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ESTADO Y MERCADO EN AMERICA LATINA (*)

Osvaldo Hurtado Larrea

En la segunda mitad del siglo XX, con excepcin de Cuba,


en ningn otro pas de Amrica Latina se aplic el modelo
econmico estatista de origen marxista. Las polticas de los
gobiernos, si bien privilegiaron las responsabilidades del Estado,
no fueron contrarias al mercado y tampoco restringieron la
iniciativa privada.

Las ideas que sustentaron este modelo, no estatista y no


liberal, fueron elaboradas por la influyente Comisin Econmica
para Amrica Latina (CEPAL). En ella se haban congregado
economistas y socilogos, crticos del capitalismo y de la
dependencia de la regin hacia los pases industrializados,
especialmente de Estados Unidos. Animados por el ideal de
impulsar el desarrollo de Latinoamrica disearon un conjunto de
polticas dirigidas a sacarla del atraso, superar la pobreza, corregir
las injusticias sociales y conformar sociedades justas. Con este fin
propusieron romper la dependencia econmica a la que estaba
sujeta la regin, mediante la integracin, el proteccionismo y un
crecimiento econmico endgeno. Y adoptar un modelo
autctono de desarrollo, que responda a las peculiaridades de
Amrica Latina y sea distinto del aplicado en el norte
industrializado. Funcionarios de la CEPAL promovieron estas
ideas entre los gobiernos latinoamericanos, a travs de las
tecnocracias de los bancos centrales y ministerios de
planificacin.
Como segn este organismo, el desarrollo de los pases
latinoamericanos deba hacerse hacia adentro y no hacia
afuera, era necesario proteger al mercado interno de la
competencia extranjera. A fin de superar la limitacin que
planteaban pequeos mercados nacionales, los pases deban
integrarse y conformar un mercado amplio de carcter regional.
La integracin tambin servira para que la regin defendiera sus
intereses y compareciera con una sola voz al debate internacional.

La creacin de una base industrial pasaba por la formacin


de empresas que sustituyeran importaciones, apoyadas y
protegidas con subsidios, crditos privilegiados, restricciones
arancelarias y prohibiciones de importar productos que pudieran
competir con los nacionales. La inversin fornea deba
controlarse, restringirse y orientarse a actividades determinadas
por los gobiernos. Corresponda al Estado explotar los recursos
naturales y los servicios pblicos, para preservar el inters
nacional y evitar la explotacin extranjera. Las injustas relaciones
econmicas y sociales deban cambiarse, mediante reformas
econmicas y procesos redistributivos de la riqueza, el ms
importante la reforma agraria. La regulacin de las actividades
productivas privadas impedira que sirvieran a intereses
particulares y hara que sirvan al inters general.

Este modelo econmico, conducido por del Estado y


conocido con el nombre de desarrollista, arroj resultados
diversos. Provoc una expansin del sector pblico, en ciertos
casos desmedida. Se conform una industria nacional, se
extendieron los servicios de educacin y salud y se construyeron
importantes obras de infraestructura fsica: carreteras, puertos,
aeropuertos, servicios sanitarios, centrales elctricas y telefnicas.
Fueron nacionalizadas empresas extranjeras, que explotaban
recursos naturales o prestaban servicios pblicos, en muchos
casos con efectos econmicos negativos. No desencaden un
crecimiento sostenido y de largo plazo, pues el desempeo de
economa continu condicionado por el variable entorno
internacional, del que dependieron los perodos de auge y de
estancamiento que tuvo la regin. Por lo que en nada cambi la
vieja historia, de que el desarrollo de Amrica Latina estaba
determinado por la suerte del precio del petrleo, minerales y
productos agrcolas en el mercado internacional.

El proyecto integracionista de la ALAC (1960),


reemplazado por la ALADI, a pesar de que se inici en la misma
poca que la Unin Europea no despeg. Los intercambios
intrarregionales no aumentaron suficientemente y no se alcanz la
meta de integrar las economas de la regin. Este relativo fracaso
llev a la creacin de mltiples proyectos subregionales, cuyo
destino no fue diferente: Mercosur, Caricom y Comunidad
Andina.

Los modestos resultados arrojados por la integracin y el


modelo econmico desarrollista, sumados a los inesperados y
sorprendentes cambios que se produjeron en el mundo al finalizar
el siglo, privaron de sustento a los paradigmas que haban
orientado el desarrollo de Amrica Latina durante tres dcadas.

En Inglaterra la primera ministra Margaret Thatcher y en los


Estados Unidos el presidente Ronald Reagan, luego de cuestionar
la intervencin desproporcionada del Estado en el desarrollo de
las naciones, impulsaron polticas econmicas favorables a una
mayor presencia del mercado. Se argument que los excesivos
controles de las actividades privadas, y la absorcin de tareas que
podan desempear eficazmente los particulares, limitaban las
iniciativas empresariales y quitaban dinamismo a la economa.

Estas posiciones de corte liberal fueron sistematizadas por el


Consenso de Washington. Se lo denomin de este modo porque
fueron compartidas por instituciones domiciliadas en dicha
ciudad: Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, FMI,
BID y Banco Mundial. Al ser asumidas por los ms importantes
actores de la poltica internacional se difundieron rpidamente en
los pases latinoamericanos.

Segn el Consenso de Washington la estabilidad y el


crecimiento econmico se sustentaban en una estricta disciplina
fiscal. El gasto pblico deba alentar actividades de alta
rentabilidad y favorecer la distribucin del ingreso. Era necesario
ampliar la base de contribuyentes y moderar las tasas impositivas
mediante una reforma fiscal. La liberalizacin de los mercados
financieros favoreca la inversin. Tasas de cambio competitivas
estimulaban las exportaciones no tradicionales. La disminucin
del proteccionismo y la competencia externa alentaran la
innovacin, la productividad y el crecimiento. La apertura a la
inversin extranjera atraa financiamiento y elevaba las destrezas
y conocimientos nacionales. La transferencia al sector privado de
empresas pblicas mejoraba su operacin y liberaba recursos para
programas sociales. La reduccin de controles estatales favoreca
la competencia, alentaba la iniciativa privada y promova la
accin del mercado. La proteccin de los derechos de propiedad
permita que las actividades econmicas pudieran desenvolverse
en un ambiente de seguridad y confianza.

El FMI, el Banco Mundial y el BID promovieron estas


polticas en los pases latinoamericanos, valindose de la llamada
condicionalidad, esto es exigindoles su adopcin como un
requisito para que pudieran acceder a sus crditos. El xito de la
poltica econmica que la dictadura de Pinochet aplic en Chile,
en lneas generales mantenida por los gobiernos democrticos que
le sucedieron, suscit el inters de otros pases. As como el
hecho de que les fuera mejor, econmica y socialmente, a los
estados que adoptaron la economa de mercado que a los que
escogieron caminos distintos.

Al cambio de los antiguos paradigmas econmicos


latinoamericanos contribuyeron las transformaciones ideolgicas
y polticas que se produjeron en los pases comunistas.

La populosa China, bajo la inspiracin del visionario Deng


Xiaoping, adopt el modelo econmico capitalista. Este
revisionismo del pensamiento econmico marxista se extendi
a pases que haban conformado el imperio sovitico, y de otras
partes del mundo, al caer en 1989 el muro de Berln y con l
desmoronarse las teoras econmicas marxistas. Tan radical
cambio ideolgico y poltico desbarat el piso en que se haban
sustentado los proyectos socialistas y neosocialistas de
influyentes sectores polticos latinoamericanos.

Los pases socialistas de Europa oriental optaron por


liberalizar y desregularizar la economa, bajo la consideracin de
que la planificacin central y la propiedad estatal de los medios
de produccin constituan un obstculo para el crecimiento
econmico. Estos procesos, a pesar de sus diferencias, tuvieron en
comn la reduccin de las responsabilidades del Estado y la
ampliacin del mbito del mercado, para que las atrasadas
economas socialistas pudieran volverse ms productivas y
competitivas. Fueron tambin una respuesta al desafo abierto por
el rpido desarrollo econmico y tecnolgico de los pases de
Occidente.

Estos acontecimientos repercutieron de una manera


particular en Amrica Latina, por la influencia que las ideas
socialistas ejercan en partidos, lderes polticos y gobiernos. En
agrupaciones polticas y sociales se haba difundido la creencia,
de que el modelo econmico de la regin deba seguir una tercera
va, distinta a la capitalista y a la colectivista. El derrumbe del
socialismo real abri el paso a las nuevas ideas econmicas
puso fin a la ilusin de construir un modelo econmico
alternativo. Los pases latinoamericanos, con excepcin de Cuba,
abandonaron las polticas estatistas y, en su lugar, de acuerdo a
las peculiaridades de cada pas adoptaron polticas que favorecan
el mercado y el libre comercio.

Algunas de las recomendaciones del Consenso de


Washington eran necesarias, para corregir los graves
desequilibrios macroeconmicos existentes en la mayor parte de
los pases latinoamericanos. El desorden de las finanzas pblicas
y las devaluaciones de la moneda haban llevado a que la
inflacin se volviera crnica y produjera efectos sociales
regresivos. Entre otros la reduccin de los niveles de vida de las
clases media y popular y la multiplicacin de la pobreza. Y para
que se sentaran bases que permitieran impulsar un crecimiento
econmico suficiente y sostenido, que llevara a la regin a niveles
razonables de desarrollo. No era posible que pudieran
estabilizarse y crecer economas cerradas, con mercados de
trabajo rgidos, inversin escasa, poca productividad y empresas
pblicas altamente ineficaces, subsidiadas con dineros del
presupuesto estatal.

Ante estas nuevas realidades y tan profundos cambios, los


gobiernos latinoamericanos llegaron a la conclusin de que haba
llegado la hora de mudar la poltica econmica que venan
ejecutando y emprender en las llamadas reformas estructurales.
Redujeron el dficit fiscal, administraron con cierta austeridad y
sentido de prioridad los recursos pblicos, apoyaron la iniciativa
privada, privatizaron empresas pblicas, suprimieron subsidios
regresivos, eliminaron regulaciones punitivas, celebraron tratados
de libre comercio y optaron por corregir las inequidades sociales a
travs de la poltica fiscal y el gasto social.

En una regin en la que tanto han contado las discusiones


tericas y los debates ideolgicos, el cambio de los paradigmas
econmicos resulto complejo. En algunos pases la izquierda se
neg a asumirlos y, valindose de su influencia en la opinin
pblica y en las organizaciones sociales, los combati en las
calles con movilizaciones populares. Sectores empresariales que
haban progresado, no por mejoras en la productividad sino
gracias a devaluaciones monetarias y al proteccionismo del
Estado, no estaban dispuestos a perder estas ventajas. Por tales
motivos, no siempre pudieron armonizarse los intereses polticos
y econmicos de estos grupos, con los objetivos trazados por los
gobiernos. Las inflexibles posiciones que adoptaron y la poca
apertura que tuvieron al dilogo impidieron la negociacin de
acuerdos. A lo que se sumaron los problemas de gobernabilidad
que padecan algunos sistemas democrticos. En los pases en que
existieron estas limitaciones, los gobiernos no pudieron tomar
decisiones oportunas y apropiadas, para corregir los
desequilibrios econmicos, mantener la disciplina fiscal, reducir
el Estado, ampliar el mercado y abrirse a la competencia
internacional.
Los pases que ejecutaron estas polticas incentivaran el
crecimiento y progresaron econmica y socialmente. A pesar de
que la regin debi enfrentar el entorno internacional adverso de
las dcadas perdidas de los aos ochenta y noventa. Son
ilustrativos los ejemplos de Chile, Colombia, Per, Mxico y
Brasil, entre otros.

En general Latinoamrica consigui mejorar la gestin de la


poltica econmica, cuyo ms importante efecto fue el
abatimiento de la inflacin. Sin embargo, el crecimiento
econmico sigui siendo insuficiente y la reduccin de la pobreza
no registr cambios apreciables. Sin embargo, segn una
investigacin de la poca, de no haberse ejecutado las reformas
pro mercado y libre comercio, el crecimiento de la economa
habra hubiera sido menor y mayor la pobreza y la desigualdad
social. (Birdsall y De la Torre, 2001).

Los que se opusieron a la reforma econmica la catalogaron


de neoliberal, adjetivo que adquiri un carcter peyorativo. La
presentaron como una poltica dirigida a beneficiar a los ricos y
perjudicar a los pobres. Se dijo que el mercado, por su naturaleza,
no poda proteger el inters general y buscar el bien comn. La
apertura de la economa a la competencia internacional iba a
significar la quiebra de actividades productivas y la prdida de
empleos. Como en estas descalificaciones estuvieron de por
medio condicionamientos ideolgicos se ignoraron evidencias
empricas que demostraban lo contrario.

Este discurso tuvo tanto eco que quienes lo sustentaron en


ciertos pases consiguieron acceder al gobierno. Su gestin result
econmica y socialmente costosa para la poblacin,
especialmente en Venezuela y en menor medida en Argentina y
Ecuador. En nombre del socialismo del siglo XXI se ha
resucitado los viejos estatismo y populismo latinoamericano, que
desde mediados del siglo XX haba cerrado las puertas del
progreso a algunos pases. Como si el mundo de hoy fuera el
mismo de la Guerra Fra, la CEPAL no hubiese abandonado sus
antiguas ideas, colapsado el colectivismo sovitico, triunfado el
capitalismo en China, como nunca antes prosperado Occidente y
Argentina no se hubiera anclado econmicamente, para quedarse
detrs de pases europeos y asiticos a los que antes superaba.

En los primeros aos estas polticas populistas-socialistas


arrojaron ciertos resultados positivos, no por sus mritos sino
porque los gobiernos dispusieron de abundantes ingresos
generados por el auge que los precios del petrleo y de la soya. Su
derrumbe desnud las debilidades del modelo estatista y puso en
evidencia las costosas consecuencias de la expansin desmedida
del gasto pblico. La crisis econmica que enfrentan los pases en
que se aplic el socialismo del siglo XXI est deteriorando los
niveles de vida de las clases popular y media e incrementando la
pobreza. El caso ms ilustrativo, dramtico y doloroso es el de
Venezuela.

En el siglo XXI Amrica Latina ha hecho progresos


econmicos y sociales importantes, gracias a los elevados precios
que recibieron sus exportaciones, especialmente los pases que
gestionaron responsablemente la economa, impulsaron la accin
del mercado y celebraron tratados de libre comercio con Estados
Unidos, la Unin Europea y otros estados. El analfabetismo ha
sido superado, todo nio que quiere educarse cuenta con una
escuela, la esperanza de vida supera los 70 aos, se ha
conformado una extensa clase media y la pobreza ha cado del
43% al 28%.

Las experiencias acumuladas en estos aos arrojan


importantes lecciones. El desarrollo es un proyecto de largo plazo
que exige un trabajo perseverante a cumplirse en dcadas. Pases
que han mantenido sus economas en orden y lograron crecer a
tasas razonables han conseguido reducir el desempleo, elevar los
niveles de vida y reducir la pobreza. En economas estancadas, o
de crecimiento modesto, con altas tasas de inflacin y
devaluacin, el desempleo ha aumentado, cado los salarios reales
y empeorado los ndices de pobreza. Los programas sociales son
insuficientes para corregir las inequidades sociales si no van
acompaos de estabilidad y crecimiento econmico. Un pobre
deja de serlo el momento en que consigue un empleo, por
modesto que sea su salario.

Para que Estado y Mercado dejen de ser conceptos


excluyentes, se resuelva el dilema ideolgico del que no logra
escapar Amrica Latina y ambos puedan trabajar
armoniosamente, un axioma de la Economa Social de Mercado
ofrece una apropiada respuesta. En una sociedad debe existir
tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea
necesario

La Economa Social de Mercado parte del hecho


comprobado de que el mercado es el mejor sistema para propiciar
el progreso de los pueblos. Es superior a todos los otros, porque
promueve el despliegue de las iniciativas de los seres humanos,
incentiva la competencia creadora e impulsa las innovaciones.

A la autoridad pblica le corresponde crear condiciones para


que el mercado cumpla sus funciones y los negocios se
desarrollen de manera libre y competitiva, a fin de que sean
eficientes, produzcan los bienes demandados por la sociedad y
garanticen buenos precios a los consumidores.

El Estado debe garantizar la libertad de los individuos y de


las empresas para contratar, proteger la propiedad privada en el
marco de su responsabilidad social y favorecer la apertura de los
mercados en los mbitos interno y externo. Evitar intervenciones
innecesarias que limiten la accin positiva del mercado, a no ser
que se produzcan imperfecciones que sea necesario corregir.
Preservar el orden de la economa en el largo plazo, garantizando
la estabilidad de la moneda y de los precios para evitar la
inflacin. Por ningn motivo debe ignorar las restricciones
econmicas que afecten a los sectores pblico y privado. En un
marco econmico de esta naturaleza las empresas podrn ser ms
eficaces, desenvolverse sin sobresaltos y planificar su desarrollo
con una visin de largo p lazo.
A travs de estos medios es posible obtener un crecimiento
econmico que promueva el pleno empleo, resultado que le
permitir a cada individuo, mediante su esfuerzo, obtener el
ingreso que necesita para por s mismo atender sus necesidades.

A fin de velar por el bien comn el Estado debe corregir las


inequidades sociales, a fin de que todos los ciudadanos sean
partcipes de los resultados del progreso. La obtencin de estos
objetivos demanda un Estado fuerte e instituciones slidas, con
atribuciones suficientes para garantizar el imperio de la ley, el
ejercicio pleno de la autoridad y un adecuado balance entre xito
econmico y beneficio social. A su cargo debe estar la correccin
de las desigualdades sociales, especialmente de origen, y la
redistribucin del ingreso y de la riqueza a travs de los
impuestos y de la seguridad social.

La accin del Estado es subsidiaria, por lo que debe


producirse cuando el individuo no se encuentre en posibilidad de
resolver los problemas ayudndose a s mismo. En tal caso,
primero debe intervenir la familia, luego la comunidad, despus
las organizaciones sociales y finalmente el Estado. Una poltica
de esta naturaleza en Amrica Latina sera especialmente til,
pues permitira eliminar los males endmicos del paternalismo,
el clientelismo y el populismo, que tantas crisis econmicas y
tantos daos sociales han causado.

La Economa Social de Mercado tiene el mrito de no


haberse quedado esttica. Paulatinamente ha ido adaptndose a
los cambios producidos en el mundo, al incorporar la dimensin
ecolgica y discutir la conveniencia de atenuar el
intervencionismo estatal y reformar el Estado Benefactor.

(*) Ponencia presentada en la conferencia Europe and South-America: the


International Dimension of Social Market Economy. Pavia, Italaly 20-21
April 2015.