INFORME SOBRE LOS EFECTOS NEGATIVOS DEL

INCUMPLIMIENTO DEL ESTATUTO DE GERNIKA

 -I-

PANORAMICA GENERAL DEL ESTADO DE SITUACIN DEL

AUTOGOBIERNO VASCO

(UN PROCESO DIFERENCIADO E INACABADO O IGUALADO Y FINALIZADO)

Dando respuesta al requerimiento formulado por la Presidencia del

Parlamento Vasco el 11 de junio de 2014, en el que se recoge el Acuerdo
adoptado por la Ponencia de Autogobierno, de esa misma fecha, en el que
se requera al Gobierno Vasco informe sobre los negativos efectos sociales
del incumplimiento del Estatuto de Gernika, aprobado mediante Ley
Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre, cabe sealar que sobre esa cuestin
muchos han sido los debates e informes que desde la aprobacin del
Estatuto de Gernika se han realizado.

As, y sin nimo agotador, cabe recordar que ya en I988 el Pacto de Ajuria-
Enea pona de manifiesto que la confianza democrtica y la convivencia
estaban indisolublemente unidos al cumplimiento ntegro del Estatuto
cuando deca que El cumplimiento de todos los contenidos del Estatuto
respetando sus principios y singularidadcontribuira reforzar la
confianza democrticay la convivencia.

Aos ms tarde, en enero de 1992, El Gobierno Vasco aprueba el llamado

Informe Zuba (Informe sobre Transferencias pendientes) y el 20 de
octubre de 1995, el Pleno del Parlamento Vasco analiza y valora
positivamente el Informe sobre las prioridades de las Transferencias
pendientes, tambin aprobado por el Gobierno Vasco. En ambos se
analizaron los entresijos tcnicos y polticos sobre el incumplimiento del
Estatuto y fueron precedidos por la Declaracin del derecho de
autodeterminacin realizada por el Parlamento Vasco el 15 de febrero de
1990.

A continuacin de los informes sobre transferencias pendientes citados

volvi a elaborarse, en julio de 1993, un nuevo Informe sobre el
desarrollo estatutario.

Llegamos as al 25 de octubre de 2001, cuando tiene lugar un Pleno

monogrfico, en el Parlamento Vasco, sobre el estado del autogobierno,
donde el Lehendakari realiza una reflexin tras veintids aos de
autogobierno vasco e identifica las claves principales para un debate sobre
el mismo , cuando dijo que slo cerrando la puerta del incumplimiento y
la frustracin seremos capaces de abrir la ventana haca el futuro, por ello
es hoy ms necesario que nunca reivindicar conjuntamente el
compromiso de respeto del marco de autogobierno existente mediante el
cumplimiento urgente del Estatuto en su integridad; y tambin que sta
Comisin Especial constituye un instrumento que nos permitir aunar las
iniciativas de cada grupo para dar cumplimiento a la voluntad de la
sociedad en relacin con el grado de autogobierno deseado.

A tal fin realiz un anlisis cronolgico del devenir estatutario desde las
expectativas iniciales generadas tras su aprobacin como solucin al
llamado caso vasco hasta la realidad en la que se encontraba en aquel
momento con una parte incumplida y otra interpretada a la baja,
recordando las declaraciones del Ministro de Administraciones Pblicas,
Sr. Posada, en agosto de 2001, cuando manifest que cumplir el Estatuto
de Gernika es incompatible con la Constitucin

Meses ms tarde, el 30 de enero de 2002, comparece la Vicelehendakari,

ante la Comisin Especial sobre Autogobierno del Parlamento Vasco,
para hacer un balance de situacin sobre la perspectiva actual de
cumplimiento y desarrollo del Estatuto de Gernika y actualizacin del
autogobierno vasco.

En ella la Vicelehendakari expuso el alto grado de desilusin instalado en

amplias capas de la sociedad vasca por el Estatuto debido a su
incumplimiento y los hitos que, a su juicio, haban conducido a este estado
de nimo poltico por sus efectos negativos para el bienestar de la
sociedad vasca

Hitos que concretaba, entre otros, en el espritu de la LOAPA, la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y el mercadeo poltico
practicado por los poderes centrales del Estado con respecto al
cumplimiento del Estatuto y cuyo resultado era un Estatuto non nato,
en una parte, y recortado, en otra: Dando como consecuencia un
autogobierno flotante, sin prestigio, en la medida que no poda hacer
frente a los retos que su sociedad le demanda a travs de polticas
pblicas autnomas y con pocas instrumentos para la defensa de aquel en
sus contenidos y garantas.

Ese mismo da y en la misma sede se presenta el informe elaborado por el

Gobierno Vasco, y presentado por la Vicelehendakari ante la Comisin
Especial sobre Autogobierno del Parlamento Vasco, sobre las
Consecuencias del incumplimiento del Pacto Estatutario, en el que se
analizaban los negativos efectos econmicos y sociales para la sociedad
vasca y sus expectativas de futuro que el incumplimiento del pacto
estatutario provoca en aquella al no estar plenamente desarrolladas las
reas competenciales de trabajo y seguridad social; infraestructuras y
medio ambiente; econmico-financiera, industria, comercio y turismo;
educacin e investigacin; interior; justicia; cultura; agricultura, ganadera,
pesca y alimentacin; ni tampoco contar con un sistema de garantas
polticas del autogobierno vasco.

Llegados al 25 de octubre de 2003, se produce la aprobacin por el

Parlamento Vasco de la Propuesta de reforma estatutaria presentada
por el Gobierno Vasco, en cumplimiento del mandato parlamentario
adoptado el 12 de julio de 2002 para el inicio de un proceso de reforma
del marco jurdico vigente. Texto que vino precedido por la presentacin
del Lehendakari en el Parlamento Vasco, el 27 de septiembre de 2002, de
su Iniciativa para la convivencia.

Ya en abril de 2004, el da 20, se produce la aprobacin por el Gobierno

Vasco del informe Razones econmicas para un nuevo marco
Institucional, que llevaba por subttulo La propuesta de un nuevo
Estatuto Poltico como instrumento para desarrollar el crecimiento y el
bienestar de la sociedad vasca.

En l se analizaban las razones de la exitosa evolucin de la economa

vasca desde la aprobacin del Estatuto de Gernika, y se aportaban las
claves de un nuevo modelo econmico para Euskadi en el cambiante
escenario internacional basado en la construccin de una sociedad de la
informacin y el conocimiento; la investigacin, la tecnologa y la calidad
total; y, los requerimientos para esa segunda transformacin econmica
de Euskadi, a allegar desde un nuevo pacto poltico estatutario en las
reas relativas a la articulacin territorial y las redes de infraestructuras;
los recursos naturales; la investigacin, desarrollo e innovacin; la
educacin y formacin; las polticas econmicas sectoriales y la
ordenacin de la actividad econmica y financiera pblica y privada; y, el
mbito sociolaboral y la proteccin social y para la salud.

Al da siguiente, el 21 de abril de 2004, comparece la Vicelehendakari,

ante la Comisin de Instituciones e Interior del Parlamento Vasco, en la
ponencia de debate de la Propuesta de Estatuto Poltico de la
Comunidad de Euskadi al objeto de informar de misma y del citado
informe sobre las Razones econmicas para un nuevo marco
institucional.

En esta comparecencia volvi a debatirse la insatisfactoria evolucin del

autogobierno desde la aprobacin del Estatuto de Gernika debido a su
incumplimiento y recortes, sus causas y la alternativa propuesta, con sus
fundamentos jurdico-polticos, para un nuevo pacto para la convivencia
poltica

No puede decirse despus de lo expuesto que en la andadura del Estatuto

de Gernika no se haya debatido sobre su incumplimiento, sus causas y
efectos que obviamente de muy distinto significado pueden ser como
queda reflejado en los debates e informes citados.

En el informe que ahora abordamos nos centraremos en la mayoritaria

percepcin sobre la falta de integracin satisfactoria del pueblo vasco,
comprendido en esta Comunidad Autnoma, en el Estado espaol; o, lo
que es lo mismo, los efectos polticos negativos que genera aquella
situacin y que impele a la bsqueda de un nuevo estatus poltico.

Decimos que es mayoritaria esa percepcin de decepcin en cuanto que la

expresin socio-poltica de la misma lo es. A tal efecto, represe en el
grado mayoritario de representacin de los partidos polticos,
organizaciones sindicales y asociacionismo de cualquier ndole que la
recoge. Y ello, sin entrar a considerar la intensidad de las respuestas que
desde ese conglomerado mayoritario se proponen, que discurren desde el
no cuestionamiento de la unidad territorial del Estado (aunque s de su
unidad nacional) hasta la soberana plena.

Las causas nucleares que nos han trado hasta la situacin presente desde
aquellos primeros aos de aprobacin de la Constitucin de 1978 y del
Estatuto de Euskadi de 1979, se concretan, a nuestro juicio, en el no
reconocimiento efectivo de la nacionalidad histrica de Euskadi y su
capacidad de decisin plasmada en un entramado institucional y
competencial singular, en una actitud renuente por parte del Estado a
mantener una relacin preferentemente bilateral y pactada y la cuasi
inexistencia de un sistema efectivo de garantas con capacidad de
reaccionar ante las vulneraciones al autogobierno.

Estas caractersticas de nuestro autogobierno son precisamente las que

demandan un nuevo estatus poltico a fin de recuperar la idea primera de
aqul, reafirmando y asegurando su identidad, singularidad, preservacin
y facultad de evolucin a la par de las necesidades socioeconmicas
cambiantes de nuestra sociedad y entornos.
Pero retornando a las referidas razones de la crisis del autogobierno, an
podramos sintetizarlas ms constrindolas a dos: la negacin de la
realidad nacional vasca y la prdida paulatina de valor de los Estatutos de
Autonoma como prolongacin de la regulacin constitucional del llamado
Estado de las autonomas, cuestin esta que adquiere tintes agravados en
el caso vasco pues su Estatuto fue concebido como la Constitucin ad
intra del Pueblo Vasco.

Esta paulatina degradacin o crisis del autogobierno a travs del

cuestionamiento de los dos aspectos referidos ha sido consecuencia de
largo proceso evolutivo en el Estado espaol, cuyo resultado es en el
momento presente la contraposicin de distintas percepciones del estado
de la cuestin. Aquella que se sustenta por las Comunidades Histricas y
aquella otra sostenida desde instancias centrales del Estado, y sus agentes
polticos econmicos y sociales, a la que se suman con carcter general el
resto de Comunidades Autnomas.

Las primeras propugnan para ellas procesos diferenciados e inacabados,

mientras que los segundos sostienen que la Constitucin territorial, o la
forma territorial del Estado, se encuentra acabada y bsicamente igualada
entre las distintas Comunidades Autnomas, por lo que procede una
reforma constitucional que constitucionalice el cierre de la organizacin
territorial del poder poltico en trminos sustancialmente homogneos,
salvo aspectos puntuales (lase, por ejemplo, el Concierto y Convenio
Econmico, lenguas propias, etc.).

Esa contraposicin en la percepcin de la forma territorial del Estado

consideramos es la radiografa sinttica del estado de la cuestin
actualmente.
Ambas percepciones ya se encontraban presentes en los albores del
sistema en la segunda mitad de los aos setenta del siglo pasado.

As, en una primera etapa, desde la aprobacin de la Constitucin hasta

comienzo de los aos noventa del siglo pasado, ya se apreciaba una
diferenciacin entre las nacionalidades histricas, que promovieron casi
inmediatamente despus la promulgacin constitucional sus propios
Estatutos como manifestacin de su sentida singularidad histrica,
cultural, social y poltica; y, el goteo de otros territorios del Estado que
fueron constituyndose tambin en Comunidades Autnomas.

Las diferencias entre ambos procesos no slo fueron de ritmos

temporales, como ha quedado expuesto, sino que tambin reflejaban la
naturaleza de las cosas tal y como se manifestaron en el propio proceso
constituyente. Es de sobra conocido que la denominada cuestin
territorial que aborda la propia Constitucin trae causa principal de las
reivindicaciones histricas mayoritarias de reconocimiento de identidad y
autogobierno del Pas Vasco y Catalua, sin desconocer los casos navarro y
gallego.

Este estado de cosas contina en el perodo constituido y el resto de

territorios del Estado van accediendo a la autonoma no como
consecuencia de impulsos endgenos tal como sucedi con las
nacionalidades histricas sino de la mano de los pactos bipartidistas entre
el PSOE y las distintas configuraciones polticas del centro-derecha
espaol. As, los Acuerdos Autonmicos de julio de 1981, no slo
generalizan el mapa autonmico a todos los territorios del Estado sino que
tambin los igualan entre s competencialmente.
Se aprecia pues desde los propios orgenes y desde los albores del llamado
Estado autonmico una ntida diferencia entre las nacionalidades
histricas y el resto de Comunidades Autnomas. Tanto por su impulso
hacia su autogobierno, endgeno en las primeras e inducido por el
bipartidismo estatal en el resto, como por sus rasgos diferenciales
institucionales, culturales y niveles competenciales con que las segundas
no contaban.

Tambin es de resear la gran diferencia en la percepcin y significado

que para las nacionalidades histricas tena su propia identidad histrica,
cultural y poltica y su plasmacin jurdica en sus Estatutos que eran
considerados como sus Constituciones ad intra respecto al resto con cuasi
cartas otorgadas a tenor de sus procesos estatuyentes. La quiebra jurdica
de la consideracin de los Estatutos para esas nacionalidades histricas
como sus Constituciones ad intra ser con el tiempo, como tendremos
ocasin de ver ms adelante, una de las principales razones de la
percepcin mayoritaria de la falta de integracin satisfactoria de aquellas
en el Estado espaol.

No obstante, y volviendo al relato de aquella primera etapa del

denominado Estado de las Autonomas, ya se apreciaron desde sus inicios
tendencias homogeneizadoras y centralizantes al tratar de relativizar el
alcance de las competencias autonmicas, tanto de las nacionalidades
histricas como del resto. La LOAPA (Ley 12/1983), y la STC 76/1983 que la
desmenta en sus planteamientos abstractos pero que a cambio daba
pautas a los poderes centrales del Estado para el logro de sus
pretensiones concretas, marc un designio que se ha ido con altibajos
pero en lo esencial cumpliendo.
Ya en una segunda etapa, desde los Pactos Autonmicos del ao 1992 que
supusieron la ampliacin de las competencias sobre las polticas pblicas
prestacionales de las Comunidades Autnomas denominadas de rgimen
comn, los poderes centrales del Estado generalizan el tratamiento
homogneo al conjunto de las Comunidades sean de rgimen comn o
histricas, salvo excepciones puntuales a estas ltimas derivadas
frecuentemente por el apoyo de los partidos nacionalistas a la
gobernabilidad del Estado.

Sin embargo es en una tercera etapa desde los primeros aos de la dcada
del dos mil, y hasta el presente, cuando se produce la sustancial igualacin
institucional, competencial y simblica del conjunto de las Comunidades
Autnomas no histricas con estas ltimas, por mor de las generales
reformas estatutarias acometidas por aquellas e impulsadas por los dos
grandes partidos polticos estatales. Ello da justificacin a los poderes
centrales para dispensar a todas las Comunidades Autnomas un trato sin
distingos, en la medida que el sistema territorial se halla igualado,
relativizando as las reivindicaciones histricas de Euskadi y Catalua que
fueron precisamente la razn de ser de toda la arquitectura de la
Constitucin territorial contenida en la propia Constitucin de 1978.

Es en esos momentos cuando aflora con ms notoriedad aquella doble

tensin subyacente en todo el sistema territorial de poder poltico del
Estado entre los que consideran aquel como acabado e igualitario y los
que sostienen, mayoritariamente en las nacionalidades histricas y para
las mismas, que la Constitucin territorial permite un sistema
diferenciado y que este se encuentra inacabado por el incumplimiento de
sus propios Estatutos, de sus Constituciones ad intra, cuya finalidad ltima
era justamente el reconocimiento de su identidad y autogobierno
singularizado y que, por ello, remitan a una relacin bilateral con el
Estado, con trasunto institucional y competencial particular garantizado
frente a vulneraciones unilaterales.

Mientras que los primeros propugnaban el cierre de la forma de Estado a

travs de una reforma constitucional a fin de incorporar a la misma
aquellos aspectos de la Constitucin territorial que haban quedado
fuera de aquella (tales como una delimitacin ms clara de los mbitos
competenciales estatales as como, en su caso, su redefinicin no eran ni
son pocos los que sostienen que el sistema autonmico cuestiona la
propia viabilidad y eficacia del Estado como tal-; el papel de la normativa
estatal bsica u ordinaria en relacin con la normativa autonmica; la
transformacin del Senado en cmara de representacin territorial, la
supresin del principio dispositivo autonmico, etc.), las nacionalidades
histricas patrocinaban la apertura del sistema a travs de las
correspondientes reformas estatutarias a fin de paliar las causas que
originaron el incumplimiento de sus respectivos Estatutos y por ende de
su singularidad histrico-poltica.

Una sucinta nmina a vuela pluma de las causas del sentimiento de

fracaso de su autogobierno por parte de las nacionalidades histricas la
integra la LOAPA y sus consecuencias; un proceso de transferencias de
funciones y servicios an incompleto y el llevado a cabo hecho de manera
discontinua e irregular, por estar ms al albur de coyunturas de necesidad
de los poderes centrales del Estado que del cumplimiento de sus
Estatutos; una concepcin expansiva de la legislacin y normativa bsica
que conlleva una homogenizacin de los niveles competenciales y de las
Comunidades Autnomas (la comn diferencia); el uso irrestricto del
concepto de coordinacin por parte del Estado en prcticamente todas las
polticas pblicas; la recuperacin de competencias por parte del Estado al
socaire del proceso de integracin europeo, acrecentado en los ltimos
tiempos con ocasin de los acuerdos de estabilidad y sostenibilidad de los
servicios y finanzas pblicas y sus consecuencias, incluso de alcance
constitucional; la accin exterior de las Comunidades Autnomas; el
reforzamiento de la uniformidad e igualdad de las condiciones que
garanticen la igualdad de los espaoles en el ejercicio de los derechos y
cumplimiento de los deberes constitucionales; el uso y abuso de planes y
programas nacionales y de la capacidad de gasto asociada a los mismos,
de la direccin de la economa y de la unidad de mercado; el
entrelazamiento de los ttulos competenciales que permite la invocacin
recurrente y espuria de los que previamente se han definido como
transversales; el criterio de la supraterritorialidad y del inters general; y,
un largo etctera, cuya ltima manifestacin han sido las propuestas de la
Comisin para la reforma de las Administraciones Pblicas (CORA). Hitos
todos ellos que han sido o creados o refrendados con carcter general por
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuya sede la preeminencia
procesal del Estado es total tanto desde la restriccin de la legitimacin
activa de las Comunidades Autnomas como a travs de la suspensin de
los actos y disposiciones autonmicas cuando son objeto de recurso por
parte de los poderes del Estado.

Todo ello supuso en el primer lustro del ao dos mil, como decamos, la
eclosin en las nacionalidades histricas, frente a la pretensin de reforma
de la Constitucin para el cierre de la forma de Estado, de pulsiones
reformadoras en sus Estatutos a fin de recomponerlos a su considerada
naturaleza cuasi-constitucional reconocedores de identidades singulares,
adems de estirar al mximo el principio dispositivo, siendo de ese modo
una garanta frente la actuacin de los poderes constituidos del Estado.

Ni unos ni otros consiguieron su propsito. As, el Informe del Consejo de

Estado de febrero de 2006, elaborado a peticin del Gobierno presidido
por el Presidente Rodrguez Zapatero, que detallaba las reformas
constitucionales precisas para el cierre del sistema de reparto territorial
del poder poltico en el Estado, qued en papel mojado por falta de apoyo
del Partido Popular. Por su parte, las coetneas reformas emprendidas en
el Pas Vasco y Catalua como es de sobra conocido tampoco llegaron en
ltimo trmino a buen puerto.

En ambas reformas estatutarias, aunque con distinto grado, se abordaban

aquellas cuestiones que desde el proceso constituyente y estatuyente, en
las dos nacionalidades histricas, han sido y son la clave de bveda de las
llamadas cuestiones vasca y catalana: su reconocimiento como naciones
con voluntad histrica de autogobierno y de decisin y la consideracin de
sus Estatutos como normas de rango cuasi-constitucional adems de
Constituciones ad intra en sus respectivos mbitos territoriales, con las
consecuencias jurdico formales y relacionales que de ambas cuestiones se
derivan, tales como una relacin con el Estado basada preferentemente
en la bilateralidad y en el pacto, una capacidad competencial y de
autoorganizacin institucional singular, y un sistema de garantas eficaz
que impida la vulneracin de su autogobierno.
Tanto la una como la otra pretensin, el reconocimiento de realidades
nacionales diferenciadas de la del Estado y el Estatuto como norma cuasi
constitucional y Constitucin ad intra, han sido tajantemente rechazadas
por el Tribunal Constitucional en distintos pronunciamientos, siendo el
colofn de todos ellos la STC 31/2010, dictada con ocasin del
enjuiciamiento del Estatuto cataln de 2006, en un recurso planteado por
el Partido Popular precisamente para que ese Tribunal determinara con
carcter general sobre la validez constitucional de esas dos claves de
bveda necesarias para una integracin satisfactoria en el Estado de las
referidas nacionalidades histricas.

Ciertamente la posicin del Tribunal Constitucional poda haber sido otra

en ambas cruciales cuestiones que salvo cambio de criterio, que en la
actualidad no se vislumbra, imposibilita un cambio en el estatus poltico
de ambas nacionalidades histricas por la va de la reforma de sus
Estatutos, cabiendo slo la reforma de aquellos tras la previa reforma
constitucional y, en el caso de la Comunidad de Euskadi, por el despliegue
general en sede constitucional o estatutaria de las potencialidades de la
Disposicin adicional primera CE.

Volviendo a aquellas dos cuestiones piedras de toque de la integracin de

las nacionalidades histricas en el Estado, veamos cmo han sido tratadas
por el Tribunal Constitucional.

Respecto a su consideracin de naciones con capacidad de decidir, se

manifiesta de manera contundente cuando dice que slo caben como
autorepresentacin sin contenido jurdico constitucionalno como
realidad jurdicaslo en un sentido ideolgico, histrico o cultural como
manifestacin de una realidad social, cultural y poltica. As, no cabe
referir el trmino nacin a otro sujeto que no sea la Nacin espaola,
aadiendo que no caben realidades nacionales, naciones ni expresiones
anlogas que cuestionen a la Nacin espaola (STC 31/2010), y que los
procesos de revisin sobre esta cuestin y los que afecten al fundamento
de la identidad del titular nico de la soberana (han de sustanciarse)
abierta y directamente por la va que la Constitucin ha previsto para
estos fines no (cabiendo) actuaciones (ni consultas) por otros cauces ni
de las Comunidades Autnomas, ni de cualquier rgano del Estadono
cabiendo recabar el parecer del cuerpo electoral del Pas Vasco ya que
afectan a cuestiones fundamentales resueltas con el proceso
constituyente(como lo es)la identidad y unidad del sujeto soberano
ola relacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas (STC
103/2008).

Sin embargo, de la interpretacin conjunta del artculo 2 y de la

Disposicin transitoria segunda, ambos de la Constitucin, a las que en el
caso de Euskadi habra de aadirse la Disposicin adicional primera CE y la
Disposicin adicional del EAE, cabe sostener la naturaleza cuasi-
constitucional de sus Estatutos y la particularidad jurdico-constitucional
de su autogobierno y capacidad de decisin con proyeccin en sus
instituciones, competencias y aspectos simblicos, y tambin para sus
relaciones singulares con los poderes del Estado.

Cuestin aquella, la de la naturaleza jurdico-constitucional de sus

Estatutos, que tambin el Tribunal Constitucional en su determinante
sentencia 31/2010 descarta de manera terminante y explicita sus
consecuencias con efectos devastadores para nuestro autogobierno.
El contexto histrico en el que se produce el recurso contra el Estatuto
cataln y la motivacin de su promotor, el Partido Popular, estn en gran
medida en la contundencia del contenido del pronunciamiento de ste
Tribunal.

Recordemos que hacia mediados de la primera dcada del ao dos mil

frente a los que propugnaban una reforma constitucional para cerrar la
forma de Estado, pues consideraban que el sistema que haba quedado
abierto en la Constitucin de 1978 haba sido completado sustancialmente
de forma igualitaria para todas las Comunidades Autnomas, se
patrocinaban desde Euskadi y Catalua sendas reformas de su estatus
poltico para recuperar su mermada -por la accin del Estado- naturaleza
constitucional singular y diferenciada garantizando as su futuro
cumplimiento frente a pasados incumplimientos.

Los diversos recursos interpuestos frente a esos movimientos

reformadores que desde Catalua y Euskadi se promovieron, en pos de
modelos de autogobierno diferenciados e inacabados sustentados en la
existencia de comunidades nacionales diferenciadas con vocacin
inveterada de decidir su autogobierno y en la naturaleza constitucional de
sus Estatutos, venan precisamente a cuestionar la razn de ser de los
mismos ya que interpelaban el cierre del modelo de reparto territorial del
poder poltico que se quiere igualitario y acabado desde el resto del
Estado y de sus fuerzas polticas mayoritarias.

Para ello era preciso cerrar constitucionalmente ambas pretensiones,

tanto la existencia de naciones como realidades jurdicas con efectos
jurdico constitucionales distintas a la espaola como la naturaleza cuasi-
constitucional de sus Estatutos y sus efectos respecto a la actuacin de los
poderes del Estado. Esa fue la razn de ser de los recursos interpuestos y
estimados por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 103/2008, de
11 de septiembre, en el caso de Euskadi; y, 31/2010, de 28 de junio,
42/2014, de 25 de marzo, 31/2015, de 25 de febrero, y 32/2015, de 25 de
febrero, de 25 de febrero, para el caso de Catalua.

Volviendo a la caracterizacin de la naturaleza de los Estatutos de

Autonoma, el Tribunal Constitucional, en su STC 31/2010 seala que no
estn habilitados para delimitar el mbito de actuacin del Estado al
negarles una posicin cuasi-constitucional pues no tienen un valor
normativo aadido al que estrictamente corresponde a todas las normas
situadas extramuros de la Constitucin formalquedando por igual
sometidos a esta y a la interpretacin que de la misma haga el Tribunal
Constitucional

Los Estatutos no pueden pues condicionar o vincular el contenido de la

actuacin del legislador estatal, ni de cualquier otro poder del Estado,
cuyo parmetro de actuacin ser exclusivamente la propia Constitucin y
el control que del mismo pueda ejercer el propio Tribunal Constitucional.
En definitiva, el Estado tiene libertad de configuracin con el nico lmite
de la Constitucin.

Dicho lo precedente, queda arruinada la pretensin vasca y catalana de

que sus Estatutos reformados ofrecieran una garanta jurdico-
constitucional suficiente como prolongacin de la propia Constitucin a la
hora de determinar su autogobierno frente a vulneraciones por parte del
Estado.
Ha quedado as, con esta sentencia 31/2010, no reconocida jurdicamente
toda una concepcin mayoritaria en Catalua y Euskadi que considera sus
Estatutos como Constituciones ad intra con fuerza vinculante tambin ad
extra que aseguran un mbito de autogobierno diferenciado e inmune a la
accin del Estado, tal y como qued reflejado durante la propia gnesis y
posteriores reformas. Consideracin que tena su fundamento jurdico en
la propia Constitucin ya que los Estatutos configuran jurdicamente sus
realidades nacionales a travs de un pacto tanto interno como con el
Estado con legitimacin democrtica va refrendo (ex artculo 151 CE)
encarnndose jurdicamente en leyes orgnicas singulares ya que
requieren tanto para su aprobacin como para su reforma un pacto
bilateral (ex artculos 151 y 152 CE y procedimientos de reforma recogidos
en los propios Estatutos). En el caso de Euskadi esa naturaleza
constitucional de una realidad nacional que se articula jurdicamente
queda atestiguada adems en el propio texto constitucional a travs de su
Disposicin adicional primera y en el de su Estatuto por mor de su
Disposicin adicional nica.

Esa sentencia 31/2010, tambin ha supuesto un giro copernicano respecto

a la otras precedentes y muy singularmente con la paradigmtica
247/2007 que determinaba las notas esenciales de los Estatutos diciendo
que:

6. Los Estatutos de Autonoma presentan tres caractersticas

fundamentales. La primera de ellas es la necesaria confluencia de
diferentes voluntades en su procedimiento de elaboracin, rasgo
que es ms ntido en las sucesivas reformas de un Estatuto que en su
aprobacin inicial
La segunda caracterstica es consecuencia de la primera, pues la
aprobacin de los Estatutos por las Cortes Generales, que
representan la soberana nacional (arts. 1.2 y 66.1 CE) determina
que aqullos sean, adems de la norma institucional bsica de la
correspondiente Comunidad Autnoma, normas del Estado,
subordinadas como las restantes normas del Ordenamiento jurdico
a la Constitucin,(pero que) la complementan, lo que incluso se
traduce de modo significativo en su integracin en el parmetro de
apreciacin de la constitucionalidad de las Leyes, disposiciones o
actos con fuerza de Ley, tanto estatales como autonmicas (art.
28.1 LOTC), de manera que forman parte de lo que hemos llamado
bloque de la constitucionalidad (SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ
1; 11/1986, de 28 de enero, FJ 5; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 5,
entre otras muchas).

La tercera caracterstica de los Estatutos de Autonoma es,

asimismo, consecuencia del carcter paccionado de su
procedimiento de elaboracin y, sobre todo, de reforma. Se trata de
la rigidez de que los Estatutos estn dotados; rigidez que es garanta
del derecho a la autonoma que se ha ejercido y que refuerza su
naturaleza de norma de cabecera del correspondiente ordenamiento
autonmico

Lejos de esta concepcin, en la actualidad se estn tramitando en el

Congreso de los Diputados dos Proposiciones de Ley Orgnica de
modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional, para la recuperacin del recurso previo de
inconstitucionalidad para los Proyectos de Ley Orgnica de Estatuto
 de Autonoma o de su modificacin (una presentada por el grupo
popular1 y otra por el grupo socialista2).

1
BOCG. Congreso de los Diputados Nm. B-163-1 de 31/01/2014
2
BOCG. Congreso de los Diputados Nm. B-162-1 de 31/01/2014
 -II-
LA CONSTITUCIN TERRITORIAL. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL, EN ESPECIAL LA STC 31/2010.

El punto de partida de la nueva perspectiva de la doctrina

constitucional, en relacin con el estado de las autonomas, es sin duda la
STC 31/2010, sobre el Estatut de Autonoma para Catalunya. Es por ello
que trataremos en primer lugar de dicha sentencia para posteriormente
desarrollar la subsiguiente doctrina constitucional en aspectos concretos
as como el corpus normativo aprobado por las Cortes espaolas, todo ello
en lo afectante a las polticas de autogobierno.

El TC, en esta sentencia, aborda temas de gran calado compartiendo un

papel destacado junto con otras importantes sentencias dictadas a lo largo
de ms de 30 aos de labor jurisprudencial. Son de recordar, entre otras,
la STC 76/1983 (LOAPA), la STC 32/1981 y 69/1988 (bases), la STC 32/1983
(coordinacin), STC 252/1988 (ejecucin derecho comunitario), la STC
161/1997 (supletoriedad del derecho estatal) , la STC 13/1992 (potestad
de fomento), STC 165/1994 (accin exterior); o la STC 76/1988 (derechos
histricos). Sobre todas ellas, la STC 31/2010, aporta una nueva visin del
hecho estatutario tanto por referirse a la primera impugnacin de un
Estatuto ratificado por referndum como por ser un Estatuto que ofreca
un tratamiento diferente de la fuerza de los Estatutos en el panorama
constitucional; es decir, su posicin en el ordenamiento espaol.
Como bien sealara E. Albert (2010)3 hay tres notas que caracterizan la
STC 31/2010: la brevedad en su argumentacin; su naturaleza apodctica y
su carcter preventivo. En cuanto a la brevedad, tngase en cuenta que se
impugnaron 196 preceptos del Estatuto y que los FFJJ ocupan nicamente
232 folios. Tambin, aade este autor, se usa un tono excesivamente
rotundo y cortante y resulta de un contenido interpretativo dirigido a
evitar, preventivamente, una hipottica inconstitucionalidad,
singularmente al tratar aspectos de mayor carga identitaria.

La sentencia se proyecta ms all del texto estatutario, afectando al

entero sistema autonmico, restringiendo su futuro desarrollo, y en estos
efectos globales dos son los aspectos ms relevantes: cierra la posibilidad
al carcter plurinacional del Estado y merma la funcin constitucional de
los Estatutos.

En la construccin inicial del Estado autonmico se formul un modelo

abierto de Espaa donde se reconocan realidades e identidades diversas,
nacionalidades que se dotaron de una organizacin institucional en los
trminos previstos en la Constitucin. La STC 30/2010 imposibilita esta
concepcin: ataja cualquier intencin de reconocimiento nacional y del
fundamento histrico de Catalua [la sentencia acompaa su
fundamentacin de aproximaciones tajantes a la unidad de Espaa, al
exclusivo fundamento constitucional de la autonoma, al pueblo espaol
como titular nico de la soberana; cuestiones todas ellas efectuadas con
carcter profilctico y con el resultado de fortalecer una concepcin
uninacional del Estado.]
3
E.Alberti, El estado de las autonomas despus de la STC sobre el Estatuto de Catalua, el Cronista
del Estado Social y Democrtico de Derecho n 15, 2010 (pags. 90-97)
La sentencia es concluyente en cuanto al no reconocimiento de Catalua
como nacin (salvo desde una perspectiva ideolgica o histrica). El
concepto de nacin desde el punto de vista jurdico-constitucional slo
resulta de aplicacin a la nacin espaola. En este sentido niega eficacia
interpretativa a los trminos nacin y realidad nacional del Prembulo y
dista mucho del dictamen del Tribunal Supremo de Canad respecto a
Quebec.

Asimismo cierra la va para que Catalua pueda desarrollar

estatutariamente la DA 1 CE, al considerar que los derechos histricos de
la DA 1 son los que corresponden, slo, a los territoriales forales muy
distintos de los que puede ostentar Catalua como derivados de sus
instituciones seculares y su tradicin jurdica (los relacionados con su
derecho civil, cultura, lengua y el sistema institucional en que se organiza
la Generalitat).

Como ha enfatizado E. Albert (2010)4 de algn modo se ha estrechado la

Constitucin y ha quedado fuera de la misma una concepcin del Estado
Autonmico que admita en su seno un reconocimiento especial, en
trminos nacionales, de ciertos territorios, sin que este reconocimiento
identitario condujera necesariamente a una reivindicacin de soberana
propia o, directamente, de un Estado propio.

LOS PROCESOS VASCO Y CATALN

4
Obra citada en nota 1, pg. 94.
En diciembre de 2004 el Parlamento Vasco aprob la propuesta de Nuevo
Estatuto Poltico de la Comunidad de Euskadi y, posteriormente, fue
remitida a las Cortes Generales espaolas para su debate y aprobacin,
donde a comienzos de febrero de 2005, fue inadmitida por el Congreso de
los Diputados, al considerar que propona una nueva relacin entre los
territorios vascos y el Estado Espaol, basado en la libre asociacin y ello
supona ir en contra de la Constitucin.

La nueva propuesta se basaba en tres pilares: el primero, el

reconocimiento de que los vascos y las vascas poseen una identidad
propia; el segundo, dirigido al reconocimiento legal del derecho a decidir
su futuro y su relacin con el Estado espaol; y el tercero, convertir la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco en una comunidad libremente
asociada con el Estado espaol, estatus poltico que potencialmente
podra ser alterado mediante la aplicacin de principio de
autodeterminacin, basndose en la doctrina establecida por el Tribunal
Supremo de Canad.

La metodologa de distribucin de competencias se fij sobre la base de

las polticas pblicas no tanto en una delimitacin funcional de las
competencias, con el fin de evitar las injerencias unilaterales por parte del
Estado central en mbitos materiales atribuidos al Pas Vasco.

Por lo que respecta al nuevo rgimen de garantas jurdicas, ste se

basaba en los principios de lealtad institucional recproca, cooperacin y
equilibrio entre poderes y tambin iba dirigido a evitar que el Estado
incidiera en el mbito competencial de la CAE sin consentimiento de los
poderes pblicos vascos Para ello, se establecieron dos mecanismos de
resolucin de conflictos: la Comisin Bilateral Euskadi-Estado y en una Sala
Especial del Tribunal Constitucional creada al efecto.

Posteriormente se aprob la Ley 9/2008 del Parlamento Vasco que

regulaba una consulta popular para conocer la opinin de la sociedad
vasca sobre la conveniencia de que las instituciones vascas iniciarn
negociaciones con el Estado para lograr la paz y la normalizacin poltica,
siendo declarada inconstitucional en la STC 103/2008. La doctrina
jurisprudencial afirma el principio de uniformidad y de una nica
soberana popular, la de la nacin espaola. Interpreta la integridad
territorial en un sentido restrictivo. En suma, los poderes pblicos
espaoles no habilitan que las entidades autnomas que residen en su
seno ejerzan el derecho a decidir libremente su futuro.

En Catalua el impulso social a favor del derecho a decidir dio paso a

declaraciones polticas por parte del Paramento de Catalua favorables a
la soberana de Catalua y al ejercicio del derecho a decidir. El Tribunal
Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de
Resolucin del Parlamento de Catalua 5/X, de 23 de enero de 2013, por
la que se aprueba la Declaracin de soberana y del derecho a decidir del
pueblo de Catalua (declarada inconstitucional por la STC 42/2014).

Las cuestiones objeto de debate han sido fundamentalmente tres:

1. Si la Resolucin Parlamentaria, dado su carcter poltico, resulta
impugnable ante el Tribunal Constitucional.
 2. Si la declaracin de soberana es constitucional. Definicin del
demos
3. Si el proceso de ejercicio del derecho a decidir tal y como fue
formulado resulta constitucional.

A la primera cuestin, el Tribunal reconoce efectos jurdicos a la

Resolucin del Parlament, porque entiende que lo jurdico no se agota en
lo vinculante. La eficacia jurdica la aprecia en la voluntad de iniciar el
proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los
ciudadanos y ciudadanas de Catalua puedan decidir su futuro poltico
colectivo.

En la segunda cuestin, el Tribunal Constitucional declara inconstitucional

la declaracin de soberana que proclama que El pueblo de Catalua
tiene, por razones de legitimidad democrtica, carcter de sujeto poltico
y jurdico soberano (clusula primera de la Resolucin 5/X), por
entenderla contraria al art. 1.2 y 2 CE, esto es, contraria a la soberana
nacional del pueblo espaol y a la indivisible unidad de la nacin espaola.
Trae a colacin su doctrina clsica sobre la exclusiva titularidad de la
soberana (por todas, STC 31/2010, FJ 12) del pueblo espaol, con lo que
defiende una nocin de soberana de carcter absoluto. Considera, por
tanto, que en el marco constitucional la autonoma otorgada a las
comunidades autnomas no les otorga la cualidad de sujeto poltico y
jurdico soberano.

En cuanto a la tercera cuestin, la sentencia define el derecho a decidir

de los ciudadanos de Catalua no como una manifestacin de un
derecho de autodeterminacin no reconocido en la Constitucin, o
como una atribucin de soberana no reconocida en ella, sino como una
aspiracin poltica a la que slo puede llegarse mediante un proceso
ajustado a la legalidad constitucional con respeto a los principios de
legitimidad democrtica, pluralismo y legalidad. La sentencia hace
hincapi en el principio de legitimidad democrtica, principio de dilogo y
principio de legalidad.

Cuando se refiere al principio del dilogo la sentencia deja sentado que el

Tribunal Constitucional no es la sede donde se han de resolver las
cuestiones relativas a la alteracin de estatus jurdico y que se trata ms
bien de una cuestin poltica y por lo tanto debe ser abordado en sede
poltica, efectivamente, a travs del dilogo: son los poderes pblicos y
muy especialmente los poderes territoriales quienes estn llamados a
resolver mediante el dilogo y la cooperacin los problemas que se
desenvuelven en este mbito. El concepto amplio de dilogo, por otro
parte, no excluye a sistema o institucin legtima alguna capaz de aportar
su iniciativa a las decisiones polticas, ni ningn procedimiento que respete
el marco constitucional.

Por ltimo, la sentencia remarca lo que puede ser la idea principal de la

misma y es que establece cual debe ser el marco donde materializar
institucionalmente y de conformidad a la Constitucin el ejercicio del
derecho a decidir, que no es otro que la presentacin de una propuesta de
reforma constitucional ante las Cortes Generales.
Posteriormente el Parlament aprob la Ley 10/2014, de 26 de septiembre,
de Consultas Populares no Referendarias y Participacin ciudadana
declarada parcialmente inconstitucional por STC 31/2015, de 25 de
febrero de 2015. En dicha sentencia el Tribunal da la razn al Gobierno del
Estado, considerando que todas las consultas que incluyen el cuerpo
electoral (aunque no coincidan con l) y se verifiquen por el voto de los
ciudadanos5 (aunque no lo sea a travs de procedimientos electorales
vigentes) han ser consideradas como un referndum y, por lo tanto, debe
ser reguladas exclusivamente por el Estado y deben ser autorizadas por el
gobierno estatal, sea cual sea su mbito territorial (Catalua, municipal o
supramunicipal) y cualquiera que sea su objeto (se trate o no de
competencias autonmicas o locales). De esta manera, el Tribunal
Constitucional ha reinterpretado, o por lo menos concretado su propia
doctrina, en la direccin contraria a la interpretacin que haba acordado
el Parlament de Catalunya por una amplsima mayora (106 diputados, que
representan el 78,5 por ciento de los miembros del Parlament).

Por otra parte, la sentencia se pronuncia negativamente sobre si el

proceso de consulta puede transformarse en un procedimiento para la
reforma constitucional al decir que el ejercicio de la competencia de la
Comunidad Autnoma de Catalua para regular las consultas no
referendarias est sujeto a determinados lmites: () queda fuera de la
competencia autonmica formular consultas, aun no referendarias, que
incidan sobre sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso

5
FJ 5 pues slo mediante el voto puede formarse la voluntad del cuerpo electoral (SSTC 12/2008, de 29
de enero, FJ 10; y 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2). Solo a travs del sufragio (y no por medio de
otras frmulas de exteriorizacin de la opinin, como el ejercicio del derecho de manifestacin, la
aportacin de firmas, sondeos de opinin o encuestas, etc.) puede quedar acreditado que el resultado de la
consulta sea la fidedigna expresin de la voluntad del cuerpo electoral.
constituyente y que resultan sustradas a la decisin de los poderes
constituidos. El respeto a la Constitucin impone que los proyectos de
revisin del orden constituido, y especialmente de aqullos que afectan al
fundamento de la identidad del titular nico de la soberana, se sustancien
abierta y directamente por la va que la Constitucin ha previsto para esos
fines... Caben, por tanto, cuantas vas sean compatibles con el texto
constitucional, siempre que su consecucin efectiva se realice en el
marco de los procedimientos de reforma de la Constitucin, pues el
respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC
103/2008, FJ 4). [FJ 4 c), prrafo tercero] (STC 31/2015, FJ 6).

Tambin el Decreto de la Generalitat 129/2014, de 27 de septiembre, de

convocatoria de la consulta popular no referendaria sobre el futuro
poltico de Catalunya, fue declarado nulo e inconstitucional por la STC
32/2015, de 25 de febrero, en la medida que se trataba de un tipo de
consulta que, al incluir el cuerpo electoral, se subsuma en la materia que
el propio Tribunal haba declarado inconstitucional en la sentencia
31/2015, sobre la Ley catalana de consultas no referendarias6.

En palabras del Consejo Asesor para la Transicin Nacional de Catalua:

El Tribunal Constitucional, como se ha dicho, ha acogido la interpretacin
del Gobierno central, anulando la parte de la Ley catalana de consultas no
referendarias que prevea las consultas generales, en cualquier mbito

6
FJ 3 El Decreto 129/2014, al convocar una consulta al amparo de lo establecido en la Ley 10/2014 y,
en desarrollo de esta Ley, establecer la regulacin especfica por la que se rige la consulta convocada,
vulnera las competencias del Estado en materia de referndum, al haber convocado un referndum sin la
preceptiva autorizacin estatal, como exige el art. 149.1.32 CE, y sin seguir los procedimientos y
garantas constitucionalmente exigidos, que, como declara este Tribunal en la Sentencia 31/2015, de esta
misma fecha, solo pueden ser aquellos establecidos por el legislador estatal, que es a quien la
Constitucin ha encomendado regular el proceso y las garantas electorales (art. 149.1.1 CE en relacin
con los arts. 23.1 CE, 81.1 CE y 92.3 CE y art. 149.1.32 CE).
territorial, en una reinterpretacin enormemente restrictiva de su
jurisprudencia anterior. Y, en consecuencia, ha anulado tambin el
Decreto de convocatoria de la consulta sobre el futuro poltico de
Catalua. No obstante, el Tribunal Constitucional apela al dilogo poltico
e indica expresamente que no se puede excluir ningn sistema ni
institucin legtima "que aporte su iniciativa a las decisiones polticas, ni
ningn procedimiento que respete el marco constitucional".7

Para Muoz Machado (2014) el Estado de las autonomas necesita un

ajuste severo en cuyo marco hay que solucionar las reivindicaciones de
Catalua que sean atendibles. Pero todo lo que se invente sin mediar una
reforma constitucional conduce a desplazar la Constitucin vigente y
sustituirla por un artificio poltico inestable.8

LA FUNCION DE LOS ESTATUTOS SEGN LA STC 31/2010

En cuanto a la posicin o funcin de los Estatutos en el devenir de la

llamada Constitucin territorial, la sentencia, ciertamente, disminuye su
valor como pieza de encaje que logra la concrecin y puesta en marcha de
las autonomas y posibilita su diversidad a travs de la naturaleza flexible y
adaptable que suponen los Estatutos en la estructura territorial del
Estado. Los Estatutos complementan la Constitucin; es decir, la
organizacin territorial se disea por la colaboracin de la Constitucin y
los Estatutos [la denominada funcin constitucional de los Estatutos
7
El procs per fer la consulta sobre el futur poltic de Catalunya: un balan. Informe n 19. 2 dabril de
2015 Barcelona, Consell Assessor per a la Transicio Nacional (pag. 36)
8
Obra citada La cuarta va, pag. 7
expresamente reconocida en la STC 247/2007, Estatuto CA Valencia, en la
que se reconoce la posicin singular de los Estatutos en el sistema de
fuentes, a consecuencia del carcter paccionado del procedimiento para
su elaboracin y reforma].

Justamente fue Rubio Llorente (1989)9 uno de los primeros autores que
entendi los Estatutos como normas con un contenido constitucional y
una fuerza normativa muy especficas, indicando que esta integracin de
los Estatutos de Autonoma en la Constitucin total (es) la que hace de
ellos medida de validez de las leyes del Estado

Sin embargo la STC 31/2010, en palabras de Miguel A. Aparicio Prez

(2011)10 ha procurado aplicar todo un extenso proyecto de demolicin de
las categoras conceptuales y de las consecuencias normativas que
pudieran derivarse de los Estatutos de Autonoma, no solo como
integrantes del llamado bloque de la constitucionalidad sino tambin
como normas funcionales adecuadas el desarrollo del modelo de Estado
nsito en la Constitucin Espaola de 1978 y, por ello, en el pacto
constituyente que la hizo posible. Como acierta a sealar este autor, el
Tribunal afirma, sin ms, que los Estatutos ocupan su posicin en el
ordenamiento jurdico como meras leyes orgnicas regidas por los
principios de jerarqua respecto a la Constitucin y de competencia en su
relacin con otras normas legales.

En este sentido, no se puede olvidar el Dictamen Consejo de Estado el 16

de febrero de 2006 (informe sobre la reforma constitucional) El citado
9
Rubio Llorente, El bloque de la constitucionalidad, REDC, n 27, 1989.
10
M.A. Aparicio, Posicin y funciones de los EEAA en la STC 31/2010 REAF n 12, 2011.
Dictamen llega a la conclusin de que el proceso autonmico debe
concluirse bajo un prisma de simetra entre las diferentes CCAA y bajo la
suprema direccin del Estado central. El Consejo de Estado exige una
reforma constitucional para que el poder de reforma estatutario sea
dentro de la constitucin, suprimiendo el principio dispositivo11. El TC, sin
embargo, opta por erigirse en el nico administrador de las competencias
al contrastarlas con la Constitucin eliminando cualquier fuerza normativa
del Estatuto que exceda de la propia de una ley orgnica emanada de las
Cortes.

Ya previamente al dictado de la sentencia sobre el Estatut, algn sector de

la doctrina12, haba manifestado el carcter meramente organizativo de
los Estatutos, como normas que venan a contemplar la estructura
orgnica de la Comunidad Autnoma y perfilar, dentro del marco que la
Constitucin les dejara, las competencias autonmicas. Como se ha
podido verificar en el ordenamiento post-sentencia, ni siquiera esta
versin restrictiva de los Estatutos ha sido respetada por el legislador
estatal al aprobar bastantes leyes de corte organizativo que, por mor de
las conclusiones realizadas en el grupo CORA y a travs de los ttulos
contenidos en el art. 149.1.18 y art. 149.1.13, han venido a laminar, ms si
cabe, ese limitado mbito que, en principio, pareca ser el fundamento de
la Norma Institucional autonmica.

LA INTERPRETACION JURISPRUDENCIAL COMO MUTACION

CONSTITUCIONAL
11
El Consejo de Estado aboga, en este punto, por el procedimiento de llevar a la Constitucin todo el
sistema de delimitacin de competencias evitando, de esta forma, que las reformas estatutarias pretendan
ampliar las competencias violentando los lmites constitucionales.
12
Entre otros, Muoz Machado e Ignacio de Otto
Como venimos poniendo de manifiesto, la jurisprudencia constitucional ha
producido una mutacin constitucional de la naturaleza de los Estatutos
de Autonoma.

La doctrina cientfica se pronuncia frente a las mutaciones

constitucionales de distinta forma. As, Bockenforde (2000)13 entiende que
la interpretacin constitucional no puede abrir la puerta a la mutacin
constitucional, puesto que en la prctica, transformara la competencia
interpretativa del Tribunal Constitucional en competencia para modificar
la constitucin alterando la estructura constitucional de la articulacin de
poderes. Por contra, gran parte de la doctrina entiende que la mutacin se
plantea realmente en el marco de la interpretacin constitucional,
mutacin que debe ser validada por la jurisdiccin constitucional. Se
significa, de nuevo, el carcter de los Tribunales Constitucionales como
instancia ltima de sancin de las interpretaciones constitucionales
determinantes de las mutaciones.14

Ackerman (2011), por su parte, se ha referido a la Constitucin

norteamericana, la constitucin viviente, sobre la base de un canon
operativo en el que, adems del canon oficial (texto escrito y enmiendas
formales) se integran los super precedentes judiciales (con mayor peso y
centralidad que el canon oficial) y las leyes estandarte (principios bsicos),
(siendo) las resoluciones judiciales, no las enmiendas formales, las que
sirven como una de las grandes vas establecidas para los cambios
13
La referencia a Bockenforde se recoge en Goran Rollnert Liern La mutacin constitucional, entre la
interpretacin y la jurisdiccin constitucional REDC, n 101, 2014, pag. 137.
14
Goran Rollnert Liern La mutacin constitucional, entre la interpretacin y la jurisdiccin
constitucional REDC, n 101, 2014
fundamentales por la Constitucin vigente. Para este autor, la funcin del
intrprete jurisdiccional es reconocer la legitimidad constitucional de
aquellas interpretaciones que cuentan con suficiente respaldo social para
reputarse manifestacin de una voluntad mayoritaria de cambio
constitucional al margen del procedimiento de reforma. Es, pues, esa
mayora social el intrprete supremo de la constitucin y los jueces
constitucionales no son sino su medio de expresin.

Se est, por tanto, ante la posicin del Tribunal Constitucin y su

verdadera naturaleza en el binomio poder constituyente-poderes
constituidos. Garcia de Enterra ya manifest, tempranamiente, la idea del
Tribunal Constitucional como comisionado formal del poder
constituyente, de tal forma que el constituyente permite al Tribunal una
funcin interpretativa en el marco de una Constitucin permanentemente
reinterpretada, constitucin viviente, siempre que el constituyente no
acuda a la reforma constitucional para desactivar la interpretacin del
Tribunal. Esta pasividad del constituyente supone una aceptacin,
legitimacin tcita, de la nueva interpretacin jurisprudencial. La STC
31/2010 as lo admite cuando el propio Tribunal se autodefine como
poder constituyente prorrogado o sobrevenido, en su FJ 57: el Tribunal
Constitucional es el nico competente para la definicin autntica e
indiscutible- de las categoras y principios constitucionales. Ninguna
norma infraconstitucional, justamente por serlo, puede hacer las veces de
poder constituyente prorrogado o sobrevenido, formalizando uno entre
los varios sentidos que pueda admitir una categora constitucional. Ese
cometido es privativo del Tribunal Constitucional. Tambin en la STC
198/201215, se niega la mera posibilidad de una mutacin constitucional
por va legislativa pero se subraya la idea de que la Constitucin es un
rbol vivo que a travs de una interpretacin evolutiva se acomoda a las
realidades de la vida y el Tribunal Constitucional cuando controla el
ajuste constitucional de esas actualizaciones, dota a las normas de un
contenido que permita leer el texto constitucional a la luz de los
problemas contemporneos, y de las exigencias de la sociedad actual a
que debe dar respuesta la norma fundamental del ordenamiento jurdico
a riesgo, en caso contrario, de convertirse en letra muerta (FJ 9).16

La funcin de los Estatutos, tal y como ha quedado expuesta tras la STC

31/2010 y la caracterizacin de su naturaleza, podramos decir que ha sido
mutada de manera notable respecto al modelo que hasta la fecha vena
considerndose y que la STC 247/2007 recoga de manera paradigmtica.

Mutacin de la naturaleza cuasi-constitucional de los Estatutos, y

singularmente en el Pas Vasco y Catalua, cuya concepcin mayoritaria
en sus respectivos territorios tal y como qued expuesto en otro lugar,
eran considerados como sus Constituciones ad intra y con fuerza
vinculante ad extra.

Mutacin que, a juicio de este Gobierno Vasco, no es legtima ya que

desconoce el presupuesto de la institucin que no es otro que el cambio

15
Sobre la interpretacin constitucional es interesante esta STC 198/2012 sobre la interpretacin
evolutiva a la que recurre el Tribunal en el caso del matrimonio entre personas del mismo sexo, y como se
ve en la siguiente nota el voto particular de Aragn Reyes sobre los lmites a dicha interpretacin.
16
Tres votos particulares de dicha Sentencia entienden que la lectura evolutiva de la Constitucin supone
una mutacin constitucional. Aragn Reyes en su voto particular alude a que con esa lectura evolutiva el
Tribunal Constitucional en lugar de ser, como es, poder constituido pasara a ser un poder constituyente
permanente.
social en la percepcin de las cosas que es recogido jurisprudencialmente
a fin de acomodarlo en la norma sin necesidad de acudir a los
procedimientos establecidos para su reforma.

En el caso que nos ocupa la perdida de la naturaleza cuasi constitucional

de los Estatutos no se acomoda a la percepcin social e institucional que
de los mismos se tiene en sus mbitos respectivos donde son la norma de
cabecera de su sistema normativo-institucional. Por ello, sin respaldo
social, sin acomodo a las realidades de la vida, sin mutacin en la
percepcin social no cabe que los Tribunales la validen. Sin presupuesto
no existe la consecuencia; y si esta se produce es usurpacin del
protagonismo del sujeto poltico a manos de los tribunales. Que es lo que
consideramos que ha sucedido con la STC 31/2010 respecto, entre otras
cosas, a la negacin de la funcin cuasi-constitucional de los Estatutos de
Autonoma y muy singularmente con los de aquellas Comunidades
sustentadas por nacionalidades diferenciadas y, en el caso vasco, por
derechos histricos reconocidos y amparados constitucionalmente y cuya
actualizacin general corresponde al Estatuto vasco y navarro.

TIPOLOGIA DE COMPETENCIAS, RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Y

MATERIAS COMPETENCIALES EN LA STC 31/2010

De los muchos contenidos a los que se refiere la sentencia 31/2010 nos

interesa destacar, por su especial trascendencia, el referido al mbito
competencial. En cuanto a las competencias ya hemos anticipado que la
sentencia priva a los Estatutos de cualquier posibilidad de perfilar y
concretar las facultades que se contienen en un determinado ttulo
competencial, funcin que corresponde al Tribunal Constitucional en su
contraste con la Constitucin. Tampoco sirve de mucho el desglose que se
hace de las materias competenciales ya que el TC le atribuye un valor
meramente interpretativo que no impide la penetracin de la
competencia estatal desde otros ttulos competenciales; el TC olvida que
dentro del bloque de constitucionalidad se encuentran los Estatutos y que
la funcin interpretativa que le corresponde a aquel se proyecta sobre los
ttulos competenciales configurados por el bloque de constitucionalidad
(no puede olvidarse que tambin los Estatutos son normas estatales
aprobadas con el consentimiento del Estado).

Anticipando la conclusin, entendemos que la consecuencia de la

sentencia es que (1) el desarrollo del Estado autonmico no puede
realizarse a travs de las reformas estatutarias, en las cuales desaparece
por completo el principio dispositivo, sino de manera exclusiva a travs de
la accin directa del Tribunal Constitucional que se convierte, as, no en el
intrprete de la Constitucin sino en una Constitucin transustanciada, es
decir, en poder constituyente permanente (M.A. Aparicio, 2011)17. Como
hemos comentado, nos encontramos ante una espuria mutacin
constitucional al carecer de suficiente respaldo social, generada
exclusivamente por la jurisprudencia constitucional; y (2) la desaparicin
de las competencias exclusivas de las CCAA ya que la prdida de
normatividad de los Estatutos habilita a que el Estado intervenga en
cualquier materia mediante la utilizacin de sus ttulos competenciales
horizontales.

17
Obra citada supra 4 pag. 40.
A continuacin nos detendremos, siquiera de forma sinttica, en las
consideraciones que va haciendo la sentencia sobre la tipologa de las
competencias y sobre algunos de los mbitos competenciales que tocaba
el texto del Estatut judicializado, teniendo en cuenta que en los concretos
mbitos competenciales el Tribunal refleja la interpretacin que ha
llevado a cabo al examinar la tipologa de las competencias.

(a) Tipologa de competencias

Competencias exclusivas: en un fallo interpretativo frustra la

finalidad de garantizar la exclusividad de algunos mbitos
competenciales autonmicos, con exclusin del Estado, ya que no
tendrn como efecto impedir la aplicacin del derecho del Estado
emanado en virtud de sus competencias concurrentes.

Competencias compartidas: declara nula la referencia estatutaria al

concepto constitucional de bases estatales (que el Estatuto concreta
en los principios o mnimo comn normativo fijados por el Estado
en normas con rango de ley), porque el alcance de la competencia y
la definicin de su contenido estn atribuidos al Estado cuando ste
es el titular de la potestad de dictar las bases.

Competencias ejecutivas: el TC expresa un fallo interpretativo que

conlleva que la competencia ejecutiva no atribuye a la Generalitat la
potestad para dictar reglamentos de alcance general, sino
nicamente para reglamentos de organizacin interna y de
ordenacin funcional de la competencia ejecutiva.
 (b) Relaciones interinstitucionales

La sentencia realiza un fallo interpretativo al entender que las

disposiciones generales del Estatut referidas a las relaciones
institucionales de la Generalitat han de ser entendidas como
recomendacin poltica al legislador estatal pero sin eficacia jurdica
directa ya que ser necesario que el legislador estatal lo integre en
su normativa. Ser en los trminos establecidos en la legislacin
aplicable que no puede ser otra que la estatal, pues estatales son
los rganos y organismos a los que se refiere, y que en virtud de esa
remisin corresponde al Estado hacer o no efectiva en cada caso
con entera libertad la participacin expresada, su concreto alcance y
su especfico modo de articulacin.

- Aade, la sentencia, que si bien la previsin estatutaria de

participacin orgnica y procedimental en organismos estatales no
tiene efectos en tanto no sea regulada por la legislacin estatal, tal
participacin no puede sustanciarse respecto de rganos decisorios
del Estado, sino nicamente en rganos de consulta y
asesoramiento a travs de los procedimientos correspondientes, ya
que lo primero (respecto de rganos decisorios) resultara
perturbador para la recta y cabal delimitacin de los mbitos
competenciales propios y , en ltimo trmino, para la efectiva
distribucin territorial del poder entre sujetos democrticamente
responsables.
En definitiva la participacin orgnica y procedimental de la
Generalitat habr de ser regulada por la legislacin estatal y no
puede sustanciarse respecto de los rganos decisorios del Estado ni
impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias
estatales.

-Extiende esta misma consideracin a la participacin en la

designacin de Magistrados del TC y de miembros del CGPJ al
entender, por una parte, que tal participacin de manera mediata,
ya est constitucionalmente asegurada a travs de la potestad de
designacin atribuida por los arts. 122.3 y 159.1 CE al Senado,
Cmara de participacin de las CCAA (art. 69.5 CE) y en la que
encuentra perfecto acomodo institucional el legtimo inters de las
mismas en el regular funcionamiento de los rganos del Estado del
que son parte. Y participacin, adems, que, sobre la base del
respeto a las prescripciones constitucionales sobre la materia, se ha
precisado para el caso de este Tribunal por libre decisin del
legislador estatal competente en la Ley Orgnica 6/2007, de 24 de
mayo, de reforma de nuestra Ley rectora.

-En relacin a los mecanismos de colaboracin multilateral

(singularmente Conferencias Sectoriales), el Tribunal apoya el
carcter voluntario de los mismos lo que conlleva la falta de
vinculacin jurdica de las decisiones que se adopten en los
mecanismos multilaterales, que en ningn caso pueden imponerse a
quienes en ellos participen, no alterando la colaboracin, cualquiera
que sea su resultado, la titularidad de la competencia.

-En cuanto a los mecanismos bilaterales de cooperacin Comisin

Bilateral Generalitat-Estado- se ha de entender. como marco
general y permanente de relacin entre los Gobiernos de la
Generalitat y del Estado, que no es contraria a la Constitucin
interpretada en el sentido de que no excluye otros marcos de
relacin, ni otorga a dicha Comisin funcin distinta de la de
cooperacin voluntaria en el mbito de las competencias de ambos
Gobiernos, que son indisponibles. En consecuencia, el alcance de la
participacin y de la colaboracin en el ejercicio de las
competencias estatales no vulnera la Constitucin, ya que no impide
ni menoscaba el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias
competencias.

-Como ltimo mecanismo de colaboracin, el Estatuto prev los

supuestos en que la Generalitat puede emitir informes
determinantes que, en caso de no ser tenidos en cuenta por el
Gobierno del Estado, ste debe motivarlo ante la Comisin Bilateral
Generalitat-Estado, (tal y como sucede en los supuestos de
autorizacin de nuevas modalidades de juego y apuestas de mbito
estatal y participacin en la formacin de las posiciones del Estado
ante la Unin Europea cuando afecten a las competencias exclusivas
de la Comunidad Autnoma). El TC manifiesta que la posicin
determinante no es equivalente a posicin vinculante y, por tanto,
el Gobierno del Estado puede libremente no acogerla, si bien debe
motivar el no acogimiento. El deber de motivacin de la
discrepancia con la posicin determinante puede configurarse como
un mecanismo de colaboracin en supuestos en los que resultan o
pueden resultar especialmente afectados los intereses de la
Comunidad Autnoma, sin que en modo alguno el Estado resulte
vinculado en la decisin que deba adoptar en el ejercicio de sus
competencias. Aade la sentencia que por lo dems, el Estatuto de
Autonoma, en tanto que norma institucional bsica de la
Comunidad Autnoma, no es una sede normativa inadecuada, con
una perspectiva constitucional, para prever con la generalidad con
que se hace en la disposicin recurrida este tipo de mecanismos.

-La participacin de la Generalitat en los asuntos relacionados con la

Unin Europea que afecten a las competencias o intereses de
Catalua deber tambin darse en los trminos que establecen el
presente Estatuto y la legislacin del Estado. Ello supone que,
como ya se ha dicho, es a la legislacin del Estado a la que
corresponde libremente determinar los concretos supuestos,
trminos, formas y condiciones de esa participacin. En definitiva,
se ratifica la doctrina jurisprudencial que no impide que la
cooperacin entre el Estado y las CCCAA se proyecte en relacin con
los tratados internacionales, de tal forma que las CCAA pueden
participar en el proceso de elaboracin de los tratados siempre que
no lesionen la competencia estatal de 149.1.3CE.

-Tambin se somete a consideracin del Tribunal la participacin de

la Generalitat en la formacin de las posiciones del Estado ante la
Unin Europea respecto a asuntos relacionados con las
competencias o los intereses de la Catalua, lo que, explicita el
Tribunal, no supone ni puede significar que se atribuya la
Comunidad Autnoma una participacin unilateral en la formacin
de dichas posiciones, excluyente de la participacin de otras
Comunidades Autnomas en asuntos relacionados con las
competencias o intereses de stas. Ms an, hemos dicho que
cuando el Estado asuma compromisos con la Unin Europea debe
contar con el mximo consenso posible de las Comunidades
Autnomas (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 10). La participacin lo
ser en los trminos que se establecen en el Estatuto y en la
legislacin estatal al amparo de las diferentes competencias que le
atribuye el art. 149.1 CE y que se corresponden con las diferentes
polticas comunitarias, al tratarse, precisamente, del proceso de
formacin de las posiciones del Estado ante la Unin Europea.

-La misma postura se mantiene ante la participacin de la CA en las

delegaciones espaolas ante la UE, ya que, sentencia el Tribunal, al
Estado al que, en el ejercicio de la competencia reservada ex art.
149.1.3 CE, le corresponde determinar los concretos supuestos,
trminos, formas y condiciones de las participaciones indicadas en
el precepto estatutario, participaciones que, adems, no pueden
privar al Estado de sus exclusivas facultades de decisin en este
mbito.

(c) Competencias lingsticas:

- Las competencias lingsticas tienen carcter concurrente, por lo
que tanto Estado como CCAA puede incidir en su regulacin. En el
caso del ejercicio del derecho de opcin lingstica en la
administracin estatal es el Estado quien puede regularlo. En este
sentido, respecto del cataln, se declara inconstitucional el
calificativo de Lengua de uso preferente de las Administraciones
pblicas y de los medios de comunicacin pblicos de Catalua.

-Fallo interpretativo en relacin al carcter de lengua vehicular y de

aprendizaje en la enseanza atribuida al cataln en el Estatuto: El
cataln debe ser lengua vehicular y de aprendizaje en la enseanza,
pero no la nica que goce de tal condicin, predicable con igual
ttulo del castellano en tanto que lengua asimismo oficial en
Catalua.

(d) Instituciones de autogobierno

-Respecto al Consejo de Garantas Estatutarias, la sentencia declara

inconstitucional el carcter vinculante que se atribuye a los
dictmenes del Consejo al entender que si el dictamen es previo
afectara al art. 23CE y supondra una limitacin inadmisible de las
competencias parlamentarias y del derecho de participacin
poltica; si el dictamen es posterior convergera con las funciones
del TC perjudicando el monopolio que ste tiene en cuanto a las
normas con fuerza de ley.
-En cuanto al Sindic de Greuges, sus funciones no pueden limitar la
actuacin supervisora del Defensor del Pueblo por lo que declara
inconstitucional la exclusividad de su funcin en relacin con la
administracin autonmica cuando afecte a derechos
constitucionales.

(e) Competencias locales:

En cuanto a la autonoma municipal se interpreta que el Estatuto no

puede desplazar las potestades estatales derivadas de la Ley de
Bases de Rgimen local sobre control financiero.

(f) Poder Judicial

-Consejo de Justicia Autonmico: admite nicamente un Consejo de

Justicia Autonmico no relacionado con el CGPJ ni encargado del
gobierno del Poder Judicial, ya que de ser de otra forma sera
inconstitucional un Consejo de Justicia de Catalua, dado que el
Poder Judicial no puede tener ms rgano de gobierno que el CGPJ;
ningn rgano, contina diciendo el Tribunal, puede ejercer la
funcin de gobierno de los rganos jurisdiccionales integrados en el
Poder Judicial. En segundo lugar, el Estatuto y funciones del CGPJ
quedan expresamente reservados al legislador orgnico, y ninguna
ley que no sea la LOPJ puede determinar la estructura y funciones
del Consejo.
 En opinin de parte de la doctrina18 el TC, ms que declarar
inconstitucional la existencia del Consejo de Justicia, opera en l
una mutacin, mediante declaraciones de inconstitucionalidad
concretas (una suerte de voladura controlada del rgano) para dejar
en pie un rgano distinto e inesperado (Miguel ngel Cabellos
Espirrez, 2010)19.

-Cuerpos de funcionarios autonmicos al servicio de la

Administracin de Justicia: el TC entiende que se pueden crear tales
cuerpos siempre que la LOPJ lo permita y en los trminos en que lo
haga.

(g) Aguas:

Las competencias ejecutivas de polica de aguas lo sern siempre en

el marco que determine el legislador estatal de aguas.
Tras la STC 31/2010, las SSTC 30/2011 y 32/2011 (Estatuto de
Andaluca y Estatuto de Castilla y Len a propsito de la
competencia exclusiva autonmica sobre aguas de cuencas
hidrogrficas, incluyendo las supracomunitarias), el Tribunal sigue la
doctrina de la STC 31/2010 considerando inadecuado que el
Estatuto realice una concrecin del criterio territorial de
delimitacin de las competencias cuando el art. 149.1.22 CE lo
reserva al Estado y ha sido realizado por el legislador estatal de

18
Manuel Gerpe Landn, Migeul Angel Cabellos en REAF nm 12, mar 2011 p. 302-330;
Miguel A. Aparicio Prez en Revista catalana de dret pblic | Especial Sentncia sobre lEstatut (2010);
Jos M. Porras Ramrez en REAF nm 12, mar 2011, p. 331-362.
19
Miguel ngel Cabellos Espirrez, Poder judicial y modelo de estado en la sentencia sobre el Estatuto
de autonoma de catalua. Revista catalana de dret pblic 2010. Especial Sentencia sobre el Estatut.
aguas. La primera de las sentencias citadas aborda la relacin entre
el Estatuto y la delimitacin de competencias del Estado ex art.
149.1 CE, reiterando que el Estatuto contribuye a perfilar las del
Estado, sin que ello le haga una norma atributiva de competencias
del Estado ni se convierta tampoco en norma de ejercicio de las
competencias estatales, sino que solo puede hacer alguna precisin
sobre el alcance de stas.

(h) Crdito, banca y seguros:

-La competencia compartida en este mbito sobre la estructura,

organizacin y funcionamiento de las entidades de crdito,
cooperativas de crdito y entidades gestoras de planes y fondos de
pensiones y entidades de seguros se desarrolla de conformidad con
las bases estatales en la definicin y contenido de bases que marca
el legislador estatal bsico en esta materia.

-En Cajas de Ahorro el Tribunal entiende que si bien el Estatut

puede concretar el punto de conexin (domicilio) para atribuir
funciones a la CA, ello no afecta a la competencia estatal bsica que
incluye la determinacin de los puntos de conexin adicionales que
el Estado considere pertinentes.

(i) Cultura:
 Segn manifiesta Enric Fossas (2010)20 la asuncin como exclusiva
de la competencia sobre cultura no ha impedido que el Tribunal,
sin declarar la inconstitucionalidad del precepto, haya reafirmado el
carcter concurrente de la competencia, consecuencia del art. 149.2
CE, y haya admitido la proyeccin de otras competencias estatales
(art. 149.1 CE) sobre la competencia autonmica exclusiva en
materia de cultura. A la vista de los efectos de la concurrencia
competencial en una materia que se ejerce mayormente a travs de
la actividad de fomento, y con la experiencia de casi treinta aos de
desarrollo autonmico, la reforma estatutaria pretenda supeditar la
inversin cultural del Estado en Catalua al previo acuerdo de la
Generalidad (art. 127.3 EAC) con el fin de someterla a la poltica
cultural propia de la Comunidad Autnoma y reservar a aqul un
papel subsidiario. Pero ello ha sido rechazado por el Tribunal, que
en este punto ha dictado una sentencia interpretativa al sealar que
tal disposicin no es contraria a la Constitucin slo si se interpreta
que el acuerdo exigido no es necesario ni inexcusable pues si no
existiera nada impedira al Estado invertir en bienes y
equipamientos culturales en Catalua.

(j) Denominaciones e Indicaciones geogrficas

El fallo interpretativo entiende que las competencias ejecutivas de

la Generalitat lo son en los trminos que determinen las leyes
estatales en tanto que corresponde al Estado atribuir el ejercicio de

20
Enric Fossas, Competencia en materia de cultura. comentario a la STC 31/2010, Revista catalana de
dret pblic 2010. Especial Sentencia sobre el Estatut.
las facultades de gestin y control. La misma remisin al marco
estatal se seala para la participacin de la Comunidad Autnoma
en los Consejos Reguladores cuyo mbito sea supracomunitario.

(k) Educacin

La competencia exclusiva en educacin no universitaria no blinda de

la incidencia de los diferentes ttulos estatales ex arts. 27, 81.1 y
149.1.30CE sobre las submaterias que se comprenden en dicha
competencia.(regulacin de rganos de participacin y consulta en
la programacin de la enseanza; determinacin de los contenidos
educativos del primer ciclo de educacin infantil; creacin,
desarrollo organizativo y rgimen de los centros pblicos;
inspeccin, evaluacin interna y garanta de la calidad del sistema
educativo; rgimen de fomento del estudio, de becas y de ayudas;
formacin permanente del personal docente; servicios educativos y
actividades extraescolares; aspectos organizativos de la enseanza
no presencial).

Estas reservas competenciales a favor del Estado no quedan, por

tanto, desvirtuadas por la calificacin estatutaria de determinadas
competencias autonmicas como exclusivas, pues el sentido y
alcance de esa expresin slo puede ser el que, con carcter
general, admite, en su interpretacin constitucionalmente
conforme, el art. 110 EAC (fundamentos jurdicos 59 y 64).
Asimismo aplica la fundamentacin general de que las funciones
comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la
Comunidad Autnoma de Catalua sern siempre y slo las que
se deriven de la interpretacin de la Constitucin reservada a este
Tribunal y, de no mediar la oportuna reforma constitucional, su
contenido y alcance no ser sino el que eventualmente resulte de la
propia evolucin de nuestra jurisprudencia.

(l) Universidades

En lo que a la competencia en materia de universidades se refiere,

el TC reitera lo dicho en los fundamentos dedicados al alcance e
interpretacin que ha de darse a las competencias exclusivas y
asimismo redunda en que no existe riesgo petrificacin estatutaria
de la doctrina constitucional ya que las funciones comprendidas en
las competencias de las que puede ser titular la Comunidad
Autnoma de Catalua sern siempre y slo las que se deriven de
la interpretacin de la Constitucin reservada a este Tribunal y, de
no mediar la oportuna reforma constitucional, su contenido y
alcance no ser sino el que eventualmente resulte de la propia
evolucin de nuestra jurisprudencia.

(m) Deporte

Se impugnaba nicamente la participacin de la Generalitat en

entidades y organismos europeos o, en general, internacionales
que tengan por objeto el desarrollo del deporte. El Tribunal
entiende que tal participacin no supone el ejercicio de potestades
que estn reservadas al Estado ex art. 149.1.3 CE, y, por tanto
siguiendo su interpretacin en materia de accin exterior, no
puede, tampoco, condicionar el libre y pleno ejercicio estatal de
dicha competencia correspondiendo al Estado regular su alcance y
modalidades.

(n) Inmigracin

El Tribunal interpreta que las potestades estatutarias no significan la

atribucin a la Generalitat de competencia alguna en materia de
inmigracin (que slo corresponde al Estado), siendo lo relevante
no la denominacin de la materia o ttulo competencial en cuestin,
sino el alcance material de las concretas competencias o potestades
estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autnoma.

La sentencia propugna un equilibrio entre la competencia estatal en

inmigracin y las competencias sectoriales autonmicas, tanto en
las polticas pblicas de educacin, asistencia social, sanidad,
vivienda, cultura, etc. como en el de ejecucin de la legislacin
laboral.

En cuanto a la integracin social se trata de que la misma venga

concretada no solo por el conjunto de medidas asistenciales que
puedan ofrecer las administraciones competentes sectorialmente
sino tambin, de manera previa, por el rgimen mismo de ejercicio
de los derechos. Nada impide que esas competencias se ejerzan
especialmente al servicio de la integracin de los inmigrantes.
-En cuanto a las autorizaciones de trabajo, el Tribunal entendi que
el Estado, como titular de la competencia preferente entre las que
concurren a la regulacin del rgimen jurdico de los extranjeros en
tanto que inmigrantes, no puede hacer entera abstraccin, sin
embargo, de competencias sectoriales atribuidas a las Comunidades
Autnomas, como es el caso, en lo que importa ahora, de la
competencia ejecutiva en materia de legislacin laboral. Al Estado
ha de corresponder, con carcter exclusivo, la competencia en cuya
virtud se disciplina el rgimen jurdico que hace del extranjero un
inmigrante y atiende a las circunstancias ms inmediatamente
vinculadas a esa condicin y a la Generalitat puede corresponder
aquella que, operando sobre el extranjero as cualificado, se refiere
estrictamente a su condicin como trabajador en Catalua.

(o) Infraestructuras del transporte

La intervencin de la Comunidad Autnoma en los organismos

suprautonmicos que ejercen funciones sobre infraestructuras
situadas en Catalua as como el informe de calificacin de inters
general de una infraestructura sita en Catalua slo es legitima si se
restringe al mbito de competencias autonmico y no impide ni
perturba las competencias estatales. La intervencin va informe no
es vinculante.
Por otra parte estas tcnicas de cooperacin son perfectamente
constitucionales y, adems, en materia de ferrocarriles la doctrina
jurisprudencial ha resuelto que es contrario al sistema de
distribucin de competencias la imposicin unilateral de la
integracin en la red nacional de lneas y servicios de competencia
exclusiva de la Comunidad Autnoma sin contar con la intervencin
de sta.

En cuanto a la competencia exclusiva sobre su red viaria en todo el

mbito territorial de Catalua, y tambin la participacin en la
gestin de la red del Estado en Catalua, de acuerdo con lo que
establece la normativa estatal. El Tribunal entiende que la
normativa estatal ser la que determine finalmente si procede o no
esta participacin y establecer en su caso la modalidad y alcance.
Lo mismo se dice en relacin con las competencias de ejecucin de
la Generalitat sobre el dominio pblico hidrulico y las obras de
inters general.

(p) Transportes:

-La competencia autonmica en transportes martimo y fluvial que

transcurra ntegramente por Catalua se ve condicionada por las
competencias estatales tanto en materia de marina mercante y
puertos como en aguas.

-El Estatut contempla la participacin autonmica en el

establecimiento de servicios ferroviarios que garanticen la
comunicacin con otras Comunidades Autnomas o con el trnsito
internacional. El precepto no atribuye a la Generalitat ninguna
facultad de decisin sobre el establecimiento de tales servicios de
competencia estatal (art. 149.1.21 CE), ni impone mecanismo
alguno que condicione el ejercicio de dichas competencias estatales.
Estos servicios ferroviarios afectan, adems, directamente a las
competencias de la propia Comunidad Autnoma cuando existan
servicios intracomunitarios con itinerarios que coincidan, total o
parcialmente, con los que establezca el Estado para las
comunicaciones con otras Comunidades Autnomas o para el
trnsito internacional. En fin, la participacin aqu prevista no
puede limitar el libre y pleno ejercicio por el Estado de su
competencia exclusiva.

(q) Meteorologa

El Estatut atribuye a la Comunidad Autnoma el establecimiento de

un servicio meteorolgico propio, sin que tal atribucin sea
contraria a la competencia exclusiva estatal sobre el servicio
meteorolgico, ya que la competencia estatal no impide que los
Estatutos de Autonoma puedan atribuir la correlativa competencia
sobre el mismo objeto jurdico siempre que, de un lado, se restrinja
al territorio de la Comunidad Autnoma y, de otro, no limite la
plena competencia estatal sobre meteorologa en la totalidad del
territorio espaol, que incluye la adopcin de cualquier medida
normativa y aplicativa con apoyo fsico en todo el territorio del
Estado y, por tanto, en cada territorio autonmico.

(r) Ordenacin del territorio y Obras Pblicas

El Estatut proclama la exigencia de informe de la Comisin Bilateral
Generalitat-Estado para la determinacin de la ubicacin de las
infraestructuras y los equipamientos de titularidad estatal en
Catalua. Dicho informe, segn la sentencia, no puede ser
vinculante y adems, precisa, que no se emite por la Generalitat,
sino por la Comisin Bilateral Generalitat-Estado, esto es, por un
rgano paritario de colaboracin en el que se integran
representantes de ambas Administraciones.

-En gestin de la zona martimo-terrestre, el Estatuto asigna una

serie de competencias ejecutivas a la Generalitat que se proyectan
sobre el dominio pblico martimo terrestre, de titularidad estatal
(art. 132.2 CE), tales como la gestin de los ttulos de ocupacin y
uso del dominio pblico martimo terrestre, especialmente el
otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las
concesiones de obras fijas en el mar. El Tribunal declara que la
Generalitat ostenta competencias de ordenacin del litoral y otras
especficas (sobre puertos de competencia autonmica,
instalaciones de ocio, marisqueo y acuicultura, entre otras), [por lo
que] la competencia estatal de proteccin del demanio concurre
con las sealadas competencias autonmicas sin que venga a ser
vulnerada. El ejercicio de funciones ejecutivas por la CA cuyo
ejercicio expresamente se somete al respeto del rgimen general
del dominio pblico, implica su plena sujecin a las potestades
estatales, pues dicho rgimen corresponde establecerlo al Estado,
titular del demanio, con libertad de configuracin
-En cuanto a las concesiones de obras fijas en el mar, no es posible
descartar la existencia de obras fijas situadas en el mar que se
proyecten sobre las aguas de la zona martimo-terrestre (territorio
autonmico) o sobre el mar territorial (que no tiene tal condicin) y
que tengan como referencia, en ambos casos, competencias de las
Comunidades Autnomas en los trminos estrictos antes sealados,
siendo entonces legtima la previsin del precepto estatutario
impugnado que atribuye la competencia ejecutiva a la Generalitat,
pero sometindola, como reza el encabezamiento del precepto, al
rgimen general del dominio pblico, cuyo establecimiento
corresponde al Estado.

(s) Organizacin de la Administracin de la Generalitat

El Tribunal reitera su STC 50/1999 segn la cual las Comunidades

Autnomas tienen la potestad exclusiva de crear, modificar y
suprimir los rganos, unidades administrativas o entidades que
configuran sus respectivas Administraciones, de manera que
pueden conformar libremente la estructura orgnica de su aparato
administrativo (ad intra), debiendo el Estado abstenerse de
cualquier intervencin en este mbito. No obstante, esta
competencia no puede impedir que la competencia del Estado
reconocida en el art. 149.1.18 CE se despliegue en los aspectos de la
organizacin que se proyecten sobre los ciudadanos (ad extra).

(t) Sanidad, ordenacin farmacutica y productos farmacuticos

Se subdivide la competencia en sanidad en diversos mbitos que
tambin expresan una mayor o menor fuerza competencial
autonmica.

-En relacin con la organizacin y el funcionamiento de los centros

sanitarios, servicios y establecimientos as como su evaluacin,
inspeccin y control, opera con la mxima intensidad la
competencia asumida en esta materia por la Comunidad Autnoma,
ya que se trata de potestades de supervisin de competencia
autonmica, sin que puedan excluirse en su caso la aplicacin de
normas bsicas o coordinadoras del Estado.

-En cuanto a la participacin de la Generalitat en la planificacin

estatal en materia de sanidad y salud pblica, es al legislador estatal
al que corresponde determinar con entera libertad la participacin
expresada, su concreto alcance y su modo especfico de
articulacin.

(u) Servicios Sociales

-En la materia de asistencia y servicios sociales el TC avala la

competencia autonmica si bien bajo el prisma que la propia
sentencia ha dotado a las competencias exclusivas; es decir, que no
impiden la afectacin de competencias estatales transversales o
desde otros ttulos competenciales.
-Voluntariado: la competencia exclusiva en materia de voluntariado
se convierte en una nueva materia autonmica a efectos
competenciales. Dicha operacin no es objetable desde la
perspectiva constitucional ya que en ningn precepto
constitucional sustentan los demandantes su objecin a la
posibilidad de que por va estatutaria las Comunidades Autnomas,
como en este caso acontece va EAC con la Comunidad Autnoma
de Catalua, puedan asumir competencia en materia de
voluntariado, ni de esa posible asuncin resulta por s misma
infraccin constitucional alguna. Esto no impide el voluntariado
afecto (adherido) a competencias sectoriales ejecutivas del Estado.

(v) Trabajo y Relaciones Laborales

-La competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones

laborales, ha de ser contemplada bajo el pronunciamiento que hace
la sentencia en relacin con la competencia ejecutiva y que sostiene
que en el mbito ejecutivo puede tener cabida una competencia
normativa de carcter funcional de la que resulten reglamentos
internos de organizacin de los servicios necesarios para la
ejecucin y de regulacin de la propia competencia funcional de
ejecucin y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en
prctica de la normativa estatal; y por otra parte, bajo la
manifestacin del Tribunal en torno a los mecanismos de
cooperacin.
-En cuanto a las facultades de autorizacin y control de las agencias
de colocacin, la eleccin del domicilio del establecimiento como
punto de conexin no implica por si misma, ni tiene por qu
derivarse necesariamente de l una proyeccin extraterritorial de su
ejercicio, dado que la competencia asumida puede proyectarse
sobre la vertiente organizativa de aquellas agencias, estando
supeditado en todo caso a lo que disponga el legislador estatal ex
art. 149.1.7 CE.

En relacin a los servicios mnimos respecto de actividades en las

que se declaren huelgas que tengan lugar en Catalua se reitera la
doctrina jurisprudencial contenida en la STC 86/1991 y STC
233/1997 que manifiesta que la CA es competente para la
determinacin de los servicios mnimos en caso de huelga en
servicios esenciales en los casos en los que le corresponda la
responsabilidad poltica del servicio en cuestin, nicamente en el
mbito territorial en el que la CA es competente. Al margen quedan,
por tanto, los supuestos de huelga en servicios esenciales que,
radicados o prestados en territorio cataln y slo en l o tambin
en otros territorios, son de la competencia del Estado por
corresponderle la responsabilidad poltica del servicio en cuestin.

-Funcin Pblica Inspectora: es una competencia ejecutiva de la CA

y los funcionarios de los Cuerpos de inspectores dependen orgnica
y funcionalmente de la CA, puesto que, asumida por la CA la
competencia de ejecucin de la legislacin laboral, le corresponde
tambin la autoorganizacin de los servicios correspondientes, es
 decir, el establecimiento del sistema de organizacin y
funcionamiento de la accin inspectora y sancionadora orientada al
cumplimiento de dicha legislacin, lo que incluye la posibilidad de
establecer que los funcionarios encargados de tales funciones estn
adscritos orgnica y funcionalmente a la Generalitat (STC 249/1988,
de 20 de diciembre, FJ 3). Sin embargo la sentencia aade que lo
dispuesto en el Estatuto no impide, pero tampoco implica,
mantener la actual dualidad de funciones ni tampoco implica
necesariamente la ruptura de la unidad del cuerpo nacional de
funcionarios ni impide su mantenimiento, lo que constituye una
opcin legal compatible con la regulacin estatutaria.

(w) Accin Exterior

Incorpora la jurisprudencia dictada hasta la fecha21 al afirmar que el

objeto de la reserva del art. 149.1.3 CE se refiere, aunque no solo, a
materias tan caractersticas del ordenamiento internacional como
son las relativas a la celebracin de tratados (ius contrahendi), y a la
representacin exterior del Estado (ius legationis), as como a la
creacin de obligaciones internacionales y a la responsabilidad
internacional del Estado y por ello sostiene que, la posibilidad de
las Comunidades Autnomas de llevar a cabo actividades que
tengan una proyeccin exterior debe entenderse limitada a aquellas
que, siendo necesarias, o al menos convenientes para el ejercicio de
sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi,

21
Es interesante analizar las SSTC 80/2012 (recurso de inconstitucionalidad contra el art. 16.6 de la Ley
del Parlamento Vasco 14/1998, de 11 de junio, del deporte) y 110/2012 y sus votos particulares tal y
como se ver en otro epgrafe de este Informe.
no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes
pblicos extranjeros, no incidan en la poltica exterior del Estado y
no generen responsabilidad de este frente a Estados extranjeros u
organizaciones inter o supranacionales.

Como ya hemos dicho anteriormente, el mandato al legislador

estatal para que incorpore la participacin de la Comunidad
Autnoma en determinados organismos internacionales queda
como una mera recomendacin condicionada a lo que disponga la
normativa estatal y la normativa interna del organismo
internacional de que se trate.
 -III-
SITUACIN DEL ESTADO AUTONMICO DESPUES DE LA
SENTECIA 31/2010 SOBRE EL ESTATUT. PERIODO 2011/2015 DE
REGRESIN AUTONOMICA.

A raz de la STC 31/2010 se inicia un proceso recentralizador

ininterrumpido, que se va consolidando en la X Legislatura estatal,
proceso fortalecido por la crisis econmica-financiera, si bien no todas las
medidas adoptadas traen su causa directa de la crisis econmica sino que
parecen responder ms bien a una conviccin de que la descentralizacin
ha de quedarse en los lmites de una mera descentralizacin
administrativa, atribuyendo a las CCAA una suerte de naturaleza gestora
de las polticas centralistas del gobierno del Estado. En definitiva, la
capacidad de las CCAA para fijar polticas propias en mbitos relevantes se
ha reducido hasta casi desaparecer.

Expondremos, por tanto, una perspectiva general de los instrumentos,

jurisprudencia constitucional en que se fundamentan y normativa estatal
dictada en el periodo 2011/2015, periodo del que se anticipan ya las
siguientes caractersticas:
La crisis econmica como causa que justifica la actividad normativa
excepcional del Estado.
Utilizacin generalizada del instrumento del Real Decreto Ley.
Utilizacin simultnea de un gran nmero de ttulos
competenciales.
 Ensanchamiento del alcance de los ttulos competenciales estatales
del 149.1.
Cumplimiento de la normativa europea como motivo de
intervencin normativa.
Eficiencia y eficacia de las administraciones pblicas.
Estabilidad presupuestaria como ttulo competencial autnomo.

III.1 ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: ART. 135 CE.

LEY ORGNICA 2/2012, DE 27 DE ABRIL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA Y LEY ORGNICA 6/2013, DE 14 DE
NOVIEMBRE, CREACIN DE LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE
RESPONSABILIDAD FISCAL.

Comenzaremos con el impacto de las reformas econmico-financieras.

Segn constata I. Urrutia22 Para analizar el impacto de las reformas en

materia financiera y presupuestaria sobre la configuracin de la
autonoma, y las tcnicas que se han venido articulando para incidir de
forma limitativa sobre la capacidad normativa autonmica en sectores
bsicos del autogobierno, se han desarrollados, adems de las tcnicas
clsicas (apelacin a los ttulos transversales 149.1.13CE y 149.1.1CE) otras
ms novedosas como el condicionamiento de la autonoma financiera y la
proliferacin de financiacin condicionada a travs de fondos especficos,
la reconfiguracin del poder de gasto y del procedimiento subvencional.
Se trata, como veremos, de nuevos parmetros introducidos al socaire de

22
Iigo Urrutia, Crisis, derechos sociales e igualdad, TIRANT LO BLANCH, 2015, en prensa (artculo
que ser publicado en obra colectiva de varios autores).
la crisis, que ahora se incorporan al ordenamiento jurdico pero que
seguirn vigentes tras la crisis.

En cuanto a la afeccin de la crisis al sistema competencial vasco, hemos

de partir de la modificacin del art. 135 CE en 201123. Tal y como se deca
en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de septiembre de 2014, <<
Propuesta de Acuerdo en relacin con las Medidas Impulsadas por la
Comisin para la Reforma de las Administraciones Pblicas (Cora)>>, En
la segunda mitad de 2011 se aprueba la segunda modificacin de la CE. A
travs de ella se dota de una nueva redaccin al art. 135 CE que consagra
el principio de estabilidad presupuestaria, prohibiendo al Estado y a las
CCAA incurrir en dficit estructural y estableciendo lmites inexorables al
volumen que puede alcanzar la deuda pblica del conjunto de las
administraciones pblicas en relacin con el PIB. Esta reforma -
popularmente conocida como exprs, por la extrema celeridad con la que
se tramit- afect restrictivamente a la autonoma financiera de las CCAA,
condicionando la capacidad de stas para fijar polticas presupuestarias
propias. Adems, el nuevo texto difiere la concrecin del principio de
estabilidad presupuestaria a la aprobacin por parte, naturalmente, de
las Cortes Generales- de una ley orgnica: la LO 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Con arreglo al
nuevo rgimen, el procedimiento de distribucin de los lmites del dficit y
de la deuda entre los diferentes niveles administrativos, deja de incluir la
participacin de las CCAA y se asume unilateralmente por el Estado [ con

23
La segunda modificacin de la Constitucin se public a los escasos 30 das desde la presentacin de la
iniciativa de reforma del art. 135 CE por los dos grupos mayoritarios. La tramitacin se realiz a travs
del procedimiento de urgencia, reduciendo los plazos, y su aprobacin se produjo en lectura nica. No se
incorpor enmienda alguna. El texto no fue sometido a referndum ya que no lo solicitaron una dcima
parte de los miembros del Congreso ni del Senado, como exige el art. 167.3 CE. De esa forma, se aprob
una reforma fundamental del modelo econmico constitucional.
observacin, sin embargo, del rgimen del Concierto econmico (DF 3 LO
2/2012) que, a pesar de su reconocimiento expreso, tan slo es objeto de
un cumplimiento meramente formal, sin negociacin ni persecucin de un
consenso previo]; por otra parte, se intensifican los controles del Estado
sobre el resto de las administraciones pblicas, instituyndose una especie
de tutela jerrquica de aqul sobre la actividad financiera de las CCAA, con
el pretexto de garantizar el equilibrio presupuestario y el cumplimientos de
los objetivos de dficit y endeudamiento previamente establecidos. Esta
reforma constrie notablemente la autonoma financiera de las CCAA,
forzando a stas a recortar los servicios pblicos asistenciales bsicos y a
debilitar las estructuras organizativas autonmicas.

Lo que interesaba, a los efectos del citado Acuerdo del Consejo de

Gobierno, y tambin respecto al presente informe, es valorar el alcance
respecto de las CC.AA., es decir, si se sobrepasa el mbito estrictamente
financiero para incidir en la autonoma poltica de las CC.AA. Para dar
respuesta a ello, debe tenerse en cuenta que la normativa sobre
estabilidad presupuestaria trae causa de normativa anterior a la reforma
constitucional, concretamente en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria y en la Ley Orgnica 5/2001, de 13
de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria. Recurridas estas leyes las STC 134/2011, de 20 de julio y
186/2011, de 23 de noviembre, entendieron que la legislacin de
estabilidad presupuestaria no vulneraba la Constitucin ni afecta a las
competencias de las Comunidades Autnomas, ensanchando la
competencia estatal de direccin de la actividad econmica general y
reconociendo una enorme capacidad de intervencin a la Administracin
central. Justamente es esta doctrina jurisprudencial sobre la capacidad
estatal para fijar los objetivos de dficit y deuda de las Comunidades
Autnomas y establecer las eventuales sanciones en caso de
incumplimiento, la que viene a sancionarse constitucionalmente mediante
la reforma del art. 135 CE consagrando que la aplicacin del principio de
estabilidad por las CCAA debe materializarse dentro de los lmites que
configure la Ley Orgnica a la que llama el citado artculo.

Los instrumentos que complementan el modelo introducen medidas de

prevencin ante un volumen determinado de deuda pblica, mecanismos
de alerta cuando se aprecie riesgo de incumplimiento de los objetivos de
estabilidad, un completo sistema de intervencin del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas en el caso de incumplimiento de los
citados objetivos e incluso la aplicacin de medidas coercitivas en los
casos de incumplimiento respecto del plan econmico financiero. Tal
mapa de tutela financiera fomenta una visin centralizadora que se ha
alimentado de la situacin de crisis econmica acaecida.

Frente a ello, nicamente la clusula de salvaguarda foral, en cuanto a la

aplicacin de la Ley Orgnica 2/2012 de Estabilidad sin perjuicio de los
dispuesto en el Concierto Econmico, supone una llamada al respeto
institucional, al poner en valor los acuerdos adoptados en el seno de la
Comisin Mixta del Concierto y lo dispuesto en el art. 62 del propio
Concierto econmico, donde se manifiesta que en tal Comisin se
acordarn los compromisos de colaboracin y coordinacin en la materia.
No solo la Ley orgnica de estabilidad presupuestaria, deudora del
modificado art. 135 CE, ha implementado instrumentos de centralizacin
en el mbito financiero, tambin la LEY ORGNICA 6/2013, DE 14 DE
NOVIEMBRE, DE CREACIN DE LA AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE
RESPONSABILIDAD FISCAL, que opta por una nica Autoridad cuando la
normativa europea no constrea a tal modelo unitario; efectivamente, en
el considerando (17) del Reglamento 473/2013 se seala que habr de
tenerse en cuenta la diversidad de los sistemas existentes en los Estados,
posibilitndose, sin que ello sea la opcin preferente, la creacin de ms
de un organismo independiente, encargado del seguimiento del
cumplimiento de las reglas, siempre que haya una clara asignacin de
responsabilidades y que no se solapen las competencias en aspectos
concretos del seguimiento, siendo as coherente con el marco institucional
vigente y con la estructura administrativa especfica de cada pas. Tal
previsin sigui, sin duda, la opinin del Parlamento Europeo que tambin
manifest que, dada la diversidad de sistemas posibles y existentes, debe
poderse disponer, sin que ello sea la opcin preferente, de ms de un
organismo independiente encargado del seguimiento del cumplimiento de
las reglas, siempre que haya una clara asignacin de responsabilidades y
que no se solapen las competencias en aspectos concretos del
seguimiento.

Dada esa exclusividad en la nica autoridad de responsabilidad fiscal

creada, la Ley si introduce, como ya lo hiciera la norma de Estabilidad
presupuestaria una clusula de salvaguarda del rgimen foral, en su DF 6,
segundo prrafo: En virtud de su rgimen foral, la aplicacin a la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se
entender sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Vasco.

III.2 TTULOS TRANSVERSALES Y ALCANCE DE LA NORMATIVA BSICA:

TITULO DEL ART. 149.1.1 CE

La STC 33/2014 (Catalua contra Ley de presupuestos 2003) es un ejemplo

de la interpretacin expansiva que se da a este ttulo competencial. En su
FJ 4, el Tribunal declara que los principios rectores de la poltica social y
econmica del captulo III del ttulo I CE se pueden poner en conexin
directa con la regla competencial ex artculo 149.1.1 CE aunque dicho
artculo hace referencia a derechos y no a principios. En tal sentido, el
Tribunal seala que es posible la aplicacin de este ttulo en relacin a
mandatos especficos recogidos en la CE como los establecidos en el
artculo 50 CE, en relacin con personas mayores o en el art. 49 CE, en
cuanto a personas discapacitadas.

Normativamente el RD-LEY 20/2012, DE 13 DE JULIO, DE MEDIDAS PARA

GARANTIZAR LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA y DE FOMENTO DE LA
COMPETITIVIDAD y LA LEY 2/2012, DE 29 DE JUNIO, DE PRESUPUESTOS
GENERALES DEL ESTADO PARA EL AO 2012 contienen modificaciones de
la Ley de dependencia que hacen uso de este ttulo competencial o la LEY
2/2013, DE 29 DE MAYO, DE PROTECCIN Y USO SOSTENIBLE DEL LITORAL
que contiene la exclusin de 12 ncleos de poblacin del dominio pblico
martimo-terrestre en base al ttulo competencial 149.1.1 relativo a las
condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles.
Por ltimo, tanto el proyecto de ley del Voluntariado como el proyecto de
ley del Tercer Sector, aprobados ambos por el Consejo de Ministros el
20/3/2015, hacen uso del 149.1.1CE. El PROYECTO DE LEY DE
VOLUNTARIADO incide en toda la actividad y rgimen jurdico del
voluntariado que se pueda desarrollar al margen y obviando que la
actividad del voluntariado es, a nuestro juicio (STC 31/2010 FJ 104) una
actividad inherente, en su caso, a las regulaciones sectoriales de las
distintas materias competencial. Es por ello, que la regulacin estatal no
puede sino verse ligada a unos determinados mbitos o materias
competenciales, aquellas en las que el Estado ostenta atribuciones
constitucionales, pero no puede expandir su regulacin de una forma
cuasi universal y desvinculada de aquellos mbitos de tal forma que
penetre de forma indebida en el campo de juego competencial de las
CCAA.

Por su parte, el PROYECTO DE LEY DEL TERCER SECTOR interfiere en el

mbito competencial que en materia de asistencia social tienen las CCAA.
El ttulo competencial del art. 149.1.1CE no da cobertura a la regulacin
que pretende el Estado ya que,en esta materia son las CCAA las que se
han visto investidas de la atribucin competencial para dictar la normativa
correspondiente en estos mbitos de corte asistencial. Recientemente el
TS (sentencia de 21/5/2015) ha declarado nulo el Real Decreto 535/2013,
de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la
concesin de subvenciones a entidades del Tercer Sector, como ONG y
otras entidades privadas sin nimo de lucro y que hacen actividades de
inters general, de mbito estatal. La sentencia reitera que la competencia
exclusiva en la materia de asistencia social es de las Comunidades
Autnomas y que aplicando la STC 13/1992 la intervencin estatal ha de
hacerse de manera genrica o global, territorializando los crditos en los
presupuestos que sern transferidos a las CCAA. Segn el TS la aplicacin
del titulo del art. 149.1.1 no est justificada: Debemos insistir que se trata
de entidades privadas, que se encuentran, cualquiera que sea la
concepcin sobre la tipologa de los entes pblicos seguida, extramuros de
la organizacin y funcionamiento de las administraciones pblicas, y que
no contribuyen ni afectan al citado objetivo de garantizar a los
administrados ese tratamiento comn.

TITULO 149.1.13 CE

Es, seguramente, el titulo competencial ms utilizado por el Estado para

llevar a cabo medidas centralizadoras; utilizacin extensiva que ha
permitido incidir normativa y en aspectos ejecutivos en el mbito
competencial de las CCAA. La crisis econmica, una vez ms, se sita como
causa o factor que ha justificado, bajo este ttulo, la actividad normativa
excepcional del Estado.

En su desarrollo jurisprudencial, destacan los siguientes pronunciamientos

del TC:
STC 34/2013, (Ley 24/2003, de 10 de julio,. de la Via y el Vino), cuya
doctrina supone un vaciamiento de la competencia autonmica sobre
denominaciones de origen debido a lo exhaustivo de la normativa
bsica estatal. Para el TC la Ley recurrida persigue establecer criterios
generales de ordenacin del sector vitcola que eviten la divergencia
entre las normativas autonmicas que constituyen un obstculo para la
unidad de mercado. As entiende que los preceptos recurridos integran
la ordenacin general del sector vitcola y se dirigen a los objetivos a
los que dicha ordenacin tiende. Para llegar a esta conclusin verifica y
confirma que los criterios generales de la Ley son objetivos de poltica
sectorial que puede fijar el Estado al amparo del 149.1.13 y que los
preceptos impugnados se orientan a asegurar la efectividad de esos
principios (conexin con los criterios generales de ordenacin del
sector del vino) no excedindose de ello ni vaciando las competencias
autonmicas. A nuestro entender, la argumentacin a la vista de los
preceptos impugnados resulta demasiado forzada en aras a justificar la
conexin de algunos de dichos artculos con la ordenacin general del
sector, presupuesto ste que no se ve tan claramente como quiere
manifestarlo el Tribunal.

La competencia autonmica de autoorganizacin, proyectada sobre los

rganos de gestin de los vinos de calidad, tiene como nico contenido
la potestad para crear, modificar y suprimir rganos, unidades
administrativas o entidades que configuran las respectivas
administraciones autonmicas o dependen de ellas. Esta competencia
de organizacin puede encontrar un lmite en el establecimiento de las
bases de la planificacin econmica general. Los preceptos
impugnados imponen, respecto de los rganos de gestin, una
determinada composicin, que tengan personalidad jurdica propia y
designan las funciones mnimas a atriburseles. El TC entiende que
dichos preceptos estn estrechamente ligados con la consecucin de
los fines de ordenacin econmica sectorial y que tampoco imponen al
legislador autonmico la naturaleza pblica o privada de los rganos de
gestin, por lo que no invaden la competencia de autoorganizacin.
En cuanto a otro conjunto de preceptos que configuran el rgimen
sancionador {recordando que la titularidad de la potestad
sancionadora va pareja, como instrumental, a la competencia
sustantiva de que se trate}, el Tribunal entiende que aquellos
preceptos que establecen el tipo de sanciones, resultan
constitucionales ya que resulta de capital importancia que la gravedad
de las sanciones a los infractores as como las propias conductas
tipificadas sean uniformes.
Voto particular de 5 magistrados: Partiendo de la opinin mayoritaria
que negaba la competencia del Estado para dictar normativa bsica en
materia de denominaciones de origen, pudiendo incidir en la
regulacin del sector nicamente en aquellos aspectos que, por su
trascendencia econmica, puedan incardinarse en el mbito del
149.1.13CE, entiende que la Ley no est en el mbito de la ordenacin
general del sector econmico del vino sino en la regulacin de las
denominaciones de origen. El hecho de que existan aspectos
econmicos en una actividad no implica la competencia estatal
149.1.13 CE sino que para su concurso es necesario que dichos
aspectos econmicos deban ser materia en s misma de una
ordenacin general de la economa. El ttulo del 149.1.13 CE debe ser
interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un
ttulo competencial ms especfico. Por otra parte, y en el aspecto
organizativo, el examen de los preceptos reguladores de los rganos de
gestin peca de ser muy condescendiente con el legislador anterior
 produciendo, con la atribucin de su carcter bsico, un efectivo
vaciamiento de la competencia autonmica.

STC 130/2013 (Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de

Subvenciones): Recentraliza la competencia estatal de fomento,
otorgando al Estado la capacidad normativa para regular los aspectos
del rgimen subvencional tambin en materias de competencia
exclusiva autonmica y en las que el Estado no invoca ttulos
competencial, genrico ni exclusivo. Se aparta de la STC 13/1992. La
sentencia reduce de manera considerable la capacidad normativa
autonmica en materia de subvenciones. Hasta ahora se reconoca a
las CCAA competencia para regular aquellos procedimientos
subvencinales correspondientes a su mbito competencial sectorial,
debiendo respetar nicamente las bases de la Ley 30/1992. Sin
embargo, la sentencia reconoce al Estado una competencia para
regular las bases del procedimiento subvencional comn, aunque las
subvenciones no constituyan ttulo competencial diferenciado y para
lograr tal fin otorga a diversos ttulos estatales como la normativa
bsica del rgimen jurdico de las administraciones pblicas y la
regulacin estatal de Estabilidad Presupuestaria (149.1.18 y 149.1.14
CE) una extensin hasta ahora desconocida y desorbitada.

Cabe, no obstante, analizar en qu medida ha de aplicarse esta

doctrina homogeneizadora a las Comunidades de rgimen foral, ya que
la propia Ley General de Subvenciones incluye sendas clusulas de
salvaguarda de dicho rgimen (Disposiciones Adicionales 3 y 4 para el
Pas Vasco y Navarra, respectivamente). Una interpretacin garantista
 y tradicional del sistema de Concierto y Convenio Econmico nos lleva
a defender que las peculiaridades del rgimen foral se proyectan no
slo en los aspectos puramente tributarios sino que implica tambin
una autonoma de gasto singular desde el punto de vista cualitativo, lo
que conlleva una no aplicacin directa como lo ha denominado en
ocasiones la doctrina del Tribunal Constitucional- de la normativa
estatal en el mbito de las Comunidades de rgimen foral.24 Esta
interpretacin tradicional y garantista, no obstante, tiene en contra el
fallo de la STC 148/2006 (FJ 7), donde se analiza la aplicacin de la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de
diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y su Ley
complementaria (Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre) a la
Comunidad Foral de Navarra.

El TC niega que el carcter histrico de las comunidades de rgimen

foral, y que la Disposicin Adicional Primera de la CE les otorgue una
autonoma de gasto de mayor nivel que las restantes CCAA. Esta
conclusin la bas en que la normativa vigente del Convenio
econmico no ha previsto normas especiales relativas a la autonoma
de gasto, sino que tienen un contenido esencialmente tributario.

De esta manera, la doctrina de TC sobre la incidencia de la disciplina

financiera en las Comunidades de rgimen foral cabe sintetizarla en los
siguientes trminos:

24
Una exposicin clara de esta postura la encontramos recogida en las alegaciones del letrado del
Gobierno Foral de Navarra resumidos en el antecedente de hecho nm. 8 de la STC 148/2006.
 El TC reconoce la posibilidad de que el legislador presupuestario
estatal limite materialmente la autonoma financiera de las
Comunidades Autnomas [de rgimen foral] con fundamento en el
principio de coordinacin reconocido en el art. 156.1 CE a travs de
medidas directamente relacionadas con objetivos de poltica
econmica, como la reduccin del dficit pblico, que condicionen
la autonoma de gasto de las Comunidades sin vaciarlas de
contenido. (STC 148/2006, FJ 7)

En la STC 148/2006 tambin se interpret el alcance de la clusula

de salvaguarda del rgimen del Convenio econmico que recoga la
Ley de Estabilidad Presupuestaria, reducindola a aspectos
procedimentales de las relaciones financieras entre el Estado y las
Comunidades forales, basadas fundamentalmente en el carcter
bilateral de las relaciones con el Estado, pero sin reconocerle un
contenido material que implicara una menor vinculacin respecto
de la normativa bsica estatal.

Esta doctrina del TC que defiende en materia financiera una

singularidad puramente procedimental precisa de dos matizaciones, a
nuestro juicio:

a) Hay que recordar que la redaccin de la clusula de salvaguarda en

el caso de la CAE era de diferente tenor a la relativa al Convenio
econmico sobre la que se pronunci el TC, por lo que aquella
doctrina puede precisar alguna matizacin.
 La clusula relativa al convenio navarro no negaba la aplicabilidad
de la normativa bsica estatal sino que la modulaba en funcin de lo
establecido en el artculo 64 de la LORAFNA.

Sin embargo, la clusula relativa al Concierto Econmico deca as:

En virtud de su rgimen foral, la aplicacin a la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entender
sin perjuicio de los dispuesto en la Ley del Concierto Econmico.
Una interpretacin literal de dicha clusula conlleva a hacer
prevalecer lo dispuesto en la Ley del Concierto Econmico sobre la
normativa bsica estatal, por lo que en caso de contradiccin
deber aplicarse lo establecido en la normativa propia del Concierto
y dejar de aplicar en consecuencia la normativa bsica estatal.

b) La otra cuestin que precisa de matizacin se refiere a s aquella

doctrina del TC puede ser modulada o alterada mediante los
acuerdos que se adoptan en el seno de los instrumentos bilaterales
propios del rgimen del concierto econmico, como lo es la
Comisin Mixta del Concierto.

STC 74/2014 (Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se

establece la normativa bsica referente a los paneles de catadores de
aceite de oliva virgen): justifica la centralizacin de la existencia de un
sistema de coordinacin y control estatal (designacin del laboratorio
nacional de referencia para realizar los ensayos de aptitud de los
paneles catadores de aceite de oliva virgen), justificndolo por el
carcter suprautonmico de los ensayos de aptitud y por la necesidad
de cumplir con las exigencias de la normativa europea. Aduce que esta
competencia transversal (149.1.13CE) se puede ejercer tanto a travs
de medidas normativas como ejecutivas, resultando preciso y
determinante a los efectos de su ajuste competencial su utilidad para
la consecucin del objetivo de poltica sectorial propuesto, como es el
caso, cuya finalidad es dar cumplimiento a la normativa comunitaria,
aspecto este que por su singular trascendencia justifica su orientacin
a garantizar tambin la correcta articulacin del mercado interior. Esta
ltima justificacin contradice su doctrina consolidada sobre que la
integracin en la UE no altera el orden de distribucin competencial
interno.

El TC hace una descripcin general del alcance del ttulo competencial

bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica a los efectos de valorar la idoneidad de su utilizacin en el
presente caso (FJ3), para lo que se requiere entre otros aspectos que la
medida adoptada tenga una incidencia directa y significativa sobre la
actividad econmica general, que el fin perseguido responda
efectivamente a un objetivo de planificacin econmica y que esta
precise una actuacin unitaria en el conjunto del Estado, sin que todo
ello pueda suponer la desfiguracin del reparto constitucional y
estatutario de competencias en un marco general en el que las
comunidades autnomas han recibido importantes responsabilidades
en materia econmica.

Tras este razonamiento genrico sobre este ttulo competencial, en el

FJ4 valora la importancia para la economa general del mercado del
aceite de oliva (en trminos similares al vitivincola, contemplado en la
STC 34/2013, de 14 de febrero FJ9), cuya relevancia (tanto hacia el
exterior por su dimensin como hacia el interior por la generalizacin
territorial de su produccin) justifica la adopcin de medidas
homogeneizadoras en un aspecto como el de la valoracin
organolptica que tanto incide en la determinacin de la calidad del
aceite y, consecuentemente, en el crdito exterior de un producto en el
que Espaa es primer exportador, as como en la articulacin adecuada
del mercado interior del mismo.

Sin duda el ms acertado comentario crtico de esta desconcertante

sentencia se contiene en el voto particular formulado por cinco de los
magistrados del Tribunal (Ortega Alvarez, Asua Batarrita, Roca Tras,
Valds Dal-R y Xiol Ros), en el que, censurando contundentemente el
fallo, exponen los argumentos por los que consideran que el conflicto
debi haber sido estimado en su totalidad en cuanto que el RD
impugnado vulnera las competencias autonmica en materia de
agricultura. Seala el voto particular que la sentencia utiliza la
contestacin del Gobierno al requerimiento previo de incompetencia
como punto de partida para construir de forma altamente voluntarista
una interpretacin alternativa que no encaja en el tenor literal de los
preceptos impugnados y que le lleva a defender que los mismos se
incardinan en la competencia estatal en materia de rgimen aduanero
y arancelario. Materia competencial cuyo contenido tampoco se
define.
 Seala as mismo que el Tribunal argumenta en la sentencia tal
encuadramiento de forma incorrecta por hacerlo en base a dos normas
comunitarias y dos disposiciones estatales de nfimo rango que no
forman parte del bloque de constitucionalidad, y que mediante tales
consideraciones de pura legalidad ordinaria, tangentes al asunto
controvertido, pretende dar a entender que las operaciones
contempladas son materialmente equiparables, desconociendo que la
finalidad de la norma enjuiciada en absoluto es el rgimen aduanero,
sino la garanta del consumidor de la calidad de los aceites vrgenes.

Contina el voto particular aduciendo que la sentencia tampoco

justifica la excepcionalidad que la doctrina constitucional (STC 27/2014
FJ4) requiere concurra para que la supraterritorialidad opere como
criterio atributivo de competencias ejecutivas al Estado, resultando
extraa a un proceso constitucional la pretensin de la justificacin de
la coordinacin estatal en una normas ISO, por lo que de conformidad
a la jurisprudencia constitucional la coordinacin buscada debera
alcanzarse mediante el sistema de distribucin de competencias y no
estableciendo controles a la actuacin autonmica

STC 108/2014 (Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la

Competencia). El TC justifica que el Estado centralice competencias
ejecutivas en materia de concentraciones econmicas, incluso las
intrautonmicas. Contradice su doctrina de la STC 31/2010 (FJ 96). Se
formula voto particular, donde se afirma que las concentraciones
intrautonmicas son competencia de las CCAA (STC 31/2010 supra y
208/1999).
 STC 193/2013 (Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenacin
de equipamientos comerciales de Catalua). El Tribunal ya se
pronunci en la STC 26/2012, FJ 5, en el sentido de entender que eran
normas bsicas tanto desde la vertiente formal como material. Una vez
establecido este carcter, el Tribunal concluye que constituyen un
ejercicio legtimo de la competencia atribuida al Estado por el artculo
149.1.13 CE y, en su virtud, desplazan la competencia autonmica
exclusiva en materia de comercio interior, lo que comporta que la
disposicin autonmica impugnada slo ser constitucional en la
medida en que sea compatible con la legislacin bsica estatal. El TC
sita la legislacin bsica de contraste en el art. 6 de la Ley 7/1996, de
15 de enero, de ordenacin del comercio minorista y en los apartados
1.a) y 2 del art. 11 de la Ley 17/2009, sobre libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio

STC 5/2014 Y 219/2013 (Ley 5/2009, de 28 de diciembre, de

presupuestos generales de la Comunidad Autnoma de Cantabria para
el ao 2010 : reduccin de masa salarial en el sector publico): La
normativa autonmica pretenda dotar de mayor alcance subjetivo a la
obligacin de reducir masa salarial y el TC lo declara inconstitucional.
La Ley estatal, RD-Ley 8/2010, declar que la reduccin general resulta
plenamente de aplicacin tanto al personal con relacin de empleo
administrativa, funcionarial o estatutaria, incluso al personal sometido
a relacin de empleo laboral del sector pblico, excepto al personal
laboral que perciba una retribucin inferior a 1,5 veces el salario
mnimo interprofesional y al personal laboral no directivo que preste
 sus servicios en las sociedades mercantiles pblicas ni al personal
laboral no directivo de las Entidades Pblicas Empresariales RENFE,
ADIF y AENA, salvo que por negociacin colectiva las partes decidan su
aplicacin. El TC entiende que la Ley estatal es normativa bsica tanto
en la obligacin como en la excepcin (si bsica es la regla, bsica
debe ser tambin la excepcin).El Tribunal Constitucional considera en
su STC 219/2013 (FJ4) como indiscutible el carcter bsico de la
disposicin adicional novena RDL, tanto desde la perspectiva formal
(tiene rango legal y la disposicin final segundad RDL le atribuye
expresamente carcter bsico) como desde su sentido material, ya que
se ajusta a la doctrina constitucional al tener un carcter meramente
coyuntural y de eficacia limitada en el tiempo y constituye una medida
econmica general de carcter presupuestario dirigida a contener la
expansin relativa de uno de los componentes esenciales del gasto
pblico, por lo que su encuadramiento competencial adecuado es el
ttulo reservado al Estado por el artculo 149.1.13 CE Por tanto, el
Tribunal Constitucional concluye que si bsica es la regla general de
reduccin salarial del 5 por 100 de las retribuciones del personal del
sector pblico contenida en el artculo 1,2 del Real Decreto-ley 8/2010,
bsicas deben ser tambin las excepciones citadas (en el mismo
sentido, la STC de 22/06/2015 en la cuestin de inconstitucionalidad
en relacin con la Ley 2/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos
Generales de la CAE para el ejercicio 2010, en la redaccin dada por la
Ley 3/2010, de 24 de junio).

En el mbito normativo se ha hecho un uso abusivo de este ttulo en

mltiples normas con contenidos sectoriales diversos que, como
anticipbamos, han adoptado la crisis como causa directa de las medidas
unificadoras que alumbraban. Esta orientacin se manifiesta de una forma
notable en todas aquellas regulaciones vinculadas al mbito del
mercado, mbito en el que se debilita la autonoma financiera y poltica
de las CCAA y se alienta la eliminacin de las regulaciones autonmicas
con escaso respeto a los intereses que las mismas protegan.

As el RD-LEY 14/2012, DE 20 DE ABRIL, DE MEDIDAS URGENTES DE

RACIONALIZACIN DEL GASTO PBLICO EN EL MBITO EDUCATIVO, el RD
LEY 20/2012, DE 13 DE JULIO, DE MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y DE FOMENTO DE LA COMPETITIVIDAD,
LA LEY 2/2012, DE 29 DE JUNIO, DE PRESUPUESTOS GENERALES DEL
ESTADO PARA 2012 en cuanto limita el empleo pblico, LA LEY 24/2013,
DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELCTRICO.

La LEY 26/2013, DE 27 DE DICIEMBRE DE CAJAS DE AHORRO Y

FUNDACIONES BANCARIAS contiene reserva foral en su DA 16 : 2. En
virtud de su rgimen foral, la aplicacin a la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entender sin perjuicio de lo
dispuesto en la Ley del Concierto Econmico.

Tambin la LEY 10/2014, DE 26 DE JUNIO, DE ORDENACIN, SUPERVISIN

Y SOLVENCIA DE ENTIDADES DE CRDITO. En cuanto a esta Ley
entendemos que, transcurridos ms de treinta aos desde que se
aprobara la Constitucin espaola, vigentes los Estatutos de Autonoma
de las diferentes Comunidades Autnomas, el legislador estatal ha
impedido, por accin y omisin, el ejercicio por las Comunidades
Autnomas de competencias que les corresponde a estas ltimas, toda
vez que no ha operado, o no ha operado de forma adecuada, las
modificaciones para ajustar el ordenamiento jurdico en el mbito de las
entidades de crdito y financieras al nuevo sistema de distribucin
competencial emanado de las mencionadas normas supremas. En efecto,
el TC, en el fundamento jurdico 19 de la STTC 96/1996, declara que las
Comunidades Autnomas del Pas Vasco y Catalua tienen atribuidas
competencias sobre Cajas de Ahorros y Cooperativas de crdito
corporativo, pblico y territorial y, adems, sobre la ordenacin del
crdito y banca. Materia sta que engloba cuestiones relativas tanto a la
estructura y organizacin, como a las funciones y actividad externa de las
entidades de crdito, entidades que desbordan el crculo de la Cajas de
Ahorro y las cooperativas de crdito. Comprendindose en esa actividad,
entre otras, las normas de ordenacin y disciplina de obligada observancia
para ellas.

En consecuencia, se ha de asignar a las Comunidades Autnomas las

competencias de desarrollo legislativo y ejecucin de las bases en relacin
con los bancos que desarrollen, con carcter exclusivo o principal, su
actividad en una Comunidad Autnoma. Dicho punto de conexin tiene
como efecto la atribucin a dichas Comunidades de las competencias de
desarrollo legislativo y ejecucin de las bases de ordenacin del crdito y
la banca slo en el supuesto en que las entidades referidas presenten una
especial vinculacin a dicha Comunidad. En efecto, el legislador estatal
mantiene, con modificaciones y derogaciones puntuales, numerosas
normas, extralimitndose, asimismo, mediante nuevas normas, del mbito
competencial que le asigna la Constitucin y los Estatutos de Autonoma.
Resultara preciso, por tanto, corregir las extralimitaciones en las que el
legislador estatal ha incurrido, estableciendo puntos de conexin acordes
con el sistema de distribucin competencial contemplado en la
Constitucin y los Estatutos.

La LEY 18/2014, de 15 de octubre, de APROBACIN DE MEDIDAS

URGENTES PARA EL CRECIMIENTO, LA COMPETITIVIDAD Y LA EFICIENCIA,
en lo afectante al comercio, se aprecia como la evolucin normativa que,
desde la promulgacin de la Ley 1/2004, de Horarios Comerciales, ha
desarrollado el Estado en relacin con las Zonas de gran Afluencia
Turstica (ZGAT) constituye un meridiano ejemplo de liberacin de la
actividad comercial, de desregulacin de esta materia, que tiene como
efecto directo el paralelo e inmediato desapoderamiento a las CCAA de
sus competencias en materia de comercio interior.
Si en la primera regulacin, la Ley 1/2004, se otorgaba a las CCAA un
margen razonable de actuacin para la declaracin de las ZGAT
(determinacin de zonas y perodos, sin la existencia de criterios
predeterminados), en las sucesivas modificaciones normativas el Estado
ha ido reduciendo la capacidad de actuacin de las CCAA hasta tal punto
que, con esta ltima reforma (RDL 8/2014), se concede al mero transcurso
de tiempo los efectos de declaracin de ZGAT para la totalidad de los
trminos municipales incluidos dentro de los parmetros previstos en el
RDL 8/2014, lo que adems lleva aparejada la declaracin de ZGAT en la
totalidad de la extensin territorial de dichos municipios con posibilidad
de libre eleccin de perodos y horarios por parte de los comerciantes.
Pero si esto resulta relevante, por lo que tiene de vaciamiento de la
competencia exclusiva autonmica en materia de comercio interior,
mayor trascendencia tiene an que el mero transcurso de un reducido
perodo de tiempo (6 meses en los supuestos previstos en el RDL 8/2014)
sirva, no solo para se declare un municipio en toda su extensin como
ZGAT, sino que se obvie de manera absoluta a la CA para el ejercicio de
sus atribuciones al quedar completamente desposeda de su competencia
exclusiva en este materia.

La LEY 20/2013, de 9 de diciembre, DE GARANTIA DE LA UNIDAD DE

MERCADO. La Ley, en palabras de Rebollo Puig (2014)25 desborda
ampliamente el mbito material de la Directiva de Servicios porque
incluye a todas las actividades econmicas en condiciones de mercado
(art. 2); por tanto, tambin a las de produccin y comercializacin. Ya no
es slo realizacin de la libre circulacin de servicios sino tambin, como
poco, de la de mercancas. Y con respecto a los servicios es de mayor
amplitud: slo quedan fuera las actividades que, en virtud del art. 128.2
CE, estn reservadas al sector pblico; si acaso cabe dudar de la sujecin
de las actividades de servicio pblico no monopolizadas pues, pese a que
respetan la iniciativa privada, no concurren con ella en condiciones de
mercado; pero, en cualquier caso, las dems, incluso aunque puedan ser
consideradas servicios de inters econmico general si se ejercen en
condiciones de mercado, quedan afectadas. Tambin cabe afirmar que sus
soluciones, como iremos viendo, son ms radicales que las de la Directiva
de Servicios, a veces ms prximas a la propuesta inicial del Comisario

25
Rebollo Puig, La Ley de Garanta de la Unidad de Mercado. En especial los principios de necesidad y
de eficacia nacional y su repercusin sobre las Comunidades Autnomas. Informe sobre Comunidades
Autnomas, Instituto de Derecho Pblico (2014)
Bolkestein que, como decamos, luego fue moderndose. Pero
reconocidas todas esas importantes diferencias, es indudable su
inspiracin en la Directiva de Servicios donde encuentran precedente sus
grandes principios y parte de sus concreciones. En concreto, muy
destacadamente los principios de necesidad y de eficacia en todo el
territorio nacional. Y sobre todo su tctica de garantizar la unidad de
mercado y la libre circulacin mediante la desregulacin que se impone, al
menos, a las Comunidades Autnomas y a los entes locales.

Valorada, asimismo, por el voto particular que se formula al Dictamen del

Consejo de Estado cuando cuestiona la constitucionalidad del crucial
artculo 17 del Proyecto de Ley. As, se dice que conforme a la doctrina
elaborada por el Tribunal Constitucional, el principio de unidad de
mercado es corolario del orden econmico nico que debe regir en todo el
Estado. Dicho principio garantiza que el reparto competencial entre el
Estado y las Comunidades Autnomas no conduzca a resultados
disfuncionales y desintegradores en materia econmica, que puedan
obstaculizar la libertad de circulacin de bienes, capitales, servicios y mano
de obra, as como la igualdad bsica en el ejercicio de la actividad
econmica. No obstante, igualdad de mercado no equivale a la
uniformidad del mismo; de ah que la compatibilidad entre los principios
de unidad econmica y diversidad jurdica justifique que la normativa
autonmica pueda establecer regulaciones singularizadas en aquella
materia, siempre que stas no excedan de su mbito competencial,
resulten adecuadas a la finalidad legtima perseguida y, en todo caso,
quede salvaguardada la igualdad bsica de todos los ciudadanos y la libre
circulacin de bienes y personas a que se refiere el artculo 139.2 de la
Constitucin. Por su parte el Consejo General del Poder Judicial manifest
que la regulacin que ofrece el Anteproyecto sobre el principio de eficacia
general en todo el territorio nacional (artculos 19 y 20), las actuaciones
que limitan la libertad de establecimiento y libertad de circulacin
(principalmente los apartados b, c y f del artculo 18.2) y en materia de
supervisin de los operadores econmicos (artculo 21), confiere una
posicin manifiestamente prevalente a la normativa y autoridades del
lugar de origen, es decir del territorio donde el operador econmico se
haya establecido, en detrimento de la regulacin propia y de las
Administraciones pblicas del lugar donde se va a desarrollar la actividad
econmica (lugar de destino).
Este modelo implica que la normativa del lugar de origen se proyectar
ms all del mbito territorial que le es propio. Adems, puede dar lugar a
situaciones de desigualdad material entre operadores econmicos que
realicen una determinada actividad en un mismo territorio, pues mientras
quienes se hayan establecido en un lugar de origen distinto del de destino
quedarn sujetos al rgimen jurdico del lugar de procedencia - que puede
ser menos severo que el del lugar de destino-, mientras que para aquellos
operadores para los que el lugar de origen y destino sea coincidente,
necesariamente quedaran sujetos al nico rgimen jurdico que les es
aplicable.
A la vista de lo expuesto, se estima que de mantenerse la proyectada
regulacin, la compatibilizacin entre el principio de unidad econmica y la
diversidad normativa a que hace referencia la doctrina constitucional
puede quedar en entredicho.
Respecto de esta Ley, y en lo que a este informe interesa, la Comisin
bilateral Estado-CAPV lleg a un Acuerdo interpretativo que (1) posibilita
una lectura integradora del art. 5 de la Ley (donde si se hace un
llamamiento a las RIIGs de la Ley 17/2009) con el art. 17 para salvar la
inconstitucionalidad de este ltimo: El acuerdo logra una integracin
razonable de ambos preceptos, al interpretar el art. 17.1 (el que permite
el empleo de nicamente 4 RIIGs) como aplicable nicamente cuando se
trate de exigir autorizaciones, que son la medida ms decisiva y a la vez
la ms invasora de las libertades de mercado- de injerencia siendo, sin
embargo, aplicables las 16 RIIGs del art. 3.11 de la Ley 17/2009 para los
supuestos en los que la tcnica de control elegida sean la declaracin
responsable y la comunicacin previa26; (2) en relacin con el art. 19.3, el
Acuerdo tiene como finalidad aclarar la plena efectividad y vigencia de las
regulaciones del lugar de destino sobre el ejercicio de las actividades
econmicas, de tal forma que los requisitos de acceso sern los del lugar
de origen pero para su ejercicio los operadores econmicos debern
respetar las regulaciones del lugar donde vayan a efectivamente llevar a
cabo las actividades. Asimismo, se ha considerado acertado recordar la
sujecin de todas las regulaciones (incluso las establecidas para el acceso
en origen) a la jurisdiccin de los tribunales en los supuestos de que
cualquier autoridad entienda que tales regulaciones vulneran el
ordenamiento jurdico27, (3) La LGUM establece un mecanismo

26
La redaccin exacta del Acuerdo (BOE 12/8/2014) es: El apartado 1 del artculo 17 de la LGUM se
interpretar en el sentido de que el mismo slo rige para la exigencia de autorizaciones, de tal suerte que
las razones imperiosas de inters general contenidas en el artculo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, justificarn la exigencia de
presentacin de declaraciones responsables o de comunicaciones previas, conforme prescriben los
apartados 2 a 4 del referido artculo 17 de la LGUM.
27
En cuanto a este apartado el Acuerdo (BOE 12/8/2014) establece que el inciso la autoridad de destino
asumir la plena validez de estos ltimos contenido en el artculo 19.3 de la LGUM, se entender en el
sentido de que las autoridades de destino asumirn la plena validez de los requisitos, cualificaciones,
controles previos o garantas exigidos por las autoridades de origen para acceder a una determinada
administrativo de impugnacin alternativo al clsico de los recursos
administrativos establecidos en la Ley 30/1992 y dirigido a la proteccin
de los operadores econmicos que puedan sentirse removidos en sus
libertades de establecimiento o circulacin. La procedimentalizacin de
este mecanismo puede suponer una intromisin en la autonoma del
rgano autor del acto o disposicin impugnada ya que se ejerce una
suerte de tutela por parte de la Secretaria del Consejo que provoca,
incluso, que un trmite esencial para la eficacia del acto como es la
notificacin. El Acuerdo mantiene la competencia de la Administracin
autora del acto o disposicin como competente para la resolucin de la
impugnacin dentro de los mrgenes del art. 26 y, en tal sentido,
interpreta que esta Administracin podr notificar su resolucin al
recurrente sin perjuicio de la notificacin que efecte la Secretaria del
Consejo para la Unidad de Mercado y que da lugar al inicio del cmputo
de los plazos para dirigirse a la Comisin Nacional de los Mercados y de la
Competencia28.

Para fundamentar el establecimiento de regulacin bsica en materia de

calidad alimentaria en el PROYECTO DE LEY DE CALIDAD ALIMENTARIA,
aprobado por el Consejo de Ministros el 10/4/2015, el Estado, al no
disponer de ttulo especfico alguno en esta materia, invoca el art.

actividad econmica, sin que tal asuncin alcance al rgimen de ejercicio que las autoridades de destino
establezcan en su territorio. Asimismo, la asuncin de la
plena validez de los regmenes de acceso determinados por las autoridades de origen se entender sin
perjuicio de que puedan ejercitarse todos los medios de impugnacin oportunos conforme a Derecho.
28
El acuerdo adoptado establece, en este punto, que El procedimiento en defensa de los derechos e
intereses de los operadores econmicos por las autoridades competentes previsto en el artculo 26 de la
LGUM ser en todo caso resuelto por la autoridad competente en cada caso conforme a lo prescrito en el
apartado 5 del mismo, la cual podr notificar la resolucin adoptada al interesado sin perjuicio de que la
Secretara del Consejo para la Unidad de Mercado notifique dicha resolucin dentro del da hbil
siguiente a la recepcin de la misma, comenzando el cmputo los plazos a que se refieren los apartados 8
y 9 del artculo 26 de la LGUM desde la notificacin efectuada por la Secretara del Consejo para la
Unidad de Mercado.
149.1.13 CE que le otorga competencia exclusiva sobre bases y
coordinacin general de la planificacin econmica ocupando el espacio
que, de forma exclusiva, corresponde a las Comunidades Autnomas
competentes en agricultura y defensa de los derechos de los
consumidores y usuarios. La utilizacin del art. 149.1.13 CE para la
elaboracin de este texto legal constituye una extralimitacin en el
ejercicio de dicho ttulo competencial. El propio Consejo de Estado en el
Dictamen que ha emitido sobre este texto en su fase de anteproyecto
afirmaba textualmente que el anteproyecto, invocando el artculo
149.1.13 de la Constitucin, en las normas transversales que introduce,
ciertamente pasa a ocupar un espacio hasta la fecha
competencialmente ocupado en principio por las Comunidades
Autnomas, que al amparo de ttulos competenciales de agricultura y
consumo han optado por promulgar sus propias leyes.

TITULO COMPETENCIAL DEL ART. 149.1.18 CE

Desde la perspectiva jurisprudencial, en el mbito del poder de gasto, la

STC 99/2012, de 8 de mayo, FJ 8 dej dicho que la regla de publicacin en
el boletn oficial correspondiente de las subvenciones concedidas tiene
carcter bsico pues persigue el objetivo de asegurar el inters pblico,
fortaleciendo la transparencia de la Administracin y facilitando el
conocimiento de la gestin de los fondos pblicos, dando as a conocer
actuaciones administrativas concretas que interesan a un grupo
determinado, los posibles beneficiarios de la subvencin, de tal forma que
la publicacin en el diario oficial correspondiente constituye un elemento
al servicio del control del correcto ejercicio de las potestades pblicas, as
como de la proteccin de intereses de terceros y plasma uno de los
principios bsicos que han de regir la actividad subvencionadora de las
Administraciones pblicas, como es el de publicidad.
Avanza ahora el legislador estatal un paso ms y considera, sin motivarlo,
que los intereses generales a los que se refera la STC citada, no quedan
ya debidamente garantizados con las publicaciones en los diarios oficiales
correspondientes. A partir de ahora slo la publicidad a travs de la Base
de Datos Nacional de Subvenciones parece ser instrumento eficaz para la
satisfaccin de dichos intereses.

La STC 130/2013 (sobre la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de

Subvenciones) ha reducido la capacidad de actuacin de las CC.AA. en el
mbito de la regulacin de las subvenciones. El TC ha realizado una lectura
expansiva de las competencias sobre Hacienda General (art. 149.1.14),
normativa bsica del rgimen jurdico de las administraciones pblicas y
procedimiento administrativo comn (art. 149.1.18) y de la nueva
normativa en materia de estabilidad presupuestaria29.

Mientras que hasta ahora se reconoca a las CC.AA. competencia para

regular aquellos procedimientos subvencionales correspondientes a su
mbito competencial material30, debiendo respetar nicamente las bases
de la Ley 30/1992, esta sentencia reconoce al Estado una competencia
para regular el procedimiento subvencional comn o procedimiento
administrativo comn singular. Tal y como expresa el voto particular
29
Una crtica bien razonada a la STC 130/2013, de 4 de junio, en AYMERICH CANO, Carlos,
Subvenciones y Estado Autonmico. Crtica de la ltima jurisprudencia constitucional Revista Vasca de
la Administracin Pblica n 97, 2013, pp. 217 ss.
30
STC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10.
suscrito por 5 Magistrados, el fallo se basa en una interpretacin
desmesuradamente expansiva de los citados ttulos competenciales del
Estado31, sin considerar que la subvencin no constituye ttulo
competencial alguno, no siendo ms que una forma de actividad de la
administracin32.

La sentencia engloba con un marcado carcter expansivo dentro de la

competencia estatal la regulacin de todas las actividades jurdicas tpicas
que desarrollan las administraciones pblicas. De esta manera, en la
prctica, viene a identificar rgimen jurdico con bases de rgimen
jurdico, permitiendo a la competencia estatal agotar un espacio
normativo que, por mandato constitucional, habra de ser compartido
entre el Estado y las Comunidades Autnomas.

La STC 130/2013 parte de la doctrina de la STC 50/1999, es decir, seala

que el objetivo fundamental de las bases en esta materia es garantizar a
los administrados un tratamiento comn ante las administraciones
pblicas. Esta necesidad de garantizar un tratamiento comn ser mayor
cuanto mayor sea la posibilidad de incidencia externa de las cuestiones
reguladas y viceversa. De esta manera, cuanto menor sea la incidencia
externa mayor ser la capacidad de las comunidades autnomas de
organizar su propia administracin segn sus preferencias.

31
Vid. voto particular en la STC 175/2003 donde se lee la respuesta de la Sentencia es la transformacin,
mediante un puro decisionismo, de un procedimiento especial ratione materiae en lo que se califica como
procedimiento subvencional comn, vacindose de contenido las competencias autonmicas en este
mbito, para lo que se sirve de esa nueva competencia estatal, la del procedimiento administrativo comn
subvencional, y obviando la doctrina constitucional que reserva a las Comunidades Autnomas la
regulacin de los procedimientos administrativos relativos a materias de su competencia (punto 3).
32
Vid. STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 7.
Pero la sentencia 130/2013 no se queda ah, sino que introduce el
concepto de inters general como argumento para fundamentar un mayor
mbito competencial del Estado. De esta manera seala que el
establecimiento de las bases en esta materia puede responder a otros
intereses generales superiores a los de las respectivas comunidades
autnomas, que hagan igualmente necesario y justificado el
establecimiento de un comn denominador normativo. Entre los fines o
inters de carcter general que pueden justificar la homogeneizacin
normativa se citan los siguientes: la asignacin equitativa de los recursos
a travs del gasto pblico (art. 31.2 CE), la subordinacin de toda la
riqueza del pas al inters general (art. 128.1 CE), la programacin y
ejecucin del gasto pblico conforme a los principios de eficiencia y
economa (art. 31.2 CE), la estabilidad presupuestaria (art. 135 CE), la
prevencin de eventuales distorsiones del funcionamiento del mercado, la
coherencia y coordinacin de la poltica subvencional de todas las
Administraciones pblicas, la lucha contra el fraude y la corrupcin en la
gestin de los fondos pblicos, as como el incremento de la
transparencia, el control y la evaluacin del gasto subvencional.

Esta tesis como subraya el voto particular carece de apoyo en la doctrina

constitucional y no se deduce de la doctrina de las sentencias que cita en
apoyo de su tesis. Segn el voto particular, un ajustado entendimiento del
art. 149.1.18 le permitira al Estado regular el rgimen jurdico de la
subvencin como institucin y no el procedimiento mediante el cual se
conceden las subvenciones. De esta manera, podra ser objeto de
regulacin homognea las pautas generales de la relacin jurdica
subvencional, esto es, la regulacin de los principios esenciales que
caracterizan y definen la subvencin y las posiciones jurdicas
fundamentales de los sujetos que intervienen en la relacin, pero el
Estado no puede ni debe ir ms all.

En el mbito normativo, fundamentalmente se produce afeccin en

materia de EMPLEO PUBLICO, mediante el RD-LEY 20/2012, DE 13 DE
JUNIO, MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y
DE FOMENTO DELA COMPETITIVIDAD y la LEY 2/2012, DE 29 DE JUNIO,DE
PRESUPUESTOS GENERALES PARA 2012, respecto de las que cabe hacer
referencia a medidas tales como la prohibicin de incorporacin de nuevo
personal en las administraciones autonmicas y locales, lmites a la
promocin interna en el mbito universitario, regulacin de aspectos
relativos a las retribuciones y a la jornada laboral, prohibicin de
aportaciones a planes de pensiones articuladas a travs de la normativa
general de presupuestos.

En materia de REGIMEN LOCAL (LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE, DE

RACIONALIZACIN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACION LOCAL).
Los objetivos que persigue esta reforma son clarificar las competencias
municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras
Administraciones de forma que se haga efectivo el principio una
Administracin una competencia33, racionalizar la estructura organizativa
de la Administracin local de acuerdo con los principios de eficiencia,
estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y
presupuestario ms riguroso, y favorecer la iniciativa econmica privada
evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.
33
Se desplaza as el sistema cooperativo de ejercicio competencial, cuya base constitucional resulta ms
clara que el de una administracin una competencia.
Sin embargo, sobre la base de las clusulas de salvaguarda foral
introducidas en la Ley, la CAPV alcanza una asimetra competencial al
haber podido preservar un mayor mbito de configuracin de la
autonoma local que en otras CC.AA., donde de nuevo se traslada la
voluntad de mayor mbito de decisin de la CAPV, que es reconocida por
el legislador del Estado mediante el respeto y la actualizacin de los
derechos histricos de la DA 1 CE a travs de una ley estatal.

En materia PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO y del rgimen jurdico del

procedimiento de la SUBVENCIONES pblicas a travs de la LEY 15/2014,
DE 16 DE SEPTIEMBRE, DE RACIONALIZAICN DEL SECTOR PUBLICO Y
OTRAS MEDIDAS DE REFORMA ADMINISTRATIVA.

No cabe olvidar las medidas afectantes a la norma procedimental

administrativa comn (Ley 30/1992) que se ve modificada en un aspecto
sustancial institucional como son las notificaciones edictales en los
Boletines oficiales de las CCAA, notificaciones que a travs de la
modificacin introducida por la LEY 15/2014 DE 16 DE SEPTIEMBRE, DE
RACIONALIZAICN DEL SECTOR PUBLICO Y OTRAS MEDIDAS DE REFORMA
ADMINISTRATIVA, nicamente se ven apoderadas de eficacia cuando se
notifiquen a travs de anuncio en el BOE. En definitiva, se devala el
verdadero sentido y significado del Boletn Oficial del Pas Vasco y de la
propia autonoma poltica de la Comunidad Autnoma, asignndole un
papel facultativo y complementario, impropio de su relevancia como
instrumentos que permiten reconocer las instituciones cuyos actos
publican. Dicho papel al que se reduce al BOPV supone la quiebra de la
doctrina elaborada por el TC en relacin a la garanta institucional en
cuanto la misma protege a la organizacin o institucin en tres
sentidos: en la finalidad, evitando su desaparicin; en cuanto al contenido,
conformando un ncleo irreductible de la misma; y frente al paso del
tiempo, a fin de hacerla reconocible. No puede, sino, mencionarse el
dictamen n 274/15 del Consejo de Estado, relativo al proyecto de ley de
Regimen Juridico del Sector Pblico, que en su pgina 99 manifiesta que la
publicacin de leyes, disposiciones y actos de insercin obligatoria en los
boletines oficiales es una actividad inherente a la soberana.

La Ley, invade gravemente las competencias de la CAPV al subordinar la

eficacia de gran parte de su actuacin administrativa a la voluntad y
control de otra Administracin, la del Estado, con la que ninguna relacin
jerrquica o de subordinacin le vincula, de tal manera que a partir de
dicha modificacin, la nica Administracin capaz de controlar un
importantsimo mecanismo de despliegue de la eficacia la actuacin
administrativa ser la estatal.

La Ley , asimismo, incide en la actividad subvencional de las

administraciones pblicas, al introducir, en relacin con la Ley 38/2003,
General de Subvenciones, la creacin de la Base de Datos Nacional de
Subvenciones (BDNS) como sistema nacional de publicidad de
subvenciones (artculo 19) a la que todas las administraciones
concedentes tienen que remitir (informacin sobre las convocatorias y las
resoluciones de concesin en los trminos establecidos en la propia Ley), y
cuyo incumplimiento se sanciona con anulabilidad de los actos
correspondientes, siendo la Intervencin General de la Administracin del
Estado es el rgano responsable de la administracin y custodia de la
BDNS.

En opinin del Instituto de Estudios Autonmicos de Catalua (2014)34,

nos encontramos con una norma bsica que atribuye a un rgano del
Estado una funcin tpicamente ejecutiva que corresponde a la
Administracin competente para convocar y otorgar la subvencin
correspondiente cmo es la de dar publicidad de sta. Ello supone un paso
ms, significativo, en el proceso de recentralizacin del Estado de las
autonomas y tambin en la generacin de duplicidades administrativas en
la medida en la que la funcin de publicidad atribuida a la BDNS se
superpone a la publicacin de la convocatoria en el diario
correspondiente.

En el caso de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco entendemos que las

obligaciones de informacin que se prevn en la citada Ley de
subvenciones se tendran que articularse a travs de lo acordado en la
Comisin Mixta del Concierto, de conformidad con lo dispuesto en la
Disposicin Final Tercera de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestara y Sostenibilidad Financiera, en relacin con lo
dispuesto en la Ley 12/2002, de 23 de mayo, del Concierto Econmico con
la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Cabe recordar que el Acuerdo
octavo de la Comisin Mixta del Concierto Econmico de 30 de julio de
2007 recoge los principios generales y los procedimientos de actuacin
que permiten hacer efectiva la coordinacin y colaboracin entre el

34
Ver Anlisis de la legislacin estatal aprobada entre el 1 de mayo y el 30 de septiembre de 2014.
Generalitat de Catalunya Departament de Governaci i Relacions Institucionals Institut dEstudis
Autonmics
Estado y el Pas Vasco en materia de estabilidad presupuestaria. De
conformidad con dicho Acuerdo, la Comunidad Autnoma del Pas Vasco
suministrar a la Administracin General del Estado la informacin
necesaria que permita cumplir con las obligaciones impuestas en las
normas comunitarias en materia de contabilidad nacional. Del mismo
modo, dispone que la Comisin Mixta del Concierto Econmico acordar
el procedimiento y contenido de cualquier otra informacin a suministrar
por la Administracin de la Comunidad Autnoma a la Administracin
General del Estado.
En tal sentido, el art. 48 de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se
aprueba el Concierto Econmico con la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco, prev como principios generales de las relaciones financieras el
principio de autonoma fiscal y financiera de las Instituciones del Pas
Vasco y la coordinacin y colaboracin con el Estado en materia de
estabilidad presupuestaria. Por otra parte, el art. 62 de la citada Ley,
establece como funcin de la Comisin Mixta del Concierto, acordar los
compromisos de colaboracin y coordinacin en materia de estabilidad
presupuestaria.
As, el punto segundo de la Disposicin Final Tercera de la Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera remite a lo establecido en el Concierto Econmico, cuando
dice: 2. En virtud de su rgimen foral, la aplicacin a la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entender sin
perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Econmico.
En este sentido, la Comisin Bilateral de Cooperacin Estado-CAPV ha
alcanzado una acuerdo de fecha 16 de junio de 2015 por el que ambas
partes interpretan lo siguiente:
a) En relacin a los artculos 25, 26 y 27 de la referida Ley 15/2014, ambas partes
entienden que:

a. En los anuncios de notificacin que sean objeto de publicacin en el

Boletn Oficial del Pas Vasco (BOPV), la Comunidad Autnoma har
constar que la notificacin edictal surte efectos como dies a quo, a
efectos del cmputo de plazos, a partir de su publicacin en el Boletn
Oficial del Estado.

b. El texto del anuncio que la Comunidad Autnoma remita a la Agencia

Estatal BOE, recoger, con carcter general, al menos los datos
identificativos de los interesados y del procedimiento administrativo en
que se produce el anuncio de notificacin. Asimismo, incorporar la
referencia al nmero y fecha del BOPV en el que se haya publicado
previamente el anuncio y la indicacin de que la notificacin edictal
surte efectos como dies a quo a partir de su publicacin en el BOE.

c. La Comunidad Autnoma del Pas Vasco podr remitir a la Agencia

Estatal BOE la versin del texto del anuncio en lengua cooficial, para su
publicacin junto a la versin en castellano.

d. Al objeto de facilitar que los ciudadanos consulten el BOPV

referenciado, la Administracin General del Estado incorporar en la
pgina pdf del BOE correspondiente, un enlace directo a la publicacin
autonmica, siempre que el organismo remitente del anuncio haya
incorporado los correspondientes hiperenlaces en el texto enviado,
mediante un Servicio Web especfico, a la Agencia Estatal BOE.

e. La Administracin General del Estado reconoce expresamente la

competencia del Pas Vasco sobre las materias propias de la Ley
58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y del Texto Refundido
de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.

f. Ambas partes manifiestan su disposicin a estudiar la posibilidad de

suscribir un convenio para que los anuncios de notificacin en
procedimientos tributarios y catastrales que realicen las Haciendas
Forales puedan ser publicados en el BOE, en las condiciones citadas
en los puntos anteriores y de manera gratuita, as como para los dems
anuncios de notificaciones que sean objeto de publicacin en los
Boletines Oficiales de los Territorios Histricos del Pas Vasco por las
Administraciones pblicas vascas.

b) A efectos de la aplicacin de los preceptos bsicos contenidos en el artculo 30

de la Ley 15/2014, relativos a la modificacin de diversos artculos de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que obligan a todas
las administraciones publicas, la Comisin Mixta de Concierto artcular los
acuerdos necesarios para su ejecucin junto con los que se adopten en
 materia de remisin de informacin, en el mbito de la estabilidad
presupuestaria de conformidad con lo dispuesto en la Disposicin Final Tercera
de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestara y
Sostenibilidad Financiera, en relacin con lo dispuesto en la Ley 12/2002, de
23 de mayo, del Concierto Econmico con la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco.

III.3 NORMATIVA EUROPEA COMO JUSTIFICACIN DEL ALCANCE DE

COMPETENCIAS ESTATALES

Desde un punto de vista jurisprudencial:

STC 74/2014 (Real Decreto 227/2008, de 15 de febrero, por el que se

establece la normativa bsica referente a los paneles de catadores de
aceite de oliva virgen): Como se ha comentado ya, el Tribunal aduce
que la competencia transversal (149.1.13CE) se puede ejercer tanto a
travs de medidas normativas como ejecutivas, resultando preciso y
determinante a los efectos de su ajuste competencial su utilidad para
la consecucin del objetivo de poltica sectorial propuesto, como es el
caso, cuya finalidad es dar cumplimiento a la normativa comunitaria,
aspecto este que por su singular trascendencia justifica su orientacin
a garantizar tambin la correcta articulacin del mercado interior. Esta
ltima justificacin contradice su doctrina consolidada sobre que la
integracin en la UE no altera el orden de distribucin competencial
interno.

STC 20/2014 (Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre, por el que

se designa a la Entidad Nacional de Acreditacin (ENAC) como
organismo nacional de acreditacin de acuerdo con lo establecido en el
 Reglamento (CE) n. 765/2008, del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de
acreditacin y vigilancia del mercado sobre la comercializacin de los
productos). El RD designa a la ENAC como nico organismo nacional de
acreditacin, respondiendo a lo establecido por el artculo 4.1 del
Reglamento (CE) 765/2008, en el que cada Estado Miembro tiene que
designar a un nico organismo nacional de acreditacin.
En primer lugar el Tribunal considera que el ttulo competencial
habilitado en el mbito de la seguridad industrial es el artculo 149.1.13
CE y no el 149.1.23. En segundo lugar la sentencia entiende que la
exigencia europea de designar un organismo de acreditacin permite a
que se centralice tal designacin en el Estado

El proceso de centralizacin crece cuando se trata de la aplicacin de la

legislacin de la UE ya que se procede sistemticamente a aplicar esa
legislacin sin respetar las competencias de la comunidad autnoma
vasca. Como se ha apuntado anteriormente, segn una clsica
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la aplicacin de la legislacin de
la UE no altera la distribucin de competencias entre el Estado y la
comunidad autnoma.

Algunas manifestaciones normativas que comportan medidas

uniformizadoras bajo el paraguas de este instrumento ha sido la LEY
ORGNICA 6/2013, DE 14 DE NOVIEMBRE, DE CREACIN DE LA
AUTORIDAD INDEPENDIENTE DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Con esta Ley
Orgnica se introducen nuevos mecanismos de supervisin y
transparencia en las polticas fiscales de las distintas Administraciones
Pblicas y, adems, se da cumplimiento a lo previsto en la Directiva
2011/85/EU, del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos
aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados Miembros, en
cuanto a la necesidad de contar con instituciones fiscales independientes
que realicen el ejercicio de un anlisis efectivo del cumplimiento de las
reglas fiscales, basado en anlisis fiables e independientes realizados por
rganos con autonoma funcional respecto de las autoridades
presupuestarias de los Estados miembros . La oportunidad de esta norma,
por tanto, no puede cuestionarse dado que viene exigida tanto por las
disposiciones comunitarias como por los compromisos del Reino de
Espaa. En lo que se discrepa es que tal y como se seala en el artculo 3,
la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ejercer sus
funciones en todo el territorio espaol de forma nica y exclusiva y con
respecto a todos los sujetos integrantes del sector pblico y que con ello
se impida que otros niveles de gobierno con potestades fiscales, como las
Haciendas con un rgimen foral particular, puedan crear su propia
Autoridad independiente de responsabilidad fiscal.

En este sentido en el considerando (17) del Reglamento 473/2013 se

seala que habr de tenerse en cuenta la diversidad de los sistemas
existentes en los Estados, posibilitndose, sin que ello sea la opcin
preferente, la creacin de ms de un organismo independiente, encargado
del seguimiento del cumplimiento de las reglas, siempre que haya una
clara asignacin de responsabilidades y que no se solapen las
competencias en aspectos concretos del seguimiento, siendo as
coherente con el marco institucional vigente y con la estructura
administrativa especfica de cada pas].
El recientemente aprobado PROYECTO DE LEY DE CALIDAD ALIMENTARIA
(Consejo de Ministros de 10/4/2015) hace uso del ttulo 149.1.13 CE,
como ya se ha advertido anteriormente, pero, adems, utiliza la
transposicin de la normativa europea para invadir las competencias
autonmicas en la materia [El proyecto incluye el rgimen sancionador en
esta materia en cumplimiento del art. 55 del Reglamento (CE) n
882/2004, de 29 de abril. Este artculo 55 contempla la obligacin a los
Estados miembros de establecer las sanciones aplicables a las infracciones
de la legislacin en materia de piensos y alimentos y de otras
disposiciones comunitarias sobre la proteccin de salud animal y del
bienestar de los animales, pero sin predeterminar en el nivel interno
correspondiente la forma en la que deba darse cumplimiento a la citada
obligacin, respetando de esta forma la distribucin jurdico territorial
de cada uno de los Estados miembros de la Unin Europea. En este
contexto, es doctrina constante y reiterada del Tribunal Constitucional que
la ejecucin de las normas comunitarias en el Ordenamiento Jurdico
espaol corresponde a quien, materialmente, ostente la competencia
especfica para la ejecucin del Derecho comunitario (STC 236/1991- FJ.
9), de lo que se desprende que corresponde a las Comunidades
Autnomas, en cuanto detentadoras de las competencias exclusivas en
esta materia, la eleccin de frmula jurdica adecuada para verificar lo
dispuesto en el art. 55 del Reglamento (CE) 882/2004. Resulta, por tanto,
cuando menos incompatible con la ejecucin del Derecho comunitario en
el Derecho interno que el Estado se interponga en la funcin que
corresponde ejercer a las Comunidades Autnomas apartndolas de su
cometido].
 III.4 SUPRATERRITORIALIDAD

La jurisprudencia constitucional en este periodo ha producido

respecto a este aspecto algunas sentencias relevantes, tales como:

SSTC 16/2013 y 35/2013 (Real Decreto 1046/2003, Subsistema de

Formacin Profesional Continua); centralizacin en el Servicio Pblico
de Empleo Estatal (SPEE) de funciones ejecutivas que corresponden a
las CCAA. La sentencia declara la inconstitucionalidad del artculo 17.1
de la norma impugnada atendiendo a que atribuye a la Administracin
del Estado, conforme a los criterios supraterritoriales, el ejercicio de
funciones ejecutivas que corresponden a las CCAA. As indica la
Sentencia que la atribucin expresa a un rgano estatal, el INEM, del
ejercicio de funciones de naturaleza ejecutiva, consistentes en la
concesin y pago de las ayudas, determina, en este supuesto, la
vulneracin de las competencias autonmicas de ejecucin. (Sigue
doctrina de STC 244/2012).

STC 22/2014, (Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Se

impugnan diversos preceptos que atribuyen competencia al Servicio
Pblico de Empleo Estatal (SPEE) en materia de planificacin y
ejecucin de la poltica de empleo.

La sentencia comienza reconociendo a la Comunidad Autnoma de

Catalua la competencia para establecer y desarrollar su propia poltica
de empleo en la medida en que no se oponga o contradiga las polticas
estatales y, por supuesto, no incida en la legislacin laboral que es
competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1.7 CE. La
competencia autonmica en materia de fomento del empleo en su
mbito territorial no depende para su reconocimiento de la referencia
que se realiza en el precepto legal impugnado, sino que se deriva
directamente del propio Estatuto de Autonoma

Por otro lado, y en paralelo, reconoce al Estado al amparo de su

competencia sobre las bases y coordinacin de la planificacin general
de la actividad econmica (art. 149.1.13 CE), la facultad de adoptar
medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en
la regulacin de la relacin laboral, constituyen una materia distinta de
la propiamente laboral a la que se refiere el art. 149.1.7 CE.

Confirma la centralizacin en el SPEE de la ejecucin de ciertos

programas de parados, pasando a valorar el impugnado artculo 13,e),
1, el Tribunal, aplicando la doctrina antes expuesta, seala que el
traslado al Estado de la competencia autonmica con motivo de la
supraterritorialidad tiene carcter excepcional. La valoracin de la
concurrencia de la excepcionalidad deber no obstante realizarse en
cada caso concreto. El precepto legal impugnado, precisamente, exige
para que se pueda producir la gestin centralizada la concurrencia de
tres requisitos: en primer lugar, que afecte a un mbito geogrfico
superior al de una Comunidad Autnoma; en segundo lugar, que exijan
la movilidad geogrfica de los desempleados o trabajadores
participantes en los mismos a otra Comunidad Autnoma distinta a la
suya y, finalmente, que precisen de una coordinacin unificada,
entendiendo sta como la necesidad de que esos programas deban ser
gestionados por el Estado por encontrarnos en uno de los supuestos
excepcionales que de acuerdo con nuestra doctrina permitiran la
asuncin de competencias ejecutivas por el Estado. La reserva de la
funcin ejecutiva al Estado se prev, por tanto, no con carcter general
sino de modo puntual: nicamente cuando se demuestre la necesidad
de una coordinacin unificada. Necesidad que slo se podr apreciar si
concurre o no a la luz de las disposiciones que reglamenten y
desarrollen los concretos programas.

Por lo tanto, el Estado deber establecer en las bases de los programas

concretos la puntual justificacin de la necesidad de la centralizacin
de la gestin, que exigir, adems del carcter supraautonmico del
programa en cuestin, que no sea posible el fraccionamiento de la
actividad pblica ejercida sobre l y que se requiera un grado de
homogeneidad que slo se puede garantizar mediante su atribucin a
un nico titular, el Estado.

Se formula un voto particular discrepante motivado porque la

disposicin recurrida resulta innovadora, ya que en el marco laboral la
gestin autonmica se configura como regla general, mxime cuando
la doctrina constitucional en materia de subvenciones ha reiterado
hasta la saciedad el carcter excepcional y, por tanto, no
generalizable, de la gestin centralizada por el Estado en estos casos.
Concluye que debiera haberse mantenido en la sentencia que este
apartado de la Ley de Empleo vulnera el orden de distribucin de
competencias, ya que las razones que el precepto aporta para justificar
 la centralizacin no pueden ser aceptadas como justificativas de la
centralizacin pretendida.

STC 107/2014 (Real Decreto 1052/2002 que regula el procedimiento

para la obtencin de la evaluacin por la Agencia Nacional de
Evaluacin de la Calidad y Acreditacin (ANECA). El conflicto se centra
fundamentalmente en lo dispuesto en el artculo 5.2 del Real Decreto,
que prev que la evaluacin positiva o el informe favorable realizados
por el ANECA tiene efectos en todas las universidades espaolas, es
decir, utiliza el criterio de la supraterritorialidad para atribuir
competencias ejecutivas a una agencia estatal en un mbito de
competencia compartida. El Tribunal reconoce carcter de
competencia compartida para el Estado y la CCAA ya que entiende que
la competencia autonmica en materia de evaluacin y garanta de la
calidad del personal docente e investigador se configura como una
competencia compartida entre el Estado y la comunidad autnoma.

La centralizacin la justifica en las funciones estatales para garantizar la

unidad del sistema universitario nacional (149.1.30 CE) y en el
reconocimiento del derecho a la movilidad del profesorado contratado
que lo vincula al artculo 149.1.1 CE en la medida que la evaluacin y
acreditacin del profesorado contratado universitario por parte del
ANECA, con efectos en todo el territorio nacional, constituye una
medida dirigida a establecer las condiciones bsicas que garantizan la
igualdad en el acceso y en el ejercicio profesional de este profesorado y
su libertad de circulacin en todo el territorio. El Tribunal recuerda que
el carcter de competencia compartida, como ya haba reconocido en
 otras ocasiones "no limita el pleno desarrollo de las competencias
estatales con las que se relaciona" (STC 213/2013, de 19 de diciembre,
FJ 3). Se produce as una coexistencia, entre el Estado y la Comunidad
Autnoma, en el ejercicio de las funciones de evaluacin y acreditacin
del profesorado contratado.

La sentencia dispone de dos votos particulares: en ellos se manifiesta

que no encuentran justificacin para la centralizacin y advierte de un
dficit de rigor jurdico constitucional que sin solucin de continuidad
se manifiesta en los ltimos tiempos en la jurisprudencia que resuelve
cuestiones competenciales. A su juicio, la sentencia efecta una
interpretacin ex novo del alcance material de la normativa bsica. El
Estado se est excediendo del alcance puramente normativo que la
doctrina constitucional haba reconocido al ttulo competencial del
149.1.30 (en la misma lnea extralimitadora las SSTC 213/2014, FJ 4 y
27/2014, FJ 8). Se advierte de la duplicidad competencial que genera.
El primero de los votos opina que los preceptos impugnados debera
haber sido declarados como de no aplicacin directa en la CA de
Catalunya; y el segundo, por el contrario, se muestra favorable a la
declaracin de inconstitucionalidad. Incorporan tambin una
advertencia a la responsabilidad y racionalidad del propio TC en un
momento como el actual en que se pone en cuestin el propio modelo.

SSTC 88/2014, 112/2014 y 123/2014 (Real Decreto 395/2007, de 23 de

marzo, por el que se regula el subsistema de formacin profesional
para el empleo). Delimita los ttulos competenciales estatales que
inciden: 149.1.7 (negando espacio de regulacin normativa para las
CCAA) y 149.1.13 (fomento del empleo). La mayora de los preceptos
impugnados utilizan el criterio de la supraterritorialidad para atribuir
funciones ejecutivas al Estado en mbitos materiales en el que las
competencias ejecutivas corresponden a las CCAA, si bien la sentencia
recuerda su restrictiva doctrina respeto la supraterritorialidad, en la
mayora de los casos analizados opta por separarse de dicha doctrina al
entender que concurren las circunstancias justificativas de la
excepcionalidad determinante de la atribucin al Estado de las
facultades de gestin, tales como el mbito estatal de los destinatarios
de las ayudas y el contenido y naturaleza de las acciones formativas
financiadas (de carcter intersectorial y situadas en diferentes CCAA).
Tales circunstancias ponen de relieve el mbito supraterritorial de
desarrollo de las acciones formativas y, por lo tanto, la exigencia
ineludible de una coordinacin homognea, realizada por un nico
titular.
La supraterritorialidad sirve como ttulo legitimador para la
centralizacin de funciones ejecutivas, sobre la concepcin de una
competencia concurrente con la competencia autonmica, as avala la
atribucin al Estado de la mayora de las funciones ejecutivas
impugnadas:
o Elaboracin por el SPEE de un plan de perfeccionamiento del
profesorado, teniendo en cuenta las propuestas de las CCAA,
cuyas acciones de ejecutan mediante los centros de referencia
nacional o si van dirigidas especialmente a formadores de una
CA
o Elaboracin por el SPEE, sin perjuicio de la competencia
autonmica, de un plan de evaluacin de la calidad, impacto,
 eficacia y eficiencia del conjunto del subsistema de FP para el
empleo y un plan de seguimiento y control.
o Desarrollo de actividades de evaluacin, seguimiento y control
de las iniciativas de formacin financiadas mediante
bonificaciones en las cuotas de la SS que apliquen las empresas
que tengan sus centros de trabajo en ms de una CA. Incorpora
una obligacin de actuacin de forma unitaria y homognea por
todas las Administraciones competentes, no siendo susceptible
de fraccionamiento.
Declara, sin embargo, inconstitucional la gestin centralizada de
determinadas ayudas por el SPEE, es el caso del artculo 30.2 que prev
un supuesto de gestin centralizada de las ayudas por el Servicio Pblico
de Empleo Estatal, sin que se prevea la posible existencia de circunstancias
excepcionales que justifiquen esta atribucin al Estado, salvo el nico
criterio de la supraterritorialidad. El Tribunal declara, en este caso, que no
se dan los supuestos que justifican, segn la doctrina constitucional, un
traslado de la competencia ejecutiva en el Estado.
Voto particular discrepante, con referencia a lo ya expuesto en los votos
particulares a las SSTC 244/2012 Y 95/2013. All se record el carcter
puramente excepcional de la supraterritorialidad como ttulo habilitante
para la centralizacin estatal, as como la excepcionalidad de que en
materia laboral (donde el Estado se reserva en exclusiva la competencia
normativa) el Estado se reserve funciones ejecutivas.

En el rea normativa el mbito de las polticas activas de empleo ha sido

el que mayor fundamentacin ha encontrado en el principio de
territorialidad para centralizar funciones de gestin en el Estado, y se ha
realizado mediante la articulacin de programas como el PREPARA
(materializado en la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos
Generales del Estado para el ao 2012, Ley 17/2012, de 27 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2013 y en el Real
Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero); PROGRAMA DE GARANTIA JUVENIL
(Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobacin de medidas urgentes para
el crecimiento, la competitividad y la eficiencia y Real Decreto-ley 1/2015,
de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reduccin de
carga financiera y otras medidas de orden social) o PROGRAMA DE
ACTIVACION DEL EMPLEO (Real Decreto-ley 16/2014, de 18 de diciembre).

III.5 RELACIONES INTERNACIONALES (149.1.3 CE) Y ACCIN EXTERIOR:

Desde una vertiente jurisprudencial, destacaremos las siguientes

sentencias:
SSTC 80/2012 (artculo 16.6 de la Ley del Pas Vasco 14/1998, de 11 de
junio, del deporte), 110/2012 (Ley del Parlamento de Catalua 8/1988,
de 7 de abril, del deporte, en la redaccin dada por la Ley del
Parlamento de Catalua 9/1999, de 30 de julio) y STC 198/2013
(Acuerdo entre el Consejero de Agricultura y de Pesca del Gobierno
Autnomo del Pas Vasco y el Ministro de Pesca y de Economa
Martima de la Repblica Islmica de Mauritania).

La STC 80/2012, y en el mismo sentido la STC 110/2012, manifiesta, en

su FJ 10, que (l)a aplicacin de los criterios apuntados en los
fundamentos jurdicos 7 a) y b) y 8 determina que la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco, en el ejercicio de su competencia exclusiva
sobre deporte, no pueda prever que las federaciones vascas sern las
nicas representantes del deporte federado vasco con carcter
general, pues ello implicara que el legislador vasco est configurando
el rgimen o la regulacin de determinadas facetas de la materia de
deporte que afectan a la imagen exterior del Estado y que inciden en la
esfera de intereses del deporte federado espaol en su conjunto;
cuando, en realidad, se trata de decisiones que quedan al margen del
poder de actuacin de las Comunidades Autnomas y pertenecen
forzosamente al del Estado, constituyendo, as, un lmite externo al
ejercicio de esa competencia exclusiva autonmica . Las cuestiones
que se incluyan en esa representacin internacional del deporte
federado espaol en su conjunto relativas por ejemplo a la
organizacin de competiciones internacionales oficiales en territorio
espaol; a la decisin de participar en competiciones internaciones en
el exterior o a la conformacin de las selecciones espaolas no
pueden pertenecer al mbito de decisin de una Comunidad Autnoma
pues trascienden de su esfera de intereses propios y tampoco pueden
ser configuradas como un pretendido efecto extraterritorial de una
competencia propia. Los intereses que se ven afectados como
consecuencia de la necesidad de atender a la imagen internacional del
Estado espaol, a la representacin unitaria del deporte federado
espaol en su conjunto en competiciones internacionales, y sus
consiguientes efectos simblicos, requieren de una actuacin no
fragmentada, de una actuacin comn y coordinadora que slo puede
competer al Estado.
Con otra argumentacin, el voto particular llega a la misma conclusin
que el parecer mayoritario, despus de reclamar que no se mantenga
una interpretacin reduccionista del ttulo competencial del artculo
149.1.3 CE, reclamando la inclusin dentro del trmino relaciones
internacionales no slo de las relaciones entre Estados y regidas por el
derecho internacional, sino a otras muchas entre las que se encuentran
las que afecten a la imagen exterior de Espaa:
En definitiva, el ttulo competencial en materia de relaciones
internacionales (art. 149.1.3 CE) no queda reducido a las relaciones
reguladas por el Derecho internacional, sino que tiene un contenido
y alcance ms amplio,Por ello, salvo que se mantenga una
interpretacin reduccionista del ttulo competencial del art. 149.1.3
CE, como se hace la sentencia de la que discrepo (lo que, a mi juicio,
no autoriza la doctrina de este Tribunal, sintetizada en la STC
31/2010, FFJJ 73, 80, 125 y 129, como acabamos de ver), resulta
obligado concluir que la representacin internacional en el mbito
deportivo incide en la direccin y puesta en ejecucin de la poltica
exterior, que corresponde en exclusiva al Estado (en cuanto afecta a
la imagen exterior de Espaa), y por tanto, afecta a la competencia
estatal en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE),
competencia que resulta perturbada en el caso del precepto
enjuiciado, en cuanto determina que la federacin vasca de cada
modalidad deportiva es la nica representante del deporte federado
vasco en el mbito internacional, lo que excluye la representacin
del deporte federado vasco en dicho mbito por la federacin
espaola de la modalidad deportiva correspondiente. Ello hubiera
 bastado, a mi entender, para declarar la inconstitucionalidad y
consiguiente nulidad del precepto impugnado .

Adems, y a su vez, esta aclaracin del contenido y alcance del art.

149.1.3 CE estimo que hubiera sido muy necesaria para terminar con
el criticable entendimiento de ese precepto contenido en algunas de
nuestras sentencias, que parecen haber reducido el significado del
trmino relaciones internacionales, utilizado por la Constitucin, a
lo que slo es una parte del mismo, esto es, a las relaciones entre
Estados regidas por el Derecho internacional. Como es pacfico en la
doctrina acadmica, el trmino relaciones internacionales es ms
amplio que el de relaciones jurdicas internacionales.

En el anlisis de estas sentencias de 18 de abril y de 23 de mayo de 2012

resulta significativa la no admisin por el Tribunal de los argumentos
contenidos en los votos particulares emitidos, que plantean la ampliacin
del concepto relaciones internacionales contenido en el artculo 149.1.3
CE, que extendera de forma sensible y generalizada la competencia
estatal en detrimento del ejercicio de sus competencias por parte de las
comunidades autnomas y ello por cuanto la posicin mayoritaria
manifest que la cuestin debatida no era encuadrable en la materia de
relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), ni en la de poltica exterior
como accin poltica del Gobierno, ni en la de cultura (149.2 CE), ni en la
de deporte en la que el Estado no posee ttulo competencial alguno.

La STC 198/2013, de 5 de diciembre de 2013, es la ltima en la que se

vuelve sobre el alcance del ttulo competencial estatal contenido en el
art. 149.1.3 CE, por relacin a la actuacin autonmica con proyeccin
exterior. El Tribunal alude a la STC 137/1989, de 20 julio, que enjuici
un supuesto similar llegndose a la conclusin de que solo al Estado le
es dable concertar pactos internacionales sobre toda suerte de
materias (FJ 5). Esta afirmacin se desarrolla en la sentencia
argumentando: (a) Los arts. 93, 94 y 97 CE, aunque no constituyen
ningn ttulo atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el
ttulo competencial que contiene el art. 149.1.3 CE, ya que estos
preceptos, al regular la intervencin de las Cortes Generales y del
Gobierno en el procedimiento para la celebracin de los distintos
tratados internacionales, ponen de manifiesto que corresponde al
Estado en exclusiva el ius contrahendi [derecho de obligarse]. (b) La
STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 4, pone de manifiesto que los
constituyentes tuvieron ocasin de pronunciarse sobre la cuestin del
ius contrahendi de las Comunidades Autnomas a resultas de una
enmienda del Grupo Parlamentario Vasco al anteproyecto
constitucional, enmienda en la que se propona que la competencia
exclusiva del Estado se entendiese 'sin perjuicio de que en aquellas
materias comprendidas en el mbito de la potestad normativa de los
territorios autnomos estos puedan concertar acuerdos con el
consentimiento del Gobierno del Estado. La enmienda fue derrotada
en la Comisin de Asuntos Constitucionales del Congreso y retirada en
el debate plenario por sus promotores. (c) [L]os Estatutos de
Autonoma se limitan, en la cuestin que examinamos, a facultar, en
general, a las Comunidades Autnomas para instar del Estado la
negociacin de ciertos Tratados y/o para recibir informacin acerca de
la negociacin relativa a los Tratados referentes a ciertas materias.. La
 parte ms relevante de la sentencia se encuentra, a nuestro juicio, en
el FJ 4, al considerar que el contenido del convenio suscrito entre
Euskadi y Mauritania cae de lleno en el denominado Derecho
internacional del mar, cuyo finalidad es ordenar el rgimen jurdico del
mar y, ms en concreto, la soberana y jurisdiccin de los Estados
ribereos sobre sus aguas adyacentes, objeto de regulacin en el
acuerdo de pesca controvertido. Lo cual no deja de ser una desmesura
si nos atenemos al contenido mismo de lo convenido, tal y como lo
recoge la propia sentencia en su Antecedente 2.a).

Normativamente los dos textos ms importantes han sido la LEY 2/2014,

DE 25 DE MARZO, DE LA ACCIN Y DEL SERVICIO EXTERIOR DEL ESTADO y
la LEY 25/2014, DE 27 DE NOVIEMBRE, DE TRATADOS Y OTROS ACUERDOS
INTERNACIONALES

La primera, la LEY 2/2014, DE 25 DE MARZO, DE LA ACCIN Y DEL

SERVICIO EXTERIOR DEL ESTADO tambin ha impactado sobre las
funciones que las CC.AA. pueden ejercer en el exterior sobre la base de
sus competencias. Esta norma impone a las CC.AA. que acten sus
competencias en el marco de la Estrategia de Accin Exterior y de acuerdo
con las directrices, fines y objetivos de la Poltica Exterior del Gobierno
central; es decir, atribuye al Gobierno del Estado la capacidad para
determinar las directrices, fines y principios, objetivos y prioridades de la
accin exterior de la totalidad de los agentes, incidiendo as en las
competencias propias de las comunidades autnomas y en el desarrollo
de las polticas sectoriales autonmicas en su proyeccin hacia el exterior,
sugirindose en el texto que incluso tiene la capacidad para determinar las
reas o pases donde debern dirigir sus actuaciones.
En este caso, la base jurdica para afectar la capacidad de las CC.AA. se ha
buscado es un principio de coordinacin de carcter impropio, al no
encontrar sustento en el art 149.1 CE, sino en una nueva orientacin
dispensada al art 149.1.3 CE, con un evidente efecto limitador respecto de
la actuacin de las Comunidades Autnomas. La doctrina ya pacfica del
Tribunal Constitucional (STC 165/94 FJ5) ha estado reconociendo con
normalidad que las CCAA podan ejercer sus competencias dentro de la
Unin Europea e incluso en el extranjero, como vertiente externa de sus
competencias. Esta actuacin autonmica tena como lmites evidentes
el no perturbar o condicionar la Poltica Exterior y la reserva estatal en
materia de relaciones internacionales. Es decir, que podan desarrollar sus
competencias siempre que no actuaran en contra de la Poltica Exterior
del Estado. Sin embargo, tal y como se acaba de analizar, a la vista de las
ltimas sentencias del Tribunal Constitucional (STC 80/2012 Y 110/2012)
se est produciendo un giro centralizador en la doctrina del propio
Tribunal Constitucional y ha comenzado a realizar una interpretacin
expansiva de la competencia estatal de relacin internacionales (149.1.3
CE), que limita la actuacin de las CCAA en el extranjero. Esta
interpretacin extensiva ha sido incorporada a la Ley 2/2014, de 25 de
marzo, de la Accin y del Servicio Exterior del Estado donde se establece
una potestad de direccin al Estado, imponiendo a las CCAA la
observancia y sujecin a las directrices, fines y objetivos establecidos por
el Gobierno en el ejercicio de su competencia de direccin de la Poltica
Exterior.
Conviene resaltar el Acuerdo de la Comisin Bilateral de Cooperacin
Administracin del Estado-Administracin de la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco en relacin con la Ley 2/2014 (BOE 26 de enero de 2015) que
interpreta en unos trminos ms acordes con la autonoma poltica de las
CCAA las referencias contenidas en la Ley a las directrices, fines y
objetivos de la poltica exterior del Gobierno; referencias que han de
interpretarse de conformidad con las competencias que corresponden al
Estado constitucionalmente, y por tanto referidas al mbito de
competencia exclusivo del Estado en materia de relaciones
internacionales. En consecuencia, cuando tales directrices, fines y objetivos
establezcan medidas aplicables a la actividad exterior que desarrollen las
Comunidades Autnomas en ejercicio de sus competencias de acuerdo con
su autonoma poltica, se limitarn a regular y coordinar las actividades
con proyeccin externa de las Comunidades Autnomas para evitar o
remediar eventuales perjuicios sobre la direccin y puesta en ejecucin de
la poltica exterior que corresponde en exclusiva al Estado.

Asimismo, la no integracin de las actuaciones propuestas por

Comunidades Autnomas y Ciudades Autnomas y Entidades Locales en la
Estrategia de Accin Exterior deber fundarse en su no adecuacin a las
directrices, fines y objetivos de la Poltica Exterior fijados por el Gobierno.
Asimismo, las previsiones de la Estrategia de Accin Exterior se limitarn a
regular y coordinar las actuaciones con proyeccin externa para evitar o
remediar eventuales perjuicios sobre la direccin y puesta en ejecucin de
la poltica exterior que corresponde en exclusiva al Estado.
En cuanto a la LEY DE TRATADOS Y OTROS ACUERDOS INTERNACIONALES,
contiene una reserva foral en su DA 6 de notable importancia: Las
instituciones competentes del Pas Vasco participarn en la delegacin
espaola que negocie un tratado internacional que tenga por mbito
derechos histricos tanto si su actualizacin general ha sido llevada a cabo
por el Estatuto de Autonoma como en aquellos otros casos cuya
actualizacin singular lo haya sido por el legislador ordinario en el marco
de la disposicin adicional primera de la Constitucin y, en su caso, del
Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco.

Por otra parte, del texto de la norma se deduce que hay diferentes formas
de tratados internacionales y de acuerdos internacionales en los que las
Comunidades Autnomas pueden intervenir. En este sentido la nueva
normativa recoge los denominados Acuerdo internacional
administrativo, que no tiene carcter de tratado internacional, y que se
celebra por rganos, organismos o entes de un sujeto de derecho
internacional y que son competentes por razn de la materia. La
celebracin de esos tratados est prevista en el tratado que ejecuta o
concreta, siendo su contenido habitual de naturaleza tcnica cualquiera
que sea su denominacin, rigindose por el derecho internacional. No se
considera sin embargo acuerdo internacional el supuesto en el que se ha
celebrado por esos mismos rganos o entes cuando se rige por un
ordenamiento jurdico interno.

Junto a este tipo de acuerdos estn los denominados Acuerdo

internacional no normativo que no es constitutivo ni de tratado ni de
acuerdo internacional administrativo y que se celebra por el Estado, el
Gobierno, los rganos y organismos o entes de la Administracin General
del Estado, las Comunidades Autnomas y ciudades de Ceuta y Melilla, las
Entidades locales, las Universidades pblicas, y cualesquiera otros sujetos
de derecho pblico con competencia para ello. Este tipo de acuerdos
contienen declaraciones de intenciones o establecen compromisos de
actuacin de contenido poltico, tcnico, logstico, no constituyendo
fuentes de obligaciones internacionales ni rigindose por el derecho
internacional.

Estas previsiones que contiene la Ley son desarrolladas posteriormente,

especificando la forma en la que estos acuerdos pueden ponerse en
prctica. Los acuerdos internacionales no normativos se regulan en el
Ttulo cuarto de la Ley y en Ttulo quinto se regula el papel o la funcin de
las Comunidades Autnomas y de las Entidades locales en las relaciones
internacionales. En esta normativa se establece por una parte la
posibilidad de participacin de las Comunidades Autnomas en la
celebracin de tratados internacionales, para despus pasar a analizar el
procedimiento de realizacin de los denominados acuerdos
internacionales administrativos y no normativos, que en alguno de los
aspectos de su realizacin se remiten a lo establecido en los Ttulos
tercero y cuarto de la Ley.

Hay que sealar que esta normativa supone un intento de racionalizacin

de esta actividad internacional de las Comunidades Autnomas, y habr
que estar a la experiencia que en su desarrollo se tenga para poder definir
adecuadamente el espacio que la misma deja para la intervencin en el
campo internacional de las Comunidades Autnomas.
 III.6 POLITICAS ACTIVAS DE EMPLEO: INSTRUMENTOS DE GESTIN
CENTRALIZADA EN EL SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO. LEGISLACIN
LABORAL Y BASES Y GESTIN DEL REGIMEN ECONOMICO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL (ART. 149.1.7 Y 149.1.17 CE)

Son muchas las sentencias que se han dictado en torno al ttulo

competencial del 149.1.7 y a la centralizacin en el Servicio Pblico de
Empleo Estatal de funciones ejecutivas que, sin embargo, han de
atribuirse a las Comunidades Autnomas. Muchas de ellas, adems,
deslindan las polticas pblicas de empleo de las prestaciones de
seguridad social

Se destacan los siguientes pronunciamientos:

Recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley 56/2003, de Empleo:
- STC 22/2014, de 13 de febrero, CATALUA
Conflictos positivos de competencia RD 1046/2003 y normas de
desarrollo RD 1046/2003:
- STC 244/2012, de 18 de diciembre CATALUA
- STC 16/2013, de 31 de enero GALICIA
- STC 35/2013, de 14 de febrero ANDALUCA
- STC 62/2013, de 14 de marzo ARAGN
rdenes de desarrollo RD 1046/2003:
- STC 37/2013, de 14 de febrero MADRID
- STC 65/2013, de 14 de marzo COMUNIDAD VALENCIANA
- STC 95/2013, de 23 de abril CATALUA
- Conflictos positivos de competencia RD 395/2007 y normas de
desarrollo RD 395/2007:
- STC 88/2014, de 9 de junio GALICIA
- STC 112/2014, de 7 de julio MADRID
- STC 123/2014, de 21 de julio COMUNIDAD VALENCIANA
- STC 176/2014, de 3 de noviembre CASTILLA Y LEN
- STC 198/2014, de 15 de diciembre CATALUA
rdenes de desarrollo RD 395/2007:
- STC 143/2014, de 22 de septiembre
-Conflicto positivo de competencia RD 34/2008, certificados de
profesionalidad:
- STC 61/2015, de 18 de marzo, CATALUA

La importante STC 22/2014 (Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de

empleo) comienza por recordar la doctrina del Tribunal sobre la
competencia de ejecucin de la legislacin laboral, sealando que
esta incluye la emanacin de reglamentos internos de organizacin de
los servicios necesarios y de regulacin de la propia competencia
funcional de ejecucin y, en general, el desarrollo del conjunto de
actuaciones preciso para la puesta en prctica de la normativa
reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, as como la
potestad sancionadora en la materia, si bien el trmino legislacin
tiene una considerable fuerza expansiva (no slo referido formalmente
a leyes).

En relacin con las polticas de fomento del empleo, el TC posibilita que

las actuaciones de movilizacin de recursos financieros destinados a
regular el mercado laboral y el pleno empleo puedan ser llevados a
mbitos ajenos al laboral aunque guarden conexin con l, en concreto al
mbito competencial del artculo 149.1.13 CE. As, reconoce a la
Comunidad Autnoma de Catalua la competencia para establecer y
desarrollar su propia poltica de empleo en la medida en que no se oponga
o contradiga las polticas estatales y, por supuesto, no incida en la
legislacin laboral que es competencia exclusiva del Estado en virtud del
art. 149.1.7 CE. Por otro lado, y en paralelo, reconoce al Estado al
amparo de su competencia sobre las bases y coordinacin de la
planificacin general de la actividad econmica (art. 149.1.13 CE), la
facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en
tanto no incidan en la regulacin de la relacin laboral, constituyen una
materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el art.
149.1.7 CE.

En cuanto a la planificacin de la poltica de empleo, el Tribunal entiende

que los planes autonmicos deban ser conformes con el plan nacional de
accin para el empleo, a travs del cual se asumen las obligaciones
establecidas por la estrategia europea de empleo, pues la vinculacin a las
obligaciones europeas en materia de empleo, que se recogen en el plan
nacional de accin para el empleo, alcanza, asimismo, al contenido de los
programas de empleo aprobados por las Comunidades Autnomas

Respecto de las funciones de gestin directa del SPEE expresadas en su

art. 13 e) (articulacin de la supraterritorialidad) sostiene que el traslado
de la titularidad de las competencias autonmicas en virtud del alcance y
efectos extraterritoriales de sus actuaciones es algo excepcional y slo
puede producirse cuando "no quepa establecer ningn punto de conexin
que permita el ejercicio de las competencias autonmicas o cuando
adems del carcter supraautonmico del fenmeno objeto de la
competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pblica
ejercida sobre l y, aun en este caso, siempre que dicha actuacin tampoco
pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperacin o de coordinacin
y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que slo pueda garantizar
su atribucin a un nico titular, forzosamente el Estado, y cuando sea
necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar
intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el
peligro inminente de daos irreparables, que nos sita en el terreno del
estado de necesidad. La valoracin de la concurrencia de la
excepcionalidad deber realizarse en cada caso concreto. Por lo tanto, el
Estado deber establecer en las bases de los programas concretos la
puntual justificacin de la necesidad de la centralizacin de la gestin, que
exigir, adems del carcter supraautonmico del programa en cuestin,
que no sea posible el fraccionamiento de la actividad pblica ejercida
sobre l y que se requiera un grado de homogeneidad que slo se puede
garantizar mediante su atribucin a un nico titular, el Estado.

Respecto de este apartado de la sentencia se expresa un voto particular

que entiende que en el marco laboral la gestin autonmica se configura
como regla general, mxime cuando la doctrina constitucional en materia
de subvenciones ha reiterado hasta la saciedad el carcter excepcional
y, por tanto, no generalizable, de la gestin centralizada por el Estado en
estos casos. Aade que la argumentacin de la sentencia desfigura la
previsin legal hasta convertirla en innecesaria, ya que si para que el
Estado pueda gestionar deben concurrir los requisitos exigidos por la
doctrina constitucional, el precepto nada aporta, pues tal pretendida
gestin ser o no conforme al orden competencial con independencia de
lo dispuesto en este artculo 13,e) ,1 impugnado de la Ley de Empleo. As,
descartando el carcter preventivo de la impugnacin, concluye que
debiera haberse mantenido en la sentencia que este apartado de la Ley de
Empleo vulnera el orden de distribucin de competencias, ya que las
razones que el precepto aporta para justificar la centralizacin no pueden
ser aceptadas como justificativas de la centralizacin pretendida. Esto es
as ya que los dos primeros requisitos que contempla el apartado primero
del artculo 13,e) (mbito geogrfico superior al de una comunidad
autnoma y movilidad geogrfica de los beneficiarios del programa) se
conectan, mediata o inmediatamente, con la utilizacin de la
supraterritorialidad como criterio atributivo de competencias al Estado,
extremo reiteradamente negado por la doctrina del Tribunal (STC 89/2012,
de 7 de mayo, y, especficamente en materia laboral, STC 194/2011, de 13
de diciembre). Aade que el referido precepto incurre en un error
conceptual al identificar coordinacin unificada con gestin
centralizada. De esta manera, se olvida que la coordinacin no implica,
conforme a la doctrina constitucional, la asuncin de competencias
ejecutivas, ya que supone todo lo contrario, el ejercicio de un poder de
direccin sobre actividades realizadas por otros y no por el mismo ente que
va a coordinar.

El resto de sentencias referenciadas constituyen la doctrina constitucional

sobre el alcance de la competencia autonmica sobre ejecucin de la
legislacin laboral en materia de formacin profesional para el empleo
que se encuadra competencialmente de manera prevalente en el art.
149.1.7 CE (legislacin laboral) pues las normas analizadas por aquellas
sentencias no afectan a la formacin profesional reglada, que forma
parte del sistema educativo y se ubica en el mbito de las competencias
relativas a la educacin (art. 149.1.30 CE), sino a la formacin profesional
para el empleo, que se incardina en la materia laboral y en las
competencias relacionadas con la misma (art. 149.1.7 CE) [STC 111/2012,
de 24 de mayo, FJ 7; STC 194/2012, de 31 de octubre, FFJJ 4 y 6; STC
88/2014, de 9 de junio, FJ 3; y STC 198/2014, de 15 de diciembre, FJ 3].
Desde esta premisa, el Tribunal reafirma su doctrina sobre el carcter
ejecutivo de las competencias autonmicas en materia laboral y en el
carcter excepcional del concepto de supraterritorialidad para mutar la
atribucin competencial de las funciones ejecutivas que estn en las CCAA
hacia el Estado: Si bien el desplazamiento de las competencias
autonmicas y su asuncin por el Estado en supuesto de
supraterritorialidad no estn constitucionalmente impedidos, s que
revisten un carcter excepcional. Como ya hemos declarado en
repetidas ocasiones, slo puede producirse tal atribucin cuando, adems
del alcance territorial superior al de una Comunidad Autnoma del
fenmeno objeto de competencia, la actividad pblica que sobre l se
ejerza no sea susceptible de fraccionamiento. Aun en ese caso, dicha
actuacin no puede llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperacin
y coordinacin, sino que requiere un alto grado de homogeneidad, que
slo pueda garantizar su atribucin a un nico titular, que forzosamente
deba ser el Estado o cuando sea necesario un ente con capacidad de
integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autnomas (SSTC
111/2012, de 24 de mayo, FJ 11; 244/2012, de 18 de diciembre, FJ 7, y
22/2014, de 13 de febrero, FJ 7).. En definitiva, la centralizacin en
rganos estatales de funciones ejecutivas no debe producirse ms que
cuando concurren los supuestos supra citados, en todos los dems casos
la legislacin estatal ya garantiza plenamente la unidad de accin y la
homogeneidad y tal legislacin regula la materia de manera
suficientemente precisa y determinada por el Estado, con lo que se evita
una falta de homogeneidad en su aplicacin.

Sin embargo, en materia de formacin profesional para el empleo el

Tribunal ha afirmado que el mbito estatal de los destinatarios de las
ayudas (confederaciones empresariales y/o sindicales ms representativas
en el nivel estatal; planes amparados en la negociacin colectiva sectorial
de mbito estatal; federaciones y confederaciones de cooperativas,
sociedades laborales y asociaciones de trabajadores autnomos con
implantacin en el mbito estatal) y muy especialmente, el contenido y
naturaleza de las acciones formativas financiadas (formacin de carcter
intersectorial; atencin a necesidades formativas en aspectos
transversales u horizontales en varios sectores de la actividad econmica;
formacin a empresas de diferentes sectores productivos y situadas en
diferentes Comunidades Autnomas, etc.) son todas ellas circunstancias
que ponen de relieve el mbito supraterritorial de desenvolvimiento de las
acciones formativas, y, con ello, la exigencia ineludible de una
coordinacin homognea, desarrollada por un nico titular, como nico
medio para integrar los diversos componentes multisectoriales e
interterritoriales implicados en la gestin y tramitacin de estas ayudas,
que hacen imposible su fraccionamiento y determinan que haya de ser el
Estado, a travs del INEM el que asuma las funciones de gestin y
tramitacin, en los trminos contemplados en el supuesto que se analiza
(STC 88/2014).

Financiacin a travs de la cuota de formacin profesional (principio de

caja nica), admitido por el Tribunal Constitucional, que seala respecto
de este principio que es un principio general de naturaleza contable que,
como es evidente, no resulta de aplicacin exclusiva al rgimen econmico
de la Seguridad Social. En el contexto que ahora se suscita, el precepto no
tiene otro objeto que el de garantizar la unidad financiera del subsistema
de formacin continua y de su rgimen econmico mediante la vinculacin
de sus fondos al cumplimiento de los objetivos que presiden su
funcionamiento, sin que ello se oponga a la existencia de mecanismos
descentralizados de gestin (STC 244/2012, de 18 de diciembre, FJ5)
(STC16/2013, de 31 de enero, FJ5) (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ5). En
idntico sentido el Tribunal Constitucional ha dictado la ms reciente
sentencia 198/2014, de 15 de diciembre, reiterando la postura expuesta
en su fundamento jurdico quinto.

Siguiendo con la financiacin -financiacin de las acciones de formacin

de demanda (la que realizan las empresas para sus trabajadores) que se
vincula a bonificaciones en la cuota de la Seguridad Social que ingresan las
empresas-, entiende el Tribunal (STC 198/2014) que es licito el
establecimiento por el Estado de un criterio para fijar el punto de
conexin que deriva de un modelo de financiacin que pivota sobre las
empresas, que son las que gestionan las acciones formativas y su
financiacin a travs de la bonificacin en la cuota y son las beneficiarias
directas del rgimen de financiacin. De ah que la intervencin
administrativa, incluidas las funciones ejecutivas, hayan de ejercerse de
forma unitaria sobre el ncleo empresarial ya que su fraccionamiento
dara lugar a que la empresa tuviera un tratamiento heterogneo en
funcin de la ubicacin de sus diferentes centros de trabajo, todo ello sin
perjuicio de tener en cuenta, en cada caso, el efectivo alcance y afectacin
de las acciones formativas (STC 88/2014, de 9 de junio, FJ 12). Lo que
acaba de sealarse resulta asimismo trasladable a la ejecucin de las
acciones formativas por las propias empresas. De ah llega el Tribunal a
reafirmar la atribucin a la Administracin General del Estado la
realizacin de las actividades de evaluacin, seguimiento y control de las
iniciativas de formacin financiadas mediante bonificaciones en las cuotas
de la Seguridad Social que se aplican las empresas que tengan sus centros
de trabajo en ms de una Comunidad Autnoma, mientras que sern las
Comunidades Autnomas quienes realicen dichas actividades cuando las
empresas tengan todos sus centros de trabajo en el mbito de la misma
Comunidad Autnoma.

El voto particular de la STC 88/2014 entiende que, la norma cuestionada

se sirve del criterio de la supraterritorialidad, aderezndolo con otros
datos, para reservar las competencias de ejecucin al Estado, en
detrimento de las Comunidades Autnomas. Adems de la notable
intervencin que se reserva el Estado, el sistema pivota en torno a las
empresas y a las organizaciones empresariales y sindicales, quedando las
Comunidades Autnomas como actores meramente secundarios. Aade
que la utilizacin de la supraterritorialidad est absolutamente vedada por
la doctrina constitucional: el criterio territorial del radio de accin de los
solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las
competencias de desarrollo de las ayudas y de gestin de las mismas por
parte de la Comunidad Autnoma cabra siempre en la medida en que el
programa se ejecute en su propio territorio. Por tanto, el hecho de que las
entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o
lo tengan previsto en su ttulo constitutivo, en distintas Comunidades
Autnomas no puede determinar, por s solo, la centralizacin de la
regulacin y la gestin de aqullas. No se puede olvidar que el Estado,
en cuanto titular de la competencia del art. 149.1.7 CE, puede establecer
una regulacin completa de la materia, pero, al hacerlo, debe tomar en
consideracin las competencias estatutariamente asumidas por las
Comunidades Autnomas para la ejecucin de dicha normativa, y,
consiguientemente, las funciones y los servicios que les hayan sido
traspasados, que deben ser respetados en todo caso. Por esa razn, la
posibilidad de que el Estado se reserve funciones ejecutivas debe ser
verdaderamente excepcional y ha de interpretarse en sentido restrictivo,
de acuerdo con lo que ha afirmado reiteradamente este Tribunal, pues al
ser completa su competencia normativa, queda garantizada en alto grado
la unidad de accin.

Normativamente, entre 2010 y 2015, el marco legal de las polticas de

empleo ha sido sometido a una profunda revisin, que ha afectado al
marco institucional, a la regulacin de las polticas activas de empleo, a la
formacin profesional para el empleo y a la intermediacin laboral.
El marco institucional es esencial, en primer lugar, dado el juego cruzado
de competencias de la Administracin estatal y autonmica sobre esta
materia de empleo, lo que se traduce en la primaca de las
administraciones autonmicas en la gestin de las polticas activas y
servicios de empleo y la formacin profesional (NAVARRO NIETO y COSTA
REYES (2013)35; marco que se completa con los traspasos efectuados a las
CCAA, destacndose el ltimo realizado a la CAPV (2010) por su
singularidad.

Este mbito ha sido especialmente productivo ya que han sido muchos los
Reales Decretos Leyes y leyes ordinarias que han implementado
programas en la materia. Baste reproducir las normas anteriormente
citadas: las LEYES DE PRESUPUESTOS PARA 2012 Y 2013 as como el REAL
DECRETO-LEY 1/2013, de 25 de enero, todos ellos vinculados al programa
de recualificacin profesional de las personas que agoten su proteccin
por desempleo; el RD LEY 4/2013, DE 22 DE FEBRERO, DE APOYO AL
EMPRENDEDOR Y ESTIMULO DEL CRECIMIENTO; la LEY 1/2014, DE 28 DE
FEBRERO, PARA LA PROTECCIN DE LOS TRABAJADORES A TIEMPO
PARCIAL Y OTRAS MEDIDAS URGENTES EN EL ORDEN ECONMICO Y
SOCIAL; la LEY 18/2014, DE 15 DE OCTUBRE, DE APROBACIN DE
MEDIDAS URGENTES PARA EL CRECIMIENTO, LA COMPETITIVIDAD Y LA
EFICIENCIA (Programa del sistema nacional de garanta juvenil); el REAL
DECRETO-LEY 16/2014, DE 18 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE REGULA EL
PROGRAMA DE ACTIVACIN PARA EL EMPLEO; el REAL DECRETO-LEY
1/2015, DE 27 DE FEBRERO, DE MECANISMO DE SEGUNDA
OPORTUNIDAD, REDUCCIN DE CARGA FINANCIERA Y OTRAS MEDIDAS DE
ORDEN SOCIAL; el RD LEY 4/2014, DE 7 DE MARZO, DE MEDIDAS
URGENTES DE FOMENTO DEL EMPLEO o el reciente RD-LEY 4/2015, DE 22
DE MARZO, DE FORMACIN PROFESIONAL PARA EL EMPLEO.

35
Navarro Nieto y Costa Reyes, Introduccin crtica al marco jurdico de las polticas de empleo en
Espaa. Publicacin: Revista Doctrinal Aranzadi Social num.9/2013 parte Doctrina Editorial Aranzadi,
SA, Pamplona. 2013.
 III.7 SISTEMAS DE COMUNICACIONES UNITARIOS:
TELECOMUNICACIONES y FERROCARRILES (ART. 149.1.21)

En el mbito jurisprudencial:
La STC 72/2014, de 8 de mayo, interpuesta por Catalua contra la Ley
32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones queda
resumida en que el art. 149.1.21 CE permite al Estado centralizar
funciones ejecutivas necesarias para configurar un sistema
materialmente unitario, que, en este caso, tiene por objetivo garantizar
la prestacin del servicio de telecomunicaciones.
Este ttulo tambin le habilita al Estado para que el Ministerio
correspondiente establezca reglamentariamente un procedimiento de
resolucin de controversias entre los usuarios finales y las operadoras,
con la finalidad de garantizar la efectividad del servicio.

La STC 245/2012, de 18 de diciembre ( Ley 39/2003, de 17 de

noviembre, del Sector Ferroviario), declara inconstitucional la DA 9
apartado 1 de la Ley, al entender que la definicin que estableca dicho
precepto de Red ferroviaria de inters general, utilizaba conceptos
manifiestamente contrarios al reparto de competencias del 149.1.21 y
24 CE.

Empieza recordando la doctrina del criterio territorial y su modulacin

con el criterio de inters general (sin que ste ltimo pueda excluir a
aquel esencialmente) y la diferenciacin a efectos de competencias de
los ferrocarriles por una parte como infraestructura y por otra como
 actividad de transporte que se realiza sobre ella. El concepto de
itinerario se refiere al de la infraestructura siendo as que la
delimitacin de que se desarrolle ntegramente en el territorio de la CA
debe ser modulado, en cuanto a las funciones de ejecucin,
permitiendo que aunque tenga su origen o destino en otra CA
discurran por la CA. Es decir, el hecho de que una lnea frrea atraviese
ms de una CA no determina automticamente que se incorpore a la
red estatal.
Caben asimismo otros ttulos estatales afectantes al transporte ya que
estamos ante un hecho econmico de gran importancia y el Estado
puede llevar a cabo una poltica econmica comn para adecuarlo a la
unidad de la economa.
La red ferroviaria de inters general slo incluye infraestructuras y deja
fuera los servicios de transporte.

El criterio subjetivo que emplea la LSF para la regulacin de la red de

inters general por referencia las infraestructuras que administran las
entidades estatales no es aceptable (DA 9). Se sugiere que se realice un
listado de las infraestructuras que integran la red de inters general
mediante el uso de un catlogo de lneas ferroviarias, si bien debe
hacerse mediante los criterios definidos para la integracin de
infraestructuras en la red.
Se estima que la licencia nica de empresa ferroviaria es constitucional
ya que se trata de una reserva estatal de la ejecucin directa en la
materia.

En la faceta normativa:
El REAL DECRETO-LEY 4/2013, DE 22 DE FEBRERO, DE MEDIDAS DE APOYO
AL EMPRENDEDOR Y DE ESTMULO DEL CRECIMIENTO Y DE LA CREACIN
DE EMPLEO, finalmente aprobado como LEY 11/2013, incluye una serie de
medidas que afectan al sector ferroviario. En primer lugar, traspasa a la
entidad pblica empresarial Administrador de Infraestructuras
Ferroviarias (ADIF) la titularidad de la red ferroviaria de titularidad estatal
a fin de unificar la gestin de las infraestructuras ferroviarias estatales
(infraestructuras ferroviarias y estaciones cuya administracin estaba
hasta ahora encomendada a ADIF).
As mismo, modifica la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario, para facilitar
progresivamente la apertura a la libre competencia y el acceso de nuevos
operadores.

Por ltimo, en cumplimiento de la STC 245/2012, de 18 de diciembre,

modifica la Ley 39/2003 en lo referente a la determinacin de la Red
Ferroviaria de Inters General, tal y como se ha dicho ms arriba. La
referida STC 245/2012 declar inconstitucional la disposicin adicional
novena, apartado 1, de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, por utilizar
manifiestamente conceptos contrarios al reparto de competencias en la
materia contenidos en los artculos 149.1.21 y 149.1.24 de la Constitucin.
El RDL (y la Ley 11/2013, por tanto) contiene en el Anexo la totalidad de
lneas, tramos e infraestructuras que actualmente son de titularidad del
Estado ubicadas en la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. Las lneas y
tramos que se incluyen en el anexo como integrantes de la Red Ferroviaria
de Inters General son los que actualmente explotan los organismos
dependientes de la Administracin del Estado (al menos, respecto de los
que transcurren por el mbito territorial de la CAPV es as). As pues, el
artculo 38 de la Ley 11/2013 y el anexo que refiere delimitan la citada Red
Ferroviaria de Inters General con el mismo criterio que el que fue
declarado inconstitucional en virtud de la STC 245/2012, aunque sin
mencionarlo expresamente, utilizando el artilugio de sustituir la referencia
genrica a todas las infraestructuras ferroviarias que estn siendo
administradas por organismos estatales por una lista que incluye a todas
ellas. En consecuencia, dicho precepto y su anexo encubren un criterio
legal ya declarado inconstitucional. De esta consideracin, se deduce la
imposibilidad de transferencia a las Comunidades Autnomas de las
referidas lneas, tramos e infraestructuras de la red ferroviaria declaradas
de inters general, que abarcan lneas que transcurren ntegramente por
el mbito territorial de la CAPV (de las once lneas y tramos incluidos en el
anexo de la Ley 11/2013, seis transcurren ntegramente por la CAPV), sin
que tampoco se adivine (ya que la Ley no lo manifiesta) ningn
fundamento del inters general que para tal inclusin ha valorado el
Estado.

Por ltimo, LA ORDEN FOM/710/2015, DE 30 DE ENERO, APRUEBA EL

CATLOGO DE LNEAS Y TRAMOS DE LA RED FERROVIARIA DE INTERS
GENERAL, manteniendo las mismas lneas que las contempladas en el
Anexo citado. Entendemos que todas las lneas includas en este catlogo,
tanto las de transporte de personas como de mercancas, que discurren
ntegramente por territorio de la Comunidad Autnoma de Euskadi, son
tramos cuyo inters supra-autonmico no est justificado y que, en
absoluto, resultan esenciales para garantizar un sistema comn de
transporte estatal. El Catlogo reproduce los criterios generales previstos
en el artculo 4 de la Ley 39/2003 y los aplica en el Anexo con los mismos
efectos (equivalentes) delimitadores de la RFIG que la Disposicin
Adicional Novena de la Ley que ya declar inconstitucional la STC
245/2012, cambiando simplemente la forma de enumerar las
infraestructuras ferroviarias que integra en la RFIG.

Interesa tambin subrayar que la LEY 9/2014, DE 9 DE MAYO, DE

TELECOMUNICACIONES regula las telecomunicaciones ex art. 149.1.21 CE
comprendiendo tanto la explotacin de las redes como la prestacin de
los servicios de comunicaciones electrnicas y los recursos asociados. Sin
embargo, tambin fundamenta su dictado en el art. 149.1.1 CE en tanto
que contiene mandatos dirigidos a garantizar la unidad de mercado en el
sector de las telecomunicaciones, as como en el art. 149.1.13 CE. Sin
embargo no se especifica que preceptos se subsumen en cada uno de los
ttulos competenciales alegados lo que hace muy difcil su anlisis
competencial debido al diferente alcance de los mismos: competencia
exclusiva del Estado en telecomunicaciones; bases para la planificacin
general de la actividad econmica y competencia exclusiva para dictar
condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en
el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales; diferentes ttulos que producen una afectacin tambin
diferente en el reparto competencial.

III.8 BASES MEDIO AMBIENTE (ART. 149.1.23 CE)

Jurisprudencialmente:
 STC 69/2013, de 14 de marzo, (Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de
patrimonio natural y de la biodiversidad), se aparta de la doctrina
establecida en la STC 102/1995, FJ 30. "no es lo genrico o lo detallado,
lo abstracto o lo concreto de cada norma, el criterio decisivo para
calificar como bsica una norma de proteccin del medio ambiente o
no, sino su propia finalidad tuitiva" (FJ 6 b). En la STC 102/1995, por el
contrario, se consider que la regulacin casustica de los
procedimientos no puede ser considerada normativa bsica.
STC 59/2013, que resuelve un conflicto de competencias contra una
certificacin sobre afectacin de los proyectos y actuaciones de
conservacin de la diversidad en las zonas especiales de conservacin y
en las zonas de especial proteccin para las aves, expedida por la
Direccin General de Conservacin de la Naturaleza del Ministerio de
Medio Ambiente, aplica la reiterada doctrina que declara que la
funcin ambiental ejecutiva queda absorbida por la competencia
sectorial sustantiva estatal.
STC 161/2014 (ley 37/2003 del ruido): avala la centralizacin en el
Estado de competencias de ejecucin en materia de ruido sobre
determinadas obras de inters pblico de competencia estatal en
relacin con las infraestructuras viarias, ferroviarias, aeroportuarias y
portuarias. Voto particular que advierte que la doctrina constitucional
est amparado el constreimiento de las competencias ejecutivas
autonmicas que de no corregirse terminarn redundando en una
erosin del sistema de distribucin competencial establecido por la
Constitucin. Expresa su preocupacin por la merma de rigor jurdico
que se viene manifestando en los ltimos tiempos en la doctrina al
resolver cuestiones competenciales.
En el aspecto normativo hemos de citar la LEY 2/2013 DE PROTECCIN Y
USO SOSTENIBLE DEL LITORAL Y DE MODIFICACIN DE LA LEY DE COSTAS,
que amplia de forma sustancial los espacios excluidos del rgimen de
proteccin general de diferentes formas: redefine el concepto de zona
martimo-terrestre, dejando fuera las marismas, salinas martimas o zonas
de acuicultura inundadas artificialmente y que antes de la inundacin
fueran de propiedad privada; redefine as mismo las zonas de
servidumbres (de trnsito y de proteccin) y su rgimen transitorio; crea
un rgimen excepcional para doce ncleos de poblacin incorporados en
el Anexo de la Ley; crea criterios de deslinde ad hoc para la Isla
Formentera; y configura un rgimen de proteccin singular para las
llamadas urbanizaciones martimo-terrestres y los bienes de inters
cultural; introduce como nuevo criterio de delimitacin del dominio
pblico martimo terrestre la lnea exterior del paseo martimo
(excluyndose expresamente las pasarelas o caminos de madera), de
manera que los terrenos situados en el interior de estos paseos podrn ser
desafectados por la Administracin del Estado, tras el oportuno
expediente de deslinde.

Respecto de la zona de servidumbre se flexibiliza la regulacin,

permitiendo reducir la servidumbre de proteccin de 100 a 20 metros en
reas o ncleos urbanos o periurbanos existentes en el momento de la
entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 y en las ras. Se posibilita
adems la consolidacin y modernizacin de las construcciones en dichas
zonas.
Se amplan los plazos de las autorizaciones y concesiones, junto con la
previsin de una prrroga extraordinaria de las concesiones existentes. Se
permite a su vez la transmisin mortis causa e inter vivos de los ttulos
concesionales y la posibilidad de llevar a cabo obras de consolidacin y
mejora, lo que lleva acercar bastante el rgimen de la concesin
resultante a la de un ttulo de propiedad.

En relacin la porcin adscrita del dominio pblico martimo-terrestre

vinculado a los puertos de la Comunidad Autnoma que no est afectada
por una concesin se atribuye a la Comunidad Autnoma la condicin de
sustituto del contribuyente a efectos del Impuesto de Bienes Inmuebles.

Se equipara prcticamente el rgimen de concesiones que amparan

ocupaciones en puertos que no son de inters general o las que se derivan
de contratos de obra pblica para la construccin de stos, con el rgimen
previsto en la legislacin estatal de puertos de inters general.

Para las instalaciones e industrias incluidas en el mbito de aplicacin de

la Ley 16/2002, de Prevencin y Control integrados de la contaminacin, el
otorgamiento de la prrroga de la concesin requerir el informe del
rgano ambiental de la Comunidad Autnoma, si bien se prev que la
Administracin General del Estado puede apartarse del informe
autonmico por razones de inters general.

En el rgimen de ocupacin y uso de las playas se prev un rgimen

diferenciado para los tramos naturales y los tramos urbanos. Ambos tipos
de playas habrn de delimitarse con participacin de las administraciones
competentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo.

La Ley prev as mismo un rgimen de suspensin de los actos y acuerdos

de los entes locales basado en el artculo 67 de la Ley de Bases de
Rgimen local, cuando se afecte a la integridad del dominio martimo
terrestre o su servidumbre de proteccin o bien suponga un infraccin
manifiesta de las construcciones y actividades prohibidas en esta
servidumbre.

Desde una perspectiva competencial, se denota una inadecuada

utilizacin del ttulo competencial relativo a las condiciones bsicas que
garanticen la igualdad de todos los espaoles (Art. 149.1.1 CE). La Ley
2/2013 rompe la uniformidad reguladora de la franja costera que ha
estado vigente con la Ley 22/1988, toda vez que disgrega el tratamiento
jurdico del litoral y permite dar un tratamiento distinto a los espacios
litorales, excluyendo del dominio pblico martimo terrestre doce ncleos
poblacionales. La finalidad del ttulo competencial estatal del art.
149.1.1CE es precisamente garantizar que no haya una proyeccin
desigual, es decir, garantizar la igualdad de todos en el ejercicio del
derecho de propiedad (art. 33.1 CE). Por ello, no habilita para establecer
regmenes distintos motivados por las distintas situaciones urbansticas de
los terrenos e inmuebles.

El Estado a su vez ha realizado un uso extensivo del juego bases-desarrollo

implcito en el ttulo competencial 149.1.23 (legislacin bsica de medio
ambiente), no dejando campo para el desarrollo autonmico de las bases
de proteccin medioambiental.

La potestad atribuida al Estado para apartarse por razones de inters

general de los informes autonmicos preceptivos y de carcter
determinante, necesarios en el supuesto del otorgamiento de la oportuna
concesin a las instalaciones e industrias incluidas en el mbito de
aplicacin de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevencin y control
integrados de la contaminacin as como en el otorgamiento de la
oportuna prrroga a las concesiones otorgadas al amparo de la normativa
anterior (Artculo Segundo de la Ley 2/2013). Con ello se est produciendo
una clara injerencia en la competencia autonmica sobre medio ambiente
(artculo 11.1 a) del Estatuto de Autonoma del Pas Vasco), al
determinarse la subordinacin del informe autonmico a la competencia
estatal.

La determinacin por Ley estatal de la acreditacin a travs de declaracin

responsable del cumplimiento de los criterios de eficiencia energtica y
ahorro de agua en las obras a realizar en los inmuebles que ocupan la zona
de servidumbre de proteccin y el dominio pblico. A nuestro juicio, las
cuestiones relativas al cumplimiento de los criterios a que se refiere la
Disposicin Transitoria Cuarta forman parte de las competencias
exclusivas de la Comunidad Autnoma Vasca en materia de ordenacin
del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (art. 10.31), de lo que se
deduce que el establecimiento del trmite oportuno para acreditar el
cumplimiento de aquellos criterios, as como la determinacin del
instrumento para dicha acreditacin (declaracin responsable o
autorizacin) le corresponde a esta Comunidad y no al Estado.

Asimismo, la suspensin de acuerdos municipales por la Administracin

del Estado prevista en el artculo 119.2 invade claramente la autonoma
local, as como las competencias de la Comunidad Autnoma Vasca en
materia urbanstica y de ordenacin del territorio y del litoral (10.31
EAPV). El Estado carece de competencias en materia urbanstica por lo
cual no tiene capacidad para suspender excepcionalmente y de forma
desproporcionada va artculo 67 de la LBRL los actos de las corporaciones
locales. La va excepcional del artculo 67 legitima al Estado en casos de
carcter extraordinario y por evidentes razones de gravedad y urgencia
nicamente para la defensa de su propio mbito competencial.

La flexibilizacin del rgimen previsto en la Disposicin Transitoria Tercera

de la Ley 22/1988 de Costas, permitiendo instar su aplicacin a los ncleos
o reas que a su entrada en vigor no estuvieran clasificados como suelo
urbano, pero que dispusieran de los requisitos legalmente previstos
(Disposicin Transitoria Primera de la Ley 2/2013).

Esta disposicin desconoce las competencias en materia de urbanismo de

la Comunidad Autnoma Vasca (art. 10.31 EAPV) en la medida que sujeta
la aplicacin del rgimen de la Disposicin Transitoria Tercera a una
clasificacin concreta del suelo que corresponde determinarla a la
Comunidad Autnoma. Resulta ms apropiado que la Ley Estatal se
refiriera a los instrumentos de la ordenacin territorial y urbanstica
equivalentes que determine la legislacin autonmica.
Para aclarar los citados extremos se adopt Acuerdo de la Comisin
Bilateral de Cooperacin Administracin del Estado-Administracin de la
Comunidad Autnoma del Pas Vasco en relacin con la Ley 2/2013, de 29
de mayo, de proteccin y uso sostenible del litoral y de modificacin de la
Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (BOE 25/3/2014) en los siguientes
trminos:
- la aplicacin del artculo 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
bases del rgimen local, se producir, en los supuestos referidos en
el mencionado artculo 119, siempre que se cumplan los requisitos
previstos en dicho artculo 67 en el supuesto de hecho considerado
en cada caso.
- De la recta interpretacin del artculo 1, apartado 39, de la Ley
2/2013, por la que se modifica la Disposicin transitoria primera,
apartados 2 y 3, y nuevo apartado 5 de la Ley 22/1988, de Costas,
resulta que lo dispuesto en el apartado 2 de la citada Disposicin
transitoria ha de entenderse exclusivamente referido al
procedimiento de concesin de competencia estatal, y sin perjuicio
de la exigibilidad de contar con la autorizacin ambiental integrada
de competencia autonmica, o del cumplimiento de las restantes
autorizaciones o exigencias ambientales que resulten aplicables en
cada caso.
- De la recta interpretacin del artculo 1, apartado 40, de la Ley
2/2013, que modifica las letras a), b) y c) del apartado 2 de la
Disposicin transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de Costas, e
introduce un nuevo apartado 3, resulta que lo dispuesto en dicha
Disposicin transitoria cuarta ha de entenderse sin perjuicio de las
 exigencias establecidas por la normativa autonmica, y en
particular, de las normas adicionales de proteccin del medio
ambiente, que resulten en cada caso de aplicacin.
- De la recta interpretacin del artculo 2 de la Ley 2/2013, por el que
se prev la posible prrroga de las concesiones otorgadas al amparo
de la normativa anterior, resulta que lo dispuesto en el artculo 2 ha
de entenderse exclusivamente referido al procedimiento de prrroga
de la concesin de competencia estatal, y sin perjuicio de la
exigibilidad de contar con la autorizacin ambiental integrada de
competencia autonmica, o del cumplimiento de las restantes
autorizaciones o exigencias ambientales que resulten aplicables en
cada caso.

En este mismo mbito, nos referiremos a la LEY 21/2013, DE 9 DE

DICIEMBRE, DE EVALUACIN AMBIENTAL. Esta ley rene en un nico
texto, por una parte, la regulacin de la evaluacin de planes y programas
(Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluacin de los efectos de
determinados planes y programas en el medio ambiente) y, por otra, la de
la evaluacin de impacto ambiental de proyectos (Real Decreto Legislativo
1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
de Evaluacin de Impacto ambiental de proyectos). A pesar de
fundamentarse en el art. 149.1.23 la Ley realiza una regulacin detallada y
exhaustiva de su objeto de forma que las competencias de desarrollo y de
establecimiento de normas adicionales de proteccin de las CCAA
prcticamente desaparecen36.

36
En el prembulo de la Ley se manifiesta que "estos procedimientos se regulan de manera exhaustiva, lo
cual aporta dos ventajas: por una parte puede servir de acicate para que las comunidades autnomas los
adopten en su mbito de competencias, sin ms modificaciones que las estrictamente necesarias para
De cara a clarificar estos aspectos se reuni la Comisin Bilateral de
Cooperacin Administracin del Estado-Administracin de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco en relacin con la Ley 21/2013, de 9 de
diciembre, de Evaluacin Ambiental adoptando el siguiente acuerdo (BOE
24/9/2014):
La regulacin contenida en los artculos 49 y 50 de la Ley en lo
relativo a las consultas transfronterizas, ha de entenderse que
corresponden al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin las
actuaciones descritas en los mismos en colaboracin con las
autoridades ambientales o sustantivas en cada caso, y sin perjuicio
de las competencias atribuidas a las mismas constitucionalmente.
As resulta de la interpretacin sistemtica de ambos preceptos con
el artculo 11.2 de la Ley, que establece que las funciones
atribuidas por esta ley al rgano ambiental y al rgano sustantivo,
correspondern a los rganos que determine la legislacin de cada
comunidad autnoma.
En cuanto al rgimen previsto en la disposicin final undcima y
disposicin final sptima (efectos derivados de una inactividad del
legislador autonmico que disponiendo de normativa propia no
aborde en el plazo establecido la labor de adaptacin que la ley
impone y mandato de adaptacin de las normas sectoriales
encaminado a garantizar el cumplimiento de las previsiones de la
Ley 21/2013), ambas partes convienen en que la recta
interpretacin de las mismas debe hacerse de conformidad con los

atender a sus peculiaridades, y por otra parte, hace que el desarrollo reglamentario de la ley no resulte
imprescindible.
 criterios establecidos por la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
Segn esta jurisprudencia37, de la que el Estado acuerda no separarse, el
desplazamiento de la norma autonmica no se producira y en plena
consonancia con la doctrina del TC las leyes u otras normas con rango de
ley en vigor no podran dejar de aplicarse so pretexto de que fueran
inconstitucionales. El conflicto o colisin entre la ley autonmica y la
legislacin bsica estatal no se resuelve por aplicacin del principio de
prevalencia del derecho estatal que proclama el art. 149.3 CE. Los
Tribunales, en su caso, estaran obligados a plantear la correspondiente
cuestin de inconstitucionalidad ante el TC ya que el control de la
constitucionalidad de la ley autonmica es concentrado y por tanto nico
llevado a cabo por el mximo intrprete de la Constitucin.

Por ltimo, la LEY 14/2014, DE 24 DE JULIO, DE NAVEGACIN MARTIMA

prev modificaciones puntuales, entre otras, del Texto Refundido de la Ley
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre. En sta ltima se
producen algunos cambios legales que pueden incidir en las competencias
sobre medio ambiente de las CCAA. As, en la redaccin anterior de
algunos de los preceptos que se modifican no se prevea como
competencia de las autoridades portuarias la lucha contra la
contaminacin marina en el mbito portuario y en la zona de servicio del
puerto, sino que nicamente se estableca que stas tenan que colaborar

37
Doctrina constitucional, por citar slo los ltimos pronunciamientos al respecto, la STC 66/2011 de 16
de mayo, STC 159/2012 de 17 septiembre, STC 177/2013 de 21 de octubre, que, expuesta sintticamente,
estima que la modificacin sobrevenida de las bases estatales no desplaza ni priva de eficacia a la norma
autonmica, sino en su caso provocar su inconstitucionalidad sobrevenida (STC 1/2003, FJ5).
con las administraciones competentes, mientras que la nueva ley s que
les atribuye esta competencia (artculos 26 j) y 62.3). En la misma lnea, se
podra mencionar la modificacin del artculo 106 f) sobre los servicios
generales del puerto que antes exclua expresamente de los servicios de
limpieza los vertidos marinos contaminantes y ahora no menciona esta
exclusin.

III.9 BASES DEL REGIMEN ENERGETICO Y MINERO (ART. 149.1.25 CE)

En el mbito jurisprudencial, en el segundo semestre de 2014 el TC ha

dictado tres sentencias en virtud de las cuales ha declarado
inconstitucionales y nulas, respectivamente, la Ley del Parlamento de
Cantabria 1/2013, de 15 de abril, por la que se regula la prohibicin en el
territorio de la Comunidad Autnoma de Cantabria de la tcnica de la
fractura hidrulica como tcnica de investigacin y extraccin de gas no
convencional; la Ley de la Rioja 7/2013, de 21 de junio, por la que se
regula la prohibicin en el territorio de la Comunidad Autnoma de La
Rioja de la tcnica de la fractura hidrulica como tcnica de investigacin y
extraccin de gas no convencional y la Ley 30/2013, de 15 de octubre, por
la que se prohbe en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra el uso
de la fractura hidrulica como tcnica de investigacin y extraccin de gas
no convencional.
El primero de esos tres pronunciamientos fue la STC 106/2014, de 24 de
junio (Cantabria) y los dos siguientes, STC 134/204, de 22 de julio y
208/2014, de 15 de diciembre, han reproducido la doctrina fijada en el
primero de ellos.
 La STC 106/2014, declara constitucional la regulacin estatal para la
autorizacin de la utilizacin de la tcnica de fractura hidrulica, por
considerarla justificada para preservar lo bsico en materia
energtica (149.1.25 CE) junto con su incidencia en el desarrollo de
la actividad econmica del pas y por lo tanto, para la ordenacin
general de la economa (149.1.13 CE). El TC entiende que la ley
cntabra que prohbe en todo el territorio de esa Comunidad
Autnoma el uso de la tcnica del fracking, contradice de manera
radical e insalvable lo dispuesto en el apartado 5 del art. 9 LSH
aadido por la citada Ley 17/2013, en cuya virtud se autoriza la
aplicacin de la tcnica de la fractura hidrulica en el desarrollo de
los trabajos de exploracin, investigacin y explotacin de
hidrocarburos no convencionales, precepto formal y materialmente
bsico ex art. 149.1.13 y 25 CE. Conforme ya qued sealado,
constituye un marco o denominador comn de necesaria vigencia en
el territorio nacional, referido al empleo de una tcnica habitual en
la industria para la investigacin y extraccin de gas esquisto o no
convencional.
Aade que La prohibicin impuesta por el art. 1 de la Ley
impugnada no puede considerarse como una norma adicional de
proteccin en materia medioambiental, conforme a la doctrina
constitucional al respecto (por todas, SSSTC 170/1989, FJ.2;
102/1995, FFJJ 8 y 9; 33/2005, FJ.6 y 69/2013, FJ.1), dictada por la
Comunidad Autnoma de Cantabria al amparo de su competencia
de desarrollo y ejecucin de la legislacin bsica del Estado, en los
trminos que la misma establezca.() La prohibicin absoluta e
incondicionada de una determinada tcnica de investigacin y
 explotacin de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad
Autnoma.
Voto particular, que considera que se ha prescindido del juicio de
ponderacin de las competencias autonmicas concurrentes
(sanidad y medio ambiente), si bien se muestra conforme con la
inconstitucionalidad de la prohibicin autonmica, por su carcter
general e incondicionado.

Desde la vertiente normativa, la LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL

SECTOR ELCTRICO invoca con carcter general dos ttulos bsicos como
fundamento de la regulacin que establece a los apartados 13 (bases y
coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica) y 25
(bases del rgimen energtico) del artculo 149.1 CE. Sin embargo, excluye
del carcter bsico las referencias a los procedimientos administrativos
que tienen que ser regulados por la administracin pblica competente.
Tambin prev que sern de aplicacin general, al amparo de los
apartados 8 (bases de las obligaciones contractuales) y 18 (legislacin
sobre expropiacin forzosa) del artculo 149.1 CE, los preceptos relativos a
expropiacin forzosa y servidumbres. Y finalmente que las instalaciones a
las que se refiere el artculo 149.1.22 CE (instalaciones elctricas si el
aprovechamiento afecta a otra comunidad) se regirn por esta ley y las
disposiciones de desarrollo. Aunque esta regulacin del sector elctrico se
ampara en ttulos bsicos, en realidad realiza una regulacin completa y
acabada de dicho mbito material de manera que prcticamente no
queda espacio para que las CCAA puedan efectuar un desarrollo
normativo38.

III.10 BASES EN MATERIA DE EDUCACIN (ART. 27 y 149.1.30 CE)

-En cuanto a la referencia a las leyes orgnicas que desarrollan el art. 27,
la doctrina constitucional (SSTC 5/1981, 77/1985 y 137/1986) permite
recoger los mbitos que s vienen reservados a ley orgnica en relacin
con el derecho fundamental a la educacin:
o Definicin de la enseanza bsica y la regulacin del
contenido de las etapas educativas que la componen.
o El establecimiento del catlogo de derecho de los alumnos
o Reconocimiento a la eleccin del centro y la regulacin de los
criterios de admisin de alumnos
o La libertad de creacin de centros docentes y, en los centros
privados, la fijacin de su ideario, la direccin del mismo a su
titular, si bien en los centros concertados se establecen
limitaciones a tal gestin al preverse la participacin de la
comunidad educativa
o El establecimiento de los rganos directivos
o La participacin de la comunidad educativa en la gestin de
los centros pblicos
o La libertad de ctedra

38
Ver Anlisis de la legislacin estatal aprobada entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2013:
contina el proceso de recentralizacin del Estado de las autonomas Generalitat de Catalunya
Departament de Governaci i Relacions Institucionals. Institut d'Estudis Autonmics (2013)
-En cuanto al reparto competencial del art. 149.1.30, regulacin de las
condiciones para la obtencin, expedicin y homologacin de los ttulos
acadmicos y profesionales as como para establecer las normas bsicas
para el desarrollo del artculo 27 CE, la doctrina constitucional ha
entendido que:
o En Ttulos se atribuye al Estado toda la funcin normativa
relativa a la regulacin de las condiciones de obtencin,
expedicin y homologacin de los mismos, pero no la funcin
ejecutiva que corresponde a las CCAA, conforme a los
procedimientos y modelos regulados por el Estado (STC
77/1985). Por otra parte, la competencia normativa del Estado
comprende el establecimiento de los ttulos correspondientes a
cada nivel y ciclo educativo en cada modalidad con valor
habilitante desde un punto de vista acadmico para poder
ejercer las profesiones tituladas. Asimismo, le corresponde al
Estado la expedicin de los ttulos y la homologacin de los que
no expidan las CCAA, fijando los requisitos de convalidacin de
las diferentes titulaciones.
o En Normas bsica para el desarrollo del derecho fundamental a
la educacin, el Alto Tribunal ha fijado el contenido de la
competencia estatal para dictar las normas bsica para el
desarrollo del derecho fundamental a la educacin, concretando
que esta facultad debe perseguir el establecimiento de un nivel
mnimo de homogeneidad que se cifra en el establecimiento de
las enseanzas mnimas. Este mnimo incluye los contenidos, los
objetivos por bloques temticos y los crditos horarios a dedicar
 a cada uno (en este sentido las SSTC 87/1983, 88/1983 y
134/1997).

-En cuanto a los aspectos que son propios de la normativa bsica en

materia de enseanza, la doctrina constitucional ha diseado el siguiente
mbito:
o Ordenacin general del sistema educativo
o Programacin general de las enseanzas
o Fijacin de las enseanzas mnimas (contenidos y horarios)
o Clasificacin por niveles educativos de los centros docentes.
o Determinacin de los rganos de los centros pblicos
o Requisitos mnimos que han de cumplir los centros docentes
o Rgimen de conciertos
o Becas y ayudas al estudio.
o Alta inspeccin (distinta a la inspeccin ordinaria que
corresponde a las CCAA y que supervisa, evala y asesora a los
centros docentes para asegurar la calidad de la enseanza y el
cumplimiento de la normativa que regula el sistema de
enseanza).

Adems de los ttulos expresados el Estado interviene en la competencia

educativa a travs del art. 149.1.1 CE y 149.1.18 CE.

-Respecto al 149.1.1 CE regulacin de las condiciones bsicas que

garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los
derechos y deberes constitucionales el TC en su STC 137/1986 concluy
que la presencia de un ttulo especfico en materia de establecer la
normativa bsica en la enseanza, desplaza el alcance de la clusula
general del 149.1.1. Este artculo no acta como un ttulo horizontal apto
para introducirse en cualquier sector del ordenamiento y ms
limitadamente cuando el Estado ya dispone de un ttulo ms especfico.

-Respecto al 149.1.18 CE, se centra en la regulacin del rgimen jurdico

de la funcin pblica docente. En materia de funcionarios docentes las
CCAA tienen reconocida una amplia competencia para el desarrollo y
ejecucin de la normativa bsica, tal y como lo expresan las SSTC 48/1985
y 86/1990.

A partir del 2012, se dictan dos sentencias de gran importancia en la

medida en que tienen por objeto las dos normas que establecen la
estructura principal y nuclear de ambos tipos de enseanza: la Ley
Orgnica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (STC 223/2012, de
29 de noviembre, que desestima el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto) y la Ley Orgnica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de
la educacin (STC 184/2012, de 17 de octubre, y 212/2012, 213/2012 y
214/2012, de 14 de noviembre, que desestiman los recursos presentados,
excepto en la atribucin de carcter orgnico a determinados preceptos
de la ley). En sus posteriores SSTC 15/2013 y 24/2013, de 31 de enero, y la
STC 48/2013, de 28 de febrero, el TC se pronuncia de acuerdo con su
doctrina establecida en las sentencias del ao 2012 citadas. En el 2014, se
dictan la SSTC 2/2014, 17/2014 y 24/2014, de las que se desprende que el
Tribunal contina considerando ajustadas al reparto de competencias
diseado por la CE y los Estatutos de autonoma unas bases cada vez ms
amplias en esta materia de educacin.
Por ltimo, y en relacin con las becas de movilidad, la STC 25/2015
declara que la movilidad de los estudiantes no constituye motivo
constitucionalmente legtimo para que los programas de ayudas y becas al
estudio dirigidos a cursar estudios en Comunidades Autnomas distintas
al domicilio familiar o del estudiante puedan ser centralizadas en la
Administracin General del Estado. Aplica su doctrina sobre la
interpretacin estricta del principio de supraterritorialidad como punto de
conexin para la asuncin por el Estado de la gestin de este tipo de
ayudas. En cambio s declara constitucional la centralizacin de las ayudas
y becas para los estudiantes de la UNED.

La competencia vasca inicialmente reconocida sobre la base de los

Derechos Histricos en el Estatuto se ha visto fuertemente erosionada con
el tiempo, incluso en aspectos en los que la mejor atencin a las
singularidades de su especfica realidad educativa hara aconsejable un
amplio margen para aplicar polticas propias, como ocurre en la eleccin
del modelo lingstico educativo, quedando convertidas en meras gestoras
del sistema educativo definido estatalmente.

El Estado dentro de su competencia para establecer normativamente las

enseanzas mnimas cada vez va regulando con carcter uniforme
aspectos ms de detalle, vaciando las competencias autonmicas.

En el terreno legislativo, el Estado ha aprobado el REAL DECRETO-LEY

14/2012, DE 20 DE ABRIL, DE MEDIDAS URGENTES DE RACIONALIZACIN
DEL GASTO PBLICO EN EL MBITO EDUCATIVO, que se dicta con objeto
de contribuir a la consecucin del inexcusable objetivo de estabilidad
presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unin Europea
(prembulo). As, en el mbito de las enseanzas no universitarias, se fija
con carcter mnimo el horario lectivo que deber impartir el profesorado
en los centros docentes pblicos en garanta del cumplimiento de los
objetivos, competencias bsicas y contenidos de las distintas enseanzas,
concretados en los currculos y, entre otras cosas, se vincula el
nombramiento de personal interino y sustituto a ausencias de duracin
superior a los diez das, por considerar que las ausencias cortas pueden y
deben ser cubiertas con los recursos ordinarios del propio centro docente.

Por su parte, en el mbito de las Universidades se determina la actividad

docente a desarrollar por el personal docente e investigador de las
Universidades, que se grada en atencin a la intensidad y excelencia de
su actividad investigadora; se prev la racionalizacin del mapa
universitario y de la oferta de titulaciones, de acuerdo con los requisitos
mnimos que se fijen reglamentariamente, al tiempo que se facilita la
cooperacin interuniversitaria para la imparticin conjunta de
titulaciones; se adecua el rgimen econmico y financiero de las
Universidades pblicas al principio de estabilidad presupuestaria; se fijan
umbrales en los precios pblicos para aproximar gradualmente su cuanta
a los costes de prestacin del servicio, tomando asimismo en
consideracin el esfuerzo acadmico; y se somete expresamente la
incorporacin de personal de nuevo ingreso a la normativa bsica en
materia de oferta de empleo pblico.
Respecto de esta norma se alcanz Acuerdo en la Comisin bilateral de
Cooperacin Estado-CAPV (BOPV 6 de marzo de 2013) en el mbito de la
materia de enseanzas universitarias (a travs de la modificacin de la Ley
Orgnica 6/2001, de Universidades) en relacin a la remisin a normas
reglamentarias referidas a la creacin, modificacin y supresin de centros
universitarios y en relacin a normas presupuestarias y mecanismos de
salvaguarda de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de
la universidad, del siguiente tenor:
a) En cuanto al artculo 6, Uno, Dos, Cuatro (apartado 3) del Real
Decreto-ley 14/2012, ambas partes coinciden en interpretar que se
aplicarn de acuerdo con el rgimen de distribucin de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas.
b) En cuanto al artculo 6, Cinco (apartados 1 y 4) del Real Decreto-
ley 14/2012, de 20 de abril, ambas partes coinciden en interpretar
que dichos preceptos se aplicarn de acuerdo con lo dispuesto en la
disposicin final tercera de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril,
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Citar tambin la LEY 8/2013, DE 9 DE DICIEMBRE, ORGNICA PARA LA

MEJORA DE LA CALIDAD EDUCATIVA, (LOMCE), que limita de forma muy
grave las competencias autonmicas en materia de educacin hasta el
punto en que pueden impedir de facto el desarrollo de polticas propias en
este mbito. Como ejemplos de ello cabe sealar los siguientes aspectos:
a) El Estado se reserva con carcter exclusivo y excluyen la determinacin
del currculo de las asignaturas troncales con nimo homegeneizador, as
como los estndares de aprendizaje y los criterios de evaluacin,
impidiendo que las CCAA para definir sus currculos propios y sus propios
sistema para evaluar el aprendizaje;
b) tambin impone un modelo formacin profesional basado en la
separacin del alumnado en funcin del rendimiento acadmico que
puede resultar contrario al principio de equidad y a los estndares
comunitarios;
c) Establece un sistema rgido de convalidaciones que dificulta el trnsito
entre distintos tipos de enseanzas contrario tambin al principio de
equidad.
d) En relacin con el rgimen lingstico del sistema educativo en
Comunidades con lengua propia, interesa destacar el Acuerdo parcial de la
Comisin Bilateral de Cooperacin Administracin del Estado-
Administracin de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco en relacin con
la Ley Orgnica 8/2013 (BOE 29/9/2014) en el que se blinda el actual
rgimen lingstico vasco en la enseanza en el sentido de que se refrenda
la legislacin actualmente vigente en la Comunidad Autnoma del Pas
Vasco al entenderse que garantiza un sistema de utilizacin de las
lenguas cooficiales como lenguas vehiculares en la enseanza en una
proporcin razonable, adecundose a las exigencias de la letra b) del
apartado 4 de la disposicin adicional trigsimo octava.

Asimismo se acuerda, en relacin con la asignatura de lengua cooficial y

literatura, que la exigencia legal de tratamiento anlogo para las
reas/materias de Lengua Cooficial y Literatura y de Lengua Castellana y
Literatura en las diferentes etapas educativas debe interpretarse como su
equiparacin en cuanto relevancia en el sistema educativo, pero no supone
una limitacin de la potestad de cada Administracin educativa para la
determinacin de su carga lectiva, dentro de los lmites establecidos en la
normativa bsica. Por otra parte, la evaluacin de la asignatura Lengua
Cooficial y Literatura a que se refiere la disposicin adicional trigsimo
novena es competencia exclusiva de las administraciones educativas y la
Administracin General del Estado facilitar su adecuacin a las
singularidades de cada Comunidad Autnoma.
 -IV-
EFECTOS ECONOMICOS DEL INCUMPLIMIENTO ESTATUTARIO.

No debiera finalizar el presente Informe sin realizar una consideracin en

relacin al perjuicio econmico que supone no contar con el completo
cumplimiento estatutario tras casi 36 aos de vigencia.

As, ya desde el primer Informe de Prioridades de Negociacin de las

Transferencias Pendientes elaborado por el Gobierno Vasco y remitido al
Parlamento en el ltimo trimestre del ao 1995, se atisbaban, adems de
unas consecuencias polticas y jurdico-institucionales (incumplimiento de
una ley orgnica y de un pacto poltico), unas consecuencias directamente
econmicas que no podemos dejar de recordar ahora, ya que su
actualidad es innegable.

As, en el informe referenciado se deca que el incumplimiento estatutario

tena, al menos, tres consecuencias econmicas:

a) De manera complementaria a las previsiones competenciales del

Estatuto se realiza la correspondiente reserva del sistema de
financiacin de tales competencias por nuestro especfico mtodo de
Concierto Econmico;
b) La falta de complecin del desarrollo estatutario y de las debidas
transferencias impide la aplicacin del sistema de Concierto
Econmico al conjunto de las competencias asumibles por el Pas
Vasco, imposibilitando alcanzar el nivel definitivo de financiacin de
la Comunidad Autnoma que estatutariamente corresponde; y
c) La pervivencia de lneas de actuacin pblica paralelas, no
adecuadas al diseo constitucional y estatutario de las materias en
 las que debe actuar cada Administracin, produce duplicidades,
acciones contradictorias o no complementarias y, en definitiva,
incremento irregular del gasto pblico.
Estas conclusiones de hace 20 aos hoy suenan igual de contundentes ya
que hay que recordar que hoy en da el balance de las transferencias
pendientes de traspaso de medios materiales y personales es muy
relevante. Solo por recordar algo que se puede leer en las pginas de
informacin web del Gobierno Vasco estaramos hablando de traspasos
pendientes, es decir de un incumplimiento jurdico-poltico-econmico, en
las siguientes materias:

- Prestaciones por desempleo.

- Instituto Nacional de la Seguridad Social.
- Instituto Social de la Marina.
- Gestin del rgimen econmico de la Seguridad Social.
- Bienes inmuebles adscritos al INSALUD e INSERSO con titularidad de
la Tesorera General de la Seguridad Social (patrimonio de la SS,
disposicin adicional trigsimo octava de la Ley 27/2011).
- Centros de investigacin y asistencia tcnica (CIAT). Seguridad e
higiene en el trabajo.
- Fondo de Garanta Salarial (FOGASA).
- Meteorologa.
- Aeropuertos.
- Autopistas en rgimen de concesin (A-1 y A-68).
- Servicios e infraestructuras ferroviarias.
- Puertos de inters general susceptibles de cesin en la gestin-
- Salvamento martimo.
- CEDEX (centro de estudios y experimentacin de obras pblicas).
 - FROM (fondo de regulacin y organizacin del mercado de
productos de la pesca y cultivos marinos).
- Inspeccin pesquera.
- Seguros agrarios.
- Ejecucin de legislacin sobre productos farmacuticos.
- Administracin Institucional del ministerio de Industria.
- Homologacin y convalidacin de ttulos y estudios extranjeros en
enseanzas universitarias (advirtase la referencia del Decreto
135/2011, de 28 de junio, en relacin con el traspaso relativo a
enseanzas no universitarias).
- Seguro escolar.
- Asignacin del ISBN -sistema internacional de identificacin de
libros- y del ISSN.
- Rgimen electoral municipal.
- Centros penitenciarios y ejecucin de la poltica penitenciaria.
Otras transferencias igualmente planteables en diversos grados de
ejecutividad:

- Defensa de la competencia.
- Crdito y banca (funciones ejecutivas).
- Seguros.
- Crdito oficial.
- Mercado de valores.
- Sector pblico estatal.
- Hidrocarburos (petrleo y gas).
- Funciones ejecutivas relativas a la matriculacin y permisos de
circulacin de vehculos, as como de permisos de conduccin.
Ciertamente, no todas las materias pendientes de traspaso, tendiendo la
misma importancia cualitativa para el cumplimiento estatutario, tienen la
misma trascendencia econmica. Esto es, no gestionar, por ejemplo, el
rgimen econmico de la seguridad social y, en consecuencia, carecer de
los ingresos y la tesorera dedicada en Euskadi a ello no es comparable con
otros traspasos pendientes en los que lo econmico es prcticamente
inexistente (seguro escolar, ISSN o defensa de la competencia, por
ejemplo). Pero dicho ello, no cabe duda de que gestionar (con unos
traspasos acabados y rigurosos, con cierta dignidad poltica y econmica
en su contenido) el cmulo de materias anteriormente listadas supondra
un gran salto cualitativo en el panorama presupuestario de las
instituciones vascas pudindose afirmar que el Estatuto completo y a
pleno rendimiento econmico-financiero pudiera fcilmente multiplicar
casi por dos el actual presupuesto del Gobierno Vasco con las
consecuencias econmico-financieras que ello tiene.

De manera inversa, el incumplimiento estatutario en las materias citadas

supone un claro perjuicio econmico a la Comunidad Autnoma Vasca al
verse privada no solo de gestionar los fondos econmicos que acompaan
a todo traspaso sino tambin por haber reducido la posibilidad
autonmica de desplegar polticas pblicas con ribetes econmicos en las
materias sin recibir y, consiguientemente, haber privado a esta
Comunidad de tomar decisiones econmicas propias y autnomas en las
materias de referencia en los ltimos 36 aos.

Si bien durante algunos ejercicios esta Administracin fue cuantificando

en un anexo a la norma presupuestaria anual el coste que le supona
atender competencias aun no trasferidas pero imprescindibles para unos
sectores necesitados de atencin en la CAE, hoy no merece la pena
realizar el esfuerzo ya que salvo unas muy concretas transferencias
pendientes, intensivas en presupuesto, ha sido, como se ha puesto de
manifiesto en otras partes del presente informe, ms importante la
regresin estatutaria de lo ya gestionado por las instituciones vascas que
el reclamo de lo no transferido.

Conviene en este momento dar por cerrada esta reflexin y sin dejar de
lado los aspectos econmicos del incumplimiento estatutario, proseguir
con otra reflexin de las citadas al principio de este apartado; es el
referente al momento del autogobierno econmico y su institucin
paradigmtica, esto es, la salud del Concierto Econmico.

MOMENTO DEL AUTOGOBIERNO ECONMICO. EVOLUCION DEL CONCIERTO

ECONOMICO COMO INSTITUCION JURIDICA Y RELACIONAL.

Que el Concierto Econmico es una institucin necesariamente evolutiva

es un hecho y ello es vlido para los aspectos tanto tributarios como
financieros; si no se adapta a travs de los mecanismos en ella contenidos
se vuelve un molde petrificado y, como tal, una especie de ttem de
rigidez financiera al depender, bsicamente, su puesta al da de la
voluntad de las partes.

Cabe destacar, en este sentido evolucionista y de necesaria y constante

actualizacin, que en el ao 2014 se ha aprobado la LEY 7/2014, DE 21 DE
ABRIL, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 12/2002, DE 23 DE MAYO, POR LA
QUE SE APRUEBA EL CONCIERTO ECONMICO CON LA COMUNIDAD
AUTNOMA DEL PAS VASCO, que, como aspecto ms significativo, adapta
los tributos concertados a las nuevas figuras tributarias aprobadas por el
Estado; esto es, el Concierto Econmico ha evolucionado y se ha puesto al
da en determinados aspectos tributarios. En concreto, se conciertan los
siguientes tributos: el Impuesto sobre Actividades de Juego; el Impuesto
sobre el valor de la produccin de la energa elctrica; el Impuesto sobre
la produccin de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos
resultantes de la generacin de energa nucleoelctrica; el Impuesto sobre
el almacenaje de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en
instalaciones centralizadas; el Impuesto sobre los Depsitos en las
Entidades de Crdito; y el Impuesto sobre los gases fluorados de efecto
invernadero.

Este hecho de progreso normativo no nos debe hacer olvidar que muchos
otros aspectos del Concierto Econmico como norma jurdica siguen
padeciendo las consecuencias de su bilateralidad, la conflictividad
jurisdiccional que directa o indirectamente le afecta y, en fin, su
consideracin estrictamente formalista. Por ello, no debe ocultarse que
hoy por hoy el Concierto Econmico es una institucin que pese a su
potencial financiero y de tratamiento bilateral, comienza a hacer visibles
algunos signos de fragilidad. Veamos algunos ejemplos que han de
hacernos pensar.

En primer lugar, carecer de un mecanismo que garantice que el Estado

negociar cada vez que sea necesario un acuerdo evolutivo de los
aspectos completos del Concierto Econmico supone un importante
hndicap. Ello se manifiesta, por ejemplo, en las dificultades que se estn
teniendo para acordar las interpretaciones discrepantes alrededor del
sealamiento y cuantificacin de las cifras de cupo que se arrastran desde
la IX Legislatura. Ello mismo hace que no se haya llegado a actualizar la
propia Ley de cupo, hoy prorrogada desde la Ley quinquenal 2007-2011.
En segundo lugar, el Concierto Econmico es una institucin afectada por
los riesgos interpretativos del TC en cuanto al modelo econmico
constitucional, siendo as que vienen proliferando algunas sentencias, ya
casi convertidas en doctrina por sus reiteraciones interpretativas que
minusvaloran al alcance de la propia Disposicin Adicional Primera de la
Constitucin. En efecto, solo haremos referencia a las sentencias que
aunque no referidas a la autonoma foral vasca, de alguna manera,
pueden entenderse paradigmticas, en un contexto comparado, de la
capacidad tributaria del Concierto Econmico del Pas Vasco. Ambas se
refieren al Convenio Econmico navarro.

STC 208/2012 (Ley Foral del Parlamento de Navarra 23/2001, de 27 de

noviembre, por la que se crea un impuesto sobre grandes
establecimientos comerciales). Esta sentencia, que sostiene que los lmites
contenidos en los artculos 6 (regulacin de tributos propios) y 9
(principios rectores para la regulacin de tributos) de la Ley Orgnica de
Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA) resultan de plena
aplicacin a los tributos propios establecidos por la Comunidad Foral de
Navarra y no convenidos con el Estado, tiene una gran trascendencia con
respecto al alcance de la Disposicin Adicional Primera de la Constitucin
en relacin con la potestad tributaria de la Comunidad Foral de Navarra,
pudiendo resultar as tambin aplicable a la Comunidad Autnoma del
Pas Vasco.

A juicio del Tribunal, las disposiciones adicionales primera y segunda de la

LOFCA en absoluto excluyen la aplicacin de esta ley orgnica a los
sistemas forales, aunque reconocen la virtualidad de las leyes del
Concierto o del Convenio como norma especial de aplicacin en aquellas
materias sujetas al modelo de Concierto o Convenio, de manera que la
LOFCA y las normas reguladoras de los sistemas forales deben ser objeto
de una interpretacin integradora, una interpretacin que implica que no
son de aplicacin excluyente, sino que forman parte de un mismo sistema
constitucional de reparto del poder tributario.

El Tribunal Constitucional reitera una vez ms que la LOFCA es la norma a

travs de la cual el Estado ejerce sus potestades de coordinacin y
garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en
el artculo 2 de la Constitucin, configurando as un sistema en el que las
Comunidades Autnomas no estn habilitadas para elegir de forma
unilateral el sistema con arreglo al cual debern financiarse, para
despus afirmar que, si bien el sistema de Convenio tiene un contenido
eminentemente tributario, no es un sistema jurdico autnomo, como si
de un compartimento estanco dentro del ordenamiento jurdico general se
tratara, porque, de lo contrario, se estara dejando una espita abierta a
que se establezcan tributos que estaran fuera del sistema paccionado,
especfico para las concretas figuras tributarias convenidas, pero fuera
tambin del sistema de coordinacin general para el resto de figuras
tributarias. Y, de acuerdo con esta fundamentacin, concluye, en aras de
esa pretendida interpretacin armnica de ambas normativas, que la Ley
del Convenio constituye la norma especial y, por tanto, de aplicacin
preferente en lo que atae a los tributos convenidos, que estn sujetos a
reglas especficas de coordinacin. Pero, por el contrario, tambin
considera que los tributos propios que no hayan sido previamente
acordados entre el Estado y la Comunidad Foral, no son entonces por
definicin tributos convenidos, ni forman parte del contenido esencial de la
foralidad, por lo que les son plenamente aplicables los lmites contenidos
en los artculos 6 y 9 de la LOFCA.

Frente a tales tesis, sin embargo, el voto particular emitido por el

magistrado Fernando Valds Dal-R discrepa del criterio mantenido en la
sentencia argumentando que una vez que la Ley del Convenio ha previsto
expresamente la posibilidad de que la Comunidad Foral de Navarra
establezca tributos distintos de los convenidos, tales tributos han quedado
sujetos a la disciplina del propio sistema de Convenio.

Asimismo, entiende que el sistema de Convenio econmico no permite la

existencia de figuras tributarias al margen de lo dispuesto en el mismo,
pero tampoco consiente la aplicacin directa del artculo 6.3 de la LOFCA a
la Comunidad Foral de Navarra, como si de una Comunidad Autnoma de
rgimen comn se tratara.

A este respecto, resulta esclarecedora su argumentacin sobre la

calificacin y caracterizacin del sistema tributario foral y su engarce en el
sistema tributario estatal al mantener que, en el mbito tributario, el
ncleo esencial de la garanta institucional de la foralidad reside en su
carcter paccionado, as como que dicho carcter paccionado es en
trminos de la doctrina constitucional, el ncleo identificable de la
institucin, el mnimo sin el que desaparecera la misma imagen de la
foralidad.

No obstante, tambin seala que dicha afirmacin no supone en modo

alguno que el sistema tributario foral quede al margen de las
competencias del Estado para la coordinacin de las competencias
tributarias (art. 149.1.14 CE) sino que, en el caso de la Comunidad Foral
de Navarra, tal competencia estatal de coordinacin se ejerce
precisamente a travs del Convenio econmico. Porque el carcter
paccionado funciona efectivamente en una doble direccin, de modo que
ni la Comunidad Foral puede decidir unilateralmente sobre el contenido de
su sistema tributario, ni el Estado puede aplicar unilateralmente criterios
de armonizacin distintos de los establecidos en la Ley del Convenio. En
tal sentido, el Convenio vendra a resultar ser un universo cerrado, que
regula tanto los tributos de exclusiva competencia estatal (art. 3) como los
de competencia foral, sean convenidos o no (arts. 1 y 2.2).

STC 110/2014 (Ley Foral del Parlamento de Navarra 24/2012, de 26 de

diciembre, reguladora del impuesto sobre el valor de la produccin de la
energa elctrica). Esta sentencia reproduce ntegramente los argumentos
doctrinales contenidos en la STC 208/2012, si bien el fallo de aquel
pronunciamiento, por tratarse de supuestos de hecho diferentes, tuvo un
sentido contrario.

Al igual que en su anterior resolucin, el Tribunal Constitucional mantiene

que en el sistema tradicional del Convenio se incluyen exclusivamente los
tributos convenidos, fruto del pacto con el Estado, quedando por tanto
fuera del sistema paccionado los tributos no concertados en el mismo, as
como que dicho sistema foral no se encuentra al margen de la
competencia tributaria originaria del Estado y de las competencias del
Estado para la coordinacin de las competencias tributarias (artculo
149.1.14 CE).

Sentado lo anterior, el Tribunal Constitucional reitera que la Ley del

Convenio constituye la norma especial, de aplicacin preferente por tanto
en lo que atae a los tributos convenidos, que estn sujetos a reglas
especficas de coordinacin, no as los tributos propios autonmicos, a los
que resultan de aplicacin las reglas generales contenidas en los artculos
6 y 9 de la LOFCA, ya que la naturaleza acordada o paccionada del sistema
de Convenio funciona en ambas direcciones.

En el mismo sentido, el Tribunal sigue manteniendo que no existe en el

sistema constitucional una tercera categora, adems de los tributos
convenidos y los tributos propios autonmicos, por lo que a estos
tributos distintos de los convenidos les son plenamente aplicables los
lmites contenidos en los artculos 6 y 9 de la LOFCA.

En lo que respecta a la valoracin constitucional del impuesto objeto de la

ley recurrida, si bien la STC 208/2012, en relacin con el impuesto sobre
grandes establecimientos comerciales creado por la Ley Foral 23/2001,
resolvi desestimar el recurso de inconstitucionalidad al constatar que no
recaa sobre hechos imponibles gravados por el Estado y, por tanto,
superaba la prohibicin establecida en el artculo 6 de la LOFCA, la STC
110/2014 resolvi en sentido contrario.

En este caso, en relacin con el impuesto sobre el valor de la produccin

de la energa elctrica creado por la Ley Foral 24/2012, que reproduce
literalmente el precepto estatal (Ley 15/2012), excepto en la variacin
introducida en el rgimen de exenciones, el Tribunal concluye de modo
indubitado que la Ley Foral incurre en la prohibicin establecida en el
artculo 6.2 LOFCA, por lo que la declara inconstitucional y nula.

La STC 208/2012 fue objeto de dos votos particulares, suscritos por los
Magistrados Pablo Prez Tremps y Fernando Valds Dal-R (al que se
adhiri el Magistrado Luis Ignacio Ortega Alvarez), votos particulares que
coincidan al no compartir ambos la aplicabilidad directa de la LOFCA a los
tributos propios de los territorios forales, esto es, a los tributos distintos
de los convenidos, ya que, como sealaba el voto particular del
Magistrado Prez Tremps, la Ley del Convenio, la LORAFNA, la
Constitucin, y eventualmente el Derecho de la Unin Europea, forman el
conjunto o bloque normativo que enmarca esa actividad, as como su
armonizacin con el rgimen general del Estado, de manera que las
eventuales insuficiencias o disfunciones que puedan detectarse en ese
bloque normativo no justifican acudir, al menos sin remisin expresa, a
normas ajenas al subsistema foral de fuentes sino, en su caso, subsanarse
mediante las oportunas reformas legislativas.

La STC 110/2014, sin embargo, nicamente cont con el voto particular

formulado por el Magistrado Valds Dal-R (al que se adhiri asimismo el
Magistrado Luis Ignacio Ortega Alvarez), que no comparta la
interpretacin expresada por la mayora del Pleno sobre la vigencia
aplicativa de la LOFCA en relacin con los tributos propios de la
Comunidad Foral de Navarra, remitindose a los argumentos expuestos en
el voto particular emitido frente a la STC 208/2012, antes comentado.

STC 171/2015 (Ley Foral del Parlamento de Navarra 12/2010, de 11 de

junio, por la que se adaptan a la Comunidad Foral de Navarra las medidas
extraordinarias para la reduccin del dficit pblico). Esta sentencia afecta
a la interpretacin constitucional sobre el alcance de las competencias
histricas de la Comunidad Foral de Navarra en materia local, as como en
materia de Convenio Econmico, negando la capacidad de la Comunidad
Foral de Navarra para modular la legislacin bsica estatal en materia de
endeudamiento local en virtud de la especificidad foral (Disposicin
Adicional Primera de la Constitucin y artculo 46 de la LORAFNA).

La sentencia ampara su interpretacin en la mutacin constitucional

producida con ocasin de la modificacin constitucional del artculo 135
de la Constitucin que, a juicio del Tribunal, ha establecido un nuevo
marco competencial derivado del propio artculo 135 de la Constitucin y
de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, marco al que las competencias histricas
navarras se tienen que adecuar. Dentro de este nuevo marco
competencial la fijacin de las condiciones de endeudamiento local
corresponde al Estado y la autorizacin de endeudamiento corresponder
a quien tenga atribuida la tutela financiera, bien el Estado o bien la
Comunidad Autnoma.

Esta sentencia, adems, establece una nueva tesis del rgimen evolutivo
del Convenio Econmico, en el sentido de que ha de ser reinterpretado
de conformidad con el artculo 135 de la Constitucin y Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, profundizando en la lnea jurisprudencial que permite una
homogeneizacin de las competencias de todas las Comunidades
Autnomas, tambin en materia financiera, y debilitando los instrumentos
de garanta de la especificidad foral prevista en la Disposicin Adicional
Primera de la Constitucin.

As, en relacin con el contenido de la garanta institucional de foralidad,

en su vertiente financiera, reitera que tiene una vertiente material,
consistente en que es fundamentalmente tributario, implicando en
concreto la posibilidad de que la Comunidad Foral disponga de un
sistema tributario propio, si bien en coordinacin con el del Estado, as
como una vertiente participativa, lo que implica en concreto que dicho
sistema tributario debe ser acordado previamente con el Estado. Por
tanto, la Comunidad Foral tiene as un plus de participacin en la
delimitacin del sistema, pero no le es dado decidir unilateralmente sobre
su contenido. Y descartado, por tanto, que el rgimen de convenio
suponga diferencia alguna en la aplicacin de las obligaciones derivadas
de la estabilidad presupuestaria consagrada en el vigente artculo 135 de
la Constitucin, y concretada en las limitaciones al endeudamiento local
reguladas en la norma estatal, rechaza tambin que la tutela financiera
sobre las entidades locales que tiene asumida esta Comunidad Foral le
permita establecer criterios de endeudamiento diferentes a los
establecidos por el Estado.

La STC 171/2015 tuvo un voto particular suscrito por los Magistrados

Valds Dal-R, Ortega lvarez y Xiol Ros, quienes niegan que la reforma
constitucional del artculo 135 de la Constitucin haya modificado las
competencias histricas de Navarra, que han sido aceptadas de forma
continuada en la legislacin estatal sobre haciendas locales, y denuncian
as que la sentencia niega todo valor jurdico a las clusulas de salvaguarda
foral previstas en la legislacin aplicable al caso y opta por interpretarlas
en el sentido de entender la especificidad foral como garanta de un plus
de participacin en el ejercicio de las competencias y no como un plus
material del alcance competencial para adecuar la legislacin estatal a sus
especificidades.

Esta sentencia, en definitiva, profundiza en la interpretacin limitativa del

alcance material de la especificidad foral y debilita claramente los
instrumento de garanta institucional foral que tradicionalmente se
entendan garantizados por la Disposicin Adicional Primera de la
Constitucin, hasta dejarla vaca de contenido y de sentido (SSTTC
148/2006, 208/2012 y 120/2012). Profundiza en la equiparacin de las
Comunidades Forales con las Comunidades Autnomas de rgimen
comn, impidiendo un margen normativo a las Comunidades Forales a
travs de las cuales stas puedan adecuar el contenido esencial de la
normativa estatal a sus especificidades institucionales e histricas. Se
debilita claramente la garanta institucional de bilateralidad, imponiendo
claramente la supremaca del Estado. Tambin sustenta el proceso de
centralizacin estatal, que se ha acelerado desde la modificacin
constitucional del artculo 135 de la Constitucin, vaciando el mbito de
competencias autonmicas, donde el Estado a travs de dicho artculo y
sus diversas competencias de naturaleza transversal agota el mbito
regular de las distintas materias, en este caso, en materia de haciendas
locales.

La jurisprudencia constitucional, por tanto, ha limitado el alcance de las

clusulas de salvaguarda foral a un carcter meramente procedimental
permitiendo una participacin ms directa en la aplicacin de la normativa
estatal, pero impidiendo que el alcance de las clusulas de salvaguarda
foral permita un mayor margen normativo a las Comunidades de
naturaleza foral para que puedan adecuar la legislacin estatal a sus
especificidades propias.

En tercer lugar, se constata que la modificacin del artculo 135 de la CE

en 2011 (unido, diramos, a una mayora absoluta en las Cortes Espaolas
en el periodo 2012-2015) ha incidido seriamente en relacin con la
consideracin y respeto al Concierto Econmico. Ya en otras partes de
este documento, al tratar el tema de la regresin autonmica en el
periodo 2011-2015, se ha hecho mencin a que hasta el propio Consejo de
Gobierno de la CAE (criticando el Informe CORA en 2014) constat que
con arreglo al nuevo rgimen (el del 135 de la CE), el procedimiento de
distribucin de los lmites del dficit y de la deuda entre los diferentes
niveles administrativos deja de incluir la participacin de las CCAA y se
asume unilateralmente por el Estado; por otra parte, se intensifican los
controles del Estado sobre el resto de las administraciones pblicas,
instituyndose una especie de tutela jerrquica de aqul sobre la actividad
financiera de las CCAA, con el pretexto de garantizar el equilibrio
presupuestario y el cumplimientos de los objetivos de dficit y
endeudamiento previamente establecidos. Esta reforma constrie
notablemente la autonoma financiera de las CCAA.

En resumen, pues, el Concierto Econmico, de no renovarse su contenido

financiero, corre el peligro de no ser enteramente satisfactorio en todos
los mbitos econmico-financieros a los que tiene que hacer frente o,
dicho de otra manera, corre el peligro de no evolucionar hacia mayores y
mejores cotas de autogobierno econmico.
 -V-
EPLOGO

En pginas precedentes ya ha quedado expuesta la, a nuestro juicio,

mutacin constitucional del modelo territorial del Estado al reforzar su
naturaleza unitaria tras centralizar buena parte de la definicin de las
polticas pblicas con carcter uniforme, alcanzando, en muchos casos,
hasta su misma gestin.

Deterioro que en el caso vasco, sin casi solucin de continuidad, se inicia

con la propia aprobacin del Estatuto y que al da de hoy ha adquirido
mayor intensidad, al utilizar instrumentalmente los poderes centrales del
Estado la crisis econmica y los cambios sociales y econmicos que
comporta- para llevar a cabo unas polticas centralizadoras de carcter
estructural de intensidad desconocida hasta el momento. Un autntico
estado de excepcin autonmico, como algn autor lo ha calificado
respecto a las Comunidades Autnomas de rgimen comn, pero que
tambin ha incidido en los territorios de rgimen foral.

Deterioro que se proyecta no solo al reconocimiento de la identidad

poltico-jurdica del pueblo vasco, sino tambin al acervo de potestades y
competencias derivadas de ese hecho diferencial y plasmado en su
Estatuto, pretendiendo condenar nuestro autogobierno a la irrelevancia.

Todo ello ha conducido a un Estatuto mudado y sumido en la

desproteccin; a la paulatina prdida de capacidad para afrontar nuevos
retos y hacer frente a las necesidades y compromisos a travs de polticas
pblicas propias enderezadas afrontar las peculiaridades de nuestra
sociedad y su futuro, en un mundo cada vez ms globalizado e
interconectado. Nuevo escenario en el que tampoco ha tenido la acogida
debida por parte del Estado, sino que ms bien es una autntica carrera
de obstculos, la participacin y presencia de Euskadi en los foros tanto
estatales como europeos e internacionales que cada vez inciden ms en su
autogobierno. Y muy especialmente las relaciones con el resto de
territorios y colectividades vascas.

Estatuto mutado, privado de su funcin constitucional tras la STC

31/2010; limitado en su posicin y relegado a un lugar ordinamental que
no le corresponde ni por su naturaleza jurdico-constitucional, ni por su
procedimiento singular de aprobacin y reforma, ni por la concitacin
necesaria del refrendo ciudadano, ni por su vinculacin directa en la DA 1
de la CE. Como dijera P. Cruz Villaln (2009)39 sin Estatuto de Autonoma
no hay amparo de la autonoma posible: porque para empezar, es el
Estatuto quien da noticia de la existencia de la Comunidad Autnoma, no
la Constitucin.

No cabe olvidar, en este punto, la tramitacin en el Congreso de los

Diputados de dos Proposiciones de Ley Orgnica de modificacin de la Ley
Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la
recuperacin del recurso previo de inconstitucionalidad para los Proyectos
de Ley Orgnica de Estatuto de Autonoma o de su modificacin (una
presentada por el grupo popular y otra por el grupo socialista). Puede
39
Pedro Cruz Villaln, La dificultad del TC como garante de la autonoma territorial. Revista Catalana
de Derecho Pblico n 39, 2009.
entenderse que dichas proposiciones responden al criterio adoptado por
la jurisprudencia constitucional en la STC 31/2010 que, como ya se ha
dicho a lo largo del informe, ha eliminado el carcter de bloque de
constitucionalidad a los Estatutos de Autonoma, desprotegindolos, de
esta forma, frente al contraste con una ley ordinaria estatal. De ah que los
grupos proponentes materialicen una iniciativa donde los proyectos
estatutarios se ven sometidos a la jurisdiccin constitucional sin respetar
su verdadera naturaleza jurdico-constitucional, y como
tales - sustancialmente en el caso de los Estatutos del art. 151 CE y, por
supuesto, en el caso de construirse al amparo de la DA 1 CE-, reflejo de
un pacto, tanto interno como con el Estado, con legitimacin democrtica
va refrendo (ex artculo 151 CE) y que se encarnan en leyes orgnicas
singulares que requieren para su aprobacin y reforma un pacto bilateral
(ex artculos 151 y 152 CE) y procedimientos de reforma recogidos en los
propios Estatutos. Son, en fin, las nicas leyes orgnicas que tienen ese
cauce especfico, por lo que son leyes orgnicas de naturaleza especial,
que las distingue de las dems y cuya naturaleza es constitucional, forman
parte del bloque de constitucionalidad.

Por ltimo, del anlisis realizado tambin se deduce que en el marco

actual se abren escasos (dos) espacios e instrumentos de negociacin que,
la prctica y experiencia, han visibilizado como vas ordinarias para la
concertacin y bsqueda de soluciones que reconozcan la autonoma
poltica de la CAE: (a) la introduccin de preceptos de salvaguarda o
reserva foral y (b) los acuerdos interpretativos de las leyes realizados en el
seno de la Comisin Bilateral de Cooperacin Estado-CAPV del artculo
33.2 Ley orgnica del Tribunal Constitucional.
(a)La aprobacin de disposiciones en leyes estatales que reconocen la
singularidad del rgimen foral de la CAE supone una forma de
actualizacin de los Derechos Histricos de la DA 1 CE y de la DA nica
EAPV tal y como reconoci el TC en sus primeras sentencias sobre la
materia. Esta va ordinaria de reconocimiento y actualizacin de tales
derechos supone un reconocimiento de la autonoma singular de la CAE ya
que opera en rgimen normal de mayoras y sin procedimientos
legislativos agravados. Cierto es que no se suele visualizar, ni puede
tampoco equipararse, a procesos de tal calado y tambin se le puede
achacar que, dichas actualizaciones, se producen generalmente en el
ordenamiento estatal, aunque esta circunstancia no resulta inconveniente
sino, muy al contrario, supone un plus de garanta en su implantacin y
reconocimiento.

La opcin de previsiones y clusulas forales en leyes estatales no es una

prctica reciente sino que ha sido materializada desde la transicin. Sirva
como ejemplo claro y conocido las previsiones introducidas en la DA
segunda de la primigenia Ley 7/1985. De 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local, en la DF 1 de la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de
marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; en la DA 18 de la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la DA nica
de la Ley Orgnica 5/1987, de 30 de julio, de Delegacin de Facultades del
Estado en las Comunidades Autnomas en relacin con los transportes
por carretera y por cable; en la DA decimosexta de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico y Procedimiento Administrativo
Comn, en la DA nica de la Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana o en las
ms cercanas DA vigsimo segunda de la Ley 38/2003, de 17 de
noviembre, General de Subvenciones, DA tercera de la Ley 7/2007, de 12
de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico y DA 5 introducida por
Ley Orgnica 1/2010, de 19 de febrero, de modificacin de las leyes
orgnicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial.

Con esa misma tcnica y finalidad de realizar el mandato constitucional de

la DA 1 CE y de la DA nica del EAPV se han aprobado, en la actual
legislatura, importantes previsiones relativas al rgimen singular aplicable,
en determinadas materias, a la CAPV. As, y sin nimo exhaustivo pero que
resulta ilustrativo se pueden mencionar:

Ley Orgnica 2/2012, de 27 De Abril de Estabilidad

Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera
Ley orgnica 6/2013, de 14 de noviembre,, de creacin de la
Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y
Sostenibilidad de la Administracin Local
Ley 26/2013, de 27 de diciembre de Cajas de Ahorro y
Fundaciones Bancarias
Ley 25/2014, de 27 de Noviembre, de Tratados y otros
Acuerdos Internacionales

El repaso a estas clusulas atestigua que el mbito de las mismas, y en

cuanto a los sujetos que recepcionan las clusulas de singularidad foral,
proporcionan un espacio de autogobierno a todas las instituciones de la
Comunidad Autnoma, en el sentido de que todas ellas (Instituciones
Comunes y Forales) son depositarias de los derechos histricos a que
hace alusin la Constitucin y tienen, por tanto, la obligacin de desarrollo
y aplicacin tal y como manifest, tempranamente, el Tribunal
Constitucional (STC 76/1988). Con ello, se visualiza un margen flexible
para la realizacin de opciones de autogobierno que perteneciendo a las
instituciones vascas han sido refrendadas por el constituyente..

En cuanto a las materias, puede creerse que las mismas deben estar
vinculadas inexorablemente al rgimen econmico acordado a travs del
sistema del Concierto
Econmico o a otras reas reservadas a las instituciones forales. Sin
embargo, tal consideracin carece de soporte jurisprudencial; bien al
contrario, las materias que pueden comprenderse en el universo de la DA
1CE y DA nica EAPV constituyen reas de intervencin ms extensas y
flexibles que permiten su adecuacin al modo de operar y de gobernar de
las Instituciones vascas y que admiten la interrelacin de diferentes
mbitos materiales. Se quiere, con ello advertir de la virtualidad que para
la CAE pueden llegar a tener estas previsiones en muchas regulaciones
materiales que conllevan una visin actualizada de un sistema de
concierto desarrollado no slo en el campo econmico-financiero.

(b) La suscripcin de acuerdos interpretativos de las leyes realizados en el

seno de la Comisin Bilateral de Cooperacin Estado-CAPV del artculo
33.2 Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, resulta, tambin, un
instrumento sui generis de reconocimiento del mbito de autogobierno.
No existe casi doctrina40 que trate sobre este sistema de acuerdos previos
en el seno del recurso de inconstitucionalidad, tal y como previene el art.
33.2 LOTC, siendo as que es un reciente instrumento (desde la LO
1/2000, de 7 de enero, que modific la LO 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional) que ha sido utilizado en bastantes ocasiones con
motivo de conflictos constitucionales relativos a normas con rango de ley
tanto estatales como autonmicas41. Se trata de un mecanismo dirigido a
resolver por la va de la negociacin, discrepancias sobre interpretaciones
competenciales relativas a normas con rango de ley y evitar, as, la
interposicin de recursos de inconstitucionalidad, que busquen, tambin,
sentencias interpretativas.

Los acuerdos que se pueden adoptar en el seno de estas Comisiones

pueden (i) promover una modificacin legislativa; (ii) comprometer un
desarrollo reglamentario que acoja los trminos del acuerdo o (iii)
concitar una interpretacin pactada de la norma. De los tres, entendemos
que nicamente los dos ltimos pueden ser legtimamente negociados por
las partes que integran la Comisin Bilateral, que por representar a los
niveles de gobierno ejecutivos del Estado y de las Comunidades
Autnomas- no pueden sustituir la voluntad del legislativo. A este tipo de
acuerdos se han constreido los adoptados en la Comisin Bilateral de
Cooperacin Estado-Comunidad Autnoma del Pas Vasco (si bien existen

40
Xavier Arbos. Acuerdos prejudiciales y conflictos intergubernamentales sobre normas con rango de
ley Teora y Realidad Constitucional n 34, 2014.
Gonzalez Beilfuss. La resolucin extrajudicial de las discrepancias competenciales entre el Estado y las
Comunidades Autnomas. El mecanismo del artculo 33.2 de la LOTC. Informe Comunidades
Autnomas 2007, Instituto de Derecho Pblico, Barcelona, 2008.
41
Una relacin de los casos en que se ha acudido a este mecanismo se puede ver en el Instituto de
Estudios Autonmicos de Catalua, http://presidencia.gencat.cat/es/ambits_d_actuacio/transicio-
nacional/institut-destudis-autonomics/observatori/estat-autonomies/
acuerdos con otras CCAA que incluyen el compromiso de presentar
proyectos de modificacin legislativa).

La Comisin Bilateral Estado-CAPV, activada muy reciente (desde 2012),

ha evitado algunos conflictos que se haban anunciado en el marco del
proceso ante el Tribunal Constitucional (como se ver de las 2042 veces
que se ha instado la actuacin de la Comisin Bilateral en 12 ocasiones se
ha llegado a un acuerdo). Los acuerdos se enmarcan en los que hemos
denominado como acuerdos interpretativos de normas con rango de ley y
se han manifestado, aparte de en su vertiente estrictamente inter partes
dentro del proceso judicial, con su publicacin en los Boletines Oficiales
tanto del Estado como de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco.

A continuacin se relacionan la totalidad de los conflictos en los que se ha

solicitado la intervencin de la Comisin Bilateral de Cooperacin Estado-
CAPV. De entre ellos, se resaltan aquellos en los que se ha alcanzado algn
acuerdo.

ACTIVIDAD DE LA COMISIN BILATERAL DE COOPERACIN ESTADO-

CAPV

COMISIN BILATERAL
DESCRIPCIN ACUERDO ACUERDO
RESULTADO
INICIO DEFINITIVO

42
En estos nmeros no se tienen en cuenta los dos ltimos conflictos en los que se ha instado la
negociacin pero todava se est en fase de conversaciones.
 NEGOCACIN
Proyecto de Ley de 24/09/2012 NO AVENENCIA
Ordenacin del Sistema de
Seguridad Pblica de Euskadi
(Ley 15/2012, de 28 de junio)
Real Decreto-Ley 20/11, de 07/03/2012 NO AVENENCIA
30 diciembre, de medidas
urgentes en materia
presupuestaria, tributaria y
financiera para la correccin
del dficit pblico
Ley 5/12, de 23 de febrero, 22/05/2012 NO AVENENCIA
de Entidades de Previsin
Social Voluntaria
Proyecto de Ley de no 24/09/2012 13/03/2013
discriminacin por motivos
de identidad de gnero y de
reconocimiento de los Acuerdo definitivo
derechos de las personas Comisin Bilateral
transexuales (Ley 14/2012, BOPV n 79 de 25 de
de 28 de junio) Abril DE 2013
Proyecto de Ley contra el 24/09/2012 13/03/2013 Acuerdo definitivo
Dopaje en el Deporte (Ley Comisin Bilateral
12/2012, de 21 de junio) BOPV n 79 de 25 de
Abril de 2013
Real Decreto-Ley 14/12, de 14/06/2012 18/01/2013 Acuerdo definitivo
20 de abril, de Medidas Comisin Bilateral
Urgentes de Racionalizacin BOPV n 46 de 6 de
del Gasto Pblica en el marzo de 2013
mbito educativo
Real Decreto- Ley 16/12, de 14/06/2012 18/01/2013
20 de abr, de Medidas
Urgentes para garantizar la
sostenibilidad del Sistema Acuerdo definitivo
Nacional de Salud y mejorar Comisin Bilateral
la calidad y seguridad de sus BOPV n 46 de 6 de
prestaciones marzo de 2013
Ley 11/2012, de 14 de junio, 16/08/2012 13/03/2013 Acuerdo definitivo
de Cajas de Ahorros de la Comisin Bilateral
Comunidad Autnoma de BOPV n 79 de 25 de
Euskadi abril de 2013
Ley 2/2012, de 29 de junio, 25/09/2012 NO AVENENCIA
de Presupuestos Generales
del Estado para el 2012

Real Decreto-ley 20/2012 de 24/09/2012 NO AVENENCIA

medidas para garantizar la
estabilidad presupuestaria y
de fomento de la
competitividad
Real Decreto-Ley 4/2013, 17/05/2013 27/05/2013 NO AVENENCIA
medidas de apoyo al
emprendedor y de estmulo
al crecimiento - Ferrocarriles
(23/02/13)

Real Decreto-Ley 1/2013 19/04/2013 27/05/2013 NO AVENENCIA

prrroga Plan Prepara
Ley 2/2013, de 29 de mayo, 25/07/2013 28/02/2014
de proteccin y uso
sostenible del litoral y de Acuerdo definitivo
modificacin de la Ley comisin Bilateral BOPV
22/1988, de 28 de julio, de n 58 de 25 de marzo
Costas de 2014l
Ley 8/2013, de 26 de junio, 24/09/2013 10/03/2014 Acuerdo definitivo
de rehabilitacin, Comisin Bilateral
regeneracin y renovacin BOPV n 68 de 8 de
urbanas abril de 2014
Ley Orgnica 8/13, de 9 de 03/03/2014 29/08/2014 Acuerdo definitivo
diciembre, para la Mejora de Comisin Bilateral
la Calidad de la Enseanza - BOPV n 184 de 29 de
LOMCE (BOE de 10-12-13) septiembre de 2014
Ley 20/13, de 9 de 03/03/2014 27/06/2014 Acuerdo definitivo
diciembre, de garanta de la Comisin Bilateral
unidad de mercado (BOE de BOPV n 151 de 12 de
10-12-13) agosto de 2014
Ley 21/2013, de 9 de 03/03/2014 28/07/2014 Acuerdo definitivo
diciembre, de Evaluacin Comisin Bilateral
Ambiental (BOE 12/12/13) BOPV n 63 de 1 de
abril de 2014
Ley 2/2014, de 25 de marzo, 19/06/2014 18/12/2014 Acuerdo definitivo
de la Accin y del Servicio (BOPV Comisin Bilateral
exterior del Estado (BOE del 26/1/2015) BOPV n 16 de 26 de
26/03/2014) enero de 2015
Ley 1/2014, de 28 de 23/05/2014
febrero, para la proteccin NO AVENENCIA
de los trabajadores a tiempo
parcial y otras medidas
urgentes en el orden
econmico y social BOE
1/3/201
Ley 15/2014. de 16 de 03/12/2014 16/06/2015
septiembre, de
racionalizacin del Sector ACUERDO FINAL
Pblico y Otras medidas de DEFINITIVO\BOPV 9
reforma administrativa (boe JULIO 2015.pdf
N 226 DE 17-09-14)
Real Decreto Ley 1/2015, de 25/05/2015
27 de febrero, de mecanismo
se segunda oportunidad,
reduccin de carga financiera
y otras medidas de orden
social (BOE 28/02/2015) EN NEGOCIACION

Del anlisis de los acuerdos adoptados se pueden entresacar una serie de

conclusiones:
 a) mbito interpretativo: todos los acuerdos, excepto uno43, tienen
una funcin interpretativa sin que se hayan adoptado compromisos
de proponer la modificacin de la norma legal controvertida ni de
desarrollo reglamentario de la norma con el sentido expresado en el
acuerdo.

b) Afeccin a distintos ordenamientos: los acuerdos alcanzados en la

Comisin Bilateral Estado-CAPV se han referido tanto a normas con
rango de ley estatales como de la Comunidad Autnoma, aunque
predominando los primeros Se han alcanzado acuerdos en 9
ocasiones respecto a normas estatales y en 3 ocasiones respecto a
leyes del Parlamento Vasco.

c) Alcance material: las materias sobre las que recaen los acuerdos
afectan a todos los mbitos competenciales (urbanismo, medio
ambiente, educacin, accin exterior, unidad de mercado, sanidad,
deporte, cajas de ahorro, rgimen jurdico administrativo)

d) Alcance institucional: al referirse los acuerdos prcticamente a

todas las materias competenciales aquellos inciden tanto en las
Instituciones Comunes como en las Instituciones Forales, toda vez
que la conflictividad y posterior acuerdo- puede recaer en leyes
estatales que afectan, tambin, a las competencias de los
Territorios Histricos.

43
En el acuerdo relativo a la Ley 11/2012, de Cajas de Ahorro de la CAE, se manifiesta que el Gobierno
Vasco se compromete a tramitar una modificacin normativa a fin de que queden redactados, en el plazo
que establezca la legislacin bsica estatal actualmente en elaboracin, de conformidad a la misma,
La vulnerabilidad de estos Acuerdos se intuye ya que, aunque no ha
habido todava pronunciamientos judiciales que conformen una doctrina
en este campo, tales Acuerdos carecen de fuerza vinculante ni ante los
Tribunales ni ante los rganos legislativos correspondientes. La STC
106/2009 (FJ3) as lo explicita: El hecho de no haber sido impugnado por
el Presidente del Gobierno en el recurso presentado contra la misma Ley
autonmica objeto de la presente cuestin y de haber llegado la Comisin
Bilateral de Cooperacin Administracin General del Estado- Comunidad
Autnoma de Cantabria a un acuerdo interpretativo sobre el alcance y
significado de dicho precepto no puede afectar al papel de los Jueces
ordinarios en el ejercicio de su jurisdiccin, papel que en todo caso est
presidido por las notas de independencia y colaboracin con este Tribunal.
Dicho acuerdo interpretativo tampoco puede alterar la interpretacin que,
como se ha visto, hemos venido haciendo tradicionalmente de la finalidad
de las normas que limitan temporalmente determinadas modalidades de
venta, que no es la proteccin de los consumidores, sino el garantizar la
libre competencia entre los comerciantes.

Su fuerza se encuentra, sin embargo, en su naturaleza de compromiso

poltico entre quienes lo concluyen, y desde esta perspectiva, el acuerdo
podra suponer un documento ilustrativo de la voluntad poltica que gui a
las partes en la comprensin del conflicto. Como observa Arbs Marin
(2014)44 suele considerarse que cuanto ms predecible sea el
comportamiento del Tribunal Constitucional ms probable ser que los
conflictos se resuelvan con acuerdos negociados. El incentivo ser mayor
44
Xavier Arbs Marin. Acuerdos prejudiciales y conflictos intergubernamentales sobre normas con
rango de ley. UNED. Teora y realidad constitucional n 34 (2014), pag. 152
para aquella parte que, ala vista de la jurisprudencia constitucional sobre
la materia vinculada a las normas controvertidas, crea poder anticipar un
resultado desfavorable.

La realidad jurisdiccional ha evolucionado en unos trminos que los litigios

territoriales han de resolverse con respuestas polticas, a travs de la
negociacin y el acuerdo.

Vitoria-Gasteiz a 9 de septiembre de 2015