CNTIA PORTUGAL VIANA

ESTRATGIAS URBANAS
DO BANCO MUNDIAL E
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM PLANEJAMENTO
URBANO E REGIONAL

RIO DE JANEIRO

2004
ESTRATGIAS URBANAS DO BANCO MUNDIAL
E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
 CNTIA PORTUGAL VIANA

ESTRATGIAS URBANAS DO BANCO MUNDIAL

E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Planejamento Urbano e Regional
da Universidade Federal do Rio de Janeiro para
obteno do Grau de Mestre em Planejamento
Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer

Doutor em Desenvolvimento
Econmico e Social pela
Universidade de Paris I,
Panthon-Sorbonne, Frana.

Rio de Janeiro

2004
 ii

V614e Viana, Cntia Portugal.

Estratgias urbanas do Banco Mundial e polticas
pblicas no Brasil / Cntia Portugal Viana. 2004.
ix, 130 f. ; 30 cm.

Orientador: Carlos Bernardo Vainer.

Dissertao (Mestrado em Planejamento Urbano e
Regional)Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2004.
Bibliografia: f. 123-127.

1. Banco Mundial 2. Poltica urbana Brasil.

I. Vainer, Carlos Bernardo. II. Universidade Federal do Rio
de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional. III. Ttulo.

CDD: 332.1532
 iii

ESTRATGIAS URBANAS DO BANCO MUNDIAL

E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

CNTIA PORTUGAL VIANA

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Planejamento

Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro para obteno
do Grau de Mestre em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovada por:

__________________________________________
Prof. Dr. Carlos Bernardo Vainer
IPPUR/UFRJ

__________________________________________
Prof. Dr.Frederico Guilherme Bandeira de Arajo
IPPUR/UFRJ

__________________________________________
Prof. Dr. Aurlio Vianna da Cunha Lima Jr.
Fundao Ford
 iv

RESUMO

O Banco Mundial tem se convertido progressivamente no principal promotor de

discursos sobre a urbanizao mundial. No Brasil, verifica-se uma ampliao dos projetos
urbanos com o financiamento do Banco Mundial.
Nesta dissertao busca-se identificar e recuperar as estratgias urbanas deste ator,
presentes em suas agendas urbanas, bem como identificar e analisar o impacto dessas
estratgias nas polticas urbanas nacionais atravs da recuperao de documentos de
projetos urbanos do Banco Mundial no Brasil, de diretrizes urbanas dos documentos de
assistncia ao pas e diretrizes urbanas dos Planos Plurianuais (PPAs) do governo brasileiro,
e os programas do recm-criado Ministrio das Cidades.
Verifica-se que as respectivas estratgias de reduo dos obstculos elevao da
produtividade urbana e desenvolvimento urbano sustentvel presentes nas agendas urbanas
do Banco Mundial apenas se diferenciam discursivamente; quando confrontados, ao menos
com os projetos representativos dessas estratgias no Brasil, essa especificidade estratgica
entre os objetivos no se verifica.
s custas de um pequeno volume de emprstimos para infra-estrutura urbana, h
uma ampliao do raio de influncia do Banco Mundial para a difuso de diretrizes para as
cidades como um todo, o que na realidade se configura como o sentido estratgico maior
da mudana anunciada.
 v

ABSTRACT

The World Bank has been progressively the main discourse maker of the world
urbanization. In Brazil the urban projects with the Bank lending has increased.
This dissertation search to identify and recover the urban strategies of this actor, as
well the impact of its strategies in national urban policies trough the recovery of urban
projects documents World Bank in Brazil, urban policies present in the Country Assistance
Strategies (CAS) and in Multiyear Plans (PPAs) of the brazilian government, as well the
programs of new created Ministery of Cities.
It verifies that the respective strategies of the obstacles reduction to increase urban
productivity and sustainable urban development in World Bank urban agendas is scarcely
differentiated in terms of discourse; when confronted with the representative projects of
these strategies in Brazil, the strategic specificity among the objectives dont is verified.
In expense of a small volume of loans to urban infrastructure, it has been an
enlargement of influence scope the World Bank to the diffusion of policies the cities as
whole. This fact is the greater strategic sense of announced change.
 vi

minha av Hildeth (em memria), minha eterna gratido

por todo o seu amor e dedicao.
Graas por tudo o que sou.

Ao meu av Dlvaro (em memria), por saber conjugar amor e sabedoria.

 vii

AGRADECIMENTOS
Ao orientador Carlos B. Vainer; a Arquimedes Martins, pelo
companheirismo, incentivo e amor; a minha me Lda Maria
Portugal Viana e aos meus irmos Hugo e Camila Portugal Viana de
Lima; Joana Anglica e Natalie Viana Mota da Silva; a Jussara
Viana de Genaro; aos amigos da turma de mestrado 2002; aos
colegas pesquisadores das agncias multilaterais de financiamento,
Geraldo Browne Ribeiro Filho, Pedro Fiori Arantes e Ana Claudia
Cavalcanti; a minha querida e eterna professora Nanci; a Luiza
Miriam Ribeiro Martins e a Arquimedes Edies pelo apoio; ao
professor e amigo Frederico Guilherme Bandeira de Arajo e
a Aurlio Viana Jnior, pela disposio de
contribuir e avaliar este trabalho.
 viii

Slo le pido a Dios

que el dolor no me sea indiferente,
que la reseca muerte no me encuentre
vaco y solo sin haber hecho lo suficiente.
(...)
Slo le pido a Dios
que la guerra no me sea indiferente,
es un monstruo grande y pisa fuerte
toda la pobre inocencia de la gente.

Autor:Len Gieco
Fragmento de cano interpretada por Mercedes Sosa
 ix

SUMRIO
Apresentao................................................................................................................ 1

Introduo....................................................................................................................3

Captulo 1
Panorama histrico do Banco Mundial da fundao aos dias atuais. Contextos
macroeconmico, social e poltico ..............................................................................9
1.1 Antecedentes .........................................................................................................................10
1.2 Eugene Meyer (junho a dezembro de 1946).....................................................................13
1.3 John McCloy (1947-1949) ...................................................................................................14
1.4 Eugene Black (1949-1963)...................................................................................................15
1.5 George Woods (1963-1968)................................................................................................17
1.6 Robert S. McNamara (1968-1981) .....................................................................................18
1.7 Alden Clausen (1981-1986) .................................................................................................20
1.8 Barber B. Conable (1986-1991) ..........................................................................................21
1.9 Lewis T. Preston (1991-1995).............................................................................................22
1.10 James Wolfensohn (1995-)................................................................................................22

Captulo 2
Polticas Urbanas do Banco Mundial........................................................................26
2.1 De projetos setoriais (1972-1981) a multisetoriais (1982-1989).....................................27
2.2 Articulao da cidade ao contexto macroeconmico: Estratgia de produtividade
urbana (1990-1999) .....................................................................................................................35
2.3 Considerao holstica do desenvolvimento urbano (2000-) .........................................40

Captulo 3
Orientaes e diretrizes do Banco Mundial nas Polticas Urbanas brasileiras:
Documentos de Projeto e de Assistncia ao Pas do Banco Mundial e documentos
correlatos do Governo Brasileiro ...............................................................................57
3.1 Documentos de Projeto do BM no Brasil ........................................................................57
3.2 Country Assistance Strategy (CAS)....................................................................................67
3.3 Plano Plurianual (PPA) ........................................................................................................76
3.4 Criao do Ministrio das Cidades e a Construo de uma Nova Poltica Urbana
Integrada.......................................................................................................................................92
3.5 Sntese...................................................................................................................................109

Concluso..................................................................................................................111

Referncias Bibliogrficas ....................................................................................... 123

Apndice
Projetos Urbanos do Banco Mundial no Brasil....................................................... 129
APRESENTAO
 2

APRESENTAO

O discurso das agncias multilaterais de financiamento acerca das questes urbanas

tem tido um papel central na difuso de modelos de poltica e planejamento das cidades em
escala global. Nos pases em desenvolvimento, especificamente no caso brasileiro, pode-se
notar a crescente influncia de tal discurso nos ltimos anos.
Este trabalho fruto de um esforo de sntese e compreenso da poltica urbana do
Banco Mundial, diagnosticado a partir da disciplina de Agncias Multilaterais e
Planejamento, oferecida pelo Professor Carlos B. Vainer no Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(IPPUR/UFRJ).
A identificao deste objeto se d tambm em um contexto de relevncia e
significado que a problemtica urbana constitui no pas, principalmente com a recente
criao do Ministrio das Cidades.
O primeiro passo dado foi o mapeamento das agendas urbanas do Banco
Mundial, desde o incio de seu setor urbano, para que pudssemos identificar suas
respectivas estratgias. Posteriormente, buscamos pesquisar o total de projetos urbanos
brasileiros com financiamento do Banco Mundial. As dificuldades de pesquisa inerentes
ao tratamento de tal objeto foram muitas, devidas principalmente ao carter de atualidade
conferido a tal recorte.
Para verificar o rebatimento de conceitos do Banco Mundial nas polticas urbanas
nacionais optou-se pela recuperao das diretrizes urbanas contidas nos respectivos
documentos de projeto e documentos de pas do Banco Mundial (documento estratgico
relacionado ao plano geral de atividades e respectivamente s operaes de emprstimo nos
pases membros), nos Planos Plurianuais do governo brasileiro, bem como nos programas
do Ministrio das Cidades.
Os documentos de projeto escolhidos dizem respeito ao Programa de Gesto e
Desenvolvimento da Infra-Estrutura Urbana (PRODUR), na Bahia, e o Projeto
 3

Prometrpole, no Recife. Inicialmente, pensou-se na ida a campo; porm, dadas as

respectivas limitaes de tempo e recursos financeiros, optou-se pelo exame dos
documentos de projeto (appraisals), no menos relevantes para a compreenso da
problemtica proposta.
Apontamos uma direo, mas muitas outras articulaes deixaram de ser feitas
neste curto espao da dissertao de mestrado. Esperamos que este trabalho possa servir
como uma modesta contribuio para a compreenso do papel desempenhado pelo Banco
Mundial nas polticas pblicas urbanas, em especial o caso brasileiro.
INTRODUO
 5

INTRODUO

Desde o incio de suas operaes urbanas o Banco Mundial tem se convertido

progressivamente no principal promotor de discursos sobre a urbanizao mundial. O
Brasil tem sido, nesse contexto, um dos pases que tem visto uma ampliao cada vez
maior dos projetos urbanos do Banco; no apenas do montante de emprstimos, mas,
sobretudo, do ponto de vista da qualidade e densidade polticas dessas intervenes. Desde
os anos 70 at os dias atuais o Brasil executou cerca de 37 projetos urbanos junto com o
Banco Mundial, dos quais oito destes esto em andamento no ano de 20041.

Dada a importncia desta problemtica, alguns estudiosos da questo urbana tm se

dedicado a ela nos ltimos anos. Destes, sem dvida o trabalho de Marcus Andr B.C. de Melo,
Ctia Vanderley Lubambo e Alexandrina Sobreira de Moura, paradigmtico2. Nele temos um
ponto de partida e uma contribuio para a reflexo que traz luz o rebatimento da estratgia
urbana do Banco Mundial nesse perodo sobre as polticas pblicas brasileiras; essencial para
que se compreenda a recente estratgia, bem como a poltica urbana em geral do Banco vis --
vis s instituies brasileiras de poltica urbana.

Tambm merece ser citado Edmundo Werna3, que tem trabalhado h vrios anos
em pesquisa e consultoria sobre desenvolvimento urbano em pases do Terceiro Mundo, e
ressalta os problemas decorrentes da generalizao das polticas urbanas desenhadas
internacionalmente para os pases em desenvolvimento.

1 Os projetos atualmente em atividade so: Projeto Prometrpole, Programa de Modernizao do Setor de

Saneamento II CEF, Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos PROURB CE,
Programa de Modernizao do Setor de Saneamento II, Programa de Administrao Municipal e
Desenvolvimento de Infraestrutura Urbana PRODUR (BA), Segundo Projeto de gua e Saneamento para
a Populao de Baixa Renda PROSANEAR II, Projeto Integrado de Desenvolvimento Municipal de Betim
e Projeto de Gerenciamento da Poluio Costeira e Hdrica do Esprito Santo.

2 Melo, Marcus Andr B.C. de ; Lubambo, Ctia Wanderley ; Moura Alexandrina Sobreira de (coord.). O

Banco Mundial e as Polticas Pblicas Urbanas no Brasil : 1974-1990. Fundao Joaquim Nabuco. Instituto
de Pesquisas Sociais. Departamento de Cincia Poltica. Fundao Ford. Recife, Maio de 1991.
3
Werna, Edmundo. As Polticas urbanas das agncias multilaterais de cooperao internacional para
pases em desenvolvimento. Artigo da Revista Espaos e Debates nmero 39. Cidades: Estratgias
Gerenciais. Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos NERU, So Paulo, 1996.
 6

O recente documento Cidades em Transio: Estratgia do Banco Mundial para

os Governos Urbanos e Locais4, elaborado pelo grupo de infra-estrutura e
desenvolvimento urbano do Banco Mundial em 2000, pretende indicar uma grande
mudana operada na estratgia do seu setor urbano para esse incio de milnio: a
passagem de uma estratgia que enfatizava a produtividade urbana para o que
qualificado como viso holstica do desenvolvimento urbano.
O termo produtividade urbana nunca foi claramente definido na literatura desde a sua
introduo no comeo da dcada de 1990 pelo Banco Mundial, apesar de sua transformao em
conceito central, assinalando uma srie de novas preocupaes do gerenciamento urbano com a
eficincia e o estilo empresarial na conduo das polticas urbanas.
Essa dmarche estratgica, de acordo com Klink5, inseriu, de modo sutil, a cidade
como novo objeto de estudo da teoria neoclssica e da administrao de empresas.
Posteriormente, o interesse comum entre os agentes que compem as coalizes locais
voltadas para o crescimento econmico local proclamado nessa nova estratgia urbana do
Banco Mundial significa, na realidade, a proclamao do fim ou, ao menos, a reduo da
importncia dos conflitos intra-urbanos entre as diferentes classes sociais. Assim, a
especificidade dos mecanismos polticos que esto no centro das relaes de poder no
mbito da coalizo local tendem a desaparecer.
No caso brasileiro, por ser complexa a trajetria das polticas pblicas urbanas, a
anlise do papel desempenhado pelo Banco Mundial exige que se identifiquem as
estratgias perseguidas ao longo do tempo, para num segundo momento, analisar como se
conformou o perfil da interveno do estado brasileiro nessa rea, bem como a relao
com outros setores da sociedade civil.
Os captulos subseqentes dizem respeito a esses dois momentos: O primeiro
captulo pretende fazer um breve panorama histrico do Banco Mundial, da fundao
aos dias atuais.
O captulo 2 busca mapear e identificar as estratgias urbanas do Banco Mundial.
Assim, o primeiro item diz respeito poltica urbana do Banco Mundial de 1972-1981 e 1982-
1989, que de acordo com a periodizao aqui utilizada, configura o nascimento do seu setor
urbano, sendo o primeiro sub-perodo caracterizado pelo apoio a projetos especficos e o

4
The World Bank Infraestructure Group Urban Development. Cities in Transition - World Bank
Urban and Local Government Strategy. Washington, 2000.
5
Klink, Jeroen Johannes. A Cidade-Regio, Regionalismo e Reestruturao no Grande ABC Paulista.
DP&A Editora. Rio de Janeiro, 2001. pp.18.
 7

segundo por uma transio, onde os projetos tendem a ser cada vez mais multisetoriais. O
segundo item refere-se ao perodo de 1990-1999, associado entrada em cena da estratgia de
produtividade urbana do Banco Mundial, num contexto de difuso de conceitos, idias e
modelos de poltica e planejamento urbano sob a lgica neoliberal. O ltimo item apresenta a
nova poltica urbana do Banco Mundial e seus instrumentos de implementao, cuja estratgia
central refere-se considerao holstica dos problemas urbanos, buscando associar cada vez
mais a performance macroeconmica e sua correspondncia no nvel urbano.

O captulo 3, por fim, est relacionado ao segundo momento - identificando o

impacto das orientaes e diretrizes do Banco nas polticas urbanas nacionais. Busca para
tanto, analisar alguns documentos que possibilitem essa identificao:

1) Dois projetos urbanos do Banco Mundial no Brasil Programa de Gesto e

Desenvolvimento da Infra-estrutura Urbana (PRODUR) e Projeto Recife
Prometrpole, que correspondem respectivamente s agendas urbanas
associadas estratgia da produtividade e da considerao holstica dos
problemas urbanos.
2) Diretrizes urbanas dos Documentos de Assistncia ao Pas (Country Assistance
Strategy-CAS) do Banco Mundial, que um documento estratgico relacionado
ao plano geral de atividades e s operaes de emprstimo do Banco Mundial
nos seus pases membros.
3) Diretrizes urbanas dos Planos Plurianuais (PPAs) do governo brasileiro. Sendo
o Plano Plurianual o instrumento de governo para a orientao do
planejamento e a gesto da administrao pblica para o perodo de quatro
anos, onde esto definidas as metas fsicas e financeiras dos oramentos anuais.
4) As aes e programas do Ministrio das Cidades, criado em 2003, com o objetivo da
construo de uma nova poltica urbana integrada, propondo a superao do recorte
territorial da habitao, do saneamento e do transporte (mobilidade) e trnsito para
integr-los levando em considerao o uso e ocupao do solo.
A partir da, algumas questes so suscitadas nesse trabalho: Seria a nova
estratgia urbana do Banco Mundial uma forma de enfrentar a realidade cambiante ou de
produo de um novo formato de legitimao e difuso de prticas e conceitos
produzidos por esse ator? Nesse sentido, seriam encontradas nessa recente estratgia,
continuidades e referncias concernentes a produtivizao das cidades? Qual o
significado a ela associado? De que forma?
 8

Em seguida pretende se verificar os limites e possibilidades de aplicao dos

conceitos do Banco Mundial na realidade brasileira, a partir da articulao de duas questes
relacionadas ao perfil de interveno urbana do Banco Mundial no Brasil:
1) Existem indcios de mudana de orientao estratgica da agenda urbana do
Banco Mundial nos projetos propostos e em execuo no Brasil?
2) Em que medida as definies de poltica urbana do Banco Mundial esto
presentes e se difundem na poltica urbana brasileira?

A primeira questo ser baseada na anlise da correspondncia entre as agendas urbanas

do Banco Mundial e os documentos de projeto chamados Appraisals no Brasil.
Tipos de Documentos
Analisados
Agenda Urbana do Banco
Mundial
Documentos de Projeto
(Appraisals) no Brasil
Estratgia de
Produtividade Estratgia Holstica
Urbana
Agenda dos anos 90 Agenda 2000
(Cidades em Transio)
Programa de Gesto e Recife Prometrpole
Desenvolvimento da Infra-
Estrutura Urbana
(PRODUR)

A segunda questo, por conseguinte, relaciona as diretrizes urbanas do Banco

Mundial contidas em seu Documento de Pas (Country Assistance Strategy-CAS) aos
Planos Plurianuais (PPAs) no Brasil, bem como as aes e programas do Ministrio das
Cidades, recm-criado em 2003.
Documentos de Pas
CAS 1998 CAS 2003-2007
do Banco Mundial
Planos Plurianuais do PPA 1996-1999 PPA 2004-2007
Governo Brasileiro e PPA 2000-2003 Aes e Programas do
Relatrios do Ministrio das Ministrio das Cidades
Cidades

Acredita-se que a recuperao e anlise das concepes e aes do Banco Mundial

permitiro iluminar muito dos aspectos do que tm sido as polticas urbanas dos governos
brasileiros nos ltimos anos.
CAPTULO 1
 10

CAPTULO 1

PANORAMA HISTRICO DO BANCO MUNDIAL

DA FUNDAO AOS DIAS ATUAIS.
CONTEXTOS MACROECONMICO, SOCIAL E POLTICO

1.1 Antecedentes

A Primeira Guerra Mundial representa um marco para a comunidade financeira

internacional. Os Estados Unidos emergem da guerra como a nica nao industrializada
com sua base manufatureira intacta. Enquanto o resto do mundo necessitava de dinheiro
para sua reconstruo, os investidores americanos grandes ou pequenos eram os nicos
que poderiam investir alm de suas fronteiras.
Segundo Catherine Caufield6, entre 1914 e 1918, mais de 17 bilhes de dlares
vlidos dos ttulos estrangeiros se localizava nos Estados Unidos; ttulos estes que se
tornaram populares pelas altas taxas de retorno, sendo emitidos tanto por governos
nacionais, como pelas provncias e cidades, empresas e fundos de instituies religiosas,
entre outros.
O perodo inicial que se segue emergente ascenso americana na comunidade
internacional, entretanto, no se d sem conflitos. Os Estados Unidos comearam a adotar
irresponsveis vendas de ttulos, alm de dificultar quando no impossibilitavam aos
devedores o pagamento de seus emprstimos; mantendo altas tarifas, e forando o
pagamento das dvidas de guerra, que prejudicavam a solvncia dos investimentos privados
que estavam encorajando.
O colapso de investidores privados tornou-se inevitvel, sendo o golpe fatal para o
comrcio de ttulos estrangeiros. A depresso global dos anos 30 se aprofunda com a
retirada dos investidores americanos do mercado mundial. Em face destes acontecimentos,
 11

seguem-se desvalorizaes de moedas e barreiras de comrcio por parte dos pases como
danosas medidas de retaliao, em um esforo para manter seu conjunto do curto mercado
mundial. Comea a se tornar visvel, ento, que nenhuma nao industrial poderia se isolar
da economia global.
Assim, para Caufield,
apesar da II Guerra Mundial ter interrompido este espiral, no eliminou suas
causas. Existia um medo propagado de que a paz pudesse trazer um retorno
s ruinosas batalhas de comrcio, as quais tem uma histria de atalho para
batalhas de outra natureza. Entretanto os Aliados em particular os
Estados Unidos e a Inglaterra estavam convencidos de que sua segurana
futura dependia em muito da reforma do comrcio internacional sob o comando
dos vencedores de guerra 7.
Comeam a surgir ento as primeiras propostas para uma nova ordem econmica
do ps-guerra, elaboradas inicialmente por um economista americano chamado Harry
Dexter White, que em 1934 havia deixado uma carreira de professor de Harvard para
juntar-se ao Departamento do Tesouro.
Em 1941 ele props um plano para o estabelecimento de um fundo de estabilizao
para auxiliar no equilbrio da taxa de cmbio mundial, e um banco para reconstruo e
desenvolvimento para investir nos pases destrudos de guerra e nos pases pobres. Para White
o fundo e o banco necessitavam um do outro. O primeiro ajudaria a criar um clima estvel para
o comrcio internacional pela harmonizao das polticas monetrias de seus membros, e o
segundo no aumento da capacidade destes para o comrcio.
John Maynard Keynes, proeminente economista da poca, e que havia servido
como conselheiro do Tesouro Britnico, tambm possua um plano. Mais radical que
White, a proposta de Keynes referia-se a uma cooperao econmica global atravs da
unio monetria internacional, com um banco central para as naes do mundo, devendo
tambm, entre outras coisas, emitir sua prpria moeda, que seria chamada bancor. De
acordo com Catherine Caufield, Keynes possua a esperana de que ela pudesse ser o
incio do futuro governo econmico do mundo 8.

6 Caufield, Catherine. Masters of Illusion. The World Bank and the Poverty of Nations. Henry Holt and
Company. New York, 1996. Pp.32. Este livro usado como bibliografia principal na construo deste
captulo.
7 Idem. pp.39
8 Ibidem pp.41
 12

Em 1943 autoridades americanas e britnicas encontraram-se em Washington

para discutir as propostas de White e Keynes. A tese de Keynes, como narra Caufield,
gerou um grande mal-estar entre os americanos ento os maiores credores do mundo
ao sustentar que o desequilbrio no comrcio era responsabilidade tanto das naes
devedoras quanto das credoras; ou seja, os pases com excesso de moeda estrangeira
por um longo tempo contribuam tanto para o desequilbrio internacional como aqueles
que no podiam restituir seus parceiros de comrcio.
O resultado do encontro fundiu os dois planos dentro de uma proposta dando
mais nfase ao plano White para o estabelecimento de uma instituio permanente para
cooperao monetria internacional a ser conhecida como Fundo Monetrio Internacional.
Em seguida conduzindo a proposta para um banco mundial9.
A convite do presidente americano Franklin Roosevelt, os Aliados se renem em 1944,
para uma conferncia no Mount Washington Hotel, prximo ao resort de Bretton Woods em
New Hampshires White Mountains, para discutir o proposto Fundo Monetrio Internacional.
Keynes, ento desapontado pela no aceitao de sua proposta de unio monetria, aderiu
proposta do banco com entusiasmo e tornou-se seu porta-voz, contribuindo para sua insero
no programa de Bretton Woods. De acordo com Caufield, durante esta conferncia o banco
provou ser menos controverso que o fundo, apesar de este j haver sido debatido nos anos
anteriores. Planejou-se ento que viria a ser chamado de Banco Internacional para
Reconstruo e Desenvolvimento, BIRD, ou apenas Banco Mundial.
Ele deveria comear a vida com aproximadamente 10 bilhes de dlares. 2%
da subscrio de cada membro seriam colocados em ouro ou em dlar e 18% em sua
moeda nacional. Os outros 80% restantes apenas seriam necessrios na situao de
cobertura de dficits.
Originalmente, o Banco Mundial no possua a inteno de competir com bancos
privados, mas garantir emprstimos feitos por esses financiadores. Porm, mesmo com a
garantia, muitos bancos relutavam em emprestar. Assim, o prprio Banco Mundial achou
que deveria oferecer emprstimos com as mais baixas taxas de retorno que as dos
financiadores privados, devendo apenas conceder emprstimos de alto risco, ou seja,
quando a taxa de cmbio no fosse razovel a estes bancos.
O governo do Banco seria feito por seus membros, com votos proporcionais sua
contribuio financeira; sendo Estados Unidos e Inglaterra seus maiores contribuintes. Alm

9 Ibidem pp.41
 13

disso, o Banco seria controlado por uma junta de governadores composta de um representante
de cada nao membro, usualmente o ministro da fazenda de um pas e o presidente do seu
banco central; sendo que esta junta deveria se encontrar apenas poucas vezes ao ano.
Entretanto, a responsabilidade diria do Banco ficaria com um conselho executivo a ser
composto de doze executivos de dedicao integral. Tambm foi acertado que a localizao do
Banco seria nos Estados Unidos e que o Ingls seria sua linguagem oficial.
Na seqncia dos acontecimentos o congresso americano aprovou o Bretton Woods
Agreement Act, assinado pelo Presidente Harry Truman em 31 de julho de 1945.
Como relata Caufield, muitas outras naes deveriam ratificar o acordo antes que
o Banco e o Fundo comeassem a operar oficialmente. Porm, como a poucos dias do
trmino do prazo apenas os Estados Unidos, frica do Sul e Venezuela haviam assinado
o acordo, as adeses restantes foram feitas no decorrer do funcionamento das
instituies10. Ento, em 27 de dezembro de 1945, na cerimnia de assinatura do
Departamento de Estado Americano, o Banco e o Fundo no sem controvrsias11
formalmente comearam a funcionar.

1.2 Eugene Meyer (junho a dezembro de 1946)12

No foi tarefa fcil inicialmente encontrar um americano disposto a ser presidente

do Banco Mundial. Um dos problemas de que nos fala Caufield o ceticismo do mundo
financeiro a respeito da nova instituio; com isso, nenhum financista de estatura estava
disposto a nela arriscar sua reputao.

10 Todas as ratificaes posteriores dos pases encontram-se na cronologia completa do Banco Mundial.

http://www.worldbank.org/about us/history/archives/chronology

11 Estas controvrsias se deram particularmente com os Britnicos. Em maro de 1946 realizada em Savannah,
Gergia, a reunio inaugural do Conselho de Administrao do FMI e do Banco Mundial. So adotadas leis
complementares, firma-se acordo para posicionar as sedes do FMI e do Banco Mundial em Washington e so
eleitos os primeiros diretores executivos das duas instituies. Este encontro, entretanto, estava assentado sobre
um nmero de questes no resolvidas dos Britnicos liderados por Keynes, e os americanos fortemente
descontentes. No centro estava a questo de se o Banco deveria ser livre de toda interferncia poltica, como
Keynes julgava essencial. Como cita Caufield um pesquisador dos primeiros anos do Banco, os Britnicos
retornaram de Savannah sentindo que o Banco e o Fundo eram nada menos do que esquemas dos Estados Unidos
para ganhar controle do comrcio mundial. Eles se opuseram seleo de Washington como lugar para o Banco e
o pagamento de altos salrios para as autoridades e diretores executivos e foram sobrepujados pelos Estados
Unidos em ambas as questes. Ibidem pp.47

12 A cronologia do Banco Mundial, a seguir, se d a partir da sucesso de seus presidentes, forma aqui
utilizada devido literatura norte-americana, onde essa abordagem predominante.
 14

Em junho de 1946, Eugene Meyer, editor do Washington Post, nomeado pelo ento
presidente americano Harry Truman para a presidncia do Banco, sendo seu primeiro presidente
e aquele que ter o mais curto mandato. Sua convocao se deu com um certo grau de desespero,
pois ele no possua nenhuma das condies, no conhecia o que era um conselho
internacional 13.
Os Estados Unidos pressionavam o conselho14 para que o Banco comeasse
imediatamente a disponibilizar o fluxo de investimentos e Meyer, ao contrrio, insistia em um
procedimento cauteloso, para que fosse adquirida confiana de Wall Street; o que trazia para o
Banco um escrutnio de cada projeto para assegurar o retorno do seu investimento. Com isso,
ele tambm insistia que no deveria ser feito nenhum emprstimo para pases em
desenvolvimento devedores at que estes negociassem o pagamento fixado com seus credores.
Esta postura de Meyer entrou em conflito com a administrao Truman, que
desejava condies mais flexveis para as economias avanadas da Europa, alm da
imediata disponibilizao dos fundos.
Dados a frustrao e os conflitos existentes, aps seis meses apenas no cargo, em
dezembro de 1946, Meyer renuncia.

1.3 John McCloy (1947-1949)

Com todos esses acontecimentos, pairava uma aura de falncia sobre o Banco;
o que preocupava os Estados Unidos. Em um cenrio no menos desesperador que o
anterior, John McCloy, um jurista de Wall Street e assistente de guerra, aceitou o
convite para presidir o Banco Mundial.
McCloy assumiu em maro de 1947, e em dois meses havia feito o seu primeiro
financiamento 250 milhes de dlares para a Frana, seguido por trs mais, para
Holanda, Dinamarca e Luxemburgo.
Devido ao pouco capital financivel, ficou imediatamente claro que o Banco no
possua meios para financiar a reconstruo europia. Ele continuou emprestando dinheiro
para Europa e Japo durante os anos 50 e 60, mas apenas para projetos ou programas

13 Ibidem pp.50

14 Conselho aqui utilizado como traduo do termo staff, freqente na literatura do Banco Mundial.
 15

especficos. A reconstruo europia, como se sabe, ficou a cargo do Plano Marshall, um

programa com 12 bilhes de dlares de ajuda para a Europa Ocidental. O Banco, ento,
passou a se concentrar no desenvolvimento da frica, sia, e Amrica Latina.
O primeiro emprstimo do Banco para o desenvolvimento foi feito para o Chile
13.5 milhes de dlares para uma barragem em maro de 1948, um dia depois que o
Chile alcanou um acordo com seus credores estrangeiros; isto porque McCloy, como
Meyer antes dele, recusava-se a emprestar dinheiro at que fossem pagos os dbitos
existentes no exterior.
Em 1949, com apenas dois anos do seu mandato de cinco, McCloy deixa a
presidncia do Banco.

1.4 Eugene Black (1949-1963)

Em junho de 1949, Eugene Black, que havia sido nomeado diretor executivo
americano, assume a presidncia do Banco Mundial. Com ele, o Banco finalmente possua
mais do que um lder transitrio.
Quase todo emprstimo do Banco era ento condicionado adoo de uma ou
mais reformas pertinentes. Para Black, os pases em desenvolvimento necessitavam de
polticas eficientes e competentes burocracias, assim como de moderna infra-estrutura; e
sob sua direo, o Banco comeou a impulsionar reformas nessas reas.
A moderna infra-estrutura era vista pelo Banco como essencial industrializao e
como a chave para o crescimento econmico. Sua preferncia por projetos de infra-
estrutura tinha uma profunda influncia sobre os pases clientes; assim, no apenas
restringia seus prprios investimentos infra-estrutura industrial, mas tambm
desencorajava pases em desenvolvimento no empreendimento de projetos sociais com seu
prprio dinheiro15.
J no incio dos anos 50 o Banco estava enfrentando problemas com os pases
pobres que haviam exaurido seu potencial de crdito. nesse clima que a Subcomisso
das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Econmico sugeriu que as Naes Unidas

15 Ibidem pp.64
 16

considerassem o estabelecimento de uma nova agncia que deveria conceder

emprstimos sob condies mais razoveis para pases que no estavam aptos a obter
emprstimos do Banco Mundial. Apesar de inicialmente ser contrrio idia, em 1958
Eugene Black aceitou a inevitvel proposta de que o Banco estabelecesse uma agncia
associada, a Associao Internacional de Desenvolvimento (AID), para concesso de
emprstimos para pases pobres sobre mais fceis condies.
No entanto, como ressaltado por Caufield, a AID no foi a primeira ramificao do
Banco Mundial. Em 1956 o Banco j havia criado a Corporao Financeira Internacional (CFI),
designando-lhe a tarefa de promoo do desenvolvimento econmico atravs de emprstimos
e investimentos em companhias privadas. Sendo uma entidade separada e distinta do Banco,
possui seu prprio chefe executivo e seu prprio corpo administrativo. Entretanto, seu corpo
de diretores composto dos mesmos indivduos que esto no BIRD e AID, sendo dirigida
pelo presidente do Banco Mundial, que tambm escolhe o chefe executivo da CFI.16
Sob a liderana de Black, o Banco foi mais do que um financiador:
tornou-se um mediador em disputas entre naes, (...) uma fora na
academia, contornando o mais novo e emergente campo da teoria do
desenvolvimento. (...) tornou-se a agncia no oficial de planejamento
para o terceiro mundo, coordenando o financiamento de outras agncias
prestadoras de auxlio17.
Vale ressaltar que o conceito de desenvolvimento do Banco Mundial estava
intrinsecamente relacionado ao aumento do Produto Interno Bruto (PIB) dos pases
atravs da promoo de mais rpido crescimento da produo da mdia e larga escala
manufatureira e da agricultura comercializada.
Sendo a construo de barragens a mais popular forma de desenvolvimento do
mundo, Black devotou a ela mais do que um quarto do seu financiamento. Oito dos seus
vinte e um maiores projetos foram tambm para estradas de ferro ou rodovias. Alm disso,

16Atualmente, o Grupo do Banco Mundial composto alm do BIRD, AID e CFI, de duas agncias
menores: o Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (ICSID), fundado em
1966 para arbitrar disputas entre governos e investidores privados, e Agncia Multilateral para Garantia de
Investimentos (MIGA), criada em 1988 para oferecer aos investidores privados em pases em
desenvolvimento seguro contra perdas devidas a instabilidades polticas.

17 Ibidem pp.73
 17

sob sua direo, o Banco tambm fez centenas de pequenos emprstimos, bem como
numerosos financiamentos para pases industriais.
Aps um mandato de treze anos, o mais longo da histria do Banco, em
janeiro de 1963 Black deixou a presidncia.

1.5 George Woods (1963-1968)

O sucessor de Eugene Black foi George Woods, proeminente banqueiro de Nova

York. Woods, por ter participado de vrias misses delicadas para o Banco enquanto
ainda era um cidado privado, entrou na presidncia com uma maior compreenso do
Banco e do Terceiro Mundo do que qualquer predecessor seu havia tido18.
Ao assumir o cargo, Geoge Woods constituiu uma comisso internacional de alto nvel
liderada pelo ministro canadense Lester Pearson para estudar, entre outros assuntos, o tamanho
da dvida dos pases em desenvolvimento. Em seu relatrio Parceiros no Desenvolvimento
editado em 1969, a Comisso Pearson questionou a ateno exclusiva conferida ao crescimento
econmico dos pases subdesenvolvidos e preveniu quanto s necessidades de redefinir as
funes do Banco e de torn-las mais atentas aos desequilbrios sociais internos e marcha da
economia internacional19. Alm disso, destacou que pases em desenvolvimento estavam usando
uma imensa proporo dos seus emprstimos simplesmente para pagar emprstimos anteriores20.
Outro problema era que, apesar do crescimento dos pases em desenvolvimento ter
alcanado a mdia de 5% ao ano, quando confrontado ao crescimento populacional21 resultava
um incremento da renda per capita de 2,5%. Em duas dcadas de desenvolvimento, o abismo
entre os mais ricos do mundo e os pobres estava sendo ampliado.
Durante esse perodo uma grande quantidade de territrios coloniais, especialmente
na frica, estava ganhando sua independncia e juntando-se ao Banco. Entre 1954 e 1964
o nmero de membros salta de 56 para 102 naes.

18 Ibidem pp.88
19 Lichtensztejn e Baer. Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial. Estratgias e Polticas do Poder Financeiro.
20 Caufield.pp.89
21O controle demogrfico tambm tem sido um dos pontos estratgicos mais conhecidos do Banco Mundial,
ainda antes de seu discurso de reduo da pobreza, a ponto de haver fundado um departamento de projetos
demogrficos em 1969.
 18

Outro fato relevante o maior envolvimento do Banco na vida econmica dos pases
tomadores de emprstimos, o que se verifica, entre outras coisas, pelo aumento do seu
conselho econmico de vinte para mais de duzentos durante a presidncia de Woods. Para
Woods, em virtude da crise do pagamento das dvidas que se avizinhava, o futuro do grupo do
Banco Mundial estava condicionado a que a Associao Internacional de Desenvolvimento
(AID) se tornasse mais importante que o financiamento convencional do BIRD.

1.6 Robert S. McNamara (1968-1981)

Em junho de 1968 Robert Strange McNamara assume a presidncia do Banco. Ele

havia sido presidente da Ford Motor Company e Secretrio de Defesa dos Estados Unidos
durante a guerra do Vietn.22
Para McNamara, o Banco deveria investir primariamente em servios sociais
bsicos almejados pelos pobres. O novo slogan do Banco passa a ser Redistribuio com
Crescimento. importante ressaltar, contudo, que McNamara no estava propondo uma
pauta revolucionria para o Banco. Caufield sugere que seu entendimento era de que o
Banco deveria colocar sua nfase primria no sobre a redistribuio de renda e riqueza,
mas sobre o aumento da produtividade dos pobres, providenciando desse modo uma mais
justa diviso dos benefcios do crescimento. Dessa forma, o Banco no buscaria
prosperidade para os pobres s expensas dos ricos.
Atravs de sua insistncia sobre os emprstimos, o Banco ajudou a assegurar que
seus clientes deveriam manter os pagamentos. McNamara acreditava que dado suficiente
investimento, o Terceiro Mundo experimentaria um crescimento nos ganhos com
exportao que ajudariam no pagamento dos seus dbitos e a escapar do crculo vicioso no
qual estava enredado. Assim, elevou o emprstimo anual do Banco de menos de um bilho
de dlares em 1968 para mais de doze bilhes em 1981. Em treze anos, McNamara
emprestou mais de 77 bilhes, e para acompanhar o passo do aumento de emprstimos, ele
duplicou o tamanho do conselho em um ano, e triplicou em trs.

22 Interessante filme a ser visto sobre esse perodo Sob a Nvoa da Guerra: Onze Lies de Robert
McNamara, Oscar de melhor documentrio em 2004. Dirigido por Errol Morris, o filme traz em seu elenco,
alm do prprio Robert McNamara, Fidel Castro, Barry Goldwater, Lyndon Johnson, Jonn F. Kennedy,
Curtis LeMay e Richard Nixon. Baseado em A Arte da Guerra, de Sun Tzu, o filme tambm dividido em
lies do prprio McNamara, que vo desde ter empatia com o inimigo at reconhecer os prprios erros.
O filme ainda examina a psicologia dos tomadores de deciso do governo americano responsveis por enviar
homens para a guerra do Vietn.
 19

Segundo Caufield, apesar da retrica apaixonada de McNamara ter criado a

impresso de que o Banco estava agora se concentrando em lutar contra a pobreza, suas
estatsticas, entretanto, mostravam outra coisa. A maior parte dos 77 bilhes de dlares
emprestados durante sua presidncia foi para a industrializao atravs de tradicionais
projetos de infra-estrutura como rodovias, barragens, gasodutos, portos, entre outros; e
menos de 10 por cento para educao, sade, planejamento familiar, suprimento de gua e
esgoto, e outros problemas que deveriam ajudar os pobres diretamente.
No final do mandato McNamara, um tero do financiamento do Banco havia ido
para a agricultura, promovida ao estilo ocidental, de capital intensivo, onde se requer mais
terra e mais acesso ao crdito do que o possudo pelos pequenos agricultores. Data desta
poca a tristemente famosa Revoluo Verde, tendo os pesticidas representado 10 por
cento do financiamento da agricultura do Banco. Alm disso, em muitos casos, os
emprstimos do Banco deveriam ser usados apenas para aquisio de maquinarias
modernas, fertilizantes e outros escolhidos pelo Banco ou seus conselheiros tcnicos.
Com relao ao problema da pobreza urbana, o Banco fez pouco nos seus
primeiros trinta anos. De fato, quando comeou a operar, os pases em desenvolvimento
eram predominantemente rurais; no entanto, uma conseqncia do desenvolvimento havia
sido uma dramtica mudana do campo para a cidade. Os emprstimos urbanos anteriores
do Banco haviam sido concentrados sobre grandes projetos industriais e de infra-estrutura,
sem quaisquer benefcios diretos para os pobres ou aumento na capacidade das cidades
para absorver essas populaes. A partir de 1972 que o Banco comea a elaborar um
programa para o conjunto das questes especificamente urbanas.
Com o avano da dcada de 70 a dvida externa dos pases em desenvolvimento
aumentava cada vez mais. De menos de 100 bilhes de dlares em 1972 ela se eleva para
mais de 600 bilhes em 1981. Segundo Caufield, a maior quebra no sistema apareceu em
junho de 1976, quando o Zaire parou de fazer pagamentos sobre os seus mais de 700
milhes de dlares de dvida aos bancos privados. Em seguida foi a vez do Peru, crises na
Turquia em 1978, Ir em 1979, e Polnia em 1981.
Para os banqueiros, ento como agora, o relevante no era a capacidade de um
governo para pagar seus emprstimos, mas um constante suprimento com novos
emprstimos que pagariam os velhos. Em 1982 a situao tinha se tornado
verdadeiramente absurda, com a Amrica Latina obtendo em emprstimos centenas de
bilhes de dlares ao ano, e gastando tudo no pagamento de seus dbitos passados.
 20

No final de seu mandato, McNamara reconheceu que seus doze anos de ataque
pobreza no haviam tido o impacto esperado, e que o Banco possua um papel central
nisso. Por dcadas ele havia absolutamente ignorado toda a evidncia de que a dvida no
mundo em desenvolvimento estava ficando fora de controle; tendo encorajado seus
clientes a assumir cada vez maiores emprstimos, alcanando sucesso atravs do aumento
do seu financiamento.
A partir da, o Banco decidiu fazer grandes emprstimos emergenciais para ajudar
os pases no impedimento de uma crise da balana de pagamentos. Estes chamados
emprstimos de ajuste estrutural estariam disponveis apenas para pases que aderissem
reforma de suas economias, conforme as diretrizes do Banco.
De acordo com os Articles of Agreements do Banco Mundial, os emprstimos para
no-projetos apenas seriam permitidos em circunstncias especiais; contudo, ao contrrio
dos outros financiamentos para no-projetos anteriores, os emprstimos de ajuste
estrutural eram uma pea central de sua estratgia de desenvolvimento.
O conselho do Banco assegurou que apenas pases que j tivessem adotado um
programa de estabilizao do FMI seriam elegveis para emprstimos de ajuste estrutural
assim que a crise da dvida irrompeu.
McNamara no presidiu o Banco sob a poltica dos emprstimos de ajuste durante
muito tempo, retirando-se em junho de 1981.

1.7 Alden Clausen (1981-1986)

Em 1981 Alden Clausen, lder do Banco da Amrica, o maior banco comercial do

mundo, escolhido pela recm instalada administrao Reagan para suceder Robert
McNamara.
Segundo Caufield, Clausen mudou o foco do Banco do problema da pobreza para o da
promoo do crescimento econmico, especialmente atravs do setor privado, tomando como
caminho a liberalizao econmica. Assim, o Banco estava convencido de que os mecanismos
de mercado poderiam resolver muitos problemas enfrentados por seus tomadores de
emprstimos inflao, desemprego, pouco investimento, pobres servios pblicos,
ineficientes burocracias pblicas, insustentveis dbitos e ausncia de liberdade pessoal.
Como parte de sua estratgia de desenvolvimento, os emprstimos eram
condicionados adoo de reformas tanto legais como econmicas. Se apenas pases nas
 21

mais desesperadas circunstncias poderiam aceitar intruso em sua soberania, a crise da

dvida, no entanto, deixou muitos pases nessa posio.
Inicialmente, as manifestaes do Banco sobre ajuste estrutural foram otimistas. A
previso era de que o ajuste para qualquer pas requeria no mais que cinco emprstimos e
deveria ser completado em trs a cinco anos, sendo possvel ento ao pas alcanar uma
sustentvel balana de pagamentos.
Durante os anos de Clausen na presidncia do Banco foram feitos mais de 10
bilhes de dlares do valor de emprstimos de ajuste para trinta e oito pases.
Tambm no perodo de sua gesto, que emergem ativistas ambientais em todo o
mundo em oposio ao Banco, denunciando os altos custos sociais e ambientais de seus projetos.
Segundo Caufield, de fato o Banco havia criado uma repartio ambiental em 1970,
bem antes que qualquer outra instituio de desenvolvimento o tenha feito; porm apesar
de o Banco comear a admitir os altos custos sociais e ambientais de seus projetos, ele
sustentava que os danos teriam sido piores sem a sua participao.
Em junho de 1986, Clausen deixa a presidncia do Banco Mundial onde havia
estado por cinco anos, e retorna ao Banco da Amrica.

1.8 Barber B. Conable (1986-1991)

Barber Conable, um antigo e popular congressista do oeste de Nova York,

convocado pelo ento presidente americano Ronald Reagan para suceder Clausen.
De acordo com Caufield, existia uma grande expectativa sobre Conable de que
pudesse melhorar a imagem pblica do Banco, que em um curto espao de tempo passara
a ser visto como um inimigo dos pobres e do meio ambiente. Em sua estratgia para
recuperar a imagem do Banco, Conable comea reconhecendo publicamente a validade das
muitas crticas sobre os impactos sociais dos emprstimos de ajuste.
Conable expandiu e reestruturou o minsculo departamento de ambiente, alm de
criar um departamento ambiental central para conduzir polticas ambientais e diretrizes
para o resto do Banco, tornando-o um pouco mais agressivo na divulgao de suas
atividades ambientais.
Para Caufield, a presidncia de Barber Conable foi pouco expressiva. Assim, ele
apenas serviu por cinco anos e retirou-se em agosto de 1991.
 22

1.9 Lewis T. Preston (1991-1995)

Lewis Preston, grande banqueiro internacional, sucedeu Barber Conable na

presidncia do Banco em setembro de 1991.
Quando ele assume, o Banco enfrentava escndalos denunciados por ONGs, que
iam desde o excesso de viagens de funcionrios do Banco na primeira classe
subestimao do nmero de pessoas deslocadas compulsoriamente pela construo de
barragens bem como de seus numerosos danos e a sua no-reparao.
Alm disso, numerosas avaliaes internas nos ltimos vinte anos haviam apontado
que o avano de carreira no Banco dependia quase inteiramente da quantidade de dinheiro
que um funcionrio havia ajudado a emprestar, e no, sobretudo da qualidade do desenho
do projeto ou de sua implementao.
Assim, o compromisso pblico inicial de Preston foi assegurar que os emprstimos
do Banco produzissem os benefcios que anteciparam aos devidos pases no momento de
sua aprovao.
Em agosto de 1993, o conselho aprovou uma nova poltica de informao
comprometida com uma maior abertura, sendo criado um Centro de Informao
Pblica (Public Information Center PIC), por meio do qual o pblico poderia obter
simplificados sumrios de projetos preparados especialmente para publicao.
Alm disso, o Banco comeava a mudar seu enfoque de financiador, para se
converter em uma instituio cada vez mais baseada no conhecimento.
feita tambm uma reviso de sua estratgia de Relaes Pblicas. De acordo com
Caufield, Preston passa a condenar veementemente as ONGs crticas do Banco.
desse perodo tambm um expressivo aumento do nmero de membros do Banco
devido queda do Muro de Berlim em 1989. Entre 1990 e 1994 o Banco Mundial adquiriu 25
novos membros23, quase todos da antiga Unio Sovitica ou seus satlites do leste.

1.10 James Wolfensohn (1995-)

23 Fato ocorrido tambm trinta anos antes com os novos pases independentes da frica e sia.
 23

Aps quatro meses de presidentes interinos, James Wolfensohn, banqueiro de

investimento australiano naturalizado americano, escolhido pelo presidente Clinton para
suceder Lewis Preston.
Como todos os presidentes do Banco Mundial, Wolfensohn iniciou seu trabalho
determinado a trazer mudanas, sendo uma das ferramentas fundamentais a reestruturao
burocrtica. Com Wolfensohn o Banco passar a declarar-se firmemente comprometido com o
combate pobreza. O Banco Mundial: Um parceiro no fortalecimento das economias e
expanso dos mercados para aumentar a qualidade de vida de toda a populao, especialmente
os mais pobres desta maneira que o Banco pretender ver-se e ser visto.
Conforme relata Caufield, Wolfensohn teve um dramtico incio na presidncia, quando
logo aps tomar posse decidiu unilateralmente no financiar a controversa barragem Arun Dam
no Nepal. Entretanto, o mais imediato problema enfrentado pelo Banco quando Wolfensohn
assumiu era o possvel colapso da Associao Internacional de Desenvolvimento (AID). O
problema envolvia o congresso americano; que apesar de sua histria de apoio aos fundos para
AID, freqentemente bloqueava as parcelas, por mais que a administrao americana se
comprometesse com as contribuies. O Banco passa assim a empreender a tarefa de obter apoio
do congresso para a AID; o que para Caufield tornou muito mais difcil a sustentao das
contnuas crticas feitas pelas ONGs ao Banco Mundial.
Em encontro com ONGs de vrios pases um pouco antes de assumir a
presidncia, James Wolfensohn havia solicitado uma moratria sobre o criticismo para o
resto daquele ano, informando que planejava dedicar seus primeiros meses em visitas aos
pases clientes do Banco, e formando sua viso sobre o caminho a ser tomado. De acordo
com Caufield, algumas ONGs diminuram suas crticas, e outras, queriam dar a
Wolfensohn uma chance.
Em discursos pblicos e aparies perante o congresso, ele enfatizou que atravs de
cortes nos fundos da AID, o Congresso no estava reformando a instituio, mas ao
contrrio, destruindo. Ele reiterava, alm disso, ser a base social da AID as trs bilhes de
pessoas mais pobres do mundo.
Vale ressaltar que como porcentagem do seu PIB, a contribuio americana para
ajuda externa equivale a aproximadamente 0.15%, menos da metade do que era em 1970, e
a mais baixa dos membros da OCDE.
 24

O problema da dvida externa central. No ano de 1991, mais de 188 milhes de

dlares dos emprstimos eram equivalentes a dvidas. Entre 1990 e 1995, quatro bilhes
de dlares, ao contrrio de serem investidos produtivamente, foram usados para pagar
dvidas agncias multilaterais, das quais o Banco e o Fundo eram as maiores
Como os emprstimos feitos para o propsito da reduo da dvida no estavam
includos nos especficos projetos de investimento a que se referem as clusulas dos Articles
of Agreements, o Banco justificava esses emprstimos em termos de crescimento e acrscimo
do investimento; assim possvel assegurar que apenas pases com um programa de ajuste
sejam elegveis para estes emprstimos.
Novos emprstimos so uma espcie de seguro de pagamentos para o Banco,
sendo esse um duplo caminho, onde o pagamento das dvidas deve facilitar a sucesso de
novos emprstimos. Estes ao contrrio de aliviar, aumentam o peso da dvida para os
pases devedores, uma vez que o contnuo financiamento, no sendo usado
produtivamente, mantm uma situao esttica.
De acordo com Caufield, foi exatamente pelo fato de que dvidas perdoadas
encorajam mais emprstimos que o Banco havia sempre se recusado a isso. Porm, o peso
da dvida nos recentes anos havia crescido to fortemente, no apenas para os governos
devedores, mas para suas populaes, que o Banco Mundial se encontrava sobre fortes
presses para cancelar algumas dessas dvidas dos pases mais pobres, a maioria localizada
na frica. Em 1994 lderes religiosos de todo o mundo, incluindo o Papa, marcaram o 50
aniversrio do Banco com um apelo para o cancelamento ou substancial reduo da dvida
dos pases mais pobres.
No ano seguinte o Banco Mundial, juntamente com o Fundo Monetrio Internacional,
declara que o problema da dvida dos pases mais pobres havia chegado ao seu limite, e prope
um novo fundo24 para pagar algumas das dvidas daqueles pases devedores s instituies
multilaterais de desenvolvimento, que so o Banco, o Fundo e os bancos de desenvolvimento
regional. Um memorando nomeou vinte e quatro pases, a maior parte na frica, que possuam
pesadas dvidas juntos eles deviam mais de 115 bilhes de dlares a seus credores estrangeiros,
sendo 10 bilhes apenas para o Banco Mundial.

24 Este fundo refere-se ao Programa de Alvio da Dvida chamado Iniciativa pelos Pases Pobres
Pesadamente Endividados (Heavly Indebted Poor Countries Initiative HIPCI), lanado em 1996.
 25

De acordo com o prprio Banco Mundial, hoje, 26 pases tem reduzido suas
dvidas projetadas em aproximadamente 40 bilhes de dlares, sendo o objetivo
redirecionar a prioridade do seu oramento para setores centrais como o social e de
desenvolvimento humano25.
Oficialmente, a agenda do Banco privilegia atualmente o objetivo de reduo da
pobreza, conforme os objetivos26 da Declarao do Milnio assinada por uma srie de
pases no encontro das Naes Unidas em 2000.
A ttulo de observao final desta rpida recuperao histrica, vale ressaltar que apesar
de seus Articles of Agreements enfatizarem que apenas consideraes econmicas deveriam ser
relevantes para suas decises, o Banco Mundial gradualmente expandiu a extenso de sua
interferncia nas questes domsticas dos pases sobre ajuste estrutural. Alm disso, de acordo
com Caufield, com a entrada do Banco no financiamento balana de pagamentos, territrio
tradicionalmente exclusivo do FMI, as duas instituies estavam convencidas de sua prpria
superioridade, aprendendo assim a trabalhar juntas.
Nos ltimos anos o Banco tem dado outro passo para intervir diretamente, ou pelo
menos influenciar, nos negcios internos dos pases tomadores de emprstimos, propondo-se a
atacar o que designa de crise de governana dos pases de Terceiro Mundo. Durante a dcada
de 90, o Banco passou progressivamente a assumir-se como uma espcie de governo mundial,
no sem tambm passar por um escrutnio cada vez maior por parte do congresso americano.
Se o Banco havia sido criado para financiar projetos especficos, ele cada vez mais um
financiador de polticas, de estratgias de governo. Mais que a viabilidade deste ou daquele
projeto especfico, o que define o apoio do Banco hoje sua conformidade com as linhas
mestras do pensamento neoliberal: liberalizao e privatizao, mais recentemente traduzido na
noo de assegurar um bom clima de investimento. 27

25 World Bank. World Bank Group Working for a World Free of Poverty. Washington, 2003.
26 Oito objetivos compem a Declarao do Milnio: 1) Erradicar a extrema pobreza e a fome, 2) Realizar
educao primria universal, 3) Promover igualdade de gnero e aumentar o poder da mulher, 4) Reduzir a
mortalidade infantil, 5) Melhorar a sade materna, 6) Combater HIV/AIDS, malria e outras doenas,
7) Assegurar sustentabilidade ambiental, e 8) Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento.
27 A noo de clima de investimento apresentada como parte da nova estratgia do Banco Mundial em

Stern, Nicholas. A Strategy for Development. The World Bank, 2000; de acordo com ele, clima de
investimento compreende o comportamento politico, institucional e ambiental, presente e esperado, que
influencia os retornos e riscos associados com investimento(pg.144). E ainda a noo de clima de
investimento focaliza-se sobre questes de instituies, governana, polticas, estabilidade, e infraestrutura
que afeta no apenas o nvel do investimento de capital mas tambm a produtividade dos investimentos
xistentes - na verdade, de todos os fatores de produo- e a disposio para fazer investimentos produtivos a
longo prazo (pg145).
 26

CAPTULO 2
 27

CAPTULO 2

POLTICAS URBANAS DO BANCO MUNDIAL

2.1 De projetos setoriais (1972-1981) a multisetoriais (1982-1989)

O Banco Mundial iniciou seu programa de financiamento urbano em 1972, com a

configurao da questo urbana como alvo de ateno da instituio; ou, de outra maneira,
quando o aumento da importncia da urbanizao nos pases em desenvolvimento comea a
ser percebida por seus especialistas em desenvolvimento no incio dos anos 70.
Esta percepo, todavia, no estava assentada sobre uma homogeneidade de
interesses. Em 1970 o desenvolvimento da conscincia dos especialistas em
desenvolvimento do Banco Mundial acerca das necessidades urbanas estava ocorrendo
concomitantemente emergncia de um consenso internacional de que o setor rural
deveria ser a prioridade para a assistncia. Os investimentos urbanos foram largamente
desencorajados pelo medo de desvio de recursos necessrios do setor rural.
O incio das operaes urbanas do Banco diretamente ligada entrada de Robert
McNamara na presidncia da instituio. Sob a administrao de McNamara o Grupo
Banco Mundial ampliou o escopo de suas atividades, duplicou seus emprstimos e quase
dobrou seu pessoal. McNamara falava de novas maneiras de utilizar as misses do Banco
nos pases membros, as quais
(...) auxiliaro o governo membro a traar uma estratgia geral de desenvolvimento,
incluindo os principais setores da economia. As misses investigaro no apenas os
problemas tradicionais, mas tambm outras facetas do desenvolvimento: questes
relacionadas com o crescimento da populao, urbanizao, reforma agrria,
distribuio de renda, sade pblica e conservao do meio ambiente.28

28Lichtensztejn e Baer. Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial. Estratgias e Polticas do Poder
Financeiro, pp. 557. Grifo meu.
 28

O incio das operaes urbanas do Banco Mundial pode ser visto tambm em sua
evoluo na distribuio setorial dos emprstimos no Brasil. Nota-se uma ausncia de
emprstimos especficos de desenvolvimento urbano antes do incio da dcada de 70, como
demonstrado no quadro abaixo.

Distribuio Setorial dos Emprstimos no Brasil 1949-1989

perodo perodo perodo perodo
Setor % % % %
1949-64 1965-73 1974-82 1983-89
Infra-estrutura 28.00 357.00 21.32 813.50 15.72 704.00 8.20
9.51
de Transporte (3) (6)
30.00 1.79 195.00 3.77 1576.20 18.35
Agricultura
(1) (4) (10)
293.00 17.49 617.00 11.93 700.00 8.15
Indstria
(6) (8) (2)
66.00 3.94 109.00 1.27
Pecuria
(2) (1)
85.00 5.08 220.00 4.25 300.00 3.49
Banco de Desenvolvimento
(1) (1) (1)
26.40 0.51 65.20 0.76
Desenvolvimento Regional
(1) (1)
295.80 5.72 337.20 3.93
Desenvolvimento Urbano
(4) (5)
58.00 3.46 455.00 8.79 662.30 7.71
Saneamento
(1) (5) (3)
455.00 8.79 200.00 2.33
Transporte Urbano
(3) (1)
32.00 0.62 216.00 2.51
Sade
(2) (4)
50.00 2.99 304.50 5.89
Minerao
(1) (1)
8.40 0.50 87.50 1.69 134.50 1.57
Educao
(1) (3) (3)
6.70 0.40 531.40 10.27 1179.40 13.73
Desenvolvimento Rural
(12) (13)
264.09 90.41 708.70 42.32 1140.40 22.04 1779.40 20.71
Energia
(10) (15) (10) (6)
12.00 0.72 50.00 0.58
Controle da Poluio
(1) (1)
Outros 607.00 7.07
292.09 100.00 1674.80 100.00 5173.50 100.00 8590.30 100.00
Total
(13) (36) (62) (61)
Fonte: IBRD (1989) Statement of Loans, vol.2, pp.341-360. O nmero de projetos est indicado entre parnteses.

De uma maneira geral, pode-se citar alguns argumentos enunciados a favor de uma
mais abrangente considerao dos problemas urbanos:
 29

1) Pases que eram predominantemente rurais estavam experimentando um

enorme aumento da urbanizao. Transformao que traz ambos promessas e
problemas;
2) A urbanizao oferece a promessa do desenvolvimento econmico. Como as
cidades tm crescido, elas tm se tornado cada vez mais importantes centros de
indstrias e comrcio. Elas tm atrado grandes investimentos de capital, e tm
oferecido oportunidades de emprego, e maiores rendas para os migrantes das
reas rurais;
3) Para manter alta produtividade, as cidades requerem coerentes polticas e
eficientes investimentos em servios urbanos;
4) Era essencial encontrar uma nova abordagem que considerasse que o setor
urbano poderia e deveria autofinanciar-se, assim como os servios oferecidos
aos pobres urbanos precisavam e podiam se pagar.

Num primeiro momento, a aproximao com as questes urbanas marcou a adoo

de uma estratgia de pesquisa e desenvolvimento que, segundo o prprio Banco, diferia
marcadamente dos investimentos anteriores em polticas de servios urbanos. Estes
investimentos prvios eram feitos na rea urbana de forma no distintiva na estrutura do
Banco; ou seja, no existia um setor urbano, como o de infra-estrutura e outros servios.
Com o nascimento do que se pode chamar setor de desenvolvimento urbano do
Banco Mundial, os projetos passaram a ser propostos prioritariamente para a gesto do
urbano como um todo. J nas origens desse setor nota-se uma forte preocupao com a
idia de gesto integrada dos vrios subsetores que o compem. Ainda de forma
embrionria, nota-se claramente a origem da estratgia urbana associada formao de
uma agenda integrada do urbano.
Apesar da preocupao inicial com a gesto integrada, a dcada de 70 ficou
marcada por projetos elaborados em resposta diversidade do recorte urbano, mas
preparados fundamentalmente para responder a problemas imediatos nos campos de
habitao, transporte, desenvolvimento urbano integrado, e desenvolvimento regional.
Esse aparente paradoxo entre a preocupao inicial que permite o nascimento do setor
urbano do Banco Mundial, e a subseqente elaborao de objetivos operacionais para
projetos urbanos gerou um grande debate no interior do Banco sobre a possibilidade da
contribuio dos projetos para a gesto do setor urbano como um todo.
 30

Levado pela diversidade das condies urbanas e polticas pblicas nas diferentes
regies, o Banco Mundial conclui que as operaes urbanas teriam de ser desenhadas para
as condies locais, combinando-as s estratgias setoriais de longo prazo. Desta forma,
nesse primeiro momento, diferentes estratgias de financiamento e tipos de projetos foram
desenvolvidos em resposta variedade de problemas urbanos nos pases financiados. Os
projetos urbanos iniciais enfrentaram problemas na implementao, devido novidade
de suas avaliaes e dificuldade de coordenar as muitas agncias que sempre
trabalham com reas urbanas. Nesse sentido, o Banco concluiu, de sua experincia com
os sessenta e dois projetos desse perodo, pela necessidade de incorporao do
desenvolvimento institucional em sua estratgia - essencial para a replicao29 dos
programas em uma escala compatvel com o crescimento urbano.
A gesto interna de operaes urbanas comea a ser revista nesse perodo.
O financiamento do Banco, conseqentemente, tambm comea a ter um maior
impacto no tratamento das questes urbanas. No final do ano de 1981, os sessenta e dois
projetos que haviam sido aprovados somavam aproximadamente dois bilhes de dlares
em financiamento.
Nesse mesmo perodo comea a se esboar uma convergncia da estrutura do
Banco para proviso de habitao e infra-estrutura e a de outros financiadores bilaterais e
multilaterais, refletindo a centralidade da formao da estratgia para o financiamento do
desenvolvimento urbano. Os projetos iniciados em algumas cidades antes da formalizao
da estratgia em questo comeam a se expandir para incluir temas como gesto urbana e
finanas municipais.
No perodo em questo, foram desenvolvidas diferentes estratgias de
financiamento e tipos de projetos; quais sejam: 1) Projetos de Habitao: divididos em duas
subcategorias: projetos de melhorias nas favelas (slum upgrading), elevando os padres de
habitao existentes pela proviso da propriedade da terra aos seus residentes e melhor
acesso ao crdito para construo e melhoria de infra-estrutura; e projetos sites-and-services,
dotao de lotes infra-estruturados para construo de moradias; 2) Transporte Urbano; 3)
Projetos Urbanos Integrados: investimentos em projetos multisetoriais; e 4) Projetos de
Desenvolvimento Regional: objetivando ampliar a aproximao multisetorial dos projetos
urbanos integrados alm das cidades individuais para as regies como um todo.

29 Replicabilidade para o Banco Mundial significa aqui mais do que apenas repetir projetos sobre larga escala;
a traduo de projetos no interior de programas requer, por exemplo, capacidade institucional, equipes bem
treinadas e o setor pblico-financeiro fortalecido.
 31

A primeira operao de financiamento urbano do Banco Mundial foi feita no Senegal,

em junho de 1972, um projeto do subsetor de habitao denominado sites-and-services, cujo
objetivo est em encorajar os pobres a construir suas prprias casas sobre loteamentos que
foram dotados com servios bsicos. Dos trinta e oito projetos do perodo de 1972-1986, dois
teros eram sites-and-services. A estrutura desses projetos foi elaborada para ser flexvel e no
implicar noes pr-concebidas sobre arquitetura, custos ou materiais de construo. Para o
departamento de operaes urbanas do Banco Mundial, os projetos iniciais demonstraram que
tanto os sites-and-services quanto os slum upgrading (melhorias nas favelas) representaram
alternativas para o crescimento incontrolado de assentamentos no servidos.
Nesse perodo, a Amrica Latina no foi muito receptiva aos projetos no Banco.
Apesar dos projetos do perodo inicial do financiamento urbano estarem mais
concentrados em habitao, o setor de transporte urbano, embora em menor escala,
tambm recebeu uma grande quantidade de financiamento. De acordo com o Urban
Transport Sector Policy Paper de 197530, os objetivos iniciais do Banco Mundial
aproximavam-se da necessidade de colocar os elementos fsicos dos projetos de
transporte urbano no contexto das avaliaes polticas, do desenvolvimento institucional
e do manejo das solues; concentrando-se assim, primariamente, em providenciar
transporte pblico de baixo custo para aumentar o acesso s oportunidades de emprego,
e para facilitar os trfegos comerciais, de ciclistas e pedestres. Ainda de acordo com o
mesmo documento, o transporte urbano em muitos aspectos a principal influncia na
determinao do modelo urbano, tanto fsico quanto social; assim como projetos e
polticas tambm influenciam no desenho deste campo diretamente no interior de
polticas gerais e planos para aumentar a estrutura e a produtividade urbana, e reduzir a
pobreza. Como no podia deixar de ser, aqui tambm neste subsetor so feitas
referncias estratgia e objetivos do setor urbano como um todo.
Os projetos urbanos integrados compreenderam vrias combinaes de habitao,
infra-estrutura, transporte, gesto dos esgotos, resduos slidos, suporte aos negcios,
sade, nutrio e educao; os quais foram preparados para providenciar amplos
melhoramentos na cidade como um todo.
Estes projetos foram distinguidos dos projetos de habitao pela escala dos
componentes individuais, o nmero de agncias envolvidas no interior da estrutura de toda
a extenso da cidade, e os esforos para integrar investimentos; sendo desenhados de uma

30 The World Bank. Urban Transport Sector Policy Paper. Washington, May 1975.
 32

perspectiva conceitual que buscou alcanar uma viso urbana compreensiva. O

crescimento do nmero e escala dos componentes individuais e a incluso do suporte
institucional resultaram em projetos que foram, algumas vezes, maiores que os projetos
urbanos de habitao.
Os projetos de desenvolvimento regional do setor urbano do Banco Mundial foram
desenvolvidos em resposta a um maior interesse pelo crescimento regional, em resposta ao
crescente aumento de projetos de habitao deslocados para fora das capitais das cidades
em direo aos centros urbanos secundrios. Projetos relativos s multicidades
representavam nesse perodo 50 por cento da carteira de financiamento urbano; contudo,
estes projetos raramente tinham explcitos objetivos de desenvolvimento regional. Em
contrapartida, trs projetos, de acordo com o Banco31 foram explicitamente projetos de
desenvolvimento regional, com componentes desenhados para ter um amplo impacto
multisetorial sobre as regies como um todo32. No Brasil, de 1977 a 1979 foram iniciados
apenas trs projetos urbanos com o auxlio do Banco: 1978 Transportes Urbanos (01) em
Curitiba, 1979 Sites and Services em So Paulo e 1979 Desenvolvimento de Cidades
Mdias (projeto integrado), correspondendo cada um a um tipo de projeto de
desenvolvimento urbano do Banco.
Ainda em 1981, MacNamara deixa a presidncia do Banco, assumindo Alden
Clausen. Clausen traz a mudana de foco do Banco do problema da pobreza para o da
promoo do crescimento econmico, principalmente atravs do setor privado, tomando a
liberalizao econmica como caminho. Os emprstimos de ajuste estrutural comeam a se
tornar mais freqentes, estando condicionados adoo de reformas tanto legais como
econmicas.
Em fins de 1982, a estratgia comea a sofrer algumas variaes; corroborando, de
acordo com o Banco, que a estratgia continua a ser sensvel; pois depois de passada a
primeira dcada de experincia no setor, h muito mais a aprender e muito a ser feito33

31 The World Bank. Learning by Doing. World Bank Lending for Urban Development, 1972-82.
Washington, 1983.
32 O primeiro projeto foi o Secondary Cities Region Project in Korea, aprovado no ano de 1975, localizado
na regio Gwangju. O projeto inclui habitao e infraestrutura em trs cidades, uma indstria pesqueira, um
mercado da cidade, acesso a estradas, e assistncia tcnica para melhorar o planejamento regional na rea,
assim como apoio na melhoria do abastecimento de gua; o segundo projeto incluiu habitao, infraestrutura,
zona de desenvolvimento industrial e assistncia tcnica, e o terceiro, localizado no sudeste do Mxico, foi
aprovado em 1981 e envolveu uma aproximao multisetorial com problemas de dez cidades na regio.
33
The World Bank. Learning by Doing. World Bank Lending for Urban Development, 1972-82.
Washington, 1983, pp.2.
 33

O emprego e a produtividade passam tambm a serem associados ao desenho do

projeto, uma vez que a tendncia anterior nos projetos urbanos exclua componentes para
crdito, treinamento e outras formas de suporte, assim como haviam se tornado parte de
projetos preparados pelas outras divises do Banco. Crescia a compreenso de que
tambm o emprego urbano deveria ser considerado no interior dos objetivos estratgicos
do aumento da produtividade urbana.
tambm importante ressaltar a considerao do Banco Mundial a respeito dos
setores pblico e privado. De acordo com ele, muitos dos constrangimentos sobre o
desenvolvimento do setor privado e a produtividade das cidades resultam de ineficincias
do setor pblico que incluem desde inadequaes tcnicas na implementao e distribuio
dos servios e distores econmicas associadas a polticas incorretas de preos. Essas
ineficincias do setor pblico aumentam os custos da atividade econmica no interior das
reas urbanas e reduzem as oportunidades para gerao de emprego e renda.
Com relao aos projetos de habitao essa viso fica evidenciada, pois para o Banco, o
setor pblico estaria cada vez menos apto para providenciar mais que um pequeno nmero de
servios essenciais de habitao. Os projetos do Banco comeam a privilegiar o baixo custo de
solues tcnicas e slidos critrios financeiros, de modo a ajudar o setor pblico no setor de
habitao e a encorajar no futuro a efetivao de mercados privados de habitao.
interessante notar que os projetos em preparao para todas as regies usam as vantagens
comparativas dos setores pblico e privado. Por esse motivo dada maior importncia
eliminao de constrangimentos impostos pelo setor pblico no lugar do suporte direto ao
setor privado como componente dos objetivos estratgicos.
Ainda no subsetor de habitao, reconhecido como papel das instituies
financeiras criar condies para o mercado imobilirio trabalhar mais eficientemente.
A experincia na implementao de projetos estava mais desenvolvida em outros
setores do Banco. Por esse motivo, uma das mais significativas questes sobre projetos
urbanos referia-se sua sustentao como modelos replicveis para um desenvolvimento
urbano financeira e tecnicamente saudvel.
Os aspectos de implementao que tem especiais implicaes para a replicabilidade
dos programas, ou as denominadas reas problemas, referem-se ao arcabouo institucional
do projeto, aquisio da terra e posse, custos e retorno, mudanas nos padres, gesto de
 34

projetos, e experincia com componentes especiais, como sade, nutrio e

desenvolvimento da comunidade.
O Banco Mundial comea a produzir mais detalhadas avaliaes da implementao dos
projetos urbanos, contendo principalmente indicadores financeiros e indicadores de gesto do
projeto. Reconhece-se a, entre outras coisas, como impactos do financiamento urbano: 1) a
importante contribuio das reas urbanas para o crescimento econmico nacional muda a
idia de que o setor urbano deveria ser um enclave privilegiado no interior das economias
nacionais; 2) os projetos sites-and-services tm se tornado a nova ortodoxia em muitos pases; 3)
mudanas e reorientaes de agncias e instituies nos nveis nacional e local dos pases
devido ao envolvimento com o Banco; e 4) o desenvolvimento institucional comea a
converter-se em prioridade para o Banco.
Apesar da existncia de questes no resolvidas no desenho do projeto e
implementao, o financiamento urbano tornou-se expressivo, principalmente na sia e
Amrica Latina. O staff de peritos urbanos do Banco tambm cresceu significativamente nesse
perodo. O Banco comeou suas operaes urbanas em 1971 com apenas dez profissionais
membros do seu staff; em julho de 1981 eles eram oitenta e trs.
Reconhece-se ainda no perodo a idia de que os desafios do crescimento urbano
no vinham sendo suficientemente dimensionados.
Durante o perodo da gesto Clausen (1981-1986), concomitantemente ao aumento
do nmero de emprstimos de ajuste estrutural e suas condicionalidades legais e
econmicas aos pases conforme citado anteriormente; comeam a emergir ativistas
ambientais em todo o mundo, denunciando o alto custo ambiental e social dos seus
projetos. Em 1986 assume Barber Conable, que passa a ter como uma das aes prioritrias
a tentativa de recuperao da imagem do Banco, comeando pelo reconhecimento da
validade das muitas crticas sobre os impactos sociais dos emprstimos de ajuste. A
pequena repartio de meio ambiente do Banco Mundial criada em 1970, ento
reestruturada; surgindo um Departamento Ambiental Central com o objetivo de produo
de diretrizes de polticas de polticas ambientais para os outros setores do Banco, bem
como para divulgar melhor suas atividades ambientais.
Nesse contexto, em 1987 o Banco Mundial passa por uma reforma de sua estrutura
administrativa. No setor urbano ocorre uma disperso dos peritos do staff tcnico de
 35

projetos urbanos centrais. Este se configurou num perodo de transio para uma nova
agenda do setor, onde os projetos tendem a ser cada vez mais multisetoriais.

2.2 Articulao da cidade ao contexto macroeconmico:

Estratgia de produtividade urbana (1990-1999)

Como visto anteriormente, em seus primeiros anos de existncia o Banco Mundial

financiou principalmente projetos de infra-estrutura e energia. A partir da dcada de 70,
comea a operar com projetos urbanos.
A origem da estratgia urbana est associada formao de uma agenda integrada
do urbano, surgindo conseqentemente um aparente paradoxo entre a preocupao inicial34
que permite o nascimento do setor urbano do Banco Mundial, e a subseqente elaborao
de objetivos operacionais para projetos urbanos, que gerou um grande debate no interior
do Banco sobre a possibilidade da contribuio dos projetos para a gesto do setor urbano
como um todo.
A nfase inicial dos financiamentos do Banco foi dada aos projetos setoriais,
passando para projetos multisetoriais. O grau de complexidade aumentou com o nmero
de pases, estados, cidades, agncias e setores envolvidos. A partir da dcada de 80, o Banco
Mundial passa a impor ajustes s economias dos pases endividados; assim, os emprstimos
passam a ser condicionados a reformas setoriais (sector adjustment loans) ou a ajustes
estruturais (structural adjustment loans), tornando o cumprimento destes ajustes pelos pases
tomadores de emprstimos a varivel central para a concesso de emprstimos.
O Banco Mundial tambm muda sua atuao no campo das polticas pblicas e do
Planejamento Urbano, na medida em que passa a criar e difundir conceitos, idias, modelos
de poltica e planejamento urbano sob a lgica neoliberal. A agenda urbana do Banco passa
cada vez mais a articular as questes urbanas tradicionais com o quadro mais amplo da
poltica macroeconmica, abandonando gradativamente as intervenes espordicas, no
sentido da incorporao de questes mais amplas e de maior impacto nas economias

34 Esta preocupao seria exatamente o desenvolvimento de uma agenda que contemplasse projetos
comprometidos com a maior quantidade possvel de questes urbanas, de uma maneira integrada. Contudo,
inicialmente apenas foram executados projetos especficos e com pouca disposio de integrao dos
respectivos problemas urbanos.
 36

nacionais e na produtividade35 das cidades; e dando forte nfase s questes institucionais e

aos entraves associados regulao estatal em escala nacional.
Depois de extensivos investimentos em pesquisa urbana durante a dcada de 70, a
quantidade destas pesquisas diminui consideravelmente nos anos 80, devido principalmente
reforma administrativa ocorrida no Banco, o que acabou ocasionando a disperso do
staff tcnico de projetos urbanos. Os anos 90 experimentam uma retomada destas
pesquisas, como resultado tambm de uma reestruturao do setor urbano do Banco
Mundial e o aumento do nmero de projetos, sendo lanada uma nova agenda urbana para
os anos 90, denominada de uma estratgia para os pases em desenvolvimento36. Esta
pode ser caracterizada como sendo a primeira agenda especfica para o setor urbano,
consolidando-o institucionalmente na estrutura organizacional em igualdade de condies
com os demais setores. Na verdade, as intervenes anteriores no configuravam unidade
estratgica, pois mesmo com a proposio de uma estratgia inicial objetivando a gesto
integrada do urbano, a heterogeneidade de estratgias associadas a projetos especficos
ainda caracterizava o perodo anterior.
Em um contexto maior, o Banco continua enfrentando fortes crticas das ONGs
em todo o mundo. Em 1991, Lewis Preston assume a presidncia da instituio, e em 1983
aprovada pelo conselho uma nova poltica de informao, comprometida com uma maior
abertura, atravs da criao do Centro de Informao Pblica (Public Information Center -
PIC). Tambm nesse perodo que o Banco Mundial comea a mudar o seu enfoque de
financiador para se converter em uma instituio cada vez mais baseada no conhecimento.
A agenda urbana para os anos 90 comea por mostrar a ocorrncia de um processo
de urbanizao muito rpido, principalmente nos trinta anos anteriores, de forma que, nos
anos 90, cerca de 600 milhes de pessoas se somam populao urbana j existente-
equivalendo cerca de 45 a 50 milhes de pessoas chegando s cidades todos os anos.
Somado a estes dados demogrficos est o fato do crescimento da atividade econmica
urbana, constatvel na composio do PIB de todos os pases, revelando que a produtividade
da economia urbana ter pesada influncia no crescimento econmico. Esta constatao
importante, pois est no corao da estratgia urbana do Banco Mundial para os anos 90.

35 A produtividade urbana no um termo claramente definido, desde a sua introduo no comeo da dcada

de 1990 pelo Banco Mundial; mas apesar disso torna-se um conceito central, assinalando uma srie de novas
preocupaes do gerenciamento urbano associadas ao estilo empresarial e eficincia na conduo das polticas
urbanas.
 37

A agenda em questo constri uma anlise para propor uma estrutura poltica e
uma estratgia que redefinam o desafio urbano nos pases em desenvolvimento, buscando
unir as atividades econmicas urbanas performance macroeconmica37. Entre os desafios
esto: a) enfatizar a produtividade da economia urbana e a necessidade de reduzir os
constrangimentos que pesam sobre a produtividade da cidade, isto , das atividades
urbanas; b) combater a pobreza urbana crescente aumentando a produtividade do pobre
urbano; c) devotar mais ateno reverso da deteriorao do ambiente urbano38; e d)
incrementar a pesquisa urbana.
Reconhece-se ainda, avaliando a dcada de 70, que as operaes urbanas anteriores
privilegiavam intervenes de engenharia, como sites and services e slum upgrading (melhorias
nas favelas), o desenvolvimento municipal e financiamento de habitao nos anos 80.
Avaliaes do Banco Mundial concluram que estas operaes tinham escassos impactos na
cidade como um todo e no crescimento urbano, sendo uma das mais graves deficincias
desses esforos prvios a insuficiente ateno dada questo da produtividade no interior
da economia urbana.
Assim, o primeiro objetivo estabelecido pela nova agenda dos anos 90 o
aumento da produtividade urbana, comeando por distinguir as polticas
macroeconmicas que so conduzidas no nvel nacional e as polticas urbanas que so
principais, mas no exclusivamente conduzidas no nvel da cidade; reconhecendo que as
polticas macroeconmicas estabelecem o principal ambiente econmico para atividades
econmicas urbanas. Desta perspectiva, a boa gesto macroeconmica de longo prazo
necessria para estabelecer os parmetros para o crescimento da economia urbana.
Para o Banco Mundial, ao mesmo tempo, as mudanas no ordenamento do
crescimento macroeconmico tm importantes conseqncias para as cidades. As polticas
de ajuste estrutural no nvel macroeconmico so necessrias em longo prazo para criar um
ambiente poltico saudvel para economias urbanas mais produtivas. Contudo enfatiza-se
que para muitos pases estas mudanas polticas requerem um correspondente ajuste
urbano para sustentar objetivos de ajuste econmico nacional. Este processo deveria

36The World Bank. Urban Policy and Economic Development An Agenda for the 1990s. A World
Bank policy paper. Washington, 1991.
37 A insero da cidade como componente de uma poltica macroeconmica, tornando-a solidria do ajuste
estrutural e da reforma econmica neoliberal, talvez a mudana mais importante de todas.
38Aps um perodo de forte criticismo de ONGs ativistas ambientais em todo o mundo, denunciando o alto
custo ambiental dos projetos do Banco, como visto no captulo anterior, verificamos a introduo da reverso
da deteriorao do ambiente urbano entre os desafios da agenda urbana do Banco Mundial nos anos 90.
 38

resultar ento, em regimes institucional e regulatrio mais flexveis no nvel da cidade para
sua adequao s novas realidades macroeconmicas; devendo afetar a produo de bens e
servios e o amplo contexto para investimento, economias, mobilizao de recursos, e
formao de capital em reas urbanas.
Apesar de necessria, a melhoria da gesto macroeconmica no suficiente para
assegurar o aumento da produtividade urbana; em conseqncia, as polticas
macroeconmicas devem ainda considerar as dimenses espaciais da economia urbana.
Economias de escala e de aglomerao, que so os benefcios da concentrao da
populao urbana e das atividades econmicas, tambm geram custos, cujos efeitos
cumulativos pode acabar prejudicando a produtividade da economia urbana e sua
contribuio performance macroeconmica. So citadas quatro restries principais:
deficincias de infra-estrutura, alto custo de polticas regulatrias urbanas, deficincias
tcnicas e financeiras de instituies municipais o papel predominante do governo central
no planejamento e financiamento de infra-estrutura urbana tem prejudicado governos
locais para obteno de recursos financeiros -, e a inadequao de servios financeiros para
o desenvolvimento urbano.39
A agenda dos anos 90 enfatiza a necessidade da reduo dos obstculos elevao
da produtividade urbana, a qual requer uma reforma poltica sustentada e reforo das
instituies urbanas, envolvendo uma troca no papel dos governos centrais de provedores
diretos dos servios urbanos e infra-estrutura para habilitadores, criando um ambiente
regulatrio e financeiro no qual empresas privadas e grupos da comunidade tenham um
papel mais efetivo no provimento de suas prprias necessidades. Em conseqncia, faz-se
necessria a descentralizao de responsabilidades, atribuindo s municipalidades a gesto
das finanas urbanas e da infra-estrutura, com adequados mecanismos de segurana para
assegurar prestao e controle de contas accountability. O Banco reconhece que este
um processo complexo e politicamente difcil, que requer o estabelecimento de um balano
sustentvel e produtivo entre autonomia local e controle central.40
O segundo objetivo da agenda dos anos 90 diz respeito ao alvio da pobreza
urbana. importante lembrar que em 1995 James Wolfensohn assume como novo
presidente do Banco Mundial. Com ele o Banco retoma o seu foco no combate pobreza,

39 The World Bank. Urban Policy and Economic Development An Agenda for the 1990s. A World

Bank policy paper. Executive Summary. Washington, 1991.pp.7

40 Idem pp.8
 39

utilizando como slogan: O Banco Mundial: um parceiro no fortalecimento das economias

e expanso dos mercados para aumentar a qualidade de vida de toda a populao,
especialmente os mais pobres. De acordo com o Banco Mundial, o nmero de pobres
urbanos continua a crescer, como resultado do crescimento demogrfico e restries
produtividade, ao crescimento do emprego e renda e restrio de acesso aos servios. H o
reconhecimento de que a pobreza urbana se havia agravado nos pases que implementaram
o ajustamento macroeconmico.
O desafio da gesto urbana no ambiente econmico dos anos 90, e ainda de acordo
com o Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1990, dizia respeito ao aumento da
produtividade ao mesmo tempo em que combate ao crescimento da incidncia da pobreza
urbana, contribuindo para aumentar a equidade. De acordo com o relatrio, a reduo da
pobreza possvel em parte atravs do aumento da produtividade dos indivduos, firmas e
nveis urbanos, do aumento da intensidade dos investimentos produtivos no trabalho e
do incremento capital humano dos pobres atravs de melhor educao, sade e nutrio. O
documento tambm propugna medidas como a criao de uma rede de assistncia (safety
net) aos mais vulnerveis, introduzindo tambm medidas para moderar o declnio do
consumo privado.
A proteo do ambiente urbano o terceiro objetivo da agenda dos anos 90, na
elaborao do que veio a ser chamado de agenda marron (brown agenda). Segundo o
Banco Mundial, enquanto os impactos dos problemas globais so de longo prazo, os
impactos dos problemas ambientais urbanos so de curto prazo. Em 1987, menos de 60
por cento da populao urbana tinha acesso a adequados servios de saneamento, e apenas
um tero estava conectado a servios de esgotamento sanitrio, tendo grandes impactos
sobre os ambientes locais. Alm disso, reconhece-se que muitos problemas ambientais com
implicao nacional e internacional tm sua origem na indstria urbana e no transporte.
O quarto e ltimo objetivo desta agenda referem-se ao aumento da compreenso das
questes urbanas. Como visto anteriormente, se na dcada de 70 foram realizados
extensivos investimentos em pesquisa urbana, a quantidade destas pesquisas declinou
durante a dcada de 80, nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Na dcada de 90 assiste-se a uma retomada dessas pesquisas. De acordo com o
Banco, as reas prioritrias para pesquisa seriam a relao entre a economia urbana e os
agregados macroeconmicos, as eficincias internas das cidades e a produtividade urbana, a
pobreza urbana e o setor informal, o financiamento dos investimentos urbanos, o papel do
governo no processo do desenvolvimento urbano, e o ambiente urbano.
 40

Em termos gerais, a agenda proposta para os anos 90 enfatizava polticas nacionais

e da cidade como um todo, bem como o desenvolvimento institucional. A estratgia de
operaes urbanas aumentou seu contedo poltico e arcabouo institucional, fomentando
a reforma das relaes financeiras centro-local, maior aproximao com as instituies
municipais e incentivo reforma regulatria como uma parte integral dos emprstimos
para o financiamento habitao.
A estratgia dos anos 90 tentava ainda integrar questes como pobreza urbana e
degradao ambiental no interior do contexto do desenvolvimento poltico e das polticas
de reforma do estado e ajuste macroeconmico.
As reformas polticas tm aqui como foco principal as cidades, mas no s elas.
Polticas setoriais nacionais tais como aquelas que afetam o financiamento de habitao e
investimento no abastecimento de gua tambm so partes da agenda urbana.
Do ponto de vista operacional, a nova estratgia do Banco concretizou-se atravs
de dois tipos principais de emprstimos:
a) Emprstimos para desenvolvimento municipal incluindo componentes
polticos, institucionais e investimentos, estando condicionados os
emprstimos aos municpios melhoria da relao centro-local.
b) Emprstimos para financiar habitao incluindo a avaliao do mercado de
terra e de habitao e auditorias constantes nas cidades. Os papis dos setores
privado e informal na proviso de habitao e infra-estrutura so entendidos e
explicitamente apoiados dentro da estrutura de operaes de investimento.
Em ambos os tipos de emprstimos as relaes entre os nveis nacional e local so
colocadas como condies essenciais para o sucesso do investimento.
A estratgia dos anos 90 reconhecida pelo Banco como uma estratgia mais
custosa que a anterior.

2.3 Considerao holstica do desenvolvimento urbano (2000-)

Mudanas nas realidades econmica, social e poltica so tidas pelo Banco Mundial
como uma chamada para reavaliao de sua estratgia de desenvolvimento. Como se
ocorresse uma mudana nos paradigmas, prenunciados sempre por uma crise, o Banco
Mundial procura afinar seu discurso com essas mudanas, enredando-se assim em um
 41

crculo que tambm o da produo de uma retrica que procura sempre legitimar seu
papel e intervenes.
Com a nova agenda proposta para os anos 2000 no diferente. Desta vez o
discurso estar centrado nas mudanas como o aumento da globalizao leia-se
integrao das economias nacionais e a descentralizao governamental resultante, que
teria obrigado os governantes a tratarem seriamente a economia da cidade. Neste sentido,
os gestores da cidade tornam-se incrivelmente importantes na gesto da economia.
Em sua trajetria urbana, o Banco Mundial havia financiado vrios estudos sobre a
economia urbana, mas, na avaliao agora realizada, tais estudos tiveram pouco impacto
sobre a ao pblica ou poltica. O financiamento urbano do Banco se concentrou na
proviso de infra-estrutura, servios, e vrios modos de habitao; sendo a cidade vista
antes como consumidor do que como produtor.
De qualquer modo, uma das justificativas para mudanas na agenda anterior de
financiamento urbano do Banco, de acordo com Nigel Harris, da University College London,
foram as severas recesses econmicas (1973-4 e 1979-81) que terminaram os
vinte e cinco anos de crescimento econmico do ps-guerra. Nas cidades da Europa
e Amrica do Norte os planejadores foram obrigados a colocar o foco sobre a
recuperao da economia da cidade, agora com novos e crescentes poderes do nvel
local, sendo obrigados a trazer para a arena do planejamento outros atores.(...)
Essa mudana de cenrios substituiu o estatutrio Master Plan41.
Ainda de acordo com Harris, acontecimentos como a descentralizao
governamental, e a emergncia de novos atores polticos, incluindo prefeitos de grandes
cidades com interesses na competitividade de suas cidades em um contexto
internacional, aconteceram na Amrica Latina nas dcadas de 80 e 90. No final dos
anos 80, o Banco Mundial alinha-se a estas tendncias em uma nova realidade poltica.
Desta forma, o conceito de produtividade da cidade em sua agenda foi tardio, e os
efeitos das polticas limitados, de acordo com o prprio Banco.
No entanto, novas tendncias foram desenvolvidas nos anos 90. O Programa de
Gesto Urbana das Naes Unidas, Habitat (UNCHS), comeou a desenvolver consultas
nas cidades em pases em desenvolvimento como um mecanismo para a reorientao e
reforma de governos locais. E em 1997 uma nova estratgia do Banco Mundial props que
as cidades deveriam desenvolver City Development Strategies (CDS) Estratgias de
Desenvolvimento da Cidade considerando, em primeira instncia, a pobreza, o

41 Harris, Nigel. Cities as Economic Development Tools. Urban Brief. Comparative Urban Studies Project
Policy Brief. Woodrow Wilson International Center for Scholars. December 2002.
 42

desenvolvimento econmico, o ambiente, gesto da cidade, e finanas para chegar-se a

cidades habitveis, competitivas, sustentveis e financiveis.
A agenda do Banco Mundial para os anos 2000, denominada Cidades em Transio
Estratgia Urbana e de Governos Locais do Banco Mundial reconhece as cidades como
ferramentas do desenvolvimento econmico no sculo XXI. Aproximadamente 4/5 do
PIB mundial tem origem nas reas urbanas. De acordo com o documento, a transio
urbana oferece significativas oportunidades aos pases para a melhoria da qualidade de vida
de todos os seus cidados, bem como para que o Banco realize sua misso central de
reduo da pobreza. Mas a efetivao do potencial existente depende criticamente da
qualidade da gesto urbana e das polticas nacionais e locais. Entre 1970 e 1980 os projetos
do setor de desenvolvimento urbano do Banco Mundial tendiam a focalizar aspectos
especficos dos servios urbanos e seu funcionamento. Apesar destes esforos trazerem
benefcios, de acordo com o Banco, eles falharam no reconhecimento de que o
desenvolvimento urbano sustentvel requer uma avaliao integral alm do ambiente
fsico, infra-estrutura, finanas, instituies, e atividades sociais.
Os projetos urbanos nos anos 80 e incio dos anos 90 concentraram-se freqentemente
na reforma poltica e mudana institucional, estendendo o dilogo do Banco para questes de
regulao, sistemas de incentivo e parcerias entre governo local, o setor privado, organizaes
informais, e famlias que determinam como as cidades atuam.
De acordo com o Banco Mundial a democratizao, a descentralizao, e a parceria
pblico privada, estreitam a comunicao e colaborao entre estes atores, sendo necessria
uma avaliao holstica do desenvolvimento urbano. Desta forma, a atual estratgia do Banco
passa a reconhecer as cidades como uma arena de desenvolvimento dinmico onde a
convergncia de atividades setoriais, a colaborao entre comunidades, nveis de governo, e
outras instituies dos setores pblico ou privado podem criar um microcosmo de
desenvolvimento sustentvel para o pas. O Banco ainda afirma a necessidade de aplicar s
economias urbanas e aos governos locais a mesma qualidade e rigor na anlise, conselhos e
estratgias que aplicam s economias nacionais e governos centrais.
A nova estratgia constri ento objetivos nacionais da transio urbana e suas
aplicaes posteriores para a ao pblica e privada, dirigindo-se para a correo de fontes
das falhas de mercado na economia urbana como deficincias de informao que
impedem o trabalho eficiente do mercado imobilirio assim como as fontes das falhas de
governo como regulaes inapropriadas ou comportamentos que criam excessivos custos
de transao e riscos para os investidores locais. Esta estratgia urbana prope tambm
auxlio a todos os nveis de governo, ao setor privado (lucrativo ou no-lucrativo), grupos
 43

de comunidades e aos cidados, para que as funes da economia urbana possam ser mais bem
requeridas para eles42.
A estratgia prope ainda uma agenda de auxlio ao desenvolvimento das
cidades ao longo de quatro inter-relacionadas dimenses:
1) Cidades Habitveis: Melhoria das condies de moradia, assegurando aos
pobres condies dignas de vida que lhes permita acesso aos recursos da
sociedade;
2) Cidades Competitivas: Definio de estratgias ativas para o crescimento
econmico e o desenvolvimento no mercado global (desafio relativamente
novo para o Banco);
3) Cidades Bem Governadas e Administradas: Incluso e representao de todos os
grupos na sociedade urbana e responsabilidade, integridade, e
transparncia das aes do governo local na definio de objetivos. Aqui, o
Instituto do Banco Mundial dever disseminar instrumentos de gesto para
as prticas urbanas; e
4) Cidades Bancveis: Maior vigor no tratamento das fontes de receita e gastos;
e para algumas cidades, um nvel de crdito de maior valor permitindo
acesso ao mercado de capital.
A nova estratgia urbana e local de governo objetiva alcanar maior
replicabilidade, relevncia e alcance. A operacionabilidade da estratgia, ou o
alcance destes objetivos estratgicos se encontra, de acordo com o Banco Mundial,
em sua capacidade de estrategizar holisticamente e intervir seletivamente no apoio
s cidades, requerendo para tanto uma perspectiva que conceba a cidade como
unidade integral em um contexto especfico espacial, social, poltico, ambiental,
financeiro e econmico , e levando em considerao as contribuies do sistema
urbano macroeconomia.

2.3.1 Implementao

De acordo com o Banco Mundial, a implementao da chamada nova estratgia

tem requerido o estabelecimento de alianas ativas para alm da unidade freqente entre o
Banco e a Corporao Financeira Internacional.

42 The World Bank Infrastructure Group Urban Development. Cities in Transition - World Bank Urban
and Local Government Strategy. Washington, 2000, pp.11.
 44

Em maio de 1999 foi formada a Cities Alliance (Aliana das Cidades), em

conjunto com o Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (United
Nations Center for Human Settlements UNCHS/Habitat). A Aliana das Cidades ,
de acordo com o Banco Mundial, uma aliana global de cidades e seus parceiros do
desenvolvimento, um frum poltico, reunindo governos de 10 pases Alemanha,
Canad, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Noruega, Pases Baixos, Reino Unido e
Sucia , quatro organizaes mundiais de autoridades locais a Unio Internacional
de autoridades Locais (UIAL), Metrpolis, a Federao Mundial de Cidades Unidas e a
Coordenao das Associaes Mundiais de Cidades e Autoridades Locais (CAMCAL)
e trs organizaes multilaterais o Centro das Naes Unidas para os Assentamentos
Humanos (UN/HABITAT), o Banco Mundial e o Banco Asitico de Desenvolvimento.
O compromisso anunciado da Aliana das Cidades43 a reduo da pobreza nas zonas
urbanas, melhorando a eficincia e os resultados das atividades de cooperao em matria de
desenvolvimento urbano em relao a duas esferas fundamentais: promoo da formulao de
estratgias participativas e integrais de desenvolvimento urbano e ampliao dos programas de
melhorias nas favelas que correspondem respectivamente aos programas Estratgias de
Desenvolvimento das Cidades (CDS) e Melhorias nas Favelas dos espaos da cidade e
nacional (Cidades Sem Favelas).44

2.3.2 Estratgia de Desenvolvimento das Cidades CDS

O plano de ao proposto pelo Banco Mundial para a implementao de sua

nova estratgia pretende-se uma chamada para mobilizar a comunidade global a tomar
parte em uma nova viso para o desenvolvimento urbano. A idia principal que os
esforos tenham impactos que ultrapassem a dimenso quantitativa.

43 A Aliana das Cidades administra um fundo bsico com pequenas doaes para fomentar o alcance de

seus objetivos estratgicos, e fundos complementares, geralmente destinados a atividades, pases, ou regies
especficas. Os fundos bsicos oscilam em volume de doaes entre US$ 40.000 e um mximo de US$
500.000.Todas as propostas dos solicitantes de financiamento devem incluir co-financiamento, combinando o
capital proporcionado pela Aliana com o financiamento proveniente das prprias cidades, que dever
representar no mnimo 20% do total, assim como de outras fontes.
Fonte: www.citiesalliance.org. Pautas para la Presentacin de Propostas, pp.1-2.

44 The World Bank Infraestructure Group Urban Development. Cities in Transition- World Bank

Urban and Local Government Strategy. Executive Summary. Washington, 2000, pp.24.
 45

A Estratgia de Desenvolvimento das Cidades (CDS) elaborada a partir do conceito

de cidades-regies como unidades espaciais fundamentais da economia global, e como atores
polticos no estgio mundial45. A cidade vista aqui como o motor da economia; sendo assim,
como o sucesso da cidade depende do sucesso de seus negcios, nesse nvel a recomendao
atentar para as vantagens comparativas das cidades em um caminho que sustente as vantagens
competitivas de seus negcios, ou do setor produtivo.
A reviso do potencial econmico das cidades e o corrente pensamento sobre o
desenvolvimento encontram-se na Estrutura Compreensiva do Desenvolvimento do Banco
Mundial (CDF Comprehensive Development Framework), estratgia nacional endereada aos
pases em desenvolvimento.
A Estratgia de Desenvolvimento das Cidades (CDS), como parte dessa estrutura
maior, tem o seu foco em trs principais resultados: a cidade como motor do crescimento
econmico; a cidade como o locus do crescimento econmico; e a cidade como uma arena
da incluso social e reduo da pobreza.
Como parte de sua estratgia nacional (CDF) a iniciativa CDS tambm baseada em
quatro princpios bsicos: cidades habitveis, competitivas, bem governadas e financiveis. A
proposta principal advm da transformao da sociedade urbana baseada na construo de
capacidades cvicas, aumentando a participao de todos os atores no processo.
De acordo com o Banco, o aumento da velocidade da mudana econmica demanda o
desenvolvimento de uma nova forma de contrato social baseado na participao e incluso,
sendo a Estratgia de Desenvolvimento das Cidades o processo de construo dessa forma de
contrato que viria contribuir para a gerao de substantivas liberdades e capacidades para um
sustentado alvio da pobreza, objetivo ltimo do Banco Mundial.
De forma geral, as caractersticas -chaves e resultados da CDS envolvem:
Participao dos atores interessados A CDS como um mecanismo de
incluso social, envolvendo a (re) criao da sociedade civil.
Construo de capacidades cvicas e competncias atores interessados, governo e
comunidade, com nfase na importncia do lder cvico.
Mudana na natureza do pensamento sobre o desenvolvimento de acordo
com o Banco Mundial, a obteno de uma massa crtica de pessoas pensando
estrategicamente uma das definies de sucesso de uma CDS.

45GHK Group of Companies. City Development Strategies (CDSs) Taking Stock and Signposting the Way
Forward: A Discussion Report for DFID (UK) and the World Bank. United Kingdom, 1997, pp.5
 46

Direo da complexidade do desenvolvimento A CDS o instrumento usado

para realizar uma viso estratgica coordenada.
Prioridades Definidas e Planos de Ao Auxlio aos atores na determinao
das prioridades do desenvolvimento, formulando e implementando prticos
Planos de Ao, sendo o foco inicial sempre sobre uma questo prioritria
Papis e Responsabilidades Definidas para os Atores
Foco no Alvio da Pobreza
Riscos de financiamento reduzidos e melhora no clima de investimento

As fases de uma CDS so quatro:

1) Fase Preparatria
2) Fase Consultiva
3) Formulao da Estratgia
4) Implementao
interessante notar que a definio de uma CDS dada pelo conjunto do processo
e seus resultados. Mesmo se, no passado, alguns dos resultados e aspectos estavam
presentes, eles so vistos como no tendo constitudo a unidade e articulao que ora se
busca e que seria a novidade da CDS.
No entanto, apesar disso e de forma paradoxal, o Banco reconhece que iniciativas
CDS j vinham sendo empreendidas em pases desenvolvidos antes das suas propostas
quais sejam: Wellington (Nova Zelndia), Toronto (Canad), Barcelona (Espanha), Ruhr
(Alemanha), Brisbane (Austrlia), etc.
At dezembro de 2003, haviam sido desenvolvidas iniciativas CDSs em 73 cidades
em todo o mundo. Nos pases em desenvolvimento (principalmente em cidades africanas)
h um crescente aumento da carteira de investimentos para as CDSs, que ao todo formam
20 iniciativas. No Brasil, trs propostas comeam a ser estudadas e implementadas: Regio
Metropolitana do ABC (1999), principalmente Santo Andr, em So Paulo; Regio das
Misses no Rio Grande do Sul 24 cidades (2001), e Regio Metropolitana do Recife
(2003).
Em parte, o estmulo para o encorajamento ao envolvimento de um maior
nmero de atores no processo de planejamento justificado pelo crescimento da
necessidade de mobilizar o setor privado e os recursos da comunidade para sustentar o
desenvolvimento da cidade em tempos de crescentes restries aos financiamentos.
 47

O passo inicial da CDS freqentemente dado em funo das necessidades como

percebidas pelos atores da cidade, sendo papel dos governos municipais a obteno da
participao de outros setores da sociedade para uma atmosfera de confiana com a
sociedade civil e o setor privado.
No marco dessas definies, o processo de construo de participao e consenso
requer tempo, principalmente onde no existe cultura e tradio entre os atores. H
tambm uma autocrtica do Banco de que pela falta de transparncia e participao, em
alguns casos, a CDS assemelha-se aos masterplans com novas roupagens46.
Com relao aos estudos de casos de cidades com CDS, o Banco geralmente age
como um facilitador. A condio imposta a de que os clientes CDS devem ver o produto
como o significado do aumento de acesso ao crdito de suas cidades, no como um
mecanismo direto de acesso aos fundos do Banco Mundial, pois o nus da CDS deve recair
sobre a cidade e no sobre o Banco.
As projees indicam que os resultados de uma CDS devem se fazer sentir em
prazos que variam de 5 a 15 anos, respeitadas as peculiaridades das cidades pertencentes a
naes desenvolvidas ou no.
A CDS pode ainda ser considerada como uma expresso urbana ou reflexo da
CDF, a estratgia de desenvolvimento nacional.

2.3.3 Cidades sem Favelas

O objetivo principal do Programa Cidades sem Favelas, de acordo com os

objetivos de Desenvolvimento do Milnio (que atua junto com a iniciativa CDS) alcanar,
at 2020, significativas melhorias nas condies de vida de no mnimo 100 milhes de
habitantes de favelas. O monitoramento do progresso feito atravs de, entre outros
critrios, o da proporo de pessoas com acesso a adequadas condies de saneamento e
propriedade do terreno. Alm disso, grande nfase conferida preveno da formao de
futuras favelas.
O conceito de favela utilizado pelo Plano de Ao Cidades sem Favelas o de que
favelas so partes negligenciadas das cidades onde as condies de vida e habitao so

46Um exemplo interessante dado o Programa Estratgico de uma cidade africana em que em todos os
encontros para discutir o Planejamento Estratgico, apenas o prefeito da cidade falou. O plano foi elaborado
pelos consultores, e a consulta pblica foi uma mera cerimnia de aceitao.
 48

assustadoramente pobres 47. Estas, ao contrrio de serem o resultado inevitvel da rpida

urbanizao seriam o produto de polticas inadequadas, m governana, corrupo, regulao
inapropriada, mercados de terra disfuncionais, sistemas financeiros irresponsveis e uma
fundamental ausncia de planejamento poltico.
De acordo com essa lgica, a contribuio dos indivduos moradores de favelas
para a economia mais ampla julgada considervel, pois eles constituiriam o centro da
fora de trabalho urbana, com potencial para contribuir significativamente para a
formao de capital domstico por meio da construo de suas prprias casas. Se isto
no tem ocorrido devidamente, tal se deveria a que suas vidas esto inseguras pela ausncia
de intervenes pblicas-chaves que deveriam catalisar e facilitar o investimento privado.
A melhoria dos assentamentos no servidos (slum upgrading) justificada como
pea central de uma estratgia global para melhoria das condies de vida dos pobres
urbanos, principalmente por trs aspectos:
1) a melhoria faz uma grande e imediata diferena na qualidade de vida dos
pobres urbanos.
2) o investimento em bens pblicos locais atravs das melhorias catalisa o
investimento privado pelos residentes, no atrelado sua vasta energia
produtiva, e capacidade de obteno de capital privado.
Assim, para assegurar que os moradores possuam esses benefcios, os esforos
pretendem a extenso para alm de poucos locais favorecidos, alcanando
todas as reas no servidas da cidade.
3) a comunidade internacional tem tido uma experincia de sucesso no apoio
s melhorias.
A urbanizao de favelas no apenas traz benefcios considerveis, mas, de acordo
com o Plano de Ao Cidades sem Favelas, tambm uma estratgia baseada na
comunidade que as agncias de desenvolvimento sabem como apoiar, pela grande
experincia com projetos desenvolvidos com essa filosofia.
Para o Banco Mundial, as melhorias necessitam ainda ser complementadas por
outras medidas para reduzir a pobreza urbana, tais como:
Reformas Setoriais Reforma regulatria e regimes polticos para habitao,
terra, mercados de infra-estrutura que devem remover obstculos para o
acesso aos pobres.

47 The World Bank and UNCHS (Habitat). Cities Alliance for Cities Without Slums. Action Plan for Moving
Slum Upgrading to Scale. Special Summary Edition. Washington, 2003. pp.1.
 49

Financiamento Engajamento de instituies financeiras privadas para

extenso do acesso ao crdito aos pobres para habitao, servios e
desenvolvimento de negcios, especialmente financiamento para o
desenvolvimento de infra-estrutura e micro-crdito para os moradores.
Empregos Medidas para apoio de empreendimentos de pequena escala e
remoo de outros obstculos regulatrios para o crecimento do setor
informal, que dever contribuir para o aumento do emprego, da produtividade,
e do investimento privado entre os pobres urbanos.
Governana
Capital Social e Conhecimento Medidas para facilitar e fortalecer as
capacidades organizacionais dos grupos de cidados e governos que esto
relacionadas ao acesso informao nas comunidades das favelas.
Existe uma forte nfase em que os programas de melhorias estimulam o
surgimento de um frum efetivo para ao da comunidade, ajudando seus membros a
negociar com o poder pblico da cidade e as companhias privadas solues que vo ao
encontro de suas demandas, com amplos benefcios tambm para a reduo da violncia.
As melhorias em favelas, como j destacado, devem ser acompanhadas por
polticas de conteno do crescimento de futuras favelas, tais como:
Planejamentos bsicos de uso do solo (a fim de desencorajar assentamentos em
reas ambientalmente frgeis).
Mobilizao mais efetiva dos recursos locais.
De acordo com o Banco Mundial, tendncias como democratizao, descentralizao e
aumento da dinmica do setor privado onde o governo no visto mais como o nico e
principal provedor de servios representam um desafio para a comunidade internacional ao
criar nova coerncia de esforos com governos central e local, o setor privado e as prprias
comunidades das favelas. Na estratgia atual, estes esforos referem-se dado o desencanto
do Banco com os programas sites-and-services que marcaram o incio de suas operaes urbanas
aos programas de melhorias (upgrading) e regularizao fundiria, que possuem um papel central
na estratgia de insero das comunidades de favelas em um mercado propriamente dito, de
clara inspirao em Hernn de Soto48.
O Plano de Ao Cidades sem Favelas contm seis elementos centrais para
alcanar estes objetivos:
1) Fortalecimento da capacidade interna do pas

48Economista Peruano, defensor da tese da regularizao fundiria como forma de transformar uma riqueza
oculta em capital.
 50

2) Preparao de programas de melhorias nos nvel nacional e da cidade

3) Apoio ao conhecimento e aprendizado global e regional
4) Investimento nas favelas
5) Fortalecimento da capacidade de parcerias
6) Liderana e comprometimento poltico
Estes projetos de melhorias nas favelas - diferente dos projetos sites-and-services que
marcaram o incio do setor urbano do Banco Mundial - no envolvem construo de casas,
desde que os prprios residentes possam providenci-las; mas apenas financiamento
opcional para melhorias nessas casas.
Quanto regularizao fundiria, de acordo com o plano de ao, esta resulta em
significativo investimento privado nessas comunidades US$ 7 de investimentos privados
para US$ 1 de fundo pblico. Nesse discurso, o ttulo de propriedade da terra traz
contribuies positivas tanto para as perspectivas econmicas dos pobres, quanto para a
economia nacional.
A chave para a sustentabilidade financeira do plano buscada no desenho desses
programas, de modo a adequ-los renda da comunidade, da cidade e do pas. Para o Banco
Mundial, dos vrios obstculos para melhorias nas favelas a questo de mercados de terra
disfuncionais a mais perversa. Em muitos pases h significativos obstculos para a
identificao dos proprietrios e seus direitos terra. Freqentemente, estes e outros fatores,
como inapropriados padres e regulaes, conspiram para inviabilizar o funcionamento dos
mercados ou, ainda, para que autoridades locais possam disponibilizar uma quantidade
suficiente de terras utilizveis e bem-localizadas, o que permitiria aliviar a presso dos
assentamentos muito povoados e antecipar futuras necessidades.
Geralmente, o financiamento para melhorias nas favelas vem de uma combinao
das seguintes fontes:
1) Impostos Nacionais
2) Contribuies do governo local
3) Contribuies beneficirias
4) Investimentos do setor privado, incluindo crdito providenciado pelo setor
privado.
Para o Banco Mundial, sem o ativo engajamento dos moradores de favelas e do
setor privado existem poucas chances de um programa de melhoria nas favelas sustentvel
ser realizado em uma grande escala. Entre os maiores desafios para a cidade e os governos
nacionais est a criao das condies nas quais o setor privado assuma parte ou todo o
 51

risco do desenvolvimento, deixando de agir meramente como fornecedor para projetos

financiados pelo governo.
O Banco Mundial adiciona ainda ao conceito de melhoria das favelas o argumento
de que este se constitui em um bem pblico. Sendo os maiores impactos, alm da
sociedade como um todo, na vida dos moradores de favelas em geral e na vida de mulheres
e crianas em particular.
Os governos necessitam redobrar tambm seus esforos para prevenir o que
conhecido como captura pela classe mdia dos subsdios governamentais. Prximo do
melhor rgido, e do pior disfuncional, a m regulao dos mercados de terra permanece
como maior obstculo realizao de sua estratgia.
So citados sete fatores essenciais de melhorias nacionais de favelas:
1) Demonstrar vontade poltica
2) Estabelecer objetivos nacionais e da cidade
3) Coloc-los no financiamento
4) Implementar reformas polticas
5) Assegurar abertura e transparncia nos mercados de terra
6) Mobilizar recursos do setor no-pblico
7) Prevenir o crescimento de novas favelas
No Relatrio Anual do Plano de Ao Cidades sem Favelas 2003, o Brasil
citado como o grande exemplo; ou, de acordo com a terminologia utilizada pelo Banco
Mundial, um exemplo de best practice:
(...) aumento do poder e novas vozes emergiram dos moradores de favelas
em 2002 com a eleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Lula
falou com conhecimento dos obstculos, oportunidades, esperanas e medos
que os moradores de favelas enfrentam diariamente, em 08 de abril na
cerimnia de lanamento da campanha de regularizao fundiria para
moradores de favelas.49
Grande destaque dado criao do Ministrio das Cidades e aprovao do
Estatuto da Cidade pelo Congresso Federal em 2001, incorporando um nmero de

49 World Bank. Cities Aliance.Cities Without Slums Annual Report 2003, pp.4
 52

instrumentos que facilitam ambos a regularizao fundiria e melhorias; incluindo, de

acordo com o Banco Mundial:
Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que so reas demarcadas pelas
autoridades locais tidas em conta para a aplicao de padres mais flexveis
para promover melhorias e proteger o direito habitao.
Usucapio Especial Urbano que traz a regularizao para as famlias
(incluindo famlias de baixa renda, sobre uma base coletiva) que tem ocupado
terras residenciais por cinco anos ininterruptos.
Direito de Superfcie Regularizao da habitao atravs da transferncia do
direito de superfcie do proprietrio da terra para o seu morador por um certo
nmero de anos.
Dao em Pagamento Permite ao dono da terra no tributada doar a terra
para a municipalidade em troca pelo dbito.
O Estatuto da Cidade considerado pelo Banco Mundial como inovador;
providenciando uma estrutura para melhorias nas favelas, definindo no apenas o que
fazer, mas como fazer. O desafio da implementao reconhecido como requerendo
significativo treinamento e capacidade, assim como comprometimento poltico das
municipalidades e tambm do sistema judicirio.
De acordo com o Banco Mundial, as cidades brasileiras so internacionalmente
reconhecidas como incubadoras de inovao poltica em uma srie de tpicos50. O Favela
Bairro, no Rio de Janeiro, citado como exemplo de melhoria abrangente nas favelas.
Tambm citado o Programa Nacional de Regularizao Fundiria Cidade Legal, lanado
pelo Ministrio das Cidades em junho de 2003.
Em So Paulo, investimentos em melhorias esto planejados para o Programa
Bairro Legal, com boa parte do recurso vindo do Fundo Municipal de Habitao e apoio
do Banco Mundial no uso de 300 mil dlares de fundos da Aliana das Cidades para ajudar

50 Com o intuito de capturar essa experincia foi realizado o Estudo de Avaliao da Experincia Brasileira

sobre Urbanizao de Favelas e Regularizao Fundiria, desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de

Administrao Municipal (IBAM). Este estudo foi contratado pela Aliana das Cidades a fim de identificar as
lies que se podem extrair da prtica de urbanizao de favelas em dez cidades selecionadas, com vistas a
colher subsdios para o projeto Building an Enabling Strategy for Moving to Scale in Brazil, que est sendo
conduzido pelo Banco Mundial com a cooperao do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA),
vinculado ao Ministrio do Planejamento e Gesto do governo brasileiro.
Fonte: www.ibam.org.br.
 53

a desenhar, planejar, e monitorar o programa de melhoria das favelas da cidade. Contando

com a assistncia tcnica da Aliana, informada por boas prticas globais e a experincia
das redes da Aliana, sendo usada ainda para muitos investimentos em projetos
substanciais em So Paulo. ainda em So Paulo que ocorreu o Encontro Consultivo da
Aliana das Cidades em outubro de 2003.
Em Salvador, Bahia, cinco milhes de dlares foram providenciados pela
cooperao Italiana na Aliana, para ajudar a implementar seu novo programa.

2.3.4 Desenvolvimento Econmico Local (LED)

De acordo com o Banco Mundial, suas polticas de desenvolvimento econmico local

tm passado por trs grandes transformaes nos ltimos quarenta anos. Entre os anos 60 e
80, o foco de atuao esteve voltado para o financiamento de investimentos externos diretos e
para a execuo de infra-estruturas urbanas. Do incio da dcada de 80 a meados dos anos 90, a
atuao se concentrou no fomento a empreendimentos j existentes, bem como no incentivo
para atrao de investimentos, direcionados agora a setores produtivos e regies especficas da
cidade. J na segunda metade dos anos 90, o Banco Mundial passa por outra transformao,
voltando suas polticas de desenvolvimento econmico local para o fomento de parcerias
pblico-privadas, aperfeioamento da mo de obra local, privatizao e aumento das vantagens
competitivas locais.
O desenvolvimento econmico local do Banco Mundial definido como
a construo da capacidade econmica de uma rea local para melhoria de seu
futuro econmico e a qualidade de vida para todos. um processo pelo qual os
setores pblico, privado e no governamental trabalham coletivamente para criar
melhores condies para o crescimento econmico e gerao de emprego51.
Para o Banco Mundial, as administraes locais devem buscar o aumento da
competitividade e o crescimento sustentvel, assegurando que o mesmo seja inclusivo.
Assim, o LED deve incorporar diferentes reas de planejamento, economia e marketing,
recomendando vrias iniciativas, dentre as quais:
Assegurar um clima de investimento local para implantao de negcios;

51 The World Bank Urban Development Unit. Local Economic Development- LED Quick Reference.
Washington, 2003; pp.1.
 54

Apoio a pequenos e mdios negcios;

Estmulo a novos empreendimentos;
Atrao de investimentos nacionais e internacionais;
Investimento em infra-estrutura fsica, no aprimoramento de recursos
humanos, no apoio institucional e criao de sistemas de regulao;
Favorecimento ao crescimento de clusters especficos;
Estmulo regenerao de regies da cidade;
Apoio ao mercado informal e aos grupos desfavorecidos da cidade.
A iniciativa LED do Banco Mundial objetiva a criao de um consenso na adoo
de iniciativas de desenvolvimento local, considerando tambm que o poder local deve atuar
afinado com as polticas do governo central, contribudo assim para o dinamismo nacional.
O Banco Mundial recomenda ao governo nacional a realizao de polticas que
possibilitem a conduo da estratgia LED nos planos regional e local, definindo regras e
polticas, como por exemplo, regulao financeira, definio de padres ambientais,
impostos, lei de propriedade e investimento em infra-estrutura, e a desregulamentao das
telecomunicaes. Ainda de acordo com o Banco, o governo local deve evitar conflitos
com investidores locais, devendo seguir uma agenda de atividades que incluem a realizao
de um plano estratgico da cidade. Recomenda-se ainda a definio de propostas para
melhoria dos servios de transportes, lazer, recreao, habitao, polticas antipobreza,
educao, segurana pblica, meio ambiente (agenda 21) e controle da poluio.
Segundo o Banco Mundial, a estratgia de implantao do desenvolvimento
econmico local deve fazer parte do processo do planejamento estratgico regional, do
municpio, da cidade ou de uma rea rural. Cinco etapas so propostas, e que devem ser
adaptadas necessidade de cada comunidade52:
1) Organizao dos Esforos,
2) Avaliao Competitiva,
3) Desenvolvimento da Estratgia de Desenvolvimento Econmico Local,
4) Implantao da Estratgia, e
5) Reviso da Estratgia.
A primeira etapa deve identificar os principais stakeholders atores sociais que tm
interesse na questo local -, dentre os quais os governos municipal e estadual, as
autoridades e os estabelecimentos de sade e educao, as associaes industriais e

52O termo comunidade pode ser entendido, nesta definio do Banco Mundial, como cidade, vila, rea
metropolitana, ou uma regio do pas.
 55

comerciais, e as organizaes comunitrias. De acordo com o Banco Mundial, esta etapa

deve ser conduzida preferencialmente pelo Prefeito, apresentando uma avaliao dos
recursos financeiros e humanos que cada stakeholder pode contribuir ao desenvolvimento
econmico local.
proposta ainda a criao de Agncias de Desenvolvimento Econmico Local,
com a funo de integrar e coordenar os stakeholders, promover uma cultura
empreendedora, identificar os grupos mais vulnerveis, entre outras.
A segunda etapa, de avaliao competitiva, prope a identificao das
potencialidades e fragilidades da comunidade, devendo desenvolver comparaes de
competitividade com setores econmicos concorrentes de comunidades de outras regies,
naes, ou supranacionais.
Na terceira etapa, de desenvolvimento da estratgia, o Banco enfatiza a necessidade
da criao de uma viso econmica para a comunidade, definindo programas, objetivos,
prazos, e planos de ao responsveis pela implementao da estratgia que deve ser
incorporada nas atividades e no oramento dos governos locais e de outros stakeholders.
A etapa de implantao da estratgia deve variar, de acordo com o Banco Mundial,
de trs a oito anos. Ele recomenda a criao de estruturas para avaliar o desenvolvimento
de cada projeto especfico a fim de que estejam de acordo com os objetivos do LED.
E por ltimo, esta estratgia deve ser revista pelo menos anualmente, avaliando os
projetos iniciais e corrigindo eventuais desvios, para responder a mudanas no ambiente
competitivo.
Os estudos de caso e projetos apresentados pelo Banco Mundial esto localizados
na sua grande maioria em pases subdesenvolvidos da frica, sul da sia, e leste Europeu.
Na Amrica Latina h um total de 12 casos de estudo, distribudos entre Argentina, Chile,
Colmbia, Mxico e Peru. No Brasil, o Banco no apresenta ainda nenhum caso de LED.
CAPTULO 3
 57

CAPTULO 3

ORIENTAES E DIRETRIZES DO BANCO MUNDIAL

NAS POLTICAS URBANAS BRASILEIRAS:
DOCUMENTOS DE PROJETO E DE ASSISTNCIA AO PAS
DO BANCO MUNDIAL E DOCUMENTOS CORRELATOS
DO GOVERNO BRASILEIRO

Conforme visto inicialmente, a complexidade da trajetria das polticas pblicas

urbanas no Brasil exige que a anlise do papel desempenhado pelo Banco Mundial
identifique, em primeiro lugar, as estratgias perseguidas ao longo do tempo; para num
segundo momento, identificar o impacto das orientaes e diretrizes do Banco nas polticas
urbanas nacionais.
Aps a recuperao destas estratgias nos captulos anteriores, procura-se identificar
a seguir, para posterior anlise de sua correspondncia, alguns documentos que possibilitem
essa identificao do impacto das orientaes e diretrizes do Banco nas polticas urbanas
nacionais; como os documentos de projetos e de assistncia ao pas do Banco Mundial,
documentos do governo brasileiro correlatos- especificamente os trs ltimos Planos
Plurianuais-, e documentos do Ministrio das Cidades, recm criado em 2003.

3.1 Documentos de Projeto do BM no Brasil

3.1.1 Programa de Gesto e Desenvolvimento da Infra-Estrutura Urbana

(PRODUR)

O Programa de Gesto e Desenvolvimento da Infra-Estrutura Urbana (PRODUR)

considerado pelo Banco Mundial o stimo projeto de desenvolvimento municipal baseado no
Estado, desenhado para o apoio descentralizao brasileira. O projeto foi identificado em
abril de 1993, e sua preparao assistida por trs misses do Banco no estado da Bahia. Aps
 58

avaliao em abril de 1995 e reavaliao em maio de 1996, seguiu-se uma avaliao do

padro de credibilidade do Estado da Bahia. A aprovao oficial do projeto ocorreu em
maro de 1997, com previso de encerramento para maro de 2004.
De acordo com o Staff Appraisal Report do Banco Mundial para o Produr53, a maior
diferena nesse projeto a explcita introduo de um componente de reforma para
estmulo s municipalidades no aumento de rendas geradas de suas prprias fontes, bem
como a privatizao dos servios de distribuio municipal, incluindo tambm a
simplificao de procedimentos de avaliao de subprojetos, desenvolvimento institucional,
e um claro componente de foco na pobreza, construdos sobre as lies de melhorias
urbanas nos programas do Banco Mundial.
A justificativa do projeto dada atravs de um diagnstico realizado pelo Banco Mundial
acerca das dificuldades enfrentadas pelas municipalidades, apontando diversas questes, dentre as
quais: 1) baixa produtividade do conjunto da infra-estrutura; 2) com a presso da populao e a
volatilidade econmica, os servios tm sido cada vez mais providenciados de uma maneira
informal e desregulamentada, tendo levado degradao do ecossistema urbano, particularmente
em reas de favelas; 3) a pobreza no Brasil tem se tornado cada vez mais um problema urbano; 4)
a crise econmica tem acarretado a falncia de programas federais de distribuio de infra-
estrutura, criando um vcuo institucional e de recursos; 5) apesar da descentralizao, as
municipalidades continuam financeiramente dependentes de transferncias federais e do estado,
particularmente nas regies Norte e Nordeste do Brasil.
Para o Banco Mundial, estes seriam fatores indicativos da necessidade de melhor gesto
dos recursos e maior responsabilizao dos municpios; que h alguns anos tm se confrontado
com importantes conexes com a macroeconomia, tais como os efeitos negativos da inflao
endmica, a possibilidade de uma crise da dvida municipal se os emprstimos no forem
contratados em uma escala prudente, bem como relatrios consistentes e informaes
financeiras para alm das municipalidades com os quais monitorar o progresso sobre a
implementao de poltica e impacto sobre a macroeconomia do pas.
Desta forma o documento enfatiza a importncia da eficincia e gesto financeiras,
colocando como desafio para as municipalidades o estabelecimento de seus prprios
mecanismos de oferta de infra-estrutura, baseado no aumento da autonomia fiscal. Alm
disso, melhorias na administrao municipal so vistas como passveis da ocupao do
espao deixado pela diminuio dos programas nacionais.

53The World Bank. Bahia Municipal Infrastructure Development and Management Project. Staff Appraisal
Report Brazil. January 28, 1997. Pp.2
 59

Em suma, os principais desafios colocados para as municipalidades nesse contexto so:

1) Mobilizao mais efetiva dos recursos possudos;
2) Alocao mais eficiente dos recursos atravs de rigorosa avaliao de novos
investimentos;
3) Aumento da eficincia no uso de recursos para gastos correntes atravs da
melhoria do dia-a-dia da administrao;
4) Engajamento do setor privado, atravs da privatizao e contratao externa,
para aqueles investimentos municipais e servios que podem ser
providenciados mais eficientemente;
5) Tomar emprestado prudentemente recursos no mercado para financiar
prioritariamente operaes com altas taxas de retorno econmicas e
financeiras;
6) Comear a planejar e financiar mais efetivamente ao mesmo tempo em que
explicitamente monitora a performance financeira.
Neste contexto, o projeto est diretamente relacionado Estratgia de Assistncia
ao Pas de 1996, direcionada para o apoio s reformas estruturais no nvel federal e do
estado, havendo uma re-orientao de nfase sobre financiamento aos estados,
principalmente devido ao aumento da importncia dos mesmos na proviso de servios
centrais e de infra-estrutura; e idia de que os projetos so sucesso primariamente em
estados com posies fiscais viveis54 Assim o Banco tem estabelecido emprstimos
diretamente apenas para estados com potencial de crdito. Quando da negociao do
projeto, o estado da Bahia considerado um estado com crdito.
A estratgia do Banco no setor urbano do Brasil est direcionada primariamente para
o apoio s reformas de descentralizao que se seguem Constituio de 1988, e ao fomento
entre as municipalidades brasileiras da associao da gesto financeira ao aumento da
responsabilidade fiscal, eficiente alocao de recursos e maior eficincia no setor pblico.
Alm disso, o projeto proposto tambm parte de uma estratgia que transfere gradualmente
as lies da experincia urbana do Banco Mundial no sul do Brasil para o Nordeste, bem
como de uma estratgia de alvio da pobreza para o Brasil.
De acordo com o Staff Appraisal Report do Banco Mundial, espera-se tambm um
maior papel das cidades no futuro crescimento econmico do estado, sendo os principais
objetivos do Projeto de Gesto Municipal da Bahia:

54 Idem pp.8
 60

1) Melhoria das condies de vida dos pobres urbanos atravs do

desenvolvimento de detalhados sistemas para mapeamento de pobreza urbana
no estado para guiar estratgias de investimento local e do estado, bem como
de um programa de melhorias urbanas objetivando a pobreza em reas urbanas
criticamente pobres, ou bolses de pobreza (pockets of poverty);
2) Aumento da eficincia do setor pblico municipal e sustentabilidade do
financiamento para servios municipais centrais;
3) Suporte privatizao e concesso de servios de distribuio;
4) Aumento da recuperao dos custos de desenvolvimento municipal, e
5) Aumento da capacidade de gesto financeira municipal, especialmente para
controle de gastos efetivos e financiamento de capital.55
O projeto conta com quatro componentes primrios, conforme relacionados no
quadro abaixo:

Componente do Projeto US$ Milhes % do total dos custos

Reforma Municipal 10,0 4,5

Desenvolvimento
10,0 4,5
Institucional
Infra-estrutura urbana 186,5 84,0
Melhorias urbanas baseadas na
15,5 7,0
pobreza
Total 222,0
Financiamento do Banco
100,0
Mundial
Fonte: Staff Appraisal Report PRODUR pp.14

O componente de Reforma Municipal, de acordo com o Banco, financia reformas

bsicas que reduziro o papel do governo municipal na distribuio de infra-estrutura urbana e
servios sociais onde apropriado. Como um dos pontos principais est a privatizao ou uso de
concesses privadas para servios municipais como gua e saneamento, coleta de esgoto,
nibus e outros transportes, operaes de mercado e habitao56.
O Desenvolvimento Institucional consiste de assistncia tcnica, treinamento, e
equipamentos para as municipalidades e a Companhia de Desenvolvimento e Ao

55 Ibidem pp.14
56Elemento interessante nesse processo a indicao no appraisal da possibilidade do financiamento do custo
da transferncia para a entidade privada ser efetuada atravs dos recursos do emprstimo.
 61

Regional (CAR)57- agncia executora do projeto assim como estudos associados com a
modernizao e reformas administrativas das municipalidades. As necessidades sero
avaliadas em trs reas: a)fiscal e administrativa; b)planejamento; e c)treinamento.
Das 415 municipalidades no estado da Bahia, estimado no documento que
aproximadamente 77 participem de ambos os componentes de Reforma Municipal e de
Desenvolvimento Institucional, que so a chave para a entrada desses municpios no Produr.
Alm disso, de acordo com o documento, sobre a base de diagnstico foram
realizados a Reforma Municipal e o Plano de Desenvolvimento Institucional - ou Plano de
Reformas e de Modernizao Institucional Municipal (PRIM) - em conjunto com a agncia
executora, a CAR, com o objetivo de estabelecer um plano de trabalho de longo prazo para
aproximao dos governos locais, desenvolvendo uma estratgia, criando procedimentos,
estabelecendo padres e normas para facilitar a aproximao institucional das
municipalidades; atuando para possibilitar aos municpios a elaborao de seus planos
diretores urbanos, de informtica, gesto de limpeza urbana, cadastro tcnico e cdigos
tributrios.
O terceiro componente dos investimentos est focalizado sobre infra-estrutura
urbana bsica para aquelas municipalidades que no possuem suficientes recursos e
dependem de financiamento externo. Os componentes de infra-estrutura elegveis descritos
no documento so: gua, esgoto, resduos slidos, pavimentao de ruas e drenagem,
investimentos regionais, e outros investimentos complementares.
Os investimentos em infra-estrutura esto relacionados no documento a especficas
intervenes de desenvolvimento institucional e/ou reforma municipal, tornando-se
claramente complementares.
O componente de Melhorias Urbanas baseadas no alvio da pobreza tem como alvo
reas com renda abaixo de trs salrios mnimos por ms. De acordo com o Banco, o
objetivo providenciar um pacote de investimentos em infra-estrutura urbana integrada
para residentes de baixa renda nas periferias da cidade, onde a maioria dos pobres est
localizada. Os critrios de elegibilidade incluem: a) reas beneficirias de um mximo de

57
A CAR foi criada pela lei do Estado como uma autarquia pblica em 1983 e depois transformada em
uma companhia pblica para providenciar mais flexibilidade na implementao de suas responsabilidades. De
acordo com o documento, os planos do Banco Mundial para a CAR incluem a sua reestruturao em trs
departamentos: a)Desenvolvimento Regional (para programas orientados para o setor rural);
b)Desenvolvimento Urbano, e c) Ao Municipal (para apoio institucional aos governos locais). Staff
Appraisal Report pp.21.
 62

trs salrios mnimos por ms por morador; b) os investimentos devem ser integrados, c) a
participao da comunidade e a organizao devem ser demonstradas; e d) os residentes
no necessitaro fazer prova de propriedade da terra.
Os custos do projeto so estimados em 222 milhes de dlares, sendo o proposto
emprstimo de 100 milhes de dlares do Banco Mundial equivalente a 45 % do total dos
custos (50% dos custos menos as taxas).
Segundo o Banco Mundial, enquanto a CAR fica responsvel pela gesto do dia-a-
dia das atividades do PRODUR, o programa poltico ser gerido por um board de diretores,
que ser chefiado pela Secretaria de Estado de Planejamento, incluindo como membros os
representantes da secretaria de finanas, outras agncias governamentais, e a Associao de
Municipalidades. A CAR servir tambm como secretria executiva do board.
Aliado ao critrio de credibilidade, outros requisitos so exigidos pelo Banco s
municipalidades que desejarem participar do PRODUR, tais como: 1) Populao urbana de
aproximadamente 15.000 habitantes em 1991, de acordo com o censo do IBGE, e 2) Ser
um dos 33 centros urbanos estratgicos como definido na Estratgia de Desenvolvimento
Urbano da Bahia, devido a seu potencial para desenvolvimento econmico relacionado a
maiores projetos industriais, de infra-estrutura ou turismo.58
A responsabilidade pela produo de diretrizes especficas de projetos municipais com
impacto ambiental fica com a agncia ambiental do Estado, Centro de Recursos Ambientais
(CRA). Estas diretrizes so comparveis a similares em outros estados e devem ser compatveis
com as leis do governo federal e as diretrizes do Banco, e divididas em trs categorias:
1) Avaliao de Impacto Ambiental e relatrio EIA/RIMA para projetos de
significativo impacto e tamanho
2) Avaliao de controle ambiental simplificada, ou relatrio de controle
ambiental (RCA) para projetos de pequeno impacto e tamanho.
3) Apenas licenciamento avaliaes ambientais sobre o projeto sero preparadas
por consultores privados e revisados pela CRA.
Em seu aspecto financeiro, as contas da CAR sero examinadas anualmente por
auditores privados externos, assim como corpos de auditores do governo do Estado. De
acordo com a avaliao do Banco, as prticas e procedimentos tm sido revisadas e

58 Encontrados esses critrios, os prximos passos para as municipalidades so: 1-assinatura de um Convnio

de Adeso; 2-finalizao de uma avaliao do potencial para reforma municipal, assim como um diagnstico
institucional e financeiro; e 3-estabelecimento de um conjunto de aes de institution building, com objetivos
claramente definidos. Staff Appraisal Report pp.25.
 63

consideradas satisfatrias. O Tribunal de Contas do Estado da Bahia tem sido avaliado pelo
Banco como tendo necessria independncia.59
Para o Banco Mundial, dentre os benefcios esperados do projeto est: trazer ao
Estado da Bahia o modelo de municipalidades que combine poltica de privatizao dos
servios urbanos (onde possvel) e o aumento da eficincia do setor pblico atravs de
programas pilotos de reforma municipal.
Os benefcios econmicos referem-se a que os governos locais faam mais
investimentos eficientes em infra-estrutura e servios urbanos. Assim o projeto pode
contribuir para melhorias que tornaro as cidades mais atrativas para investimentos do
setor privado.60

3.1.2 Recife Prometrpole

Aprovado em abril de 2003, e com previso de encerramento para maro de 2009,

o objetivo de desenvolvimento do Projeto de Melhorias Urbanas do Recife, chamado
Recife Prometrpole, de acordo com o Project Appraisal Document :
Melhoria da sade e do bem-estar dos pobres urbanos da Bacia do Rio
Beberibe na Regio Metropolitana do Recife atravs do aumento da capacidade
institucional pblica (estado e local), e de entidades cvicas para planejar a
distribuio e manuteno de um conjunto de servios urbanos bsicos para a
baixa renda de forma coordenada e sustentvel61.
O contexto estratgico no qual est inserido o projeto relaciona-se ao objetivo do CAS
de Reduo da Pobreza Urbana e o foco no Nordeste do Brasil. Assim, a estratgia de
desenvolvimento est direcionada para as seguintes questes: aumento do acesso gua e
saneamento - bem como a modernizao do setor -, melhoria integrada das vizinhanas pobres
urbanas de forma sustentvel, melhor funcionamento dos mercados de terra urbana e
habitao, e criao de mecanismos sustentveis para financiamento da infra-estrutura urbana.

59 Idem pp.34
60 Ibidem pp.39
61 The World Bank. Project Appraisal Document on a Proposed Loan in The Amount of US$ 46.0 Million to
the State of Pernambuco, Brazil with the Guarantee of the Federal Republic of Brazil for the Recife
Upgrading Project. 2003. Pp.2
 64

O projeto tem como alvo a populao de baixa renda da Bacia do Rio Beberibe
particularmente a parte da populao que, alm de viver na pobreza usando uma medida
convencional de renda, tambm sofre a ausncia de um nmero de servios bsicos
urbanos que magnificam os impactos da pobreza. Em termos quantitativos, de acordo com
o Banco Mundial, esta regio representa 18% da populao da Regio Metropolitana do
Recife, com uma populao total de 550 mil habitantes, e trs municipalidades: Recife,
Olinda e Camaragibe. Ainda de acordo com o Banco, a Bacia do Rio Beberibe possui uma
das mais altas concentraes de pobreza na Regio Metropolitana do Recife, com
aproximadamente 40% das famlias com renda inferior a dois salrios mnimos.
Para fins deste projeto, o Banco aproveita-se da experincia das Zonas Especiais de
Interesse Social62 (ZEIS) estabelecidas pelos governos de Recife e Olinda devido alta
concentrao de assentamentos informais e pobreza na Bacia do Rio Beberibe, criando
bases legais para interveno nessas reas.
Nesse sentido, em meados dos anos 80, a municipalidade do Recife iniciou a
implementao de um programa de melhorias de favelas considerado exemplar (best practice)
pelo Banco, o chamado Plano de Regulao das Zonas Especiais de Interesse Social
(PREZEIS), o qual definiu o processo para regularizao fundiria e promoveu instalao
de infra-estrutura integrada, junto com a consulta e participao da comunidade. Um dos
objetivos do Prometrpole a expanso do PREZEIS para o nvel metropolitano.
Uma outra best practice considerada pelo Banco nessa rea o programa de titulao
da Companhia de Habitao do Estado (COHAB) agora Empresa de Melhoramentos
Habitacionais de Pernambuco (EMHAPE), agncia estatal de habitao do governo do
Estado de Pernambuco -, que providenciou cerca de 50.000 ttulos para a populao da
Regio Metropolitana do Recife. Para o Banco Mundial, o PREZEIS e o programa de
titulao da COHAB tm os ingredientes com os quais estabelecer um grande programa de
infra-estrutura baseado no alvio da pobreza63.

O projeto encontra-se tambm relacionado no nvel do estado de Pernambuco a

um ambiente de Reforma onde uma quantidade de programas de ajuste comea a ter

62
No Recife existe um total de sete ZEIS, representando aproximadamente 50 % da populao da bacia.
Idem pp. 7.
63 Ibidem pp.9
 65

impacto em todos os aspectos da proviso de servios, tais como: o Programa de

Reestruturao e de Ajuste Fiscal do Estado de Pernambuco (PRAFEP), a Lei Camata (que
limita os gastos pessoais), a criao de um fundo de penso para empregos do estado, e um
programa de privatizao do estado pelas empresas64.

De acordo com o documento, o Projeto Prometrpole uma das quatro

operaes de crdito externas propostas pelo Estado, como compensao ao PRAFEP.
O projeto focaliza-se assim na melhoria das condies fsicas existentes dos
assentamentos de baixa renda atravs da introduo de servios, infra-estrutura, a
regularizao fundiria e o reassentamento das famlias que vivem em reas de alto risco
geotcnico ou de sensibilidade ambiental; sendo um programa integrado e com
abordagem compreensiva dos servios urbanos, alm de inserir polticas setoriais e
programas no interior de um pacote coerente, enquanto ao mesmo tempo estimula a
cooperao intergovernamental na proviso de planejamento urbano bsico e a
proviso de servios na Regio Metropolitana do Recife 65.

Alm disso, a coordenao dos esforos e a capacitao institucional focalizaro as

seguintes questes:

Olhar Metropolitano

Descentralizao do planejamento e execuo do trabalho local atravs das

municipalidades

Participao da comunidade

Real anlise e definio de opes apropriadas de habitao

Mobilizao de recursos e procura de parcerias privadas

64 As duas mais notveis, de acordo com o Banco, neste Appraisal so a CELPE e a COMPESA, companhias

estatais de energia e gua respectivamente. A primeira j est privatizada, enquanto a privatizao da segunda
est sendo modelada pelo BNDES. Recife Prometrpole Project Appraisal Document Pp.10.
65 Ibidem pp.10.
 66

O projeto Recife Prometrpole est assim estruturado:

Financiamento do
Custo Indicativo
Componentes Banco Mundial
(US$ Milhes)
(US$ Milhes)
A. Infraestrutura
A-1. Macro-investimentos no Rio Beberibe
A-2. Distribuio de gua e Setorizao
A-3. Dois sub-projetos pilotos em reas de
baixa renda: Campo Grande e Passarinho66 69,35 36,64
A-4. Adicionais sub-projetos em reas de
baixa renda
reas adicionais no Recife
reas adicionais em Olinda
B. Aes complementares
10,05 5,60
de Urbanizao
C. Gesto de Programa
4,14 3,30
e Institution Building
Total dos Custos do Projeto 83,54 45,54
Fonte: Project Appraisal Document Recife Prometrpole pp.14.

O tomador de emprstimos do projeto o Estado de Pernambuco, tendo como

agncias responsveis respectivamente, as municipalidades de Olinda e Recife, a Fundao
de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (FIDEM) agncia estadual para
coordenao e planejamento metropolitano, responsvel pelo programa de
desenvolvimento da capacidade institucional e a assistncia tcnica para as municipalidades,
e a Companhia Estadual de gua e Saneamento (COMPESA).
A justificativa do Banco Mundial para a escolha das 13 reas em torno do Rio
Beberibe em Olinda e em Recife a da melhor alternativa em face de sua direta focalizao
sobre os mais pobres e a realizao de um maior impacto de melhorias urbanas integradas.
Alm do Prometrpole, o Banco Mundial financia mais alguns projetos no Recife,
dentre os quais vale destacar o Projeto Metrpole Estratgica; que tem como objetivos
contribuir para a construo de um projeto coletivo regional, articulando, integrando,
potencializando e redirecionando iniciativas isoladas; identificar aes de carter estruturador,
associando os interesses intergovernamentais, com indicao de propostas transformadoras
da sua realidade social; aumentar a eficincia e a eficcia na aplicao de recursos pblicos e
privados e orientar o direcionamento de novos recursos; formar pacto metropolitano com

66Passarinho representativa de assentamentos irregulares na municipalidade de Olinda, e Campo Grande

representa um assentamento irregular no Recife. Em 1994 a rea foi designada como uma ZEI, sobre lei
municipal. De acordo com o documento, estas reas respectivamente serviro como laboratrio de
aprendizado antes do avano da urbanizao das 11 reas remanescentes de um total de 13 reas de
interveno, assim como o macro nvel dos investimentos no Beberibe.
 67

uma agenda mnima. Envolve uma parceria da FIDEM, CONDERM, Frum dos Secretrios
Municipais de Planejamento, IPEA, Banco Mundial e Programa Cities Alliance.
As aes executadas de 1999 a 2002 foram:
Estudos Temticos nas reas de crescimento econmico, dinmica
populacional, pobreza, meio ambiente, uso e ocupao do solo, trabalho,
sade, educao, segurana, habitao, saneamento, resduos slidos,
transporte, finanas municipais, servios municipais;
Definio da Estratgia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do
Recife 2003/2015 (verso tcnica) e Projetos Territoriais: uma proposta de
priorizao 2003/2007.

3.1.3 Financeirizao da ao pblica municipal

Destes projetos apresentados, pode-se perceber a princpio a interveno do Banco

Mundial configurando um sistema de financiamento destinado a tornar as municipalidades
autosustentveis e autofinanciveis no mercado privado, com uma concepo da ao
pblica cada vez mais financeirizada; pois, no limite, as taxas de retorno dos investimentos
aplicados no municpio equivalem aos custos do capital emprestado.
No Produr, como se observou, encorajado pelo Banco Mundial que o
financiamento dos custos da transferncia dos servios pblicos municipais iniciativa
privada sejam efetuados atravs dos recursos do emprstimo. Com a mesma lgica
perversa, o Recife Prometrpole est relacionado a um ambiente de ajuste no Estado de
Pernambuco. Dessa forma, o Banco Mundial justifica o projeto como parte das operaes
de crdito externas concedidas como compensao ao programa de ajuste fiscal em
andamento no estado que, de acordo com ele, j comea a ter impacto sobre todos os
aspectos da proviso de servios.

3.2 Country Assistance Strategy (CAS)

A Estratgia de Assistncia ao Pas do Banco Mundial (CAS) um documento

estratgico relacionado ao plano geral de atividades e s operaes de emprstimo do
 68

BIRD e IDA nos seus pases-membros67. O CAS elaborado a cada 1,2 ou 3 anos,
para cada tomador de emprstimos, sendo submetidos ao exame da Diretoria
Executiva do Banco.
De acordo com o Banco, os documentos do CAS incluem temas como:
Antecedentes, inclusive o desempenho econmico e social mais recente;
Os objetivos do Governo e os desafios por ele enfrentados;
Diagnstico das questes chaves, inclusive das que fazem parte do dilogo do
Banco com o governo a respeito das polticas pblicas;
A Estratgia de Assistncia do Grupo do Banco Mundial;
Perspectivas, avaliao dos riscos, problemas de implementao e indicadores
de referncia;
A matriz do programa do pas, com a combinao proposta de projetos (de
emprstimos), trabalhos analticos e assistncia tcnica.
Quanto divulgao do documento, o Banco Mundial enfatiza: Embora o CAS seja
elaborado em consulta prxima com o governo e com outros interessados importantes, trata-se
de um documento do Banco. A poltica de divulgao de informaes do Banco determina que
o CAS seja tratado como um documento confidencial. A razo disso que h necessidade de
facilitar e salvaguardar o intercmbio livre e franco de idias entre o Banco e seus pases
membros68. Como um documento estratgico e confidencial, apesar de sua grande influncia
nos investimentos do Banco nos pases tomadores de emprstimos, o CAS tornou-se objeto de
campanhas internacionais de Organizaes No Governamentais que lutam pela reforma do
Banco Mundial refletidas em uma maior abertura (disclosure) participao poltica e
transparncia em suas aes. No Brasil, a Rede Brasil sobre Instituies Financeiras
Multilaterais69, ONG fundada em 1995, atuou no sentido de tornar pblico o CAS. No incio
do ano de 1997, a Rede Brasil conseguiu uma cpia de uma verso preliminar do documento,
quando ento elaborou uma traduo parcial e encaminhou a um conjunto razoavelmente

67 O CAS tambm pode ser elaborado conjuntamente por todo o Grupo do Banco Mundial (inclusive a IFC e

MIGA). Neste caso, ele tambm inclui uma estratgia para o setor privado, como o caso do CAS Brasil.
68 Fonte: http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_folder/646.html
69 A REDE BRASIL uma organizao no governamental que busca contribuir para o debate nacional em
torno das Instituies Financeiras Multilaterais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional;
articulando tambm as demandas das entidades brasileiras frente direo dessas instituies em Washington
e tambm participar de coalizes transnacionais de Organizaes da Sociedade Civil que trabalham com vistas
reforma das Instituies Financeiras Multilaterais. In Vianna Jr., Aurlio. Pensar Localmente, Agir
Globalmente: a construo de uma agenda nacional para atuar frente s Instituies Financeiras Multilaterais.
Revista Proposta, N 79. Dezembro/Fevereiro de 1998/1999. Pp.13
 69

grande de ONGs e a cerca de vinte parlamentares (basicamente do Partido dos Trabalhadores,

do Partido da Frente Liberal e do Partido Popular Socialista) da Comisso de Assuntos
Econmicos (CAE) e da Cmara Federal70.
O documento somente poderia tornar-se pblico com a autorizao do governo
brasileiro, porm inicialmente, de acordo com Vianna, a resposta parlamentar foi quase
nula; pois apesar do reconhecimento da importncia do documento, no identificaram o
que deveria ou poderia ser feito.
No entanto,
Dos parlamentares que receberam o material, apenas um teve uma iniciativa
singular. O Deputado Ivan Valente (PT-SP), fazendo uso de sua prerrogativa
de requerer informaes ao Executivo, enviou o requerimento mesa da
Cmara, solicitando o CAS. Depois de aprovado, o requerimento foi
encaminhado aos Ministros da Fazenda e do Planejamento e Oramento. No
dia 5 de agosto, o Ministro da Fazenda respondeu ao Deputado
negativamente, argumentando que este seria de propriedade do Banco Mundial.
Pouco tempo depois, o Ministro do Planejamento e Oramento atendeu o
pedido, no solicitando que fosse mantido em sigilo. O CAS foi, ento, objeto
de inmeros pronunciamentos na Cmara dos Deputados, onde os
parlamentares realavam a necessidade de um estudo aprofundado de um
documento que prescreve polticas para o Brasil e tem efeitos sobre o Oramento
da Unio.
A Rede Brasil solicitou o documento ao Deputado Ivan Valente, que
autorizou sua publicao. Em maro de 1998, era publicado, pela primeira
vez no mundo, o CAS de um pas.71
Atualmente, no obstante as dificuldades que ainda se fazem sentir em relao a
essa questo, o Banco Mundial tem procurado adotar um processo de consulta para a
elaborao do CAS, bem como reconhecendo a necessidade de sua divulgao pblica.
Assim, de acordo com o Banco Mundial,
O Banco adotou uma abordagem participativa, empreendendo consultas no
s com o governo mas, cada vez mais, buscando tambm os pontos- de- vista e
a assistncia da sociedade mais ampla. Para tal, consultam-se tambm

70 Idem.
71 Ibidem pp.13-14.
 70

ONGs, movimentos sociais, grupos empresariais, sindicatos e a comunidade

acadmica. Os interlocutores normalmente so entidades com experincia em
discusso e de negociao sobre polticas pblicas nos nveis nacionais e
subnacionais. (...)
O Banco Mundial reconhece que as consultas pblicas:
Melhoram a qualidade do CAS, na medida em que possibilitam uma
melhor incorporao da experincia e os conhecimentos locais;
Ajudam a assegurar que as preocupaes dos pobres e dos grupos mais
vulnerveis sejam consideradas;
Promovem os objetivos do Banco de realar a participao dos interessados;
Realam as iniciativas do governo no sentido de aumentar a transparncia,
o entendimento do pblico e a participao dos cidados no processo de
tomada de decises.
Tendo em vista a natureza do CAS, as consultas so feitas com conscincia
das necessidades e sensibilidades dos diversos interlocutores e com assentimento
geral prvio do governo.
(...) No obstante, houve recentemente uma mudana nos termos e divulgao
do CAS. Depois das discusses da sua Diretoria sobre o CAS, e se o governo
consentir, o Banco pode emitir uma Notificao de Informao Pblica sobre o
CAS. A mudana de poltica tambm indica que, a pedido do governo, o
CAS pode ser divulgado publicamente pelo Banco, depois de ser discutido
publicamente pela Diretoria. A administrao do Banco ter que notificar
Diretoria a inteno de divulgar publicamente o CAS, a pedido do governo.
Este o caso do Brasil.72

3.2.1 CAS 1998

Na Estratgia de Assistncia ao Pas 1998, o Banco Mundial enfatiza a necessidade de

um melhor entendimento sobre os determinantes da pobreza urbana, que permanece muito
limitado, a despeito da considerao de seus emprstimos municipais como bem-sucedidos.
O principal alvo do apoio do Grupo do Banco Mundial para o desenvolvimento
social nesse CAS continua sendo o alvio da pobreza. Recomenda-se uma estratgia mais

72 Fonte: http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_folder/646.html
 71

ampla para aliviar a pobreza que inclua intervenes tanto no sentido do desenvolvimento
de regies pobres quanto aquelas que tenham como alvo direto a pobreza rural e urbana.
No campo urbano, prope um novo trabalho para identificao e implementao
de um marco para tratar do alvio da pobreza urbana73.
De acordo com o Banco, seu apoio anterior esteve focalizado no aumento da
produtividade dos pobres por meio de uma maior disponibilidade de servios urbanos
bsicos, que incluem projetos em transporte urbano e saneamento bsico, melhorias nas
favelas e a busca de fundos municipais para o desenvolvimento da infra-estrutura. Com
uma considerao positiva da estratgia anterior, o Banco baseia a elaborao do presente
CAS nessas experincias e lies aprendidas para apoiar esforos adicionais ao aumento
dos servios de infra-estrutura oferecidos aos pobres por meio de novos projetos de
abastecimento de gua, saneamento e transporte urbano, assim como uma ESW74 para
desenvolver uma melhor compreenso sobre o que pode ser feito para reduzir a pobreza
urbana, e a construo de um modelo de trabalho para tratar diretamente essa questo.75
Em suma, a considerao dos problemas urbanos est inserida neste EAP como
parte do Desenvolvimento Social, atravs de dois elementos:
1) Servios Urbanos Bsicos
2) Pobreza Urbana

73Vianna Jr., Aurlio (org). A Estratgia dos Bancos Multilaterais para o Brasil: Anlise Crtica e Documentos
Inditos. Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais. Braslia, maro de 1998. Pp.123
74 Economic and Sector Work (Trabalho Setorial Econmico) a principal ferramenta analtica e de
aconselhamento do Banco Mundial. A avaliao independente do ESW construda como parte das
avaliaes do CAS e do setor.
75 Idem pp. 125

A matriz do CAS 1998 para o setor urbano conta com os seguintes itens:
Questes
Acesso aos servios
bsicos, particularmente
acesso ao saneamento
(63%no geral, incluindo
tanques spticos em 1991;
35% e 66% das famlias
urbanas de baixa renda no
tm acesso gua e
esgoto) e ao transporte
pblico, precrio em
relao ao acesso da
populao de pases de
renda mdia alta.
O dficit de moradia
urbana de 4 milhes de
residncias novas e 2.5
milhes de melhorias.
Fonte: A Estratgia dos Bancos Multilaterais para o Brasil
Diagnstico
Gerenciamento pblico
precrio de servios de infra-
estrutura levou a custos
elevados no fornecimento
desses servios e ao
financiamento inadequado de
novos investimentos. Falta
regulamentao adequada de
servios bsicos.
Dficits de moradia esto
concentrados na populao
com renda de at trs salrios
mnimos. Isto exige um
redirecionamento dos fundos
pblicos, no sentido de
melhorar a construo de
padres de moradia e
reassentar populaes que
moram em reas de risco.
Estratgia / Aes
A estratgia aumentar o
acesso ao abastecimento de
gua, saneamento e transporte
pblico por meio de (i)
modernizao e
reestruturao dos
fornecedores de servios de
abastecimento de gua em um
ambiente eficiente e
competitivo; (ii) realizar
licitaes com vistas a
contratos de concesso e
gerenciamento; (iii)
descentralizao dos servios
urbanos para os municpios, e
(iv) melhorias na estrutura de
subsdios e regulatria.
A estratgia aumentar o
acesso moradia por meio de
(i) urbanizao de reas
ocupadas por habitaes
abaixo do padro; (ii)
remoo da populao de
reas de risco; (iii) construo
de novas habitaes, e (iv)
polticas de subsdios.
Objetivos de Desempenho
do Governo do Brasil
Em gua e saneamento:
melhorar cobertura e
qualidade de gua e do
saneamento; aumentar
competitividade e eficincia,
licitaes para concesses;
estabelecer as estruturas
regulatrias e as agncias nos
mbitos estaduais e
municipais; prover acesso
servios para a populao
como um todo.
No transporte urbano:
Aumentar a capacidade no
horrio de pico; reduzir
acidentes e fatalidades; reduzir
o congestionamento.
72
Instrumentos do BIRD Instrumentos do CFI
ESW: Tarifas de gua, Servios de consultoria e de
Fornecimento de Servios de financiamento direto para
Infra-estrutura aos Pobres, concesses e companhias e de
Questes de Pobreza Urbana gua. Consultoria para a
e Segurana, estruturao de concesso do
Desenvolvimento Municipal metr de So Paulo,
em Cidades de Porte Mdio. financiamento direto de
portos, estradas.
reas de emprstimo a
serem consideradas:
Modernizao do Setor de
Abastecimento de gua;
Saneamento, Transporte
Urbano, Melhoria das favelas,
Piloto de Pobreza Urbana.
Implementao de
Emprstimos Prvios:
Transporte Urbano (So
Paulo, Rio, Belo Horizonte,
Recife); Desenvolvimento
Urbano (Salvador, Cear);
Desenvolvimento Municipal
(Bahia, Minas).
 73

3.2.2 CAS 2003-2007

Esta Estratgia de Assistncia ao Pas traz o conceito de sustentabilidade para

reduo da pobreza e melhoria da qualidade de vida das reas rurais e urbanas, diretamente
relacionado stima meta de desenvolvimento do milnio.
De acordo com o pargrafo 154 da estratgia, a assistncia do Banco para um
Brasil sustentvel se destina a melhorar a qualidade de vida mediante o aprimoramento dos
servios locais nas reas urbanas e rurais, e a gesto meticulosa das riquezas naturais
brasileiras e da dimenso espacial do desenvolvimento.76
Nesse CAS enfatizado que a estratgia operacional do Banco para os municpios
urbanos ainda est sendo discutida e a previso de que esteja concluda no final de 2004,
com uma integrao setorial em colaborao com outros parceiros, inclusive o Banco
Interamericano de Desenvolvimento.
O documento destaca ento, suas provveis linhas de ao:
1) Emprstimos a diversas grandes cidades ou municpios que faam parte das
regies metropolitanas.
O Banco destaca o exemplo de um emprstimo que est preparando para
Betim, municpio de grande porte na rea metropolitana de Belo Horizonte,
como iniciativa que servir como projeto piloto para futuras operaes nos
municpios.
2) Para as cidades de mdio porte, a estratgia do Banco prev uma abordagem
ampla, em vez de emprstimos diretos.
Os exemplos destacados pelo Banco abrangem intervenes nos estados -
como os projetos integrados na Bahia e no Cear, que so voltados para as
cidades secundrias estratgicas-, repasses de emprstimos utilizando
intermedirios inter-regionais, repasses de emprstimos nacionais por meio de
intermedirios financeiros domsticos, e emprstimos para municpios
consorciados por meio de cooperativas de crdito.

76 The World Bank. Memorandum of President of the International Bank for Reconstruction and

Development and The International Finance Corporation to the Executive Directors on a Country
Assistance Strategy 2003-2007 for the Federative Republic of Brazil in Support of a More Equitable,
Sustainable, and Competitive Brazil. 2003 (Verso em Portugus) Pp.83
 74

3) A assistncia aos pequenos municpios estar concentrada na gesto do

conhecimento, principalmente atravs da Rede Brasileira de Informao
Municipal (Muninet)77.
De acordo com o Banco, a rede est sendo planejada nacionalmente
com o objetivo de beneficiar todos os municpios brasileiros, e por intermdio
de assistncia tcnica ao governo federal sobre as questes relativas gesto
urbana e aos governos locais, em parceria com a Aliana das Cidades e outros
colaboradores, quando possvel.
4) Alm do desenvolvimento de estratgias para atuao direta junto aos
municpios, o Banco est analisando as oportunidades de trabalho com os
governos locais por meio de programas de transferncia de financiamentos
federais para os municpios.
5) A assistncia da IFC, planejada ou em andamento no nvel municipal,
concentra-se no incentivo s parcerias pblicas e privadas, por meio de aes
voluntrias do setor privado.
Financiamentos da IFC esto contribuindo para a realizao de um estudo destinado a
avaliar a demanda local; compilar informaes e criar um banco de dados, uma pgina na
Internet, uma central de chamadas e um manual de instrues para as empresas privadas.
O objetivo dessa iniciativa a vinculao dos programas municipais de combate
fome s companhias interessadas em prestar ajuda.
De acordo com o Banco, a promoo de maior acesso aos servios bsicos nas
reas urbanas e rurais o principal elemento dos programas planejados e em andamento.
Alm disso, o Banco prope, no contexto de uma estratgia integrada nas zonas
urbanas, o prosseguimento do seu apoio seletivo ao transporte urbano, em continuidade
assistncia aos sistemas de metr nas grandes cidades. O fornecimento de gua e
saneamento est planejado para complemento a um maior aporte aos servios bsicos
urbanos, atravs de diversos instrumentos nos nveis federal e estadual; sendo priorizada no
nvel federal a elaborao de polticas e programas, e nos nveis estadual e municipal, de

77 A Rede est sendo formada pelo Banco Mundial em parceria com a Associao Brasileira de Municpios e o
Banco do Brasil. Segundo o Banco, o objetivo central da rede de informaes promover a capacitao
institucional e o desenvolvimento profissional das autoridades e funcionrios das administraes municipais.
(...) Alm de projetada para atender as necessidades de quem administra os municpios, a rede dever tambm
possibilitar qualquer pessoa, interessada em questes municipais, a encontrar uma variedade de informaes
teis: stios de diversas instituies nacionais e estrangeiras, governamentais e no-governamentais, bases de
dados, estudos de casos, exemplos de boas prticas, trocas de experincias, etc.
Fonte: http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_folder/1405.html
 75

acordo com o Banco, seriam discutidas as abordagens da prestao de servios no contexto

de estratgias mais amplas de desenvolvimento local ou regional.
Prope-se tambm o incio de um programa federal de fornecimento de gua e
saneamento em 2004, para levar um SWAp78 maior para esse subsetor; uma operao de
assistncia tcnica e outra de SWAp ao setor de habitao, objetivando o apoio para
melhorar a eficincia e o direcionamento dos programas habitacionais do governo s
famlias pobres. O Banco tambm prope continuar a cooperar com o governo no
aprimoramento das concesses de ttulos de propriedade da terra.
O fortalecimento da capacidade institucional e tcnica no nvel local tambm uma
prioridade, planejando-se receber assistncia do Instituto do Banco Mundial, da Rede
Global de Aprendizagem para o Desenvolvimento (GDLN) e de outras fontes, podendo
incluir parcerias.
Ainda outras atividades em andamento, de acordo com o Banco, abrangem a
incorporao de uma perspectiva de preveno criminalidade e violncia nos projetos
de desenvolvimento urbano e de infra-estrutura.

3.2.3 Reduo da Pobreza Urbana

Ao contrrio dos documentos de projeto do Banco Mundial (appraisals), que

trazem orientaes e informaes especficas, os documentos de assistncia ao pas (CAS)
traam diretrizes gerais, referentes ao contexto macroeconmico e poltico do pas,
includas as diretrizes para as questes urbanas.
Apesar da conquista obtida pelos movimentos que lutavam pela publicizao do
CAS considerado um documento estratgico e de grande impacto na formao da agenda
poltica nacional-, com a sua publicao em 1998, os documentos que se seguiram at 2002
permaneceram sobre forte escrutnio do Banco Mundial; que s ento em 2003 o torna

78 Sector Wide Approaches (Programas com Enfoque Setorial Amplo) so mecanismos que buscam apoiar
programas de reformas setoriais baseados em objetivos de desenvolvimento de longo prazo. De acordo com
o Banco Mundial, os Swaps, como o nome sugere, representam uma abordagem em parceria em prol de
programas amplos, executados pelo pas. Eles normalmente abarcam um setor inteiro, especialmente as reas
sociais, mas tambm na infra-estrutura. Os SWAPs no so instrumentos de emprstimo ou de doao, mas
uma abordagem usada para apoiar um setor de maneira coordenada e abrangente. Os instrumentos usados
nos SWAPs so geralmente os emprstimos de investimento, mas tambm possvel usar emprstimos de
ajuste. Os SWAPs normalmente usam mecanismos tradicionais de desembolso, mas cresce o uso de
financiamento em fundos nicos.
 76

acessvel ao pblico, demonstrando uma nova poltica em relao ao documento. Fato que
justifica a dificuldade da obteno dos documentos referentes a este perodo.
Em termos comparativos, ambos os documentos de pas enfatizam a reduo da
pobreza urbana, embora distintamente. Enquanto o CAS 1998 tem como elemento
fundamental o trabalho para a identificao e implementao de um marco para tratar do
alvio da pobreza urbana; o CAS 2003-2007 relaciona o conceito de sustentabilidade para
reduo da pobreza, contando tambm com a disposio de uma maior abertura a
integrao setorial com outros parceiros do Banco Mundial, inclusive o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Pode-se notar tambm, claramente, a associao do primeiro CAS agenda
urbana dos anos 90, uma vez que a despeito da diferena da tipologia de documentao,
ambos pertencem ao mesmo universo discursivo do Banco Mundial. A configurao do
terceiro objetivo desta agenda -combate pobreza urbana crescente atravs do aumento
da produtividade do pobre urbano - conforme visto no captulo anterior, est
relacionada ao aumento das pesquisas urbanas; seguramente para a identificao e
implementao de um marco para tratar do alvio da pobreza urbana, como destacado
pelo CAS 1998. Do mesmo modo, pode-se associar a agenda dos anos 2000, referente
considerao holstica do desenvolvimento urbano ao conceito de sustentabilidade para
reduo da pobreza urbana.

3.3 Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual o instrumento requerido pela Constituio de 1988, no qual o

governo do Estado ir orientar o planejamento e a gesto da administrao pblica para o
perodo de quatro anos. Nele esto definidas as metas fsicas e financeiras para fins de
detalhamento dos oramentos anuais.
De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
O PPA organizado por programas que devem ser estruturados de acordo com as
diretrizes estratgicas de governo e a disponibilidade de recursos. Os programas so
executados conforme as aes realizadas objetivando transparncia na alocao de recursos
e avaliao na aferio de resultados.
 77

3.3.1 PPA 1996 - 1999 (Brasil em Ao)

Os projetos e aes apoiados pelo governo durante a vigncia deste PPA esto
relacionados a investimentos que visam, de acordo com o documento, a reduo das
desigualdades sociais e espaciais, o aumento da competitividade da economia, e a
contribuio para a construo de um Estado moderno e eficiente.
Nota-se claramente o direcionamento das propostas do PPA para parcerias com
estados, municpios e o setor privado para a realizao das aes propostas.
Assim, de acordo com o plano, a elevao dos nveis de investimentos no Pas nos
prximos anos dever se dar, principalmente, pela maior presena da iniciativa privada na
recuperao da infra-estrutura e ampliao dos servios pblicos bsicos. O plano ,
portanto, um instrumento balizador da ao governamental e demonstrativo das intenes
do Governo para as agncias de financiamento pblico e externo79.
O principal critrio para a seleo dos projetos e aes estruturadores desse PPA foi a
magnitude do impacto nos chamados fatores sistmicos ou reduo do Custo Brasil.
As questes urbanas neste Plano Plurianual se encontram consolidadas no grupo
temtico referente ao Desenvolvimento Social, ao qual o Saneamento, a Habitao e o
Desenvolvimento Urbano esto vinculados.
Os programas urbanos do Brasil em Ao deveriam ser geridos pela Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU/PR), que tinha
como principal atribuio formular e coordenar as polticas nacionais de desenvolvimento
urbano, articulando-se com as diversas esferas do governo, do setor privado e das
organizaes no-governamentais para implementar programas nos setores de habitao,
saneamento bsico, urbanizao e transporte coletivo80.
A principal considerao para o saneamento urbano nesse Plano Plurianual a da
convivncia do setor com srias dificuldades institucionais, financeiras e operacionais,
apesar dos avanos obtidos nas ltimas dcadas; sendo o grande desafio a reorganizao do
setor, com vistas sua operao em um ambiente marcado pela escassez de recursos fiscais.

79 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. www.planejamento.gov.br. Planejamento e

Investimentos/Publicaes/ PPA 1996-1999.

80 Fonte: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento www.snis.gov.br
 78

As principais diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento do Plano Plurianual

1996-1999 so:
Descentralizao das aes, reforando o papel dos Estados, dos Municpios e
do setor privado;
Participao dos diversos agentes envolvidos na gesto dos servios;
Flexibilizao da prestao dos servios, para atender s diversidades
geogrficas, sociais e econmicas do Pas;
Integrao das aes de saneamento entre si e com outras polticas afins:
desenvolvimento urbano, sade, meio ambiente e recursos hdricos;
Abertura do setor para a rea privada reunindo capacidade de gesto e
possibilidade de financiamentos adicionais; e
Fortalecimento da funo regulatria do Estado sobre os prestadores de
servios.

Estas diretrizes esto relacionadas a especficas aes e projetos de

saneamento, tais como:
Modernizao do setor de saneamento;
Gesto do sistema de coleta e disposio de resduos slidos;
Saneamento bsico para a reduo da mortalidade na infncia;
Ampliao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
Prosaneamento;
Saneamento em reas urbanas para populao de baixa renda;
Ampliao do programa de ao social em saneamento (PROSEGE); e
Aperfeioamento do programa de qualidade das guas e combate da poluio
hdrica (PQA).

No setor de habitao, de acordo com o documento, a primeira pr-condio

para uma nova poltica habitacional supe a consolidao da estabilidade de preos, pois
a soluo de grande parte dos problemas do setor pressupe, necessariamente, a
 79

reduo de incertezas quanto ao futuro, uma vez que o mercado dependente de

financiamentos de longo prazo.81
A partir da, so dadas as seguintes orientaes para o setor nesse Plano Plurianual:
melhoria das condies habitacionais das populaes com rendimentos de at 3
salrios mnimos, por meio da utilizao de recursos do Oramento da Unio e
do FGTS, destinados a apoiar o Poder Pblico local (Estados, Distrito Federal
e Municpios) na execuo de programas habitacionais flexveis,
descentralizados e executados em parceria com a comunidade. Os recursos
oramentrios da Unio sero utilizados, em conjunto com as contrapartidas
das demais esferas de Governo, para subsidiar, de forma transparente,
temporria e individualizada, parcela dos valores dos financiamentos com
recursos do Fundo de Garantia;
programas especficos voltados para as populaes com faixa de renda entre 3
e 12 salrios mnimos, utilizando basicamente recursos do FGTS e de
contrapartida locais, quando for o caso, que permitam solues para a
aquisio ou melhoria de unidades habitacionais, do ponto de vista individual e
de conjuntos de indivduos. Entre esses programas, destaca-se o de Carta de
crdito e o de propriedade cooperativa;
reviso do marco regulatrio do setor habitacional, com o objetivo de reduzir
os custos de acesso moradia, seja pelo maior estmulo oferta seja pelo
decrscimo dos custos institucionais.

As principais aes previstas na rea de habitao so trs:

_ melhoria das condies habitacionais para a populao de baixa renda;
acesso a financiamentos de alternativas habitacionais especialmente para
famlias com renda de at 12 salrios mnimos;
aperfeioamento da legislao e normas do sistema financeiro da habitao.

81 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. www.planejamento.gov.br. Planejamento e

Investimentos/Publicaes/ PPA 1996-1999.
 80

No setor de desenvolvimento urbano, o Plano Plurianual 1996-1999 afirma a

pretenso do governo de instituir as diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano por
meio da aprovao de um Projeto de Lei que dispor sobre os objetivos, os princpios e as
diretrizes dessa poltica, alm de definir as competncias especficas das trs esferas de
governo em relao matria e dispor sobre o ordenamento institucional do setor82. Em
paralelo, prope a acelerao da tramitao no Congresso de um substitutivo a projetos de
lei que fixam normas gerais para a aplicao de instrumentos de regulao do uso do solo
urbano; alm da coordenao pelo governo federal das aes setoriais de habitao,
saneamento ambiental, infra-estrutura, transportes e servios urbanos, com o objetivo de
produzir ganhos de escala no equacionamento de problemas urbanos, especialmente os
voltados s populaes de baixa renda.
Para alcanar esse objetivo, o plano prope a extenso de transferncias voluntrias
da Unio para Estados, Distrito Federal e Municpios no perodo 1996-99, e metodologia e
concepo dos programas com recursos do FGTS, segundo as quais vrias modalidades de
interveno podem ser combinadas para atender clientelas especficas.
As principais aes de desenvolvimento urbano desse PPA so:
Aperfeioamento da legislao do uso e ocupao do solo urbano;
Articulao da descentralizao e modernizao da gesto do desenvolvimento
urbano;
Articulao de aes para a melhoria das condies das regies metropolitanas;
Descentralizao da gesto dos servios de transporte ferrovirio urbano de
passageiros.
Os valores estimados para os investimentos, bem como custeio dos projetos e
aes segundo reas de aplicao e as fontes de recursos, que constam desse Plano
Plurianual, esto nas tabelas a seguir 83:

82 De acordo com o plano, a Constituio Federal de 1988 definiu os papis das trs esferas de governo na
execuo da poltica de desenvolvimento urbano; cabendo Unio um papel predominantemente normativo,
regulador e indutor das demais esferas de governo, mediante financiamento e prestao direta ou indireta dos
servios.
83Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. www.planejamento.gov.br
Planejamento e Investimentos/ Publicaes/ PPA 1996-1999
 81

INVESTIMENTOS E CUSTEIO(1)
R$ milhes(2)
Discriminao
Investimentos Custeio(3) Total
infra-estrutura econmica 85.389 332 85.721
transporte 13.347 72 13.419
energia 38.299 260 38.559
comunicaes 33.743 0 33.743
recursos hdricos 6.742 920 7.662
gerenciamento r.h. 60 124 184
irrigao 3.165 703 3.868
infra-estrutura 3.517 93 3.610
agricultura 7.289 15.627 22.916
indstria e com. exterior 3.735 2.971 6.706
turismo 1.091 333 1.424
cincia e tecnologia 9.430 4.925 14.355
meio ambiente 1.735 774 2.509
desenvolvimento social 29.838 270.800 300.638
previdncia 12 184.767 184.779
assistncia social 0 9.513 9.5I3
sade 4.737 40.924 45.661
educao 4.988 6.921 11.909
saneamento* 9.594 431 10.025
habitao* 8.072 39 8.111
desenvolvimento urbano* 2.277 68 2.345
trabalho 158 28.137 28.295
cultura, desporto, justia, segurana
e cidadania 1.831 2.016 3.847
estado e administrao pblica 658 1.958 2.616
defesa nacional 5.652 4.917 10.569
TOTAL 153.390 305.573 458.963
(1) Recursos fiscais e da seguridade, financiamentos externos e internos para a Unio, recursos diretamente
arrecadados e FGTS, recursos privados e de Estados e Municpios.
(2) Valores mdios de 1996
(3) Exceto despesas de pessoal e encargos sociais e custeio administrativo.
*Grifo meu.
 82

INVESTIMENTOS E CUSTEIO
RECURSOS DA UNIAO(1)

R$ milhes(2)
Discriminao
Investimentos Custeio(3) Total
infra-estrutura econmica 47.552 186 47.738
transporte 9.150 72 9.222
energia 20.839 114 20.953
comunicaes 17.563 0 17.563
recursos hdricos 4.001 565 4.566
gerenciamento r.h. 51 104 155
irrigao 1.776 403 2.179
Infra-estrutura 2.174 58 2.232
agricultura 7.289 6.619 13.908
indstria e com. exterior 1.564 2.964 4.528
turismo 700 257 957
cincia e tecnologia 2.630 3.847 6.477
meio ambiente 1.635 450 2.085
desenvolvimento social 23.064 268.594 291.658
previdncia 12 184.767 184.779
assistncia social 0 7.705 7.705
sade 4.552 40.789 45.341
educao 4.988 6.921 11.909
saneamento* 5.097 232 5.329
habitao* 6.315 23 6.338
desenv. urbano* 1.952 25 1.977
trabalho 148 28.132 28.280
cultura, desporto, justia, segurana
e cidadania 1.602 1.648 3.250
estado e administrao pblica 658 1.958 2.616
defesa nacional 5.651 4.735 10.386
TOTAL 96.346 291.823 388.169
(1) Recursos fiscais e da seguridade (inclusive FAT), financiamentos externos e internos para
a Unio e recursos diretamente arrecadados.
(2) Valores mdios de 1996.
(3) Exceto despesas de pessoal e encargos sociais e custeio administrativo.
* Grifo meu
 83

3.3.2 PPA 2000-2003 (Avana Brasil)

Neste Plano Plurianual, a poltica urbana est relacionada no apenas mobilizao

dos recursos para os investimentos necessrios ampliao da oferta de equipamentos e
servios s comunidades; mas tambm busca definir polticas para o setor, integrando, de
acordo com o plano, vises e interesses de estados e municpios, assim como a
modernizao do aparato regulatrio para viabilizar parcerias entre as diferentes esferas do
setor pblico e setor privado, considerados elementos de vital importncia para tornar
possveis as solues demandadas pela sociedade com nfase crescente84.
O Plano insere a questo urbana na temtica Justia Social e Qualidade de Vida,
ao longo de quatro itens:
1) Melhorar a qualidade de vida nas aglomeraes urbanas e regies
metropolitanas
A meta prioritria do plano nesse ponto a centralizao dos esforos
da poltica urbana do governo para melhorar a infra-estrutura das reas
ocupadas pela populao mais carente. Dois programas principais so
propostos:
a) Nosso Bairro Com um pblico-alvo constitudo pelas famlias com renda
mensal de at trs salrios mnimos, que vivem em assentamentos
subnormais nas aglomeraes urbanas, o programa atua por meio do
financiamento a estados e municpios e aes integradas de habitao,
saneamento e infra-estrutura urbana; objetivando a transformao desses
assentamentos em bairros residenciais.
b) Reestruturao de Regies Metropolitanas tem como objetivo a
revitalizao da infra-estrutura das capitais, sendo executados projetos nas
reas de transportes, drenagem fluvial, recuperao ambiental, entre outros.
Prope para tanto a articulao entre governos e a iniciativa privada, bem
como a participao ativa da comunidade.

2) Ampliar a oferta de habitaes e estimular a melhoria das moradias existentes

Os princpios bsicos da poltica habitacional do governo federal explicitadas
no plano esto relacionados descentralizao, democratizao de acesso ao
 84

crdito, estabilidade e continuidade operacional, complementaridade, apoio ao

setor privado no planejamento e execuo da produo e, principalmente,
apoio s famlias na soluo dos seus problemas habitacionais.
Para realizar esse objetivo, o plano prope que governos estaduais e
municipais, empresas privadas e a prpria sociedade participem do esforo
para a eliminao do dficit habitacional.
Por outro lado, a poltica habitacional proposta pelo governo no plano
prope a simplificao da legislao federal, estadual e municipal para permitir
que, cada vez mais, o prprio cidado possa construir ou melhorar sua casa;
incluindo o estmulo qualidade e produtividade na construo civil para
reduzir custos, incentivos ao setor privado para a aplicao de recursos na rea
habitacional, e o aumento do nmero de linhas de crdito dos bancos oficiais
para facilitar o acesso casa prpria.
So propostos os seguintes programas:
a) Carta de Crdito financia a compra, construo ou reforma da casa
prpria para famlias com renda mensal de at 12 salrios mnimos, na
modalidade individual, ou at de 20 salrio mnimos, em sistemas de
condomnio. De acordo com o plano, foi criada ainda com recursos do
FGTS, uma poltica de subsdios para famlias com renda de at cinco
salrios mnimos, em todos os tipos e financiamentos de carta de crdito;
sendo as taxas de juros cobradas no Programa Carta de Crdito inferiores
s taxas de mercado de tal modo que o programa oferea um subsdio
direto significativo.
b) Minha Casa Reforma e dotao das casas com infra-estrutura bsica,
para arrend-las aos moradores com opo de compra futura. O pblico-
alvo do programa est referido s famlias com renda de at seis salrios
mnimos, que vivem em sua maioria na periferia de cidades com mais de
100 mil habitantes. A principal ao do programa o Arrendamento
Residencial.
A justificativa presente no incentivo aos investimentos na rea
habitacional, de acordo com o plano, a de que o governo, ao ampliar a

84Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto www.planejamento.gov.br. Planejamento e

Investimentos/Publicaes/PPA 2000-2003.
 85

oferta de imveis para a parcela mais pobre da populao contribui tambm para a gerao
de empregos, uma vez que a construo civil um dos setores com maior capacidade de
absoro de mo-de-obra com pouca qualificao profissional.

3) Ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental das

cidades
O plano considera que apesar dos avanos obtidos, ainda necessrio
universalizar o atendimento sociedade, incentivando para tanto a
modernizao das empresas estaduais e municipais de saneamento.
Conta com os seguintes programas:
a) Saneamento Vida objetiva o reordenamento do setor e a induo da
melhoria dos nveis de eficincia e eficcia dos prestadores de servios. O
programa adota como estratgia a implementao das seguintes aes:
ampliao da cobertura dos servios de saneamento, induo a eficincia
dos operadores pblicos, estabelecimento de novos arranjos regulatrios e
estmulo ampliao de parcerias com o setor privado. Garante ainda
financiamento s concessionrias para a implantao, ampliao e melhoria
dos sistemas de saneamento bsico.
b) Morar Melhor promove aes integradas de desenvolvimento urbano em
reas que exercem pouca ou nenhuma atratividade para a iniciativa privada;
destinando recursos para a construo de redes de abastecimento de gua e
esgoto, energia eltrica, asfalto, coleta e tratamento de lixo em
comunidades carentes das cidades com menos de 75 mil habitantes, assim
como as pequenas cidades do interior.
Voltado s famlias que recebem at trs salrios mnimos ao ms,
o programa prev desde a implantao de servios de saneamento, at a
construo de conjuntos habitacionais para famlias em reas de risco.

4) Melhorar a qualidade do transporte e do trnsito urbanos

Nesse setor proposta a implantao de uma poltica de transportes
urbanos integrada a uma poltica de uso e ocupao do solo, e em apoio s
prefeituras municipais, que detm a competncia constitucional para organizar
e prestar servios de transporte coletivo urbano. So desenvolvidos dois
programas:
 86

a) Transporte Rodovirio Urbano O programa visa reduzir as deficincias

dos sistemas de transporte rodovirio urbanos nos centros de mdio e
grande porte, que geram perdas na qualidade de vida da populao urbana.
Assim, prev a concesso de financiamentos s empresas de transporte
coletivo para a melhoria da qualidade dos servios; sendo utilizados os
recursos para a compra de nibus novos, assim como para o
aperfeioamento dos sistemas de gesto dessas empresas.
b) Gesto Urbana Tem como objetivo o aumento da eficincia e eficcia da
gesto urbana, e da qualidade e produtividade na produo de servios de
saneamento bsico e transporte urbano atravs do apoio aos governos
estaduais e prefeituras para solucionar os problemas do transporte urbano;
sendo realizados estudos para a modernizao dos sistemas existentes e
oferecendo treinamento para que as secretarias estaduais e municipais de
transporte possam melhor gerir o setor.

Alm dos programas estruturais, o Plano Plurianual 2000-2003 cita os esforos feitos
pelo governo federal para modernizar a legislao aplicvel ao desenvolvimento urbano:
Lei n 9785 de 1999, que alterou a Lei de Desapropriaes e do Parcelamento do
Solo Urbano, tornando mais gil o processo de expropriao e permitindo que as
prefeituras promovam o registro de parcelamentos com a titulao da terra por
meio da cesso da posse aos beneficirios; alm estar prevista tambm a adoo
pelas prefeituras de ndices urbansticos mnimos, dos projetos de parcelamento
encaminhados ao Poder Legislativo, assim como incentivos participao de
empreendedores privados na produo de loteamentos de interesse social e a
autorizao para a regularizao de loteamentos j consolidados;
Emenda Constitucional n 26, aprovada em fevereiro de 2000, que inclui o
acesso moradia como um direito social;
Lei n 10.257 de 2001, o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais de
poltica urbana e regulamenta o uso da propriedade sob a tica do interesse
pblico, constituindo-se o mais importante marco regulatrio na histria do
pas no que se refere s nossas cidades;
Encaminhamento ao Congresso Nacional do Projeto de Lei n4.147, de 2001,
como uma proposta de diretrizes nacionais para o saneamento bsico, visando
universalizao dos servios;
 87

Projeto de Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos, em tramitao no

Congresso Nacional.

So citadas tambm aes anteriores do governo federal, tais como:

A instituio do Sistema Financeiro Imobilirio SFI
Os contratos de financiamentos habitacionais da Caixa Econmica
Federal, para a classe mdia, passam a ser assinados no Sistema Financeiro
Imobilirio (SFI)85. A maior diferena em relao ao Sistema Financeiro de
Habitao (SFH) anterior que a Lei 9.514, que criou o SFI, permite, no caso
de inadimplncia por trs meses consecutivos, e no havendo negociao
amigvel; que a propriedade do imvel seja transferida para o agente financeiro
atravs do processo administrativo, sem necessidade de execuo judicial ou
extrajudicial. Com o processo decorrente do contrato com base na hipoteca, a
Caixa demorava longos prazos para conseguir reaver o imvel.
Sero mantidas as mesmas condies bsicas vigentes nos novos
contratos, como o limite mximo de financiamento de R$ 180 mil, taxas de
juros de 12% ao ano, prazo de amortizao de at 240 meses e Sistema de
Amortizao Crescente (SACRE).
O objetivo da implantao do SFI a atrao de mais recursos para a
construo atravs da securitizao dos crditos. Assim, eles sero
transformados em ttulos e oferecidos no mercado financeiro. Para ampliar a
garantia ao investidor que compra esses ttulos, o SFI determina que o contrato
seja firmado com base na alienao fiduciria e se o muturio ficar
inadimplente por trs meses consecutivos, perde o imvel.
Implementao do Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade de Habitat
Trabalhando em parceria com diferentes entidades, busca melhorias no
setor da construo e infra-estrutura urbana, bem como qualificao de empresas,
elaborao de normas tcnicas, capacitao de profissionais e promoo de testes de
qualidade, entre outros.
Programa de Arrendamento Residencial PAR

85 Fonte: O Estado de So Paulo, 31 de outubro de 2000. Caderno Finanas Pessoais.

http://www.estadao.com.br/economia/financas/noticias/2000/out/31/282.htm
 88

uma operao de aquisio de empreendimentos futuros, em

construo ou a recuperar/reformar, destinados ao atendimento da necessidade
de moradia da populao com renda familiar mensal de at 6 salrios mnimos,
concentrada nas regies metropolitanas e nos centros urbanos de grande porte;
para arrendamento residencial, com opo de compra ao final do prazo
contratado.
Programa de Infra-Estrutura Urbana Pr-Infra
Melhoria da qualidade de vida nas cidades mediante a reestruturao de
sua infra-estrutura urbana
Aes executadas pelo Programa de Gesto Urbana no contexto do projeto Estudos
para a Modernizao e Reordenamento Institucional do Setor de Saneamento
Componente Institucional do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento
(PMSS) com recursos do Banco Mundial.
Implementao do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento(SNIS)
O SNIS consiste de um banco de dados administrado na esfera federal
e contm informaes sobre a prestao de servios de gua e esgotos; de
carter operacional, gerencial, financeiro, de balano contbil e de qualidade
dos servios.(www.snis.gov.br)
Apoio ao Prmio Nacional de Qualidade em Saneamento
Concluso da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico no final de 2001,
realizada pelo IBGE, com a parceria do Programa de Modernizao do Setor
de Saneamento PMSS/SEDU, da CAIXA e da Fundao Nacional de Sade
(Funasa), que permite, junto com o Censo 2000 e com os dados do SNIS, um
retrato detalhado das condies de saneamento de cada municpio do Pas.
Abaixo, reproduz-se o total dos recursos previstos (recursos fiscais somados aos
demais) no ano de 200286 para alguns programas do Plano Plurianual 2000-2003:

Programas PPA 2000-2003 Recursos Previstos/2002

(R$ Milhes)
Morar Melhor 520.667.037,00
Saneamento Vida 870.946.557,00
Carta de Crdito 3.289.500.000,00
Nosso Bairro 649.629.491,00
Minha Casa 742.000.000,00

86 Fonte: http://www.abrasil.gov.br . Avana Brasil/Relatrio de Situao/Setembro de 2002.

 89

3.3.3 PPA 2004-2007 (Brasil de Todos)

O Plano Plurianual 2004-2007 constitudo em sua estrutura por trs

megaobjetivos. A questo urbana est inserida no primeiro megaobjetivo87 dimenso
social -, desafio seis: Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies
de habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com nfase na qualidade de vida e
no meio ambiente.
De acordo com o plano, a cidade o lugar por excelncia de materializao de
direitos coletivos de cidadania, tal como estabelecido no Estatuto da Cidade, tendo ainda
um longo caminho a percorrer para transformar as cidades brasileiras em espaos
socialmente mais justos, democrticos e dotados de qualidade de vida adequada88. Os
obstculos para a obteno da cidadania urbana, reconhecidos pelo plano, num contexto de
perversa distribuio de renda, seriam a irregularidade fundiria, a habitao precria, o
acesso desigual e a deficincia dos servios de saneamento ambiental e de transporte
coletivo e a falta de segurana no trnsito.
Por outro lado, a distribuio espacial dos dficits de moradia, de saneamento
ambiental, de transportes coletivos e de regularidade fundiria remete, ainda, necessidade
do desenvolvimento de programas regionalmente diferenciados; de acordo com as
caractersticas da populao, suas formas de organizao, suas condies urbanas,
ambientais e econmicas, com prioridade de aplicao de recursos nas reas de maior
vulnerabilidade.

So propostos neste PPA sete programas urbanos:

87Programas do Megaobjetivo I por setor :

Setor Valores em R$ Percentagem
Previdncia Social 695.289.259.776 70,0%
Sade 121.565.818.976 12,2%
Educao 53.584.068.511 5,4%
Assistncia Social 38.851.529.894 3,9%
Transferncia de Renda 30.611.390.907 3,1%
Habitao * 28.204.794.314 2,9%
Saneamento* 16.566.710.087 1,7%
Urbanismo* 4.731.610.715 0,5%
Outros 3.748.023.715 0,4%
Total 993.153.206.895 100,0%
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. www.planejamento.gov.br
Planejamento e Investimentos/ Publicaes/ PPA 2004-2007 Pp.42.
* Grifo meu.
88 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Plano Plurianual 2004-2007. Mensagem Presidencial. Braslia, 2003. Pp.83.
 90

1) Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana

O principal objetivo desse programa o fortalecimento da gesto
metropolitana e intermunicipal, por meio do apoio a estados e municpios na
modernizao do seu aparato institucional, na implementao dos
instrumentos preconizados no Estatuto da Cidade, na elaborao de planos
diretores e na capacitao de equipes tcnicas e atores sociais sobre legislao e
gesto urbanstica e ambiental com vistas ao aperfeioamento do planejamento
e da gesto urbana.
De acordo com o plano, o governo tem a tarefa de obter e divulgar
informaes sistematizadas sobre a rede urbana e as caractersticas intra-
urbanas, que serviro de substrato para a elaborao, execuo e avaliao da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

2) Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios

Aes de apoio aos estados, Distrito Federal e municpios na realizao
de intervenes objetivando a segurana, salubridade e habitabilidade da
populao localizada em reas inadequadas moradia, por meio da
regularizao fundiria, melhorias habitacionais, obras e servios de infra-
estrutura e outras.

3) Habitao de Interesse Social e Financiamento Imobilirio Habitacional

Realizao de aes de apoio ao cidado para aquisio ou construo
de unidade habitacional ou lote urbanizado; concluso, ampliao, reforma ou
melhoria de unidade habitacional e aquisio de material de construo, sob a
forma individual ou associativa; alm do apoio a projetos de assistncia tcnica
autoconstruo e ao mutiro e aqueles que visem o aumento da qualidade e
da produtividade da cadeia da construo civil, reduzindo o desperdcio de
materiais e os custos finais de produo da moradia e da infra-estrutura urbana.

4) Reabilitao de reas Urbanas Centrais

Objetiva a reabilitao urbana e o adensamento de reas centrais
desocupadas, de forma a otimizar a infra-estrutura instalada, recuperar o
estoque habitacional e a dinmica econmica, conservando o patrimnio.
 91

5) Trilhos Urbanos
De acordo com o plano, esse programa deve proporcionar populao
de centros urbanos meios metro-ferrovirios de transporte, integrados aos
demais modos, de acordo com os padres de segurana, conforto, rapidez,
regularidade e pontualidade, que amplie a mobilidade e democratize o acesso s
oportunidades do meio urbano, a melhoria da qualidade de vida e a reduo do
tempo e do custo dos deslocamentos.

6) Mobilidade Urbana
Objetiva o aumento dos deslocamentos e da acessibilidade urbana, de
forma sustentvel, favorecendo os deslocamentos no motorizados e
priorizando o transporte coletivo, reduzindo os efeitos negativos da circulao
urbana como os congestionamentos e a poluio.

7) Segurana e Educao de Trnsito: Direito e Responsabilidade de Todos

Focaliza aes como campanhas educativas, treinamento, manuteno
e aperfeioamento dos sistemas de informao, proposio de melhorias nos
modelos de gerenciamento e fortalecimento da gesto e da atuao integrada
dos rgos e entidades do Sistema Nacional de Trnsito.
 92

3.4 Criao do Ministrio das Cidades e a

Construo de uma Nova Poltica Urbana Integrada89

Iniciada na dcada de 60, no contexto da discusso das reformas de base, a luta do

Movimento Nacional pela Reforma Urbana foi retomada a partir da articulao dos
movimentos populares urbanos com outros setores da sociedade civil e se traduziu, em
1987, no encaminhamento da emenda popular pela Reforma Urbana Assemblia
Constituinte. A mobilizao conquistou o captulo urbano da Constituio Federal e de
muitas Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, cujo foco central a
instituio da funo social da propriedade e da cidade.
De acordo com recente documento90 do Ministrio das Cidades, o movimento
social formado por profissionais, lideranas sindicais e sociais, ONGs, intelectuais,
pesquisadores e professores universitrios, foi fundamental para a criao do Ministrio das
Cidades. Esse movimento alcanou vrias conquistas nos ltimos 15 anos tais como a
insero indita da questo urbana na Constituio federal de 1988, a lei federal Estatuto da
Cidade de 2001 e a Medida Provisria 2220, tambm de 2001.
A articulao das temticas urbanas defendidas, principalmente, pelo Movimento
Nacional de Reforma Urbana teve dois momentos importantes que originaram a criao do
atual Ministrio das Cidades.
O primeiro momento ocorreu na campanha presidncia em 1994, quando todos
os setores que lutavam por cidades justas, democrticas e sustentveis produziram uma
plataforma que propunha uma ampla Reforma Urbana e uma estrutura institucional que
previa a articulao das temticas urbanas: seria o Ministrio da Reforma Urbana. A
proposta inclua tambm o Conselho Nacional de Poltica Urbana e Regional e a
formulao do Plano Nacional de Poltica Urbana e Regional.
Seis anos depois, em 2000, o Instituto Cidadania convidou alguns especialistas e
lderes sociais envolvidos com o Movimento da Reforma Urbana para a elaborao de um
projeto que buscasse apresentar solues para o problema da habitao. Sob a coordenao
de Luiz Incio Lula da Silva, teve incio a elaborao do Projeto Moradia.

89 O subttulo uma referncia ao ttulo do captulo I do documento de realizaes 2003/2004 do Ministrio

das Cidades.
90Ministrio das Cidades.Realizaes do Ministrio das Cidades janeiro/2003 a junho/2004.Governo Federal.
Brasil. Pp.7. Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.
 93

O Projeto Moradia adotou o conceito de que a habitao no se restringe casa e

exige, especialmente em meio urbano, servios e obras complementares indispensveis
vida coletiva: gua, esgoto, drenagem, coleta de lixo, transporte, trnsito, sade, educao,
abastecimento, lazer, etc.
O Projeto desenvolve uma proposta baseada em trs eixos estruturadores
principais: a questo urbana ou fundiria, a questo do financiamento e a questo
institucional. Como parte desse ltimo item, o Projeto Moradia prope a criao do
Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades, alm de uma rede de agentes que
comporiam o Sistema Nacional de Habitao. A proposta de integrar as reas de habitao,
saneamento ambiental e transportes e trnsito (as principais reas de demanda popular)
seriam estruturadoras do desenvolvimento urbano.
Com a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas eleies de 2002 para a Presidncia
da Repblica criado o Ministrio das Cidades. Assim, em 01 de janeiro de 2003 o
Ministrio das Cidades comea formalmente a funcionar.
De acordo com o recente documento de realizaes do Ministrio das Cidades, a
criao do Ministrio das Cidades constitui um fato inovador nas polticas urbanas, na
medida em que prope a superao do recorte territorial da habitao, do saneamento e
dos transportes (mobilidade) e trnsito para integr-los levando em considerao o uso e
ocupao do solo91.
Soma-se a isso a busca da definio de uma poltica nacional de desenvolvimento
urbano relacionada aos demais entes da federao (municpios e estados), poderes do
Estado (legislativo e judicirio), bem como a participao da sociedade visando a
coordenao e a integrao dos investimentos e aes nas cidades do Brasil dirigidos
diminuio da desigualdade social e sustentabilidade ambiental92.
definida ento como misso do Ministrio das Cidades, garantir o direito
cidade a todos os seus habitantes, promovendo a universalizao do acesso terra
urbanizada e moradia digna, ao saneamento ambiental, gua potvel, ao trnsito e
mobilidade com segurana, e ao ambiente saudvel, por meio da gesto democrtica. O
direito cidade implica na formulao e implementao de uma poltica de

91 Idem.
92 Ibidem.
 94

desenvolvimento urbano e regional, com a garantia de respeito aos direitos humanos

relacionados vida urbana, de forma sustentvel para as geraes presentes e futuras93
O Ministrio das Cidades tambm est buscando o desenho de novos sistemas e
polticas para viabilizao de investimento coerente e integrado, de ambos os setores
pblico e privado, de modo a racionalizar os recursos de acordo com as prioridades e
necessidades previstas em planos, indicadores de desempenho e posturas (nacionais/gerais
e locais/especficas) definidos de forma democrtica.
Segundo o documento94, o Ministrio das Cidades est consciente de que cabe ao
Governo Federal definir as diretrizes gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Urbano (Estatuto da Cidade), mas cabe ao municpio (ou aos gestores metropolitanos,
definidos por lei estadual) o planejamento e a gesto urbanos e metropolitanos; assim,
pretende fortalecer essas competncias, no apenas por meio do financiamento de planos,
projetos e obras, mas principalmente, apoiando a capacitao tcnica de quadros da
administrao pblica municipal ou dos agentes sociais locais. Capacitao essa que envolve
especialmente a modernizao administrativa em especial e a atualizao e o registro das
informaes municipais sobre o ambiente construdo, temas que esto na base da
autonomia municipal.
Dentre os muitos desafios a vencer, o Ministrio das Cidades tem como objetivo
fundamental instituir uma poltica de longo prazo, que tenha continuidade e seja
sustentvel (como exige a mudana da dramtica situao das grandes cidades) e
subordinar os financiamentos s diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano
buscando evitar os erros do passado.95 Para formular o papel do Ministrio das Cidades
no se partiu do ponto zero. Existe uma herana institucional que foi levada em conta, bem
como programas e aes em andamento na Caixa Econmica Federal, no BNDES e em
outros Ministrios do Governo Federal.
Todos esses organismos com seus programas e aes em andamento foram
includos na formulao do Ministrio das Cidades e justificam, de acordo com o
documento, a cautela nas mudanas a serem empreendidas. Tratava-se, portanto, nos

93Ministrio das Cidades.Conferncia das Cidades Resolues I. Braslia, 23-26/11/2003. Governo Federal.
Brasil. Pp.2.
Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.
94 Ministrio das Cidades.Realizaes do Ministrio das Cidades janeiro/2003 a junho/2004.Governo
Federal. Brasil. Pp.7-8.
Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.
95 Idem pp.8.
 95

primeiros momentos da existncia do MCidades, de encaminhar a formulao da poltica

nacional de desenvolvimento urbano e das polticas setoriais sem paralisar as aes em
andamento e se possvel, aperfeioando-as. Assim, esse perodo deve corresponder
transio desse conjunto de aes dispersas para um conjunto de aes coerentes e
complementares pactuadas com entes federativos e a sociedade.96
A institucionalizao do Ministrio das Cidades no incio de 2003 exigiu a elaborao
de decreto e regimento de criao do Ministrio, o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, o
oramento de 2004, alm das tarefas de formao das equipes e implementao da sua
estrutura administrativa e financeira. Paralelamente a essas tarefas, ainda de acordo com o
documento, todos os participantes do corpo de funcionrios, bem como a equipe dirigente e
o Ministro Olvio Dutra se envolveram no extenso processo que culminou na Conferncia
Nacional das Cidades e na eleio do Conselho Nacional das Cidades97.
A idia de novo marco regulatrio e novo modelo tarifrio perpassam todas as
reas e aes do Ministrio das Cidades, e algumas parcerias pblico-privadas, alm de
um Pacto Federativo com estados e municpios envolvendo a participao social
padro integrado de gesto para transporte, saneamento e outros servios urbanos.
O Ministrio das Cidades utiliza a estrutura da Caixa Econmica Federal, que opera
o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), bem como o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e a Fundao Nacional de Sade
(Ministrio da Sade).

3.4.1 Aes e Programas do Ministrio das Cidades

Atualmente, como parte do aparelho executivo do Ministrio das Cidades, esto

operando a Secretaria Executiva, a Secretaria Nacional da Habitao, a Secretaria Nacional
de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria
Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana; estando tambm integrados a essa estrutura

96 Ibidem pp.9.
97 Op.cit. pp.14
 96

o Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), a Companhia Brasileira de Trens

Urbanos (CBTU) e Trensurb. O principal componente da estrutura do Ministrio o
Conselho Nacional das Cidades (CNC).
A seguir, tentamos descrever brevemente o papel de cada um destas secretarias e
seus respectivos programas:

Secretaria Executiva
Tem a competncia de integrar os organismos do Ministrio das
Cidades e promover a capacitao dos governos e da sociedade para a Poltica
Urbana, de modo a potencializar aes e investimentos, tanto do ponto de
vista tcnico quanto social, para a construo de quadros tcnicos competentes
e a articulao e mobilizao de sujeitos polticos que garantam a
implementao da nova Poltica de Desenvolvimento Urbano.

Secretaria Nacional de Habitao (SNH)

Cabe a ela a definio do Sistema Nacional de Habitao, centralizado
no que se refere ao planejamento, normas e regulao, mas descentralizado na
operao; valorizando iniciativas locais de governos, promotores pblicos e
privados, associativos e cooperativos.
Programas da secretaria:
a) Carta de Crdito
Na modalidade Individual, financia a pessoas fsicas a aquisio de
imvel novo ou usado, a construo em terreno prprio e a reforma de
moradias, beneficiando famlias com renda mensal de at 12 salrios
mnimos; e na modalidade Carta de Crdito Associativo disponibiliza
financiamento para a construo de moradias a pessoas jurdicas com
renda mensal de at 20 salrios mnimos.
Os recursos emprestados so do FGTS e o programa prev
contrapartida dos muturios em todas as modalidades.
b) Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH)
Beneficia pessoas fsicas com renda de at R$580,00,
complementando o valor de compra da moradia, e subsidiando tambm a
aquisio de moradia para quem ganha at R$ 1000,00 por ms.
c) Arrendamento Residencial (PAR)
 97

Disponibilizao de crdito para aluguel com opo futura de

compra e para a construo de moradias destinadas a arrendamento em
regies metropolitanas, capitais e centros urbanos, com populao igual ou
superior a 100.000 habitantes, e com o objetivo de atender famlias com
renda mensal de at 6 salrios mnimos.
De acordo com o programa, empresas e entidades podem ter
acesso aos financiamentos, cujos recursos provm de vrios programas e
fundos federais, principalmente do FGTS e administrado pela Caixa
Econmica Federal.
d) Habitar Brasil/ BID (HBB)
O programa financia aes integradas de habitao, saneamento,
infra-estrutura, trabalho social, cursos profissionalizantes e gerao de
trabalho e renda; alm do apoio modernizao institucional dos
municpios para que atuem na melhoria das condies de moradia, tendo
como pblico-alvo preferencialmente famlias com renda de at trs
salrios mnimos, moradoras em assentamentos subnormais.
O financiamento do programa feito com recursos do Oramento
Geral da Unio e do Banco Interamericano de Desenvolvimento, com
contrapartida dos Estados, Distrito Federal, municpios de regies
metropolitanas, aglomerados urbanos e capitais.
e) Pr-Moradia
Financiamento de obras e servios de melhoria das condies de
moradia, infra-estrutura e saneamento bsico, com recursos do FGTS
emprestados a Estados, Municpios, Distrito Federal ou rgos das
respectivas administraes.
f) Morar Melhor
Beneficia grupos de famlias com renda mensal de at trs salrios
mnimos residentes em localidades urbanas e rurais, mediante a produo de
moradias e a urbanizao de reas. O programa tambm financia, em carter
complementar, a compra de cesta bsica de materiais para a construo de
moradias. O financiamento pode ser contratado pelos governos estaduais,
municipais e do Distrito Federal; sendo os recursos do Oramento Geral da
Unio, com contrapartida dos estados, municpios e Distrito Federal.
 98

g) Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat

(PBQP Habitat)
Prope organizar o setor da construo civil em torno de duas
questes principais: a melhoria da qualidade do habitat e a
modernizao produtiva.
O objetivo geral do programa elevar os patamares da qualidade e
produtividade da construo civil, por meio da criao e implantao de
mecanismos de modernizao tecnolgica e gerencial, contribuindo para
ampliar o acesso moradia para a populao de menor renda.
Formalmente inserido como um dos programas do Plano Plurianual
2004-2007 (PPA), O PBQP-H tambm um dos instrumentos do Governo
Federal para cumprimento dos compromissos firmados pelo Brasil quando
da assinatura da Carta de Istambul (Conferncia do Habitat II 1996).
Fazem parte do programa diversas entidades representativas de
construtores, projetistas, fornecedores, fabricantes de materiais e
componentes, comunidade acadmica e entidades de normalizao, alm
do Governo Federal.

Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU)

Tem como atribuio formular e propor programas que induzam a
expanso urbana brasileira para um outro modelo de desenvolvimento, capaz de
reverter o quadro de excluso territorial hoje existente, transformando em
regulares e legais os assentamentos humanos produzidos e ocupados pela
populao de mais baixa renda e ampliando as possibilidades de formao de
assentamentos legais. A nfase principal de atuao da Secretaria de Programas
Urbanos deve ser a poltica de preveno da formao de novos assentamentos
precrios e irregulares e de regularizao dos j existentes.
A formulao dos programas deve levar em considerao todos os
aspectos especficos da configurao da rede urbana brasileira e de sua dinmica,
fornecendo estratgias para atender a diversidade atual e possibilitando o
planejamento e a construo de polticas customizadas para os municpios.
Programas da Secretaria:
a) Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel
 99

Visa a democratizao do acesso da populao de baixa renda a

terra regularizada e urbanizada, nos termos do Estatuto da Cidade, da
Medida Provisria n 2.220/01 e outros marcos legais. Permite prover
apoio tcnico e financeiro aos Estados, Distrito Federal, Municpios e
entidades sem fins lucrativos para realizao das aes necessrias
formulao e/ou implementao de programas de regularizao fundiria
sustentvel.
O apoio pode se dar em trs modalidades distintas: mapeamento
de reas de irregularidade fundiria, formulao de programas de
regularizao98 e atividades de regularizao fundiria.
b) Preveno e Erradicao de Riscos em Assentamentos Precrios
Tem como objetivo realizar a preveno e a erradicao de riscos
scio-ambientais que atingem famlias de baixa renda, e moradores de
assentamentos precrios em localidades urbanas, por meio do treinamento
e capacitao de equipes municipais, do planejamento das aes de
reduo de risco e da articulao das aes dos trs nveis de governo.
O programa est dirigido exclusivamente aos municpios que
podem se habilitar em duas modalidades: capacitao de equipes
municipais e elaborao do Plano Municipal de Reduo de Riscos.
c) Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais
Tem como objetivo promover o uso e a ocupao democrtica das
reas urbanas centrais, propiciando a permanncia de populao residente
e a atrao de populao no residente por meio de aes integradas que
promovam e sustentem a diversidade funcional e social, a identidade
cultural e a vitalidade econmica dessas reas.
d) Apoio Elaborao de Planos de Reabilitao de reas Urbanas Centrais

98 Merece destaque nesse item o lanamento do programa Papel Passado, iniciativa de mbito nacional de

Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel em reas Urbanas, lanado pelo governo federal em 2003. De
acordo com o Ministrio das Cidades, o programa reconhece a dimenso, a gravidade e as implicaes dos
processos de desenvolvimento urbano informal e cria condies jurdicas, financeiras, urbansticas e
administrativo-institucionais para que Estados e Municpios possam formular e implementar seus programas
de regularizao. Nesse contexto, o Ministrio das Cidades, a Associao dos Notrios e Registradores
(ANOREG) e do Instituto de Registro Imobilirio do Brasil (IRIB) estabeleceram compromissos comuns no
sentido de garantir a gratuidade do primeiro registro e a simplificao dos procedimentos cartorrios. In
Ministrio das Cidades.Realizaes do Ministrio das Cidades janeiro/2003 a junho/2004.Governo Federal. Brasil.
Pp.29. Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.
 100

Esta ao objetiva apoiar Estados, Distrito Federal e Municpios

na elaborao dos Planos de Reabilitao que visem estimular a utilizao
de imveis urbanos vazios ou subutilizados, recuperar moradias
localizadas em reas de risco e insalubres, adequar a situao fundiria dos
imveis, readequar reas centrais e equipamentos urbanos e estimular o
aproveitamento do patrimnio cultural nas reas centrais.
e) Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana
Tem como objetivo geral reforar a capacidade de gesto territorial
e urbana, de forma a reduzir as desigualdades territoriais e promover a
incluso social, por meio do apoio e da capacitao dos municpios na
elaborao ou atualizao do Plano Diretor.
Os recursos do programa referem-se s diferentes etapas:
realizao da leitura da cidade, formulao de propostas e definio dos
eixos estratgicos, e elaborao e encaminhamento do projeto de lei do
plano diretor.
f) Sistema Nacional de Indicadores Urbanos (SNIU)
Elaborao de um sistema com estatsticas e informaes relacionadas a:
Caracterizao Municipal
Demografia
Perfil Scio-Econmico
Habitao
Saneamento Bsico
Transporte Urbano
Gesto Urbana
Eleies

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA)

de sua responsabilidade formular, propor e acompanhar a implantao
da Poltica Nacional de Saneamento Ambiental, bem como seu respectivo Plano
Nacional, visando a universalizao dos servios do setor, assim como promover a
compatibilizao da Poltica de Saneamento Ambiental com outras polticas
pblicas, em especial as de Sade, Meio Ambiente e de Recursos Hdricos.
 101

A Secretaria de Saneamento Ambiental dever ainda acompanhar em

curto prazo a regulamentao da prestao de servios de saneamento ambiental e
a readequao de programas financiados com recursos externos.
Programas da Secretaria:
a) Saneamento Vida
Este programa objetiva o aumento da cobertura dos servios de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e drenagem; bem como o
aumento da eficincia dos prestadores de servios de saneamento
pblicos. De acordo com o Ministrio das Cidades, algumas das aes
previstas no programa so financiadas com recursos do Oramento Geral
da Unio e/ou de instituies internacionais, e a outra parte dos recursos
dever vir do FGTS.
b) Pr-Infra
Tem como objetivo contribuir para a melhoria da qualidade de
vida nas cidades mediante a reestruturao de sua infra-estrutura urbana.
O programa operado com recursos do Oramento Geral da Unio,
repassados aos Estados, Distrito Federal e Municpios, de acordo com as
etapas do empreendimento executadas e comprovadas.
c) Programa de Assistncia Tcnica ao PAT-PROSANEAR
O foco principal do programa a urbanizao de favelas e o
saneamento integrado em reas de baixa renda.
uma iniciativa do governo federal, destinada a apoiar tcnica e
financeiramente municpios brasileiros com mais de 75.000 habitantes, na
elaborao de planos e projetos sustentveis para favelas e reas de baixa renda.
Os recursos do programa, resultado de um acordo de emprstimo
com o Banco Mundial, so repassados a municpios, estados e Distrito
Federal sem a necessidade de contrapartida financeira. O financiamento
oferecido pelo PAT PROSANEAR integral, e realizado em parceria com
o governo local e a comunidade.
O PAT PROSANEAR financia a elaborao de Planos de
Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) e Projetos de Saneamento
Integrado (PSI) para favelas e reas de baixa renda.
Os PDLIs visam melhoria da infra-estrutura urbana, das
condies sociais, habitacionais e da qualidade de vida em geral,
 102

articulando diversos nveis de governo com a participao da comunidade

local; e os PSIs visam a elaborao dos projetos de infra-estrutura urbana:
esgotamento sanitrio, abastecimento de gua, sistema virio, coleta de
resduos slidos, drenagem e conteno de encostas. Sua concepo deve
estar baseada nas diretrizes do PDLI. A elaborao do PDLI e PSI
contratada diretamente pelo Municpio ou Governo Estadual beneficirio
do Projeto, por meio de um processo de seleo baseado nas diretrizes do
Banco Mundial.
d) Programa de Modernizao do Setor Saneamento - PMSS II
O programa se constitui em um instrumento central de
desenvolvimento e implementao da nova Poltica Nacional de
Saneamento Ambiental, quer por meio de aes nacionais, no mbito da
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades,
quer no apoio a estados, municpios, prestadores e reguladores dos
servios. Visa beneficiar as entidades federadas, principalmente os
formuladores das polticas pblicas concernentes e os reguladores da
prestao dos servios, bem como prestadores pblicos de servios. O
benefcio advm, de acordo com o Ministrio das Cidades, do
financiamento sem nus, para a elaborao de estudos e trabalhos de
consultoria tcnica especializada para implementao de polticas,
reestruturao da prestao dos servios, e desenvolvimento de modelos
de financiamento; incluindo estudos tarifrios e sobre subsdios,
estabelecimento de instrumentos e estruturas de regulao e controle,
apoio ao desenvolvimento tcnico, capacitao e disseminao, alm de
estudos e aes de carter nacional.
O PMSS foi concebido originalmente em 1993, como um projeto
piloto, posteriormente denominado PMSS I, tendo por objetivo geral a
modernizao do setor de saneamento; visando melhoria da eficincia e
o aumento da capacidade de financiamento da prestao de servios, que
conduzisse universalizao do atendimento a toda a populao,
particularmente s camadas mais pobres, excludas do acesso aos servios.
A partir de 1996 foi aprovada pela Comisso de Financiamento
Externo (COFIEX) a preparao do PMSS II. Em 1997, o ento
Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) transformou o PMSS
 103

em um programa do governo federal, de carter permanente, onde o

PMSS II a segunda etapa desse programa.
e) Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS)
O SNIS foi concebido e vem sendo desenvolvido pelo PMSS,
vinculado Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das
Cidades. O SNIS consiste de um banco de dados administrado na esfera
federal e contm informaes sobre a prestao de servios de gua e esgotos,
de carter operacional, gerencial, financeiro, de balano, e sobre a qualidade
dos servios prestados. Desde 1995 essas informaes so atualizadas
anualmente para uma amostra de prestadores existentes no Brasil.
f) Programa de Gesto de Resduos Slidos Urbanos (PROGEST)
Tem por objetivo promover o desenvolvimento de aes integradas
de limpeza pblica, acondicionamento, coleta e transporte, disposio final e
tratamento de resduos slidos urbanos nos bolses de pobreza crnica do
Pas, de forma a contribuir para universalizar a cobertura e aumentar a
eficincia e a eficcia da prestao destes servios.
O programa operado com recursos do Oramento Geral da Unio
(OGU), que so repassados aos estados, Distrito Federal e municpios, de
acordo com as etapas do empreendimento executadas e comprovadas.

Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana (SNTU)

Tem como atribuio o estabelecimento de um conjunto de polticas de
transporte e de circulao destinadas a proporcionar o acesso amplo e democrtico
ao espao urbano, atravs da priorizao dos modos de transporte coletivo e os
no-motorizados, de forma efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente
sustentvel. Nesse sentido, constituem tarefas da secretaria apoiar o
desenvolvimento institucional, regulatrio e de gesto do setor, alm de coordenar
aes para integrao das polticas de mobilidade urbana e destas com as demais
polticas de desenvolvimento urbano.
Programas da Secretaria:
a) Programa Brasil Acessvel
 104

O programa visa estimular empresas pblicas, governos estaduais e

municipais a estabelecerem aes que garantam a acessibilidade das
pessoas com deficincia e idosos aos sistemas de transporte pblico, aos
equipamentos urbanos, bem como a eliminao de barreiras
arquitetnicas, buscando um desenho universal para o mobilirio urbano.
b) Seminrios Regionais do Programa Brasileiro de Acessibilidade Urbana
De acordo com o Ministrio das Cidades, o objetivo destes
Seminrios aprofundar o diagnstico e apresentar as suas aes para a
poltica nacional de acessibilidade das pessoas com restrio de
mobilidade, envolvendo o transporte pblico, a circulao em reas
pblicas, a eliminao de barreiras arquitetnicas e o papel da sociedade
civil para o desenvolvimento e implementao do Programa Brasil
Acessvel.
c) Pr-Transporte
Programa de financiamento de infra-estrutura para o transporte
coletivo urbano com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), gerido pelo Ministrio das Cidades e operado pela Caixa
Econmica Federal. O pblico alvo do programa constitudo pelas
Prefeituras, Governos Estaduais, rgos Gestores ou empresas
concessionrias de servios de transporte coletivo urbano.

Para facilitar a identificao da estrutura do recm criado Ministrio das Cidades, segue-
se um cronograma com as secretarias que o compem, bem como seus respectivos programas.
 105

Organograma Ministrio das Cidades

Secretarias Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de
Secretaria Secretaria Nacional de Secretaria Nacional de Programas
Saneamento Ambiental Transporte e Mobilidade
Executiva Habitao (SNH) Urbanos (SNPU)
Programas (SNSA) Urbana (SNTU)
Carta de Crdito Programa de Assistncia
Arrendamento Residencial (PAR) Tcnica ao PAT
Recursos Morar Melhor PROSANEAR
Previstos nacionais Programa de Gesto de
Programa Brasileiro da Qualidade
e/ou Resduos Slidos Urbanos
e Produtividade do Habitat
lanados (PROGEST)
(PBQP-Habitat)
durante a
vigncia Recursos Habitar Brasil/BID (HBB) Saneamento Vida
do externos
PPA em geral
2000-2003 Recursos Programa de Modernizao do
do Setor Saneamento PMSS II
Banco Sistema Nacional de
Mundial Informaes sobre Saneamento
Subsdio Habitao de Interesse Regularizao Fundiria Pr-Infra Programa Brasil Acessvel
Social (PSH) Programa Nacional de Apoio Pr-Transporte
Pr-Moradia Regularizao Fundiria Sustentvel
Preveno e Erradicao de Riscos
em Assentamentos Precrios
Programa de Reabilitao de reas
Urbanas Centrais
Novos
Apoio Elaborao de Planos de
Reabilitao de reas Urbanas
Centrais
Programa de Fortalecimento da
Gesto Municipal Urbana
Sistema Nacional de Indicadores
Urbanos (SNIU)
 106

3.4.2 I Conferncia Nacional das Cidades

O componente da participao democrtica na estrutura do Ministrio das Cidades

foi implementada por meio da I Conferncia Nacional das Cidades, que definiu princpios e
diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e das polticas setoriais.
Trata-se, em resumo, do grande espao em que representantes municipais, estaduais
e nacionais da sociedade organizada, dos governos e das casas legislativas vo expor e
debater o presente e o futuro das cidades. Precedida de conferncias municipais e estaduais,
a Conferncia teve como lema A Cidade para Todos, com os seguintes objetivos:
1) Definir as formas de participao (representao, eleio de delegados (as),
regionalizao e/ou municipalizao) no processo de formao do Conselho
das Cidades.
2) Propor a natureza e as novas atribuies, bem como eleger os membros do
Conselho das Cidades.
3) Identificar os principais problemas que afligem as cidades brasileiras trazendo a
voz dos vrios segmentos e agentes produtores, consumidores e gestores.
4) Definir princpios e diretrizes das polticas setoriais e da Poltica Nacional das Cidades.
5) Avaliar e propor os programas e legislaes nas reas de habitao, saneamento
ambiental, programas urbanos, trnsito, transporte e mobilidade urbana;
desenvolvidos pelos governos federal, Estaduais, Municipais e Distrito Federal,
nas suas respectivas etapas, com base nos princpios e diretrizes definidos.
6) Definir as prioridades de atuao do Ministrio das Cidades.
7) Avaliar o sistema de gesto e implementao destas polticas intermediando a relao
com a sociedade na busca da construo de uma esfera pblico-participativa.
8) Avaliar os instrumentos de participao popular presentes na elaborao e
implementao das polticas.
A I Conferncia Nacional das Cidades ocorreu no perodo de 23 a 26 de
outubro/2003. 3.457 municpios aderiram ao processo de conferncia. De acordo com
documento do Ministrio das Cidades, todos os Estados da Federao organizaram suas
Conferncias Estaduais das Cidades. Mais de 1200 propostas originrias das Conferncias
Municipais e Estaduais estiveram sob exame e votao. Foram definidos os princpios, as
diretrizes e as prioridades da poltica de desenvolvimento urbano do governo Lula 99.
Estiveram reunidos na conferncia representantes do poder pblico federal, estadual e
municipal, movimento popular, empresrios, trabalhadores, entidades acadmicas e de
pesquisa e organizaes no-governamentais.

99
Ministrio das Cidades. Realizaes do Ministrio das Cidades janeiro/2003 a junho/2004.Governo
Federal. Brasil. Pp.17.Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.

As resolues100 da I Conferncia das Cidades incluem:
I Princpios da Poltica
Nacional de Desenvolvimento
Urbano
Direito Cidade
Moradia Digna
Saneamento Ambiental Pblico
Transporte Pblico
Funo Social da Cidade e da
Propriedade
Gesto Democrtica e
Controle Social
Incluso Social e Reduo das
Desigualdades
Sustentabilidade Financeira e
Scio-Ambiental da Poltica
Urbana
Combate Discriminao de
Grupos Sociais e tnico-
Raciais
Combate Segregao Urbana
Diversidade Scio-Espacial
100
Ministrio das Cidades.Conferncia das Cidades Resolues I. Braslia, 23-26/11/2003. Governo Federal. Brasil.
Pp.2-13.Documento consultado no site www.cidades.gov.br em 07 de julho de 2004.
II -Diretrizes da Poltica
Nacional de Desenvolvimento
Urbano
Polticas Nacionais
Poltica Urbana, Social e de
Desenvolvimento
Estrutura Institucional
Participao Social
Polticas de Desenvolvimento e
Capacitao Tcnico-
Institucional
Diversidade Urbana, Regional
e Cultural
Polticas Abrangentes e
Massivas
Rede de Cidades mais
Equilibrada
107
III Objetivos da Poltica IV Aes da Poltica de V-Conselho Nacional das
Nacional de Desenvolvimento Desenvolvimento Urbano Cidades
Urbano
Reduo do Dficit Caracterizao
Institucionalizao e
Habitacional
Implementao da Poltica de Atribuies
Acesso Universal ao Desenvolvimento Urbano Estrutura
Saneamento Ambiental
Informao e Monitoramento Composio
Gesto Integrada e Sustentvel Conselhos Estaduais e
Participao e Controle Social
da Poltica de Saneamento Municipais
Ambiental Planejamento e Gesto
Territorial Estrutura de Apoio
Mobilidade Urbana com
Segurana Gesto Supra Municipal
Qualidade Ambiental Urbana
Planejamento e Gesto
Territorial
Diversificao de Agentes
Promotores e Financeiros
Estatuto da Cidade
Democratizao do Acesso
Informao
Gerao de Emprego,
Trabalho e Renda
 108

Destaque especial deve ser dado eleio do Conselho Nacional das Cidades,
ocorrida na I Conferncia Nacional das Cidades.
De acordo com o documento de resolues da Conferncia das Cidades, o
Conselho Nacional das Cidades um rgo colegiado que rene representantes do poder
pblico e da sociedade civil, permanente, deliberativo e fiscalizador, conforme suas
atribuies, e integrante da estrutura do Ministrio das Cidades. O CNC tem por finalidade
assessorar, estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento urbano e regional com
participao social e integrao das polticas fundiria e de habitao, saneamento
ambiental, e trnsito, transporte e mobilidade urbana. O CNC o responsvel pela
formulao da poltica urbana nacional, articulado com as cmaras setoriais e os conselhos
estaduais e municipais101.
Assim, cabe Conferncia Nacional das Cidades definir as formas de participao
(representao, eleio de delegados (as), regionalizao e/ou municipalizao) no processo
de formao do Conselho das Cidades.
O Conselho formado por representantes dos seguintes segmentos:
1) Executivo e legislativo - federal, estaduais, municipais, e do Distrito Federal;
2) Movimentos sociais e populares;
3) ONGs, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa;
4) Trabalhadores (as), atravs de suas entidades sindicais;
5) Empresrios (as) relacionados ao desenvolvimento urbano; e
6) Operadoras e concessionrias de servios pblicos

Segundo o Ministrio das Cidades, a legislao em vigor, formada pelas medidas

provisrias 2220/2001 e 103/2003, atribui ao Conselho Nacional das Cidades as seguintes
competncias:
1) Propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da poltica nacional de
desenvolvimento urbano;
2) Acompanhar e avaliar a implementao da poltica nacional de
desenvolvimento urbano, em especial as polticas de habitao, de saneamento
bsico e de transportes urbanos, e recomendar as providncias necessrias ao
cumprimento de seus objetivos;
3) Propor a edio de normas gerais de direito urbanstico e manifestar-se sobre
propostas de alterao da legislao pertinente ao desenvolvimento urbano;

101 Idem pp.13.

 109

4) Emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao da Lei 10.257, de 10 de

julho de 2001, e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento
urbano;
5) Promover a cooperao entre os governos da unio, estados, do Distrito
Federal e dos municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da
poltica nacional de desenvolvimento urbano;
6) Elaborar o regimento interno; e
7) Propor as diretrizes para a distribuio regional e setorial do oramento do
Ministrio das Cidades.

3.4.3 Capacitao dos Municpios para a Poltica Urbana

Importante tambm ressaltar que a qualificao e capacitao de quadros para a

poltica urbana so algumas das aes centrais do Ministrio das Cidades, promovida por
meio do Programa Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC), e tendo como temas:
Planos Diretores Participativos, Educao para o Trnsito, Cadastros Municipais, Manejo
de Resduos Slidos, Preveno de Ocupao de reas de Risco, Recuperao da Gesto
para o Saneamento, Urbanizao de Favelas, entre outros.
Ainda de acordo com o mesmo documento dada a concentrao de problemas
urbanos e sociais nessas reas, a disperso e a desarticulao dos investimentos nos
diversos nveis de governo, a falncia do modelo institudo em dcadas anteriores, e a
ausncia de padro integrado de gesto para transporte, saneamento e outros servios
urbanos, prope-se um Pacto Federativo. Composto de estados e municpios e envolvendo
participao social, tem o objetivo de articular as intervenes nas Regies Metropolitanas
crticas, a fim de enfrentar conjuntamente os graves problemas dos centros urbanos102.

3.5 Sntese

O Plano Plurianual 2004-2007 e o programa do Ministrio das Cidades buscam a

efetivao de um marco regulatrio para as polticas urbanas brasileiras, traduzidas na
nfase posta na definio de princpios e diretrizes setoriais e da poltica nacional das

102 Idem.
 110

cidades; no verificados na mesma proporo nos Planos Plurianuais 1996-1999 e 2000-

2003 anteriormente expostos.
O conjunto de documentos do Banco Mundial apresentados neste captulo como
os documentos de projeto e documentos de pas , assim como suas respectivas agendas
urbanas, apesar do pertencimento a tipologia de documentos diferenciada, possuem a
mesma matriz discursiva do Banco Mundial.
Os Planos Plurianuais configuram-se em documentos estratgicos do governo
brasileiro, e conforme visto anteriormente, organizam-se por programas que devem ser
estruturados de acordo com as diretrizes estratgicas de governo e a disponibilidade de
recursos. justamente pelo fato de ser um documento estratgico que possvel a
articulao do Plano Plurianual do governo brasileiro ao correspondente Documento de
Assistncia ao Pas do Banco Mundial, a fim de identificar o impacto das orientaes e
diretrizes do Banco Mundial nas polticas urbanas nacionais, como se segue na concluso.
 111

CONCLUSO
 112

CONCLUSO

Os dominantes (...), vendo-se impossibilitados de restaurar o silncio da doxa, esforam-se

por produzir um discurso puramente reativo como substituto de tudo aquilo que ameaa a
prpria existncia do discurso hertico. No encontrando nada de novo para redizer ao mundo
social tal como ele , os dominantes se esforam por impor universalmente, mediante um
discurso inteiramente marcado pela simplicidade e pela transparncia do bom senso, o
sentimento de evidncia e necessidade que este mundo lhes impe; tendo interesse no laissez-
faire, eles trabalham para anular a poltica num discurso poltico despolitizado, produto de um
trabalho de neutralizao (...) que visa restaurar o estado de inocncia originria da doxa (...),
estando orientado para a naturalizao da ordem social (...).
Pierre Bourdieu

Nesta dissertao procurou-se recuperar as estratgias urbanas perseguidas pelo

Banco Mundial ao longo do tempo, bem como suas orientaes e diretrizes gerais para as
polticas urbanas brasileiras, expressas em seus documentos de projeto e documentos de
pas; objetivando contribuir para a verificao dos limites e possibilidades da aplicao dos
conceitos do Banco Mundial na realidade brasileira, atravs dos trs ltimos Planos
Plurianuais e dos programas e aes do recm criado Ministrio das Cidades.

Conforme visto no captulo 2, a criao do programa de financiamento urbano do

Banco Mundial deu-se no incio dos anos 70, quando o aumento da importncia da
urbanizao nos pases em desenvolvimento comea a ser percebida por seus especialistas em
desenvolvimento como uma questo a ser enfrentada.

A nfase inicial dos financiamentos do Banco foi dada aos projetos setoriais, passando
para projetos multisetoriais. A partir da dcada de 80, o Banco Mundial passa a impor ajustes s
economias dos pases endividados; assim, os emprstimos passam a ser condicionados a
reformas setoriais ou a ajustes estruturais.
Durante a dcada de 90, o Banco muda sua atuao no campo das polticas pblicas
govenamentais e do planejamento urbano, na medida em que passa a criar e difundir conceitos,
idias, modelos de poltica e planejamento urbano sob a lgica neoliberal. A agenda urbana do
 113

Banco passa cada vez mais a articular as questes urbanas tradicionais com o quadro mais
amplo da poltica macroeconmica, abandonando gradativamente as intervenes espordicas
no sentido de incorporao de questes mais amplas e de maior impacto nas economias
nacionais e na produtividade das cidades.
Nesse contexto, o objetivo central da agenda dos anos 90 a reduo dos obstculos
elevao da produtividade urbana, definidos como as deficincias de infra-estrutura, o alto
custo de polticas regulatrias urbanas, as deficincias tcnicas e financeiras de instituies
municipais, bem como o papel predominante do governo central no planejamento e
financiamento de infra-estrutura urbana. O Banco prope, ento, aos governos centrais a
mudana do status de provedores diretos dos servios urbanos e infra-estrutura para
habilitadores, criando um ambiente regulatrio e financeiro no qual empresas privadas e
grupos da comunidade tenham um papel mais efetivo no provimento das prprias
necessidades.
A estratgia setorial do Banco Mundial para realizar este objetivo durante os anos
90 foi a unio das atividades econmicas urbanas performance macroeconmica,
redefinindo com isso, tal o fora de seu discurso, a prpria questo urbana nos pases em
desenvolvimento.
Nos anos 2000 o discurso do Banco Mundial est centrado nas mudanas como o
aumento da globalizao e a descentralizao governamental resultante, bem como a
emergncia de novos atores polticos, incluindo prefeitos de grandes cidades com interesses na
competitividade de suas cidades em um contexto internacional, que teriam magnificado a
importncia dos gestores da cidade na gesto da economia.
O objetivo central anunciado pela nova agenda o desenvolvimento urbano
sustentvel, reconhecendo para tanto as cidades como ferramentas do desenvolvimento
econmico do sculo XXI, e como um microcosmo de desenvolvimento sustentvel para o
pas. Associado a este objetivo, a estratgia anunciada pretende tomar a cidade como uma
unidade integral alm do ambiente fsico, infra-estrutura, finanas, instituies e
atividades sociais -, o que vem qualificado como avaliao holstica do Desenvolvimento
Urbano. Ainda a operacionabilidade desta estratgia, de acordo com o Banco, passa por sua
capacidade de estrategizar holisticamente e intervir seletivamente no apoio s cidades.
Com o objetivo de verificar os limites e possibilidades de aplicao destes conceitos
do Banco Mundial na realidade brasileira, buscou-se, em primeiro lugar, analisar a
correspondncia entre as agendas urbanas do Banco Mundial e seus documentos de projeto
(appraisals) no Brasil. Os projetos escolhidos foram o Programa de Desenvolvimento da
 114

Infra-estrutura urbana (PRODUR), iniciado em 1997 no estado da Bahia, e o Projeto

Prometrpole, iniciado em 2003, no Recife; e que correspondem respectivamente s
agendas urbanas associadas estratgia da produtividade e da considerao holstica dos
problemas urbanos.
Aps recuperao feita desses projetos no terceiro captulo, pode-se verificar que
apesar das pequenas diferenas, ambos so bastante similares em seu arcabouo. Em outras
palavras, no chega a configurar-se, na prtica, uma mudana de orientao estratgica da
agenda urbana do Banco Mundial.
O Produr tem como objetivo uma poltica de privatizao dos servios urbanos onde
possvel e o aumento da eficincia do setor pblico no nvel local atravs de programas
pilotos de reforma municipal; assim como investimentos em infra-estrutura e servios
urbanos para tornar as cidades mais atrativas para investimentos atravs do setor privado.
O projeto Prometrpole objetiva o aumento da capacidade institucional pblica
(estado e local), e de entidades cvicas para planejar a distribuio e manuteno de um
conjunto de servios urbanos bsicos para a populao de baixa renda de forma coordenada
e sustentvel.
Ambos os projetos possuem como componentes centrais aes de infraestrutura
urbana, desenvolvimento institucional e melhorias urbanas baseadas no alvio da pobreza,
estando a maior parte dos recursos direcionada para o componente de infra-estrutura
urbana. No Produr, de um total de 222 milhes de dlares (incluindo recursos do Banco e
a contrapartida financeira de estados e municpios), 186.5 milhes correspondem a
investimentos em infra-estrutura urbana; enquanto no Prometrpole 69.35 milhes
correspondem aos mesmos investimentos, de um total de 83.54 milhes do projeto. Os
componentes de melhorias urbanas baseadas na pobreza (Produr), e aes complementares
de urbanizao (Prometrpole) ficam em segundo lugar no montante dos investimentos e,
por ltimo, o Desenvolvimento Institucional e Reforma Municipal (Produr) e Gesto de
Programa e Institution Building (Prometrpole).
O Produr est diretamente relacionado Estratgia de Assistncia ao Pas de 1996,
direcionada para o apoio s reformas estruturais no nvel federal e do estado. O
Prometrpole est relacionado ao objetivo do CAS 2003-2007 de reduo da pobreza
urbana e foco no Nordeste do Brasil. interessante notar que esse projeto uma das
quatro operaes de crdito externo, propostas pelo Estado de Pernambuco, como
compensao ao Programa de Ajuste Fiscal do Estado de Pernambuco (PRAFEP).
 115

Ambos os objetivos do Banco Mundial de reduo dos obstculos elevao da

produtividade urbana e desenvolvimento urbano sustentvel apenas se diferenciam no
discurso de suas agendas urbanas; quando confrontados, ao menos com os projetos
representativos dessas estratgias no Brasil, essa especificidade estratgica entre os
objetivos no se verifica.
s custas de um pequeno volume de emprstimos para infra-estrutura urbana
basicamente, h uma ampliao cada vez maior do raio de influncia do Banco Mundial
para a difuso de diretrizes para as cidades como um todo; o que na realidade se configura
como o sentido estratgico maior da mudana anunciada.
As referidas mudanas na realidade econmica, social e poltica, que fundamentam o
discurso do Banco Mundial na redefinio de seu papel e objetivos em relao s cidades,
atuam em um sentido de ampliao de seu raio de influncia na produo de diretrizes urbanas
em proporo inversa ao montante de recursos de seus emprstimos, o que corrobora inclusive
que a instituio tem se transformado e se autodefinido cada vez mais como uma instituio de
conhecimento antes do que de financiamento.
Desta forma, observa-se que os emprstimos para infra-estrutura terminam por
justificar os componentes diretivos de desenvolvimento institucional e reforma municipal - leia-
se privatizao dos servios urbanos municipais - do Banco Mundial. No Produr, os recursos
para infra-estrutura urbana esto condicionados adoo destes respectivos componentes, bem
como explcita reestruturao, operada pelo Banco Mundial, da Companhia de
Desenvolvimento e Ao Regional (CAR) do Estado da Bahia. No Recife Prometrpole, a
condio a reestruturao da Fundao de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do
Recife (FIDEM). Ambas, CAR e FIDEM, no por acaso, so tambm as agncias executoras
dos projetos.
Ainda com o objetivo de verificar os limites e possibilidades de aplicao destes
conceitos do Banco Mundial na realidade brasileira, em segundo lugar, buscou-se relacionar
as diretrizes urbanas do Banco Mundial contidas em seu Documento de Pas (Country
Assistance Strategy-CAS) aos Planos Plurianuais (PPAs) no Brasil, bem como as aes e
programas do Ministrio das Cidades, recm-criado em 2003. Acredita-se que a recuperao e
anlise das concepes e aes do Banco Mundial permitiro iluminar muitos dos aspectos
do que tm sido as polticas urbanas dos governos brasileiros nos ltimos anos.
Tomamos como referncias os respectivos Documentos de Pas (CAS) 1998 e
2004-2007 do Banco Mundial, e os Planos Plurianuais (PPAs) do Governo Brasileiro 1996-
1999, 2000-2003 e 2004-2007.
 116

As diretrizes urbanas do Banco no CAS 1998 so basicamente duas: o alvio da

pobreza urbana e o aumento dos servios de infra-estrutura oferecidos aos pobres por
meio de novos projetos de abastecimento de gua, saneamento e transporte urbano;
enquanto o CAS 2004-2007 enfatiza o conceito de sustentabilidade ambiental para reduo
da pobreza e melhoria da qualidade de vida das reas rurais e urbanas, com destaque para
quatro itens: elaborao de uma proposta de direcionamento dos programas habitacionais
aos mais pobres, elaborao de propostas para a reforma financeira e da concesso de
ttulos de posse da terra, estabelecimento de uma estrutura para programas integrados, e
elaborao de estratgias integradas setorialmente urbanas e rurais.
Conforme visto no terceiro captulo, ambos os documentos de pas enfatizam a
reduo da pobreza urbana, embora distintamente. Enquanto o CAS 1998 est centrado
basicamente no trabalho difuso de identificao e implementao de um marco para tratar
do alvio da pobreza urbana, no definido ainda pelo Banco Mundial, o CAS 2004-2007, ao
que tudo indica, apresenta uma estratgia operacional para os municpios urbanos com
linhas de ao mais definidas em seu discurso, dentre as quais: emprstimos a diversas
grandes cidades ou municpios que faam parte das regies metropolitanas, uma
abordagem ampla em vez de emprstimos diretos para as cidades de mdio porte, gesto
do conhecimento como assistncia aos pequenos municpios - principalmente atravs da
Rede Brasileira de Informao Municipal (Muninet)-, incentivo s parcerias publico-
privadas, por meio de aes voluntrias do setor privado, e incorporao de uma
perspectiva de preveno criminalidade e violncia nos projetos de desenvolvimento
urbano e de infra-estrutura.
Os PPA s 1996-1999 e 2000-2003 so bastante similares por trazerem como
objetivos centrais a reduo das desigualdades sociais e espaciais, a competitividade da
economia e a construo de um estado moderno e eficiente, focalizando assim, parcerias
com estados, municpios, e principalmente maior presena da iniciativa privada na
recuperao da infra-estrutura e ampliao dos servios pblicos bsicos urbanos. No PPA
1996-1999 as questes urbanas se encontram consolidadas no grupo temtico referente ao
Desenvolvimento Social, ao qual o Saneamento, a Habitao e o Desenvolvimento Urbano
esto vinculados; enquanto no PPA 2000-2003 a questo urbana est inserida na temtica
Justia Social e Qualidade de Vida.
No PPA 2004-2007 a questo urbana est inserida no primeiro objetivo dimenso
social -, desafio 6: Implementar o processo de reforma urbana, melhorar as condies de
habitabilidade, acessibilidade e de mobilidade urbana, com nfase na qualidade de vida e no
 117

meio ambiente, cuja responsabilidade de elaborao foi parte das tarefas de

institucionalizao do Ministrio das Cidades no incio de 2003.
A obteno da cidadania urbana em um contexto de perversa distribuio de renda
talvez seja o maior elemento diferenciador desse PPA, para o qual os obstculos
considerados seriam a irregularidade fundiria, a habitao precria, o acesso desigual e a
deficincia dos servios de saneamento ambiental e de transporte coletivo e a falta de
segurana no trnsito.
No cenrio macroeconmico, mesmo o Banco Mundial reconhece que,
comparativamente ao PPA 2000-2003, dentre as diferenas existentes, o objetivo do PPA
2004-2007 de Expanso e melhoria de esquemas de transferncia de renda para famlias
pobres novo; o que reflete a nfase do novo governo em um esquema unificado e mais
amplo de transferncia de renda como um componente central de sua estratgia de
proteo social, e ilustra o uso do PPA para a promoo dos objetivos centrais do novo
governo. 103
Outro elemento diferenciador considerado nesse PPA a distribuio espacial dos
dficits de moradia, de saneamento ambiental, de transportes coletivos e de regularidade
fundiria que remete, de acordo com o Plano, necessidade do desenvolvimento de
programas regionalmente diferenciados.
As definies de poltica urbana do Banco Mundial esto presentes e se difundem
cada vez mais na poltica urbana brasileira atravs de suas diretrizes urbanas, ferramentas e
programas, muito mais do que atravs do montante de seus emprstimos; mas algumas
diretrizes elaboradas pelo ltimo PPA, bem como a criao do Ministrio das Cidades, com
algumas aes consideradas inovadoras, provam ser possvel a existncia de ao menos
algum protagonismo no pas na definio de sua poltica urbana. Estas diretrizes e aes
brasileiras foram imediatamente capturadas pelo Banco Mundial, no reconhecimento como
best practice em sua hierarquia de classificaes. Entretanto, apesar dessa armadilha
discursiva, no pode ser invalidado o sentido inovador e de protagonismo dessas aes.
Conforme referido no segundo captulo desta dissertao, o Brasil citado como
exemplo de best pratice pelo Banco Mundial, sendo dado grande destaque criao do
Ministrio das Cidades, e ao lanamento do Programa Nacional de Regularizao Fundiria
Cidade Legal em 2003, assim como a aprovao do Estatuto da Cidade pelo Congresso
 118

Federal em 2001; incorporando, de acordo com o Banco Mundial, um nmero de

instrumentos que facilitam ambos a regularizao fundiria e melhorias urbanas.
Podemos ver esse avano, no sentido de um maior protagonismo do governo
brasileiro, comparando ambos os CAS 1998 e 2003-2007. Como demonstrado no captulo
3, em 1998 o CAS era um documento confidencial, elaborado sem consulta ou participao
sociedade civil, quando ento passa a ser alvo de campanhas de ONGs que lutam pela
reforma do Banco Mundial pela maior abertura participao da sociedade civil.
A elaborao do CAS 2003-2007 se d, de acordo com o Banco Mundial, em
concordncia com o governo brasileiro. Assim,
(...) a equipe do Pas realizou consultas para esta EAP com parlamentares,
governadores e secretrios de vrios estados, membros do Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), representantes dos crculos
acadmicos, da sociedade civil, da comunidade internacional (embaixadas e
outras agncias multilaterais de assistncia), de organizaes de jovens,
representantes sindicais e da Igreja Catlica (CNBB). Esses encontros
ocorreram de junho a outubro de 2003. Alm disso, durante a elaborao da
Estratgia da EAP para o Setor Privado, as equipes do Banco Mundial e da
IFC entrevistaram representantes da iniciativa privada e do setor financeiro,
bem como das associaes industriais.
Uma concluso importante resultante dessas consultas foi que um processo
participativo de consultas, incluindo a eventual criao de um frum de
intercmbio de informaes e solues, ou de uma rede de desenvolvimento, mais
que atender a uma solicitao da sociedade civil, serviria tambm para
fortalecer o programa e suas respostas s necessidades do Brasil.104
interessante notar que as mudanas na realidade econmica, social e poltica so
tidas pelo Banco Mundial como uma chamada para reavaliao de sua estratgia de
desenvolvimento, situando-o em um nvel de permanente renovao discursiva
A construo formal de seu discurso relaciona diretamente trs elementos: pode-se
dizer que a cada identificao de mudana na realidade segue-se um novo objetivo, e

103 The World Bank. A More Equitable, Sustainable, and Competitive Brazil - Country Assistance Strategy

2003-2007.Pp. 61
 119

conseqentemente, uma nova estratgia. O Banco procura assim afinar seu discurso com
essas mudanas, enredando-se em um crculo que tambm o da produo de uma retrica
que procura sempre legitimar seu papel e intervenes.
A estratgia da produtividade urbana configura-se como o primeiro formato de
legitimao e difuso de prticas e conceitos produzidos pelo Banco Mundial para a esfera
urbana; que assinala uma srie de novas preocupaes do gerenciamento urbano com a
eficincia e o estilo empresarial na conduo das polticas urbanas.
No obstante, e no sentido aqui recorrentemente destacado de ampliao do seu raio de
influncia na construo de diretrizes urbanas, a chamada nova estratgia urbana traz no apenas
a dimenso ideolgica de uma instituio, qual se poderia contrapor alguma crtica; mas, ao
considerar a cidade como uma unidade integral alm do ambiente fsico, infra-estrutura,
finanas, instituies e atividades sociais , sua estratgia de avaliao holstica do
desenvolvimento urbano constri um discurso totalizador, consensual, universal, retirando
o carter de um discurso de um ator da esfera urbana mundial - mesmo com seu peso e
relevncia no cenrio - para apresent-lo como o nico portador de sentido, eliminando as
contradies e conflitos inerentes ao campo urbano pela sua pronta e contnua
incorporao. Fato este que toma qualquer anlise crtica desacreditada ou desatualizada, pois
novos consensos podem ser institudos atravs de novas agendas que substituam as anteriores.
necessrio no cair em sua armadilha discursiva da construo do consenso.
Apesar de haver sido feita de uma forma menos secreta, a elaborao dos ltimos CAS e
PPAs, o que define o apoio do Banco hoje sua conformidade com as linhas mestras do
pensamento neoliberal: liberalizao e privatizao, mais recentemente traduzido na noo
de assegurar um bom clima de investimento.
Como exemplo, pode-se citar a mudana de nfase na noo de investimento no
interior dos objetivos estratgicos do Banco. Nas dcadas de 50 e 60, investimento evocava
o crescimento atravs da acumulao de capital, existindo uma desconfiana do setor
privado, e pouca meno ao empreendimento ou incluso social; j na estratgia atual, a
noo de investimento focaliza-se em questes de instituies, governana, polticas,
estabilidade, e infra-estrutura que afetam no apenas o nvel de investimento de capital, mas
tambm, de acordo com o Banco, a produtividade dos investimentos existentes e a

104 Traduo de partes do documento oficial em ingls da Estratgia de Assistncia ao Pas, discutido pela
diretoria do Banco Mundial em 9 de dezembro de 2003. Anexo 6, Pp.111. Fonte:
http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_folder/1792.html
 120

disposio para fazer investimentos produtivos de longo termo em outras palavras, evoca
a idia de assegurar um bom clima de investimento, onde o crescimento do setor privado
visto como o caminho central, seno nico, para a reduo da pobreza.
Tambm relacionada sua estratgia discursiva, encontra-se a luta contra a pobreza.
Considerada uma das misses centrais do Banco, principalmente a partir da dcada de 70 e
associada ao incio da gesto McNamara, no deriva automaticamente do crescimento
econmico, ao contrrio, integra-se a ele. Nesse sentido, o Banco Mundial empreende
tarefas que permitam a melhoria das condies de vida das camadas mais pobres, sempre
que no comprometam o processo e estilo de crescimento propriamente ditos.
No campo urbano, essa assimilao terica da pobreza esteve presente em todas as
estratgias desenvolvidas pelo Banco Mundial no setor. A partir da dcada de 90, ela fica mais
clara com a direta associao entre aumento da produtividade urbana e alvio da pobreza
urbana; e na agenda atual, vista como parte da equao clima de investimento-crescimento-
reduo da pobreza, ou a chamada globalizao pr-pobres, onde a reduo da pobreza
passa a ser considerada como um bem pblico global.
A assimilao terica da pobreza pode ser vista, dentre outras formas, como um
estratagema usado para fugir do problema real da pobreza. Concordamos assim com
Milton Santos que ainda est por completar-se a anlise das relaes entre o exrcito
industrial de reserva ou superpopulao relativa e a economia global; ou entre a
economia moderna e a populao pobre. E justamente a que se encontra a chave para a
teorizao e pesquisa de solues verdadeiras.105.
Tentando ilustrar o problema, Milton Santos faz uma aluso a uma histria sobre Sneca,
o senador romano, que deu a idia de exigir que todos os escravos passassem a usar as roupas
iguais para distingui-los dos homens livres; porm, sua proposta no chegou a ser votada, pois o
Senado previu que to logo percebessem que constituam maioria, os escravos se revoltariam.
Essa uma preocupao que existe atualmente, e uma das razes, de acordo com
Milton Santos, da permanncia do problema como obscuro.
No caso do Banco Mundial podemos notar atitude semelhante no interior de seu
discurso estratgico, como a que admite que as pessoas podem mudar de condio atravs
de solues isoladas, iniciativa individual bem orientada, educao ou capacidade
empresarial, bem como a entrada dos pobres na dinmica do mercado - argumento
enfatizado na estratgia atual para reduo da pobreza -, que se configura cada vez mais

105 Santos, Milton. Pobreza Urbana, pp.33.

 121

atravs da implantao de programas compensatrios e focalizados em substituio s

polticas universais.
O controle demogrfico tambm tem sido um dos pontos estratgicos mais
conhecidos do Banco Mundial, ainda antes da construo de um discurso contra a pobreza,
tendo sido fundado um departamento de projetos demogrficos em 1969. Com uma forte
nfase nos perigos da rpida urbanizao, a crise urbana seria resultado tambm da
exploso demogrfica. No entanto, a preocupao maior seria a de evitar agitaes e seus
perigos polticos, e no de reduzir a pobreza.
Preocupao clara de inspirao malthusiana, ainda de acordo com Milton Santos,
concordamos com o argumento de que a limitao do crescimento demogrfico
considerada como indispensvel eficcia da manuteno do crescimento econmico. A
expanso demogrfica encarada como um verdadeiro sinal de alarme e provocaria um
verdadeiro desastre nos pases subdesenvolvidos, pela criao de um desequilbrio no plano
dos recursos. Citando Polanyi, um verdadeiro caso de ostentao estatstica, baseado no
fetichismo das taxas de crescimento. Esquece-se que em outras fases da histria, o
crescimento demogrfico foi contemporneo do crescimento econmico, tanto nos pases
desenvolvidos como nos pases subdesenvolvidos. A pobreza atual das massas do Terceiro
Mundo no explicvel pela exploso demogrfica. Uma e outra esto ligadas direta ou
indiretamente a influncias externas ao pas 106.
Finalmente, pode-se falar do aspecto consensual que os relatrios do Banco
Mundial obtm, de regra, sobre os circuitos internacionais, ao preo de frmulas vazias.
Estas constituem assim uma maneira de reduzir ao silncio as opinies dissidentes, atravs
do uso repetido de frmulas convenientes, o universalismo, a colocao entre parnteses da
histria e a afirmao do poder.
De acordo com Gilbert Rist, este discurso se apresenta como mundial,
universal, planetrio, se passando em toda parte e momento sobre a grande cena do
mundo, animada por seus pseudo-atores coletivos que so os pobres, os ricos os pases
menos avanados, as regies desfavorecidas, os Estados, os governantes, todos
submissos a foras abstratas que lhes dirigem ; assim o universalismo instaurado
independente das realidades histricas concretas.107

106 Id. pp.34

107
Rist, Gilbert (org.). Les Mots du Pouvoir. Sens et Non-Sens de la Rhtorique Internationale. Presses
Universitaires de France-Paris, Nouveaux Cahiers de LIUED-Genve. Genve, 2002, pp.13
 122

Nesse sentido, as estatsticas emanadas do discurso do Banco Mundial so vistas

como o nico elemento que confere aos diversos relatrios um elemento de atualidade e de
historicidade, derivando, sua maneira, de uma sorte de estado do mundo.
No curto espao desta concluso, finalmente, procura-se adotar a perspectiva
bourdiesiana de que o poder das palavras depende essencialmente do poder acordado entre
aqueles que o pronunciam. Este tipo de discurso transmite a uma sociedade dada os valores
que tm por legtimos a um momento dado de sua histria.
Deste modo, acredita-se que a batalha no est perdida. estratgia do consenso
faz-se necessrio contrapor uma estratgia que recupere o valor da poltica na cidade como
espao do conflito e discusso de modelos e alternativas, inserida em seu contexto histrico
e espacial especfico, negando a crescente tecnificao poltica.
 123

REFERNCIAS
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APNDICE
 129

APNDICE

PROJETOS URBANOS DO BANCO MUNDIAL NO BRASIL

Perodo 1972 1981 e 1982-1989

*1974- Suprimento de gua e Esgoto Urbano em Minas Gerais (01)
*1976- Suprimento de gua e Esgoto Urbano em Minas Gerais (02)
*1978- Coleta de Esgoto e Tratamento em So Paulo
*1971- Projeto de Suprimento de gua Urbana e Controle da Poluio
em So Paulo.
1978- Transportes Urbanos (01)
1979- Sites and Services
1979- Desenvolvimento de Cidades Mdias
*1979- Suprimento de gua e Esgoto Urbano nos Estados do Nordeste
*1980- Suprimento de gua e Esgoto Urbano nos Estados do Sul
*1980- Suprimento de gua e Esgoto Urbano em Minas Gerais (03)
1980- Transporte Urbano (02) em Porto Alegre
1981- Transporte Urbano (03)
*1981- Suprimento de gua e Esgoto Urbano em Mltiplos Estados
1982- Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife
1982- Preparao de Programas de Desenvolvimento da Regio Metropolitana para
Salvador e Fortaleza
*1983- Suprimento de gua e Esgoto Urbano
1983- Melhoria das Cidades Comerciais do Paran
1985- Desenvolvimento de Pequenas Cidades de Santa Catarina
1986- Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador
1987- Transporte Urbano (04)
*1988- Suprimento de gua Urbana para Comunidades de Baixa Renda e
Municipalidades
1989- Desenvolvimento Municipal do Paran
1989- Desenvolvimento Municipal no Estado do Rio Grande do Sul
 130

Perodo 1990 1999

z 1992- Descentralizao do Transporte Metropolitano em So Paulo
z 1992- Programas de Saneamento Ambiental da Regio Metropolitana de Curitiba
PROSAM
z 1992- Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga
z 1993- Descentralizao dos Trens Metropolitanos do Rio de Janeiro
z 1993- Projeto de Saneamento Ambiental, Organizao e Modernizao dos Municpios
de Minas Gerais SOMMA
z 1994- Programa de Despoluio e Saneamento do Esprito Santo PRODESAN
z 1994- Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos do Cear
PROURB-CE
z 1997- Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de Infra-estrutura
Urbana PRODUR
z 1998- Programa de Modernizao do Setor de Saneamento II

Perodo 2000 2004

z 2000- Segundo Projeto de gua e Saneamento para a Populao de Baixa Renda

PROSANEAR II
z 2002- Programa de Modernizao do Setor de Saneamento II CEF
z 2003- Projeto Prometrpole Recife
z 2004- Projeto Integrado de Desenvolvimento Municipal de Betim
z 2004- Projeto de Gerenciamento da Poluio Costeira e Hdrica do Esprito Santo

TOTAL: 37 PROJETOS

Fontes: Banco Mundial (www.worldbank.org )

World Bank. Statement of Loans, 2 vol. 341-360. Posio em 30.06.89.

* Os projetos referentes suprimento de gua, esgoto e saneamento, nem sempre fizeram parte do Setor
Urbano do Banco Mundial.