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CAPTULO I
I - Introduo
CAPTULO II
I - Normas constitucionais
1. No vamos fazer ainda nesta edio uma distino importante que toma
a
i<*-*>egra como gnero e rioi<*-*>mas como simples espcies daquelas.
Nesse sentido, a
palavra regra seria uma proposio lingstica destinada a dirigir,
direta ou indi-
retamente, a ao humana. Nessa perspectiva, as regras so de hs tipos:
regrns nti-
cns, que dizem respeito existncia de um campo prtico de atuao,
assim as que
definem a existncia do Estado, sua forma, seu poder; regras tcnicns ou
de pro-
cedimento, que so as que assinalam meios necessrios para conseguir os
fins pro-
postos, como as regras de competncia e atribui<*-*>es; regras denticas
ou normns,
que so as que estabelecem pautas de comportamento, um preceito de dever-
ser, e
s estas seriam normas, porque s elas exprimem dever-ser (c<028>
Gregorio Robles,
ms reglas del Derecho y las reglas de losjuegos, pp. 17 e 93 e ss.).
V - Vigncia
VII - Legitimidade
VIII - Eficccia
TTULO II
Cnrrui.o I
NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA
23. Ob. cit., p. 288; mas a foi cauteloso ao indicar que tal ocorre em
geral.
24. Ob. eit., p. 288.
25. "Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente
interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional por lei
complementar" - exceo ao princpio da indissolubilidade dos Estados
configurado no art. 1<*-*> e tambm ao princpio da autonomia
dos Estados. Sem essa regra permissiva no haveria possibilidade das
modi'ica s indicadas.
26. "Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre
quest<*-*>es
especficas das matrias relacionadas neste artigo" - exceo
competncia pri-
vativa da Unio, ao princpio da indelegabilidade de atribui<*-*>es e
rigidez da
repartio de competncias constitucionais.
27. Permite aos Estados instituir regies metropolitanas, aglomera<*-
*>es urba-
nas e microrregi<*-*>es constitudas por agrupamentos de Municpios
limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de inte-
resse comum - como exceo ao princpio da autonomia municipal quer para
se
organizarem em consrcio, quer para a realizao de servios locais de
competn-
cia dos Municpios autnomos.
28. Permitindo emendas Constituio, quebrando-Ihe a possibilidade de
ri-
gidez absoluta.
29. Permitindo Unio a criao de outros impostos que no os
previstos na
Constituio, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador
ou base
de clculo prprios dos discriminados na Constituio.
30. " facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica
para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
ade-
quado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou
edifica-
o compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana
progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos
da
dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo
<012>
24. Temos que partir, aqui, daquela premissa j tantas vezes enun-
ciada: no h nonna constitucional alguina destituda de eficcia. To-
das elas irradiain efeitos jurdicos, importando seinpre uina inovao
da ordein jurdica preexistente entrada em vigor da constituio a
que aderein e a nova ordenao instaurada. O que se pode admitir
que a eficcia de certas normas constitucionais no se manifesta na
Nonnas constitucionais
quanto eficcia
e aplicabilidade
(1) normas de eficcia plena e
aplicabilidade direta, imediata
e integral
(2) normas de eficcia contida e
aplicabilidade direta e imediata,
mas possivelmente no integral
68. Celso Antnio Bandeira de Mello ofereceu uma classificao das nor-
mas constitucionais do ponto de vista da posio juridica em que os
administra-
dos se vem imediatamente investidos em decorrncia das regras
constitucionais,
que traz certamente uma boa conhibuio ao tema, sem que se pretenda
substituir
a nossa, como ele prprio diz. Distingue, assim, as normas
constitucionais em hs
categorias: a) normas concessivas depoderesjuridicos; b) normas
concessivas de
direitos; e c) normas meramente indicadoras de umafinalidade a ser
atingida (cf.
"Eficcia das normas constitucionais sobre justia social", tese n. 8
apresentada
IX Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Florianpolis-
SC, 2-
6.5.82, "Separata", pp. 14 e ss.). No o caso, aqui, de fazer
apreciao sobre
essa classificao, mas se pode dizer que a terminologia "normas
definidoras de
uma finalidade a ser atingida", que corresponde s tradicionalmente
chamadaspro-
gramticas, merece ateno, por afastar uma terminologia hoje muito
etf5prome-
tida com ideologias desqualificadoras do carter jurdico dessas normas.
A classi-
ficao de Lus Roberto Barroso - como: a) normas constitucionais de
organiza-
o; b) noimas constitucionais definidoras de direito; e c) normas
constitucionais
programticas (ob. cit., p. 88) - est em outro plano, que objeto do
Captulo VI
deste Ttulo II desta monografia, o da eshutura normativa das
constitui<*-*>es. Celso
Ribeiro Bastos e Carlos Ayres de Brito, na sua nsia de inovao,
acabaram pro-
duzindo uma classificao confusa, que, lamentavelmente, no melhorou em
nada
a nossa. Distinguem a normas constitucionais em dois grupos: a) normas
constitu-
cionais quanto ao modo de incidncia; e b) normas constitucionais quanto
pro-
duo de efeitos. As primeiras, sua vez, so: a) por via de aplicao,
distinguin-
do-se em normas regulamentveis e normas irregulamentveis; e b) por via
de
integrao, distinguindo-se em normas complementveis e normas
restringiveis.
As segundas so de dois tipos, tambm: a) normas de e Jiccia parcial,
que so
normas complementveis; e b) normas de eficcia plena, distinguindo-se em
nor-
mas regulamentveis, normas irregulamentveis e normas restringiveis (cf
Inter-
pretao e apCicabilidade das normas constitucionais, p. 63). Separar a
aplicabi-
NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA S 7
CAPTULO II
de suas normas. Mesmo assim, uma simples anlise mostra que a maio-
ria de seus dispositivos acolhe nonnas de eficcia plena e aplicabili-
dade direta e imediata. Muitas dessas normas se apresentam em forma
de mera autorizao ou estatuio de simples faculdade, como as que
defnem competncias de entidades federativas ou de rgos de go-
verno. Sob essa aparncia, na real verdade, implicam, por um lado, a
proibio de outras entidades ou rgos exercerem aquelas atribui<*-*>es
e; por outro lado, imp<*-*>em ao titular da competncia uma conduta na
fonna prevista, se ocorrerem certos pressupostos, visto que tais atri-
bui<*-*>es constituem atividades nsitas no conjunto de fins que
justifi-
cam a existncia do Estado, como so exemplos as hipteses contem-
pladas nos arts. 21 (competncia da Unio), 25 a 28 e 29 e 30 (compe-
tncia dos Estados e Municpios), 145, 153, 155 e 156 (repartio de
competncias tributrias), e as normas que estatuem as atribui<*-*>es
dos
rgos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (arts. 48 e 49,
51 e 52, 70 e 71, 84 e 101-122), as quais aparecem como desdobra-
Inento e explicitao do contedo das regras bsicas constantes dos
arts. 1<*-*> e pargrafo nico e 2" da Constituio: a) "A Repblica
Fede-
rativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e do
Distrito Federal e dos Municpios, constitui-se em Estado Democrti-
co de Direito (...)"; b) "Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio"; c) "So Poderes da Unio, independentes e harmni-
cos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio"; regra, essa,
que tem sua eficcia temperada pela possibilidade de membros do Le-
gislativo participarem do Ministrio (art. 56, I); pela obrigao de Mi-
nistros de Estado comparecerem perante as Casas ou Comiss<*-*>es do
Congresso, mediante convocao, para, pessoalmente, prestarem in-
forma<*-*>es acerca de assunto previamente determinado (art. 50); pela
faculdade conferida aos Ministros para, a seu pedido, comparecerem
perante as Comiss<*-*>es ou o Plenrio de qualquer das Casas do Con-
gresso Nacional e exporem assunto de relevncia de seu Ministrio
(art. 50, 1<*-*>); pela delegao legislativa ao Presidente da
Repblica
(art. 68); pela competncia do Executivo para expedir medidas provi-
srias, com fora de lei, em caso de relevncia e urgncia (art. 62).
3 As normas apontadas mostram-se, quase todas, em forma des-
critiva. A do art.1Q ("A Repblica Federativa do Brasil [] formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal ...")
aparece como uma proclamao, donde indagar-se se ela tem valor me-
ramente declarativo e recognitivo, ou se tem significao de regra subs-
tancial de Direito.
<012>
II - Caracteristicas bsicas
toda razo, ensina Flaminio Franchini;ls nesses casos, "o prprio cons-
tituinte, em sua soberania, que limita o seu prprio poder, atribuin-
do, ento, aos rgos legislativos a incumbncia de da: origem a nor-
mas que conferem corpo e substncia aos princpios diretivos";I9 mas
isso exceo.'o
Enfim, a opinio de Piromallo e de Villari no resiste anlise
cientfica fundada nos pressupostos do direito constitucional; e a na-
tureza das indaga<*-*>es, que deixa sem resposta, reala sua
inviabilida-
de, mesino porque afasta o problema, com inadmitir norinas constitu-
cionais de eficcia plena, ein vez de oferecer soluo.
9. No escapa crtica a orientao de Calamandrei, que chega s
mesmas conseqncias, embora fundada em pressupostos diferentes.
Parte ele da tese de Kelsen segundo a qual no pode haver qualquer
contradio entre duas normas que pertencem a diferentes nveis na or-
dem jurdica; no h contradio entre a norma inferior e a superior.'I
Firmado nessa doutrina, Calamandrei interpreta o contraste entre uma
lei e uma norma constitucional, implcito (ipotizzato) no art. 136 da
Constituio italiana," no como uma incompatibilidade objetiva, mas
coino um contraste subjetivo de poderes ou rgos, que no vicia dire-
tamente o ato legislativo; em outras palavras, a norma constitucional se
dirige ao legislador futuro: "Entre as leis ordinrias e as leis
constitu-
cionais no h nunca a possibilidade de uma coliso direta sob o mes-
mo plano, pois que, se houvesse, tornaria a lei ordinria necessaria-
mente ineficaz desde o incio".'<*-*> A lei constitucional no desceria,
pois,
regulainentao concreta das rela<*-*>es dos indivduos e se
encontraria,
ein confronto com a lei ordinria, na mesma situao etn que se encon-
train respectivamente noimas internacionais e normas internas. '4
I,lena das demais. Mas poder-se-o fxar regras gerais sobre o assun-
to, no que as conclus<*-*>es da clssica doutrina norte-americana sobre
<*-*>le podem oferecer, ainda, contribuio valiosa. Segundo essa doutri-
na, uma norma constitucional auto-aplicvel (correspondente, muta-
tis mutandis, s de eflccia plena) "quando, completa no que determi-
na, lhe suprfluo o auxlio supletivo da lei, para exprimir tudo o que
intenta, e realizar tudo o que exprime".3'
Completa, nesse sentido, ser a norma que contenha todos os ele-
Inentos e requisitos para a sua incidncia direta. Todas as normas re-
gulam certos interesses em relao a detenninada matria. No se tra-
ta de regular a matria em si, mas de definir certas situa<*-*>es,
compor-
tamentos ou interesses vinculados a determinada matria. Quando essa
regillamentao nonnativa tal que se pode saber, com preciso, qual
a conduta positiva ou negativa a seguir, relativamente ao interesse des-
crito na norma, possvel afirmar-se que esta completa e juridica-
mente dotada de plena eflccia, embora possa no ser socialmente efi-
caz. Isso se reconhece pela prpria linguagem do texto, porque a nor-
ma de eficcia plena disp<*-*>e peremptoriamente sobre os interesses re-
gLllados.
Alguns exemplos, extrados, aqui e ali, da Constituio Federal,
ilustram essa idia geral sobre as norznas plenamente eflcazes e de
aplicabilidade imediata:
l. "A Repblica Federativa do Brasil [) formada pela unio indis-
solvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...)" (art.1Q).34
CAPTULO III
lidade pblica, perigo pblico iminente etc., que, com a lei prevista
ou a ocorrncia de determinadas circunstncias que fazem incidir ou-
tras normas constitucionais, importam limitao da eficcia de normas
geradoras de situa<*-*>es subjetivas ativas ou de vantagem.2
2. Isso implica o surgimento de um grupo de normas constitucio-
nais diferentes das de eficcia plena e das de eficcia limitada, exigin-
do tratamento parte, porque, conquanto se paream com aquelas (so
de aplicabilidade nediata) sob o aspecto da aplicabilidade, delas se
distanciam pela possibilidade de conteno de sua eficcia, mediante
legislao futura ou outros meios; e, se se assemelham s de eficcia
limitada pela possibilidade de regulamentao legislativa, destas se
afastam sob o ponto de vista da aplicabilidade e porQue a interveno
do legislador tem sentido exatainente contrrio: restringe o inbito de
sua eficcia e aplicabilidade, ein vez de ampli-lo, coino se d coin as
de eficcia limitada.
II - Caracteristicas e enumerao
ntivas;i2 e, sob essa perspectiva, que nos parece mais adequada, diz
ele: "Motivos de ordem pblica subsistem toda vez que o direito posi-
tivo concede autoridade administrativa um poder de escolha entre
vrias solu<*-*>es, indicando a obrigao de seguir a mais apta ao
escopo
de evitar a perturbao da pacfica convivncia social, ameaada de su-
bleva<*-*>es que tenham produzido, ou supostamente possam produzir,
p , p " 13
a curto razo a rtica de crimes. A ordem pblica , assim, uma
situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de violncia
ou de sublevao que tenha produzido ou que supostamente possa pro-
duzir, a curto prazo, a prtica de crimes. Convivncia pacfica no sig-
nifca isenta de divergncias, de debates, de controvrsias e at de cer-
tas rusgas interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discuss<*-*>es,
diver-
gncias, rusgas e outras contendas ameaain chegar s vias de fato,
com iminncia de desforo pessoal, de violncia ou do crne.l4
Assim colocado o problema da ordem pblica, cuideinos de ou-
tro conceito que o art.153, SQ, da Constituio de 1969 trazia coino
limite e iccia daquela norma definidora da liberdade religiosa e de
culto: os bons costumes. Aquela Constituio, assn, no admitia a
possibilidade de cultos religiosos contrrios aos bons costumes.
A expresso bons costumes daquelas que aparecem no Direito
com o objetivo de justificar a atuao da competncia discricionria
do Poder Pblico. Seu coneeito dificil de fixar objetivamente. A evo-
luo social sempre importa mudana da tbua de valores, coin a trans-
formao de hbitos e atitudes que num momento podem contrariar
os bons costuines, e em outro momento j se tornam perfeitamente
coinpatveis com ele. Barile define o bom costume como "aquele coin-
plexo de regras Que a opinio pblica reconhece vlidas nuin dado
inomento histrico eizi relao proteo contra a obscenidade e contra
as ofensas decncia pblica".I<*-*> Excluiu o equvoco conceito da
moralidade mdia, que figurava nessa definio, em outra obra sua,I6
isso porque um conceito de "moralidade mdia", segundo afirma,
estranho funo do Estado Democrtico, que no "Estado tico"
,
mas um Estado que deixa a moral conscincia dos indivduos e se
limita a tutel-la sob o prisma exclusivo da convivncia pacfica e,
pois, no caso em exame, sob o prisma da obscenidade e da decncia
pblica.I<*-*> Aceitamos a doutrina do autor, com a observao de que a
Constituio de 1988 no traz explicitamente aquela expresso, mas a
idia de bons costumes como ordem moral subjacente ao ordena-
mento jurdico.Ig O texto desta, correspondente ao anterior, declara
assegurado o livre exercicio dos cultos religiosos e garantida, nafor-
ma da lei, n proteo aos locais de culto e a suas liturgias. O disposi-
tivo comp<*-*>e-se de duas partes: assegura a liberdade de ezercicio dos
cultos religiosos, sem condicionamentos, e protege os locais de culto
e suas liturgias, mas, aqui, naforma da lei. evidente, como disse-
mos em outra obra,<*-*>9 que no a lei que vai definir os locais do
culto
e suas liturgias. Isso parte da liberdade de exerccio dos cultos, que
no est sujeita a condicionamentos. claro Que h locais - praas,
por exemplo - que no so propriamente locais de culto. Neles se rea-
lizam cultos mais no exerccio da liberdade de reunio do que no da
liberdade religiosa. A lei poder definir melhor esses locais no-tpi-
cos de culto mas necessrios ao exerccio da liberdade religiosa. E de-
ver estabelecer normas de proteo destes e dos locais em que o cul-
to nonnalmente se verifica, que so os templos, edifica<*-*>es com as
caractersticas prprias da respectiva religio. Alis, assim o tem a
ConstitlIio, indiretainente, quando estatui a iinunidade fis<*-*>l
sobre
"templos de qualquer culto" (art. 150, VI, "b"). Mas a liberdade de
culto se estende sua prtica nos lugares e logradouros pblicos, e a
tambm ele merece proteo da lei. Eni'Im, cumpre aos Poderes Pbli-
cos no embaraar o exerccio dos cultos religiosos (art. 19, I) e pro-
teg-los - a, sim, na forma da lei. Esta, pois, no restritiva da
liberdaade de culto, mas tambm esta liberdade no tem sua eflccia
dependendo da lei referida. Com a lei ou sem ela, a liberdade de culto
est <*-*>=arantida.
8 Necessidade ou utilidade pblica; interesse social ott econ-
mico; perigo pblico iminente. So outros tantos conceitos que inter-
ferem com a eficcia de detenninadas normas constitucionais. Com
base neles o Poder Pblico pode limitar situa<*-*>es subjetivas,
circuns-
crevendo a autonomia de sujeitos privados, especialmente em relao
ao direito de propriedade.
O inciso XXII do art. SQ garante o direito de propriedade, mas os
incisos XXIV e XXV oferecem os elementos de suas limita<*-*>es, per-
mitindo sua desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou
por interesse social, bem como seu uso pela autoridade competente
no caso de perigo pblico iminente.
9. Segurana pblica, segurana nacional e integridade nacio-
nal. A segurana pblica outro conceito de que se serve o poder de
polcia com o escopo de "acertar a conduta dos indivduos com vista
observncia dos limites impostos pela lei sua liberdade".2o A Cons-
tituio italiana, em vrios dispositivos, faz expressa meno segu-
rana pblica como limite s situa<*-*>es subjetivas de vantagem;2l a
nossa no to explcita, mas o conceito consta do art. 144, como
fundamento do poder de polcia, que , como se sabe, um poder de
limites a direitos individuais. O artigo declara que a segurana pbli-
cn, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida
para n preservao dn ordem pblica e da incolumidade das pessoas
e do patrimnio, atravs dos rgos de policia que enumera. Como
se nota, a segurana pblica consiste numa situao de preservao
ou restabelecimento daquela convivncia social (ordem pblica), da
incolumidade das pessoas e do patrimnio pblico e privado, de modo
a permitir que todos gozem de seus direitos e exeram suas atividades
sem perturbao de outrem, salvo nos limites do gozo e reivindicao
de seus prprios direitos e defesa de seus legtimos interesses. Esta
uma atividade de vigilncia, preveno e represso de condutas deli-
tuosas. O exerccio dessa atividade importa, militas vezes, ou quase
sempre, a restrio de direitos e garantias fundamentais, como a
hiptese do inciso XI do an. SQ da Constituio, que, estatuindo a invio-
labilidade do domiclio, pennite, no entanto, que nele se penetre noi-
te, mesmo sem consentimento do morador, em caso de flagrante deli-
to ou desastre, ou para prestar socorro. Mas o abuso dessa atividade
gera motivo para interposio de habeas corpus e responsabilizao
da autoridade abusiva.
No se confunde a segurana pblica com a segurann nacional,
conceito hoje reduzido a expresso menos abrangente, como no siste-
ma constitucional revogado, em que o princpio da segurana nacio-
nal pairava sobre a eficcia de quase todas as normas constitucionais.
A idia que prevalece agora a de defesa nacional (art. 91), defesa da
Ptria (art. 142) e segurana do territrio nacional (art. 91, 1<*-*>,
III).
Todos esses conceitos constituem base de limita<*-*>es (conteno) de
direitos constitucionais.
Outro conceito correlato queles o de integridade nacional.
Com base nele, a Unio pode intervir nos Estados (art. 34, I), derro-
gando as nonnas consagradoras da autonomia estadual, que ocorre no
caso de um Estado ou parte dele pretender desligar-se da Federao,
quer para constituir-se em pas independente, quer para integrar-se
noutro pas. Integridade nacional, portanto, noo correspondente
integridade do territrio nacional. No fere a integridade nacional o
fato de governador e povo de um Estado se oporem politicamente ao
governo da Unio. Tal fato no justifica nem a interveno no Estado,
nem Inedidas especiais no caso de estado de stio ou estado de defesa.
10. Finalmente, medidas de proteo e defesa da sade pblica,
da higiene e saniticrias tambm autorizam a atuao do poderd<*-*> pol-
cia (polcia sanitria), com restri<*-*>es s liberdades pblicas, assim
como medidas de defesa contra as calamidades pblicas.
I - Problema terminolgico
V- Caracterizao e exemplificao
VII - Eficcia
dos servidores pblicos (...)" (art. 37, XI); "A lei dispor sobre a
criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios" (art. 88); "A
lei regumr a organizao e o funcionamento do Conselho da Repblica"
(art. 90, 2, igualmente art. 91, 2Q); "A lei disciplinar a remoo
ou a permuta de juzes dos Tribunais Regionais Federais e determinar sua
jurisdio e sede" (art. 107, pargrafo nico); "Aos juzes federais
compete processar e julgar: (...) nos casos deter-minados por lei, [os
crimes) contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira"
(art.109, VI); "A lei dispor sobre a competncia do Tribunal Superior
do Trabalho" (art. 111, 3Q, tambm arts. 113 e 128, 5Q); "Lei conl-
plementar dispor sobre a organizao e competncia dos tribunais,
dos juzes de direito e das juntas eleitorais" (art. 121); "Cabe lei
complementar: I - dispor sobre conflitos de competncia, em inatria
tributria, entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios;
II - regular as limita<*-*>es constitucionais ao poder de tributar; III-
estabelecer normas gerais em inatria de legislao tributria, especial-
mente sobre: (...)" (art. 146; cf. tambm arts. 165, 9Q, e 163). Alis,
encontramos tais normas bastante disseminadas em nossa Constitui-
o. Mas nas constitui<*-*>es contemporneas so encontradias. Assim,
por exeinplo: a) na italiana, art. 95, 3Q comma: "La legge provvede
all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il nuine-
ro, le attribuzioni e 1'organizzazione dei ministeri"; b) na francesa,
art.
25: "Une loifixe la dure des pouvoirs dechaque assemble, le nom-
bre de ses meinbres, leur indemnit, les conditions d'ligibilit, le r-
gime des inligibilits et des incompatibilits"; c) na espanhola, art.
98, 4: "La ley regular el estatuto e incompatibilidades de los iniein-
,
bros del Gobierno' (cf. tambm arts. 87, n. 3,103, n. 3,105,116,117,
n. 5, segunda parte,122,124, n. 3, etc.).
II - Facultntivas ou permissivas, isto , no imp<*-*>em uma obriga-
o; limitain-se a dar ao legislador ordinrio a possibilidade de insti-
tuir ou regular a situao nelas delineada, como so exemplos as se-
guintes: "Lei complementarpoder autorizar os Estados a legislar so-
bre quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas neste artigo"
(art.
?2, pargrafo nico); "A lei estadunl poder criar, mediante proposta
do Tribunal de Justia, a Justia Militar estadual (...)" (art. 125,
3<*-*>);
-`A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a inanuten-
o ou expanso da seguridade social, obedecido o disposto no art.
154, I" (art. 195, 4); "Os Estados podero, medinnte lei comple-
<*-*>nentar, instituir regi<*-*>es metropolitanas, aglomera<*-*>es
urbanas e microrregi<*-*>es (...)" (art. 25, 3<*-*>); "A Uniopoder
instituir: (...) media;tte lei complementar, iinpostos no previstos no
artigo anterior (...)"
<012>
(art. 154, I). Vejam-se esses dois ltimos casos. Dizer "os Estadospo-
dero, medinnte lei complementar (...)", ou "a Uniopoder, mediante
lei complementar (...) ", significa dar aos Estados e Unio a faculda-
de de dispor sobre as matrias indicadas, mas eles s podem faz-lo
por meio da lei mencionada; o mesmo que declarar: "Lei comple-
mentar estadual poder instituir regi<*-*>es metropolitanas (...); "Lei
com-
plementar da Unio poder instituir (...)"
22. Como se percebe desses exemplos, as normas impositivas es-
tatuem a obrigatoriedade de o legislador emitir uma lei, coinplemen-
tar ou ordinria, na fonna, condi<*-*>es e para os fins previstos; as
nor-
masfacultativas apenas lhe atribuem poderes para disciplinar o as-
sunto, se achar conveniente - isto , do-lhe mera faculdade, indican-
do ser possvel regular a matria -, do que deflui, para ele, discricio-
nariedade completa quanto iniciativa dessa regulamentao; mas,
uma vez tomada a iniciativa, a regra constitucional vinculante quan-
to aos limites, forma e condi<*-*>es nela consignados.I'
23. Algumas normas obrigatrias chegam, inesmo, a marcar data
at a qual a lei reguladora dever estar votada, como foi exemplo o
art. 4 do Ato das Disposi<*-*>es Transitrias da Constituio de So
Paulo, de 13 de maio de 1967, e tambm o caso de vrias disposi-
<*-*>es transitrias e finais da Constituio italiana.
24. Probleina que se ergue de imediato o de saber qual o valor
das normas constitucionais que imp<*-*>em ao legislador o dever de le-
gislar na forma prevista. Em outras palavras: qual a natureza da obri-
gao constitucionalmente nposta ao legislador no sentido de emitir
normas integrativas? A observao, colhida na prtica constj,<*-*>cional,
demonstra que aquela obrigatoriedade de pequena eficcia, visto
que, ao menos juridicamente, no se pode constranger o legislador a
legislar, nem mesmo naqueles casos em que Ihe prefixado prazo.I6
IX - Conceito
e tico-sociais.36
38. Aceitando as linhas fundamentais dessa doutrina, e reservan-
do espao para esclarecimentos e especifica<*-*>es ulteriores, podemos
conceber como programticns aquelas normns constitucionais atra-
vs das quais o constituinte, em vez de regular diretn e imedintamen-
te, determinados interesses, limitou-se a traar-lhes osprincipiospara
serem cumpr-idos pelos seus rgr'cos (legislativos, executivos, jurisdi-
cionais e administrativos), como programas das respectivns atividn-
des, visando r<*-*> realizao dosfins sociais do Estado.'<*-*>
XVI - Juridicidade
Constituio Federal de 1988, hoje com maior razo, visto ser esta
roais social
do que aquela.
CAPTULO V
25. Sobre esse princpio, cf. nosso Direito urbanistico brasileiro, pp.
65 e ss.
<012>
CAPTULO VI
CAPTULO VII
I- Colocao do tema
"
como o ser vivo produz seu semelhante, o ser vivo, a fonte, a luz,
no perdem nada expandindo-se, e guardam em si toda a realidade",
e, por emanao, realiza a produo de algo que procede do princ-
pio. "Mas o produzido procura permanecer o mais perto possvel de
seu produtor, do qual recebe toda a sua realidade; mal procedeu, vol-
ta-se para seu produtor", por reflexo, para contempl-lo.24 O "Uno
se estende e multiplica: a realidade, indistinta no Uno, expande-se
numa multiplicidade hierarquizada de gneros e espcies que se for-
mam mediante uma espcie de dialtica (a diviso platnica) e de mo-
vimentos espirituais, desde os gneros supremos".'5
Assim tambm a constituio e a ordem jurdica que ela cria e a
que d realidade e que para ela, se volta, no s para contempl-la,
mas para enriquec-la de sentido estimativo.
13. De certo modo, a constituio constitui tambm a ordem jur-
dica, da qual esta recebe os princpios fundamentais e a razo de sua
validade. Mas no uma constituio da ordem jurdica, pois desta
tambm se formam os princpios gerais do Direito. A constituio de
que cuida o direito constitucional apenas aquela que estrutura o Es-
tado e seus rgos e estatui sobre os direitos fundamentais (incluindo
34. C<028> Teoria general del Derecho y del Estado, p.138. Cf. tambm:
Manoel
Gonalves Ferreira Filho, Enciclopdia Sarnivn de Direito, v. 63/333, e
Ives Gan-
dra Martins, "Competncia legislativa retirada dos Estados para os
Mun;cpios
pela nova ordem constitucional", parecer, RT 645/13 e ss.
TTULO III
APLICABILIDADE
DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
E LEIS COMPLEMENTARES
DA CONSTITUI<*-*> O
<012>
CAPTULO I
I - Aplicao da constituio
<*-*>
7. Idem, p. 362.
8. C<028> "Leis complementares da Constituio", RDA 7/382.
9. Cf. Hermenutica e aplicao do Direito, p. 377.
10. Cf. Vctor Nunes Leal, trabalho cit., RDA 7/382.
CAPTULO II
4. Em sentido amplo, como ficou dito, toda vez que uma norma
constitucional de eficcia limitada exige, para sua aplicao ou exe-
cuo, outra lei, esta pode ser considerada complementar, porque in-
tegra, completa, a eficcia daquela. Mas a Constituio de 1967 insti-
tuiu, a de 1969 reafirmou e a atual manteve, a figura das leis comple-
mentares em sentido estrito, destinadas a atuar apenas as normas cons-
titucionais que as prevem expressamente.
5. So leis complementares da constituio, no sentido referido,
aquelas a que a vigente Carta Poltica faz referncia expressa, o que
se verifica em trinta e sete de seus dispositivos, como segue:
I - art. 7Q, I: lei complementar destinada a regular a relao de
emprego;
II - art. l4, , <*-*>: lei complementar destinada a estabelecer outros
casos de inelegibilidades;
III - art. l8, <*-*> 2<*-*>: lei complementar destinada a regular a
criao
de Territrios Federais e sua transformao em Estados;
IV - art. l8, <*-*> 3<*-*>: lei complementar destinada transformao
de
Estados, conforme plebiscito da populao interessada;
V - art. I8, , 4Q: lei coinplementar destinada a estabelecer o pero-
do de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios
por lei estadual;
VI - art. 21, IV: lei complementar destinada a estabelecer casos de
permisso para que foras estrangeiras transitem no territrio nacional;
VII - art. 22, pargrafo nico: lei complementar destinada a au-
torizar os Estados a legislar sobre quest<*-*>es especficas das matrias
relacionadas no artigo;
VIII - art. 23, pargra Jo nico: lei complementar destinada a fi-
xar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios;
<012>
IV - Natureza juridica
deau, que diz serem leis de hierarquia intermediria. Mas, como vis-
to, ainda nos parece ficar pendente o problema da sua natureza jurdica.
I5. Tero elas a natureza jurdica que seu contedo indicar, po-
dendo, pois, haver leis compl<*-*>mentares Que, em razo da matria de
que tratam, sejam de direito constitucional, embora formalmente no
o sejam. As leis complementares referentes matria tributria inte-
gram o direto tributrio, como o Cdigo Tributrio Nacional. As que
cuidam, por exemplo, dos oramentos plurianuais de investimentos
so de carter fnanceiro. As que estabelecem sobre a Magistratura
nacional so de direito judicirio. As que institurem outras inelegibi-
lidades so de direito poltico eleitoral. Mas as que criarem novos Es-
tados e Territrios tm natureza de direito constitucional em sentido
material, como tambm o teriam aquelas Que completassem a organi-
zao do sistema parlamentar de governo, consoante previa o art. 22
do Ato Adicional de 1961. As Que envolverem problemas municipais
se incluem no direito municipal, e assim por diante.
Completam a Constituio, mas nem sempre pertencem ao direi-
to constitucional, porQue sua funo complementar, embora de carter
fundamental, refere-se ao contedo das normas integradas, e da natu-
reza desse contedo retiram sua prpria natureza.
V - Conceito
', i
19. Cf. ob. cit., p.141; s no estamos de acordo com aqueles "nulo",
"nula",
porque lei inconstitucional no nula.
20. Geraldo Ataliba, Lei complementar na Constituio, So Paulo, Ed.
RT,
1971; Jos Souto Maior Borges, Lei complementar tributr<*-*>ia, So
Paulo, Ed. RT/
EDUC,1975.
"
constitucional. Apenas num caso, lembrado acima, o termo lei" sem
qualificao se refere lei complementar prevista no contexto da ma-
' tria limita<*-*>es ao poder de tributar. O autor citado refuta a
doutrina
segundo a qual "a lei complementar, como espcie normativa autno-
ma, depende da matria regulamentada".<*-*><*-*> Acrescenta, a ttulo
de ar-
gumentao, que: "A rigor, no h na vigente Constituio qualquer
, norma, ou princpio, que expressa ou implicitamente autorize a con-
cluso de que a lei complementar somente pode cuidar das matrias a
esta reservadas pela Constituio. Existem, certo, dispositivos que
tornam determinadas matrias privativas de lei complementar, o que
coisa rigorosamente diversa. A existncia de um campo de reserva de
lei complementar, todavia, no quer dizer que no possa a lei comple-
mentar cuidar de outras matrias. Pode, sim, e deve, o legislador ado-
tar a forma de lei complementar para cuidar no apenas das matrias a
esta entregues, em carter privativo, pelo constituinte, mas tambm de
, outras, s quais deseje imprimir maior estabilidade, ao coloc-las fora
do alcance de maiorias ocasionais, ou at dos denominados acordos
de lideranas".z6
A citao longa, mas necessria para apreender todo o pensa-
mento do autor. Na verdade, existem normas e princpios que autori-
zam a concluso de que a lei complementar somente pode cuidar das
matrias a ela reservadas pela Constituio. O art. 59, ao discriminar
os atos legislativos, especifica separadamente lei complementar e lei
ordinria, reconhecendo as duas espcies. O art. 61 tambm reconhe-
ce separadamente a ambas, a propsito do poder de iniciativa, e s se
vai saber se o caso de iniciativa de lei complementar se a Inatria
de
que se trata exige tal tipo de lei, o que s se descobre pela indicao
expressa da Constituio. Fora disso a matria de lei ordinria, pou-
, co importa com que quorum em cada caso concreto ela foi aprovada.
Uma lei no deixa de ser ordinria quando no se exige outra forma,
mesmo que tenha sido aprovada pela unanimidade das duas Casas do
Congresso Nacional. Lei ordinria tal no apenas porque aprovada
por qatorum, mas tambm porque segue um procedimento ordinrio,
comum, conforme o disposto nos arts. 65 e 66, e de acordo com o
princpio segundo o qual s depende de quorum especial (maioria ab-
soluta, dois teros, trs quintos) quando expressamente seja previsto
em dispositivo constitucional (art. 47). E a Constituio expressamen-
I
mas vale a pena manter o texto, como registro histrico). Dizia esse
artigo que o Presidente da Repblica poderia enviar ao Congresso Na-
' cional projeto de lei sobre qualquer matria, o qual, se assim o
solici-
tasse, deveria ser apreciado dentro de quarenta e cinco dias, a contar
do seu recebimento na Cmara dos Deputados, e em igual prazo no
Senado Federal. Esgotados esses prazos sem deliberao, seria o pro-
, jeto considerado aprovado. No caso de o Senado apresentar emendas,
sua apreciao pela Cmara dos Deputados far-se-ia no prazo de dez
dias, findo o qual seriam tidas como aprovadas (art. 51, 3<*-*> e
4<*-*>).
O 2Q do artigo dispunha que, se o Presidente da Repblica jul-
gasse urgente a medida, poderia solicitar que a apreciao do projeto
se fzesse em quarenta dias, em sesso conjunta do Congresso Nacio-
nal. Por outro lado, ressalvava-se, no 5<*-*>, que os prazos referidos
no
correriam nos perodos de recesso do Congresso Nacional, e o 6Q
exclua do disposto no artigo a tramitao dos projetos de codifica-
o, ainda que de iniciativa do Presidente da Repblica.
38. A controvrsia ergueu-se a propsito da discusso da Mensa-
gem 17/67 do Presidente da Repblica, encaminhando o projeto de lei
complementar (Projeto 732/67) sobre investimentos plurianuais, de
que tratava o pargrafo nico do art. 60 daquela Constituio. A men-
sagem presidencial marcara prazo para sua aprovao na forma pre-
vista no art. 54 da Constituio de 1967, a que corresponde o art. 51
da Constituio 1969. A Oposio, atravs de seu lder na Cmara,
deputado Mrio Covas, levantou questo de ordem, indagando do Pre-
sidente do Congresso Nacional se as leis complementares estavam su-
jeitas a tal procedimento, fundamentando seu ponto de vista contrrio.
A questo de ordem foi solucionada favoravelmente, nos termos se-
guintes: "Ainda h pouco, em indagao feita pelo Sr. Deputado Flo-
res Soares, salientei que, em se tratando de leis complementares, a exi-
gncia feita pela Constituio consiste num requisito cuja satisfao
se distingue das demais leis, especialmente das leis ordinrias; a exi-
gncia de uma aprovao por maioria absoluta dos membros das duas
Casas do Congresso Nacional. Nesse sentido, parece-me irrepreens-
vel a argumentao produzida pelo ilustre Lder, Sr. Deputado Mrio
Covas. No se pode conceber aprovao de lei complementar que no
se faa com a presena, na votao, de maioria absoluta de ambas as
Casas do Congresso Nacional".32
CONCL USES
A monografia preocupou-se com o tema da aplicabilidade das
normas constitucionais. Teve como objeto a constituio formal e r-
gida, no considerada norma pura, inas coinpreendida como uma es-
tnztura que envolve conexo de sentido.
Nossa anlise permite enunciar, sinteticamente, as conclus<*-*>es se-
guintes :
I - Todas as disposi<*-*>es de uma constituio rgida so constitu-
cionais, em virtude do instrumento a qiie aderem.
II - Todas as normas que integram uma constituio tm nature-
za jurdica, sendo de repelir a tese que sustenta o contrrio.
Ill - Todas as norinas constitucionais so dotadas de eficcia ju-
rdica e imediatamente aplicveis nos limites dessa eficcia.
IV - Deve-se ter por superada a clssica teoria norte-americana
que distinguia as normas constitucionais ein auto-aplicveis e no
auto-aplicveis.
V- Tainbm no satisfaz as exigncias cientficas a doutrina ita-
liana que concebe as normas constitucionais como preceptivas e dire-
tivas.
VI- No nos parece igualmente satisfatria a tese que as divide
apenas em dois grupos: a) nonnas constitucionais de eficcia plena e
aplicabilidade imediata; e b) normas constitucionais de eficcia limi-
tada; e estas em normas de legislao e normas pr<*-*>ogramticas.
VII - Do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, as nonnas
constitucionais devem ser consideradas sob trs aspectos: a) normas cons-
titucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata; b) normas cons-
titucionais de eficcia contida e aplicabilidade imediata, inas passveis
<012>
co Nc Lus<*-*> Es 263
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