UNIVERSIDAD NACIONAL AlJfNOMA DE MXICO

n-srrroro DE INVESTIGACIONES JURDICAS

SERIE G. ESlUDIOS D<X.'TRINALES.NM. 171
OBRAS DE INVESllGAOORF.s DEL INsmvTO
PUBUCADAS POR FDITORIAL PORRA. S. A.

Aportaciones jurdicas a la sociologa del La defensa jurdica contra prcticas deslea-

trabajo. Santiago BARAJAS.
Aspectos jurtdicos det funcionamiento pblico. Ge-
rardo Gn. V ALDNlA.
Curia Filpica Mejicana. Obra completa de
prctica forense. Contiene adems U/I tra-
tado IIIegro de la jurisprudencia mercantil.
Prlogo de Jos Luis Soe>:RANESFERNNDEZ.
Edicin Cacsimilar de la primera edicin. 2a.
reimpresin, 1991.
Derecho eclesistico mexicano. Instituto de In-
vestigaciones Jurdicas, UNAM, Universidad
Americana de Acapu leo.
Derecho procesal administrativo mexicano.
Jess GoN7.Auz P8<Ez.
Diccionario jurdico mexicano; 50. edicin.
en cuatro volmenes.
El comercio exterior de Mxico. Elvia Arcelia
QuJmANA AORlANo.
El derecho mexicano hacia la modernidad.
V ARIOS AUTORES.
El nuevo federalismo. La descentralizacin.
Roberto ORlT,GA LoMaIN.
El papel del abogado. Instituto de Investigacio-
nesJuridicas. UNAM. Universidad Americana de
Acapulco.
El pensamiento poltico del Constituyente de
1856- 1857. Emilio O. RABASA. Prlogo de An-
drs SERRA ROJAS.
Estudios constitucionales. Jorge CARPIZO. 3a,
edicin aumentada.
Estudios de derecho poltico de estados y muni-
cipios. Jos Francisco RUlZ MAsslEll.
Financiamiento externo y desarrollo en Am-
rica Latina. Jos Juan DE Oll.OQUI.
Historia del derecho romano y de los dere- Relaciones del Estado con os iglesias. Instituto de
chos neorromanistas (De los orgenes a la
alta Edad Media). Beatriz BERNA!. y Jos de
Jess lBJEsMA.
La Constitucin mexicana de 1917. Jorge CAR
PIZO.
les de comercio internacional. Jorge wrr.
KER y Ruperto PAmro MANFFER.
La formacin del Estado mexicano. V ARIOS
AUTORES.
La nueva legislacin bancaria. Jorge DARRERA
GRAF.
La obligacin alimentaria. Deber jurdico,
LOS GRANDES PROBLEMAS
deber moral. Alicia Elena PI:.REz DUARTE y
NOROflA. JURDICOS
La reforma de la legislacion mercantil. VA
RJOS AlITORES.
Las atribuciones 110 jurisdiccionales de la Su-
RECOMENDACIONES
prema Corte de Justicia de la Nacin. Jos
Ramn Cossto DIAZ. Y PROPUESTAS
Lineamientos metodolgicos y tericos para
el aprendizaje del derecho (antologia]. Jorge
WITKERV. (coordinador).
Las tribunales constitucionales y los dere- ESTUDIOS JURDICOS EN MEMORIA
chos humallos. Hctor FIX-ZAMUDJO.
Manual de derecho administrativo del traba- DE JOS FRANCISCO RUIZ MASSIEU
jo. Santiago DARAlAS.
Metodologa. docencia e investigacion juridi-
caso Hctor Flx-ZAMuolO.
Nuevo sistema jurdico agrario. Mano RUlZ
MASStBI.
Poltica crimino/gica mexicana. Rcn GONZL.I:Z
DE LA VEGA.
Problemas capitales de la teora jurfdica del Esta-
do. Hans KasEN.
Proceso penal y derechos humanos. Sergio
GARdA RAMlREZ.
Procesos t investgacn jurdica. Lconcio LARA
SAENz, 2a. edicin. 1993.
Reflexiones constitucionales. Jorge MADRAW.
Investigaciones Jurdicas. UNAM. Universidad
Americana de Acapulco.
Teora general del Estado. Reinhold ZlPI'El.IUS. 2a.

La Constitucin mexicana. Rectora del Esta-

do y economa muta. V ARIOS AUTORE.S.
edicin.
Teora general de las contribuciones.
no RODRIGUEZ MEllA
Grego-

Teora pura del derecho. I lans KEl.SEN. 63. rcim-

presin. Traduccin del original en alemn por
EDITORIAL
,
PORRUA, S.A.
UNIVERSIDAD
NACIONAL
AUTNOMA
fi~~
.~~
. -.
"f:;,riN'
E
Roberto VERNENGO. AV. REPBLICA
ARGENTINA, 15 DE MXICO )~~

MXICO. 1995
 NDICE

Presentacin . . . . . . . . .7

La just.icia en el fuero local 9

Saturnino AGERO AGUIRRE

La organizacin del Distrito Federal y su Estatuto de Go-

bierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23
Elisur ARTEAGA NAVA

Prisin an . . . . . . . . 47
Luis de la BARREDA SOLRZANO

El derecho eco lgico ante el nuevo derecho administrativo

mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 59
Mara del Carmen CARMONA LARA

Hacia un nuevo federalisrno 79

Jos GAMAS TORRUCO

Procuracin de justicia . . 95
Ren GONZLEZ DE LA VEGA

Las competencias legislativas locales del Congreso de la

Unin y de la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " 111
Jos Antonio GONZLEZ FERNNDEZ

Algunas consideraciones desde el punto de vista constitucio-

nal sobre las relaciones entre el gobierno federal y los
gobiemos estatales 149
Fauzi HAMDAN AMAD

419
1,

l'I1
420

i
tNDICE tNDlCE 421

11 Hacia un nuevo Ministerio Pblico . . . . . . . . . . . . .. 157 Reflexiones sobre el procedimiento administrativo. A pro-
it Leoncio LARA SENZ psito de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo 381
i Jos Luis VZQUEZALFARO
El papel de la sociedad civil en la prevencin del delito . .. 171
Gerardo LAVEAGA Perspectivas del derecho a la vivienda en Mxico 405
Salvador VILLASEOR ARAI
Lajusticia en materia del trabajo y seguridad social . . . .. 181
Porfirio MARQUET GUERRERO

El Consejo de la Judicatura Federal y la divisin de poderes 203

Mario MELGAR ADALID

Perspectivas de la legislacin de la salud . . . . . . . . . . . 213

Gonzalo MOCTEZUMA BARRAGN

La seguridad social en los albores del siglo XXI . . . . . . . 231

Javier MOCTEZUMA BARRAGN

Regulacin y control de las entidades paracstatales en M-

xico 243
J.Jess OROZCO HENRtQUEZ

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Sus ex-

pectativas y secuelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Miguel PREZ LPEZ

La soberana y la nueva realidad internacional . . . . . . . . 309

Leonel PEREZNIETO CASTRO

Derechos de autor: algunas reformas inaplazables . . . . . . 321

Carmen QUINTANILLA MADERO

La propiedad industrial y la globalizacin econmica . . . . 339

Fernando SERRANO MICALLN

Administracin y procuracin de justicia . . . . . . . . . . . 353

Jos Luis SOBERANES FERNNDEZ

El artculo 121 de la Constitucin y su reglamentacin ... 359

Laura TRIGUEROS GAlSMAN
 EL DERECHO ECO LGICO ANTE EL NUEVO
DERECHO ADMINISTRATIVO MEXICANO

Mara del Carmen CARMONALARA

El derecho es el coordinar de los valores sociales en

juego dialctico y no un mero resorte coactivo.l
Las reformas constitucionalc; que en torno a la admi-
nistracin pblica deben prosperar, tendran que res-
pender a la necesidad de atacar los grandes problemas
de nuestro sistema poltico: la debilidad congresional,
la prepotencia de la institucin presidencial y la arbi-
trariedad administrativa.2

SUMARIO: Introduccion, I. Aspectos constitucionales. II. Concu-

rrencias. m. Competencia. IV. Desceturalizacin. V. La regin. VI. P[a,.
neaci6n. VII. Convenios de coordinaci6n. VIII. Concertaci6n.
IX. Descentralizacion y derecho pblico local. X. La federalizacion.
XI. El municipolismo, XII. Deficiencias del sistema administrativo
mexicano. XIII. Atribuciones en materia de salud. Epilogo. Biblio-
grafa.

INTRODUCCIN

El objeto del presente anlisis es hacer un modesto homenaje en

memoria del licenciado Jos Francisco Ruiz Massieu, con un bre-
ve recuento de los aportes que l hizo al derecho administrativo
mexicano y por ende al derecho ecolgico.
Hay que aclarar que el licenciado Ruiz Massieu dedic la ma-
yor parte de sus anlisis de derecho administrativo a tres grandes

Ruiz Massieu, Jos Francisco y Valads. Diego, "El contenido programtico de

la Constitucin y el nuevo derecho a la proteccin a la salud", Nvevo derecho corulit.
conal mexicano. Mxico. Pos-ra, 1983. p. 419.
2 Ruiz Maeaieu, Jos Francisco, Estudios jurdicos sobre la nueva culmintracin Jnlblica
m,xicana. Mxico, Limusa, 1981, p. 127.

59
60 MARtA DEL CARMEN CARMONA LARA
temas: la planeacin, la descentralizacin administrativa y el desa-
rrollo de los estudios en materia de derecho local, todos estos
temas forman parte de lo que l denomin el derecho olvidado s
Sistematizarernos sus posturas frente a estos grandes temas y
su aporte en materia del anlisis del derecho a la salud, que es el
origen del derecho ambiental mexicano. Por ello, haremos un
recuento de los conceptos que el licenciado Ruiz Massieu nos
leg en sus escritos y que son un aporte para el desarrollo del de-
recho ecolgico en Mxco.
Elegimos este tema como parte de nuestro aporte a su libro-
homenaje, ya que el futuro y la evolucin del derecho ecolgico
se ven estancados, pues no se ha podido resolver el problema de
la aplicacin y cumplimiento de la legislacin, regulacin y nor-
mavidad ambiental y la relativa al manejo integral de los recursos
naturales, en virtud de que noest claro el rgimen de competen-
cias y el sistema de concurrencias, temas de derecho administra-
tivo que se encuentran ntimimanente ligados al derecho ecolgico
mexicano. As como dejar claro que la principal aportacin del
derecho administrativo para poder verdaderamente defender el en-
torno es la planeacin democrtica que tanto preocup a nues-
tro homenajeado, y que en estos momentos es el nico instru-
mento viable para salvar a Mxico de la degradacin en todos los
niveles.
Por ello, en el presente trabajo trataremos de hacer una breve
resea de los temas que desde el punto de vista del licenciado
Ruiz Massieu, como especialista en derecho administrativo, son
importantes para el desarrollo y anlisis del derecho ambiental
mexicano.
Queremos aclarar que en la actualidad y con una semana de
anterioridad al asesinato del licenciado Ruiz Massieu, el tema
de concurrencias y competencias en materia ambietal sali a la
luz, con el llamado Caso Punta Diamante, en el que l fue un ac-
tor importante en su carcter de gobernador del estado de Gue-
rrero al impulsar el desarrollo de esta zona, y en estas breves
lneas queremos tambin recordar su visin respecto a los temas
que en el caso se relacionan.
!. Ruiz Masaieu Jos: Francisco, "El marco del nuevo artculo 115. El derecho
t
olvidado: El derecho poltico de estados y municipios". Rrvi.Jta tU Estudios Municipale.f,
''''0 1, mayo-junio, 1983 pp. 29-40.
EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 61
. Su posicin a este respecto la dej muy clara en una conferen-
CIa que sobre derecho turstico desarroll en la Escuela Libre de
Derecho de Acapulco, que depende del Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica y hoy se alberga en la Universidad Americana
de Acapulco, para la primera generacin de estudiantes de la
maestra de derecho turstico, en 1991-1992 .
En esta co~f~~encia, como acadmico, plante su postura res-
pecto a la posibilidad de que los proyectos de desarrollo turstico
fue~~n plenament<: !Ieva~os a cabo bajo el esquema de la coordi-
nacion y coricertacron b;':l~ el postulado de la planeacin integral.
Como gobernador planteo el problema de la falta de referencias
~Iaras a la participa~i~ del gobierno del e~tado en la planeacin
I~tegral, que todava tiene como referencia la relacin patrimo-
mal que se expresa en la forma de programar y condicionar el
uso del suelo, que impone la necesidad de planificar slo a los
entes que tienen competencia en esta materia, es decir, la Fcdera-
cin,. ~e~pecto a los bienes nacionales y las zonas federales, y el
mU~I~lplO ~n .10 que se refiere a los bienes que se tena para los
scrvicros pblicos y al catastro municipal.
I. ASPECrOS CONSTITUCIONALES
Uno de los artculos que ms han propiciado confusin en el
derecho ambiental mexicano, es la reforma que se hizo en 1971
al artculo 73, fraccin XVI, respecto a la inclusin de la lucha
para prevenir y controlar la contaminacin como una de las facul-
tades del C~>nsejo de Salubrid~d General, y a la que podemos
llamar la pnmera reforma ambiental de la Constitucin. Este ar-
t~culo. ya haba sido de~atid~ y criticado por juristas como el
h.c~?Clado ':e1as~o y el h.cenClad.o Fernando Vzquez Panda. La
visron del licenciado Ruiz Massieu sobre este artculo es la si-
guiente:
La parqu.e?ad constitucional invitaba a que el Legislativo definiera
con precisin con qu dependencias contara el Ejecu-tivo y cules
sera~ sus rbitas de competencia. El texto de Quertaro slo
mencionaba al Departamento de Salubridad (artculo 73, fraccin
XVI), el que era competente para dictar medidas preventivas, sin
" tate es uno de los ms importantes proyectos de descentralizaci6nde la Edu-
cacin Superior en Mxico y que fue apoyado por el licenciado Jos Francisco Ruiz
Massieu de manera muy particular.
62 MARA DEL CARMEN CARMONA LARA
EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 63

que mediara acuerdo presidencial, en caso de epidemias de carc-

E~ la relacin 9ue. existe entre la reforma administrativa
ter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas en el
pas; [__
o] El artculo 73, en la fraccin XVI prev el establecimiento f~ndamen.to constitUCIOnal, el licenciado Jos Francisco Rui
sicu nos dice que Z
lr as-su
de un rgano <Jueestuvo ausente en la Constitucin anterior y
que est revestido de facultades de la mayor trascendencia: el
Consejo de Salubridad General (denominado Consejo Superior de En lodo caso una reforma administrativa amplia y eficaz no uede
Salubridad por la legislacin porfiriana), que dependera directa- d~sc~r~saren un~ Constitucion que da bases insuficientes de!'or a-
mente del presidente de la Repblica, sin intervencin de ninguna ruzacron y funcionamiem administrativos Es nec' g l
t " csarro que e
Secretara, y que tendra aptitud para dictar disposiciones genera- bcxto ;aino .capte .el fenomeno administrativo y establezca las
les de carcter obligatorio. as:s ~ u~clonamlento que puedan detallarse por instrumentos
fe .utf~nor J~~arq~a, pues de otra suerte existe el riesgo de que el
Desde la adicin que en 1908 se hizo a la Constitucin gene- egI.sa ~r or ,mano Y,a.unel FJecuuvo sigan recorriendo el camino
ral, es competencia de la Unin la salubridad gencral dc la Rep- de Ir n;as alla del esprntu de la Constitucin supliendo las omisio-
blica, en tanto que qued a los estados la competencia residual." nes.y agunas. que n~ se han resuelto por el Poder revisor. En
La Constitucin de 1917, a excepcin de instituir al Consejo p~rll.cular'les Imre~atlvo resolver las deficiencias constitucionales
re ativas a a admllllstracin pblica paraestatal.?
de Salubridad General y al Departamento de Salubridad (hoy sus-
tituido por la Secretara de Salubridad y Asistencia), no precisa la
distribucin de competencias sanitarias entre la Unin y estados y 11. CONCURRENCIAS
deja, por tanto, que el legislador ordinario haga el reparto conse- ,,
cuente. Sin embargo, los cdigos sanitarios ms que efectuar este La. materi~ de c~ncurrcncias es vista por el licenciado Jos ~!
repartimiento porgresivaente =sobrc todo el de 1973- "federali- F.r~nclsco Ruiz Massien desde el anlisis del derecho de protec-
zaron" la materia ensanchando injustificadamente el concepto de cl~n a !a sal~d, el cual considera una expresin realista ue va
salubridad general.' mas ~lIa del derecho a la salud", adscribiendose a la decla~acin
Otro tema constitucional que es importante para el anlisis del am~ncana de derechos humanos y a buena parte del con tit .
derecho ambiental mexicano es el relativo a la falta de congruen- naltsmo moderno. s 1 UCIO-
cia entre la realidad poltica y social del pas con el esquema de El autor del tv,uevo derecho constitucional mexicano aborda el t
atribuciones a nivel federal, estatal y municipal, que no se han de la concurrencia en el anlisis de la adicin de 1983 a l C em~
luci'd a onsu-
visto claras en la reforma administrativa. Esto lo atribuye el autor n, y que co.nsl era que responde al propsito de revertir ese
que nos ocupa a lo que denomina las omisiones constitucionales, proceso ce~tra.ltz~?or y previene el carcter concurrente de la
sealando: ma~ena samlar~a: La ley establecer la concurrencia de la Fede-
racI~n y I~~entidades en m~teria de salubridad general [... ]",10
Las reformas constitucionales que en torno a la administracin
Es decir, que en .las entidades federativas sern com etentes
Pblica deben prosperar, tendran que responder a la necesidad
de atacar los grandes problemas de nuestro sistema poltico: la en cuant? a la salubndad .local y concurrirn con la Fede~cin en
debilidad congresional, la prepotencia de la institucin presiden- ~I salubndad gen~ral segun lo disponga la legislacin secundaria
cial y la arbitrariedad administrativa." elfecto, se antoJa necesario precisar el concepto "concurrente';
a la uz de la docrina y de la Constitucin.
!) Ruiz Massieu, Jos Francisco, Estudios jurdicos sobre la nueva administracin pblico Un buen nmero de prestigiados constitucionalistas mexica-
mexicana. Mxico. Limusa, 1981. p. 113. nos han hecho suya la teora norteamericana de las facultades
6 Ruiz Musieu, Jos Francisco y Valads, Diego. "El contenido programtico de
la. Constitucin y el nuevo derecho a la proteccin a la salud", Nuevo derecho constilu-
9 Ruiz Massieu, Jos Francisco y Lozano Hern d W'f .
cional m.xicano, Mxico, Porra, 1983, p. 420. oo. pblica federal, 2a. ed., Mxico, 'Tecnos 1978 p n e z, I rido, Nuevo admini.slrdo-
7 JiU",. l3 .2
8 RUlz Massieu. Jos Francisco, Estudios jun"dicos Jobre la ntuVa administracin pblica
m,xicona, Mxico, Limusa, 1981. p. 127.
b
10 R'
Consli~~:i~a5;1:~.
conal mexicano,
1:::0 F~~;!~c:
"
! Valad!s,
Mxico Porra 198" a P4r20
".
I?!cgo.
"El contenido programtico de
eccron a a salud", Nuevo derecho consttu-
, ,~, p. .
64 MARtA DEL CARMEN CARMONA LARA
concurrentes y coincidentes. Las primeras, dicen .Ios constitucio-
nalistas del vecino pas, son aquell~ que pueden eJ~rcer~e por los
estados, en tanto no lo hace la Unin. Una vez le~lsl.e esta, la le-
gislacin local es abrogada: Las segundas,. ~as COIIIC)(lcllte~,son
aquellas de que estn revestidas tanto la Unin como los estad?s.
Si bien no se puede dejar de reconocer el e~rue.r;o doc~nnal
que apuntamos, debe co~sidera~se q~~ la COnStlll~~lOnmexicana
ha desestimado ese manejo terminolgico: la fraccin XXIX-C del
artculo 73, en 1976, Yel prrafo cuarto del artculo 40." en 1983,
denominan competencia "concurrente" a la que la teona nortea-
mericana tiene por "coincidente".. ,. . mica, lumnica y vibraciones; de crear y administrar reas natura-
As, el precepto invocado en pnmer termmo dispone que el
Congreso est facultado "para expedir las leyes que establezcan. I~
concurrencia del gobierno federal, de los estad~s y de los m~IlIC1-
pos en el mbito de sus respectivas competenCIas, ~n llIatena.d~
asentamientos humanos [...)" La exposicin de mouvos de la 1111;
ciativa de adiciones constitucionales de 1976 aclara que no se esta
haciendo nuestra la postura norteamericana, cuando dice que
La multiplicidad de elementos,! c.0'!lpetcncias que incide~ ~n. el
fenmeno urbano nos lleva al pnnclplo de que la estructura jurdica
que d regulacin al ~ismo, deber!a establecer la concurrencIa de
los tres niveles de gobierno a trave.s de las nu~vas fo~mas de co-
, laboracin de las entidades fcdcrativas entre SI, y de estas c~:>I1la
Federacin como nica forma de ser congruente al federa~lsmo,
dentro de ~n cauce de responsabilidad institucional compartida,
La adicin al artculo 40. se ajusta, consiguientemente, a la
postura que asumi el poder revisor al aadir la fraccin XXIX - C
del artculo 73, quedando la doctrina que comentam~s aband<:
nada en el cubculo de los estudiosos apartados de la Vida consu-
tucional.
Tomamos estas ideas del licenciado Ruiz Massicu como una
gua para el anlisis de la adicin al artculo 73 con la fraccin
XXlX-G del 10 de agosto de 1987, que establece que el Congreso
de la Unin tiene la facultad
para expedir leyes que establezcan la concurrencia ;Ie.l~obierno
federal, de los gobiernos de los estados y de los ~umClplOs, e~ ,el
mbito de sus respectivas ~?mpetenci~s, en l1!atena de proteccin
al ambiente y de preservaclon del medio ambiente.
EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 65
En la exposicin de motivos de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente se establece que:
El captulo segundo, en sus artculos cuarto, quinto y sexto, define
el sistema de concurrencias entre los tres niveles de gobierno para
los propsitos de la iniciativa. El proyecto dispone la descentraliza-
cin a las entidades federativas y los municipios de las facultades
para prevenir y controlar la contaminacin de la atmsfera, la
contaminacin generada por las aguas venidas a los sistemas de
drenaje y alcantar illaclo y de la producida por ruido, energa tr-
les protegidas de inters estatal y municipal; de realizar las evalua-
ciones de impacto ambiental que no se reservan a la Federacin en la
inciativa; y de establecer y aplicar las sanciones por infraccin a las
disposiciones que se refieren a asuntos de su competencia. I I
Con esta distribucin de competencias, se busca UII cambio
radical en la gestin de los asuntos ecolgicos del pas ya que,
hasta ahora, las entidades federativas y los municipios carecan
casi totalmcnle de facultades para resolver los problemas ecolgi-
cos que ms afectan a la poblacin y la base de recursos naturales
en el rea de su jurisdiccin. Se evita as que la concentracin de
facultades y atribuciones que fue necesaria en un principio para
orientar la accin del gobierno y encauzar el de la sociedad, se
convierta en un obstculo para la resolucin de los desequilibrios
y prevencin de otros ms graves, en el futuro.12
y ya que tomamos a la exposicin de motivos de la iniciativa
de Ley Ecolgica queremos recordar otro aspecto que tambin
I
abord el licenciado Ruiz Massieu, y que l consideraba que invi- 1"
ta a la reflexin, y que es el relativo al reparto de la competencia a
travs de la ley secundaria. La Constitucin es la norma que en
un sistema federal distribuye las competencias entre los poderes f"
nacionales y los estados, pero en casos excepcionales el legislador ','
previene que esa distribucin la lleve a cabo el legislador ordi-
nario con sujecin a los principios que la propia Constitucin es-
tablezca.
Para ello analiza el artculo 30. fraccin IX, que dice:
El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la
educacin en toda la Repblica, expedir las leyes necesarias, de ti-
11 Exposicin de Motivos de la Inciariva de Ley General del Equilibrio Eeolgico
y la Proteccin al Ambiente, Talleres Grficos de la Nacin, Mxico, 1988.
12 Idem,
66 MARA DEL CARMEN CARMONA LARA
EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 67

d a distribuir a la funcin social educaliv~ entre la F~d~racin,

na as . . . fiiar las aportacIOnes ecorrorrncas co- Como antecedente seala que la ley de 1891, que distribua la
los estad?s y mUlllclplOS, ~ . ~ 'blico y a sealar las sanciones competencia administrativa entre las secretaras de Estado, con-
rrespondierues a ese scrvrcio pu I an curn lir
licables a los funcionarios que no cumplan o no lag p signaba: "en casos dudosos o extraordinarios, el presidente de la
~~ disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las Repblica resolver, por medio de la Secretara de Relaciones Ex-
infrinjan. tcriores, a cul departamento corresponde el despachar el asunto
de que se trate". Los ordenamientos de 1917 no incluyen nin-
y la Le General de Asentamientos H~ ..IIna~lOS, con base. e.n ,el guna solucin; es el de 1934 en el que se consigna el criterio que
artculo 73y consuiuciona
.. 1, se gu' n se manifest en la exposlslCOIl.
. . d adopta la Ley Orgnica. 15
d . "tiene por objeto establecer la adecuada co.ncurrel~~la . e
la~ ~~t~~~~es federativas, de los municipios y de la Federacin en
IV. DESCENTRALIZACiN
dicha materia"." . ., ' . ., -'d j
Otro tanto reso IVlO ., Ia Constitucin en materia
, de"1"salubri au,
.:
or ue como dice el maestro Felipe Tena Ramll:ez:, o .~n1COSIn- La descentralizacin en un sentido lato debe verse como un
P
gu Iar
q en tratannd ose de salubridad , consiste en la .distribucin,I o por porceso tendente a trasladar la toma de decisiones pblicas de los
mejor decir, la sustraccin de faculta~les para IIltegra; ~ac~~i~~ rganos nacionales asentados en la capital estatal hacia rganos que
tencia federal, en ciertos casos .Ia realiza ~~ Congreso e se hallan en el interior del pas, sean stos o no constitutivos de
en funciones tpicamente constituyentes . rganos nacionales. As, se incluye a la descentralizacin en sen-
tido estricto a la deseoncentracin territorial y a los rganos dele-
IlI. COMPETENCIA gacionales. Ese proceso, en sentido lato, puede dar lugar a la
transferencia de competencias a otras personas pblicas (en el
El artculo 24 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica caso de Mxico a estados y municipios), a la creacin de personas
Federal establece que: morales o bien al establecimiento con criterio regional de rga-
nos pcrifricos no personificados. 16
, 24 E aso extraordinario o cuando exista duda sobre I~
Articulo .. n c Se _ a d Estado o Departamento Admi- La descentralizacin de los procesos administrativos, polticos
competencia de alguna cretaria e terminado el presidente y sociales, o sea la descentralizacin del aparato pblico y de la
o
nist:at ~~r:a ~~~:ve:r~~~~ c~s~~~~t~~e la Secrc':"ra de Cobcr- sociedad, segn se ha dicho ya, es una demanda universal, que se
~~;in, !:qu dependencia corresponde el despacho del rmsrno. halla presente tanto en los pases industrializados como en los
subdesarrollados, lo mismo que en los sistemas de libre mercado.
O inin del licenciado Ruiz Massieu es 9ue e~ este artculo La descentralizacin, as concebida, est estrechamente vinculada
el I~sl~dor consigna la facultad del jefe del EJ~cullvo para res~l. al concepto de regin. Los regionalismos pueden conducir a la
ver los roblemas que competen a las dependencias ';Iue, IIlte.gran a formacin de esquemas federales, o simplemente descentraliza-
adminiftracin centralizada y que deriva del P?d~r Jerarq~lco qu~ dos con o sin colectividad territoriales.
le corres onde. Debe aclararse que este arucu o no vu nera .e La descentralizacin es un proceso tendente a dar una distri-
rincipi/ de que todas las secretaras y d~parlamentos adml1llls, bucin equilibrada, en trminos regionales, de las acciones p-
p . el presidente el que resu eve blicas, as como elevar la participacin de las autoridades locales
trativos tienen Igual rango, qlueSes 'de Gobernacin slo
estas cuestiones, actuando a ecretana en las mismas.
como conducto del mismo.

15 Ruiz Masaicu, Jos Francisco, Estudios jurdicos sobre la nueva adminutraci6n pblica
. Vid' Die o "El con le nido prognlmlico de Mxico. Limusa, 1981. p. 61.
Mllrr.ana.
13 Ruiz Maseieu, Jos Franeieco y a a es, . g la salud" Nuevo derecho ,oruli!,,"
la Consrirucin y el nuevo derecho a la prob:cclOn a ,
)6 Ruiz Massieu, Jos Francisco. "La descentralizacin de los servicios de salud:
conal mexicano, Mxico, Porra, 1983, p. 422.
obslculos y soluciones", La dtJunlrali1.acin de los servicios t salud: El caso tU Mxico.
14 {t Mxico. Miguel ngel Porra, 1986. p. 65.
68 MAIA DEL CARMEN CARMONA LARA
En el documento Marco Conceptual y Lineamientos Generales
para la Desconcentracin Administrativa de la Administracin
Pblica'? se identifican tres modalidades bsicas de descentraliza-
cin: administrativa, desde el punto de vista orgnico, la dele-
gacin regional y la descentralizacin en sentido estricto.
La delegacin regional es el establecimiento de rganos reves-
tidos de facultades que son ejercidas en determinada circuncrip-
cin y bajo el poder jerrquico del delegan te. ste puede ejercer
directamente esas facultades cuando lo estime convcnientc.!"
La desconcentracin regional es el establecirneinto de rganos
adminsitrativos desconcentrados que poseen autonoma tcnica
para el uso, en determinada circunscripcin, de las facultades que
le fueron conferidas por el superior. El poder jel-rquico se mitiga y
el superior no puede ejercer directamente las facultades descon-
centradas. Los actos emitidos podrn ser anulados, modificados o
sustituidos por el superior.l?
La descentralizacin en sentido estricto consiste en la transfe-
rencia a la administracin pblica local de facultades y con ellas
programas y recursos, que son ejercidos bajo la tutela del rgano
que recibe las facultades (estado, municipio), posee su propia
personalidad y patrimonio, as como autonoma poltica, y no se
halIa bajo el control jerrquico del transmsor.s"
A travs de la tercera modalidad, la descentralizacin en sentido
estricto, el Estado tiene dos tipos de competencia: la propia, quc
se 'posee conforme a las prescripciones del poder constituyente, y
la que le es transferida por ministerio de un convenio. El ejerci-
cio de la primera es libre, respecto del Ejecutivo Federal, y en la
segunda est sujeto a 10 convenido con la Federacin.
Otra diferencia debe tenerse en cuenta: la primera competen-
cia es igual en todos los estados, puesto que se est al principio
de igualdad cornpetencial que contiene el pacto federal, y la se-
gunda puede no serIo, ya que se trata de instrumentos de uso
potestativo, casustico y gradual. Esta ltima modalidad es la con-
17 En la que el licenciado joe Francisco Ruiz Massieu fungi como colaborador
en IU calidad de director general de Asuntos Jurdicos de la Secretaria de Salubridad
y Asistencia.
18 Marco conceptual y lineamientos generales para la desconcentracn administra-
tiva de la administracin pblica, Coordinacin General de Estudios Administrativos de:
l. Presidencia de l. Repblica. Mxico, 1980.
19 ldnoo.
20 ldnoo.
EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 69
templada en la fraccin X del artculo 115 de la Constitucin ge-
neral.21
V. LA REGIN
"u -,
reglOn es u.na e~Hid~d social integrada histricamente, en
tanto que las reglOnahz~clOr:'e~ son convenciones tcnicas que
resp~)I1?en a fines de eficiencia . En su ensayo La redencin de las
prouincias, Ortega y Gasset -a principio de la dcada de los treinta-
atacaba el gr~s~r? erro~ .de .magnificar la funcin poltica y cul-
tur~~ del mUniCipIOy reivindicaba el papel social e histrico de la
reglOn o comarca:
!:-aunidad polt~calocal es la gran comarca. Organicemos a Espa-
naoen nueve o dle~,comarcas [...] Entreguemos a los provinciales el
CUidado de su reglOn; pero, claro est, tambin la responsabilidad
[..1 hasta el punt~ ~Ie que resulte ms breve enumerar lo que se
rellene para la nacion que lo que se entrega a la regin.22
El con~epto ~egionalismo, para Thibant Flory, se integra a
b.~e de dlsllngUlrlo de otros conceptos prximos: descentraliza-
cion, desconcentracin, ~ederalisl~o y autonomismo. La regin,
por. otra parte, puede clasificarse, dice Pedro Larumbe Bierrun en
regin gubernativa ("Es una de.marcacin por y para el Est;do,
en la que se descentran determinadas funciones del centro deci-
s~r central a rgano~ d.e radicacin uniforme"), regin local
( ente local supraprovncial, con significacin difrenciada del Es-
tado~ ~l qu~ no. slo se le transfieren competencias mcramente
admlnlstrauvas. ~InOpartes de so?erana nacional").23
. Ant~ la reglon pueden asurmrse varias posiciones polticas e
Ideolgtc~: hacerla base dc. definicin de circunscripciones o, por
el contrano: tratar de erosionar la con fines de identidad e inte-
graclOn nacional; dotarla o no de personalidad jurdica, o bien
transformarla a mera persona administrativa o elevarla al rango
de persona poltica.24
21, Ruiz Massi~u. Jos Francisco, "La descentralizacin de los servicios de salud-
ob~~culos ,Y soluciones", La ducenlraliuuin de Jsservicios t salud: El caso de Mxico'
Mxico, MIguel Angel Porra, 1986, p. 74. '
22 [bid . p. 65.
23 uu; p. 66.
24 [dnn.
70 MAlA DEL CARMEN CARMONA LARA
EL DERECHO ECOLCICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO
7I
VI. PlANEACIN convenios de coordinacin ue'b . '
entidades federativas propdndrsa,uscn al ~on los gobierno. s de las
Para el licenciado Ruiz Massieu, la planeacin de la actividad di ' una e usula en la q
vean me Idas que sancionen el in '. . uc se pre-
del sector pblico tiene como base la reforma a la Ley Orgnica de nio y de los acuerdos que del . Cu~pldlml~nto del propio conve-
rmsrno se enven.28
la Administracin Pblica Federal y considera que esta Ley ha
introducido cuatro palancas: el depsito en una sola dependencia
VIII. CONCERTACIN
de las distintas funciones ligadas a la planificacin, la obligacin de
que la accin pblica sea programtica, la responsabilidad de ela- Uno de los principales temas' .'d' .
borar planes y la introduccin de los agrupamientos socialcs.P de la teora de la planeacin es e1~~ I~~~fue se. analizan dentro
En el artculo 90. de la Ley Orgnica de la Administracin nes gubernamentales. A este res ect . Igat<;>nedad ?e los pla-
Pblica Federal se establece que las dependencias y entidades sealaba en 1981: p o, el lIcencIado RU/z Massieu
conducirn sus actividades en forma programada y que se apega-
rn a las polticas, prioridades y restricciones del gobierno federal la obligat<?riedad de los planes gubernamentales '
de las entidades paraestatales deben c . " y las autonomlas
para cumplir con los planes de ste. El nuevo ordenamiento repi- se avance en la racionalizacl'o'n di om,~atlblhzarse a fin de que
te que las secretaras y departamentos son Unidades de Planea- . . . y coor inacron de I tivid d .
rustratrva, sin afectar la agilidad fl ibilid a ac IVI a adrni.
cin.26 descentralizada. La concel"lacin ~ eXI Ilad?e .Ia organizacin
En 1981, el licenciado Ruiz Massieu propona respecto a la compatibilizacin cuando se req .ntrasectdorl,pubhco permite esa
plancacin: "Es de la mayor utilidad que se introduzcan en la Cons-
d e Ias bliigacrones
. urcra mo a Izar el e
impuestas en Ios panes.
I 29
li
ump Imlento
titucin bases para el sistema nacional de planeacin que respete
el espritu del pacto federal, la autonoma paraestatal y los dere- La concertacin intrasector pblic
nismos de coordinacin con rucn o. no es s~cesor de los meca-
chos de los sectores social y privado". ministrativo ni disminuye y el g, CI~ propios del aparato ad-
gubemamentales La pl . , caracter lmperati vo (el Ios planes
, . . aneaClOn sustentada en la .,
VII. CONVENIOS DE COORDINACiN umca opcin factible en un . t '. concertaclOn es la
ministrativo como el mexicar:~~ erna constitucIOnal, poltico y ad-
La Ley orgnica eleva el rango de la celebracin de convenios La concertacin es un medio ue
dirigidos a evaluar la esfera federal con la local, que se haban cr~ico y flexible de la administrain se ,,:!:.ega al carcter demo-
venido suscribiendo en materia electoral, fiscal y de salud. Con base camsrno para incitar a los ober pu Ica. fe~eral y es el me-
en esta innovacin, es posible que se utilice la concerlacin para y cumplimiento de los plan~s deln~?os ~ coritnbUlr a la ejecucin
que las autoridades locales se unan a los planes que establezca la la concertacin puede coordinarse:J~~UtlV?. gualme~t~, mediante
Federacin.t? sus niveles federal, estatal y municipaI.3~ctlV\dad administrativa en
Reviste la mayor importancia que ha de cuidarse que la des- Los esfuerzos de planeacin y .,
centralizacin por va convencional no merme el carcter coex- sus fases de maduracin cuando se f~s~~ertaclOn des~m.bocarn a
tenso del federalismo mexicano. En todo caso, en las controver- permitan que los conflictos entre los I~uyan pro~edlmlentos que
sias que se den con motivo de la interpretacin y cumplimiento planes se resuelvan en la esfera ad " ge.nte~1ejecutores de los
l' mllllstratlva. J
de los convenios, se deber estar a la solucin que consagra el
artculo 44 de la Ley de Planeacin: "El Ejecutivo Federal, en los 2~ Ruiz Massicu, Jos Fnncisco. "La dese .' ..
ob.u~culos ,Y solu,ciones", La d~untraliuuin de c;::.ahz3:I.on de los servicios de sahrd:
Mexlco, MIguel Angel Porra 1986 71 se"'lelas de salud: El caso de Mxico
2~ Ruiz M ieu, Jos Francisco, Estudio: jurdicos sobre 14 nueva administracin pblica 29 R' M . "p,. '
, UIZ aS5ICU. Jos Francisco &Iudios' di
rica Mxico. Limusa, 1981. p. 29. mUlcana, Mxico, Limusa, 1981 p.' 174 Jur. Uru sobre kJ nueva administracin phlica
26 tu, p. 30. 30 ldem. ,.
27 lm, 31 ldem.
72 MAIA DEL CARMEN CARMONA !..ARA
IX. DESCENTRALIZACIN y DERECHO PBLICO LOCAL
En este apartado queremos destacar la valiosa ayuda y el rescate
que el licenciado Ruiz Massieu hizo al derecho pblico local. Te-
nemos como muestra de ello su valiosa participacin en la compi-
lacin del material que integra la obra denominada Legislacin
pblica estatal, que consta de 32 tom.os32 y q~e fue publicada. por
el Instituto Mexicano del Seguro Social y realizada por el Instituto
de Invesgaciones Jurdicas de la Escuela Libre de Derecho con el
apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYf),
en 1982.33
Esta obra, apuntaba el licenciado Miguel de la Madrid Hur-
tado,
Adems de recoger la parte fundamental de la legislacin de los
Estados, la cual deriva del pacto federal del Estado mexicano, cons-
tituye a su vez un til instrumento para los estudiosos del derecho
y para todas aquellas personas interesadas en los diversos aspectos
relacionados con el contenido de este materiaJ.34
Cabe aclarar que hasta esta fecha no haba sido recopilado el
derecho pblico estatal de manera sistemtica, considerndose,
como 10 apuntaba el licenciado Ruiz Massieu, uno de los "dere-
chos olvidados".
Su preocupacin en estos temas nos la hace saber en el estu-
dio denominado "El marco del nuevo artculo 115. El derecho
olvidado. El derecho poltico de estados y municipios". En esta
ponencia presentada en el Seminario de Reforma Municipal en
noviembre de 1983, seala:
La dimensin administrativa del derecho local obedece acusada-
mente al enfoque de la descentralizac~n y, por ello, los aportes
han sido ms parciales. El llorado Cabino Fraga de manera desta-
cada y aos depus Andrs Sena Rojas y ~igucl Acosta Rome.ro,
han mirado al municipio bajo la persp~cllva de la descell.tral~~a-
cin por regin, pero no han profundizado en su orgamz.aclOll
32 Uno por cada estado de la Repblica, a excepcin de Chihuahua que por contar
con el Cdigo Administrativo, tiene dos lomos. ... . olvidado: El derecho poltico de estados y municipios" Revista de Estudios MuniciPaks,
33 Destacan en la labor de direccin de esta obra dos grandes JUristas: la licenciada
Laura Triguero. de Cmez del Campo y el licenciado Elisur Arteaga Nava.
34 Mad.-id Hurtado, Miguel de la, Derecho pblico estatal, Palacio Nacional, octubre
de 1983.
EL DERECHO ECOLC1CO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 73
interna, en su rbita de competencia y en la relacin que' guarda
con los poderes estatales.P
En los ltimos cuarenta aos pocos han sido los avances regis-
trados en el campo de 10 que podramos llamar el "derecho local
domstico", es decir, el derecho que se contempla desde un mi-
r~do~ :ndge~o y. que se integra con la n,or~ativa sobre la orga-
ruzacron y atribuciones de los poderes pblicos locales, las rela-
ciones que guardan entre s y con los gobernados, las garantas
que .se otorgan a stos; las relaciones y la distribucin de compe-
terreras entre la esfera estatal y a nivel municipal, as como sobre
la estructuracin de las atribuciones de los ayuntamientos, el pre-
sidente municipal y la administracin pblica de los rnunicipios.w
El anlisis del panorama doctrinal del derecho pblico local
de estados y municipios nos conduce a la identificacin de las
siguientes tendencias fundamentales: a) las obras de conjunto de
los grandes publicistas de los ltimos 40 aos, slo por excepcin
se ocupan de los temas modulares del derecho local; b) los ele-
mentos constitucionales bsicos de los estados han sido contem-
plados parcialmente y a partir de un enfoque federalista; e) la
dimensin administrativa de las entidades federativas prctica-
mente no se ha trabajado sistemticamente, a excepcin del Dis-
trito Federal; d) el municipio, en trminos relativos, ha sido estu-
diado ms ampliamente que los estados, aun cuando algunos de
sus aspectos esenciales siguen en la obscuridad; e) en los ltimos
aos se ha empezado a dar mayor inters a aspectos especficos del
rgimen constitucional y administrativo de los estados a travs de
e~sayos, ponenci~, conferencias y artculos, y f) los trabajos acad-
micos de provincia sobre el derecho local son escasos y no alcan-
zan adecuada difusinY
X. LA FEDERALIZACIN
La federalizacin o proceso de sustraccin de las competen-
cias estatales es sin duda la tendencia ms caracterstica de las
ltimas cuatro dcadas. Ese proceso se explica en alta medida por
~5 Ruiz Masaieu, Jos Francisco, "EJ marco del nuevo artculo 115. El derecho
ao 1, nm. 3, mayo-junio, 1985, p. 29.
36 [bid. p. 30.
37 [bid. p. 33.
74 MAJA DEL CARMEN CARMONA LARA
el desacompasamiento que se aprecia entre el papel activo de los
poderes federal~s en el mbito econmico y social (Estado pro-
~1010r-empresano) y el papel tradicional formalmente guberna-
tivo que han conservado los poderes locales.t" - de los fed~ra~es;
La dimensin ms dramtica del proceso de disminucin de
competencias de los estados es indudablemente la fiscal: se han
federalizado crccientcmentc las fuentes tributaras, en el mbito
de liquidar al viejo fantasma de la mltiple tributacin (el ltimo
g.olpe fue en el. ~aml?o de los derechos) y de sustituido por un
sistema de partiCipacIOnes. Ese cambio ha sido el ataque ms se-
vero que se ha dado a las autonomas estatales en los ltimos
aos y puede equipararse al que tuvo lugar a finales del siglo XIX
cuando la modernizacin fiscal cancel las alcabalas.
Son numerosas y de entidad no despreciable, las cuestiones de
derecho pblico local que la doctrina, y aun los polticos, han
planteado y que todava no han sido recogidas por la ley. Convie-
ne dar cuenta de las ms persistentes para con ello finalizar estas
notas: a) Ampliacin de las instituciones representativas en el
Distrito Federal; b) definicin del arreglo poltico de las islas
sujetas a la jurisdiccin federal; c) disminucin de la centraliza-
cin jurisdiccional a la que ha empujado la liberalidad en la pro-
cedencia del juicio de garantas; d) replanteamiento de la descon-
centracin administrativa para ajustada ms al genuino espritu
del federalismo; e) redistribucin de competencias por la va de la
legislacin; f) capacitacin constitucional y administrativa de las va-
ria~si'."as. ',I10dalidades .que presentan I~s, municipios del pas; y
g) msutucion de mecamsrnos de resolucin de controversias en-
tre los poderes estatales y el munclpio.t"
Xl. EL MUNICIPALISMO
El avivamiento del municipalismo debe aternpcrarsc a fin de
no ~rastoc~r la naturaleza del. pacto federal (unin de estados) y de
no mcurrir en un autonomismo, no por ingenioso menos disol-
vente. Conviene, con tal propsito, hacer algunas precisiones: a) Slo
por excepcin fundadsima debe la Constitucin general conte-
ner disposiciones sobre los municipios; b) Las relaciones entre la
38 /<km.
~9 nu; p. 41.
EL DERECHO EeOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 75
Federacin y los entes municipales han de desenvolverse a travs
de los estados; e) Se debe dotar de competencia a los municipios
mediante actos descentralizadores de los poderes estatales y no
?)
Los municipios estn sujetos al poder de
tutela (no jerrquico) de los estados, y e) Las cuestiones inter-
municipales o transmunicipales son del resorte de los poderes
estatales.w
Una proporcin significativa de las Constituciones locales con-
tiene soluciones que convendra generalizar para as fortalecer el
est~t~s'p~ltico de los mU':l~cipios, como son otorgarles facultades
de imciauva y de,aprobacl<.>n de r~forma~ constitucionales. Igual-
mente, convendra rcdefinir cuestiones Vitales para el sano desa-
rrollo municipal; su competencia bsica debe establecerse en las
Cons~ituciones y no en la legislacin secundaria; mecanismos de
solucin de controversias ~olticas yjurdicas entre el municipio y
los podere.s .estatales; m.edl~s d.e,defensa de los particulares ante
actos municipales y rcdistribucin de atribuciones entre el ayun-
tamiento y el presidente municipa.!'
Colocndonos en una posicin equidistante, no se puede ms
que reconocer que el municipio es una institucin democrtica
por su integracin (voto popular), vocacin (servir a la comuni-
~a? m~nicipal), y por s~ modo de actuacin (con la mxima par-
ucrpacion CIUdadana posible), pero que sus competencias, a partir
de los mnimos que establece la Constitucin general, y su estruc-
turacin orgnica, dependern de las caractersticas territoriales
socieconmicas, culturales y demogrficas especfficas.V '
. ~o obsta~te de tan palmaria conclusin, las leyes orgnicas mu-
nicipales dejan ver que no hay un tratamiento casustico dentro
de un mismo estado que asegure la eficacia de las comunas; los
grandes municipios, los fronterizos, los de cultura y tradicin
indgenas, los traslapados con ejidos, requieren de soluciones ju-
rdico-administrativas distintas.O
XlI. DEFICIENClAS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO MEXICANO
La mayor deficiencia del sistema administrativo mexicano es la
gran cantidad de poder que ha acumulado la persona del presi-
40 /bid . p. 38.
41 /lm.
42 bid. p. 39.
4~ lm_
 76 MARtA DEL CARMEN CARMONA LARA EL DERECHO ECOLGICO ANTE EL DERECHO ADMINISTRATIVO 77

?e~t~ de la Repblica en los terrenos poltico, econmico, social,
jurdico y aun moral, ~rq~e adems de que la personalizacin del
po~er repug!la a la raiz m.lsma de la filosofa democrtica, provo-
ca ineficiencias y asolvamiento en una comunidad cuyos proble-
mas son cada vez ms complejos y numerosos."
En este marco, cobra significacin la reforma administrativa
com? un .esfuerzo de traslacin y de desplazamiento de! poder
presidencial a estos rganos y a otras entidades pblicas y como
un esfuerzo que slo ,Puede ser impulsado por el de tentador de
ese poder, por el presidente de la Rcpblica.w
XIII. ATRIBUCIONES EN MATERIA DE SALUD
. En~! co~en~ario al artculo 39 de la Ley Orgnica de la Adrni-
rustracin Publica Federal que establecen las atribuciones de la
ento~ces S~cretara de Salubridad y Asistencia, el Iicenciado Ruiz
M~sleu seala que con. excepcin de precisiones gramaticales, el
legislador no .hace modificaciones a las funciones que ya eran de
la compe~encla de esta Secretara. El nico cambio es la fraccin
':'1" que dice que. se responsabilizar de "planear y conducir la po-
ltica ~e saneamlen~o. ambi~,ntal": c<;>mpatibilizndose la Ley que
orgamza a la Administracin Publica y la Ley para Prevenir y
Controlar la Contaminacin.w
Cuando relaciona e! tema de salud con la descentralizacin
no~ dice qU,e ':Ia descentralizacin permite la vinculacin entre las
acciones pblicas que lleva a cabo la autoridad local". Este argu-
mento es contundente en el campo de la salud: el cuidado de la
salud, co.ncebido como atencin mdica y salud pblica, requiere
que s~ VIncule con las acciones que inciden en la salud que son
manejadas fundamentalmente por los gobiernos de los estados
c~mo son. ~otacin de agua potable y alcantarillado, apoyos a I~
alimentacin y cuidado ecolgico.s?
Muchas de las actividades que ha tomado la Federacin durante
decenios de! proceso centrpeto requieren de una acentuada par-
ticipacin de la comunidad para ser efectivas y para que e! Estado
no suplante a la sociedad. En el campo de la salud, como en el de
la educacin, la participacin de la familia y de las pequeas
comunidades es fundamental para que los servicios cumplan sus
cometidos. Esta participacin se podr dar con ms eficacia si la
organizan y promueven funcionarios municipales o estatales, por
ser stos los ms cercanos a la poblacin y por problemas de
dimensionamicnto que facilitan e! trabajo logstico.
La descentralizacin del aparato pblico federal de la salud debe
considerar, a fin de no poner en riesgo su eficaica, que Mxico se
caracteriza, por un lado, por su marcada desigualdad regional en
lo relativo a desarrollo socioeconmico y, por otro, que en trmi-
nos generales, hay un cierto rezago en los Estados respecto del
nivel alcanzado por la administracin pblica federal.t"
EpLOGO
Queremos terminar este recuento con las palabras del licencia-
do Jos Francisco Ruiz Massieu, y que nosotros consideramos que
son tambin atribuiblcs al derecho ambiental, o ms bien al dere-
cho de proteccin del ambiente sano.
No nos extraviemos: ir dando efectividad .creciente al derecho de
proteccin a la salud conlleva llevar adelante el programa de justi-
cia social; cambiar la Nacin; reducir la desiguldad social; generar
empleo; elevar los niveles nutricionalcs; ampliar los ~iveles de
educacin; racionalizar los patrones de consumo; modificar una
valorativa social que propicia la enfermedad (y nosotros a&rega-
mos la contaminacin); mejorar, no ampliar, el control sanitario
de la produccin; modernizar nuestra Secretara y al Sector Salud;
abatir el mercantilismo propio de una sociedad capitalista; hacer
ms racional el proceso de desarrollo; ser necesario introducir el
ingrediente sanitario en las grandes decisiones de la Nacin.f?

.,"4 . R~jz Masaieu, Jos Francisco, y Lozano Hernndcz, Wilfrido, Nueva administra-
Se trata, si en verdad se quiere hacer realidad el programa de
"'''' P.aIC4 .tleml, 2a. ed., Mxico, Tcenos, 1978, p. 119. salud, de acelerar el cambio de nuestra sociedad, de renovar la
4' tsu; p. 120.
4.6 Ruiz M.assicu:Jps Francisco, Estudios jurdicos sobre la nueva adminisrocin pblica
mexu:ana. Mxico, Limusa, 1981. p. 91. 48 tu, p. 83.
49 Ruiz Massieu, Jos Francisco y Valads, Dicgo. "El contenido programtico de
.~ Ruiz MaS6i~u. J?s Francisco, "La descentralizacin de los servicios de salud:
la Constitucin y el nuevo derecho a la proteccin a la salud". Ntu:VO tUTeclao constit ..
ob~~culo .Y soluciones. La tUscenlraliuuin tk los servicios de salud: El caso de Mxico,
MeXlco, MIguel ngel Porra, 1986, p. 72. cionol mexicano, Mxico, Porra, 1983. p. 423.
, .
78 MAR/A DEL CARMEN CARMONA LARA

moral social y de democratizar a la sociedad y hacerla ms iguali-

taria, Esto es lo que esperaba el licenciado Jos Francisco Ruiz
Massieu, l nos deja "el deber de la esperanza" de no cumplirlo
"pobres de nosotros".

BmuocRAFA

RUIZ MASSIEU,Jos Francisco, "El marco del nuevo artculo 115.

El derecho olvidado: El derecho poltico de estados y munici-
pios", Revista de Estudios Municipales, ao 1, nm. 3, mayo-junio,
1985, p. 2940.
-- Y VALADS,Diego, "El contenido programtico de la Consti-
tucin y el nuevo derecho a la proteccin a la salud", Nuevo
derecho constitucional mexicano, Mxico, Porra, 1983.
-- YLOZANOHERNNDEZ,Wilfrido, Nueva administracin pbli-
ca federal, 2a. cd., Mxico, Tecnos, 1978.
--, "La descentralizacin de los servicios de salud: obstculos y
soluciones", La descentralizacin de Los seruicios de salud: El caso
de Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra, 1986.
--, prlogo a Ortega Lomeln, Roberto, El nuevo [ederalismo. La
descentralizaci6n, Mxico, IIJ-UNAM/Porra, 1988.
--, Estudios jurdicos sobre la nueva administracin pblica mexi-
cana, Mxico, Lirnusa, 1981.