DOI: 10.1590/1413-81232015216.

07572016 1683

Poltica Nacional de Promoo da Sade (PNPS):

artigo article
captulos de uma caminhada ainda em construo

National Health Promotion Policy (PNPS):

chapters of a journey still under construction

Deborah Carvalho Malta 1

Otaliba Libanio Morais Neto 2
Marta Maria Alves da Silva 1
Dais Rocha 3
Adriana Miranda de Castro 4
Ademar Arthur Chioro dos Reis 5
Marco Akerman 6

1
Escola de Enfermagem,
Universidade Federal de
Minas Gerais. Av. Prof. Alfredo
Balena 190, Santa Efignia.
30130-100 Belo Horizonte
MG Brasil.
dcmalta@uol.com.br
2
Instituto de Patologia
Tropical e Sade Pblica,
Universidade Federal de
Gois. Goinia GO Brasil.
3
Faculdade de Cincias
da Sade, Universidade de
Braslia. Braslia DF Brasil.
4
Instituto Nacional de Sade
da Mulher, da Criana e do
Adolescente, Fiocruz. Rio de
Janeiro RJ Brasil.
5
Departamento de Medicina
Preventiva, Escola Paulista
de Medicina, Universidade
Federal de So Paulo (USP).
So Paulo SP Brasil.
6
Departamento de Prtica em
Sade Pblica, Faculdade de
Sade Pblica, USP. So Paulo
SP Brasil.
Abstract Health is a fundamental human right,
according to the global commitment to the Univer-
sal Declaration of Human Rights. Health is a public
good socially produced by and within social net-
works and disputes among subjects that seek to place
certain interests and needs on the agenda of pub-
lic policies. Health Promotion, as a set of strategies
and forms of producing health, both individual and
collective, aiming to meet the social needs of health
and to assure better quality of life of the population,
emerges intrinsically marked by tensions inherent to
the defense of the right to health. The present ar-
ticle intends to detail a certain pathway of Health
Promotion at SUS, telling the history of its affirma-
tion as a National Policy and the possibilities that
were produced therein to amplify the completeness
of healthcare. The authors, totally involved in the
preparation, implementation, and revision of the
National Health Promotion Policy (PNPS), classi-
fied the journey into three chapters: (1) 1998/2004
Embryo of a PNPS; (2) 2005/2013 Birth, growth,
and development of a PNPS; (3) 2013-2015 Revi-
sion, expansion and dissemination of the PNPS. In
addition to the narrative of a history, the cycle anal-
ysis of a policy, or balance of advancements, there is
an attempt to restore contexts, texts, speeches, and
tensions in the PNPS trajectory. The next chapters
are still ongoing, and announce paths and possibili-
ties on how to ensure that a Policy is kept alive.
Key words Health promotion, National health pro-
motion policy, Public policy, Policy analysis
Resumo A sade faz-se um bem pblico pro-
duzido pelas e nas redes de relao e disputas de
sujeitos que almejam colocar determinados inte-
resses e necessidades na agenda das polticas p-
blicas. A Promoo da Sade, como conjunto de
estratgias e formas de produzir sade, no mbito
individual e coletivo, visando atender s necessi-
dades sociais de sade e garantir a melhoria da
qualidade de vida da populao, emerge marcada
pelas tenses prprias defesa do direito sa-
de. O artigo pretende explicitar certo percurso da
Promoo da Sade no SUS, contando a histria
de sua afirmao como Poltica Nacional e as pos-
sibilidades que a se produziram para ampliar a
integralidade do cuidado em sade. Os autores,
totalmente implicados na formulao, implemen-
tao e reviso da Poltica Nacional de Promoo
da Sade (PNPS), sistematizam a caminhada
em trs captulos: 1998/2004 Embrio de uma
PNPS; 2005/2013 Nasce, cresce e se desenvolve
uma PNPS; 2013-2015 Revisando, ampliando
e divulgando a PNPS. Para alm da narrativa de
uma histria, anlise de ciclo de uma poltica, ou
balano de avanos tenta-se resgatar contextos,
textos, discursos, tenses na trajetria da PNPS.
Os prximos captulos so uma obra em aberto e
anunciam caminhos.
Palavras-chave Promoo da sade, Poltica
nacional de promoo da sade, Poltica pblica,
Anlise de polticas
1684
Malta DC et al.
Introduo
A sade um direito humano fundamental ins-
crito na carta de fundao da OMS, em 1948,
seguindo o compromisso mundial com a De-
clarao Universal dos Direitos do Homem1. Ao
mesmo tempo, a sade faz-se um bem pblico,
um efeito socialmente produzido pelas e nas re-
des de relao e disputas de sujeitos que almejam
colocar determinados interesses e necessidades
na agenda das polticas pblicas2.
A Promoo da Sade, como conjunto de es-
tratgias e formas de produzir sade, no mbito
individual e coletivo, visando atender s necessi-
dades sociais de sade e garantir a melhoria da
qualidade de vida da populao, emerge intrinse-
camente marcada pelas tenses prprias defesa
do direito sade3,4.
No Brasil, a luta pelo direito sade ima-
nente luta pela democracia e pela garantia
constitucional dos direitos humanos5,6. O Sistema
nico de Sade (SUS) efeito da articulao de
uma srie de foras sociais e polticas em defesa
da sade como bem pblico e, ao mesmo tempo,
a forma como o Estado brasileiro se organizou
para efetivar as polticas de sade no pas7.
medida que o SUS adota uma compreen-
so ampliada de sade, objetivando superar a
perspectiva hegemnica desta como ausncia
de doena, com foco na anlise dos efeitos dos
condicionantes sociais, culturais, econmicos e
bioecolgicos7 e, concomitante, articulao in-
tersetorial e com a sociedade para a reduo de
vulnerabilidades e riscos, se compromete com a
Promoo da Sade8.
A Promoo da Sade, compromisso consti-
tucional do SUS9, vincula-se concepo expres-
sa na Carta de Ottawa, documento em que 35 pa-
ses ratificaram como aes de sade aquelas que
objetivem a reduo das iniquidades em sade,
garantindo oportunidade a todos os cidados para
fazer escolhas que sejam mais favorveis sade e
serem, portanto, protagonistas no processo de pro-
duo da sade e melhoria da qualidade de vida10.
O presente artigo pretende explicitar certo
percurso da Promoo da Sade no SUS, con-
tando a histria de sua afirmao como Poltica
Nacional e as possibilidades que a se produziram
para ampliar a integralidade do cuidado5.
Nesse sentido, os autores, totalmente im-
plicados na formulao, implementao e revi-
so da Poltica Nacional de Promoo da Sade
(PNPS), sistematizam a caminhada em trs ca-
ptulos: (1) 1998/2004 Embrio de uma PNPS;
(2) 2005/2013 Nasce, cresce e se desenvolve
uma PNPS; (3) 2013-2015 Revisando, amplian-
do e divulgando a PNPS.
No primeiro perodo, procura-se resgatar o
processo inicial de formulao e institucionaliza-
o da PNPS, os atores envolvidos e as principais
estratgias desenvolvidas. No segundo, so apre-
sentadas as mudanas no arranjo institucional e
analisadas as aes estruturantes da PNPS, bem
como um balano a partir dos eixos prioritrios
da Agenda da PNPS. No terceiro, discute-se as
mudanas empreendidas na poltica a partir das
novas agendas e desafios colocados para a PNPS.
Para alm da narrativa de uma histria, anli-
se de ciclo de uma poltica ou balano de avanos,
o artigo tenta resgatar contextos, textos, discursos
e tenses na trajetria da PNPS.
Foram revisitadas informaes contidas em
portarias do governo Federal, documentos e pu-
blicaes institucionais do Ministrio da Sade,
consultas ao site do Ministrio da Sade, livros
e artigos cientficos relacionados ao tema da Po-
ltica de Promoo da Sade e suas prioridades.
Ao final, anunciamos que a PNPS uma obra
ainda em aberto, indicando alguns caminhos e
possibilidades sobre como manter viva uma Po-
ltica, trazendo a contribuio de Stephen Ball,
pesquisador ingls, interessado na anlise de ci-
clos de polticas.
Primeiro captulo: 1998/2004
Embrio de uma PNPS
Se no texto da Constituio Federal de 1988 e
na Lei Orgnica da Sade, a Promoo da Sade
foi enunciada, levou um pouco mais de tempo
para que ganhasse alguma institucionalidade no
Ministrio da Sade (MS)7.
Foi em 1998/1999 que o MS, atravs da Se-
cretaria de Polticas de Sade, formalizou em
cooperao com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento o projeto Promoo da
Sade, um novo modelo de ateno, visando
elaborao da Poltica Nacional de Promoo da
Sade (PNPS), que operaria na disseminao de
outro modo de conceber polticas pblicas e no
fomento da construo de parcerias fora do setor
sanitrio, ampliando a discusso dos determi-
nantes sociais11,12.
Os primeiros movimentos nesse perodo in-
vestiram em colocar a Promoo em debate no
pas, difundindo os seus princpios com a publi-
cao da traduo das Cartas da Promoo da
Sade e levantando, sistematizando e visibilizan-
do experincias j existentes no pas, com o lan-
amento da Revista Promoo da Sade, que teve
sete nmeros editados at 200212.
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Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016

Nesta poca, vrias iniciativas nacionais e
internacionais associadas reduo das princi-
pais causas de morbimortalidade, j ocupavam
a agenda poltica em sade. Nesse contexto, ela-
boraram-se documentos e projetos sob o marco
da Promoo da Sade no SUS, principalmente
nas reas de alimentao saudvel, atividade f-
sica, violncia no trnsito e promoo da sade
nas escolas, cidades/municpios, comunidades
saudveis e desenvolvimento local integrado e
sustentvel.
O movimento de cidades/municpios foi um
das principais estratgias de difuso e operacio-
nalizao dos princpios e estratgia de promo-
o da sade neste perodo. Em 1998, em Sobral-
Cear foi realizado o primeiro Encontro de Mu-
nicpios Saudveis, que produziu a Declarao
de Sobral. Esta recomenda a iniciativa de uma
articulao de uma rede brasileira de cidades e
municpios saudveis a partir do Conselho Na-
cional de Secretarias Municipais de Sade (CO-
NASEMS).
O CONASEMS realiza ento, em parceria
com o Ministrio de Sade, a I Oficina de Pro-
moo da Sade no SUS, no dia 17 de maio de
2000, em Braslia. Alm de debaterem Munic-
pios Saudveis e Ateno Bsica e a Promoo da
Sade, foi apresentada formalmente a proposta
de Indstria Saudvel. Esta inciativa resultou de
uma parceria entre o SESI, Ministrio da Sade,
mediada pela Organizao Pan-Americana de
Sade (OPAS), que pretendia, inclusive, conferir
um Selo de Qualidade s empresas que a ele
aderissem.
O perodo marcado, ainda, pelo destaque
alcanado pelo Brasil na elaborao do Tratado
Internacional para o Controle do Tabaco, desen-
volvido no mbito da OMS, que culminou com
a aprovao da Conveno Quadro pela 56 As-
semblia Mundial de Sade em 20038,12.
Quanto formalizao de uma Poltica Na-
cional de Promoo da Sade (PNPS) foram fei-
tos vrios esforos pela ento existente Secretria
de Polticas de Sade do MS, que se materializa-
ram no Documento para Discusso, publicado
em 2002, o qual se anunciava com a seguinte in-
teno:
Este documento se insere neste processo dialgi-
co de teoria/prtica, refletir/agir para a construo
de uma poltica nacional de promoo da sade
que amplie nossa capacidade de gesto, ateno e
parcerias, pautadas por um compromisso tico em
defesa da vida13.
O processo dialgico a enunciado, entre-
tanto, no ultrapassou as fronteiras da relao
entre Ministrio da Sade, Organizao Pan-A-
mericana de Sade (OPAS) e alguns membros da
academia, mas contribuiu para a anlise da situ-
ao de sade do Brasil, para a sistematizao de
boas prticas em Promoo da Sade no SUS13
e, fundamentalmente, avanou no delineamento
de sete estratgias para impulsionar a Poltica e
que esto dispostas no Quadro 1.
No entanto, entre 1999 e 2003, verificou-se
uma srie de dificuldades em articular as tenses
entre o paradigma biomdico e o promotor da
sade, as diferentes concepes terico-concei-
tuais do campo promocional e a gesto da Pro-
moo da Sade no prprio Ministrio, cuja mu-
dana de liderana por sete vezes produziu uma
descontinuidade importante14. Tais dificuldades
de composio implicaram num modo fragmen-

Quadro 1. Estratgias para impulsionar a Poltica Nacional de Promoo da Sade.

Gesto intersetorial dos recursos na abordagem dos problemas e potencialidades em sade, ampliando
parcerias e compartilhando solues na construo de polticas pblicas saudveis.
Capacidade de regulao dos Estados e municpios sobre os fatores de proteo e promoo da sade.
Reforar os processos de participao comunitria no diagnstico dos problemas de sade e suas solues,
reforando a formao e a consolidao de redes sociais e protetoras.
Promoo de hbitos e estilos de vida saudveis, com nfase no estmulo alimentao saudvel, atividade
fsica, comportamentos seguros e combate ao tabagismo.
Promoo de ambientes seguros e saudveis, com nfase no trabalho com escolas comunidades.
Reforo reorientao das prticas dos servios dentro do conceito positivo de sade, ateno integral e
qualidade, tendo a promoo como enfoque transversal das polticas, programas, projetos e aes, com
prioridade para a ateno bsica e o Programa de Sade da Famlia.
Reorientao do cuidado na perspectiva do respeito autonomia, cultura, numa interao do cuidar/ser
cuidado, ensinar/aprender, aberto incorporao de outras prticas e racionalidades
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Malta DC et al.
tado de operao do Projeto e, ao mesmo tempo,
adiou a pactuao e a implementao de uma
PNPS11.
Entre 2003 e 2004, coube Secretaria Execu-
tiva do Ministrio da Sade a gesto do processo
da promoo da Sade, realizando o mapeamen-
to das principais iniciativas e experincias em
curso no pas, realizao de oficinas de trabalho
para o debate e a elaborao da PNPS junto s
instituies de ensino e pesquisa e aos gestores
da sade, bem como a constituio do primeiro
Grupo Redator da Poltica, formado por repre-
sentantes do MS, da OPAS, do Conselho Nacio-
nal de Secretarias Municipais de Sade (CONA-
SEMS) e de gestores municipais de experincias
bem sucedidas11,15.
No final de 2004, com as mudanas na gesto
do MS, a PNPS deslocou-se para a Coordenao
Geral de Doenas e Agravos No Transmissveis
(CGDANT), na Secretaria de Vigilncia em Sa-
de (SVS).
Desse perodo inicial de institucionalizao
da Promoo da Sade, em que pesem as acelera-
es e desaceleraes do processo de elaborao
da Poltica, houve uma articulao importante
com as instituies de ensino e pesquisa dedica-
das ao tema, uma ampliao do debate com ges-
tores estaduais e municipais do sistema de sade
e, principalmente, a defesa radical de princpios
ptreos da Promoo da Sade no SUS: auto-
nomia, equidade, integralidade, intersetorialida-
de, cogesto no processo de trabalho e participa-
o social.
Segundo captulo: 2005-2013
Nasce, cresce e se desenvolve uma PNPS
Em 2005, a Coordenao Geral de Doenas e
Agravos No Transmissveis (CGDANT), da Se-
cretaria de Vigilncia em Sade (SVS), assumiu
a coordenao do processo e constituiu em seu
bojo uma rea tcnica que tinha como responsa-
bilidade construir uma Poltica Nacional de Pro-
moo da Sade (PNPS) a partir do marco teri-
co do perodo anterior, mas com a preocupao
de produzir intervenes de Promoo da Sade
no mbito das trs esferas de governo.
Para isso foi produzida uma verso inicial da
PNPS que foi submetida avaliao de um Gru-
po de Trabalho de Vigilncia em Sade (GTVS),
de carter tripartite, constitudo por representan-
tes do MS, do CONASEMS e do Conselho Nacio-
nal de Secretrios de Sade (CONASS).
Ainda em 2005, foi criado o Comit Gestor
da Poltica de Promoo Sade (CGPNPS),
coordenado pela CGDANT e constitudo por
representantes de vrios departamentos e rgos
do Ministrio da Sade. Em 2007, o CGPNPS
teve sua composio ampliada, com a insero da
representao do CONASS e CONASEMS. Des-
de ento manteve o seu funcionamento regular,
contando com a participao, ainda, da Associa-
o Brasileira de Sade Coletiva ABRASCO16,17.
Dentre suas atribuies, destacam-se: coorde-
nar a implantao da PNPS; incentivar Estados
e Municpios a elaborar Planos de Promoo da
Sade; articular e integrar aes de Promoo da
Sade no SUS; monitorar e avaliar a implemen-
tao da PNPS.
Em 2006, o MS, o CONASS e o CONASEMS
aprovaram a Poltica Nacional de Promoo
da Sade, concebida na perspectiva de operar
transversalmente, produzindo uma rede de cor-
responsabilidade pela melhoria da qualidade de
vida, reconhecendo a importncia dos condicio-
nantes e determinantes sociais da sade no pro-
cesso sade-doena, contribuindo com a mudan-
a do modelo de ateno do SUS e incorporando
a promoo sade10. Agregou-se PNPS uma
Agenda Nacional de Promoo da Sade para o
binio 2007/200818. Nos anos seguintes a promo-
o da sade foi includa na Agenda de Compro-
missos pela Sade, nos Pactos em Defesa do SUS,
em Defesa da Vida e de Gesto e foi inserida na
agenda estratgica do MS e nos Planos Nacionais
de Sade subsequentes10,18.
1. Aes estruturantes para
institucionalizao da PNPS
no mbito Federal
Em 2006, passos importantes foram dados na
institucionalizao da PNPS no SUS, como a sua
aprovao na CIT, a criao de linha de progra-
mao oramentria especfica para Promoo
da Sade no Plano Plurianual e sua insero no
Plano Nacional de Sade10.
Entre 2008 e 2011, a PNPS foi includa na
agenda interfederativa por meio do Pacto Pela
Vida, sendo monitorados indicadores sobre a
reduo da prevalncia de sedentarismo e taba-
gismo nas capitais, a implantao dos ncleos de
preveno de violncias e promoo da sade10.
A partir de 2011, no Contrato Organizativo de
Ao Pblica (COAP), institudo a partir do De-
creto 7508/11, que regulamenta a Lei Orgnica
da Sade, tambm foram inseridos indicadores
de promoo da sade, como notificao de vio-
lncia domstica, sexual e/ou outras, implemen-
tao do Programa Academia da Sade, entre
outros.
 1687

Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016

Entre 2008 e 2010, foram inseridos no mo- em 2008, para 18,7 milhes em 2013, com adeso
nitoramento de aes de promoo da sade; de 4.864 municpios. Em 2014, o repasse finan-
repasses financeiros para projetos ou programas ceiro para o PSE foi de R$ 71 milhes.
de promoo da sade, como os de promoo de Em relao aos programas de reduo de
atividade fsica e alimentao saudvel, preven- morbimortalidade no trnsito, a partir de 2006
o do tabagismo, implementao de ncleos de foram repassados recursos, inicialmente para 16
preveno de violncia, vigilncia e preveno de capitais, progressivamente expandidos para as
leses e mortes no trnsito. Estas aes tambm demais capitais e cidades com populao com
foram inseridas em 2011 no Plano Nacional de mais de 1 milho de habitantes. Em 2010, foi
Sade (2011-2015) e no Planejamento Estrat- criado o Projeto Vida no Trnsito (PVT)22,23, avan-
gico do Ministrio da Sade (2011-2015), desta- ando nas parcerias intersetoriais. Assim, entre
cando-se o Plano de Enfrentamento das Doenas 2006 e 2015, cerca de R$ 50 milhes foram re-
Crnicas No Transmissveis, a implantao do passados aos municpios. Em 2013, o PVT foi in-
Programa Academia da Sade, a expanso do serido no Piso Varivel de Vigilncia e Promoo
Programa Sade na Escola e o Projeto Vida no da Sade, dando mais sustentabilidade ao tema e
Trnsito19-22. reafirmando os compromissos do SUS de manei-
Desde 2005, o Ministrio da Sade financia os ra interfederativa21.
entes federados com o objetivo de induzir aes A Rede Nacional de Preveno das Violncias
na realizao de programas de promoo da sa- e Promoo da Sade foi criada em mais de 1000
de, apoiando inicialmente as capitais dos Estados municpios, em conformidade com a Poltica
e Distrito Federal. Entre 2006 e 2010, foram re- Nacional de Reduo da Morbimortalidade por
passados cerca de R$ 171 milhes para as Secre- Acidentes e Violncias e visa ateno integral e
tarias Estaduais de Sade e para 1.500 Secretarias proteo s pessoas e suas famlias em situao de
Municipais de Sade de todas as regies do pas violncias. Entre 2006 e 2012 foram financiados
que integraram a Rede Nacional de Promoo da cerca de 1300 municpios para aes de preven-
Sade. Estes repasses ocorreram mediante pactu- o de violncia e acidentes e cultura da paz23.
ao na CIT, por meio de editais ou portarias p- Em 2011 foi lanado o Plano Nacional de En-
blicas, com envio de projetos pelos municpios, frentamento das DCNT 2011-2022, estabelecen-
que eram avaliados e selecionados, consideran- do compromissos de gesto, priorizando aes e
do-se a disponibilidade oramentria. Com es- investimentos necessrios para enfrentar e deter
ses recursos, os gestores pblicos desenvolveram as DCNT e seus fatores de risco15,23.
projetos de promoo da sade, contemplando,
em sua maioria, aes de promoo da atividade 2. Balano dos temas prioritrios
fsica, preveno de violncia e cultura da paz e da Agenda da PNPS
reduo da morbimortalidade por trnsito. Entre Optou-se por conduzir um balano a partir
2008 e 2010, tambm foram financiados progra- da formulao dos temas prioritrios da PNPS,
mas para as demais prioridades da PNPS10,23. revisada em 2014, que acabaram por servir como
A partir de 2011, foram definidas novas mo- dispositivo indutor para o fortalecimento de
dalidades de repasse de recurso, buscando aes aes de promoo em todas as esferas do SUS. A
continuadas, sustentveis e universais. No caso incluso destes temas considerou a magnitude do
da promoo de atividade fsica e prticas cor-
porais, definiu-se pela implantao do Programa
Academia da Sade21, com recursos financeiros
provenientes do Piso Varivel em Vigilncia e
Promoo da Sade PVPVS, e do Piso de Aten- Quadro 2. Temas prioritrios da PNPS.
o Bsica Varivel PAB Varivel da Secretaria
de Ateno da Sade21 para construo dos polos Formao e educao permanente
do programa e custeio de suas atividades. Foram Alimentao saudvel e adequada
tambm apoiados programas considerados simi- Prticas corporais e atividade fsica
lares ao Programa Academia da Sade. Enfrentamento do uso do tabaco e seus derivados
Tambm foram definidas novas modalida- Enfrentamento do uso abusivo de lcool
des de financiamento para o Programa Sade na
Promoo da mobilidade segura e sustentvel
Escola (PSE), a partir de 2008. Com a ampliao
dos critrios para adeso ao Programa, o PSE Promoo da cultura da paz e de direitos humanos
passou de 1,9 milhes de educandos beneficiados Promoo do desenvolvimento sustentvel
1688
Malta DC et al.
quadro de morbimortalidade, a transcendncia,
a atuao intersetorial e a efetividade das prticas
de promoo da sade na resposta aos eixos prio-
ritrios pela trs esferas de governo responsveis
pela gesto pblica, dispostos no Quadro 2.
Ao longo dos dez anos da PNPS, no que se
refere ao tema formao e educao permanente,
foram inmeros os processo de formao, desde
seminrios, debates, reunies tcnicas, capacita-
es sobre os diferentes temas, visando ampliar
a compreenso do tema da promoo da sade
no SUS, com a participao de seus profissionais
e gestores de estados e municpios, e represen-
tantes de instituies de ensino e pesquisa. A es-
tratgia de realizao de cursos presenciais para
a qualificao da fora de trabalho do SUS se
mostrou insuficiente e foram organizados outros
distncia que tm cumprido o papel de ofertar
contedos que possam apoiar a qualificao de
gestores e profissionais de sade no tema da pro-
moo da sade. Alm disso, foram disponibili-
zados livros, publicao de artigos em peridicos
cientficos em sites e materiais educativos24,25 des-
tinados formao dos profissionais em sade e
tambm para o processo de comunicao social
e difuso de informao para a populao como,
por exemplo, o Guia Alimentar para a Populao
Brasileira, produzido a partir de 2011 e lanado
em 2014, em processo com ampla participao
social26.
A alimentao saudvel e adequada um dos
determinantes e condicionantes da sade e um
direito inerente a todas as pessoas. A garantia da
Segurana Alimentar e Nutricional exige uma
conjuno de polticas pblicas, dentre as quais a
PNPS e a Poltica Nacional de Alimentao e Nu-
trio (PNAN) tm papel fundamental. Foram
realizados inmeros esforos para a promoo
da sade e da Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN) no SUS, bem como inmeras articula-
es intersetoriais. Entre estas, destacam-se: a) as
aes relativas alimentao saudvel, a produ- o em Atividade Fsica (GUIA), que conta com
o do cuidado e as redes regionais de ateno
sade (RAS); b) o acompanhamento sistemtico
das condicionalidades de sade dos beneficirios
do Programa Bolsa Famlia (PBF), realizado pe-
las equipes de Ateno Bsica de todo o pas; c)
o conjunto de aes desenvolvidas no escopo do
Programa Sade na Escola (PSE), pela parceria
das equipes de AB com os profissionais de edu-
cao; d) as aes estratgicas para o aumento do
consumo de frutas e hortalias, reduo do con-
sumo de sal com negociao e pactuao com o
setor produtivo de alimentos, representado pela
Associao Brasileira das Indstrias de Alimen-
tao (ABIA), para a reduo do teor de sdio
em alimentos processados de maneira gradual,
voluntria e por meio de metas bianuais, caben-
do ainda ao MS o monitoramento dos resulta-
dos dos dois primeiros termos de compromisso,
que mostram reduo do teor mdio de sdio
em todas as categorias analisadas, com cumpri-
mento das metas pactuadas de 80 a 99%27; e) a
publicao das diretrizes para a organizao da
preveno e do tratamento do sobrepeso e obesi-
dade como linha de cuidado prioritria da Rede
de Ateno Sade das Pessoas com Doenas
Crnicas28,29; f) o Guia Alimentar para a Popu-
lao Brasileira, que trouxe novos paradigmas
sobre a necessidade de compreenso das prticas
alimentares no contexto do sistema alimentar e
de forma coerente com atual estgio da transio
nutricional26,29.
O tema prtica corporal/atividade fsica, no
contexto da PNPS, teve seu impulso a partir de
2005, e dentre as aes destacam-se: a) a organi-
zao da Vigilncia de fatores de risco e proteo
de doenas crnicas, o que possibilitou o monito-
ramento de indicadores da prtica de atividade f-
sica por meio de inquritos populacionais, como
o Sistema de Vigilncia de Fatores de Risco e Pro-
teo para DCNT (VIGITEL), a partir de 2006;
Pesquisa Nacional de Sade do Escolar (PeNSE)30,
primeira edio em 2009; suplemento de sade da
PNAD (2008), permitindo monitoramento conti-
nuo de indicadores de atividade fsica e a induo
de aes de promoo sade; b) aes de comu-
nicao com a celebrao dos dias mundiais da
Atividade Fsica e da Sade, anualmente, sempre
na primeira semana de abril; c) o financiamento
de projetos de atividade fsica em cerca de 1.500
municpios, entre 2005 e 2010; d) avaliaes dos
programas de prtica de atividade fsica existentes
nos municpios do Brasil, como Recife, Curitiba,
Belo Horizonte, Aracaju e Vitria; e na Amrica
Latina, por meio do Projeto Guia til de Avalia-
a parcerias nacionais e internacionais31-33. Como
resultado das avaliaes e pelas evidncias acu-
muladas, o MS optou por implantar, em 2011, o
Programa Academia da Sade, que constitui um
modelo de interveno nacional em promoo
da sade, visando contribuir para a equidade no
acesso a aes voltadas produo do cuidado e
modos de vida saudveis em espaos qualificados,
constituindo-se equipamentos da ateno bsica
em sade que tem as prticas corporais e ativida-
de fsica como um eixo central de suas aes, mas
tambm inclui as demais aes de promoo da
sade no seu escopo, como alimentao saudvel,

preveno de violncia, preveno de tabaco, l- em polticas pblicas de promoo da sade e
cool e drogas e outras20.
O tema enfrentamento do uso do tabaco e seus
derivados prioriza um dos quatro principais fa-
tores de risco em comum para o desenvolvimen-
to das quatro principais doenas crnicas no
transmissveis no Brasil34. Em 2006, o Brasil ra-
tificou a Conveno-Quadro sobre Controle do
Uso do Tabaco CQCT e foi criada a Comisso
Nacional de Implementao da Conveno-Qua-
dro para Controle do Tabaco (CONICQ), que
tem carter interministerial e representa o frum
governamental responsvel por implementar as
medidas da CQCT no pas. Esta Comisso in-
tegrada hoje por 18 reas do governo e presidida
pelo Ministro da Sade.
Em 2011, no Plano de Aes Estratgicas
para o Enfrentamento das DCNT no Brasil: 2011
2022, foi includa a meta de reduo da pre- o consumo de bebidas alcolicas para motoristas
valncia de tabagismo em 30%. Diversas aes
foram realizadas no enfretamento do tabaco no
pas, o que tem sido considerado um sucesso por
diversas organizaes globais, como OMS, Fun-
dao Bloomberg, OPAS, tendo o MS recebido
prmios pelo seu desempenho34,35. A proibio
da propaganda do cigarro e a introduo das
mensagens de advertncia nos maos ocorreu na
dcada de noventa e foi aperfeioada nos ltimos
anos. Em dezembro de 2011, foi sancionada lei
federal 12.546 que probe o ato de fumar em re-
cintos coletivos, aumenta a taxao dos cigarros
para 85% e define um preo mnimo para a ven-
da do cigarro, visando o enfrentamento da ven-
da de produtos contrabandeados. A Lei tambm
determinou o aumento do espao de advertn-
cias dos cigarros, sendo 100% em uma das faces
frontais e em uma das faces laterais, e ampliou
para mais 30% a outra face frontal a partir de
2016. A regulamentao dessa lei se deu em 2014,
estendendo a proibio do fumo para ambientes
parcialmente fechados por uma parede, divisria,
teto ou at toldo e definindo como responsveis
pela fiscalizao as vigilncias sanitrias de es-
tados e municpios, assim como as penalidades
para a infrao.
Outra medida importante foi a ampliao
do tratamento dos tabagistas nas unidades do
SUS, inclusive com o acesso aos medicamentos e
acompanhamento23.
Estas medidas visam proteger as geraes pre-
sentes e futuras das devastadoras consequncias
geradas pelo consumo e pela exposio fumaa
do tabaco. Os resultados positivos obtidos pelo
Brasil no enfrentamento ao tabagismo servem
de estmulo para que o pas continue investindo
1689
Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016
na preveno do tabagismo. Os efeitos das me-
didas adotadas j podem ser observados: dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2008 apontaram que, entre indivduos
na idade de 18 anos ou mais, a prevalncia de ta-
bagismo era de 18,2%, reduzindo para 14,7% da
populao adulta ( 18 anos), em 2013, aferidos
na Pesquisa Nacional de Sade, ou um declnio
de cerca de 20% em cinco anos19,34.
A partir das evidncias de que medidas regu-
latrias podem ser efetivas para o enfrentamento
da elevao das mortes e ferimentos no trnsito e,
por isso, o Ministrio da Sade vem assumindo,
em relao ao tema enfrentamento do uso abusivo
de lcool e promoo da mobilidade segura e suste-
ntvel, o protagonismo nas articulaes e advoca-
cy em relao aprovao de leis que restringem
e que fortalecem as aes do agente de trnsito na
aplicao de medidas que favoream a proteo
vida e a preveno de acidentes de trnsito em
relao ao fator lcool e direo veicular.
Alm disto, destaca-se o aumento do controle
e fiscalizao no fornecimento de bebidas para
menores de dezoito anos. Destaque-se, ainda, o
Projeto Vida no Trnsito (PVT), que conta com
ampla parceria envolvendo instituies locais,
nacionais e internacionais na laborao de um
plano de aes integradas e intersetoriais de segu-
rana no trnsito, visando a reduzir este quadro
de morbimortalidade. Implantado em 2010, em
cinco capitais brasileiras (Belo Horizonte, Cu-
ritiba, Teresina, Palmas e Campo Grande), foi
expandido em 2012 para todas as capitais e ci-
dades acima de 1 milho de habitantes. O PVT
utiliza como ferramenta as informaes obtidas
a partir das anlises feitas pelas Comisses Lo-
cais de Dados que orientam as intervenes in-
tegradas e intersetoriais nos territrios de maior
necessidade22. Avaliaes j conduzidas do PVT
em cinco cidades, piloto do projeto, apontaram
elevado percentual de cumprimento das metas
de desempenho dos dois programas; aumento da
fiscalizao de velocidade; aumento da realizao
de blitzen de checagem de lcool, com aumento
do nmero de testes e reduo do percentual de
positividade dos mesmos; reduo das taxas de
mortalidade por 100 mil habitantes em Palmas,
Teresina, Belo Horizonte e reduo da razo por
10 mil veculos nas cinco capitais; tendncia de
reduo dos riscos de morte nas capitais de maior
magnitude que nos seus respectivos estados22.
No que se refere ao tema promoo da cultura
da paz e de direitos humanos, as aes interseto-
1690
Malta DC et al.
riais de preveno de violncia solidificaram-se
por meio de marcos legais, como: Plano de Ao
para o Enfretamento da Violncia Contra a Pes-
soa Idosa (2005); Poltica Nacional de Enfrenta-
mento ao Trfico de Pessoas (2006); Lei Maria
da Penha (2006); Poltica Nacional de Sade
Integral da Populao Negra (2009); Poltica Na-
cional de Sade Integral de Lsbicas, Gays, Bis-
sexuais, Travestis e Transexuais LGBT (2008),
Poltica de Ateno Integral Sade da Mulher,
Linha de Cuidado para a Ateno Sade de
Crianas, Adolescentes e suas Famlias em Situ-
ao de Violncias (2010), entre outros. Dentre
as aes no territrio destacamos a Rede Nacio-
nal de Preveno das Violncias e Promoo da
Sade, que conta com rede capilarizada que po-
tencializa a identificao e a notificao das vio-
lncias no territrio, atuando de forma integrada
com as aes intersetoriais na rede de ateno e
de proteo s vitimas de violncias36.
No tema de promoo do desenvolvimento
sustentvel foram construdas diversas parcerias
com Ministrios do Meio Ambiente, Integrao,
Cidades, Casa Civil, Secretarias Estaduais de Sa-
de e Secretarias Municipais de Sade para a reali-
zao de Planos de Desenvolvimento Sustentvel
em reas como, por exemplo, a Regio Turstica
do Meio Norte (Piau, Maranho e Cear); Pla-
no de Desenvolvimento Regional Sustentvel do
Xingu, dentre outros. Cita-se ainda a criao da
Cmara Tcnica de Sade em Apoio Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (2012),
a Criao do Grupo Tcnico Sade e Licencia-
mento Ambiental (2009), bem como o desen-
volvimento de Programa Cidades Sustentveis
Brasil + 20 polticas pblicas voltadas gesto
ambiental urbana.
Terceiro Captulo - 2013-2015
Revisando, ampliando e divulgando
a PNPS
Na ltima dcada ocorreram diversas mu-
danas no cenrio nacional e internacional apon-
tando novas agendas e desafios no campo da Pro-
moo da Sade, como programas intersetoriais
coordenados pela Casa Civil da Presidncia da
Repblica, por exemplo, o programa de enfrenta-
mento da pobreza, Bolsa Famlia e outras, agen-
das internacionais como a Conferncia de Alto
Nvel ONU DCNT (2011), a Conferncia Mun-
dial dos Determinantes Sociais da Sade (2011),
a Conferncia Rio + 20 (2012), a 8 Conferncia
Mundial de Promoo da Sade Sade em todas
as Polticas (Finlndia, 2013), dentre outras, que
atualizaram e renovaram a agenda da promoo
e demandaram o aprimoramento e a atualizao
da Poltica. Frente a este novo contexto o Minis-
trio da Sade optou pela reviso ampla e parti-
cipativa da PNPS37.
A reviso da PNPS foi desencadeada pelo Mi-
nistrio da Sade e coordenada pela Secretaria de
Vigilncia em Sade, por meio do Departamento
de Vigilncia de Doenas e Agravos No Trans-
missveis e Promoo da Sade, criado a partir
de 2013, e da CGPNPS, em parceria com a OPAS
e o Grupo Temtico de Promoo da Sade da
ABRASCO. A reviso ocorreu de forma ampla,
democrtica e participativa, com o envolvimento
de gestores, trabalhadores, conselheiros, repre-
sentantes de movimentos sociais e profissionais
de Instituies de Ensino Superior, alm da parti-
cipao de representantes de instituies fora do
setor sade comprometidos com aes de pro-
moo da sade das cinco regies brasileiras. Nas
instncias do SUS, a PNPS foi discutida e pactua-
da pelos GT de Vigilncia em Sade, GT de Aten-
o e de Gesto, sendo aprovada pela Comisso
Intergestores Tripartite (CIT) e pelo Conselho
Nacional de Sade (CNS)37.
A PNPS, revisada em 2013/14, aponta para a
necessidade de articulao com outras polticas
pblicas para fortalec-la, com o imperativo da
participao social e dos movimentos popula-
res, em virtude da impossibilidade do setor sa-
nitrio responder sozinho ao enfrentamento dos
determinantes e condicionantes que influenciam
a sade, reconhecendo, a priori, que as aes de
promoo e preveno precisam ser realizadas
sempre de forma articulada com outras polti-
cas pblicas, com as demais esferas de governo e
com a sociedade civil organizada para que tenha-
mos sucesso.
O perodo marcado, tambm, pelo recon-
hecimento da necessidade de potencializar a
capacidade de disseminao dos elementos da
PNPS junto aos atores do SUS e a sociedade
como um todo, ampliando os canais de dilo-
go. Neste sentido que se d a criao de uma
estratgia de publicidade e comunicao social
dedicada a integrar e promover as principais di-
retrizes da PNPS.
Este dispositivo, formulado em parceria pela
coordenao da PNPS, pela Diviso de Publici-
dade e Promoo Institucional e pela Assessoria
de Comunicao do Ministrio da Sade, foi
intitulado Da Sade se Cuida Todos os Dias
(http://promocaodasaude.saude.gov.br/pro-
mocaodasaude) e utilizou estratgia integrada
de publicidade e mdia, comunicao social,

relaes pblicas, eventos e promoo, parcerias
estratgicas e o desafio de uma nova posio dig-
ital na rede mundial de computadores para que o
MS possa assumir papel indutor de informao
sobre promoo da sade.
Para o desenvolvimento desta estratgia, a es-
sncia de marca desenvolvida fundamentava-se
na promoo da sade como o grande marco da
luta pela universalizao do sistema de sade e
pela implantao de polticas pblicas em defesa
da vida, tornando a sade um direito social irre-
vogvel.
A PNPS vem para provocar mudanas nos
modos de organizar, planejar, realizar, analisar e
avaliar o trabalho em sade e traz, em sua essn-
cia, a necessidade de estabelecer relao com as
demais polticas pblicas conquistadas pela po-
pulao.
Da Sade se Cuida Todos os Dias procura
desenvolver estratgias de comunicao e mo-
bilizao social, articulando aes intersetoriais
e especficas, nos seguintes eixos: a) incentivo
alimentao saudvel; b) incentivo reduo do padas, vigilncia, empoderamento da populao
consumo de lcool; c) incentivo atividade fsica;
d) controle do tabagismo; e) incentivo seguran-
a no trnsito; f) incentivo cultura da paz; g)
incentivo ao ambiente saudvel; h) incentivo ao
parto normal.
A grande novidade, para alm das estratgias
integradas que procuram articular a publicidade
e a comunicao social a partir de um eixo co-
mum (cuidar da sade todos os dias), fortemente
comprometido com princpios fundamentais
da PNPS, foi a incluso do incentivo ao parto
normal como um novo eixo da PNPS ou um
apndice integrado poltica de promoo.
Tal deciso assenta-se na constatao de que
o Brasil atravessava um grave problema de sade
pblica no que se refere assistncia materna.
Em 2013, 84% dos partos realizados pela rede de
sade suplementar foram cesarianas. Um nme-
ro alarmante que coloca o pas na posio de
lder mundial em partos cirrgicos, uma vez que
o recomendado pela OMS de 15%, ainda que a
prpria OMS reconhea que os esforos devam
se concentrar em garantir que cesreas sejam
feitas nos casos em que so necessrios, em vez
de buscar atingir uma taxa especfica38.
Uma das maneiras mais eficientes de combat-
er esses ndices com informao e estimulando
o parto normal. Neste sentido, o SUS oferece a
Rede Cegonha, com acompanhamento duran-
te a gestao, parto e ps-parto, e a ANS e o
Ministrio da Sade passaram a propor uma mu-
dana no modelo de assistncia ao parto tambm
1691
Cincia & Sade Coletiva, 21(6):1683-1694, 2016
na sade suplementar, valorizando o parto nor-
mal e ampliado medidas de regulao obsttrica.
Para inverso do quadro h a necessidade de
produzir uma ampla mobilizao social e em-
poderamento das mulheres, para alm das me-
didas relacionadas s mudanas necessrias no
modelo de cuidado obsttrico, com a valorizao
da insero da enfermagem no cuidado, do mod-
elo de financiamento e da regulao da ateno
obsttrica.
Compreendeu-se, a partir da, a pertinncia
de produzir uma ampliao no leque de inter-
venes propostos na PNPS. Trata-se de uma de-
ciso tcnica e poltica que pressupe que a PNPS
no deveria se restringir interveno sobre os
fatores de risco consagrados para as DCNT e,
assim como j procura enfrentar outros determi-
nantes e agravos importantes, como as diversas
formas de violncias e o uso abusivo de lcool e
outras drogas, deveria estar aberta e incluir outros
problemas de sade a partir das necessidades
da populao que exigem intervenes anteci-
para o autocuidado, produo de conscincia
sanitria, compromisso pessoal e coletivo de to-
dos os cidados, (usurios, grupo alvo/de risco ou
no, trabalhadores, pesquisadores, gestores etc)
com o enfrentamento destes desafios.
Prximos captulos: potncia de uma obra,
ainda, em aberto
A PNPS apresentou diversos avanos e im-
portantes desafios. A agenda de prioridades 2006
a 2007 acabou por ser cumprida, mas tambm fo-
ram inseridas novas aes, que no constavam no
texto original. Destaque para a articulao entre
a PNPS e o Plano de Enfrentamento de DCNT,
potencializando aes, prioridades e resultados.
Destaca-se a importncia do Comit Gestor
da PNPS na coordenao das aes intra e inter-
setoriais da promoo da sade, trabalhando de
forma contnua e sustentada neste perodo, e que
foi um facilitador para a integrao dos processos.
Foi muito importante a insero de progra-
mas de promoo da sade na programao
oramentria; financiamentos destinados aos
municpios e estados para projetos de atividade
fsica e prticas corporais; avanos expressivos
na vigilncia da morbimortalidade e dos fatores
de risco e proteo das DCNT; e avanos na ava-
liao dos projetos, nas parcerias, na capacitao
de recursos humanos e na mobilizao social. O
campo da promoo est em processo de cons-
truo e ainda temos um grande caminho a per-
1692
Malta DC et al.
correr, mas esto dados os passos efetivos para a
sua institucionalizao e fortalecimento.
Ainda constitui um desafio avanar na ao
intersetorial buscando articular aes destina-
das a pblicos especficos, como a promoo da
sade no ambiente do trabalho, na comunida-
de, buscando avanar em projetos destinados
melhoria da mobilidade urbana, na incluso de
pessoas com deficincia e idosos. Alm das neces-
srias aes intersetoriais referentes ao planeja-
mento urbano, com evidente impacto nos nveis
de atividade fsica da populao, possibilitando o
acesso a espaos seguros e saudveis pela popula-
o de baixa renda. Estas aes cabem a diversos
setores, em todas as esferas de governo, incluin-
do o Ministrio das Cidades e o Ministrio do
Transporte, dentre outros.
O processo de reviso da PNPS ampliou o
escopo de consulta para as regies brasileiras e
trouxe diversidades de expectativas e prioridades.
A necessidade de se conformar uma Poltica de
carter nacional ofusca singularidades. H que
se seguir com aproximaes sucessivas entre o
todo e as partes. Buscar que o local/territorial/
municipal/regional/estadual tenham suas cores
representadas em uma poltica nacional uma
aspirao legtima. E para tanto, uma Poltica
Pblica precisa estar em constante reviso. E este
processo reflexivo e avaliativo deve se transmu-
tar em um processo ininterrupto de reflexo e
Colaboradores
DC Malta, OL Morais Neto, MMA Silva, D Ro-
cha, AM Castro, AAC Reis e M Akerman partici-
param igualmente de todas as etapas de elabora-
o do artigo.
avaliao compartilhada avalia quem formula,
avalia quem faz, avalia quem usa39.
Queremos chamar a ateno para o fato de
que em 2015, no lanamento da campanha Da
Sade se Cuida Todos os Dias para difundir os
princpios e aes da PNPS se incluiu o tema
incentivo ao parto natural, ao, esta, que no
constava da portaria de relanamento da PNPS
em novembro de 2014.
Stephen Ball, citado por Rezende e Baptista40,
reconhece que h disputas o tempo todo na pro-
duo das polticas: o tempo todo h formulao/
produo de novos textos. Assim, h produo de
texto em todos os contextos de produo de uma
poltica. E no basta a fora da lei como amarra
ou limite para que clamores sociais e imperativos
tico-polticos possam se manifestar a posteriori
a qualquer publicao formal de uma Poltica.
A lei no pode ser uma letra morta sem vida
que pulsa. H que se ter sensibilidade, pois uma
poltica sofre mltiplos atravessamentos de tex-
tos, discursos, disputas, aes e efeitos40.
E neste sentido, para que uma poltica per-
manea viva ela precisa ser vista, no como algo
absoluto e definitivo, mas como um dispositivo
de natureza essencialmente estratgica... de uma
interveno racional e combinada das relaes de
fora... o dispositivo est sempre inscrito num jogo
de poder, ao mesmo tempo, sempre ligado aos limi-
tes do saber...41.

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ciao Brasileira das Indstrias de Massas Alimentcias
(ABIMA), a Associao Brasileira da Indstria de Trigo
(ABITRIGO) e a Associao Brasileira de Panificao
e Confeitaria (ABIP), com a finalidade de estabelecer
metas nacionais para a reduo do teor de sdio em ali-
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