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A urgncia das guas: intervenes

urbanas em reas de mananciais


Water urgency: urban interventions in watershed areas

Anglica Tanus Benatti Alvim


Volia Regina Costa Kato
Jeane Rombi de Godoy Rosin

Resumo Abstract
As relaes entre polticas urbanas e ambientais re- The relations between urban and environmental
presentam grandes desafios para a formulao de policies represent a great challenge to the
respostas s presses urbanas versus a preservao formulation of answers to urban pressures versus
ambiental. Nas reas de mananciais da Regio Me- environmental preservation. In watershed areas of
tropolitana de So Paulo, os desafios so significa- the Metropolitan Region of So Paulo, the dimension
tivos, sobretudo porque as polticas ambientais e of this challenge is particularly significant, mainly
urbanas se confrontam com processos de ocupao because the environmental and urban policies face
espontneos e precrios em reas protegidas. Este spontaneous and precarious occupation processes
artigo situa o panorama da institucionalizao das in protected areas. This article sets the panorama
polticas pblicas ambientais e urbanas na rea de of the institutionalization of public policies urban
mananciais da bacia hidrogrfica do reservatrio and environmental in the watershed area of
Billings, aprofundando o caso do municpio de So the Billings reservoir, and investigates the case of
Bernardo do Campo, com destaque para a imple- the city of So Bernardo do Campo, emphasizing
mentao dos instrumentos urbansticos que inte- the implementation of urban planning tools that
gram habitao e meio ambiente. Os desafios para integrate housing and environment. It is possible
a recuperao das reas de mananciais vo alm to conclude that the challenges to the recovery of
da instituio dos marcos legais. Dependem de es- watershed areas go beyond the imposition of legal
tratgias de interveno inovadoras que envolvem landmarks. They primordially depend on innovative
a sociedade civil e que podem sinalizar uma real intervention strategies that involve the civil society
transformao da realidade das bacias hidrogrfi- and may signal a real transformation of the reality
cas protegidas. faced by protected drainage basins.
Palavras-chave: mananciais; polticas urbana e am- Keywords: watershed area; urban and environmental
biental; projeto de recuperao socioambiental; Re- policies; socio-environmental recovery project; Billings
presa Billings; Regio Metropolitana de So Paulo. Reservoir; So Paulos Metropolitan Area.

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015


http://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2015-3304
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

Introduo complexo e conflituoso na medida em que os


desafios dos problemas contemporneos a se-
rem enfrentados questionam os traos setoriais
Os processos de produo social do espao ur- dessas polticas, engendrados h longo tempo.
bano das cidades brasileiras, dissociados de po- Apesar do avanado arcabouo legal que
lticas pblicas e projetos urbanos articulados e hoje o Brasil tem, em termos de polticas urba-
includentes, tm potencializado os desastres, na e ambiental, evidencia-se ainda, uma enor-
as catstrofes, os riscos e as vulnerabilidades me lacuna nas aes de planejamento e gesto
no meio urbano. Nesse sentido, a associao de reas protegidas, considerando tanto seus
entre riscos e vulnerabilidade, quando enfo- atributos ambientais, de forma a preserv-los,
cados na perspectiva da instalao precria quanto suas dinmicas sociais e preexistncias
de moradias em reas de proteo ambiental, urbanas. Assim, planos e projetos urbanos de-
principalmente sobre as que abrigam os ma- senvolvem-se, na maioria das vezes, de forma
nanciais de abastecimento de gua, em que no convergente, desarticulados, ou fundados
o comprometimento dos recursos hdricos se na instabilidade de acordos polticos de curto e
aliam a situaes de risco social, uma situa- mdio prazos.
o recorrente e crtica. Em reas de proteo de mananciais, a
Segundo Mendona e Leito (2008), a dimenso desses desafios especialmente sig-
intensa urbanizao produz impactos no meio nificativa, pois ocupaes urbanas, precrias,
fsico que podem ser observados direta e in- vm ocorrendo de forma crescente e adensada,
diretamente. O crescimento desordenado das comprometendo os recursos hdricos necess-
cidades gera inmeros problemas com srias rios ao abastecimento humano, em termos de
consequncias para a sociedade, tais como im- quantidade e qualidade, numa escala que ul-
permeabilizao do solo, alteraes na drena- trapassa as demandas locais.
gem urbana, enchentes, deslizamentos, desas- Na atualidade, a Regio Metropolitana
tres provocados pela alterao no escoamento de So Paulo RMSP se encontra beira
natural das guas pluviais, alterao de clima, de um colapso urbano e ambiental, decorrente
entre outros. da ausncia de chuvas e, consequentemente,
O enfrentamento desses problemas, con- da drstica reduo de gua para abasteci-
siderando sua natureza complexa, vem exi- mento. Trata-se da maior seca em 84 anos,
gindo a convergncia das polticas urbanas e em uma regio que hoje abriga a maior popu-
ambientais, tanto em termos de instrumentos lao do Brasil, aproximadamente 20 milhes
legais que abram horizontes de integrao, de habitantes.
quanto no plano das intervenes efetivas Para o poder pblico estadual, a res-
onde se inserem agentes institucionais e es- ponsabilidade dos preocupantes ndices que
calas de governo diversos. Reconhece-se que hoje assolam a falta de gua em So Paulo,
as relaes necessrias das polticas pblicas, particularmente nas represas que compem o
sobretudo nas interfaces entre cidade e meio Sistema Cantareira (responsvel por 45% do
ambiente, se inserem num campo de foras fornecimento de gua para aproximadamente

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9 milhes de habitantes da RMSP), o clima, legislaes, regulamentos e ingerncias de ins-


com destaque para a falta de chuvas. Toledo Sil- tncias diferenciadas em vrias esferas do Po-
va (2014) enfatiza que o processo histrico de der Pblico federal, estadual e municipal.
crescimento descontrolado dos ncleos urba- A instituio da legislao de proteo e
nos, ao longo dos anos degradou o ambiente, recuperao dos mananciais em 1997 (Lei Esta-
contribuindo para o atual cenrio crtico. Para dual n. 9.866) tem como desafio implementar
o autor, o desmatamento, a impermeabilizao possibilidades de regulao e de interveno
do solo, a ocupao de zonas ribeirinhas, entre nas bacias protegidas da RMSP, reconhecen-
outros, criou ilhas de calor e afetou em muito a do, ao mesmo tempo, os atributos ambientais
precipitao de chuvas. Parte de um crculo vi- e as preexistncias de ocupao urbana, num
cioso, so acrescidos outros fatores importan- processo paulatino e crescente de avano sobre
tes que contribuem para agravar tal situao: as reas de mananciais. A publicao das leis
perdas fsicas no sistema de abastecimento de especficas no mbito das bacias hidrogrficas
gua, ausncia de tratamento integrado de es- das represas Guarapiranga e Billings em 2006
gotos, assoreamento dos cursos dgua, no re- e 2009, respectivamente, fez emergir um novo
florestamento de cabeceiras, e principalmente quadro normativo que visa a regulamentao
ausncia de polticas pblicas integradas. do uso e ocupao do solo nessas reas e a
Nesse contexto, evidencia-se que o definio de instrumentos de recuperao e de
desenvolvimento urbano tem forte interface regularizao da ocupao irregular, com vistas
com a gesto dos recursos hdricos, particular a melhorar sua condio ambiental e com isso
mente com a gesto das guas urbanas que ampliar a disponibilidade do recurso gua pa-
incluem abastecimento de gua e saneamen- ra o abastecimento pblico. Parte de um pro-
to, setores que por sua natureza histrica e cesso de mdio e longo prazos, as diretrizes e
poltico-institucional no foram tratados de normas contidas nessas legislaes tm forte
forma integradas. interdependncia com as polticas urbanas re-
Se por um lado a gesto dos recursos lacionadas a legislao de usos e ocupao do
hdricos no Brasil realizada por bacias hidro- solo, regularizao fundiria, projetos urbanos
grficas, e o domnio federal ou estadual, e polticas de proviso habitacional, entre ou-
por outro, a gesto urbana responsabilida- tras que deveriam ser implementadas de forma
de do municpio. integrada com as legislaes de proteo das
Nas reas de proteo dos mananciais reas de mananciais, contribuindo a mdio e
da metrpole de So Paulo, as polticas pbli- longo prazo para minimizar os conflitos que in-
cas voltadas para a preservao, conservao cidem sobre a disponibilidade da gua.
e recuperao das bacias hidrogrficas que Fruto de pesquisa em andamento, 1 es-
abrigam os principais reservatrios hdricos da te artigo busca apresentar as interfaces e os
metrpole, tm sido pouco efetivas. Fundadas conflitos entre os instrumentos ambientais e
na instabilidade de acordos de mdio e longo urbanos que incidem sobre as reas de ma-
prazos, deparam-se com conflitos histricos nanciais, tendo como estudo de caso o muni-
poltico-institucionais e de gesto, envolvendo cpio de So Bernardo do Campo, situado na

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bacia hidrogrficado reservatrio Billings. As prismasdistintos, porm interligados: o pri-


anlises realizadas permitem identificar um meiro diz respeito quantidade de gua ne-
avano importante no processo de formulao cessria execuo das atividades humanas
da poltica urbana de So Bernardo do Campo no territrio, e o segundo relaciona-se quali-
articulados implementao de projetos de dade da gua a ser utilizada nessas atividades.
recuperao de habitao de interesse social Alm de levar em conta esses dois prismas,
na bacia hidrogrfica Billings. Ao mesmo tem- o potencial de renovabilidade desse recurso,
po, expe os conflitos entre os instrumentos num dado territrio, deve ser tambm consi-
urbanos, representados pelo Plano Diretor, e derado como um importante definidor de sua
os ambientais, representado pela legislao de escassez ou abundncia.
proteo e recuperao dos mananciais. Em diversos trabalhos (Alvim, 2003;
Apesar de a nova poltica de mananciais 2010), enfatizamos que a futura escassez da
incorporar instrumentos urbansticos visando gua impe a busca de novos modelos de
a recuperao das reas degradadas e manu- planejamento e gesto que visam conciliar os
teno da habitao em reas preservadas, o recursos hdricos, o territrio e a sociedade no
caso de So Bernardo do Campo ilustra que os mbito da bacia hidrogrfica.
desafios vo alm da instituio dos marcos As virtudes e os defeitos dos cursos
legais. Dependem fundamentalmente de um dgua, de acordo com Saraiva (1999), so, na-
processo de negociao entre os organismos da mais, que os reflexos das aes antrpicas
estaduais e os municpios, envolvendo um di- diretas ou indiretas sobre a bacia hidrogrfica,
logo permanente e, sobretudo da implementa- sua rea de influncia se estendendo por onde
o de Programas de Recuperao de interesse permeia seu escoamento. Sob o ponto de vista
Social (PRIS) em reas precrias com projetos do ciclo hidrolgico, a lgica territorial da bacia
que aliam as agendas ambiental e urbana de hidrogrfica determinante, tendo em conta a
forma integrada e inovadora, sinalizando uma capacidade de renovao e manuteno desse
real transformao da realidade das bacias hi- recurso em quantidade e qualidade que per-
drogrficas protegidas. mitam sua utilizao pelos seres vivos, sendo
muitas vezes subordinada aos processos de
planejamento e gesto que privilegiam outras
lgicas setoriais.
Bacia hidrogrfica como Em Alvim (2003), afirmamos que o pla-
unidade de planejamento nejamento e a gesto integrada dos recursos
e gesto hdricos so essenciais para o desenvolvimento
da sociedade humana e fator de manuteno
O debate sobre a escassez da gua no dos ecossistemas. Esse modelo deve levar em
recente. Insere-se no amplo debate sobre conta as interaes com os sistemas naturais e
recursosnaturais renovveis e no renovveis. socioeconmicos, no mbito das bacias hidro-
Para Fracalanza (2002), a escassez da gua, grficas, significando que a gesto de todo o
na atualidade, deve ser considerada sob dois territrio que integra determinada bacia deve

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ser integrada de forma a minimizar os conflitos financeira,reconhecendo a posio estratgica


em torno deste recurso. das cidades e principalmente no que se refere
Dourojeanny (1993) afirma que a gesto ao meio urbano. Em seu artigo 182, a Consti-
integrada da bacia hidrogrfica visa conciliar tuio Federal delega ao municpio a responsa-
polticas setoriais de gesto do territrio e po- bilidade da poltica urbana, definindo o Plano
lticas setoriais de gerenciamento dos recursos Diretor municipal como o principal instrumento
hdricos no mbito da bacia, alm de integrar de desenvolvimento urbano; no artigo 25, de-
equitativamente os usurios (instituies, em- fine que o Estado responsvel pela organi-
presrios e sociedade civil) em relao ao zao regional, atribuindo-lhe a competncia
planejamento e aproveitamento dos recursos de definir reas metropolitana, aglomerao
hdricos e dos demais recursos. Para o autor, o urbana e microrregio e, consequentemente as
modelo de gesto integrada da bacia hidrogr- polticas de carter intermunicipal. J em seus
fica prioriza o potencial hdrico e as necessida- artigos 21 e 225, detalha as especificidades das
des de manejo dos recursos naturais em uma polticas hdricas e ambientais, respectivamen-
forma ambientalmente sustentvel, sendo a te, ressaltando que ambas so competncias
gua considerada o principal eixo de articula- comuns dos trs nveis de governo. Desse mo-
o para coordenar as aes de crescimento do sempre que houver a necessidade de plane-
econmico e equidade. jamento e gesto de rios, bacias hidrogrficas
No entanto, a adoo da bacia hidrogr- ou outras unidades ambientais que extrapole
fica como unidade de planejamento e gesto os limites poltico-administrativos de um mu-
deve considerar sua relao com outros siste- nicpio, h que considerar o nvel de governo
mas e instituies que funcionam com limites hierarquicamente superior.
distintos, sobretudo os limites poltico-admi- Martins (2006) aponta que, enquanto os
nistrativos, pois esses so bases das polticas municpios, ou mesmo os Estados, muitas vezes
territoriais, principalmente as que incidem no so limitados pelo eixo de um rio, todas as ati-
meio urbano. vidades que se referem gua como o abas-
No Brasil, a Constituio Federal de 1998 tecimento, esgotamento sanitrio, drenagem,
reforou lgicas distintas e muitas vezes con- etc. exigem outro tipo de critrio de organi-
flitantes, das polticas territoriais e ambien- zao espacial, em geral, as bacias ou micro-
tais. Enquanto as polticas urbanas e regionais bacias hidrogrficas, podendo vir a extrapolar
orientam-se pelos critrios poltico-administra- limites poltico-administrativos municipais ou
tivos num dado territrio, as polticas de meio mesmo, estaduais. Essas atividades, considera-
ambiente e dos recursos hdricos esto sujeitas, das essenciais ao desenvolvimento urbano de
predominantemente, aos aspectos ambientais um determinado municpio, ao obedecer a uma
que no se restringem aos limites polticos- lgica setorial e espacial distinta, exigem atua
-administrativos. A descentralizao poltico- o de outros nveis poltico-administrativos.
-administrativa propiciada pela Constituio Tais padres tendem a se contrapor, uma vez
Federal ampliou a competncia dos municpios, que essas polticas esto em instncias distin-
dando-lhes maior autonomia poltica, fiscal e tas de governo e, muitas vezes, encontram-se

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em campos de conflitos interinstitucionais, e ao hdricose sobre as reas que protegem os ma-


mesmo tempo, o cumprimento dos dispositivos nanciais estaduais de abastecimento de gua,
constitucionais depende de uma ao conjunta, incorporando a bacia hidrogrfica como unida-
negociada entre os poderes pblicos federal, de de planejamento, gesto e interveno.
estadual e municipal. A instituio da Poltica Estadual de
Toledo Silva (2002, p. 464) afirma que o Recursos Hdricos de So Paulo Lei n.
modelo de gesto das bacias hidrogrficas, ain- 7.663/1991 foi pioneira no Brasil, ao ado-
da que com nfase nos recursos hdricos, alia- tar a bacia hidrogrfica como unidade de
do a possibilidade de articulao s instncias planejamento e definir Comits de Bacia co-
institudas pela Constituio Federal regies mo organismos responsveis pela gesto
metropolitanas, aglomeraes urbanas e mi- descentralizada e participativa dos recursos
crorregies pode vir a configurar um caminho hdricos. Essa lei, alm de inspirar a Poltica
alternativo organizao regional, com uma Nacional de Recursos Hdricos instituda pela
trajetria diferente das regionalizaes anterio- Lei 9.433/1991, orientou a reviso, em 1997,
res. Para o autor, a gesto integrada das bacias da Legislao de Proteo dos Mananciais
hidrogrficas evoca a articulao inter-setorial, do Estado de So Paulo (LPM), instituda em
institucional e partilhada desses territrios. As- meados da dcada de 1970 e considerada ul-
sim, esse modelo difere do planejamento seto- trapassada e ineficaz.2
rial e visa, sobretudo a uma viso-horizontal, A aprovao da lei estadual de Proteo
inter-setorial e multidisciplinar. Como parte e Recuperao dos Mananciais (Lei Estadual n.
dos principais desafios, devem ser propostos 9.866/1997) abriu uma nova perspectiva de re-
modelos integrados de planejamento e gesto cuperao ambiental das reas de mananciais,
que considerem, dentre os componentes am- da metrpole, em seus trechos degradados,
bientais na tomada de deciso nos vrios nveis envolvendo todos os atores em busca de uma
de interveno (Estado e municpios), a partici- gesto integrada principalmente entre Estado,
pao da comunidade envolvida. municpios e sociedade civil organizada. De
acordo com ela, no mbito de cada bacia ou
sub-bacia hidrogrfica do Estado de So Pau-
Polticas ambientais lo que tm rea de Proteo e Recupe rao
e urbanas nos mananciais dos Mananciais (APRM), devem ser definidas
e detalhadas leis especficas que estabelecem
sul da RMSP: marcos
diretrizes e instrumentos levando em conta
legais e conflitos polticos as seguintes reas de interveno: 1) rea
institucionais de Restrio Ocupao (ARO) aquelas de
especial interesse para a preservao, conser-
A Poltica Estadual de Recursos Hdri- vao e recuperao dos recursos naturais da
cos de So Paulo Lei n. 7.663/1991 e a Lei bacia devendo ser prioritariamente destinadas
Estadual de Proteo dos Mananciais Lei produo de gua, mediante a realizao de
n. 9.866/1997 incidem sobre os recursos investimentos e a aplicao dos instrumentos

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econmicos e de compensao previstos; 2) apresentamum quadro crtico de poluio. Sua


rea de Ocupao Dirigida (AOD) aquelas disponibilidade hdrica, em condies normais,
que buscam uma sustentabilidade entre ques- de apenas 200 metros/habitante ao ano, n-
tes sociais, econmicas e ambientais por dice considerado muito abaixo do recomenda-
meio da consolidao ou implantao de usos do pela ONU.3
urbanos ou rurais, que atendam certos requisi- Nas trs ltimas dcadas do sculo XX,
tos necessrios a manter a qualidade e a quan- a expanso da metrpole de So Paulo diri-
tidade de produo de gua; 3) rea de Re- giu-se prioritariamente para as regies leste
cuperao Ambiental (ARA), so ocorrncias e sul, e na ltima dcada intensificou-se pa-
localizadas de usos ou ocupaes que estejam ra o norte. A regio sul est inserida na rea
comprometendo a quantidade e a qualidade de proteo dos mananciais das sub-bacias
das guas, exigindo intervenes urgentes de Guarapiranga e Billings e ao norte a sub-bacia
carter corretivo e que podem ser considera- Juqueri-Cantareira, 4 onde se localiza o siste-
das transitrias. ma Cantareira, principal manancial de abaste-
Cada APRM deve ser dotada de um siste- cimento de gua.
ma de gesto prprio, segundo os princpios de De um modo geral, tal expanso urba-
gerenciamento participativo e descentralizado na horizontal e descontnua, com altas taxas
da Poltica Estadual de Recursos Hdricos Lei de desmatamento, poluio e degradao de
7.633/1991, vinculado ao Comit de Bacia. Esse recursos hdricos. Trata-se de um padro pre-
sistema composto de trs instncias rgo datrio que associa a falta de sincronia entre
colegiado; rgo tcnico e rgos da adminis- a escala da urbanizao precria local e a
trao pblica que buscam garantir participa- ausnciade instalao de sistemas de infra-
o, estrutura de apoio ao desenvolvimento de estrutura de saneamento ambiental na escala
trabalhos tcnicos e envolvimento dos rgos regional. Dados do ltimo Censo Demogrfico
setoriais do Estado e instncias municipais. do IBGE de 2010 apontam que a populao
total dos principais mananciais da RMSP se
distribua da seguinte maneira: 1) sub-bacia
Guarapiranga 863 mil habitantes, sendo res-
A Bacia Hidrogrfica do Alto ponsvel pelo abastecimento de 3,5 milhes
Tiet e a Lei de Proteo de habitantes da RMSP (cerca de 20% da sua
e Recuperao dos Mananciais populao); 2) sub-bacia Billings 895 mil
pessoas, sendo o brao Rio Grande do reserva-
A Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet, regio que trio o responsvel pelo abastecimento de cer-
abriga 34 dos municpios da RMSP e cerca de ca de 1,6 milhes de habitantes ; 3) sub-bacia
90% de sua populao total, uma bacia lo- Juqueri-Cantareira 79.105 mil pessoas, que
calizada na cabeceira de seu maior rio, o Tiet, apesar de sua populao ser muito inferior s
cuja vazo mdia de apenas 90 m/segun- demais sub-bacias, o subsistema Cantareira
do. Desde sua nascente at a Barragem de responsvel pelo abastecimento de aproxima-
Pirapora (Pirapora do Bom Jesus), suas guas damente 8,1 milhes de pessoas da RMSP.

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Associados ou no aos processos de ex- -baciaGuarapiranga, ou rea de Proteo e


panso urbana, os processos de desmatamento Recuperao dos Mananciais Guarapiranga
ocorridos nas reas de Proteo aos Manan- APRM-G,foi pioneira com a aprovao da
ciais da RMSP nos ltimos anos significativos Lei Estadualn. 12.233 /2006; regulamenta-
como apontam Oliveira e Alves (2006). Os au- da pelo Decreto n. 51.686 de 2007; seguida
tores indicam que as APMs ocupam 40,3% do pela sub-bacia Billings, ou APRM-B, cuja Lei
territrio da metrpole e respondem por 63,8% Estadual n. 13.579 foi aprovada em 2009
da sua cobertura florestal, (60,4 mil hectares). e regulamentada pelo Decreto Estadual n.
Entre 1991 e 2000, dcada em que realizaram 55.342/ 2010. O processo de elaborao da
extensa pesquisa, houve perda de cobertura lei especfica da APRM Alto Juqueri-Can-
florestal de 8,6 mil hectares, representando tareira deflagrado pelo subcomit Juqueri-
uma expressiva taxa de desmatamento de -Cantareira em 2009 foi encaminhado pelo
12,4% (ou 5,9% em relao ao seu territrio). Executivo Estadual como Projeto de Lei 272 a
De um total de 13,4 mil hectares desmatados Assembleia Estadual, at o final da pesquisa
na RMSP entre 1991 e 2000, 70,2% ocorreram encontrava-se em discusso.
no interior de reas ambientalmente protegi- Nessas sub-bacias, as novas legislaes
das, sendo 64% no interior das APMs. procuram, de maneiras distintas, equacionar os
A partir de 1994, com a instituio do problemas relativos degradao dos manan-
frum de gesto da gua, o Comit da Bacia ciais e s ocupaes irregulares. As duas legis-
Hidrogrfica do Alto Tiet, e de suas instn- laes definem reas de interveno conforme
cias descentralizadas os cinco subcomits as caractersticas de uso e ocupao do solo
de bacia (Cotia-Guarapiranga; Billings-Taman- das sub-bacias, buscando orientar os planos
duate; Tiet-Cabeceiras; Juqueri-Cantareira e diretores municipais que devem ser compat-
Pinheiros-Pirapora) possibilitou aproximar veis com os parmetros urbansticos por elas
a atuao dos principais organismos setoriais definidos. Em ambas as legislaes preveem-se
do Estado dos municpios que esto em rea formas de licenciamento do uso e ocupao do
de proteo dos mananciais na busca de uma solo e de regularizao em casos que estejam
soluo conjunta para seus principais proble- em desconformidade com os parmetros urba-
mas. Principalmente a partir de 1997, com a nsticos e normas estabelecidos pelas respec-
aprovao da nova Lei de Proteo e Recupe- tivas leis, ou mesmo pelas legislaes munici-
rao dos Mananciais, novos instrumentos de pais, desde que sejam implementadas medidas
planejamento e gesto comearam a ser cons- de compensao de natureza urbanstica, sani-
trudos para equacionar os problemas relativos tria ou ambiental (Alvim, 2010).
no somente degradao dos mananciais, O mapa de reas de Intervencao de-
mas tambm melhoria da qualidade de vida finido em cada sub-bacia e o instrumento
de seus habitantes (Alvim, Kato e Bruna, 2008). norteador para a aprovacao de novos empre-
At 2013, apenas as duas sub-bacias endimentos, bem como para a regularizacao
Guarapiranga e Billings que integram a Ba- de moradias no mbito municipal. Tais reas
cia do Alto Tiet, tm leis especficas. A sub- devem ser utilizadas pelos municipios como

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A urgncia das guas

uma base para revisao de seus Planos Direto- as duas sub-bacias que possuam at a finali-
res a fim de tornar seu ordenamento territorial zao da pesquisa suaslegislaes especficas
compativel com os parametros definidos nas de proteo e recuperao dos mananciais.
leis especficas. A Figura 1 apresenta as reas A Figura 2 apresenta, de forma conjunta,
protegidas da RMSP (53% do territrio metro- a espacializao das reas de interveno pre-
politano) e da Bacia do Alto Tiet, destacando vistas nas leis especficas das duas APRMs.

Figura 1 RMSP: reas legalmente protegidas

Fonte: Alvim (2010). Mapa elaborado a partir de dados obtidos na Emplasa.

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Figura 2 Espacializao das reas de interveno de duas APRM

Fonte: Alvim (2010). Mapa elaborado a partir das bases da Leis Especficas das APRM-Guarapiranga.

De forma diferenciada, essas legislaes busca de adequao e integrao dos Planos


procuram apontar possibilidades de projetos Diretores e das leis de uso e ocupao do solo
de interveno em reas precrias, conside- com a legislao ambiental especfica em vigor.
rando essas uma importante realidade a ser Entre 2006 e 2012, todos os municpios revi-
equacionada e, ao mesmo tempo, orientar os saram seus planos diretores municipais tendo
planos diretores municipais a redefinirem seus como meta essa compatibilizao. Em artigo
instrumentos em consonncia com as diretri- anterior (Alvim, Kato, Bruna, 2012), apontamos
zes ambientais. O Programa de Recuperao os inmeros conflitos que ainda persistem, os
de Interesse Social PRIS um instrumento quais incidiram, inclusive, na necessidade de
ambiental e simultaneamente urbanstico fun- reviso da lei especfica dessa sub-bacia.
damental a ser utilizado em reas degradadas, Na mesma direo, a lei especfica da
particularmente em ARA 1, conforme determi- APRM-Billings deflagrou, desde 2010, o proces-
na a lei especfica. so de reviso dos planos diretores dos munic-
Do ponto de vista das polticas urbanas, pios localizados naquele sub-bacia. Entre 2011
observa-se que os municpios da sub-bacia e 2013, os municpios de Santo Andr, So
Guarapiranga desencadearam um processo de Bernardo do Campo e Ribeiro Pires revisaram

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seus planos diretores, aprovando-os como leis importante rea de exportao do pas; nico
municipais. Nesse contexto, o municpio de So municpio interceptado pelas rodovias Anchieta
Bernardo implementou um processo de reviso e Imigrantes; no sentido leste-oeste cortado
participativo amparado por um estudo que j pelo Rodoanel Mario Covas, via expressa, de
pontuava os conflitos entre a lei ambiental e ligao metropolitana.
a realidade do territrio. A promulgao em Com uma rea total de 407,1 km, no
2011 do novo Plano Diretor de So Bernardo alto da Serra do Mar, do planalto Atlntico,
do Campo, apesar de buscar a compatibilizao So Bernardo do Campo 5 tem 52% de seu
com a lei especfica, sinaliza a importncia de territrio classificado como rea de Proteo
que esse processo no deve ser visto como al- dos Mananciais Billings (APRM-B), e 18,6% de
go unilateral em que apenas a poltica urbana sua rea total ocupada pela represa Billings
deve adequar-se ambiental e, sim, destaca a (PMSBC, 2006). O avano histrico da ocupa-
necessidade de reviso do prprio instrumen- o urbana sobre reas de mananciais da sub-
to ambiental em articulao s propostas do -bacia Billings se expressa em So Bernardo do
plano diretor, no mbito de um dilogo per- Campo de maneira expressiva, acompanhando
manente de gesto das reas de mananciais. A as tendncias da urbanizao espraiada da me-
sntese da poltica habitacional ilustra a imple- trpole, sobretudo a partir da dcada de 1970.
mentao do instrumento PRIS Programa de Em So Bernardo do Campo, os conflitos
Recuperao de Interesse Social, definido na lei entre urbanizao e meio ambiente so espe-
especfica de mananciais, envolvendo projetos cialmente muito expressivos, confrontando o
inovadores nessa municipalidade que buscam crescimento demogrfico com as contenes
articular a moradia e a preservao ambiental. institucionais de crescimento da mancha urba-
na, uma vez que metade do territrio do mu-
nicpio se insere nas reservas de proteo dos
mananciais e da Serra do Mar.
So Bernardo do Campo:
poltica urbana e legislao
dos mananciais
O novo Plano Diretor
O municpio de So Bernardo do Campo, locali-
Municipal de So Bernardo
zado na sub-regio sudeste da RMSP, pertence do Campo de 2011
microrregio do ABCD formada por Santo An-
dr, So Bernardo do Campo, So Caetano do O interesse na compatibilizao da legislao
Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Gran- municipal sempre se fez presente no mbi-
de da Serra. A localizao geogrfica de So to dos processos de gesto municipal de So
Bernardo do Campo estratgica: localiza-se Bernardo do Campo, com destaque para o mo-
entre a capital, principal ponto de aglomerao mento de elaborao da lei especfica quando
do estado de So Paulo, e o Porto de Santos, o municpio teve importante participao no

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015 93


Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

subcomit Billings-Tamanduate. O Plano Dire- O Plano Diretor de 2006, aprovado ante-


tor de 2006,6 ainda que anterior Lei Especfi- riormente a Lei Especfica, apesar de inovador,
ca da APRM-B, j considerou em suas diretrizes apresentava diversas incompatibilidades com a
os conceitos de preservao, conservao e Lei da APRM-Billings, seja pelos ndices inade-
recuperaodas reas de mananciais e definin- quados reafirmados pela Lei de Uso e Ocupao
do instrumentos adequados s caractersticas do Solo de 2007, seja pela inobservncia dos
de cada regio. aspectos da realidade de ocupao do territrio
Durante o ano de 2010, o Plano Diretor municipal contida na legislao ambiental.
de SBC de 2006 foi revisto buscando garantir Reafirma-se, no Plano Diretor de 2011,
a funo social da cidade e compatibilizar suas a incorporao de diretrizes ambientais na po-
diretrizes e parmetros s normas ambientais e ltica urbana ao lado das consideraes sociais
ndices urbansticos de interesse para a preser- mais amplas de qualidade de vida, delimitada
vao, conservao e recuperao dos manan- em seus princpios fundamentais (Captulo II,
ciais da Lei Estadual n. 13.579/2009, ciente que Art. 4) nos quais se enfatizam o desenvolvi-
essa reviso e sua posterior aprovao condi- mento sustentvel e a funo social da cidade.
cionariam a municipalizao das atividades de Especificamente no artigo 8, o PDSBC dispe
licenciamento e de regularizao. sobre os objetivos gerais da poltica urbano-
No recorte temporal definido pela pes- -ambiental que trata da prioridade da preser-
quisa, a compatibilizao do Plano Diretor vao das reas ambientalmente sensveis, es-
encontrava-se em processo de aprovao junto pecialmente a APRM-B, da ordenao e con-
Secretaria Estadual do Meio Ambiente e ao trole do uso e ocupao do solo urbano, sem
Comit da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet. En- que haja incompatibilidades de usos e efeitos
quanto no for concluda a referida adequao, negativos sobre o meio ambiente; da utiliza-
os terrenos localizados na APRM Billings de- o dos instrumentos urbansticos para ga-
vero atender aos requisitos da legislao esta- rantir a funo social da propriedade, a busca
dual no que se refere ocupao do solo, bem pela diminuio da desigualdade social garan-
como submeter-se ao licenciamento ambiental tindo o acesso rede de infraestrutura, mobi-
estadual (PMSBC, 2011) lidade, e o direito moradia digna, elevando
O novo Plano Diretor do Municpio de a qualidade de vida da populao. Esse artigo
So Bernardo do Campo, institudo pela Lei tambm trata de uma questo bastante perti-
n 6.184 em 21 de dezembro de 2011, foi nente que a emergncia de articulao entre
fruto de um amplo processo de discussao a esfera local s demais esferas de governo,
publica ao longo de um ano de trabalho, en- com vista de um desenvolvimento integrado.
volvendo os diferentes segmentos sociais da Observa-se a inteno expressa de com-
populao, suas organizacoes e a instancia patibilizao entre polticas urbanas e am-
colegiada do Conselho da Cidade e do Meio bientais acatando as aes socioeconmicas
Ambiente do municpio. na sub-bacia Billings, no sentido de preservar

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A urgncia das guas

e recuperar as reas de mananciais, mencio-


Compatibilizao do PDSBC
nando a importncia do controle e fiscalizao
sobreagentes impactantes alm da importn-
lei especfica e os conflitos
cia do fomento ao uso sustentveis das guas indicados
no municpio.
Ainda do ponto de vista da integrao e Em estudo realizado pela PMSBC entre os anos
compatibilizao de polticas no plano munici- de 2010 e 2011, intitulado Compatibilizacao
pal, destacam-se os pressupostos sociais pre- do Plano Diretor do municipio de Sao Bernardo
sentes no Estatuto da Cidade (2001) referen- do Campo a Lei Estadual n. 13.579, de 13 de
dando nas diretrizes da Poltica Habitacional, julho de 2009 (PMSBC, 2012a), os parmetros
a importncia da universalizao dos direitos estabelecidos pela Lei especfica, bem como a
moradia digna, a promoo da urbanizao e delimitao das reas e subreas, foram objeto
regularizao fundiria em reas precrias pro- de anlise pormenorizada, dando subsdios ao
piciando sua insero urbana de forma susten- novo Plano Diretor bem como apontando pro-
tvel. Especificamente, o artigo 18 apresenta o blemas relacionados lei especfica.
PLHIS (Plano Local de Habitao de Interesse O resultado dessa anlise foi a observa-
Social) como instrumento de implementao o de diversos conflitos por compartimento
da Poltica Habitacional no Municpio. Atravs ambiental da Billings entre o que preconiza
desse instrumento, pretende-se gerar um diag- a lei ambiental e a realidade de ocupao da
nstico da situao/precariedade dos assenta- regio. Os conflitos identificados ora apon-
mentos, auxiliando, dessa forma, o poder pbli- tam problemas relacionados pouca restrio
co a caracteriz-los e priorizar as estratgias de da lei especfica, pois incidem em reas ainda
interveno. O artigo 19 trata do Plano Muni- preservadas, ora apontam para problemas rela-
cipal de Saneamento Bsico que dever estar cionados desconsiderao de loteamentos e
em conformidade com a Poltica Nacional de favelas existentes.
Saneamento Bsico instituda pela Lei Federal O novo Plano Diretor de SBC, tendo por
n. 11.445/2007. base esse documento, procurou se adequar
O ordenamento territorial estabelecido realidade de ocupao da sub-bacia, assumin-
pelo Plano Diretor de 2011, constitui, de acor- do que os conflitos delineados no mbito da lei
do com os posicionamentos desta pesquisa, especfica deveriam ser alvo de um processo de
o aspecto central da compatibilizao entre negociao entre Estado e municpio, indican-
regulaes urbanas e ambientais em escalas do inclusive a reviso da lei ambiental.
mltiplas, pois no apenas direciona as for- A pesquisa que d origem a este artigo
mas de ocupao como instrui possibilidades procurou aprofundar a discusso, analisando
de reverso de processos ambientalmente os instrumentos definidos pelo PDSBC em com-
problemticos relacionados ao crescimento parao com os indicados pela Lei Especfica.
demogrfico e ao desenvolvimento econmico A anlise comparativa selecionou nas duas
do municpio. legislaes os ndices urbansticos relativos ao

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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

Lote mnimo, Coeficiente de Aproveitamento compartimentos ambientais definidos pela lei


(CA), Taxa de permeabilidade e ndice de rea especfica e pelo proposto no PDSBC. Esse va-
vegetada. Esses ndices so considerados bsi- lor em m2 foi multiplicado pelo CA, constante
cos para a determinao do grau de compatibi- na lei especfica e na proposta municipal, e re-
lidade entre as leis e a sinalizao de uma nova sultou na metragem referente ao quanto pode
postura institucional de criao de instrumen- ser construdo em cada um dos compartimen-
tos comuns que possam subsidiar aes com- tos pela lei especfica e pela proposta munici-
partilhadas (Alvim et al., 2014). pal. Considerou-se tambm que a lei especfi-
O Zoneamento proposto pelo Plano Di- ca nao mapeou as areas de recuperacao am-
retor considera as reas de forma homognea, biental, bem como as areas vazias destinadas
enquanto a Lei Especfica prope uma subdivi- a projetos habitacionais. O estudo identificou
so do territrio em pores menores levando ainda que o Rodoanel e as principais rodovias
em considerao os compartimentos ambien- localizam-se no Corpo Central 1, onde est a
tais definidos a partir da geomorfologia do re- area de ocupacao urbana mais antiga e conso-
servatrio Billings. Ou seja, uma rea apontada lidada dos mananciais de SBC e sugeriu uma
no PDSBC corresponde a vrias reas na Lei alterao do limite de APRM-B aliada a uma
especfica da APRM-B, constatando-se que os estrategia de aumentar a area ocupada ao
critrios de diferenciao geomorfolgica das maximo da capacidade de suporte e articular o
reas de proximidade dos corpos dgua so potencial dessa via ao desenvolvimento econ-
priorizados na legislao estadual. Tal fato vai mico municipal.
incidir no conflito entre realidade de ocupao Todo estudo realizado pela PMSBC indi-
e parmetros definidos pela lei especfica, co- ca, por um lado, a supresso de reas verdes
mo ser destacado a seguir. e de baixa densidade de alguns trechos, mas,
O lote mnimo j configurava-se, desde por outro, promove a compensao com a cria-
2006, como o principal ponto de conflito entre o de outras reas de preservao no mes-
a Lei especfica e o PDSBC, e em 2011, um mo compartimento com acrscimos em m2 de
dos aspectos polmicos entre ambas as legis- reas verdes. Ou seja, o zoneamento propos-
laes. Verifica-se que o Plano Diretor adotou, to ultrapassa em todos os compartimentos a
em algumas pores do territrio, ndices mais proporo de areas permeaveis e vegetadas
restritivos do que os definidos pela Lei Especfi- nos compartimentos, mesmo considerando a
ca como lote mnimo principalmente nas reas existencia de ARA 1 em alguns compartimentos
mais ao sul da sub-bacia onde identificam-se que nao foram previstos na lei especfica.
reas ainda preservadas. Em outros trechos ao Por fim, os procedimentos visando a re-
norte, principalmente ao longo do Rodoanel cuperao ambiental foram analisados de for-
Mario Covas, o lote mnimo menos restritivo. ma integrada e intersetorial entre as equipes
Em relao ao Coeficiente de Aprovei- de planejamento urbano e habitao. Para tan-
tamento (CA), o estudo realizado pela PMSBC to, foram identificadas as ARA tipo 1 e 2, con-
(2012) levantou as dimenses (m2) das areas forme determina a lei especfica, ambas carac-
e subareas de intervencao em cada um dos terizadas pela ocorrncia de usos e ocupaes

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A urgncia das guas

que comprometem a quantidade e a qualidade com a proposio de ZEIS Zonas Especiais de


da gua, exigindo intervenes de carter cor- Interesse Social, definidas pelo PDSBC.
retivo, da seguinte forma: a) rea de Recupera- Segundo estudo da PMSBC (2012), o
o Ambiental-1 (ARA-1), formada por assenta- mapeamento dos loteamentos precarios e/ou
mentos precrios desprovidos, total ou parcial- irregulares foi instrumento fundamental para
mente, de infraestrutura e saneamento bsico, a revisao da delimitacao das ZEIS,7 no Plano
sendo objeto de Programa de Recuperao de Diretor em articulao com as demarcaes
Interesse Social PRIS, que atender todas as de ARA e a definio PRIS e outros instrumen-
famlias dos assentamentos habitacionais pre- tos que garantam a regularizacao fundiaria e
crios e irregulares identificados no Plano Local o direito moradia. O estudo concluiu que a
de Habitao de Interesse Social; b) rea de distribuicao da demanda por habitao de
Recuperao Ambiental-2 (ARA-2), ocorrncias interesse social em SBC se da 65% fora dos
de degradao ambiental que exigem recupe- mananciais e 35% dentro dos mananciais. Da
rao imediata do dano ambiental, por meio de necessidade de terra grafada como ZEIS em
Projeto de Recuperao Ambiental PRAM. APRM-B para implantacao de novos programas
Como a lei especfica permite a regula- habitacionais, 85% se encontra entre o divisor
rizao de lotes de 125 m2 nas Sub-rea de das sub-bacias do rio Tamanduatei e do reser-
Ocupaco Espacial (SOE) e Sub-rea de Ocupa- vatrio Billings e do sistema virio Rodoanel,
o Consolidada (SUC) (em todos os comparti- ao norte. Nesse nvel, a definio de instrumen-
mentos) e na Sub-rea de Ocupao Controla- tos de ao buscam enquadrar as preexistn-
da (SUCt), nos compartimentos Corpo Central cias urbanas e as fortes demandas habitacio-
1, Corpo Central 2 e Itaquaquecetuba-Boror nais a objetivos ambientais de recuperao das
(em casos de ocupao existente at a data de reas afetadas.
aprovao da Lei), a Secretaria Municipal de Num balizamento mais amplo, apesar
Habitao de SBC elaborou um mapeamento do novo Plano Diretor de So Bernardo do
detalhado dos assentamentos precrios do mu- Campo de 2011 ter como propsito a ade-
nicpio, favelas e loteamentos irregulares, iden- quao de seus parmetros e instrumentos
tificando onde seriam os focos de regularizao lei estadualque define a rea de proteo e
que foram grafadas como ARAS 1 e implemen- recuperao dos mananciais do reservatrio
tao do PRIS Programa de Recuperao de Billings, o estudo de compatibilizao realiza-
interesse Social. do pela prefeitura indicou diversos conflitos
Um aspecto importante a ser destacado entre a lei estadual e a realidade de ocupao
o fato de a poltica urbana e habitacional de do territrio, recomendando inclusive ajustes
SBC ter incorporado o PRIS como um importante de suas subreas. O estudo, encaminhado
instrumento urbanstico e de carter simultanea- para a Secretaria Estadual do Meio Ambiente
mente ambiental a ser utilizado nas ARA 1, con- (SMA) no final de 2012, no foi aceito, confor-
forme determina a lei especfica. As ARA 1 foram me entrevista realizada com tcnicos da Secre-
grafadas no territrio da sub-bacia e coincidem taria de Planejamento Urbano e Ao Regional

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015 97


Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

de So Bernardo do Campo, realizada em mar- define que a elaborao e a implantao do


o de 2014. Durante os anos de 2013 e 2014, PRIS, alm de ser responsabilidade do Poder
o debate entre Estado e Municpio prosseguiu, Pblico, deve ser compartilhada com as co-
culminando na adequao dos instrumentos munidades residentes no local, organizadas
municipais (Plano Diretor, Lei de Parcelamento, em associao de moradores ou outras as-
Uso e Ocupao do Solo e Zonas Especiais de sociaes civis, bem como com o responsvel
Interesse Social) s diretrizes e parmetros da pelo parcelamento e/ou proprietrio da rea
Lei especfica da APRM-B. (Art. 33). Para a obteno do licenciamento do
Paralelamente, a Secretaria Municipal de PRIS, o organismo competente deve apresentar
Habitao, atendendo as diretrizes do Plano um Plano de Urbanizao (Art. 79) que conte-
Local de Habitao de Interesse Social (PMSBC, nha projeto de parcelamento do solo, para fins
2012b), vem implementando um conjunto de de urbanizao especfica, em seu permetro.
intervenes, nas quais se destacam os proje- Ou seja, a exigncia de um plano pressupe
tos de recuperao de interesse social. Nesses o detalhamento de um projeto que garanta a
projetos as aes propositivas elencadas se qualidade urbano-ambiental da rea. De mo-
do em diferentes escalas de planejamento e do geral, so previstos aes de regularizao
gesto, em que o projeto urbanstico assume dos parcelamentos do solo, empreendimentos,
carter diferenciado. edificaes e atividades, desde que comprova-
das as preexistncias at 2009. Particularmente
em relao regularizao dos assentamentos
habitacionais em ARA 1, a lei da Billings dedi-
Projetos habitacionais ca uma seo inteira para tratar do assunto. A
em reas de PRIS Seo III (arts. 77 e 83), que trata Da Regu-
em So Bernardo do Campo larizao de Assentamentos Habitacionais de
Interesse Social ARA 1, dispe que os as-
A Lei Especfica da Billings n.13.579/2009, ao sentamentos habitacionais de interesse social
possibilitar processos de interveno urbans- enquadrados como ARA 1, implantados at
tica em assentamentos precrios por meio das 2006, sero objeto de PRIS e so passveis de
novas premissas e estratgias que norteiam regularizao. O processo de regularizao fun-
e justificam sua edio, apresenta, dentre os diria pode ter incio concomitante execuo
novos instrumentos disponibilizados, o Progra- das obras e aes urbansticas ambientais; seu
ma de Recuperao de Interesse Social PRIS, trmino est condicionado comprovao de
configurando possibilidades inovadoras de que as condies de saneamento ambiental es-
atuao, por meio de novos arranjos polticos tabelecidas pelo PRIS sejam efetivamente man-
e institucionais. tidas durante um prazo mnimo de dois anos,
Os PRIS grafados em ARA 1 devem in- contados a partir do trmino das intervenes,
dicar parmetros que permitem ao Poder P- com a participao da populao local benefi-
blico municipal atuar em reas degradadas a ciada (Art. 82). Enfim, embora o Poder pblico
fim de recuper-las. A lei especfica da Billings municipal seja o responsvel pela proposio,

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A urgncia das guas

elaborao, implementao e gesto do PRIS, o capacidade de suporte dos ecossistemas. Des-


licenciamento e a regularizao fundiria so sa forma, faz-se necessrio que a concepo
concedidos pelo rgo responsvel no sistema de um processo de planejamento e gesto, ao
de gesto; no caso, o Estado, por meio da SMA incorporar mecanismos adequados nova rea-
e Cetesb. lidade urbana, possibilite aos agentes polticos
Em conformidade com discusses an- e sociais a escolha de alternativas-solues que
teriormente realizadas, a Lei Especfica da tenham como objetivo principal alcanar o de-
Billings traz componentes significativos para senvolvimento econmico, a equidade e a sus-
responder s externalidades intrnsecas ao pro- tentabilidade ambiental da bacia hidrogrfica.
cesso de planejamento voltado aos propsitos Apesar de previstos pelas legislaes
da recuperao da rea ocupada inadequa- especficas, os Programas de Recuperao
damente e definio de mecanismos e es- de Interesse Social (PRIS) se esbarravam com
tratgias aptas em frear a ocupao de novas a falta de procedimentos claros por parte do
reas, considerando a importncia da qualifica- rgo tcnico, a Secretaria Estadual de Meio
o dos assentamentos precrios por meio da Ambiente. Essa lacuna foi resolvida posterior-
implantao de infraestrutura fsica, social e mente, com a instituio da Resoluo SMA
ambiental, para alm de criar uma cultura di- n. 25 de abril de 2013 que estabelece critrios
ferenciada, ao compreender a necessidade de especficos de licenciamento ambiental dos
elaborao de projetos urbanos pautados por PRIS no mbito das bacias hidrogrficas dos
concepes inovadoras, fundamentados em Reservatrios Billings e Guarapiranga. O pro-
tecnologias avanadas e orientados pelos prin- cesso de implementao de um PRIS depen-
cpios do urbanismo sustentvel. der de um conjunto de procedimentos que se
Essa viso permite uma abordagem em encontram no mbito da emisso das Licenas
que a diversidade de proposies urbansticas Prvia, de Instalao e de Operao, todas
encontra um campo fecundo, de modo a pos- de responsabilidade do agente promotor (na
sibilitar que suas aes sejam caracterizadas maioria das vezes a municipalidade) e que de-
pela capacidade de articulao e incorporao vem ser analisadas pela Cetesb, rgo tcnico
das diferentes dimenses e temporalidades responsvel pelo licenciamento do empreen-
especficas de cada produto do processo de dimento. Apesar dessa medida estabelecer os
planejamento, como o plano de saneamento procedimentos para a viabilizao dos PRIS, a
ambiental, de habitao, de desenvolvimen- exigncia de averbao dos ttulos de proprie-
to territorial, dentre outros essenciais ao pro- dade dos imveis por ele abrangidos, quando
cesso de construo da sustentabilidade. Para implementados em reas privadas, vem sen-
Muoz (2000), a condio da sustentabilida- do alvo de crticas pelos agentes promotores.
de prpria ao conceito de desenvolvimento Destaca-se que a dominialidade das proprie-
e s passvel de se tornar realidade quando dades uma dificuldade no mbito do cadas-
associada equidade social decorrente de um tro municipal, visto que a maioria das reas
processo distributivo de uma economia ativa, degradadas encontra-se em loteam entos ir-
porm implementada em observncia com a regulares ou rea invadida, cuja titularidade

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015 99


Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

incerta e demandaria procedimentos urba- conceituais que visam enfrentar o desafio de


nsticos de regularizao fundiria,no geral articular as legislaes ambiental e urbana,
complexos e de longo prazo. Essa dificuldade bem como a realidade, reafirmando o papel da
indica o quo longe est a possiblidade de intersetorialidade das polticas pblicas.
uma articulao profcua entre as agendas O Plano Habitacional de Interesse So-
ambientais e urbanas. cial PHLIS (So Bernardo, 2011) aponta um
A prefeitura de So Bernardo do Cam- nmero significativo de assentamentos pre-
po vem buscando implementar uma articula- crios em rea de proteo dos mananciais
o entre instrumentos ambientais e urbanos, nesse municpio: 83 loteamentos irregulares,
ou seja, um conjunto de PRIS a partir das 68 ncleos de favelas, com uma taxa de re-
delimitaesde ZEIS em reas de mananciais. moo que alcana 40% do total de famlias,
O enfoque das experincias em PRIS em So conformandoum quadro de futuros desafios
Bernardo do Campo pauta-se em referenciais para a administrao local.

Figura 3 Tipologias de PRIS em Sao Bernardo do Campo

Fonte: Regino, Tassia, Apresentao no Banco Mundial. Disponvel em: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/


Resources/257803-1351801841279/ApresTassia_Seminario_.pdf. Acesso em: 11 abril 2014.

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A urgncia das guas

As experincias em curso permitem ob-


Consideraes finais
servar de que maneira a legislao especfica
e as normas ambientais recentes so materia-
lizadas em projetos de urbanizao, e ainda, O processo intenso e desordenado de ocupao
de que forma os sistemas de infraestrutura de do territrio metropolitano ocorrido ao longo
saneamento ambiental so contemplados e das ltimas dcadas impactou decisivamente
integrados no processo de urbanizao desses as reas produtoras de gua. Se, por um lado,
ncleos. A Figura 3 localiza os tipos de PRIS em a escassez da gua severa na atualidade,
andamento em So Bernardo do Campo. colocandoem risco a sustentabilidade do pr-
Os Programas de Recuperao de Inte- prio desenvolvimento socioeconmico, por ou-
resse Social PRIS em So Bernardo do Cam- tro, a escassez e o preo do solo em reas pro-
po, alm de definir instrumentos voltados pcias urbanizao, aliados ausncia de po-
proteo e recuperao de reas de preserva- lticas pblicas, particularmente habitacionais
o permanente (APP), com intuito de garantir e de infraestrutura voltadas para a populao
a produo de gua em patamares qualitativos mais pobre, acabaram por induzir a ocupao
e quantitativos aos mais diversos usos, atuam irregular em reas protegidas, contribuindo pa-
sobre as preexistncias urbanas. Os projetos ra acirrar os conflitos entre a preservao am-
atualmente em curso envolvem diversas aes biental e o direito moradia.
que demandam continuidade e esforos signi- No contexto recente, no mbito das
ficativos que contribuam para sua efetividade. reas de proteo dos mananciais da RMSP, a
Uma ao fundamental refere-se ao siste- instituio de novos instrumentos urbanos e
ma de esgotamento sanitrio; sabe-se que a ambientais vem introduzindo um processo de
exportaode efluentes para fora da bacia, planejamento e gesto das bacias hidrogrficas
visando a recuperao de suas guas, uma que tem como princpio fundamental a integra-
condio estratgica que deve ser melhor con- o sistmica e o envolvimento de um processo
duzida, inclusivecom o tratamento de esgotos negociado e compartilhado entre os principais
em sua totalidade. atores e instituies. Trata-se da implementa-
A implementao dos PRIS em reas de o de um novo olhar sobre as bacias hidro-
mananciais tem natureza multiescalar envol- grficas, o qual busca aliar aes de preserva-
vendo diversas dimenses sociais, ambientais o e de recuperao ambiental e urbana num
e econmicas e, necessariamente, enfrenta processo de dilogo permanente com os princi-
diversos desafios em que se confrontam as pais atores e instituies regionais e locais. Tal
preexistncias e a necessidade de remoo da situao envolve duas questes aparentemente
populao localizada em reas de risco. O en- contraditrias: o habitar e o preservar. Embora
frentamento dos problemas urbanos e ambien- essas reas devam ser analisadas sob o aspec-
tais em reas de mananciais tenta implementar to da importncia da gua como recurso natu-
solues inovadoras com vistas proteo e ral e finito, no podemos descartar a presena
recuperao de mananciais nessa sub-bacia. humana que habita esses territrios.

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Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

As legislaes recentes em reas de Pro- mananciais vo alm da instituio dos mar-


teo dos Mananciais pressupem adequaes cos legais. Dependem fundamentalmente de
e convergncias entre instncias de governo e um processo de negociao entre os organis-
entre polticas setoriais definindo instrumentos mos estaduais e municipais, em um dilogo
mais avanados e adequados magnitude dos permanente com prioridades e adequao de
problemas urbanos e ambientais da metrpole. projetos e, sobretudo, incorporando estrat-
Os processos participativos a inseridos, tanto gias de interveno inovadoras que envolvam
na instncia do Comit de Bacia quanto na re- a sociedade civil e que possam sinalizar uma
formulao dos planos diretores municipais, se transformao da realidade das bacias hidro-
contrapem ao perfil histrico setorial das po- grficas protegidas.
lticas e, por isso mesmo, demandam experin- Diante dos novos marcos legais con-
cias e aprendizados, ajustes e correes. figurados com a Lei Especfica da Billings,
As anlises realizadas permitem iden- evidencia-se em So Bernardo do Campo a
tificar um avano importante no processo de premncia de intervir nos territrios situados
formulao da poltica urbana de So Bernardo nas reas de proteo e recuperao dos ma-
do Campo. Ao mesmo tempo em que o Plano nanciais APRMscom a definio de critrios
Diretor incorpora diretrizes e parmetros de re- especficos voltados para a recuperao dos
gulao e instrumentos de interveno propos- recursos hdricos. Ao incorporar a realidade de
tos pela lei especfica da APRM-B, esse indica ocupao da bacia hidrogrfica, So Bernardo
a necessidade de reviso dos procedimentos do Campo define um conjunto de Programas
de aplicao do instrumento ambiental com de Recuperao de Interesse Social PRIS
vistas recuperao da realidade de ocupao com o objetivo de garantir a manuteno da
do territrio. moradia e a recuperao socioambiental das
No mbito desse processo, convergn- reas protegidas. Tendo em vista a abrangn-
cias e conflitos entre Estado e municpio so cia e complexidade que envolve cada projeto,
deflagrados, indicando que a compatibilizao os efeitos para a melhoria da qualidade ur-
entre os instrumentos urbanos e ambientais bano e ambiental dependero da capacidade
necessria, porm insuficiente. A formulao de de gesto e do nvel de articulao entre os
polticas convergentes representa um avano diversos atores que atuam no mbito das in-
histrico necessrio e importante em relao tervenes realizadas.
s questes urbanas e ambientais; entretanto, Ainda que a pesquisa tenha se debrua-
no mbito das prticas, interesses divergentes do sobre os resultados dos esforos de inte-
afloram e constituem uma arena de conflitos grao das polticas ambientais e urbanas no
e tenses. Da a importncia do olhar para as mbito da institucionalizao de instrumentos
especificidades dessas manifestaes. regulatrios e de interveno, envolvendo o
Apesar de a poltica ambiental em cur- territrio das reas de mananciais Billings e
so indicar possibilidades de incorporao Guarapiranga e, sobretudo, as investigaes
dos instrumentos urbansticos e vice-versa, empricas no municpio de So Bernardo do
os desafios para a recuperao das reas de Campo, esses aspectos no podem ser vistos

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descolados das dinmicas polticas de aproxi- xidade do conteudo das Leis Especificas, que
mao e dilogo entre atores, que lhes do ori- dificultam sua aplicabilidade, e o antagonismo
gem e que podem alterar seus rumos. Vale di- entre a legislao ambiental, a legislacao mu-
zer que nesse horizonte de integrao de pol- nicipal de uso e ocupacao do solo, e a realida-
ticas publicas, coloca-se em jogo os processos de das bacias, so ainda parte de um cenrio
reais, tambm como objeto de investigao. em construo.
fato que a implementao dessas le- Enfim, o grande desafio para as reas
gislaes representa hoje um avano inegvel de mananciais a implementao de um
para a realidade das reas de mananciais, pois conjunto de polticas ambientais e urbanas
no s incorporam a dimenso urbana nas articuladas a um modelo de ocupao urba-
polticasambientais, mas tambm estabele- na que priorize aes socioambientais e que
cem referenciais para a redefinio das pol- reconheam a urgncia das guas para todos
ticas locais e setoriais. No entanto, a comple- os habitantes da metrpole.

Anglica Tanus Benatti Alvim


Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-
-Graduao em Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
angelica.alvim@mackenzie.br

Volia Regina Costa Kato


Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
vrkato@uol.com.br

Jeane Rombi de Godoy Rosin


Universidade Presbiteriana Mackenzie, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Programa de Ps-
-Graduao em Arquitetura e Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.
jeanerosin@terra.com.br

Cad. Metrop., So Paulo, v. 17, n. 33, pp. 83-107, maio 2015 103
Anglica Tanus Benatti Alvim, Volia Regina Costa Kato, Jeane Rombi de Godoy Rosin

Notas
(1) Este artigo fruto de reflexes advindas de um conjunto de pesquisas desenvolvidas desde
2008 por pesquisadores do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo e do
curso de Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana
Mackenzie, sob liderana da profa. Anglica T. Benatti Alvim. Merecem destaque os resultados
recentes da pesquisa Das Polticas Ambientais e Urbanas s Intervenes: Conflitos, Desafios e
Possibilidades para reas Protegidas, que teve auxlio financeiro do Fundo Mackpesquisa entre
2012 e 2013, e os avanos da pesquisa em andamento Polticas Pblicas e Projetos Urbanos na
Cidade Contempornea: Limites e Perspectivas para a recuperao de assentamentos precrios
localizados em reas protegidas no meio urbano, desenvolvida pela lder do projeto no mbito
de sua Bolsa Produtividade do CNPq.2014, nvel 2.

(2) A Lei de Proteo dos Mananciais de 1976 contribuiu para o grande descompasso entre os
processos de ocupao do territrio que se do por meio de invaso, autoconstruo e de
outros mecanismos de urbanizao precria. A concepo de congelamento legal do territrio
voltado para a preservao ambiental no foi capaz de conter a fora dos processos reais de
ocupao.

(3) Segundo a ONU, a disponibilidade hdrica abaixo de 1,5 mil metros cbicos por habitante por ano
j considerada crtica.

(4) A Bacia do Alto Tiete, a montante da barragem de Pirapora, abrange uma area de drenagem
de 5.720 km2, e tem as seguintes unidades geogrficas, as sub-bacias: Cabeceiras, Cotia-Gua-
rapiranga, Penha-Pinheiros, Pinheiros-Pirapora, Juqueri-Cantareira e Billings. Em funcao da
importancia da bacia do Alto Tiete, dentro do Estado de Sao Paulo, sua conexao com bacias
vizinhas como a do Piracicaba e da Baixada Santista, e a importancia desse Estado dentro do
pais, ja se pode antecipar o impacto que podem ter no ponto de vista social, economico e am-
biental, as acoes que serao adotadas dentro desta bacia que, em ultima analise, visam permitir o
uso de seus recursos hidricos de maneira sustentavel. A Unidade de Gerenciamento de Recursos
Hidricos UGRHI 06 esta dividida em cinco subcomites: Tiete-Cabeceiras, Billings-Tamanduatei,
Juqueri-Cantareira, Cotia-Guarapiranga e Pinheiros-Pirapora.

(5) So Bernardo do Campo encontra-se na sub-bacia Billings ao lado de outros cinco municpios: So
Paulo, Diadema, Santo Andr, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. Essa ocupa um territrio de
583 km, sendo 108 km em espelho dgua, correspondendo a cerca de 18% de sua PRIME, SMA
(2005). Segundo dados do Censo Demogrfico de 2000, a populao residente, nessa sub-bacia,
na ocasio era de 865.870 habitantes, dos quais aproximadamente 20% viviam em aglomerados
subnormais (PRIME/SMA, ibid.).

(6) Para maior aprofundamento ver ALVIM, Anglica T. Benatti; KATO, V. R. C. ; BRUNA, G. C. Polticas
Urbanas e Ambientais em reas protegidas: percursos para uma integrao possvel. In: TAMARA
T. COHEN EGLER; HERMES M. TAVARES. (Org.). Poltica pblica, rede social e territrio. 1ed. Rio
de Janeiro: Letra Capital, 2012, v. UNICO, pp. 103-128.

(7) Foram definidos dois tipos de ZEIS: a) ZEIS I reas ocupadas predominantemente por popula-
o de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos irregulares e empreendimentos habitacio-
nais de interesse social, em que haja interesse pblico em promover recuperao urbanstico-
-ambiental, regularizao fundiria ou produo de Habitao de Interesse Social HIS; b) ZEIS
2 constitudas por reas no edificadas ou subutilizadas, destinadas produo de Habitao
de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP).

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Texto recebido em 13/set/2014


Texto aprovado em 3/dez/2014

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