana ugovornica potpisnica konvencije. Samim tim moemo
zakljuiti da je cilj da se CMR konvencija i njene odedbe primenjuju
u veini sluajeva meunarodnog prevoza robe u drumskom transportu,
kao i da drave potpisnice sve vie usklauju svoje nacionalne propise sa
46
Zakon o ugovorima o prevozu u drumskom saobraaju, Slubeni list SRJ br. 26/95 i
Slubeni list SCG br. 1/2003, l. 96 st. 1
47
Zakon o prevozu robe u drumskom saobraaju, Slubeni glasnik RS, br 46/95, 66/2001,
61
/2005, 91/2005, 62/2006, 31/2011 I 68/2015
48
N. Petrovi Tomi, 368-370
Iva Toi 275

odredbama konvencije. Imajui u vidu pravo osiguranja Srbije, moemo


primetiti da je proteklih godina dosta uraeno u cilju razvoja osiguranja,
ali neusaglanosti sa konvencijom idalje ima, o emu je ve bilo rei.
Treba dobro razmisliti o polozaju prevoznika na tritu drumskog prevoza,
jer je njihov opstanak jako teak zbog niza razloga: cene goriva, nunih
investicija itd. Ostaje nam samo da pratimo dalji razvoj i nadamo se da
e u skoroj budunosti doi do potpunog usklaivanja nacionalnih prava
sa odredbama konvencije i to potpunije zatite kako prava osiguranika,
tako i prava prevoznika.

Iva Tosic
Masters student
Faculty of Law, University of Belgrade

BASIC CHARACTERISTICS OF CMR CONVENTION

Summary

In economically developed countries, insurance sector traditionally


represents important instrument of social protection and the most important
area of economic life. Its relevance is primarily told by large number of
regulations, rich case law and legal doctrine. In this article, the author
deals with the issue of conditions of insurance, both nationally and in
international law. First, the importance of transport insurance, primarily in
road trafic will be discussed. Then will discuss the sources of law in road
traffic, and the biggest focus will be on liability insurance carrier according
to CMR convention and refering to national law. In terms of harmonization
and unification of the law questions of responsibility of the transporter is
crucial, since it occupies a central place in regulation of certain sectors
of transport. In the question of liability insurance carrier, the subject of
insurance, insurance basics, breadth of coverage, supplementary insurance,
and exclusion of damages will be analized.
Key words: CMR convention, insurance, road trafic, responsibility.
277

ASOPIS STRANI PRAVNI IVOT


UPUTSTVO ZA AUTORE

U asopisu Strani pravni ivot u izdanju Instituta za uporedno pravo


u Beogradu objavljuju se nauni (originalni i pregledni) i struni lanci,
komentari sudskih odluka, izlaganja sa naunih i strunih skupova, prikazi
knjiga i sl. Pre svega, radovi treba da se odnose na prava i zakonodavstva
drugih zemalja. Godinje izlazi 4 broja asopisa. Tri broja se objavljuju na
srpskom jeziku, (na latinici ili irilici), dok je rezime lanka na engleskom
jeziku. etvrti broj se objavljuje na engleskom jeziku.
Radovi se dostavljaju redakciji Stranog pravnog ivota
elektronskom potom na adresu redakcije: redakcijaspz@gmail.com,
odnosno, na institut@icl.org.rs, kao i neposredno, na CD-u, na adresu:
Institut za uporedno pravo, Terazije 41, Beograd. Prilikom dostavljanja, uz
rukopis treba priloiti i line podatke o autoru, sa izjavom da rad ili bilo koji
njegov deo nije prethodno objavljivan, kao i svim dodatnim informacijama
koje bi mogle koristiti redakciji. Pristigli radovi se ne vraaju. Radove
koji ne zadovoljavaju navedene kriterijume asopisa u pogledu
teme rada, strukture rada i pravila citiranja, REDAKCIJA NEE
UZETI U RAZMATRANJE, NITI E POSLATI NA RECENZIJU.
Ukoliko rukopis odgovara standardima Stranog pravnog ivota, upuuje
se na anonimnu recenziju. Svaki rad ocenjuju najmanje dva objektivna
recenzenta, odabrana iz reda priznatih strunjaka. Po recenziji, rukopisi
se alju autorima s primedbama i predlozima za otklanjanje nedostataka.
Ispravljene rukopise, autori treba da vrate redakciji u roku od pet dana
od dana prijema zahteva za ispravku rada. Ukoliko recenzenti utvrde
da u radu ima vie nepravilnosti vezanih za odnos sadrine rada i teme,
strukture rada, nedostataka u korienju izvora, kao i drugih nepravilnosti,
redakcija e odbiti objavljivanje lanka, iako recenzenti nisu predloili
odbijanje istog za objavljivanje. REDAKCIJA DONOSI KONANU
ODLUKU O OBJAVLJIVANJU LANAKA. REDAKCIJA
MOE DA DONESE ODLUKU O NEOBJAVLJIVANJU I KAD
LANAK DOBIJE POZITIVNE RECENZIJE. RAZLOZI ZA
DONOENJE TAKVIH ODLUKA MOGU BITI VEZANI ZA
VELIKI BROJ LANAKA KOJI SU DOBILI POZITIVNE
RECENZIJE I NEMOGUNOST NJIHOVOG OBJAVLJIVANJA,
UTVRIVANJE NEPRAVILNOSTI U LANKU, KOJE NISU
UTVRENE OD STRANE RECENZENATA, UTVRIVANJE DA
JE LANAK PRETHODNO OBJAVLJIVAN ILI NEKI NJEGOV
278 Strani pravni ivot

DEO, KAO I DRUGI RAZLOZI, KOJE UTVRDI REDAKCIJA.


Dostavljanjem rukopisa za objavljivanje u Stranom pravnom ivotu,
autori pristaju na postavljanje svojih radova na internet stranici asopisa,
odnosno, na internet stranici Instituta za uporedno pravo. asopis
zadrava i sva ostala prava, izuzev ukoliko nije drugaije dogovoreno s
autorom.

PRAVILA IZRADE NAUNIH I STRUNIH LANAKA

1.Nauni i struni lanci moraju biti sainjeni u Microsoft Word-u,


latininim ili irilinim pismom, fontom Times New Roman, veliine
12 pt. Prored 1,5;
2. Rukopisi ne treba da budu dui od jednog autorskog tabaka. Jedan tabak
iznosi 16 strana od 28 redova sa 66 znakova u redu, odnosno, ukupno
28.800 kompjuterskih znakova. lanci dui od jednog autorskog
tabaka nee biti objavljeni u asopisu. Izuzetno, mogu se objaviti i
lanci veeg obima o emu redakcija donosi odluku;
3.Izvori (literatura) se navode u fusnotama, fontom veliine 10 pt. Ne
navodi se literatura na kraju teksta;
4. Ime i prezime autora se navodi u gornjem levom uglu. Ostali podaci
kao to su zvanje, titula, radno mesto, ustanova gde radi i mejl autora
se navode u fusnoti;
5. Naslov rada se navodi velikim slovima na sredini, font 14. Naslov ne
bi trebalo da ima vie od 10-12 rei;
6. Apstrakt se navodi ispod naslova lanka, dva proreda ispod. Apstrakt
ne sme da bude dui od 1000 znakova bez razmaka. Veliina fonta 11
pt. Kljune rei se navode odmah ispod apstrakta. Veliina fonta 11 pt.
Apstrakt se pie u italiku;
7. Podnaslovi u tekstu se piu na sredini, malim slovima (font 12) i boldom,
i numeriu se arapskim brojevima. Ukoliko u okviru podnaslova ima
vie celina, one se takoe oznaavaju arapskim brojevima (npr. 1.1.,
1.1.1., itd.). Uvod i zakljuak se, takoe, oznaavaju rednim brojevima;
8. Rezime na engleskom jeziku obinim fontom se pie na kraju teksta.
Iznad rezimea se navodi ime i prezime autora, sa podacima o zvanju,
tituli, ustanovi gde radi i mestu na kome radi. Rezime ne sme da ima
vie od 1500 znakova bez razmaka. Kljune rei se navode ispod
rezimea. Kod lanaka na engleskom jeziku, rezime se pie na srpskom
jeziku. Ostala pravila su ista:
9. Ceo lanak, ukljuujui i rezime na stranom jeziku, podlee strunoj
lekturi.
279

Ostali prilozi

Komentari sudskih odluka ne smeju da budu dui od pola autorskog


tabaka, odnosno, mogu da imaju najvie 15.000 kompjuterskih znakova.
Izlaganja sa naunih i strunih skupova, prikazi knjiga i sl., ne smeju biti
obima veeg od 7.000 kompjuterskih znakova. Ostali prilozi ne sadre
apstrakt i rezime.

PRAVILA CITIRANJA

1.Knjige, monografije, udbenici se navode na sledei nain: prvo slovo


imena (posle ega sledi taka) i prezime autora, naziv kurzivom, mesto
izdanja kurentom obino, godina izdanja. Ako se navodi i broj strane,
on se pie bez ikakvih dodataka (poput str., p., pp., ff., dd. i slino).
Posle mesta izdanja ne stavlja se zapeta. Ukoliko se navodi i izdava,
pie se kurentom obino, pre mesta izdanja.

Primer: J.iri, Objektivna odgovornost u krivinom pravu, Institut za


uporedno pravo, Beograd 2008., 45.
Ukoliko knjiga ima vie izdanja, moe se navesti broj izdanja u
superskriptu (npr. 20083). Ukoliko se upuuje na fusnotu, posle broja
strane pie se skraenica fn..

Primer: J.iri, Objektivna odgovornost u krivinom pravu, Institut za


uporedno pravo, Beograd 2008., 45 fn. 83.

2. lanci se navode na sledei nain: prvo slovo imena (sa takom) i


prezime autora, naziv lanka kurentom obino pod navodnicama,
naziv asopisa (novina ili druge periodike) kurzivom, broj i godite,
broj strane bez ikakvih dodataka (kao i kod citiranja knjiga). Ukoliko
je naziv asopisa dug, prilikom prvog citiranja u zagradi se navodi
skraenica pod kojom e se periodika nadalje pojavljivati.

Primer: J.iri, Borba protiv droge putem dekriminalizacije sluaj


Portugalije, Strani pravni ivot 2/2012, 310.

3. Ukoliko postoji vie autora knjige ili lanka (do tri), razdvajaju se
zapetom.

Primer: J.iri, P.Petrovi, J.Jovanovi


280 Strani pravni ivot

Ukoliko se citira knjiga ili lanak sa vie od tri autora, navodi se


prvo slovo imena i prezime samo prvog od njih, uz dodavanje skraenice
rei et alia (et al.) kurzivom.

Primer: J.iri et al.,

4. Ukoliko se u radu citira samo jedan tekst odreenog autora, kod


ponovljenog citiranja tog teksta, posle prvog slova imena i prezimena
autora, sledi samo broj strane i taka (bez dodataka op. cit., nav. delo
i sl.).

Primer: J.iri, 310.

Ukoliko se citira vie radova istog autora, bilo knjiga ili lanaka, a
poto je prvi put naziv svakog rada naveden u punom obliku, posle prvog
slova imena i prezimena autora, stavlja se u zagradi godina izdanja knjige
ili lanka. Ukoliko iste godine autor ima vie objavljenih radova koji se
citiraju, uz godinu se dodaju latinina slova a, b, c, d, itd., posle ega sledi
samo broj strane.

Primer: J.iri, (2012a), 310.

5. Ukoliko se citira tekst sa vie strana koje su tano odreene, one se


razdvajaju crtom, posle ega sledi taka. Ukoliko se citira vie strana
koje se ne odreuju tano, posle broja koji oznaava prvu stranu navodi
se i dalje s takom na kraju.

Primer: J.iri, 310316.

Primer: J.iri, (2012a), 310 i dalje.

6. Ukoliko se citira podatak sa iste strane iz istog dela kao u prethodnoj


fusnoti, koristi se latinina skraenica za ibidem u kurzivu, s takom na
kraju (bez navoenja prezimena i imena autora).

Primer: Ibid.

Ukoliko se citira podatak iz istog dela kao u prethodnoj fusnoti,


ali sa razliite strane, koristi se latinina skraenica ibid, navodi se
odgovarajua strana i stavlja taka na kraju.

Primer: Ibid., 69.


281

7. Propisi se navode punim nazivom u kurentu obino, potom se


kurzivom navodi glasilo u kome je propis objavljen, a posle zapete
broj i godina objavljivanja, ponovo u kurentu obino. Ukoliko e se
pomenuti zakon citirati i kasnije, prilikom prvog pominjanja posle crte
navodi se skraenica pod kojom e se propis dalje pojavljivati.

Primer: Zakon o obligacionim odnosima ZOO, Slubeni list SFRJ, br.


29/78

Ukoliko je propis izmenjivan i dopunjavan, navode se sukcesivno


brojevi i godine objavljivanja izmena i dopuna.

Primer: Zakon o osiguranju imovine i lica, Sl.list SRJ br. 30/96, 57/98,
53/99 i 55/99

8. lan, stav i taka propisa oznaava se skraenicama l., st. i ta.

Primer: l. 6, st. 2, ta. 4. ili l. 6, 8, 9 i 10. ili l. 612, itd.

9. Navoenje sudskih odluka treba da sadri to potpunije podatke (vrsta i


broj odluke, datum kada je donesena, publikacija u kojoj je eventualno
objavljena).

10. Latinske i druge strane rei, internet adrese i sl. se piu kurzivom.

11. Citiranje tekstova s interneta treba da sadri naziv citiranog teksta,


adresu internet stranice i datum pristupa stranici.

Primer: Hodson David, EU approves European divorce enhanced co-


operation, www.davidhodson.com/assets/documents/enhancedcoop.pdf,
14.04.2011.

12. Za vidi koristi se skraenica V., a za uporedi skraenica Upor..