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RESUMEN
* Profesor de pregrado y postgrado de la UCV, UCAB y USM. Magster en Historia. Doctor en Derecho.
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 2
1. INTRODUCCIN
2 Ntese que el artculo 137 de la Constitucin de 1961 no impona la forma de ley para ejecutar la
transferencia, tal como se infiere de su texto: El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los
miembros de cada Cmara, podr atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la
competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin administrativa. Perfectamente, poda
simplificarse la transferencia a travs de la aprobacin de un acuerdo que contar con la el apoyo de la
mayora calificada del Congreso. La justificacin a la regulacin legislativa se encuentra en la necesidad de
consagrar un mecanismo diferente de consolidacin del poder regional a travs de la transferencia de servicios
mediante convenios, lo cual se constituy en una fuente sustancial de actividad administrativa y de recursos.
La transferencia de competencias exclusivas, adicionales a aquellas otorgadas por la ley de 1989, pudo
realizarse sin reforma legislativa a travs del mecanismo de aprobacin de un acuerdo, al que he hecho
referencia. Este esquema se mantiene bajo el artculo 157 de la Constitucin de 1999 que reafirma: La
Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes, podr atribuir a los Municipios o a los Estados
determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin.
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nacional. Pero no se puede aceptar que, una competencia definida por la Constitucin como
exclusiva de los Estados, sea gestionada y regulada en forma absoluta por el Poder
Nacional.
La doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia puede ser dividida
en dos etapas: La primera se extiende desde el momento de instalacin de la propia Sala y
ms concretamente desde el 13 de diciembre de 2000, periodo en que se producen
numerosas decisiones que reconocen la reforma federal de 1989 y fijan la consecuencia de
su constitucionalizacin en diversas reas; y, la otra que se inicia el 19 de diciembre de
2006, momento crucial del cambio doctrinario dirigido a disear la recentralizacin y la
atenuacin de las autonomas territoriales.
Esta sentencia fij una serie de criterios que definen el marco de actuacin de la Asamblea
Nacional en el supuesto de modificar la nica Ley, adems del Rgimen de Transicin del
Poder Pblico y el Estatuto Electoral, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente.
Sin embargo, ante la definicin de un proceso particular de transferencias que afect
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3
El instrumento fundamental y complementario de la Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito
Metropolitano de Caracas fue la Ley de Transicin del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas,
dictada por la Comisin Legislativa Nacional, y publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
Venezuela N 37.006 de fecha 3 de agosto de 2000. Esta Ley fue clave por cuanto, entre otros elementos,
defina las principales fuentes de ingreso del Distrito Metropolitano.
4 La prestacin de servicios pblicos de agua, luz, telfonos, transporte y gas haba sido excepcionada por la
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, en su
artculo 5, previndose la administracin por empresas venezolanas de carcter mixto, tal como lo reconoci
de una forma un tanto oscura la misma sentencia: Aplicando el artculo 5 de la Ley Orgnica de
Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, los servicios pblicos
de luz, agua, telfonos, transporte y gas, suministrados por el poder nacional, pueden ser transferidos en
cuanto a su administracin a empresas mixtas, donde uno de los socios es la municipalidad, o el Distrito
Metropolitano como mega municipalidad, en las reas de su competencia. Pero la necesidad formal, y no
de pleno derecho, de tales transferencias surge del numeral 6 del artculo 12 de la Ley de Transicin del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, ya que el numeral 6 del artculo 6 eiusdem, previno
las transferencias, ocurridas antes de la vigencia de esta ltima Ley, de las competencias correspondientes
al Poder Nacional y que fueron transferidas a la Gobernacin del Distrito Federal. Los recursos de esas
transferencias anteriores, integran el rgimen presupuestario de transicin del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano, mientras que el numeral 6 del artculo 12, proyectado hacia el futuro, se refiere a: Los
mecanismos de transferencia de las competencias que debe asumir el Distrito Metropolitano de Caracas.
Luego, es necesario que hacia el futuro las transferencias de competencias del Poder Pblico Nacional al
Distrito Metropolitano de Caracas, deben ser producto de mecanismos de transferencia (formales). Sin
embargo, tal pronunciamiento no tuvo efectos prcticos.
5 Argumento que no concuerda con las disposiciones constitucionales que rigen la transferencia por cuanto
expresamente se indica que pueden realizarse a favor del nivel municipal y estadal. Esta aclaratoria a pesar de
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En efecto, despus de que tuvo el tino de identificar los parmetros para diferenciar una
transferencia de competencias de una transferencia de servicios, inclusive quebrando la
que, en forma contradictoria, despus se seala que Hacia el futuro, el Distrito Metropolitano de Caracas
podr atribuirse determinadas competencias nacionales, distintas de las sealadas en el artculo 19 de la
Ley Especial que la rige, si as lo considera la Asamblea Nacional, tal como lo pauta el artculo 32 de la
Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas, pero as como para legislar sobre
materias relativas al Distrito Metropolitano de Caracas, es necesario consultar a sus autoridades,
igualmente para estas nuevas transferencias ser necesario la consulta y aprobacin de las autoridades
Distritales (artculo 31 eiusdem) .
6
La ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico,
publicada en Gaceta Oficial N 37.753 de fecha 14 de agosto de 2003, enumeraba en su artculo 4 los
servicios que seran transferidos progresivamente a los Estados, incluyendo: 1. La planificacin, coordinacin
y promocin de su propio desarrollo integral, de conformidad con las leyes nacionales de la materia; 2. La
proteccin de la familia, y en especial del menor; 3. Mejorar las condiciones de vida de la poblacin
campesina; 4. La proteccin de las comunidades indgenas atendiendo a la preservacin de su tradicin
cultural y la conservacin de sus derechos sobre su territorio; 5. La educacin, en los diversos niveles y
modalidades del sistema educativo, de conformidad con las directrices y bases que establezca el Poder
Nacional; 6. La cultura en sus diversas manifestaciones, la proteccin y conservacin de las obras, objetos y
monumentos de valor histrico o artstico; 7. El deporte, la educacin fsica y la recreacin; 8. Los servicios
de empleo; 9. A formacin de recursos humanos, y en especial los programas de aprendizaje, capacitacin y
perfeccionamiento profesional; y de bienestar de los trabajadores; 10. La promocin de la agricultura, la
industria y el comercio; 11. La conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales;
12. La ordenacin del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional; 13. La ejecucin de las obras
pblicas de inters estatal con sujecin a las normas o procedimientos tcnicos para obras de ingeniera y
urbanismo establecidas por el Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservacin de las vas de
comunicacin estatales; 14. La vivienda popular, urbana y rural; 15. La proteccin a los consumidores, de
conformidad con lo dispuesto en las leyes nacionales; 16. La salud publica y la nutricin, observando la
direccin tcnica, las normas administrativas y la coordinacin de los servicios destinados a la defensa de las
mismas que disponga el Poder Nacional; 17. La investigacin cientfica; y 18. La defensa civil.
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En criterio de esta Sala, no hay duda que el Poder Nacional puede transferir al
Distrito Metropolitano competencias, obrando conforme al artculo 5 de la Ley
Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias
del Poder Pblico, pero, como el procedimiento pautado en dicha ley para ello
es de imposible cumplimiento (artculo 7), al no existir el Senado de la
Repblica, tales transferencias pueden hacerse por acuerdo directo entre el
Poder Nacional y el Distrito Metropolitano (o la municipalidad respectiva, si de
ello se tratare), previa autorizacin de la Asamblea Nacional, como contrato
asimilable a los de inters pblico municipal (numeral 9 del artculo 187 de la
Constitucin de 1999), y al no poder aplicarse en totalidad (literalmente) el
artculo 7 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico, bastar para llenar las
formas, que el Cabildo Metropolitano apruebe el convenio de transferencia, ya
que la consecuencia de la misma requiere ser ponderada por el Cabildo.
Lo que quiso decir la Sala Constitucional fue que, aun cuando a futuro no puede ejecutarse
un proceso de transferencia de competencias a favor del Distrito Metropolitano, dada su
naturaleza municipal, si era factible la transferencia de servicios mediante convenios
ajustando el procedimiento a la nueva realidad institucional que result de la aprobacin de
la Constitucin de 1999. La utilidad de esta dispositiva fue redisear el procedimiento de
transferencia de servicios para todo el proceso de descentralizacin posterior y definir que
ser necesario que la Asamblea Nacional apruebe la transferencia a futuro de los
servicios del Poder Nacional que ha de prestar en unas y otras reas el Distrito
Metropolitano; adems, las competencias ya transferidas por el Poder Nacional a la
Gobernacin del Distrito Federal, lo han sido de pleno derecho al Distrito Metropolitano,
pero las an no transferidos, prestados por el Poder Nacional, requieren de un acto
formal de traspaso.7
7
Posteriormente, en el 2003, la Ley de Descentralizacin adecuo el procedimiento de acuerdo a las siguientes
normas: Artculo 6: La transferencia de los servicios actualmente prestados por el Poder nacional, dentro de
las competencias concurrentes establecidas en el artculo 4, se efectuara mediante convenios, observando las
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previsiones siguientes: 1. Cuando el Gobernador del Estado considere que la administracin estadal pueda
asumir la prestacin de un servicio, har la solicitud al Ejecutivo Nacional, oda la opinin de la Asamblea
Legislativa o de su Comisin Delegada; 2. El Ejecutivo Nacional deber someter en un lapso de noventa (90)
das, a la aprobacin del Senado de la Repblica, o a la Comisin Delegada, el programa de transferencia del
servicio, el cual incluir las transferencias de bienes personales y recursos financieros as como establecer
mecanismos especficos de supervisin y de coordinacin de cada uno de los servicios; 3. Los bienes muebles
e inmuebles asignados al servicio a transferir actualmente propiedad de la Repblica o de los entes
autnomos, pasaran a propiedad de los Estado; 4. El personal que labore en el servicio a transferir pasar a la
Administracin Estadal, con las mismas condiciones laborales existentes para el momento de la transferencia;
y, 5. Los recursos asignados por el Poder Nacional a la prestacin del servicio sern transferidos a los
Estados, incorporando a los presupuestos nacionales y estadales la partida correspondiente al servicio
transferido. Esta partida inicial se ajustar anualmente de acuerdo a la variacin de los ingresos ordinarios.
Artculo 7: Cuando la iniciativa de la transferencia de un servicio especfico a los Estados surja del
Ejecutivo Nacional, ste se dirigir al Senado de la Repblica haciendo la propuesta de transferir el servicio,
el Senado acordar o negar la transferencia y modalidades de la misma e informar de su decisin, en caso
de acuerdo, a la o las Asambleas Legislativas. Las Asambleas Legislativas, previa aprobacin del
Gobernador, ratificarn o no el acuerdo del Senado en un lapso de treinta (30) das. En caso afirmativo el
Gobernador le pondr el ejectese y se proceder a la celebracin del o los convenios respectivos, observando
lo establecido en los ordinales 2, 3, 4 y 5 del artculo anterior. Artculo 8: Los servicios transferidos de
conformidad con lo establecido en los artculos 5 y 6 de la presente Ley podrn ser reasumidos por el
Ejecutivo Nacional de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El Ejecutivo Nacional o el Gobernador,
solicitar la reversin del servicio ante el Senado; 2. El Senado autorizar o no la reversin en el lapso
establecido en el artculo 6 y comunicar su decisin al Ejecutivo Nacional o al Gobernador, segn el caso: y,
3. Cuando sea el Gobernador quien solicite la reversin, se requerir la opinin previa de la Asamblea
Legislativa.
8 Sealando el camino futuro en el supuesto de la necesidad de cambio normativo, la Sala Constitucional
defini que el procedimiento para la modificacin de la Ley del Distrito Metropolitano es el de la formacin
de las leyes y no el de las enmiendas o reformas constitucionales. Esto sobre la base adicional de lo pautado
en el artculo 30 de la Ley Especial. Y en el procedimiento constitucional, en el caso de derogatoria de una
Ley Orgnica, como lo es la Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito Metropolitano de Caracas, es
absolutamente clara la disposicin contenida en el artculo 203 de la Constitucin federal: Todo proyecto de
ley orgnica, salvo aquel que esta Constitucin califique como tal, ser previamente admitido por la
Asamblea Nacional, por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes presentes antes de
iniciarse la discusin del respectivo proyecto de ley. Esta votacin calificada se aplicar tambin para la
modificacin de las leyes orgnicas. Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgnicas
sern remitidas, antes de su promulgacin a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para
que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carcter orgnico. La Sala Constitucional decidir
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Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital, por lo que tiene el rango de
Ley Orgnica.9
La Sala Constitucional constat la colisin de normas dictadas por los rganos competentes
en el nivel nacional, por el Presidente de la Repblica en ejercicio de una ley habilitante; en
el nivel municipal, por el Cabildo Metropolitano de Caracas; y, en el nivel estadal, por el
Consejo Legislativo del Estado Miranda, mediante el establecimiento de los elementos de
una obligacin tributaria (pago de un impuesto equivalente al uno por mil sobre ttulos
valores) referida a los Institutos de crdito a que se refiere la Ley General de Bancos y
Otras Instituciones Financieras, adems de que todas ellas afectan la misma manifestacin
de riqueza.10
10
Las normas en contradiccin eran el artculo 28 del Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal, publicado
en la Gaceta Oficial N 5.146 de fecha 22 de diciembre de 1999, con el siguiente contenido: Se gravar con
un impuesto del uno por mil (1x1000) todo pagar bancario al suscribirse el respectivo documento.
Igualmente se gravar con esta tarifa del uno por mil (1x1000), las letras de cambio libradas por bancos y
otras instituciones financieras domiciliadas en Venezuela o descontadas por ellas, salvo que en este ltimo
caso, las letras sean emitidas o libradas para la cancelacin de obligaciones derivadas de la adquisicin de
artculos para el hogar, de vehculos automotores, de viviendas y de maquinarias y de equipos agrcolas
(...) Asimismo, pagarn, en el momento de su emisin, el uno por mil (1x 1000) y a partir de un monto de
Ciento Cincuenta Unidades Tributarias (150 UT), las ordenes de pago emitidas a favor de contratistas por
ejecucin de obras y servicios prestados al sector pblico; el artculo 19 de la Ordenanza de Timbre Fiscal
del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N 5.493 Extraordinario del 19 de
octubre de 2000, con este texto: Se gravan con un impuesto del uno por mil (1x1000) todo pagar
bancario al suscribirse el respectivo documento. Igualmente, se gravarn con esta tarifa del uno por mil
(1x1000) las letras de cambio libradas por bancos y otras instituciones financieras domiciliadas en la
jurisdiccin del Distrito Metropolitano de Caracas o descontadas por ellas, salvo en este ltimo caso, las
letras emitidas o libradas para la cancelacin de obligaciones derivadas de la adquisicin de artculos para
el hogar, de vehculos automotores, de viviendas y de maquinarias y de equipos agrcolas (...) Asimismo,
pagarn, en el momento de su emisin, el uno por mil (1x 1000) y a partir de un monto de Ciento
Cincuenta Unidades Tributarias (150 U.T.), las ordenes de pago emitidas a favor de contratistas por
ejecucin de obras y servicios prestados al sector pblico; y el artculo 30 de la Ley de Timbre Fiscal del
Estado Miranda, publicada en Gaceta Oficial del Estado Miranda del 26 de octubre de 2000, con la siguiente
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Como es natural en los procesos de colisin normativa, en los que de acuerdo a la doctrina
vinculante de la Sala Constitucional no puede hacerse alegato de inconstitucionalidad, no
fue por ausencia de base constitucional de la potestad tributaria de la Repblica, los Estados
o el Distrito Metropolitano que se produce el contraste sino, al contrario, el mismo se
produjo por la transferencia de competencia del Poder Nacional a los Estados y al Distrito
Metropolitano de Caracas mediante la aprobacin de los artculos 164.7 y 167.3
constitucionales y el artculo 24 de la Ley Especial sobre el Rgimen del Distrito
Metropolitano de Caracas.
previsin: Se gravar con un impuesto del uno por mil (1x1000) todo pagar bancario al suscribirse el
respectivo instrumento. Igualmente, se gravar con el uno por mil (1x1000) las letras de cambio libradas
por bancos y otras instituciones financieras; o descontadas por dichas instituciones bancarias, salvo que
en este ltimo caso las letras sean emitidas o libradas para la cancelacin de obligaciones derivadas de la
adquisicin de artculos para el hogar, de vehculos automotores, de viviendas y de maquinarias y de
equipos agrcolas (...) Asimismo, pagarn, en el momento de su emisin el uno por mil (1x 1000) y a partir
de un monto de Ciento Cincuenta Unidades Tributarias (150 U.T.), las ordenes de pago emitidas a favor de
contratistas por ejecucin de obras y servicios prestados al sector pblico.
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 15
referido Distrito, seran los tributos asignados a los Estados por la Carta
Magna.11
Para llegar a esa sencilla conclusin, aplicable a cualquier materia transferida con la
cualidad de exclusiva, se efecta la diferenciacin entre los conceptos de poder tributario y
potestad tributaria:
Pero tambin la justifica en una compleja tcnica de interpretacin que mezcla lo que
denomina el mtodo sistemtico; el mtodo de coherencia con las disposiciones
constitucionales y legales; el mtodo de armona con el sentido literal posible que se
desprende del artculo 164.7 constitucional; y un mtodo que invoca la adecuacin al
principio general de la descentralizacin como poltica nacional, contenido en el
Prembulo y en los artculos 4, 16 y 158 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana
11
Es importante advertir que el Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal, publicado en la Gaceta Oficial
N 5.146 de fecha 22 de diciembre de 1999, mediante el cual se deroga la Ley de Timbre Fiscal publicada en
Gaceta Oficial de la Repblica de Venezuela N 4.727 de fecha 27 de mayo de 1994, es una normativa
preconstitucional; aun cuando fuera publicado en fecha posterior al referendo constitucional de 15 de
diciembre de 1999, por cuanto la fecha del Decreto Ley es 5 de octubre de 1999.
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de Venezuela. Sobre esas bases fija como inequvoca intencin del constituyente de
1999 la de atribuir de manera originaria a los Estados de la Federacin, as como al
Distrito Metropolitano de Caracas, tanto el poder de crear como el poder de recaudar
tributos en materia de timbre fiscal a fin de dotar a dichas entidades poltico-territoriales
de mayores recursos para el financiamiento de sus actividades y para la optimizacin de
los servicios pblicos cuya prestacin les ha sido encomendada por la propia
Constitucin o las leyes, ello en el marco de la llamada descentralizacin fiscal, sin la
cual la descentralizacin poltica y administrativa del Poder no sera ms que una simple
aspiracin de las regiones, como fue durante buena parte de la vigencia de la derogada
Constitucin de 1961.
No conforme con esta dogmtica precisin, la Sala Constitucional extendi la voluntad del
constituyente y defini que el establecimiento por parte del rgano legislativo estadal (o
por el Cabildo Metropolitano de Caracas) de tributos por concepto de timbre fiscal, no se
encuentra limitado a la exaccin de tasas por la prestacin de servicios pblicos que de
manera exclusiva y excluyente sean brindados por los rganos o entes que lo integran
administrativamente. Visto retrospectivamente, el razonamiento utilizado es abrumador
para un rgano jurisdiccional que se dice intrprete de la Constitucin y que cambia de
criterio por razones extraas a la impecable metodologa que utiliz al redactar la decisin
bajo anlisis:
Admitir, por el contrario, que los Estados slo pueden crear tributos en materia
de timbre fiscal mediante la fijacin de tasas por el aprovechamiento de los
servicios y bienes que le son propios, de acuerdo con lo previsto en el artculo
167, numerales 2 y 3, de la vigente Constitucin, implicara aceptar que existe
una antinomia intraconstitucional entre dichas disposiciones y la norma
atributiva de competencias, contenida en el artculo 164, numeral 7, de la
Constitucin, por lo que, fundada en un manifiesto desconocimiento de las
modalidades tributarias contenidas en la legislacin nacional de timbre fiscal
cuya ltima reforma data de 1999, dicha interpretacin terminara por afirmar
que en realidad la Norma Fundamental no presenta avance alguno en materia de
descentralizacin fiscal, y que el artculo 164, numeral 7, constitucional slo
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 17
puede entenderse dentro de los lmites que le fijaran las normas contenidas
en los artculos 167, numerales 2 y 3, que poco progreso implican en relacin
con el ordenamiento jurdico preconstitucional.
(i) Oportunidad de los Estados para crear y recaudar tributos en materia de timbre
fiscal sin esperar que sea dictado el marco legal federal que permita el ejercicio
coordinado por parte de los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas de
dicha competencia tributaria.
En cuanto a la primera pregunta, debe reafirmarse que los Estados pueden crear
en sus Leyes de Timbre Fiscal, con fundamento en los artculos 164, numerales
3, 7, 8, 9 y 10, y 167, numerales 2 y 3, todas aquellas obligaciones tributarias
bajo la modalidad de tasas por el uso de sus bienes y el disfrute de los servicios
prestados por los rganos o entes que los integran, sin necesidad de que sea
dictado el marco legal tributario nacional previsto en el numeral 4 del artculo
164 eiusdem. Igualmente, pueden los Estados regular mediante las leyes
dictadas por sus Consejos Legislativos, los elementos del impuesto que por
concepto de timbre fiscal se exige en materia de pagars bancarios, letras de
cambio libradas por bancos y otras instituciones financieras y rdenes de pago
emitidas a favor de contratistas, regulado a nivel nacional en el artculo 28 del
Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal, en ambos casos, el poder
tributario estadal est limitado por los principios de legalidad tributaria,
capacidad contributiva, igualdad de los contribuyentes, proporcionalidad del
tributo, generalidad de los tributos y no confiscatoriedad. Respecto del Distrito
Metropolitano de Caracas, adems de serle aplicable lo antes expuesto, esta
Sala reitera lo establecido en su sentencia interpretativa N 1563/2000, del 13
de diciembre.12
12
En este punto se advierte expresamente que el Decreto con Fuerza de Ley de Timbre Fiscal perder
progresivamente su vigencia en aquellas materias en las que los Estados y el Distrito Metropolitano creen
mediante sus respectivas normas de timbre fiscal, aplicable dentro de sus lmites territoriales, tasas por
concepto de servicios pblicos que eran competencia del Poder Nacional.
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(ii) Capacidad de los Estados para recaudar tributos en materia de timbre fiscal sin
una Ley Orgnica de Hacienda Pblica Estadal que regule el mecanismo.
3.2.SEGUNDA ETAPA:
EL DISEO DE LA RECENTRALIZACIN
Una interpretacin del primero de los enunciados citados (Art. 156.26) revela
que al Poder Pblico Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le
correspondera legislar sobre la materia de puertos, pues el mencionado
precepto autoriza a dicho poder a dictar el rgimen () de los puertos, y la
primera acepcin del trmino rgimen que recoge el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Espaola, es precisamente la de un conjunto de
normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad. Por tanto, al Poder
Pblico Nacional le correspondera dictar un conjunto de normas que gobiernen
o rijan la actividad portuaria o el servicio portuario. Por su parte, el artculo
164.10 de la Constitucin atribuye al Poder Pblico Estadal la competencia
relativa a la conservacin, administracin y aprovechamiento () de puertos
() en coordinacin con el Ejecutivo Nacional; es decir, a dicho Poder le
corresponde conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial
que se encuentren dentro de la jurisdiccin del Estado de que se trate. De lo que
se lleva dicho puede admitirse que tanto el Poder Pblico Nacional como el
Estadal ostentan competencias en cuanto a la materia de puertos. Se trata,
entonces, de un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder
Pblico han recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas
sobre una misma actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete
elaborar el rgimen general de la materia portuaria, la cual podr incidir sobre
los puertos comerciales, pesqueros, militares, deportivos o de investigacin
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 20
Es decir, el rgimen bsico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del
Poder Pblico, conforme a la atribucin que le fue conferida por el artculo
156.26 constitucional en concordancia con el artculo 165 eiusdem, permite que
el legislador nacional incida con tal regulacin sobre la ejecucin, conservacin
y administracin que de los puertos de uso comercial hicieren los Estados.
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 21
actividades a desarrollar por los Estados. En efecto, la Sala restringe el manejo de las
carreteras y autopistas nacionales, as como los puertos y aeropuertos de uso comercial
nacionales, a aquellos producto de las inversiones directas de los Estados para su
desarrollo, ya que los mismos estn obligados a invertir no menos del cincuenta por
ciento de su situado constitucional en obras de infraestructura, salud, comunicaciones,
educacin, (Artculo de la 17 Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico). As, las vas terrestres estadales
son calificadas por el constituyente como una competencia exclusiva y originaria de los
estados (Artculo 164.9), no slo en virtud de su carcter regional, sino
fundamentalmente debido a su origen demanial.
Con este criterio, sin analizar que histricamente se produjo una paulatina absorcin de las
riquezas de las regiones por parte del Poder Nacional, justifica la anulacin de la
competencia exclusiva con el argumento de que las carreteras y autopistas nacionales, as
como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales, han sido el resultado de la
ejecucin de planes de desarrollo realizados directamente por el Poder Nacional-, son
bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la Repblica, ya que los mismos son
producto de la inversin de ese ente poltico territorial dado su carcter de obras y
servicios de inters nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los Estados
pueden ser cogestionados por stos a travs de convenios, pero tambin reasumidos por
el Poder Pblico Nacional mediante un procedimiento de reversin, ya que la titularidad
originaria de los mismos le corresponde a la Repblica.
pblico de acuerdo a lo sostenido por la propia Sala, en forma reiterada, desde la Sentencia
1.563 del 13 de diciembre de 2000.
No existe duda que, en el supuesto de no ser asumida mediante ley estadal, en los trminos
de la Ley Orgnica para la Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico, el Poder Nacional contino prestando el servicio y
mantenimiento de los bienes, de carreteras y autopistas nacionales, as como de puertos y
aeropuertos de uso comercial, a travs del rgano competente. Pero la Sala insiste en su
desaguisado al afirmar que esta situacin no resulta bice para que los Estados puedan
de conformidad con la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin,
Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, publicada en la
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.753 del 14 de agosto de
2003, gestionar la respectiva transferencia de competencias.
El Estado tiene que asumir lo transferido ms que gestionar ante el Poder Nacional. Casi
que la decisin regula el procedimiento que se utilizar para entregar graciosamente, lo que
por disposicin constitucional es de los Estados. De la misma forma, una vez asumida y
partiendo de que los Estados pueden ejercer la competencia exclusiva transferida
directamente o a travs de los mecanismos de gestin indirecta o cogestin con entidades
pblicas, la Sala insiste en que la Repblica pudiera ejercer las competencias de
conservacin, administracin y aprovechamiento de manera directa, conforme a la
correspondiente ley y dems normas aplicables - vgr. Convenios-. Y aqu no le conviene
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 25
13
Cfr. Sentencia N 1.502 de fecha 4 de agosto de 2006, emanada de la Sala Constitucional, con ponencia de
Carmen Zuleta De Merchn, en ocasin del recurso de amparo interpuesto por Administradora Unique IDC,
C.A., en el Expediente: N: 05-1812.
14
Cfr. Sentencia N 155 de fecha 4 de marzo de 2009, emanada de la Sala Constitucional, con ponencia de
Carmen Zuleta De Merchn, en el Expediente: N: 08-0864.
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15
En la parte dispositiva de la Sentencia se exhorta a la Asamblea Nacional para que, en ejercicio de sus
competencias y a los fines de garantizar la supremaca y efectividad de las normas y principios
constitucionales, proceda a la revisin y correspondiente modificacin de la normativa legal vinculada
con la interpretacin vinculante establecida en la presente decisin, en orden a establecer una regulacin
legal congruente con los principios constitucionales y derivada de la interpretacin efectuada por esta Sala
en ejercicio de sus competencias. Asimismo, la Sala exhorta a la revisin general de la Ley Orgnica de
Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, Ley General de
Puertos y la Ley de Aeronutica Civil, sin perjuicio de la necesaria consideracin de otros textos legales
para adecuar su contenido a la vigente interpretacin.
16
La decisin contenida en el Acuerdo fecha 7 de abril de 2009 mediante el cual se autoriza la reversin
inmediata al Poder Ejecutivo Nacional, por rgano del Ministerio del Poder Popular para las Obras Pblicas
y Vivienda, de bienes transferidos a los Estados que en l se mencionan, publicado en la Gaceta Oficial N
39.155 de fecha 7 de abril de 2009, se origin en una comunicacin suscrita por el ministro del Poder Popular
para las Obras Pblicas y Vivienda, Diosdado Cabello, alegando la aplicacin del artculo 10 de la Ley
Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del Poder Pblico. Aleg que el
acuerdo era indispensable para que el Ejecutivo ejecutara la medida sobre todos los bienes e instalaciones de
utilidad pblica necesarios para la conservacin, administracin y aprovechamiento de todas las carreteras y
autopistas nacionales, puentes, tneles y vialidad agrcola. Siguiendo el guin escrito por la Sala
Constitucional, seal que los bienes sujetos a reversin provienen de la inversin directa del Ejecutivo
Nacional; y, las infraestructuras fsicas y bienes derivados de dicha inversin, son el desarrollo de proyectos
nacionales destinados a satisfacer necesidades de inters general en el mbito social y econmico y no de
manera exclusiva de determinada regin. Adems, seal que la finalidad era tutelar el inters general de la
TULIO ALVAREZ EL PROCESO DE RECENTRALIZACIN 28
5. A MANERA DE CONCLUSIN
Lo que he querido demostrar es que la recentralizacin ha sido un proceso marcado por una
secuencia hilvanada con base a un diseo elaborado por el Tribunal Supremo de Justicia.
Las acciones ejecutivas y legislativas de intervencin y reversin de transferencias de
competencias, al margen de su inconstitucionalidad, encuentran soporte en la doctrina
vinculante de la Sala Constitucional
Por supuesto, se trata de una estrategia de concentracin del poder poltico que se inici con
la neutralizacin del esquema de poderes separados y esta dirigido a anular las
C:\Users\Tulio\Documents\UCV\ARTICULOS\concesiones y reversion.rtf
Fecha de creacin 01/07/2009 09:12 AM